CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO FORZADO
DESPLAZAMIENTO EN CARTAGENA
ENTRE LA INVISIBILIZACIÓN, LA DEUDA SOCIAL Y EL DESINTERES 1 GUBERNAMENTAL
POR EDWIN MANUEL TAPIA GÓNGORA
BOGOTÁ, FEBRERO DE 2006
1
Este documento fue posible gracias al apoyo de Fundación Ford. Los conceptos y afirmaciones aquí expresadas son responsabilidad exclusiva de Codhes y no comprometen a la institución donante. La información publicada por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhespuede reproducirse total o parcialmente citando la fuente e incluyendo nuestra dirección electrónica www.codhes.org
1
TABLA DE CONTENIDO
Página 3
Introducción 1.
Situación de derechos humanos y desplazamiento en la ciudad
5
2.
Respuesta de la administración distrital a la problemática del desplazamiento.
10
2.1.
El modelo de oferta Sentencia T- 025
y aplicación de la
10
3.
Gestión local de la atención a la población en situación de desplazamiento. la puesta en marcha del modelo de oferta restringida
13
Prevención al desplazamiento
13
Atención Humanitaria de Emergencia
17
Estabilización y Consolidación Socioeconómica
18
Educación
19
Salud
20
Vivienda
22
Generación De Ingresos
23
Retorno
25
4.
El desplazamiento forzado en la coyuntura electoral
26
5.
Conclusiones y recomendaciones
29
Conclusiones
29
Recomendaciones
30
social restringida
2
INTRODUCCIÓN Desde mediados de la década de los noventa del siglo pasado, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena2 se ha convertido en centro de recepción de miles de colombianos, que ven en ésta un lugar idóneo para protegerse de los efectos del conflicto armado que vive el país en general y en particular la vecina región de los Montes de Maria, se observa entonces que en las estadísticas tanto de
entidades estatales como
de organizaciones
sociales se visualiza el arribo de los desplazados desde la segunda mitad de la década de los noventa.
Sin embargo a pesar de este hecho, la situación de derechos y en particular de desplazamiento en la ciudad ocupa una posición marginal dentro de la agenda
de gobierno y en el conjunto de asuntos que debate la opinión
pública local, además la inmensa deuda social que posee la ciudad mimetiza este problema dentro del más grande de la pobreza urbana, el cual es producto de los altos niveles de exclusión y negación de los derechos económicos, sociales y políticos a que están sujetos la mayoría del pueblo cartagenero por parte de su dirigencia.
Este estudio se realizó a partir de una serie de entrevistas adelantadas en Octubre de 2005 en la ciudad de Cartagena a funcionarios de la administración pública distrital y nacional, integrantes de Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en la atención a población desplazada en la ciudad como Pastoral Social, funcionarios de órganos de control estatal y entidades estatales nacionales y Distritales y cuyos resultados fueron complementados con las cifras del trabajo que Codhes adelantó en convenio con la Universidad de Cartagena para la aplicación en el Barrio Nelson Mandela de la Encuesta de Hogares Desplazados –ENADE- (en 2004). El autor agradece los aportes al texto original adelantado por Jorge Rojas. 2
Cartagena es definido como Distrito en el artículo 328 de la Constitución política […] “Los distritos son en esencia entidades de carácter municipal que por su importancia económica, cultural, geográfica e histórica, adquieren este carácter con lo cual régimen híbrido, según el cual para algunos efectos se les aplican regulaciones propias de los departamentos y para otros se les aplica el régimen municipal”. Londoño, Fabio. Pardo, germán. “Dos estudios sobre la autonomía de las entidades territoriales en Colombia”. Editorial Restrepo y Londoño Asesores jurídicos y tributarios S.A. Santiago de Cali. 2002.
3
El documento esta estructurado en cinco apartados, en el primero se aborda la situación de derechos humanos y de desplazamiento en la ciudad, en el segundo se analiza el modelo de respuesta de la administración distrital3, en el tercero se aborda las dinámicas de la gestión de ese modelo de atención, en el cuarto, se adelanta un análisis del grado de sensibilización de la clase política frente al problema mediante el análisis de la coyuntura electoral de octubre de 2005
y en el último se establecen unas conclusiones
y
recomendaciones de acción.
3
Los resultados de este informe permiten hacer sólo “generalizaciones históricas limitadas”, con lo cual se quiere denotar que con este análisis se busca establecer regularidades que permitan explicar el comportamiento de los actores en un contexto determinado, por lo cual las afirmaciones aquí expuestas tienen un valor de parcial explicación y no se puede generalizar a partir de ellos unas causalidades para toda el área del Departamento de Bolívar y toda la costa atlántica. En este sentido los resultados que arrojan los estudios regionales sobre Barranquilla y el Departamento del Cesar, permiten ver como hay unos patrones en común –regularidades–, en cada uno hay diferencias en cuanto a la respuesta institucional al desplazamiento forzado. Barzelay, Michael. “La Nueva Gestión Pública. Un acercamiento a la investigación y al debate de las políticas”. Fondo de Cultura Económica. 2003. México.
4
1.
SITUACIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y DESPLAZAMIENTO EN
LA CIUDAD. La ciudad de Cartagena ocupo en los años de 2004 y 2005 el quinto lugar como receptor de población en situación de desplazamiento de Colombia, en este sentido estas cifras expresan las consecuencias humanitarias del nivel de conflictividad que se vive en la cercana región de los Montes de Maria, área geográfica en la que confluyen los actores armados ilegales (guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-, Ejercito de Liberación Nacional –ELN-, y grupos paramilitares ), los cuales están trabados en una lucha por el control territorial, además en 2003 la región fue escenario de aplicación de una medida de control militar denominada Zona de Rehabilitación y Consolidación -ZRC- del sur de Bolívar y Sucre.
Según el Sistema de Información en Derechos Humanos y Desplazamiento de Codhes –SISDHES-, Cartagena es desde 2004 la quinta ciudad receptora de población desplazada. El gráfico 1 muestra el consolidado histórico de lo que ha sido la recepción de población desplazada en la ciudad
Gráfico 1. Número de personas en situación de desplazamiento que han llegado a la población desplazada en el municipio de Cartagena entre 1999 a Diciembre de 2005. 9,992
7,069
6,640 5,746
5,825
3,858
1999
2000
3,888
2001
2002
2003
2004
Fuente: Sistema de Información en Derechos Humanos y Codhes –SISDHES-. Corte a 15 de Febrero de 2006.
2005
Desplazamiento de
5
Como se observa en el gráfico 1, la situación del desplazamiento es preocupante y en particular en los dos últimos años se están presentando los más altos valores de recepción del periodo 1999-2005, lo cual es contradictorio con los resultados que en ese mismo periodo muestra la política de seguridad democrática a nivel nacional. Además el gráfico evidencia que el desplazamiento en la ciudad es una problemática cíclica. Codhes identifica la ocurrencia del fenómeno desde 1999, estableciendo que desde esa fecha a diciembre de 2005 han arribado a la ciudad 43.018 personas.
