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Ponencia:
“La Agenda para el Desarrollo Municipal: mecanismo de evaluación en los Municipios del Estado de Zacatecas” Grupo de trabajo:
#GIGAPP 2015 P02 Evaluación de políticas públicas y rendición de cuentas
Autor:
Reina Margarita Vega Esparza1 Co-autores:
María Teresa Villegas Santillán2 Rubén Carlos Álvarez Diez3 } Institución: Universidad Autónoma de Zacateca «Francisco García Salinas» Unidad Académica de Contaduría y Administración
Zacatecas, México
Agosto de 2015.
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Doctora en Metodología de la Enseñanza, Docente-investigador de la Unidad Académica de Contaduría y Administración de la UAZ. Correo electrónico: reinavega_62@yahoo.com.mx 2 Doctora en Administración Pública, Responsable del Programa de Licenciatura en Contaduría de la Unidad Académica de Contaduría y Administración de la UAZ. 3 Doctor en Administración Pública, Responsable del Programa del Doctorado en Administración de la Unidad Académica de Contaduría y Administración de la UAZ.
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Resumen La evaluación de los entes públicos representa una herramienta fundamental, tendiente a garantizar el mejoramiento de la administración pública. En el presente proyecto, sepretende realizar un diagnóstico actual sobre algunos temas contemplados en el Nuevo Programa de la Agenda para el Desarrollo Institucional (ADM), emitida por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), tomando como base ocho de las once alcaldías del Estado de Zacatecas que actualmente se encuentran inscritas en dicho Programa. La administración pública abarca entre otros aspectos, la función organizativa de los municipios, la cual no cumple a cabalidad con los estándares de gestión y de desempeño establecidos en la ADM. Se elaboró un cuestionario que se aplicó al personal de mandos medios, el cual se derivó de los criterios de verificación.
Palabras clave: municipio, desarrollo, estándares, agenda.
Introducción La evaluación en la administración pública viene a constituir en México la medición del desempeño de todos los actores involucrados en este gran aparato burocrático, así como de los programas y organizaciones desde diferentes perspectivas, cuyas acciones y decisiones influyen directamente en los habitantes, en la menor o mayor medida en que se ejecuten las responsabilidades inherentes a cada uno de éstos. A lo largo de los años, la evaluación tiende a considerarse como un método de investigación sistemática, sustentada en políticas públicas, que surge en virtud de una necesidad imperante de información referente a la actuación de los poderes de gobierno y su desempeño.
Objetivo:
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Diagnosticar el estado actual que guardan los municipios del Estado de Zacatecas inscritos en el Programa de la Agenda para el Desarrollo Municipal, en relación al aspecto organizativo.
La evaluación: un mecanismo fundamental en la administración pública En el ámbito federal la evaluación adquiere relevancia en el sexenio del Presidente Felipe Álvarez Calderón al implementar el Sistema de Evaluación al Desempeño (SED), que de acuerdo a (Hernández, 2010) “es trasladar el actual mecanismo deplaneaciónprogramación-presupuestación del Gobierno Federal,dominado por la asignación de recursos a programas bajo unalógica inercial o de priorización política, hacia una configuración enla que los resultados y efectos de cada política o programa seandeterminantes en la continuación o ampliación de sus actividades”.
A efecto de centrar el tema de la evaluación, en el siguiente cuadro (1) se aprecian las dos dimensiones del abordaje del mismo, tanto horizontal como vertical.
Cuadro 1 Integración “vertical” e integración “horizontal” de la evaluación Niveles Políticas públicas/programas
Instituciones/organizaciones
Individuos/estructuras particulares
Ámbitos Entornos sectoriales (estructura o y dinámica); Financiamiento (composición y o temporalidad), e Insumos-procesos-resultados e impactos. Sistemas de gestión: planeación, comunicación, información; Contextos organizativos: culturas organizativas, climas laborales, liderazgo, patrones tecnológicos, y Vinculación con el entorno: relaciones con OSC, empresas, sindicatos, otros gobiernos. Desempeño de funciones; Desarrollo de habilidades, y Observancia de principios y valores. 4
Fuente: Tomado de González y R. Hernández (2010) de José Sosa, “Bases conceptuales para el abordajede la política federal de evaluación de México: una propuesta analítica”. Borrador, junio de 2009.
Con base en la apreciación de los autores referidos, la evaluación desde el punto de vista horizontal, tiene como fin la valoración del ejercicio del gasto público, pero al mismo tiempo, desde el punto de vista vertical, alude al desempeño de las personas que intervienen en cada una de las funciones inherentes a cada actividad establecida de acuerdo a la normatividad vigente. En ese sentido, surge una cuestión interesante: ¿para qué evaluar? Es importante mencionar que todo modelo de gestión administrativa, programa que se implemente u organización que se genere, debe evaluarse a efecto de conocer los resultados del desempeño de cada uno de los elementos que los conforman y en función de ello, conocer las deficiencias y áreas de oportunidad, para que con base en ellas, tomar las decisiones pertinentes, pero no sólo de los aspectos negativos que se pudieran llegar a tener, sino también apreciar las fortalezas e intentar implementarlas en otras áreas.
