[자료집]
정치개혁 공동행동 전국 간담회 "지방선거제도, 제대로 바꾸자"
때 : 2017년 7월 10일 3시~6시 곳 : 대전 NGO 지원센터
프로그램 1. 지방선거제도의 문제점과 개선방안 : 하승수 비례민주주의연대 공동대표 2. 서울지역 정치개혁 의제의 고민-선거구 획정을 중심으로 : 김상철 나라살림 연구소 연구위원, 전 노동당 서울시당 위원장 3. 민심이 반영되는 선거제도, 시민주권이 실현되는 지방자치 : 김기현 부천 YMCA 사무총장 4. 전문가 토론 : 안성호 대전대 교수 좌장 : 유창복
정치개혁 서울행동(준)
주최 : 정치개혁 공동행동 주관 : 정치개혁 서울행동(준)
지방선거제도의 문제점과 개선방안 하승수(비례민주주의연대 공동대표)
1. 전반적인 문제점
6월 27일 국회 본회의에서는 정치개혁특위를 구성하는 결의안이 통과되었다. 국회 정치 개혁특위에서는 국회의원 선거제도 개편과 함께 내년 6월로 다가온 지방선거제도 개혁 방안도 논의대상이 될 예정이다.
한국의 지방선거제도는 세계 최악이라고 할 수 있다. 정당득표율과 의석비율이 불일치 하는 불비례성이 심각한 수준이다. 한국의 광역의회, 기초의회 선거에서도 ‘비례대표’가 있지만, 지금의 비례대표제는 거대 정당에게 보너스 의석을 제공하는 제도에 불과하다. 따라서 2018년 6월로 예정된 지방선거를 앞두고 비례성을 높이는 방향으로 선거제도를 개혁해야 할 필요가 있다.
또한 지방자치단체장 결선투표제도 도입할 필요가 있다. 지금은 2-30%대의 득표율로 도 당선되는 사례가 발생하고 있다. 막강한 권한을 갖는 지방자치단체장의 경우에는 주 민 과반수의 지지를 받아 당선되는 것이 바람직하지만, 지금의 선거제도는 그것을 전혀 보장하지 못한다.
뿐만 아니라, 거대 정당에게 유리한 기호부여제도로 인해 ‘완전히 기울어진 운동장’이 되고 있다. 1-가, 1-나 식으로 기호를 부여하는 것은 기호만 보고 투표하라고 조장하 는 것일 뿐이다. 교육감선거처럼 기호없이 투표용지에 기재되는 순서를 순환시키는 방 식으로 바꾸는 것이 필요하다.
정당설립이 어렵고, 지역정당(local party)도 인정하지 않음으로 인해 다양한 정치세력 들이 지역정치에 참여하는데에도 장벽이 많다. 유럽과 일본 등지에서는 지역정당들이 지방선거에 참여하는 것이 보장되어 있다.
높은 선거권, 피선거권 조항으로 인해 청년들의 지역정치 참여도 봉쇄되어 있다. 독일 의 일부 지방이나 스코틀랜드에서는 지방선거 투표권연령을 만16세로 낮추고 있는 실 정인데, 대한민국이 여전히 만19세를 고집하고 있는 것은 시대착오적이다.
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그와 함께 꼭 짚고 넘어가야 하는 것은 만25세로 규정된 피선거권 연령이다. 지방의회 선거에 나가려고 해도 만25세까지 기다려야 한다는 것은 청년들의 참정권에 대한 심각 한 침해이다.
한국의 청년들은 지역구 중심의 선거제도와 선거권/피선거권에 대한 제약 등으로 인해 지방의회에서도 대표되지 못하고 있는 실정이다. 지방의원 중에 청년당선자 비율은 23%대에 불과한 실정이다.
<표1> 2014년 지방선거 당시 청년당선자 비율
제6회 (당선자) 시도의회 (광역) 광역의원 비례 시군구의회 (기초) 기초의원 비례
당선자 연령
전체
청년 당선자
당선자수
30세 미만
40세 미만
비율,%
705
1
16
2
84
0
3
4
2,519
6
82
3
379
2
17
5
한편 여성할당제와 여성의무공천제가 도입되어 있지만, 실효성이 약하다. 그래서 여성 당선자 비율이 광역의회의 경우에 14.43%, 기초의회의 경우에 25.43% 수준에 머물고 있는 실정이다. 여성할당제의 실효성을 강화하기 위해서는 지역구 30%이상 공천을 강 제사항으로 하고, 지키지 않을 경우에는 역시 강력한 제재를 해야 한다. 지방선거에 도 입되어 있는 여성의무공천제도 실효성을 강화해야 한다1).
1) 공직선거법 제47조 제4항은 “정당이 임기만료에 따른 지역구국회의원선거 및 지역구지방의회의원선거 에 후보자를 추천하는 때에는 각각 전국지역구총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 노력 하여야 한다”라고 하여 강제성을 두지 않고 있다. 그리고 같은조 제5항은 “정당이 임기만료에 따른 지역구지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 지역구시·도의원선거 또는 지역구자치구·시·군의 원선거 중 어느 하나의 선거에 국회의원지역구(군지역을 제외하며, 자치구의 일부지역이 다른 자치구 또는 군지역과 합하여 하나의 국회의원지역구로 된 경우에는 그 자치구의 일부지역도 제외한다)마다 1명 이상을 여성으로 추천하여야 한다”라고 규정하고 있다. 여기에서 군지역을 제외하는 예외조항을 없애고, 현행처럼 국회의원 지역구별로 광역/기초의원 선거구가 획정된다면, 광역과 기초모두 최소한 1명이상의 지역구 후보자를 여성으로 공천하도록 강화할 필요가 있다.
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<표2> 2010년과 2014년 지방선거에서 여성후보 및 당선자 비율
** 출처 : 김명숙, “지방정치에서의 여성참여 현황과 확대방안”, 대한정치학회보 23집 2호 (2015. 5.), 93쪽에서 인용
더 근본적으로 보면, 전국이 획일적인 선거제도로 되어 있는 것도 문제이다. 의원 정수, 선거구제 모두 획일적인 기준에 의해 정해진다2). 지방선거제도는 지역의 자율성이 인정 2) 공직선거법은 지방의원 정수에 대해 아래와 같이 규정하고 있다. 제22조(시.도의원 정수) ① 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으 로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하 되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있다. 다 만, 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 한다. ②제1항에도 불구하고 「지방자치법」 제7조제2항에 따라 시와 군을 통합하여 도농복합형태의 시로 한 경우에는 시· 군통합후 최초로 실시하는 임기만료에 의한 시·도의회의원선거에 한하여 해당 시를 관할하는 도의회의원의 정수 및 해당 시의 도의회의원의 정수는 통합 전의 수를 고려하여 이를 정한다. ③제1항 및 제2항의 기준에 의하여 산정된 의원정수가 19명 미만이 되는 광역시 및 도는 그 정수를 19명으로 한다. ④비례대표시·도의원정수는 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 산정된 지역구시·도의원정수의 100분의 10으로 한 다. 이 경우 단수는 1로 본다. 다만, 산정된 비례대표시·도의원정수가 3인 미만인 때에는 3인으로 한다. 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ①시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시· 군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조의3의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원 선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따
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될 필요가 있지만, 한국의 지방자치에서는 그런 점들도 철저하게 배제되어 있다. 이런 모든 문제점들에 대해 개혁방안을 논의해야 한다. 그래서 노동계.시민사회단체로 구성된 <정치개혁 공동행동>은 별첨과 같이 3대의제, 11대 과제를 선정하고, 지방선거 제도의 구체적인 개혁방안도 마련하기 위해 논의하고 있다. 늦어도 8월까지는 내년 6월 13일 지방선거에 적용되어야 할 구체적인 선거제도 개혁방안을 마련하고자 한다. 아래에서는 지방선거제도의 문제점 중에서 불비례성의 문제와 선거구 획정의 문제에 대 해 좀더 자세하게 살펴보고, 전반적인 개혁방향에 대해 제시해보고자 한다.