Según el sisdhes Cartagena recibió el 3% del total de población desplazada del año 2005 (310.237 personas), el gráfico 2 que se presenta a continuación muestra como ha sido el comportamiento de la tasa de recepción por cada 100. 000 habitantes desde 1999 a diciembre de 2005
Gráfico 2. Tasa de recepción de la población en situación de desplazamiento forzado en Cartagena entre 1999-2005.
Fuente: Sistema de Información en Derechos Humanos y Codhes –SISDHES-. Corte a 15 de Febrero de 2006.
Desplazamiento de
Las cifras que arroja el análisis de la tasa son preocupantes, en el sentido en que por un lado el valor en si es alto y en los años de 2004 y 2005 la tasa está por encima de la cifra nacional (esta última que también es alta). Salvo el año 2000, la tasa de Cartagena esta por encima de la mitad de la
6
tasa nacional, lo cual evidencia
un alto impacto de este fenómeno en la
ciudad.
Pero Cartagena tampoco es ajena al conflicto armado, en ella se viene presentando un fenómeno de expulsión, según cifras de la entidad gubernamental
Agencia Presidencial para la Acción Social (anteriormente
Red de Solidaridad Social –RSS-), en el conjunto de los 1.121 municipios en que esta dividido político-administrativamente Colombia, Cartagena ocupó en 2004 el puesto número 95, como centro expulsor y en el periodo que va de enero a septiembre de 2005 está en el puesto 93, según esta agencia se han desplazado de la ciudad 1.279 familias entre 1996 y el 31 de diciembre de 20054, sus estadísticas muestran que entre 1996 y 2006 5.972 cartageneros han salido de la ciudad.
Sin embargo, a pesar de las cifras oficiales y no gubernamentales, estas dos difíciles situaciones son continuamente invisibilizadas (o tratadas de manera coyuntural o marginal) dentro del discurso oficial, por lo que no están incluidas dentro de la agenda de gobierno, lo cual esta llevando a la asimilación por los ciudadanos y políticos, de que un desplazado es igual a un mígrante económico, es decir la asimilación del fenómeno dentro del grueso de la asuntos que conforman el debate público acerca de la pobreza en la ciudad y las formas de combatirlo. Al respecto de esto, según un estudio de la ONG Viva la Ciudadanía5, se estableció que el 75% de la población de la ciudad es pobre y el 45% está en la miseria
y padeciendo hambre, además factores asociados a la
desnutrición son la quinta causa de muerte que afecta especialmente a niños y adultos mayores. La pobreza también se manifiesta en la falta de 4
Esta entidad plantea además que hay en depuración además 4 hogares que corresponde a 13 personas. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Sistema Único de Registro –SUR-. Datos con corte al 31 de diciembre de 2005. Disponibles en www.accionsocial.gov.co 5 Corporación Viva La Ciudadanía. “Formulación de las bases de la Política social estratégica para Cartagena de Indias”. Bogotá. Agosto de 2003. Disponible en http://www.vivalaciudadania.org/aa/img_upload/4719cfad988de4133057a5889c86caa7/INFOR ME_FINAL_CARTAGENA_AJUSTADO_FINALenero04_1.doc
7
cobertura de los servicios asistenciales de salud, por lo que la población padece el rigor del "paseo de la muerte" a la que son sometidos por las clínicas de la ciudad cuando no tienen recursos para pagar la atención médica. El gráfico 3,
muestra la difícil situación de pobreza
a partir del
indicador de necesidades básicas insatisfechas –NBI-.
Grafico 3. Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-de Cartagena vs. NBI nacional (área rural y urbana) 62,5 52,0
33,1
37,2 31,8 26,8
Total
Cabecera Cartagena
Resto (área rural)
Total Nacional
Fuente: Departamento Nacional de Estadísticas –DANE- “Estadísticas sociales. Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), XVI Censo Nacional de Población y V de Vivienda (Octubre de 1993).
Este gráfico
muestra la difícil situación de la ciudad frente al orden
nacional en lo que respecta a NBI, la cabecera presenta un indicador del 31,8%, que es muy alto al compararlo con el 26,8 % del resto del país, en particular esta cifra es muy preocupante, pues según proyecciones del DANE en la zona urbana vive el 92.2% del total de la población6, 902.688 personas de un total de 978.187, aunque en lo rural las cifras son peor, sin embargo el número de personas que viven este flagelo en esta última zona son menores, pues el grueso de las población esta concentrada en la ciudad (aunque es un consuelo inútil)
En Cartagena la población en situación de desplazamiento se asienta principalmente en los barrios de: Nelson Mandela, Villa hermosa y todo su 6
Departamento Nacional de Estadísticas –DANE-. “Proyecciones de población, por área, según municipios a junio 30 de 2003”. Disponible en www.dnp.gov.co/
8
alrededor, San José de los Campanos, Revivir, Pozón, Olaya y sus sectores, Boston y en algunas lomas de la ciudad. Estas localidades son las más
deprimidas
de
la
ciudad,
lo
cual
explica
en
parte
zonas
que
las
administraciones distritales asemejen la problemática del desplazamiento con la de pobreza. En este sentido Pastoral Social para el período 19962000 contabilizaba 41.360 desplazados en Cartagena y de estos 3.217 se asentaban en el sector sur oriental, que corresponde al 10.2 por ciento del total. Entre los años 2000 y el 2001 se adicionaron 10.393 personas desplazadas nuevas en la ciudad y de éstas 2.053 se asentaron en el sector sur oriental, con un incremento en un año del 25.1 por ciento en la ciudad y de 63.8 por ciento en la zona sur oriental, lo que indica una dinámica de crecimiento dos veces mayor en la zona con respecto al conjunto de la ciudad. El cuadro 1, evidencia este hecho.
Cuadro 1. Total población desplazada en Cartagena vs. Población sector suroriental. 1996-2001. Distrito\ Periodo
1996-2000
2000-2001
Total
Total personas
41360
10393
51753
Total familias
8212
2092
10304
Personas por familia
5.04
4.96
5.02
Total personas
3217
2053
5270
Total familias
637
426
1063
Personas por familia
5.05
4.82
4.96
%
7.7
19.7
10.2
Sector sur oriental
del
total
de
la
ciudad Fuente: Hernández, Amparo. Vega, Román. “Lineamientos para el desarrollo de una estrategia de intervención en atención primaria en salud y promoción de la salud para la población desplazada, pobre y vulnerable de la zona sur oriental de Cartagena”. Op cit. Página 20.
9
2.