Existen organismos evaluadores, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), entre otros, que también están encargados de la evaluación del desempeño de los entes públicos tanto a nivel federal como estatal.
El Poder Ejecutivo Federal creó en el año 2002 a través de la Secretaría de Gobernación, el Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) antes Centro de Desarrollo Municipal (CEDEMUN), con el propósito de lograr entre otros, el siguiente objetivo: “Abrir los espacios permanentes de participación para los gobiernos estatales y municipales, legisladores, académicos, organismos sociales y sociedad en general, para la formulación y aplicación conjunta de las tareas necesarias para la construcción de un Auténtico Federalismo”(INAFED, Agenda para el Desarrollo Municipal, 2014).
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Uno de los programas que el INAFED ha diseñado para el logro de sus propósitos en el año 2004, fue la Agenda desde lo Local, cuya intención manifiesta fue la de aportar los elementos necesarios y suficientes para que los gobiernos locales alcanzaran los niveles mínimos en el ejercicio de sus responsabilidades en la administración pública, a fin de identificar las áreas de oportunidad y orientar el desarrollo municipal hacia las mismas, mediante un auto diagnóstico y una verificación que asegurara que sus procesos son eficaces y eficientes en beneficio de la sociedad en general.
Posteriormente en el año 2014, el mismo Instituto, emitió el Programa de la Agenda para el Desarrollo Municipal (ADM) el cual tuvo como objetivo fundamental el de “fortalecer lascapacidades institucionales a partir de un diagnóstico de gestión, así como la evaluación deldesempeño de sus funciones constitucionales, con el fin de contribuir al desarrollo y mejora de la calidad de vida de la población” (INAFED, Agenda para el Desarrollo Municipal, 2014)).Cabe señalar la gran preocupación que demuestra el gobierno federal al emitir esta serie de parámetros orientados a detectar las prioridades y delinear cursos de acción para lograr gobiernos municipales que trabajen con eficiencia, con responsabilidad y con transparencia.
En el año 2015, dicho Programa es sujeto a algunas modificaciones, denominándose actualmente Nuevo Programa Agenda para el Desarrollo Municipal, que comparativamente con el anterior, tal como lo retrata el INAFED, “se trata de un instrumento renovado que medirá la gestión y el desempeño de los municipios a partir de indicadores con parámetros rigurosos, enfocados primordialmente a medir la cobertura y calidad de losservicios básicos”. Una de las cuestiones a resaltar es que se pretende revisar anualmente los parámetros establecidos para adaptarlos a las necesidades de los municipios.
Los municipios existen en México desde que el país conformó su estructura política, teniendo como base el Federalismo y han tomado una relevancia impresionante al ser considerados como una célula del sistema económico-político-social, donde se presenta un vínculo interesante con los habitantes y sus necesidades.
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Los municipios constituyen un espacio político-administrativo trascendental en la vida de los gobiernos estatales y del gobierno federal, por lo tanto, requieren que seanconsiderados también, en lo a que a su estructura y organización administrativa se refiere. Es importante el aterrizaje e implementación de políticas públicas tendientes a asegurar la eficiencia, la eficacia, la calidad total y otros factores administrativos, en beneficio de la población en general.
La ADM es una herramienta fundamental que sirve para que los municipios sean evaluados en su administración y con ello lograr que trabajen con responsabilidad y transparencia al emitir esta serie de parámetros orientados a detectar las prioridades y delinear cursos de acción para lograrlo. Sin embargo, es necesario que las administraciones municipales se vean beneficiadas con este tipo de programas al interior de las mismas, para que se dé una sinergia que permita que la voluntad de los presidentes municipales y del personal que las conforman, sea decisiva en su incorporación, tomando en cuenta la normatividad vigente, y en específico, el Plan de Desarrollo Municipal,los indicadores de gestión y de desempeño que se establecen en el Nuevo Programa Agenda para el Desarrollo Municipal yel Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,para que puedan fortalecer su capacidad institucional, que les permita brindar un mejor servicio a los habitantes.
En la 1ª. Reunión Nacional del INAFED de este año, celebrada el día 13 de febrero de 2015, se dieron a conocer los resultados de la participación en el Programa de la ADM durante el año 2014, entre los cuales se destacan los siguientes: 863 municipios de 30 entidades federativas participaron en el Programa; de ese total, 734 concluyeron el proceso y fueron verificados, lo cual representa el 30% de los municipios del país, Entre los municipios que tuvieron una participación de más del 90% fueron: Quintana Roo, Campeche, Guanajuato, Hidalgo y Tlaxcala. Cabe mencionar que Puebla tuvo una participación de 142 municipios de un total de 217.
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Participaron 149 Instituciones de Educación Superior de 27 entidades federativas, de las cuales el 53.7% son universidades, el 41.6% tecnológicos y el 4.7% colegios o centros de investigación. El eje de Servicios Públicos fue el que tuvo menos cumplimiento. Los ejes de la Sección A, tiene menor cumplimiento en relación a los ejes de la Sección B, excepto en el Seguridad Pública. De los ejes mejor acreditados se encuentran en el de Seguridad Pública de la Sección A y el Desarrollo Ambiental de la Sección B. Con respecto al Eje de Desarrollo Institucional, 6 de los 10 temas con mejor porcentaje de cumplimiento, entre los que destacan lo concernientes a Planeación y Deuda.