2. 지방의회 선거의 실태 1> 광역지방의회
민의가 제대로 반영되지 않는 것은 지방의회 선거도 마찬가지이다. 특히 한국의 광역지 방의회 선거의 불비례성은 세계 최악이다. 선거의 불비례성을 보여주는 지수인 갤러거 지수(Gallagher Index)3)로 한국의 광역지방 의회 선거결과를 평가해보면, 가장 낮은 제주특별자치도가 9.35 수준이고, 부산은 33.6 0에 달한다. 광주광역시의 경우에도 19.37에 달한다. 참고로 갤러거 지수는 0에 가까울 수록 비례성이 보장되는 것이고, 숫자가 높을수록 선거의 불비례성이 심하다는 것을 의 미한다. 국가단위 국회선거의 불비례성이 최악인 경우가 24.07수준(세인트키츠네비스) 인 것과 비교하더라도, 대한민국 광역지방의회의 불비례성은 세계최악이라고 할 수 있 다.4)
<표3> 광역지방의회 선거결과의 불비례성(2014년 지방선거 기준) 라 정한다. ②자치구·시·군의회의 최소정수는 7인으로 한다. ③비례대표자치구·시·군의원정수는 자치구·시·군의원 정수의 100분의 10으로 한다. 이 경우 단수는 1로 본다. 3) 갤러거 지수는 선거제도의 불비례성을 측정하는 지수로 개발된 것이다. 4) 데이비드 파렐, 전용주 옮김, 『선거제도의 이해』, 한울, 2017, 314쪽
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지역
갤러거 지수
지역
갤러거 지수
서울
23.39
부산
33.60
대구
23.97
인천
12.18
광주
19.37
대전
22.39
울산
32.81
경기
14.00
강원
22.58
충북
11.56
충남
18.17
전북
21.74
전남
19.13
경북
12.70
경남
29.09
제주
9.35
세종
11.99
** 신나희, 비례민주주의연대 내부세미나 자료집(2017)에서 인용
이런 결과가 초래되는 이유는 광역의회(17개 시.도의회) 선거방식이 90%가량의 의원을 지역구에서 1등하면 당선되는 소선거구제로 뽑고 10% 정도의 비례대표 의원을 덧붙이 는 방식이기 때문이다. 그래서 광역의회는 국회보다도 더 표의 등가성이 깨어지고, 특 정 정당이 의회 내에서 90%이상을 차지하는 사례까지 발생해 왔다. 실제로 2014년 지방선거만 하더라도 새누리당이 50% 대의 득표율로 울산광역시의회와 경상남도의회에서 90% 이상의 의석을 차지하기도 했다. 반대로 전라남도의회의 경우에 는 새정치민주연합이 67.14%의 득표율로 89%가 넘는 의석을 차지해서 득표율에 비해 과다한 의석을 획득했다. 광주광역시의회에서도 새정치민주연합이 71.34%의 득표율로 95.45^%의 의석을 차지했다. 이런 식으로 특정한 정당이 의회내에서 90%이상의 의석 을 차지하게 되면, 의회기능이 정상적으로 발휘될 수 없다.
<표4> 2014년 울산광역시의회 선거결과
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정당
득표율
새누리당
55.46%
새정치민주연합 통합진보당 정의당 노동당 무소속 합계
23.76% 12.10% 3.67% 4.98% -
의석수 21석(지역구19석 + 비례2석) 1석(비례1석) -
의석비율 95.45% 4.54%
22석
<표5> 2014년 경상남도의회 선거결과 정당
득표율
새누리당
59.19%
새정치민주연합 통합진보당 정의당 노동당 녹색당 무소속 합계
28.87% 5.30% 2.51% 2.89% 1.25% -
의석수 50석(지역구46석 +비례4석) 2석(비례2석) 1석(지역구1석) 2석 55석
의석비율 90.91% 3.63%
1.82% 3.63%
<표6> 2014년 전라남도의회 선거결과 정당 새누리당
득표율 10.36%
새정치민주연합
67.14%
통합진보당 정의당 노동당 녹색당 무소속 합계
12.31% 5.27% 3.06% 1.82%
의석수 1석(비례 1석) 52석(지역구48석, 비례4석) 1석(비례 1석)
4 58석
<표7> 2014년 광주광역시의회 선거결과
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의석비율 1.72% 89.6% 1.72%
6.89%
정당 새누리당
득표율 8.73%
새정치민주연합
71.34%
통합진보당 정의당 노동당 합계
13.37% 4.15% 2.38%
총의석수 21석(지역구 19석, 비례2석) 1석(비례1석)
의석비율 95.45% 4.54%
22석
2> 기초의회의 실태
기초의회(226개 시.군.자치구의회)의 경우에는 지역구 1개 선거구에서 2-4인을 뽑는 중 선거구제를 택하고 있고, 10% 정도의 비례대표 의원을 덧붙이는 방식이다. 그러나 4인선거구는 거의 없고, 3인선거구도 부족하며, 전체 선거구의 59.2%가 2인선 거구로 되어 있어서, 거대 두 정당이 의석을 독점하거나 과점하는 양상이 반복되고 있 다.
선거구 획정과정에서 지역별로도 편차가 발생하기도 한다. 예를 들면 인천광역시의 경 우에는 38개 기초의회 선거구 중에 2인선거구(16개)보다 3인선거구(19개)와 4인선거구 (3개)가 더 많다. 대전과 강원도 2인선거구보다 3인선거구가 더 많다. 그런데 다른 시. 도의 경우에는 2인선거구가 압도적으로 더 많다.
한편 전남의 경우에는 9개의 4인선거구가 있고, 충남의 경우에도 7개의 4인선거구가 있는데, 아예 4인선거구가 하나도 없는 시.도도 여럿 존재한다.
<표8> 2014년 지방선거 당시 기초의회 선거구 현황
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선거구수(지역구)
선거구수(비례대표)
의원정수
시·도 소계
2인
3인 4인 소계 1인 2인 3인 4인 5인
총 계 1,034 612 393 29 227 110 89
22
5
1
소계
지역구 비례
2,898 2,519
379
서 울
159
111
48
0
25
2
18
5
0
0
419
366
53
부 산
70
52
18
0
16
8
8
0
0
0
182
158
24
대 구
44
30
14
0
8
3
4
1
0
0
116
102
14
인 천
38
16
19
3
10
5
5
0
0
0
116
101
15
광 주
25
16
9
0
5
1
4
0
0
0
68
59
9
대 전
21
9
12
0
5
1
4
0
0
0
63
54
9
울 산
19
14
5
0
5
3
2
0
0
0
50
43
7
경 기
155
91
62
2
31
17
7
4
3
0
431
376
55
강 원
51
11
36
4
18
15
1
2
0
0
169
146
23
충 북
47
28
18
1
12
8
3
1
0
0
131
114
17
충 남
55
28
20
7
15
6
8
1
0
0
169
144
25
전 북
71
40
31
0
14
8
3
2
1
0
197
173
24
전 남
82
44
29
9
22
15
4
3
0
0
243
211
32
경 북
102
60
41
1
23
13
7
2
1
0
284
247
37
경 남
95
62
31
2
18
5
11
1
0
1
260
225
35
이처럼 2인 선거구 중심으로 선거구가 획정되다보니, 광역의회보다는 덜하지만 기초의 회 선거에서도 사표가 많이 발생하고 다양한 소수정당의 의회 진출이 봉쇄되어 있다. 또한 비례대표가 유명무실하다보니 상다수 지역의 경우에는 기초의원 비례대표가 무투 표당선되는 상황도 발생하고 있다(기초의원 비례대표가 1석인 경우 다른 정당들이 아예 입후보 자체를 포기하기 때문이다). 예를 들면 경북의 경우에 23개 시.군 중에서 10개 시.군에서 기초의원 비례대표가 무투표 당선되었다.