RESPUESTA
DE
LA
ADMINISTRACIÓN
DISTRITAL
A
LA
PROBLEMÁTICA DEL DESPLAZAMIENTO. En el
marco del proceso de análisis de la respuesta gubernamental a la
población en situación de desplazamiento, se logró determinar las pautas generales de la respuesta
del distrito
a la población desplazada, y se
estableció que ésta se caracteriza por aplicar un modelo de “oferta social restringida”. En efecto en Cartagena no existe un modelo local de atención como tal, pues este conlleva una política explicita para esta población en los términos de la Ley 387 de 1997 y recientemente la sentencia T-025, lo cual implica que los proyectos en este grupo estén acompañados de una significativa asignación presupuestal que este acorde con la magnitud del problema en la ciudad y que se maneje un sistema de información que permita hacer seguimiento a la intervención pública y por ende establecer que tanto se ha logrado en materia de
restablecimiento de los derechos
vulnerados.
2.1. El Modelo de Oferta
Social Restringida
y aplicación de la
Sentencia T- 025. Con ocasión de la sentencia T-025, se inició a nivel nacional un proceso de desarrollo administrativo tanto en las agencias nacionales que cubren el problema, como entre las autoridades territoriales, sin embargo, es difícil (más no imposible) superar el déficit de años de desatención, y en particular cuando la acción pública en lo social, tiene un componente de repartición clientelista de favores electorales y en este sentido la población desplazada recien llegada no está inscrita para votar en la ciudad, y esto afecta el acceso a las “ayudas” pues la entrega de mercados no es redituable en términos electorales,
reacuérdese que históricamente la
atención a desplazados (tanto por la nación como por los gobiernos territoriales) se adelanta por los canales por donde opera la política social y esta es uno de los principales canales de distribución de favores clientelistas, los cuales son muy fuertes en escenarios como éste , donde hay muchas necesidades (NBI) y un alto desempleo e informalidad.
10
Teniendo este contexto, en la ciudad el modelo de oferta social restringida consiste en la provisión de ayudas puntuales frente a los desplazados y se carece de una política
de restablecimiento, por ejemplo un Plan Integral
Único –PIU- y al momento del trabajo de campo no se había constituido formalmente una secretaría técnica para el Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada – CDAPD-.
El modelo de oferta restringida se caracteriza porque: 1. No existe publicidad de las ayudas y mecanismos de acceso a los programas de restablecimiento. Hay ausencia de un mecanismo para que la población en situación de desplazamiento pueda hacer efectivos los derechos que en el papel le informan las autoridades, por lo que cuando la carta de derechos7 de los desplazados se enfrenta ante una barrera burocrática, la oferta institucional no permite el restablecimiento de los derechos y la acción se vuelve meros discursos.
2. La atención se concentra en el componente de atención humanitaria de emergencia, la cual en este se momento se concentra principalmente en la labor que presta una ONG operadora, la cual se financia con recursos de cooperación internacional, por lo que el mayor esfuerzo lo esta asumiendo un tercero al país8 y paralelo a esto hay una intervención de
dirección
territorial de la Acción social.
3. El acceso a la información sobre las fechas de entrega de ayudas no es de fácil acceso público, ésta está en manos de aquellos que están girando en la orbita de las autoridades, lo cual dificultad que todos los desplazados
7
Instrumento de socialización de los derechos de los desplazados en los que en términos gruesos, se les informa a los desplazaos a que tienen derecho por parte de la administración pública. Este documento fue puesto en circulación por efecto de la sentencia T-025 y busca combatir los altos niveles de desinformación de este grupo. 8 En particular, las principales oferta que existe se concretan en el componente humanitario, siendo este a su vez problemático en la medida en que el principal esfuerzo lo esta haciendo la cooperación internacional vía la acción de la ONG norteamericana CHF, quien mediante convenio con la ONG Minuto de Dios proveía (al momento del trabajo de campo) el grueso de la ayuda humanitaria entregada, además por razones de los tiempos de contratación y las deficiencias en los sistemas de información hay importante retrasos en los tiempos de entrega y en la cobertura de familias que acceden, “no se sabe donde están para darle la ayuda”.
11
conozcan las ofertas públicas, con lo que se crean la oportunidad de que ciertos grupos monopolicen la información, lo cual es preocupante en la medida en que los desplazados que recién arriban a la ciudad desconocen la ubicación de las oficinas de atención, y por ende se crea la oportunidad de captura de rentas9. Una situación que ilustra claramente esta problemática de falta de información es lo referente al grado de conocimiento que tienen los desplazados del sector de Nelson Mandela sobre si están incorporados o no en el SUR luego de hacer la declaración, como lo muestra el gráfico 4.
Gráfico 4. Personas que hicieron la declaración y que han sido incluidas en el SUR. 46,76% 44,23%
9,01%
Porcentaje que esta en el Porcentaje que no esta en SUR el SUR
Ns/Nr si esta en el SUR
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena.
Se ha aplicado la sentencia en el sentido en que se ha hecho una caracterización de población desplazada, pero en razón problemas de información sobre el grueso de este grupo, es difícil establecer el grado de representativa de los resultados que arrojó este ejercicio, sin embargo es claro que la sentencia si bien ha dado un empujón, este no ha sido lo suficientemente fuerte para posicionar el tema dentro de la agenda de los alcaldes distritales y se asume como una acción de caridad, de entrega de unas ayudas y en particular como una obligación de una unidad, la Secretaria Distrital de Solidaridad (a la que se suma ahora la secretaria de 9 Entrevista con un grupo de desplazados se hizo patente la percepción por estos que existía un grupo de desplazados que ese estaba beneficiando de las ayudas, entregadas en la medida en que tenían acceso privilegiado a la información, lo cual generaba situaciones de oportunismo.
12
salud) , la cual tiene la mayor carga de responsabilidad. Por otro lado aun son muy débiles los lazos entre las entidades nacionales y las distritales en materia de oferta conjunta de proyectos productivos y de vivienda (base para la estabilización socioeconómica), la oferta es poco conocida y sujeta a
requisitos que dificultan una rápida respuesta en estos campos. La
evaluación del trabajo de campo muestra, que la sentencia se ha manifestado en unos incrementos de los recursos disponibles en atención, pero que la acción pública no logra pasar del componente de atención humanitaria y por ende tiene un carácter meramente asistencialista y coyuntural, y la parte de estabilización socioeconómica es reducida por no decir que inexistente, lo cual refuerza el carácter restringido del modelo
3.
LA GESTIÓN LOCAL
DE LA ATENCIÓN A LA POBLACIÓN EN
SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO. LA PUESTA EN MARCHA DEL MODELO DE OFERTA RESTRINGIDA. Ya en el campo la puesta en marcha del modelo de oferta pública, en el del día a día de la atención, se hizo manifiesto que la administración distrital en términos de los componentes que establece la ley 387, tiene que:
3.1. En prevención La ciudad es principalmente una zona receptora, sin embargo como lo muestran las estadísticas de la “Acción Social” hay un preocupante flujo de desplazados de la ciudad. Y frente a esto no opera un mecanismo de alertas tempranas que de cuenta de esta situación, la prevención es un asunto de orbita militar que se piensa y aplica para el Departamento de Bolívar y en particular frente a la región de los Montes de Maria. Para Cartagena no es visible un esquema10 a pesar de ser un fenómeno que la misma Agencia presidencial “Acción Social” viene registrando desde 1996, el gráfico 5, muestra el comportamiento de la expulsión de la ciudad.