Lo anterior habla de que aproximadamente solo el 35% de los municipios de México participan en este Programa de verificación y cumplimiento de indicadores (del total que son 2,440 y 16 delegaciones), debido a que su incorporación, como ya se comentó anteriormente, está sujeta a la voluntad política de quienes están al frente de la administración en turno.
Con respecto al Estado de Zacatecas, destacó con un 17.2 % del total de municipios que son 58, lo que en valores absolutos equivale a 10 entes públicos aproximadamente. Ello indica la escasa participación que se tiene a nivel estatal por parte de los municipios.Cabe destacar que actualmente participan 11.
En el ámbito municipal, se detectan necesidades imperantes de la población, el cual está representado por un espacio geográfico, social, cultural, económico y político donde convergen gobernantes y gobernados.
El artículo 115 constitucional dice que: “Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre…”(Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, 2011). 8
En el mismo tenor, el municipio “es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidadorganizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal. Está regido por un ayuntamiento y es, con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de un Estado” (INAFED, Los municipios en México: Facultad reglamentaria, 2012).
En la legislación local, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas(Zacatecas, 1997)en su artículo 116, dice: “El municipio libre es la unidad jurídico-política constituida por una comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, forma de gobierno democrático, representativo, de elección popular directa, y autónomo en su régimen interno, que tienecomo fin el desarrollo armónico e integral de sus habitantes”.
En el esquema del sistema federal, el municipio de acuerdo a la Ley Orgánica del Municipio se convierte en el centro sobre el cual gira la actuación tanto del Estado como de la Federación; “es la base de la organización política y administrativa, y es, en el Municipio, en donde se encuentra la esencia del equilibrio de toda relación entre gobiernos” (Congreso del Estado, 2001).
Como puede apreciarse, las cuatro definiciones coinciden en la descripción de lo que es un municipio, lo que lleva a resumir que es la parte central de la división territorial de un país, en donde se da una convivencia entre los habitantes, con un gobierno propio, representativo y popular; además con una autonomía política y administrativa.
(Penagos, 2009), comenta que “la forma más limitada de descentralización y fortalecimiento de la gestión institucional es utilizando la revisión de procesos, que no es otra cosa más que un traslado de autoridad de las unidades centrales a organismos, autoridades reguladoras o consejos de administración”
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Ahí radica precisamente la importancia del Control de la Gestión, que de acuerdo al INAFED es “un proceso cuya finalidad es vigilar que se cumplan los planes y las metas, medir el desempeño de las actividades llevadas a cabo, inspeccionar su realización, detectar sus errores y dar solución a éstos”. Ello permitirá un buen gobierno bajo el supuesto de que no hay administraciones idénticas, puesto que cada municipio cuenta con recursos y requerimientos específicos.
Enel(Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018), aprobado por Decreto y publicado el 20 de mayo de 2013 en el Diario Oficial de la Federación, establece cinco metas nacionales para llevar a México a su máximo potencial. Estas metas nacionales son: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global. De manera simultánea, se pretende actuar con base en tres estrategias transversales que son: Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Género. Cada una de estas estrategias será ejecutada a través de programas especiales.
Bajo este tenor, la estrategia transversal "Gobierno Cercano y Moderno" tiene como propósito promover un gobierno con políticas y programas enmarcados en una administración pública orientada a resultados, que sea eficiente y tenga mecanismos de evaluación que mejoren su desempeño, que optimice el uso de los recursos públicos, que simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, que rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía, y que utilice las nuevas tecnologías de la información.
Además, el artículo Sexto del Decreto de Austeridad que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 10 de diciembre de 2012, establece la obligación de emitir el programa de mediano plazo al que hace referencia el artículo 61 de laLey Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que promueva la eficiencia y eficacia en la gestión pública de la Administración Pública Federal (APF), a través de acciones que modernicen y mejoren la 10
prestación de los servicios públicos, fomenten la productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reduzcan gastos de operación.
Cabe destacar que la LFPRH y del Decreto de Austeridad, también disponen que el contenido del presente programa, será una de las bases para la elaboración de los convenios o bases de colaboración o desempeño, los cuales, en términos de los ordenamientos citados, contendrán los compromisos relativos a las medidas establecidas en este programa y los respectivos indicadores de desempeño que las dependencias y entidades deberán observar ycumplir.