3> 선거구 획정의 문제점
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지방의회 선거구 획정은 여러 가지 문제점을 안고 있다. 헌법재판소 판례가 국회의원 선거구에 대해서는 2:1의 인구편차를 허용하고 있는데, 지 방의회 선거구에 대해서는 4:1의 인구편차를 허용하는 것도 문제이다. 이 부분에 대해 서는 다시 헌법재판소에 헌법소송을 제기할 필요성도 있다. 인구편차를 최소화하는 것 이 바람직하다면, 지방의회에 대해서도 국회의원과 같은 기준을 적용하는 것이 옳을 것 이다.
그리고 선거구 획정 과정에서 지역주민들의 의견을 수렴하는 과정이 미비한 것도 문제 이다. 지역구 시.도의원 선거구의 경우에는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고 려하여 자치구·시·군을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하도록 되어 있다. 문제는 획정주체인데, 공직선거법 별표2를 통해 구체적인 선거구역이 정해지므로 국회가 획정 주체라고 볼 수 있다. 국회의 획정과정에서 지역주민들의 의견을 수렴하는 과정은 없 다.
기초의회 선거구 획정과정에서도 지역주민들의 의견을 수렴하는 과정은 없다. 시.도별 로 구성되는 선거구획정위원회에서 안을 만들고, 최종적으로 시.도의회에서 조례로 확 정하는 절차만이 있을 뿐이다.5)
더 근본적으로는 국회의원 선거구를 쪼개서 시.도의회 선거구로 만들고, 시.도의원 선거 구를 쪼개서 기초의원 선거구를 만드는 방식이다. 이처럼 국회의원-시.도의원(광역의 원)-시.군.자치구의원(기초의원)을 서열화하는 것은, 비민주적인 공천권 행사와 맞물려 서 지방의원을 철저하게 중앙정치에 종속된 존재로 만든다. 5) 공직선거법은 자치구.시.군의원 선거구획정위원회에 대해 아래와 같은 규정을 두고 있다. 제24조의3(자치구·시·군의원선거구획정위원회) ① 자치구·시·군의원지역선거구(이하 "자치구·시·군의원지역 구"라 한다)의 공정한 획정을 위하여 시·도에 자치구·시·군의원선거구획정위원회를 둔다. ② 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 11명 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조계·언론계·시민단체와 시·도의회 및 시·도선거관리위원회가 추천하는 사람 중에서 시·도지사가 위촉하여야 한다. ③ 지방의회의원 및 정당의 당원은 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 위원이 될 수 없다. ④ 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 마련함에 있어서 국회에 의석을 가진 정당과 해당 자치구· 시·군의 의회 및 장에 대하여 의견진술의 기회를 부여하여야 한다. ⑤ 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 제26조제2항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유나 그 밖의 필요한 사항을 기재한 보고서를 첨부하여 임기만료에 따른 자치구·시·군의원선거의 선거일 전 6개월까지 시·도지사에게 제출하여야 한다. ⑥ 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 선거구 획정안을 존중하여야 한다. ⑦ 제24조제8항 및 제9항은 자치구·시·군의원선거구획정위원회에 관하여 이를 준용한다. ⑧ 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 구성 및 운영, 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
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영국 런던광역의원의 경우에는 지역구 의원 정수가 14명으로, 런던에서 선출하는 영국 국회의원 73명보다도 숫자가 적다. 런던광역의원 1명이 대표하는 인구수는 영국 국회의 원 1명이 대표하는 인구수보다 더 많은 것이다.
국회와 지방의회를 상-하관계로 설정하는 것은 지방분권에 반하는 것이다. 근본적으로 는 국회의원 선거구를 중심으로 지방의회 선거구를 획정하는 것 자체에 대해 재검토를 해야 한다.
3. 지방선거제도 개혁의 기본방향
첫째, 지방의회 선거도 비례성을 높이는 선거제도로 전환하는 것이 합당하다. 독일의 경우에는 지방의회 선거에서도 득표율과 의석비율을 일치시키는 비례성이 보장되는 선 거제도를 택하고 있다. 국회의원 선거처럼 지역구후보에게 1표, 정당에게 1표를 행사하 는 1인 2표제를 하되 정당득표율에 따라 전체 의석을 배분하는 방식을 택한 주도 있고, 지역구 투표없이 정당투표 1표에 따라 전체 의석을 정당별로 배분하는 순수 정당명부 식 비례대표제를 택한 주도 있다.
구체적으로 살펴보면, 광역지방의회의 경우에는 국회의원처럼 연동형 비례대표제를 도 입하는 것이 필요하다. 지역구 선거와 정당투표를 1인2표 방식으로 지금처럼 하되, 지 방의회 전체 의석을 정당(아래에서 언급하는 지역정당 포함)별로 할당하고, 각 정당들 은 할당받은 의석내에서 지역구 당선자부터 채우고, 모자라는 부분을 비례대표로 채우 는 것이다.
영국 런던시의회 선거가 좋은 사례를 보여주고 있다. 영국의 경우에 국회의원 선거제도 를 비례성이 보장되는 선거제도로 전환하자는 것이 오래전부터 논의되고 있는데 기득권 세력의 저항 때문에 바뀌지 않고 있다. 그러나 스코틀랜드 자치의회, 웨일즈 자치의회, 런던시의회 등은 ‘연동형 비례대표제’로 선거를 하고 있다. 런던시의회는 2000년부터 이 방식으로 선거를 하고 있다. 총 25석의 의원을 뽑는데, 14명은 지역구 선거로 뽑고, 11명은 비례대표로 뽑는 것이다. 그런데 전체 의석은 정당득표율에 따라 일단 할당을 하고, 각 정당은 자기가 할당받은 의석내에서 지역구 당선자부터 인정하고, 나머지를 비례대표로 채우는 방식이다.
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2016년에 있었던 런던광역의회 결과를 보면, 이 방식을 적용하는 방법에 대해 쉽게 이 해할 수 있다. 아래의 표에서 보는 것처럼, 각 정당은 정당득표율에 따라 의석을 할당 받고, 할당받은 의석 범위 내에서 지역구 당선자부터 채우고, 남는 부분을 비례대표로 채우는 것이다. 예를 들면 노동당은 40.3%를 얻어 25석 중에 12석을 할당받았는데, 노 동당의 지역구 당선자가 9명이었으므로, 모자라는 3명을 비례대표로 채우는 것이다. 녹 색당의 경우에는 8.0%를 얻어 2석을 할당받았는데, 지역구 당선자가 없으므로 비례대 표로만 2석을 채우는 것이다6).
<표9> 2016년 런던광역의회 선거 정당
정당득표율
노동당 보수당 녹색당 영국독립당 자유민주당 기타정당** 합계
40.3% 29.2% 8.0% 6.5% 6.3% 9.7% 100%
할당의석
지역구 당선자
비례대표
(A) 12 8 2 2 1
(B) 9 5
(A-B) 3 3 2 2 1
25
14
11
당선자
** 5% 이상 득표한 정당만 의석배분
지금 한국의 지방의회 선거에서도 비례대표가 있지만, 본래의 비례대표제와는 상반되는 개념의 ‘엉터리 비례대표’이다. 지역구에서 충분한 의석을 차지한 정당에게 ‘비례대표’라 는 이름으로 또다시 의석을 추가배정해 주는 것(보너스 의석을 주는 것)에 불과하기 때 문이다. 따라서 광역지방의회 선거는 국회의원 선거와 동일하게 ‘연동형 비례대표제’로 전환해야 한다.