10
En las entrevistas con los funcionarios se hizo evidente su desconocimiento de un fenómeno de expulsión en la ciudad por ende se deduce que no hay ninguna estrategia pensada para la ciudad fuera de la política de seguridad contra los delitos que se definen en cada ciudad, pero no una estrategia particular para grupos en riesgo por conflicto armado.
13
Gráfico 5. Número de personas desplazadas de Cartagena, según el Sistema Único de Registro –SUR- entre 1996 y Febrero de 2006 1,909 1,770
646 528
448
262 8
34
63
1996
1997
1998
293 11
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social. Cifras de personas incorporadas al Sistema Único de Registro –SUR-, al 6 de febrero de 2006.Disponible en www.acción social.gov.co
El gráfico ilustra que hay un problema de desplazamiento en la ciudad, el cual tiene un pico en 2002 y pasa a una tendencia decreciente, sin embargo esto no le quita importancia al hecho de que exista un problema de vulneración y ya a febrero de 2006 hay 11 personas que han tenido que salir. Con este agregado histórico, se considera debe ser un llamado para revisar y adelantar un debate sobre la efectividad en la política de seguridad y en particular en la necesidad de estructurar una estrategia de prevención en este campo para la ciudad, la cual ha estado principalmente en la órbita departamental y ahora la nueva administración (a partir de diciembre de 2005) plantea incorporarla a la orbita de la estrategia de seguridad de la Nación.
Frente a esto último, las cifras de desplazamiento de los gráficos 1 y 2 muestran como el flujo no se detiene y en los dos últimos años es el más alto, así que de entrada esto pone en cuestión la efectividad de aplicar en la ciudad una estrategia de seguridad como la nacional (que se ha mostrado inefectiva en el departamento)11. 11
Esta afirmación es contraria las estadísticas oficiales, que muestran una sensible reducción de los índices de criminalidad en la ciudad y en el departamento de Bolívar, sin embargo estas cifras invisibilizan la situación de derechos humanos, leída a partir de la variable
14
Frente a los sitios de llegada en la ciudad, al tomar el sector del Nelson Mandela12 como área ilustrativa del desplazamiento en la ciudad, se establece que la principal zona de donde provienen los desplazados es el propio departamento de Bolívar, en la región de los Montes de Maria, ver a continuación el gráfico 6.
Gráfico 6. Principales lugares de origen de la población desplazada en Nelson Mandela. 60%
51%
50% 40% 30% 20%
15%
10%
1%
2%
6%
6%
11%
6% 0%
1%
1%
0% To lim a
uc re S
G ua jir a M N a or gd te al de en a Sa nt an de r S an ta nd er
C ór do ba
C ho có
C es ar
o
ol iv ar B
tla nt ic
A
A
nt io
qu ia
0%
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena
Que los desplazados provengan en su mayor parte del propio Departamento muestra la ineficacia de las acciones adelantadas en el pasado reciente, acciones que están concentradas más en la contención militar de las desplazamiento forzado. Y este hecho es lo que da pie a que la nueva administración distrital pretende integrar la ciudad a la estrategia de seguridad, como afirmó el candidato Curi (actual alcalde) en programa de gobierno “Cartagena: ¡Como siempre, nuestro compromiso!. Alcaldía de Cartagena. “Cartagena: ¡Como siempre, nuestro compromiso!”.Página 6. Disponible en http://www.alcaldiadecartagena.gov.co/plan_de_desarrollo_2005_2007/programa_de_gobierno. pdf. 12 Con el fin de caracterizar a la población desplazada y establecer la situación de la respuesta institucional en Cartagena, Codhes adelantó en junio de 2004, una encuesta a hogares desplazados en el principal centro receptor de la ciudad, el barrio Nelson Mandela, por considerar que sus resultados son representativos y permiten ilustrar la situación del desplazamiento en la ciudad. Según las cifras de la Agencia para la Acción Social (mayo de 2004) la distribución de los desplazados en la ciudad es: Nelson Mandela, con el 13.7%, El Pozón con 11.0%, Olaya Herrera 7.0%, San José de los Campanos 3.3%, Boston 2.0%, La Boquilla 1.0%, y otros barrios 61.6%; La encuesta de Codhes tenía un tamaño inicial de 1.200 encuestas y se aplicaron 1.252 que corresponden a 6.108 personas. La encuesta revelo por ejemplo que en este sector el 30% de sus habitantes son población en situación de desplazamiento. A lo largo del documento se presentaran los resultados parciales de ese estudio.
15
guerrillas que a proteger a los civiles, estos últimos no solo confirmado por el alarmante incremento de desplazados, sino por la sistemática vulneración de los derechos de los individuos que caen en las detenciones masivas como lo denuncia la Defensoria Regional del Pueblo en Bolívar13…“La revisión de la temática nos lleva a la inexorable conclusión que la acción estatal esta dirigida hacia un sector de la sociedad que sea ideológicamente contrario a los programas y fines de la actual
política Estatal. Se destacan como
víctimas de estas violaciones a los derechos humanos inermes campesinos de
la
subregión
Departamento. reconocidos
de
los
Así
como
como
líderes
Montes la
de
María,
judicialización
cívicos,
gestores
ubicada
de
al
centro
del
que
son
políticos
e
ciudadanos
culturales,
investigadores sociales. Estos últimos han sido capturados sin fundamento probatorio sólido y después cegada su vida por acción de fuerzas no identificadas hasta el momento.
Las cifras nos informan que en 2003 fueron privadas de la libertad personas
y 351 en el año 2.004, esto
para un total de
311
661 personas
según información de la Dirección Seccional de la Cárcel de Ternera.
Esa misma fuente nos señala que en el año de 2003 fueron puestas en libertad 97 personas y que en lo que va del año 258 la han recobrado.
Los municipios del Departamento que están a la cabeza de esas capturas, por el número de ciudadanos en esa condición son El Carmen de Bolívar, (52%) San Jacinto (20%) y San Juan Nepomuceno (10%); Maria la Baja (6%); Mahates (4%); Córdoba (3%); Zambrano (2%) y Calamar 1%”14.
Por último son preocupantes las denuncias conocidas en el mes de diciembre sobre situaciones de confinamiento de los habitantes del barrio Nelson Mandela, por parte de grupos paramilitares, los cuales están 13
Defensoría Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoría del Pueblo con relación a las capturas por el delito de rebelión en el Departamento de Bolívar en los años de 2003 y 2004”. Octubre de 2004. 14 Defensoría Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoría del Pueblo”. Op cit. Página 6.