En ese mismo sentido, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción II, faculta a los municipios a aprobar, entre otras, de acuerdo con las leyes en materia municipal las disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que tengan como propósito la organización de la administración pública municipal.Es por ello, que para lograr fortalecer las capacidades institucionales de los municipios, el Programa de la Agenda para el Desarrollo Municipal, emitido por el INAFED tiene una estructura la cual se muestra en las Tablas 1 y 2:
Tabla 1. Agenda Básica para el Desarrollo Municipal
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A.2. Servicios Públicos A.1. Planeación del territorio
A.2.1 Construcción de calles A.2.2 Mantenimiento de calles A.2.3 Agua potable A.2.4 Drenaje y alcantarillado A.2.5 Aguas residuales A.2.6 Limpia A.2.7 Residuos sólidos (recolección, traslado, tratamiento y disposición final) A.2.8 Parques y jardines A.2.9 Alumbrado público A.2.10 Mercados y centrales de abasto A.2.11 Panteones A.2.12 Rastro
A.1.1 Planeación urbana A.1.2 Ordenamiento Ecológico A.1.3 Reservas territoriales A.1.4 Gestión integral de riesgos A.1.5 Tenencia de la Tierra
Sección A A.4. Desarrollo Institucional A.4.1 Transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública A.4.2 Ingresos propios A.4.3. Participaciones y aportaciones federales A.4.4 Egresos A.4.5 Deuda A.4.6 Organización A.4.7.Planeación A.4.8 Capacitación y profesionalización A.4.9 Tecnologías de la información
A.3. Seguridad Pública A.3.1 Seguridad pública 4.3.2 Policía preventiva 4.3.3 Tránsito
Fuente: Elaboración propia con datos del INAFED (2014).
Tabla 2. Agenda Ampliada para el Desarrollo Municipal
Sección B B.1. Desarrollo Económico
B.2 Desarrollo Social
B.3 Desarrollo ambiental
B.1.1 Empleo
B.2.1 Pobreza
B.3.1 Medio ambiente
B.1.2 Industria, comercio y servicios
B.2.2 Educación y cultura
B.1.3 Agricultura, ganadería forestal y
B.2.3 Salud
pesca B.2.4 Vivienda B.1.4 Turismo B.2.5 Grupos vulnerables B.1.5 Comunicación terrestre y transporte público
B.2.6 Igualdad de género
B.1.6 Conectividad
B.2.7 Juventud, deporte y recreación
Fuente: Elaboración propia con datos del INAFED (2014).
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La Agenda para el Desarrollo Municipal pretende entre otros aspectos, conocer el estado que guarda la administración pública municipal a través de un auto-diagnóstico en materia normativa, administrativa, programática y de vinculación.
Lo anterior se sustenta en la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en el artículo 134, que dice: “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos políticoadministrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados”, ello denota la gran importancia que reviste el hecho de que los entes públicos deberán tener una capacidad de gestión y de calidad que aseguren esos resultados.
En el mismo artículo, párrafo cinco dice a la letra: “El manejo de recursos económicosfederales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo”.
Un diagnóstico sobre las fortalezas y debilidades de la administración municipal siempre va a ser necesario, así como la evaluación de las políticas establecidas y la ejecución de las mismas, a efecto de conocer sus amenazas y áreas de oportunidad que deban ser atendidas.
Para lograr su objetivo, la ADM consta de 29 temas de la sección A y 14 en la sección B, los cuales se miden mediante indicadores de gestión (cualitativos) y de desempeño (cuantitativos), los cuales a su vez, se dividen en dimensiones.
La Agenda Básica que se refiere a la sección A, es de aplicación general para todos los municipios inscritos, en donde se evalúan temas relacionados con responsabilidades
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constitucionales, considerando los cuatro ejes fundamentales: Planeación del Territorio, Servicios Públicos, Seguridad Pública y Desarrollo Institucional (ver Tabla 1).
La Agenda Ampliada, que se contempla en la sección B, es de aplicación obligatoria para todas las capitales y municipios, cuya población sea mayor a 200,000 habitantes y voluntaria para el resto, en donde se evalúan temas que aunque no forman parte todavía de las funciones constitucionales, si tienden al desarrollo integral de los ciudadanos en coordinación con otros niveles de gobierno a través de los siguientes rubros: Desarrollo Económico, Desarrollo Social y Desarrollo Ambiental.
En el caso del Estado de Zacatecas y de acuerdo al (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegaciones, 2010), el único municipio que cumple con este parámetro es Fresnillo, pues su población es mayor a 200,000 habitantes, aunque no está inscrito en la ADM. Los parámetros contemplados tanto en la sección A y B, tienden a medir la cobertura y los servicios básicos, asimismo evaluar y reconocer los resultados del desempeño de las funciones constitucionales de los municipios, a través de indicadores cuantitativos que midan la eficiencia, eficacia y calidad de las acciones realizadas.