광역지방의회를 ‘연동형 비례대표제’로 전환하려면 지역구2 : 비례1의 비율을 맞추는 것이 필요하다. 그러기 위해서는 현재의 지역구 광역의원 의석을 줄이든지, 아니면 전 체 의석을 늘리는 것이 필요하다. 어떤 방안을 택할 것인지와 관련해서는 추가적인 논 의와 검토가 필요하다. 만약 지역구 광역의원 의석을 줄이는 방안을 택한다면, 현재 국 회의원 선거구 1개당 대체로 2명의 광역의원을 선출하도록 되어 있는 기준을 조정하여,
6) ‘연동형 비례대표제’에서는 특정한 정당이 할당받은 의석보다 지역구 당선자가 많은 경우가 간혹 발생 할 수 있다. 그런 경우를 초과의석이라고 하는데, 비례대표 의석숫자가 30% 정도 되면 초과의석이 많이 발생하지는 않는다. 그래서 큰 흐름에는 지장이 없기 때문에, 그냥 초과의석이 발생한 부분을 인정해주는 방법도 쓰고 있다. 그럴 경우 다른 정당이 본래 할당받은 의석보다 의석이 줄어들면서 약 간의 불이익을 받게 된다고 생각하면 된다.
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지역구를 줄이는 것이 필요하다. 앞서 언급한 것처럼, 광역의원이 국회의원에 종속된 존재가 아니어야 하는데, 국회의원 선거구를 쪼개서 광역의원 선거구를 만들 필요가 없 다.
기초의회의 경우에도 비례성이 보장되는 선거제도로 전환해야 하는 것은 분명하다. 다 만, 방법과 관련해서는 검토할 점이 있다. 현행 기초의회 의원 정수는 최대 43인(경남 창원시)부터 최소7인까지 다양하다. 최소7인의 의회로는 지역구투표와 정당투표를 하는 1인2표 방식의 연동형 비례대표제를 도입하기에는 어려움이 있다. 그래서 아래와 같은 방안들에 대해 검토할 필요가 있다.
1안) 연동형 비례대표제를 도입하고, 지역구는 중선거구제를 유지하되 2-4인 선거구제 를 3인이상(EX. 3인에서 5인) 선거구로 한다. 그럴 경우 최소의회 의석은 7석에서 9석 으로 늘릴 필요가 있다. 이렇게 하면 비례대표 비율을 3분의1 이상으로 할 수 있다. <표10> 중선거구제 유지-연동형 비례대표제 도입시 지역구/비례 정수(예시) 기초의원 정수 9석인 경우 10석인 경우 11석인 경우 12석인 경우 13석인 경우 14석인 경우 15석인 경우
지역구 정수 6인(3인선거구 2개) 6(3인선거구 2개) 7(3인선거구 1개, 4인선거구 1개) 8(4인선거구 2개) 8(4인선거구 2개) 9(3인선거구 3개) 10(3인선거구 2개, 4인선거구1개)
비례대표 정수 3 4 4 4 5 5 5
2안) 지역구를 없앤 전면비례대표제를 도입하여, 정당(지역정당 포함)별 득표율에 따라 기초의회 의석을 배분하는 것이다. 이 경우에 명부는 구속형이 아닌 개방형 명부방식을 도입하는 것도 검토해 볼 수 있을 것이다. 3안) 전국을 획일적인 방식으로 하지 않고, 앞서 언급한 2가지 방안(또는 추가되는 방 안도 있을 수 있다) 중에 각 지역에서 자율적으로 선택할 수 있도록 하는 방안도 있을 수 있다. 실제로 미국, 독일 등 많은 국가들의 경우에는 각 지역별로 선거제도가 다르 다. 참고로 227개 노동.시민사회단체들로 구성된 <정치개혁 공동행동>은 8월까지 지역의 의견을 수렴하여 지방선거제도 개선을 위한 구체적인 방안을 마련할 예정이다.
어떤 방법을 택하든간에 가장 중요한 원칙은 광역의회 선거, 기초의회 선거 모두 득표
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율에 따른 의석 배분이 이뤄짐으로써, 표의 등가성을 높이고, 득표율에 따른 의석배분 이 이뤄지도록 해야 한다는 것이다.
둘째, 지방자치단체장 선거에서도 결선투표제 도입이 필요하다. 만약 2차례에 걸쳐서 투표를 하는 것이 부담된다면, 한번에 결선투표의 효과를 얻는 제도도 있다. 런던시장 은 결선투표제와 유사하지만, 1차투표와 2차투표를 한번에 치르는 방식으로 한다. 보완 투표제(Supplementary Vote)라고 하는 방식이다. 이것역시 2000년에 도입한 새로운 제 도이다. 보완투표제에서는 유권자가 제1선호와 제2선호를 표시하는 방식으로 투표를 한 다. 그리고 첫 번째 계산에서 제1선호로 표시된 표의 과반수를 획득한 후보가 없다면, 1,2위 후보만 남겨두고 나머지 후보들은 제거한다. 그리고 제거된 후보가 얻은 투표용 지를 그 용지에 2순위로 표시된 후보에게 각각 이양한다. 이것은 같은 날에 1차투표와 2차투표를 한꺼번에 실시하는 것과 동일한 효과를 낳는다. 이와 같은 투표방식을 도입하는 것도 검토할 필요가 있다.
<그림1> 영국 런던시장 투표용지
셋째, 정당설립요건의 완화와 지역정당 인정이 논의되어야 한다. 지금의 정당법은 정당
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의 설립요건에 대해 너무 엄격하게 규정해서 문제가 되어 왔다. 5개 이상 시.도에서 각 각 1,000명 이상의 당원을 모집해야 정당을 설립할 수 있다는 요건은 지나친 것이다. 그래서 정당설립요건의 완화가 필요하다.
한편 그동안 지방선거에서 ‘정당공천제 폐지’가 쟁점이 되어 왔지만, 그보다 더 보편적 으로 택할 수 있는 방법은 지역 차원의 정치결사체(local party)를 인정하는 것이다. 독 일의 경우 유권자단체(선거인단체)가 지방선거에서는 후보를 낼 수 있도록 되어 있다. 지역차원의 정치결사체가 전국정당과 나란히 후보를 내고 경쟁하게 되면, 지역차원의 정책경쟁이 치열해질 수밖에 없고, ‘고여있는 물’처럼 되어 있는 지역정치에도 새로운 활력이 생기게 될 것이다. 그래서 앞으로는 ‘정당공천제 폐지’보다는 지역차원의 정치결 사체 인정쪽으로 논의를 해 나갈 필요가 있다.
2015년 원혜영 의원이 대표발의한 정당법 개정안도 참고할 필요가 있다. 원혜영 의원 (안)은 정당법을 개정하여 자치정당이라는 개념을 인정하고, 자치정당이 지방선거에서는 후보를 공천할 수 있도록 하자는 방안을 발의한 바있다.
넷째, 2018년 지방선거를 앞두고 선거권, 피선거권 연령 하향조정 등 참정권 확대를 위 한 조치가 시급하다. 만약 지금처럼 만19세 선거권 연령이 유지된다면, 내년 2월에 고 등학교를 졸업하는 청년들 중에서 생일이 6월 13일 이후인 사람들은 내년 지방선거에 서도 투표권을 행사할 수 없는 사태가 벌어지게 된다. 또한 지방의원 선거에 출마하려 고 해도 만25세까지 기다려야 한다는 현행 피선거권 연령조항은 너무나 문제가 많다. 유권자들의 표현의 자유를 침해하는 독소조항들도 문제이다. 내년 지방선거때까지 참정 권 확대 문제도 반드시 풀어야 한다.
여성할당제 강화도 당연히 이뤄져야 한다. 지금의 여성할당제 조항들은 실효성이 약하 다는 문제가 있다.