16
adelantando labores de restricción la movilidad y se supo de casos de personas desplazadas que no pueden salir del barrio.
3.2. En atención humanitaria Antes de acceder a la ayuda, el primer paso es la declaración de la situación de desplazamiento. El comportamiento de la incorporación al Sistema Único de Registro -SUR-, según cifras de la Defensoría del Pueblo, muestra que se viene presentando un creciente rechazo en las declaraciones que esta entidad envía a la dirección territorial de la Acción Social, hecho que se viene presentando desde el mes de marzo de 2005, el gráfico 7, ilustra este hecho.
Gráfico 7. Rechazos de las declaraciones tomadas por la Defensoria Regional del Pueblo Bolívar (Enero-Mayo de 2005). 89% 73% 58% 42%
54%
52%
46%
48%
27% 11%
Enero
Febrero
Marzo Rechazos
Abril
Mayo
Aceptados
Fuente: Defensoria Regional del Pueblo.
En la entrega de la ayuda humanitaria, el grueso de ésta se esta canalizando vía ONG operadoras de recursos de cooperación internacional como el Minuto de Dios y Pastoral Social. En este campo el avance más notorio es la existencia de una Unidad de Atención y Orientación –UAO- y la realización por el Distrito de una serie de proyectos
en materia de
comedores comunitarios. De las actas del Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada – CDAPD- se plantea la posibilidad de adelantar un proyecto de atención
17
psicosocial15 y el Distrito adelanta cada año una jornada de entrega de regalos en navidad, el cual está en manos del despacho de la primera dama del distrito, pero en la visita de campo se conoció sólo de la oferta en la materia que entrega el Minuto de Dios en razón del convenio con CHF. En términos generales este componente presenta un problema de rezago en la entrega de la ayuda, esto se explica por la confluencia de dos situaciones: 1. No hay continuidad en los convenios con las ONG operadoras, por lo que pasan
varios
meses
sin
haber
significativas
entregas
de
ayudas,
reactivandose 3 a 5 meses después del último convenio, con ocasión de la firma de un nuevo convenio; 2. Hay dificultades para localizar a la población desplazada, pues una parte de éstos no están en las direcciones consignadas en las bases de datos, quizá por el temor a ser localizados, lo cual dificulta que se cumpla con las metas de cobertura y contribuye al rezago.
3.3. En Estabilización y Consolidación Socioeconómica En la materia los esfuerzo son pobres,
hay acciones dispersas, que no
obedecen a una integralidad de la acción social y no existe un diagnóstico de la situación socioeconómica de éstos y de las oportunidades de negocios en que se pueden insertar exitosamente, para así lograr superar la dependencia
de las ayudas y potenciar las capacidades de las familias
desplazadas y de estos en forma asociativa.
Las acciones que se adelantan dependen de la existencia de algún programa nacional del cual se apalancan las autoridades locales, por ejemplo, en la actualidad el Distrito por medio de CORVIVIENDA tiene la posibilidad de intervenir en materia de vivienda con ocasión de la asignación de 300 subsidios para población desplazada en la convocatoria nacional para vivienda de interés social, el subsidio nacional asciende a 8’800.000, el Distrito provee 2’000.000 adicionales, sin embargo esto es insuficiente en razón de los altos costos de la tierra y la inexistencia de una oferta 15
Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Septiembre 26 de 2005.
18
asequible de tierras para este grupo16, a si como el hecho de que los desplazados no son sujetos de crédito por no poder contar con todos los requisitos que les pide el sector
bancario en términos de ingresos y
garantías. En particular la oferta identificada se suscribe a:
3.3.1. Educación Mediante la oferta a las instituciones publicas y a las escuelas comunitarias, el Distrito esta dando respuesta a los niños y
niñas desplazadas, sin
embargo existe inquietudes frente a las barreras de acceso a las instituciones públicas cuando éstos periodos de matricula.
llegan a la ciudad por fuera de los
Sin embargo al tomar las cifras que arrojan el
estudio en Nelson Mandela se evidencia una grave situación de déficit de cobertura en los niños antes y depuse del desplazamiento. Ver gráfico 8. Gráfico 8. Cobertura en educación para los niños desplazados en Nelson Mandela 36,57%
22,13%
23,92% 17,37%
Si estudia
No estudia
Si estudia
No estudia
Si estudiaba antes del desplazamiento
Si estudiaba antes del desplazamiento
No estudiaba antes del desplazamiento
No estudiaba antes del desplazamiento
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena.
Como se desprende del gráfico 8, el 36,57 por ciento de los niños que antes del desplazamiento no estudiaban luego de asentarse en Cartagena aun 16
...“Se le otorgaron subsidios de interés social a las familias desplazadas que se postularon y salieron favorecidas, a las cuales se les presentó un inconveniente debido a que el subsidio no tenía lugar donde aplicarse ya que el Distrito no cuenta con un lote determinado para ellos y por esta razón la Administración solicitó ampliación de término hasta el mes de de Octubre”. Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Junio 30 de 2005. Página 3.
19
siguen sin estudiar, el 23,92% que estudiaba antes del desplazamiento ahora ya no lo hace y al sumar los porcentajes de los niños que ahora estudian (antes no lo hacían y ahora si lo hacen y antes estudiaban y ahora siguen estudiando) se establece que sólo el 41, 29% de los niños de la encuesta reciben acceso al derecho a la educación.
Esta estadística pone de manifiesto la contradicción entre la medición de coberturas en educación definida para población pobre y la cobertura real para los desplazados, por lo que surge un llamado al gobierno Distrital para establezca un sistema de información para la población desplazada, como lo establece la sentencia T-025 para así poder
empezar a clarificar esta
realidad.
Por último al analizar lo referente a las escuelas comunitarias, fue un lugar común en las entrevistas a los desplazados (octubre de 2005), la percepción de la mala calidad de la educación de éstas, en relación con la infraestructura y la idoneidad de los docentes.
3.3.2. Salud El tema de la salud es uno de los más preocupantes, pues se estableció que la atención esta circunscrita aquellos casos de extrema urgencia y en particular el acceso solo se regulariza cuando los desplazados logran ser incorporados al régimen subsidiado. Este hecho lleva a que en la practica un alto porcentaje de la población desplazada no pueda realizar su derecho a la salud, en particular en el barrio Nelson Mandela es dramática esta situación, como lo muestra el gráfico 9, a continuación.
20
Gráfico 9. Acceso al servicio de salud de la población desplazada del barrio Nelson Mandela. 0% 21%
4% 54%
20% 1%
Ninguno
Contributivo
Subsidiado
Especial
Vinculado
Ns./Nr.
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena.