Así, en el nivel de gestión las dimensiones que se evalúan pueden estar relacionadascon los siguientes temas generales: Marco legal Unidades responsables Planeación Recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos Programas y acciones Vinculación
Mientras que en nivel de desempeño, las dimensiones son: Eficacia Eficiencia 14
Calidad Cada una de las dimensiones a su vez, se integran por indicadores. Los de desempeño, únicamente se verifican los correspondientes a la sección A. Los de la sección B serán solo de referencia, según se muestra en la figura 1: Figura 1. Indicadores de gestión y de desempeño de la ADM Fuente: Elaboración propia, tomado de INAFED (2015)
El INAFED, establece criterios de semaforización, los cuales consisten en que si los resultados son aceptables de acuerdo a los parámetros establecidos se selecciona el color Impacto en
verde para indicarlo. El color amarillo, si los resultados obtenidos se consideranla población por debajo de lo aceptable; y el color rojo, si los resultados son inexistentes o definitivamente no aceptables. Los beneficios que traen consigo la inscripción y el cumplimiento de los estándares contemplados en la ADM para los municipios son (INAFED, La nueva Agenda para el Desarrollo Municipal, 2015): a. “Conocer el estado que guarda su administración. b. Contar con un diagnóstico actualizado de los principales temas de la agenda de gobierno. c. Focalizar los esfuerzos del gobierno municipal en las funciones y servicios
Indicadores de gestión: Evalúa la Gestión
ADM
Indicadores de desempeño: Evalua los resultados o desempeño de bienes y servicios públicos
públicos que la Constitución les encomienda. 15
d. Diseñar acciones específicas para la atención de áreas de oportunidad y rezagos (indicadores detectados en “rojo” o “amarillo”). e. Priorizar la aplicación de sus recursos de acuerdo con las necesidades detectadas. f. Documentar y sistematizar las acciones de gobierno. g. Generar espacios para la participación de diversos actores sociales. h. Alentar la coordinación de acciones con otros municipios, con el gobierno estatal, el Gobierno de laRepública, instituciones de educación superior y la sociedad en general. i. Medir la gestión del personal de la administración municipal. j. Evaluar objetivamente los resultados del gobierno municipal en su conjunto, a través de indicadores cuantitativos que miden la eficiencia, eficacia y calidad de las acciones realizadas. k. Ser reconocido en foros nacionales e internacionales por las buenas prácticas realizadas”.
De esta manera, los municipios inscritos en el Programa, deberán seguir un proceso el cual se describe enseguida (Figura 2):
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Figgura 2. Fasses de la AD DM
Actualizacción del diagnósstico
Ju ulio
Reegistro de m municipios
Febreroo a Abril
Verificacción
Reviisión, proceesamient o y entregaa de resultados
Mayo a Agosto
Autodiagnóstico
Marzo a Mayo
Septiem mbre a Octu ubre
Mejora a
Marzo a Julio
F Fuente: Elaborración propia tomado de IN NAFED (20155)
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En la implementación del Nuevo Programa de la ADM, participan: Gobierno Federal, Gobierno Estatal, Gobierno Municipal, el INAFED, el CEDEMUN de los Estados y las Instituciones de Educación Superior. El presente trabajo se enfoca principalment al punto de Organización de la ADM, el cual se encuentra ubicado dentro del Eje A4. Desarrollo Institucional que de acuerdo al INAFED tiene el propósito de“Redimensionar la estructura organizacional hasta alcanzar niveles óptimos del número de dependencias, personal y tabuladores salariales adecuados a las necesidades de la función pública municipal” (INAFED, 2014), cuyos indicadores se muestran en la Tabla 3. Tabla 3. Indicadores del punto de Organización de la ADM Indi cador
Descripción
Nivel
Dimen sión
A.4.
Marco normativo en materia de Gestión organización de la Administración Pública Municipal
Marco legal
A.4.
Diagnóstico de organización de la Gestión Administración Pública Municipal
Planeación
A.4.
Programa municipal tendiente a Gestión redimensionar la estructura organizacional y tabuladores salariales adecuados a las necesidades de la función pública municipal
Programa o
6.1
6.2
6.3
acciones
A.4.
Porcentaje de dependencias municipales Desempeño en función del organigrama óptimo
Eficacia
A.4.
Personal total por cada 1,000 habitantes
Desempeño
Eficacia
A.4.
Relación entre sueldo recibido y sueldo Desempeño optimo en función de la población
Eficacia
6.4
6.5 6.6
Fuente: Elaboración propia con datos del INAFED (2014).
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Como parte del presente análisis, se tomarán como referencia los puntos A.4.6.1 y A.4.6.2
Métodos Es esencial mencionar que de acuerdo a (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegaciones, 2010), México está integrado por 32 entidades federativas que cuenta con un número variado de habitantes en cada una de ellas. El total de municipios es de 2 mil 440 y 16 delegaciones. Cabe destacar el número de municipios que tienen algunos estados tales como Oaxaca que tiene 570, luego Puebla con 217 y Veracruz con 210. En el otro extremo, Baja California y Baja California Sur cuentan sólo con 5 municipios cada uno. Por lo que respecta al Estado de Zacatecas, tiene 58 municipios, de los cuales han participado en los últimos tres años, los que a continuación se describen en la Tabla 5. Tabla 5. Relación de municipios participantes en la ADM Participación Municipio
No. de habitantes
2013
2014
2015
X
X
Calera de Víctor Rosales
39,917
Gral. Francisco R Murguía
21,974
X
X
X
Gral. Pánfilo Natera
22,346
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Guadalupe
159,991
Jerez
57,610
Loreto
48,365
Monte Escobedo
8,929
X
X
Pinos
69,844
Río Grande
62,693
Trancoso
16,934
X
X
Valparaíso
33,323
X
X
Zacatecas
138,176
X
X
X
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de CEDEMUN (2015)
19
Del totaal de los mu unicipios anttes mencionnados, sólo se obtuvo iinformación n de ocho muniicipios, quee son: Calerra de Victorr Rosales, Gral. G Franccisco R. Muurguía, Grall. Pánfilo Natera, Guadalu upe, Pinos, Río R Grandee, Trancoso y Zacatecass.