정당별로 일률적으로 부여하는 기호부여제도도 폐지해야 한다. 1-가, 1-나 이렇게 부 여되는 기호부여제도는 세계적으로 예를 찾을 수 없는 방식이다. 이처럼 다뤄야 할 과제들은 많다. 그래서 <정치개혁 공동행동>은 별첨2와 같은 3대의 제/11대 과제를 선정하고 올해 하반기에 열릴 국회 정치개혁특위에서 선거제도 개혁을 이뤄내기 위해 최선을 다하려고 한다. <별첨1> 정당법 일부개정법률안(원혜영의원 대표발의)
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의 안 번 호
발의연월일 : 2015. 3.
14390
발
의
20.
자 : 원혜영ㆍ김성곤ㆍ배재정신정훈ㆍ이개호 ㆍ이학영장하나ㆍ전해철ㆍ조정식 황주홍 의원(10인)
제안이유
현행법에 따르면, 정당은 수도에 소재하는 중앙당과 5개 이상의 시·도당으로 구성하 도록 하고 있음. 이에 따라 각 지역의 다양한 이해관계를 대변하는 정치결사체의 등장이 어려운 실정 임. 한편, 영국, 일본, 독일 등의 경우 전국 정당 외에 지방선거 참여를 전제로 하는 지 역정당을 허용하고 있음. 이에 현행법상의 정당과는 별개로 지역밀착형 주장이나 정책을 추진하고, 해당 지역 의 정치적 의사결정에 지역 주민들의 적극 참여를 제고하는 지역정당을 ‘자치정당’으로 하고 성립근거를 마련하고자 함.
주요내용
가. 2개 이상의 읍·면·동을 관할 구역으로 하는 자치정당을 성립할 수 있고, 법정 당원 수의 요건을 갖추어 중앙선거관리위원회에 등록하여야 함(안 제18조의2제1항 신설). 나. 자치정당은 관할 구역 내에 중앙지부를 두어야 하며, 각 읍·면·동 별로 마을지부를 둘 수 있음(안 제18조의2제2항 신설). 다. 자치정당은 관할구역 안에 주소를 둔 30인 이상의 당원을 가져야 함(안 제18조의4 신설). 라. 자치정당은 「공직선거법」 제47조에 따라 해당 관할구역 내의
지방의회의원 및
지방자치단체의 장의 선거에 후보자를 추천할 수 있음(안 제18조의5 신설).
<별첨2> 정치개혁 공동행동에서 다뤄 나갈 3대의제 11대 과제
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** 아래 내용은 2017년 6월 8일 220여개 노동.시민사회단체들이 모여 발족한 <정치 개혁 공동행동>에서 정한 3대의제 11대 과제임. 3대 의제
11대 과제 1> 국회의원 선거 연동형 비례대표제 도입 ※ 정당의 공천개혁 병행
민심그대로 선거제도 개혁
2> 국회의원 특권폐지와 의원정수 확대 3> 지방의회 연동형 비례대표제 도입 및 기초의원 3인이상 선 거구제 4> 대통령, 지방자치단체장 결선투표제 1> 정당 설립 요건 완화 및 지역정당 인정
정치장벽을 깨자, 다양성과 2> 여성할당제 강화 여성정치 확대
3> 정당별 기호 부여제도 폐지 및 기탁금/선거비용 보전기준 하 향조정 1> 만18세 선거권과 피선거권, 청소년 정치활동 보장
‘누구나 정치’가 가능한 참 정권 확대
2> 유권자 정치적 표현의 자유 보장 3> 교사, 공무원 등의 정치적 기본권 보장 4> 투표시간 연장, 선거일 법정 유급휴일화, 사전투표소 확대, 장애인 투표소 접근권 보장
방향1. 민심 그대로, 선거제도 개혁 1) 국회의원 연동형 비례대표제 도입 - 정당 득표율대로 의석을 배분하는 연동형 비례대표제 도입 - 비례대표 의석은 최소 100석 이상으로 늘려, 지역구 : 비례대표 의석은 최소 2:1로 맞춤 - 정당의 공천개혁도 함께 진행될 필요 2) 국회의원 특권폐지와 의원정수 확대 - 국회의원 특권폐지, 특수활동비 등 불필요한 예산삭감 등을 통해 국회 전체 예산을 유지 하면서 의원 정수를 확대(OECD 국가 평균은 인구 99,469명당 1명, 대한민국은 인 구 17만 2천명당 1명)
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- 의원정수를 정하는 기준을 법제화 (인구 14만명당 1명으로, 약 360명) 3) 지방의회 연동형 비례대표제 도입 및 기초의원 3인이상 선거구제 - <표의 등가성>이 현저히 깨어져 있는 지방의회 선거에서도 비례성이 보장되는 선거제도 도입 - 2-4인 중선거구제로 되어 있는 기초의회(시.군.자치구의회) 지역구 선거구를 최소 3인이 상 선거구제로 함. 4) 대통령, 지방자치단체장 결선투표제 도입 - 과반 이상 득표자가 없을 경우, 1위와 2위 간 결선투표제 시행
방향2. 정치 장벽을 깨자, 다양성과 여성정치 확대 5) 정당 설립 요건 완화, 지역정당 허용 - 중앙당이 수도에 소재해야 한다는 규정 삭제 - 5개 광역시도당에 시도당별로 1천 명 이상 당원을 요구하고 있는 정당설립요건을 대폭 완화하고 지방선거에 후보를 낼 수 있는 지역정당 허용. 6) 여성 할당제 강화 - 국회의원 비례대표 교호순번제 미이행시 등록거부 - 지역구 30%이상 공천 미이행시 정당국고보조금 삭감 등 실질적 제재, 지방자치단체장 여성공천 확대 및 지방의회 여성의무공천제 강화 7) 정당별 기호부여제도 폐지 및 기탁금·선거비용보전기준 하향 조정 - 정당별 기호부여제도 폐지하고 전면적 추첨을 통해 정당명 명기하는 방식 도입(특히 기 초의회선거) - 후보자 등록시 기탁금과 선거비용 보전기준을 대폭 하향 조정함.
방향3. 누구나 정치가 가능한 참정권 확대 8) 18세 선거권과 피선거권, 청소년 정치활동 보장 - 선거권 및 피선거권 연령을 18세로 하향 조정 - 청소년의 정당 가입, 선거운동 허용
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9) 유권자 정치적 표현의 자유 보장 - 선거 6개월 전부터 표현의 자유를 포괄적으로 제약하는 93조1항 등 독소조항 폐지 - 정책 비교평가 서열화 금지하는 조항 삭제 10) 교사, 공무원 등의 정치적 기본권 보장 - 교원과 공무원의 정당 가입 허용함. 정치적 기본권 제약하는 정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령도 동시에 개정 - 일부 제한이 필요할 경우, ‘직무상의 중립 의무’에 한정하도록 함. 11) 투표시간 연장, 선거일 법정유급 휴일화, 사전투표소 확대, 장애인의 투표소 접근권 보 장 - 투표시간을 오후 9시까지 연장, 선거일을 법정유급 휴일로 지정, 사전투표소 확대 - 장애인의 투표소 접근권 보장
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서울지역 정치개혁 의제의 고민7) -선거구 획정을 중심으로김상철 (나라살림연구소 연구위원, 전 노동당서울시당 위원장)
1. 들어가며
게임을 결정하는 것이 무엇일까. 다시 예를 들어, 축구와 야구를 구분하는 것은 무엇인가. 공의 크기가 문제라면, 축구를 야구공으로 하면 그것이 야구가 되는 가. 경기를 결정하는 것은 룰, 즉 규칙이다. 비슷한 논리는 정치에도 적용된다. 뒤베르제의 법칙이라 불리는 오래된 정치학의 상식을 들먹이지 않더라도 선거제 도와 정치제도 특히 정당제도의 상관성에 대해서는 별도의 증명이 불필요한 상 식에 속한다. 그리고 정당제도는 곧 해당 국가가 채택하고 있는 민주주의의 형 식이 아니라 내용을 결정한다.