Como se desprende del gráfico 9, el 54% son vinculados, es decir no tiene ningún tipo de aseguramiento en salud, si le suma a los que contestaron que no tienen ningún seguro de salud, se concluye que el
75% de los
desplazados
las
carecen
del
aseguramiento
y
reacuérdese
enormes
dificultades que tienen las personas que carecen de cobertura en salud, por efecto de las trabas burocráticas en los puestos de salud para acceder al servicio,
estas
trabas
provienen
información, los cuales no
de
un
insuficientes
sistemas
de
están actualizados, de ahí que cuando los
desplazados recién llegados a la ciudad solicitan el servicio, los funcionarios alegan que al no aparecer en sus sistemas no se les puede dar la atención o se dan casos en que el centro de atención carece de base de datos y les piden que muestren un documento que certifique su situación, por lo que este grupo esta en alto riesgo de que le sea negado el servicio, reeditando el llamado “paseo de la muerte”, práctica tristemente célebre ya en la ciudad.
Otro caso de negación la acceso, ocurre cuando los convenios de prestación de servicios entre la administración Distrital y las Empresas Promotoras de Salud –EPS- (aseguradoras) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud- IPS- cubren parcialmente la atención, por ejemplo, no cubre las medicinas sino sólo el diagnóstico o no incluyen las pruebas de laboratorio,
21
es decir la atención se circunscribe a los límites establecidos en el contrato de prestación de servicios, pero esto e suna lógica estructural que depende más del esquema de venta de servicios a partir de la Ley 100 más que de la acción u omisión de los actores locales que conforman el sector salud en Cartagena.
3.3.3. Vivienda Este es un problema sensible para
la estabilización, pues al perder sus
casas, los desplazados están expuestos en la ciudad, la ayuda es temporal, pues el
auxilio para arriendo cubre los tres de la atención humanitaria,
pero al no existir una política de vivienda de interés social, los desplazados se encuentran en la incertidumbre sobre como van a hacer para tener un techo luego se pasar los tres meses de la ayuda.
En
Cartagena
la
deficiente
planeación
del
crecimiento
urbano,
la
inexistencia de un banco de tierras y el incremento de los precios de esta en razón de su carácter de destino turístico, lleva a que el valor de la tierra sea alto,
esto lleva a que los lugares accequible sea aquellos terrenos de
invasión o de alto riesgo natural, lo cual imposibilita invertir recursos de subsidio17, pues por ley no esta permitido, lamentablemente en razón del rezago de la administración en la materia, son en esta zonas donde los desplazados tienen
posibilidad de acceder a vivienda, pues el valor de
subsidio y la ayuda que ahora se comprometió a entregar el Distrito no alcanza para adquirir vivienda nueva o usada en sitios legales.
Se hizo visible la ausencia de una política de vivienda para la población desplazada, este tema se activo con ocasión de la convocatoria que hiciera el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- de entregar subsidios para vivienda de interés social a nivel nacional. 17
… “Para el caso que el subsidio se apara vivienda usada cada persona favorecida debe buscar el lugar que se amolde alas condiciones económicas y geográficas pues debe ser una zona que no se encuentre declarada en lato riesgo. De acuerdo a los estudios de Ingeominas y Cardique se determinó que en diferentes barrios como Pozón, Nelson Mandela y otros sectores se encuentran en alto ese estado pero dicho estudio no se ha actualizado” CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Op cit. Página 3.
22
3.3.4. Generación de ingresos Al no existir una clara política de restablecimiento contenida en un instrumentos de planeación de las políticas como el PIU, las ofertas actuales se plantean en términos de ayudas temporales y que son dispersas, lo más visible son los proyectos de generación de ingresos que se entregan en el componente de Atención Humanitaria de Emergencia y que consiste en un subsidio para un proyecto productivo ($190.000 por familia), así como el empleo humanitario, se supo de una acción del
SENA, vía sus proyectos de
capacitación para el empleo, pero no existe un programa para la generación sostenida
de
un
empleo
formal
que
permita
salir
del
estado
de
vulnerabilidad, es así que hay desconocimiento sobre la oferta de microcrédito y crédito asociativo. El gráfico 10 muestra la distribución de la población en Nelson Mandela en cuanto a ocupación. Gráfico 10. Mandela.
Ocupación de la población desplazada en Nelson
34,54% 27,57%
18,30% 14,13%
4,94%
Ninguna
Trabajando
Buscando trabajo
Estudiando
Of icios del Hogar
0,05%
0,02%
0,11%
0,33%
Rentista
Pensionado
Inválido
Otra
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena.
Según estas cifras, sólo el 27,57 % esta trabajando, si suma las cifras de la respuesta ninguna, 18,30% de los encuestados, y
buscando trabajo, se
tiene que el 23,24% (una cifra cercana a los que están trabajando) están sin empleo. La explicación a este hecho es que se carece de una política efectiva de empleo en lo territorial, este es un campo de intervención pública clave para lograr una efectiva articulación a la ciudad de los desplazados ya sea como trabajadores o como empresarios, de ahí la
23
importancia de que las respuesta supere los actuales esquemas que se centran en la capacitación para el empleo (Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-) que son necesarios pero no suficientes y en la prestación de servicios empresariales no financieros que no logran visualizar y concretar inserciones exitosas de los desplazados, para lograr superar el actual estado de ocupación que arrojan las cifras de la encuesta en el barrio Nelson Mandela.
La situación del empleo en la ciudad es difícil, la economía local luego de la crisis nacional de 1999 no ha logrado generar una dinámica que le permita generar suficientes oportunidades laborales de ahí que para el periodo 2000- 2006 se presente una baja tasa de ocupación, una de las tasas de desempleo más altas del país y una creciente informalización, como lo muestra el gráfico 11.
Gráfico 11. Tasa de ocupación, desempleo y subempleo (empleo informal) entre 2000 y 2005 en Cartagena.
Porcentaje de la tasa
25,8 15,1
16,7
15,4
18,7
15,9
17,5
15,2
15,1
14,9
15,6
44,2
45,2
44,8
45,6
44,5
46,7
10,9
2000
2001
Tasa de ocupación
2002
2003
Tasa de desempleo
2004
2005
Tasa de subempleo
Fuente: DANE. “Porcentaje de población en edad de trabajar, tasa global de participación, de ocupación, de desempleo (abierto y oculto) y de subempleo. Total 13 ciudades y áreas metropolitanas. Disponible en http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/empleo/ech/ech_promtasas_13areas _diciembre05.xls.
En este sentido la administración reconoce que hay una separación entre el ritmo de crecimiento de la economía y la generación de empleo conllevando un proceso de concentración del ingreso […] “Cartagena ha comportado
24
cifras crecientes de desempleo en los últimos años. Para el tercer trimestre del año 2005, ultima cifra oficial, la tasa de desempleo de Cartagena estaba ubicada en 18.1%. Si este indicador se relaciona con la tasa de de ocupación o demanda laboral que ha presentado buen comportamiento en el último trimestre de 2005, 46,4%, con crecimiento frente a mediciones de diciembre de 2004 de 2.4 puntos porcentuales. Esta situación esta configurando una problemática de gran fondo y complejidad en su solución dado que significaría que la economía local en su crecimiento no correspondería a la dinámica de generación de empleo con el mismo ritmo. El resultado podría ser un aumento de la concentración del ingreso, aumento de la pobreza, inequidad y exclusión social, al tiempo que la informalidad crecería como sucedánea a la incapacidad del sistema económico
para
garantizar
la
generación
de
ingreso
de
forma
18
regularizada” .