Se realizzó una inveestigación de tipo exp ploratoria y descriptivva, elaborán ndose un cuesttionario (ell cual se en ncuentra en n la sección n de anexo os) dirigido o a los funccionarios muniicipales de mandos meedios y sup periores, conn 12 reactiv vos, de los cuales 10 fueron f de opció ón múltiple y en los últtimos dos de complemeento.
Resu ultados Con base a la in nformación obtenida, derivada d de los cuestionarios, tom mando como o base los indiccadores de gestión y de desemp peño establecidos en la Agenda para el Desarrollo D Mun nicipal se obbtuvieron los siguientess resultados, mostrándo ose en las siiguientes gráficas: Gráficaa 1. El mun nicipio cuen nta con el Reglamento R o Interioor de la Adm ministracióón Pública Municipal (LOM))
5
3
Series1
No
Si
5
3
Fuentee: Elaboraciónn propia con base b en la infoormación obtennida en los cuuestionarios
varse de lo os 8 municiipios encueestados sóloo 5 cuentan n con un Como puuede observ A ción Públicca, como parte p de un u adecuado marco Regllamento Intterior de Administrac norm mativo paraa la ejecución de su us actividaades constiitucionales. Asimismo o, dicho docu umento debbe presentaar ciertos elementos e b básicos que se tomann en cuen nta en el autod diagnóstico y posteriorrmente en laa verificacióón de la AD DM, apreciáándose que se s carece de allgunos de eellos, como o son el objjetivo de laa norma, no ormas supleetorias, definiciones, 20
instru umentos reggulatorios (infraccione ( es y sentenccias) y Garrantía de au udiencia (m medios de defen nsa), según Gráfica 2.
Grááfica 2. Dich ho Reglameento ¿conteempla los ssiguientes elemen ntos básicoss? Disposicioness generales
si
b.
Ámbito de validez
si
Funddamentación y motivación m
si
a. c.
d d.
Objetivo de d la norma
ssi
Normas supletorias
ssi
f.
ssi
e. g. h.
Deefiniciones
ssi
Instrumentos reegulatorios… si
Garantíaa de audiencia (medios ( de… i..
si
Normas transitorias t 0
1
2
3
4
5
6
Fuentee: Elaboraciónn propia con base b en la infoormación obtennida en los cuuestionarios
En el caso de los municipios m d Calera de de d Víctor Ro osales dichoo Reglamen nto, tiene su orrigen desde marzo de 2012, 2 Río Grande G de noviembre n d 1998, Traancoso de agosto de a de 2012 2 y el únicoo más actuaalizado es del d municipiio de Zacatecas que daata del 2015 5, lo que signiifica que no o son docum mentos vigen ntes a exceppción del últtimo. Gráfica 3. 3 ¿Se cuenta con un m manual de organizacióón actualizad do?
6
2
Series1
No
Si
6
2
Fuuente: Elaboraación propia con c base en laa información obtenida en loos cuestionarios
21
Tal y com mo se muesstra en la Grráfica 3, el 775% de los municipios encuestado os no nta con un m manual de orrganización n actualizado o. cuen Gráfica 4. 4 ¿Se cuen nta con un oorganigram ma vigente??
Seriees1
No
Si
1
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Fuentee: Elaboraciónn propia con base b en la infoormación obtennida en los cuuestionarios
Por otro lado, se percibe p que 7 de 8 m municipios, si cuenta con c un orgaanigrama vigen nte, lo que pudiera p representar un sesgo e inccongruenciaa en la inforrmación, pu uesto que se prresume quee actualizan n solo el orrganigrama, pero no el e manual dde organizaación, tal como o se observaa en la Gráffica 4. Grááfica 5.¿Dóónde se enccuentra ubiicado el organigram ma?
6
2 0
Series1
En unna pared
Den ntro del manual dee organización
Otro
0
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6
Fuentee: Elaboraciónn propia con base b en la infoormación obtennida en los cuuestionarios
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m dón nde se encuentra ubicad do el organnigrama, la respuesta r En la grááfica 5, se muestra os funcionarrios fue mu uy vaga, pu uesto que ap parentemen nte, ubican el documen nto como de lo partee del manuaal de organizzación sólo dos municiipios y el resto desconooce su ubicaación.
Gráficca 6.¿Se cu uenta con un u diagnóstico de orrganización n?