따라서 어느 나라든 선거제도의 논의에 있어서 선거구 논의가 핵심적인 쟁점이 되는 것은 당연하다. 소위 비례대표제라는 선거제도 역시 선거구를 전국 단일 선거구로 한다는 것이라 단순화할 수 있다. 그런데 현행 한국의 선거구는 고양 이가 제 목에 방울을 다는 격이다. 국회의원 선거구는 국회가 결정하고, 지방의 원 선거구는 지방의회가 조례로 결정한다. 물론 형식적으로 선거구획정위원회를 거치도록 하지만 현재까지 선거구획정위원회의 제안이 그대로 존중된 사례는 극 히 드물다. 그렇기 때문에 선거구 획정의 문제는 기존의 기득권 정당의 양보에 의한 것이거나 혹은 주권자인 시민들의 정치제도 개혁운동을 통해서 관철될 수 밖에 없다. 실제로 민주주의 역사에서 보통선거권의 획득은 기존의 정치 기득권 에 의해 스스로 변한 사례는 없다. 그런 점에서 현재 논의되고 있는 정치개혁은 그 자체로 당대의 민주주의 경험하는 시민들의 ‘불만’에 근거할 수 밖에 없다.
7) 이 발제문은 지난 7월 3일 정치개혁 서울행동(준)에서 준비한 토론회에서 발표한 자료를 부분적으로 수정한 것임을 밝힌다.
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기득권 정당에 의한 정치혐오는 역설적이게 시민들의 정치개혁을 불필요하게 만 든다. 그리고 현재 한국 사회의 정치개혁이 봉착한 최고의 한계는 정치 기득권 의 저항이 아니라, 주권자인 시민들의 ‘필요’가 충분히 만들어지지 못했다는 점 이다. 따라서 선거구를 둘러싼 투쟁은 정치 기득권과의 싸움이자 시민들 ‘안에 서’ 개혁의 필요를 구축하는 동시적인 운동이 필요하다.
아래의 분석은 서울시의 모든 선거구를 다루지는 않는다. 오히려 예비적으로 이 제까지 선거구 획정이라는 문제를 둘러싼 쟁점들을 검토함으로서 우리의 전략을 어떻게 수립하는 것이 정치기득권을 공략하는데, 시민들의 필요를 만들어내는데 유리할 것인지에 대한 탐색적 분석에 가깝다. 이를 통해서 내년에 예정된 지방 선거가 한국의 정치제도를 바꿀 수 있는 지렛대가 되는 운동을 함께 만들어갔으 면 한다.
2. 선거구 획정의 두 가지 기준: 지역적 대표성과 표의 평등성
현행 <공직선거법>과 선거구획정 논의에 있어 기준은 선거인수가 아니라 인구 수다. 하지만 알다시피 모든 인구가 곧 선거인수가 아니다. 전체 인구 중 선거 인수의 비율은 통상 20% 정도의 차이가 난다. 하지만 농촌지역은 인구수 대비 선거인수율이 85%를 보이고, 도시지역의 경우에는 75% 정도를 보이는 것으로 나타난다. 이는 상대적으로 도시에 선거연령이 되지 않은 만 18세 미만의 인구 가 많기 때문이다. 이미 선거인수의 평등성이 아니라 인구수의 평등성을 고려하 는 순간, 도시 지역의 선거인들은 농촌지역의 선거인들에 비해 실질적인 표의 가치가 크다(산술적으로만 보면 도시에서의 선거인 1명은 13%의 차이가 난다). 이는 역으로 보면, 인구수 기준의 선거구 획정은 결과적으로 ‘도시에서 더 적은 선거인으로 대표자를 선출한다’=‘도시에서의 선거인이 더 과잉대표되어 있다’는 것을 의미한다.
즉, 이런 구조를 고려했을 때 헌법에서 정한 표의 등가성, 즉 평등성의 문제는 도시와 농촌지역이 상이하다는 것은 분명해 보이며 비례적으로 볼 때, 표의 등
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가성 문제는 도시지역에서 더욱 중요할 수밖에 없다는 것을 의미한다. 즉 선거 구별 인구수의 격차가 1.3이라고 한다면 이것의 실질적인 효과는 선거인비율에 따라 더 가중된다는 뜻이다. 하지만 현재까지 선거구 획정의 주요한 헌법적 쟁 점은 이런 상식과 다르게 결정되어 왔다. 주되게 연동형 비례대표제를 주된 선 거제도 개혁의 방향으로 만든 2014년 헌법재판소의 판결을 참조해 지방선거에 서의 선거구 문제를 검토하는 쟁점을 도출해보고자 한다. 이를 위해 우선 선거 구와 관련해 헌법재판소의 주된 논거가 된 2개의 헌법재판소 판단을 살펴본다.
1) 1995년 헌법재판소의 판례: 1995.12.27. 선고 95헌마224결정
1995년 12월 27일 헌법재판소는 인구편차의 기준으로서 전국단위에서 선거구 평균 인구의 상하 60%(최소·최대선거구간 인구편차 4:1)를 이탈하는 선거구는 투표가치 평등의 원칙에 위배된다고 판결했다(9인 중 5인 의견). 합리적인 기간이 경과한 후 에는 선거구간 인구편차가 2:1로 설정되어야 한다는 의견도 제시된 바 있다(5인 의 견에 대한 3인 보충의견). 전국단위에서 최소·최대선거구간 인구편차가 4:1을 넘거 나, 도시의 각 선거구간 또는 농어촌의 각 선거구간 인구편차가 3:1을 초과할 경우 위헌이며, 향후 모든 선거구간 인구편차가 2:1이 되도록 조정되어야 한다는 의견도 제시되었다(5인 의견에 대한 1인 보충의견).
2) 2001년 판결: 2001.10.25. 선고 2000헌마92결정
전원합의부에서 7대 2로 1995년 헌법재판소 판결에서 제시된 상하 60% 편차(4:1) 를 위헌으로 결정하고, 상하 50% 편차(3:1)를 위헌여부의 기준으로 제시하였다. 인 구편차 상하 33⅓%(2:1)는 바람직하지만 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구 비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상되고, 또 이에 대 한 논의가 이루어진지 5년밖에 되지 않은 현실을 감안하여 앞으로 상당한 기간이 지난 후에 선택할 수 있을 것이라는 입장을 밝혔다.
1995년과 2001년의 헌법재판소 판단은 원리상 인구편차가 2:1로 맞춰져야 하나 ‘한국의 현실’에 비춰 불가피하게 이런 원리적 원칙을 유보한다고 결정한 것이 다. 다만 1995년의 4:1이 2001년에는 3:1로 줄어들었다. 여기서 주되게 논의된
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한국의 현실은, 지역 간 인구편차이고 선거구의 근거가 되는 행정구역의 난맥이 다. 이런 상황에서 2014년 헌법재판소의 판단을 살펴본다. 1995년에서 20년이 지난 시점이고 2001년에서도 13년이 지난 시점이다.
헌법재판소는 2014년 10월 30일, <공직선거법 제25조 제2항 별표 1>에 대한 위헌확인 판결을 통해서 현행 선거구 획정에 대해 청구인의 선거권 및 평등권을 침해하는지 판단했다. 헌법재판소는 기존까지 유지되던 상하 50%가 33%로 맞 췄다. 판결문에서 “국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다. 특히 현재는 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법 상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성이 예전에 비해 크지 아니하 다”고 명시8)했다.