Estos hechos ponen sobre la mesa de revisar las acciones en materia de generación de ingresos para los desplazados, en la medida en su saber hacer corresponde a la actividad agraria, por ende esta
desventaja para
una exitosa inserción económica que ya de entrada es difícil para el grueso de la población que no son desplazados por la violencia.
3.3.5. Retorno No existe como posibilidad real de retorno en el corto plazo y en los casos que se ha adelantado este es producto más de deseos personales que a la existencia de un programa coherente de retornos y a la cesación de las situaciones que motivaron el desplazamiento, el Gráfico 12, evidencia este hecho, en el sentido que el 73,01% de los encuestados desean quedarse, a pesar de la precariedad de la atención en el distrito y la difícil situación de empleo, vivienda, salud y educación.
18
Alcaldía Distrital de Cartagena. Desarrollo y crecimiento económico del distrito. Empleo. Contenido en “Cartagena como siempre, nuestro Compromiso”. Plan de Desarrollo Distrital 2.005 – 2.007. Página 31. Documento Borrador. Disponible en www.alcaldiadecartagena.gov.co
25
Grafico 12.
Opción de restablecimiento de los desplazados.
73,01%
12,78% 7,39%
6,25% 0,57%
Permanecer
Reubicarse
Retornar
SalirDelPais
NoHaDefinido
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena.
Además al momento del trabajo de campo, no existía ningún plan de reubicación ni mucho menos de retorno de los cartageneros desplazados, pues este problema es desconocido por la administración local.
4. EL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN LA COYUNTURA ELECTORAL. La formulación de políticas para los desplazados está atravesada por la planeación del desarrollo territorial expresada en los Planes de Desarrollo19, si bien en el actual plan de desarrollo se plantea una oferta en materia de integración de los desplazados a la ciudad, los esfuerzos realizados son insuficientes, es así que en 2004 se apropiaron 100 millones de pesos para atender a la población desplazada, en 2005 fueron 300 millones y para 2006 se solicitaron 600 millones para ser aprobados en el presupuesto, pero estas cifras a la luz de las cifras de los gráficos 1 y 2, son insuficientes en
19
Inspirado en las teorías del federalismo fiscal, el proceso de descentralización territorial que se ha adelantado en Colombia plantea que las comunidades locales utilizan la elección popular de Alcaldes (establecida en 1986) y de Gobernadores (establecida con la Constitución de 1991), para elegir gobernantes que representen mejor sus intereses (escogen entre alternativas de canastas de bienes públicos) a partir de la plataforma que ofrece cada candidato. En este sentido, la descentralización fiscal que aparejó la elección de autoridades locales entregó a los entes territoriales unos recursos propios (impuestos, tasas y contribuciones y recursos de endeudamiento) les permitirían a éstos adelantar un plan de inversiones que materialice la canasta de bienes públicos ofertada por el candidato, en este contexto algunos gobierno territoriales han incluido programas y proyectos para la atención a la población desplazada, pero en razón de la estrechez financiera, estos programas tienden a formar parte del grueso de la población beneficiaria de la política social que se soporta con los recursos de participaciones en los ingresos corrientes de la nación (Ley 715 de 2001).
26
razón de la magnitud del problema y el rezago de familias en espera de atención que hay represado.
En este sentido, en octubre de 2005, se presentó una coyuntura electoral, pues se elegía a un nuevo alcalde distrital, lo cual abre la posibilidad de subsanar la ausencia en la práctica de políticas y programas para este grupo, pues se presume que ya se por el efecto de la sentencia T-025, la próxima
administración incluirá a este grupo dentro de su agenda de
gobierno y asumiría un serio esfuerzo presupuestal.
Sin embargo en el debate político de cara a la elección, el tema fue marginal dentro de la dinámica de la campaña electoral, en particular dentro del programa de gobierno del candidato
ganador, Nicolás Curi, el
tema del desplazamiento fue inexistente y el asunto se englobó dentro de la problemática de pobreza y la adhesión a la estrategia de seguridad que maneja la nación. En general el asunto se hizo visible cuando el diario local “El Universal” publico un informe de Codhes (avance de este) sobre la problemática del desplazamiento en la ciudad y realizó entrevistas a los diferentes candidatos y estos entonces estos emitieron un pronunciamiento al respecto, pero mientras tanto el fenómeno era invisible dentro de los debates de la campaña20
En esta contexto, en la actualidad el número de programas y el valor de recursos asignados, depende de la capacidad fiscal y en particular de la voluntad política y la percepción de importancia del problema, de ahí que la capacidad de respuesta entre las entidades que operan en Cartagena sea dispar, por ejemplo la secretaria de Participación manejó recursos por 300 millones de pesos para todo 2005 mientras que una ONG ejecutaba 1000 millones de pesos de un convenio para atención humanitaria financiado con recursos de cooperación internacional para sólo 4 meses.
20
El Universal. “La violencia hizo salir de Cartagena a 5.882 personas”, edición del miércoles 26 de octubre y “Desplazados, ocultos por la pobreza”, edición del jueves 27 de octubre”. Cartagena.
27
En este sentido, la propuesta de julio de 200521 del gobierno nacional de responder a los mandatos de la sentencia t-025 en lo territorial mediante la priorización del gasto en población desplazada con los recursos transferidos por participación en los ingresos corrientes de la Nación (Ley 715 de 2001), si bien incrementaría sustancialmente los recursos para atención a este grupo implicaría una reducción de los recursos para lo población vulnerable por pobreza y en este sentido al no conllevar un incremento de los recursos globales programados evidenciaría que en Cartagena (y en todos los municipios del país) que la solidaridad para con los desplazados será a costa de los recursos de inversión social que el actual esquema sectorial están diseñados para atender población vulnerable por pobreza (población objetivo de la política social).
Ya pasada la contienda electoral el análisis presupuestal de la propuesta de plan de desarrollo de la nueva administración, en le primer año hay un retroceso, se pasan de 400 millones solicitados para 2006 a $ 296.223.050 (un poco menos de 300 millones), este retroceso, se compensa con la cifra un incrementándose para el 2007 a $ 501.034.20322, sin embargo es preocupante la contracción en 2006, teniendo en cuenta los altos déficit de cobertura ya reseñados.