5
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No
Si
3
5
Fuuente: Elaboraación propia con c base en laa información obtenida en loos cuestionarios
En relaciión a la Grááfica 6, se pretende p coonocer cuán ntos municippios cuentaan con un diagn nóstico de organizació o ón de la ad dministracióón Pública Municipal. En este seentido, se encontró que 5 m municipios si cuentan con c ese doccumento, el resto no. Gráficca 7. El diaagnóstico ¿ccontiene laa siguiente docu umentación n oficial? a. Plantillla de personal vigente v b. Nómina de la última quuincena Tabulador de c. d sueldos o esttructura… d. D Documento que constate la meddida en… e. Docum mento que mueestre las… f. Orgganigrama actuaalizado gg. Constanciias de capacitacción del… h. Inventtario de… i. Informe presuupuestal de egreesos del… 0 N contestó No
1 N No
2
3
4
5
6
Si
Fuentee: Elaboraciónn propia con base b en la infoormación obtennida en los cuuestionarios
23
Como see observa en n la Gráficaa 7, el diagnnóstico orgaanizacional,, no cuenta en todos m c los elem con mentos neceesarios y su uficientes para que se cconsidere completo, c los municipios su an ntigüedad no debe ser mayor m a trees años, cueestión en la que si hay uun cumplim miento de los estándares en n cuatro mu unicipios (ver Gráfica 88). Gráfica 8. El diagn nóstico de organizació o ón tiene una a antiguedad d de:
2
2
1
Series1
0
0
Más de 3 años
2 añños
1 año
0
0
2
Meno os de 1 año N No contestó 2
1
Fuentee: elaboraciónn propia con base b en la información obtennida en los cuuestionarios
El diagnnóstico dee organizacción, se entiende e qu ue ha sid do avalado por la admiinistración en turno, siendo elaaborado por personal adscrito a la admin nistración muniicipal en cu uatro municcipios y sóllo en uno por p personaal de una innstitución esstatal, tal como o se observaa en la Gráffica 9.
Gráfica 9. El diagnósstico fue elaaborado poor: a.
Personal adsccrito a la admin nistración muunicipal b.
Organizaciión externa al municipio m
c..
Proviene de d una institucióón estatal
d. e.
Proviene de una instituciónn nacional
N No fue elaborado por ninguna persona p o instittución, sino quee forma parte de d un… f f.
Otra (esppecifique) 0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3 3,5
4
4,5
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Como conclusión de estos resultados se puede inferir que faltan algunos estándares por observar, a efecto de que los municipios que actualmente se encuentran inscritos en la Agenda para el Desarrollo Municipal logren los parámetros verdes.
Conclusiones 1. Se requiere una voluntad política por parte de los Presidentes Municipales, a efecto de que inscriban a sus municipios al Programa de la Agenda para el Desarrollo Municipal y un conocimiento pleno sobre los beneficios que trae consigo al interior de sus administraciones. 2. Falta una mayor apertura por parte de los funcionarios públicos adscritos a las alcaldías, para que brinden una información suficiente sobre el estado que guarda la administración pública municipal; los sistemas administrativos y organizativos que prevalecen en las mismas, con fines de investigación. Resulta importante revitalizar constantemente la relación entre las administraciones públicas y las universidades, en un afán de colaboración mutuo. 3. Se visualiza una falta de sistematización en la información, que permita contar con elementos suficientes en cualquier momento. 4. Se requiere de una profesionalizacióny continuidad de los trabajos en las áreas prioritarias, por parte de los funcionarios municipales. 5. Se aprecia una falta de seguimiento y continuidad en las actividades de las administraciones municipales, que se presume se debe a los cambios en los H. Ayuntamientos, cada tres años; a la modificación permanente de leyes y/o estatutos, cambios en las reglas de operación del gasto corriente y en los procesos administrativos, entre otros aspectos. 6. La Administración Pública, carece de un diagnóstico formal que permita establecer
institucionalmente un ciclo continuo en las funciones de cada uno de los que conforman los municipios, que les permita conocer las condiciones administrativas sobre la cuales se está trabajando, pero sobre todo si éstas están orientadas a la satisfacción de las necesidades sociales de sus habitantes.
25
7. El hecho de que los municipios no estén inscritos en el Programa, exime de la responsabilidad
de
los
funcionarios
públicos
de
contar
con
elementos
administrativos, indispensables para la gestión pública y una planeación adecuada. 8. Se visualizan varias fortalezas en los municipios, aunque también algunas áreas de oportunidad, que deben cubrirse en diferentes ámbitos, pero donde tiene un papel preponderante la capacitación, y ahí, precisamente es necesaria la participación decidida y programada de las Instituciones de Educación Superior, mediante convenios de colaboración.
Referencias bibliográficas Congreso del Estado, L. O. (2001). Ley Orgánica del Municipio. Zacatecas: Periódico Oficial del Estado deZacatecas. Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos. (2011). México, D.F.: Porrúa. Hernández, G. y. (2010). La política de evaluación del Gobierno mexicano. Revista de Administración Pública XLV 1, 15-35. INAFED. (2012). Los municipios en México: Facultad reglamentaria. México, D.F.: Secretaría de Gobernación. INAFED. (2014). Agenda para el Desarrollo Municipal. México, D.F.: Secretaría de Gobernación. INAFED. (2015). La nueva Agenda para el Desarrollo Municipal. México, D.F.: Gobierno de la República, Secretaría de Gobernación. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, I. (2010). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegaciones. México, D.F.: INEGI. Instituto Nacional de Estadística y Geografía, I. (2010). Población por entidad federativa y municipio. México, D.F.: INEGI. Ley orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas. (01 de Enero de 2013). Periódico Oficial del Estado de Zacatecas. Penagos, S. (2009). La reconversion de los procesos gubernamentales en Mexico con un enfoque hacia la mejora, el desempe;o y los resultadops . Revista de Administraci'on Publica .