즉 국회의원 선거구 획정에 있어 이제까지 한국적 현실을 고려하여 표의 평등성 을 유보해왔던 입장에서 벗어나 표의 평등성을 헌법적 가치로 확인한 것이고, 국회의원선거와 지방선거의 역할을 분명히 구분함으로서 각각에서 표의 평등성 을 요구할 수 있는 가능성이 만들어졌다. 이 판결문에서 주의할 부분은 현행 선 거구가 국회의원선거구>광역의원선거구>기초의원선거구 등으로 동일 선거구의 분할 방식으로 행렬화하는 것이 반드시 필수적인 것은 아니라고 본 부분이다. 판결문에는 “선거구획정 과정에서 국회의원지역선거구구역표와 지방의회의원지 역선거구구역표 사이에 불일치가 발생하였다는 사정만으로 이것이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수도 없다”고 명시하고 있다. 즉, 기초의원 선거구 역시 표 의 평등성이라는 헌법적 가치의 보호를 위해서는 기존의 광역선거구에 종속되었 던 선거구 분할을 굳이 따질 이유가 없다는 것을 보여준다(그렇다고 해서 인접 행정구역에서 벗어나 편성할 수 있다는 취지는 아닐 것이다).
이와 관련하여 지방선거의 선거구와 관련된 판례를 살펴보자. 2009년에 나온 헌 법재판소의 판례(2006헌마72 전원재판부)는 1) 4인 선거구 대신 2인 선거구를 8) 판결문에는 전체 246개 선거구 중에서 56개의 선거구가 조정대상이며 이후 인구변화를 고려하더라도 60개의 선거구가 개편되어야 하나, 1년 6개월의 시간이 있는 점, 선거구획정위원회로부터의 전문적인 정책지원이 가능하다는 점을 들었다.
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채택하여 평등권을 침해했는지 2) 강동구의 일부 기초의원 선거구가 게리멘더링 을 했는지 3) 1선거구 2인 선출제를 채택하여 청구인들의 정당활동을 제약했는 지가 헌법재판의 내용이었다. 이에 대해 헌법재판소는 1) 평등권을 침해했는지 여부를 판단하기 위한 비교대상이 존재하지 않는다 2) 강동구의 선거구가 – 35%를 보일 정도로 편차가 크나 1인당 평균인구수로부터 상하 60%를 넘어서 지 않기 때문에 문제가 없다 3) 국가가 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보 장하여야 하거나 진출하도록 할 의무를 가지지 않는다고 판단했다.
이중 선거구 내의 편차와 관련해서 “자치구 시 군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용할 수 있다고 보는 것이 타당하고, 인구비례 지역대표성 등을 고려할 필요 성이 있다는 점에서 유사성이 있는 시도의회의원 선거구 획정에서의 선례 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼은 바 있으므로, 이 사건 에서도 이와 동일한 기준에 의하여 판단하는 것이 상당하다 할 것이다”고 명시 한 부분은 특기할 만하다. 우선 국회의원선거와 동일하게 지방의원선거의 기준 도 ‘전국적 평균’이라고 할 수 있어야 의미가 있을 테지만, 이미 헌법재판소는 강동구의 선거구별 편차를 비교할 때 강동구의원의 평균 인구수를 기준으로 제 시한 바 있다. 그렇다면 동일한 자치구, 시, 군 내의 편차 기준은 해당 지역 내 의 평균치로 한정되는데, 이것이 전국적인 국회의원 선거에서 고려할 지역대표 성보다 더 강화해서 고려할 지역대표성이 있다는 이유가 되는지 의문이다.
개인적으론 헌법재판소가 상대적으로 국회의원선거에 비해 지방의원선거를 사소 하게 여기는 편견이 드러난 것이 아닌가 싶다. 아무튼 헌법재판소는 2인부터 4 인까지 선출할 수 있는 선거구의 획정에 대해 명확한 기준을 제시하지 않고 있 으며 이를 ‘입법 재량의 범위’로 보는 듯하다. 하지만 이럴 경우, 애초 헌법재판 소가 선거구 획정의 핵심적인 요소로 잡았던 표의 평등성에 대한 가치를 무시하 게 된다. 즉, 1995년, 2001년, 2014년의 헌법재판소는 지속적으로 지역 대표성 보다는 표의 등가성에 기초를 둔 평등성을 우선하는 판결을 꾸준히 해왔다는 점 을 고려할 필요가 있고, 여기의 핵심적인 가치는 평균 인구수와 해당 선거구의 인구수 간의 편차라고 할 수 있다. 그렇다면 서울시 지방의원 선거구 획정의 문
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제점을 살펴볼 때 가장 중요한 핵심적인 근거는 표의 평등성 문제로 간주하는 것이 타당할 것이다.
3. 서울시 지방의원 선거구 현황: 제6대 지방동시선거의 사례
(1) 지역적 대표성과 분리되는 비례 대표성의 과소 보장
2001년 헌법재판소에서 총선의 비례대표가 지역구 출마자의 득표 합산으로 분 배되는 것에 대해 위헌 판결을 내렸고 이에 따라 1인 2표 제도가 도입되었다. 헌법재판소의 취지는, 지역적 대표성을 뽑는 지역구 출마자와 정당의 선호를 통 해서 뽑는 비례 대표성은 차별적으로 다루어야 한다는 취지라고 할 수 있다. 하 지만 현재 <공직선거법> 상의 규정에 따르면 기초의원선거구의 기초의원은 전 체 의원수의 10%로 한정되어 있어 사실상 비례대표제로서의 효과를 발휘하지 못하는 한계가 드러난다. <공직선거법> 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회 의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조의3 의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고 려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.<개정 2015.6.19> ② 자치구·시·군의회의 최소정수는 7인으로 한다. ③ 비례대표자치구·시·군의원정수는 자치구·시·군의원 정수의 100분의 10으로 한다. 이 경우 단수는 1로 본다.
통상적으로 단체장과 지역구 기초의원의 선거가 사실상 동조현상을 보이는 것이 일반적이기 때문에 단체장과 기초의원을 별도로 선출하도록 함으로서 견제와 균 형을 보장하려는 헌법의 취지에 비추어 볼 때, 이를 막을 수 있는 방안이 필요 하며 이것은 지방의원 비례성을 강화하는 것이 유일한 방법이다. 하지만 지방의 원의 비례의원 수가 10%에 불과한 이유는 2005년 <공직선거법> 개정을 통해서 지방의원 수를 일괄해서 20% 줄인데서 원인을 찾을 수 있다. 당시 지방의원 정 수를 20% 줄인 것은 지방의원 유급제를 도입하기 위한 방안이었는데 최대한
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지역구 의원수를 유지하기 위해 비례의원수를 최소화했고, 중대선거구제를 도입 한 것이다. 즉, 국회에서 법 개정을 통해서 중대선거구제를 도입한 것은 지방의 원들의 대표성 등을 고려한 결정이라기 보다는 유급제 도입에 따라 정수를 줄이 고, 이들을 기존의 1인 선거구제로 포괄할 수 없으니 임시방편으로 다수선출 선 거구를 만든 것9)이다. 문제는 이런 10%의 비례대표제로는 최소한의 비례대표제의 특징도 갖추지 못하 고 있다는 데 있다. 즉, 현행 비례대표의 분배 방식은 분배의 최소 기준인 5% 를 의미없게 만든다. 즉 아무리 5% 이상의 정당 득표를 해도 현재의 비례대표 의석수로는 실질적으로 10% 이상의 문턱을 만드는 것이다. <거제시의 사례> 이번 6·4 지방선거 기초의원 비례대표 선거에서 가장 두드러진 성적을 낸 정당은 노 동당이다. 노동당은 거제시의원 비례대표 선거에서 정당득표율 14.38%를 기록한다. 하지만 거제시의회 비례대표는 새누리당과 새정치민주연합에 1명씩 돌아갔다. 역시 계산 방식은 같다. 비례대표 후보를 낸 새누리당(52.3%), 새정치민주연합 (33.31%), 노동당(14.38%) 등 3당은 모두 최소 기준인 '5% 이상 득표율'을 만족한 다. 다음 순서는 세 정당이 얻은 득표율을 더하는 것으로 99.99%가 나온다. 이 수 치를 각 정당 득표율에 나누면 각 정당이 얻는 값은 0.523(새누리당), 0.333(새정치 민주연합), 0.143(노동당)이 된다. 각 수치에 거제시의원 비례대표 의원 정수 2를 곱 하면 각각 1.04(새누리당), 0.66(새정치민주연합), 0.28(노동당)을 기록한다. 새누리 당은 정수에 해당하는 1석을 먼저 차지한다. 마지막으로 소수를 비교하면 새누리당 0.04, 새정치민주연합 0.66, 노동당 0.28로 마지막 1석은 새정치민주연합 차지가 된 다.