En cierta medidas las expectativas generadas con la entrevista al diario “El Universal” y los planteamientos sociales, no se concretaron en
esferazos
presupuéstales acorde con la magnitud de la situación. Se espera que esta se aun administración de transición y que para el periodo 2008-2011, las expectativas de que el problema esta tomando una mayor visibilidad en la agenda pública, así seas por la concurrencia de eventos como la sentencia T-025 (que en el auto No. 176 plantea que las entidades públicas deben hacer explícitos en sus presupuestos las partidas para la población 21
Presentación de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPDV- en la audiencia adelantada por la Corte Constitucional de Colombia,. Junio de 2005. Disponible en www.dnp.gov.co 22 Alcaldía Distrital de Cartagena. Plan Plurianual de Inversiones 2.006 – 2.007. Contenido en “Cartagena como siempre, nuestro Compromiso”. Plan de Desarrollo Distrital 2.005 – 2.007. Página 69.
28
desplazada) permitan que la administración local asuma una respuesta acorde con el problema o de otra manera la respuesta seguirá siendo paliativa y no de fondo.
5.
CONCLUSIONES-RECOMENDACIONES
5.1. Conclusiones 1. La ciudad viene experimentando desde 2004 un sostenido incremento en el número de de desplazados que llegan a la ciudad, frente a este hecho emergen profundo interrogantes sobre la conveniencia de la actual política de prevención aplicada para el departamento de Bolívar (principal zona expulsora), por otro lado hay un fenómeno de expulsión en la ciudad que es invisible en la medida en que no existe una política local como tal, una estadística en la administración distrital ni mucho menos alguna acción por fuera de la estrategia de seguridad que maneja la fuerza pública asentada en la ciudad .
2. La población desplazada busca mimetizarse dentro del grueso de la población pobre de la ciudad, lo cual lleva a que se confunda su problemática con las demandas de las zonas marginadas, los recién llegados al no estar en el censo electoral local, no pueden ejercer su derecho al voto y por ende la clase política no los considera como electores. Estos dos hechos más los altos niveles de
pobreza (NBI), desempleo e
informalidad, así como el intento de mostrar una imagen de ciudad turística y amable se suman para desembocar en una invisibilidad del fenómeno y un desinterés de la clase política (no sólo para este gruido sino para los pobre sde la ciudad), lo cual lleva a que no se generen grandes presiones sobre la efectividad del gasto público que en la ciudad se dirige a este grupo en cuanto a su potencial d restablecer los derechos vulnerados.
29
3. la atención es inefectiva para detener y reversar el proceso de empobrecimiento23 que afecta a la población desplazada con ocasión de la pérdida de sus activos productivos, esto se expresa en crecientes niveles de pobreza en la ciudad de Cartagena y en una población desplazada que no logra estabilizarse económicamente, lo cual se
evidencia cuando se
analizan las cifras del gráfico 9 “Ocupación de la población desplazada en Nelson Mandela”, donde más del 20% no esta haciendo nada o esta buscando trabajo
(18,30 % no esta haciendo ninguna actividad y 4,94%
está buscando trabajo) y al ver la dinámica de empleo que arroja el gráfico 10 “Tasa de ocupación, desempleo y subempleo
entre 2000 y 2005 en
Cartagena”.
5.2. Recomendaciones En este contexto, se propone a la administración Distrital de Nicolás Curie (alcalde electo el 30 de octubre y que tomó posesión el 7 de diciembre de 2005)
que plantee una reforma del actual modelo de atención al
desplazamiento en la ciudad, reforma que puede incorporar puntos como:
1.
Elaborar un Plan Integral Único para la ciudad (acorde con el decreto
250 de 2005 y la sentencia T-025 de 2004). Plan que debe ser participativo y en el que se tomen en consideración las propuestas de los desplazados, sector social y ONG involucradas en el tema.
2.
Reformar el actual Comité Distrital de Atención a la Población
Desplazada por la Violencia, formalizando una secretaria técnica, para que se regularicen sus sesiones y se creen indicadores de seguimiento y 23
Un indicador del proceso de empobrecimiento de los desplazados que llegan a Cartagena es el tema de la tierra, según el informe de la Escuela Latino Americana de Cooperación y Desarrollo y la Universidad de San Buenaventura de Cartagena, el 76,4% de los hogares de desplazados manifestaron tener algún vínculo con la tierra en su lugar de expulsión mientras que sólo un 23,6% de los hogares manifestó no haber abandonado tierra al momento del desplazamiento, ahora bien entre 1997 y 2003 se abandonaron en el departamento de Bolívar (principal expulsor a Cartagena) un total de 119.518 hectáreas, implicando perdidas económicas, un costo por 286.843,2 millones, que equivalió al 9,5 del PIB departamental de 2003. Escuela Latino Americana de Cooperación y Desarrollo. Universidad de San Buenaventura de Cartagena. “Efectos económicos del desplazamiento forzado en Colombia: Departamentos de Antioquia, Bolívar y Valle del Cauca. 1997-2004”.Cartagena. 2005. Página 83.
30
principalmente se elabore un sistema de seguimiento y evaluación de la acción pública y social.
3.
Que la administración rinda periódicamente informes de gestión de
cara a la sociedad y los desplazados.
4.
Elaborar un diagnostico del desplazamiento en la ciudad, tanto en
materia de recepción como de expulsión, para ajustar el PIU y las acciones institucionales a este.
5.
Definir áreas de desarrollo urbano donde se puedan asentar los
desplazados
y
la
población
pobre
y
definir
un
programa
de
desmarginalización (como el que se adelanto la administración Peñalosa en Bogotá) y legalización de los actuales barrios de desplazados e ilegales de la ciudad, para de esta manera empezar a saldar la deuda social.
6.
Integrar al sector empresarial (los gremios) en la problemática del
desplazamiento, mediante la inclusión de algunos de sus representantes en el Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, de manera que ellos se sensibilicen frente a esta problemática y contribuyan a diseñar soluciones.
7.
Convocar al sector privado, la cooperación internacional y las
entidades departamental y nacionales en una estrategia de financiamiento conjunta de programas de restablecimiento (acorde con el PIU y el Plan de desarrollo) que permitan superar la situación de exclusión social, creando algo así como un Fondo Distrital de atención a la población desplazada, organismo no estatal sino mixto, una mesa de donantes, en la cual los aportantes tengan acceso y ingerencia sobre las decisiones de inversión y hagan seguimiento a la inversión que se haga con estos recursos.
8.
Visibilizar la situación de vulneración de los derechos humanos, crear
un sistema de prevención del desplazamiento en la ciudad, que haga visible
31
la situación y permita adoptar soluciones en tiempo real y hacer campañas para modificar los estigmas que existen frente a esta comunidad, mostrando su situación pero también realzando su potencial aporte al desarrollo de la ciudad.
9.
Integrar un plan de empleo para la población desplazada y vulnerable
por pobreza, que incluya no solo capacitación sino un diagnostico de las oportunidades de negocios, en el cual el sector privado le abra su corazón a los desplazados, empezando por el sector financiero, los empresarios y la industria turística (los desplazados tienen una gran oferta en materia cultural que tiene mucho que aportar).
32