26
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Anexos
CUESTIONARIO Apreciable funcionario municipal: Buenos días (buenas tardes), le solicitamos muy respetuosamente, tenga a bien responder las siguientes preguntas que se plantean, con motivo de un proyecto de investigación que se está llevando a cabo por docentes-investigadores de la Unidad Académica de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de Zacatecas, el cual tiene como propósito fundamental, diagnosticar el estado actual que guarda el municipio en relación a: planeación, organización, capacitación y profesionalización, donde usted tiene a su cargo responsabilidades muy importantes y cuya intención final es coadyuvar a la implementación y verificación en su caso, de los estándares establecidos en el Programa de la Agenda para el Desarrollo Municipal. Agradeceríamos mucho la objetividad en sus respuestas.
II Parte. ORGANIZACION 1. El municipio cuenta con el Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal en los términos establecidos por la Ley Orgánica Municipal Si (
)
No
( )
Si la respuesta fue afirmativa, ¿en qué fecha fue publicado el Reglamento? _____________ 2.
Dicho Reglamento ¿contempla los siguientes elementos básicos? Elementos Si No a. Disposiciones generales b. Ámbito de validez c. Fundamentación y motivación d. Objetivo de la norma e. Normas supletorias f. Definiciones g. Instrumentos regulatorios (infracciones y sanciones) h. Garantía de audiencia (medios de defensa) i. Normas transitorias (artículos)
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3.
¿Se cuenta con un Manual de Organización actualizado?
4.
Si ( ) No ( ) Dentro de las oficinas municipales ¿se cuenta con un organigrama vigente? Si (
5.
)
No (
)
¿Dónde se encuentra ubicado? En una pared (
)
Dentro del Manual de Organización (
)
Otro (
)
6. ¿Se cuenta con un diagnóstico de organización de la Administración Pública Municipal? Si (
)
No (
)
7. En caso de que la respuesta de la pregunta anterior sea afirmativa, diagnóstico de organización, contiene la siguiente documentación oficial: Documentos
Si
No
el
Sí, pero no vigente
a. Plantilla de personal vigente b. Nómina de la última quincena c. Tabulador de sueldos o estructura salarial d. Documento que constate la medida en que se satisface o se atienden las necesidades colectivas de bienes y servicios con base en el personal existente. e. Documento que muestre las tendencias de incremento, decremento o estabilización en el número de personas que laboran en el municipio. f. Organigrama actualizado g. Constancias de capacitación del personal h. Inventario de materiales, herramientas, maquinaria e infraestructura ( año inmediato anterior) i. Informe presupuestal de egresos del concepto de servicios personales.
8.
El diagnóstico de organización del municipio tiene una antigüedad de: Más de 3 años _____
2 años______
1 año_____ Menos de 1 año_____ 29
9.
El diagnóstico de organización fue elaborado por (señale con una X): Aspectos a. Personal adscrito a la administración municipal b. Organización externa al municipio c. Proviene de una institución estatal d. Proviene de una institución nacional e. No fue elaborado por ninguna persona o institución, sino que forma parte de un documento existente de mayor importancia. f. Otra (especifique)
10. ¿El municipio tiene elaborado un Programa Municipal tendiente a redimensionar la estructura organizacional y tabuladores salariales adecuados a las necesidades de la función pública municipal? Si (
)
No ( )
Si su respuesta es afirmativa, dicho documento ¿contempla los siguientes aspectos? Aspectos g. Objetivos h. Metas i. Estrategias y líneas de acción para redimensionar la estructura organizacional y tabuladores salariales, adecuados a las necesidades de la función pública municipal j. Esquema de coordinación y vinculación k. Calendario de actividades l. Responsables m. Indicadores de seguimiento y cumplimiento n. Informe de avances y resultados firmado por el responsable
Si
No
11. Señale si el organigrama vigente del municipio cuenta con las siguientes áreas o departamentos: Áreas o departamentos
Si
No
No. de personas que laboran en el área, incluyendo el responsable
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1.
Secretaría particular, relaciones públicas y comunicación social (las tres actividades en una sola área) 2. Contraloría 3. DIF 4. Secretaría del Ayuntamiento 5. Seguridad Pública y Protección Civil (las dos actividades en una sola área) 6. Planeación, Finanzas y Administración (las dos actividades en una sola área) 7. Desarrollo Urbano y Obras Públicas (las dos actividades en una sola área) 8. Desarrollo Económico 9. Desarrollo Social 10. Otra11. Otra12. Otra13. Otra14. Otra15. Otra16. Otra17. Otra18. Otra19. Otra20. OtraTotal
12. De las áreas o departamentos que enseguida se describen ¿cuáles se encuentran separadas en más de un departamento o área de acuerdo a sus funciones? Áreas o departamentos
¿En cuáles?
1. Secretaría particular, relaciones públicas y comunicación social (las tres actividades en una sola área) 1. Seguridad Pública y Protección Civil 2. Planeación, Finanzas y Administración 3. Desarrollo Urbano y Obras Públicas
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¡Gracias por su colaboración!
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