이런 현상은 3명의 비례 후보를 뽑는 선거구에서 가장 결정적인 문제를 낳는데, 지난 지방선거에 서울 노원구과 관악구의 경우로 노원구의 경우 통합진보당의 경우 5.25%의 득표로 배분대상이 되었으나 새누리 1.32, 새정치 1.53 통합진보 0.15로 후순위 분배에서 배제되는 결과를 낳았다. 이 경우 제3당이 최소 18%를 9) 중앙선거관리위원회의 보고가 있었던 2004년 11월 24일 국회정치개혁특별위원회(2차) 회의록에는 지 방의원 정수 변경이나 선거구 변경에 대한 논의가 다루어지지 않는다. 비슷하게 공청회가 진행된 2005년 2월 16일 국회정치개혁특별위원회(3차)에서도 주요하게 지방선거제도 개편에 대한 이야기가 핵심적인 주제가 아니었다. 그런데 이후 정개특위 제출용 <공직선거법> 개정안을 논의하는 2005년 6 월 24일 회의에서 갑자기 지방의원 의석수 축소, 비례수 축소, 중대선거구제 도입의 내용이 제시된 다. 즉 현재의 지방선거제도는 광범위한 국민적 합의에 기반했다고 보기는 힘들다,
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얻어야 한 석의 비례대표를 얻을 수 있다. 관악구의 경우에는 정의당의 비례득 표가 7%나 되었으나 마찬가지로 배분되지 못했다(0.21). 이에 따라 제3당이 비 례후보에 출마했다고 하더라도 비례대표 선출보다 3인 선거구의 지역후보보다 더 많은 득표를 얻어야 의석 1석을 획득할 수 있는 것이다. 즉 구조적으로 현행 지방의원 비례대표는 비례대표제의 기본적인 속성조차 갖지 못한 형식적인 비례 대표라 할 수 있다. <제6회 기초의원비례출마 현황>
비례 비례 자치구 정수/ 결과(%) 자치구 정수/ 결과 총수 총수 새누리 44 새누리 46 종로구 2/11 새정치 54 노원구 3/21 새정치 51 통합진보 5 48 서대문 2/15 새누리 45 중구 1/9 새누리 새정치 52 새정치 55 새누리 46 42 성동구 2/14 새정치 49 마포구 2/18 새누리 새정치 58 통합진보 4 45 양천구 2/18 새누리 46 광진구 2/14 새누리 새정치 55 새정치 54 47 강서구 2/20 새누리 45 동대문 2/18 새누리 새정치 53 새정치 55 새누리 46 45 중랑구 2/17 새정치 51 구로구 2/16 새누리 새정치 55 통합진보 4 새누리 44 44 성북구 3/22 새정치 51 금천구 1/10 새누리 새정치 56 통합진보 4 새누리 45 새누리 46 강북구 2/14 새정치 51 영등포 2/17 새정치 49 통합진보 4 통합진보 4 새누리 47 44 도봉구 2/14 새정치 49 동작구 2/17 새누리 새정치 56 통합진보 4
비례 자치구 정수/ 결과 총수 새누리 38 51 관악구 3/22 새정치 통합진보 4 정의당 7 새누리 57 서초구 2/15 새정치 43 공화당 1 59 강남구 3/21 새누리 새정치 41 새누리 50 송파구 3/26 새정치 48 새정치당 1 48 강동구 2/18 새누리 새정치 52
*중앙선거관리위원회 선거정보에 ‘용산구’와 ‘은평구’가 누락되어 있음.
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만약 광역과 기초에 있어 비례대표제를 강화하면 어떤 결과가 나올까. 서울시의 원 선거의 경우에는 새누리당과 민주당이 각각 29석과 77석을 차지하지만 100% 비례대표로 선출할 경우 각각은 48석과 48석으로 같아지고, 대신 진보당 4석, 정의당 4석, 노동당, 녹색당, 한나라당이 각각 1석씩 가지게 된다. 현재의 2정당 체계가 최소 7개 정당 체계로 확대되는 것이다. 서울시의원 선거의 경우에는 선거구 개편을 통해서 급격하게 구성이 바뀌지만 기초의원의 경우에는 상대적으로 변화의 폭이 크진 않다. 적어도 5% 룰을 국회 의원 기준으로 3%로 조정한다면 복수의 소수정당이 진입할 가능성이 있지만 현 행 5% 룰 하에서는 현재와 비교해 큰 변화는 없을 것이다10). <광역/기초의원 100%비례(일부)>
정당 의석 수 광역 (%) 득 률표 100% 비례 성동 득표 률 100% 기초 관악 득 률표 100%
국제 노동 녹색 새정 한나 무소 새 누 민 주 진 보 정 의 색 리당 당 당 당 녹 당 당 당 치당 라당 속 29(27) 77(73) ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ 45.39 48 8(57) 49.28 7 12(55) 50.76 11
45.38 48 5(36) 46.05 6 10(45) 38.23 8
3.04 3 ㅡ 4.66 1 ㅡ 4.32 1
(2) 기초의원 선거구제 개편의 방향
3.92 0.13 0.63 0.55 0.19 0.73 4 0 1 1 0 1 ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ ㅡ 1(7) ㅡ ㅡ 6.67 ㅡ 1
ㅡ ㅡ
ㅡ ㅡ
ㅡ ㅡ
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따라서 광역의원 선거 외에 기초의원의 경우에는 비례대표제냐 단순다수대표제 냐는 쟁점보다는 오히려 현재 도입된 중대선거구제의 취지를 적극적으로 살리는 것이 필요하다. 현재 기초의원 당 선거인수의 편차가 상당히 심한데, 이유는 행 정동 구조 탓과 게리멘더링이 작동했기 때문이라는 두 가지 이유가 있어 보인 다. 그런데 해결책을 모색한다면, 더 쪼개는 것보다는 오히려 통합해서 선출정 수를 늘리는 것이 낫다. 이를테면 행정동의 구조 때문에 발생할 수 밖에 없는 10) 물론 현재와 같이 비례기초의원의 정수가 작은 상태에서 봉쇄조항의 완화가 산술적인 효과를 가진다 고 보긴 힘들다.
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불비례성에 대해서는 행정동의 분할이 아니라 오히려 중선거구제의 특징을 살려 최대 4인 선거구까지 확대하는 방식으로 정리하고 잔여 의석은 비례의석으로 돌리면 된다. 지역대표성의 조정을 비례의석수를 통해서 보완하는 것으로, 이를 위해서는 비례대표 정수를 현행 10/100으로 한다는 규정을 100/3 이상으로 한 다로 바꿔서 비례의석수를 활용하여 지역구 기초의원 간 비례성을 맞추는 것이 좀 더 합리적일 것이다. 또한 특정구의 의원 1인당 인구수를 기준으로 삼아 위, 아래로 편차를 적용하는 방식은 적절하지 않다. 왜냐하면 실질적으로 선거를 통해서 뽑힌 의원들 간에 발생하는 대표 비례성이 중요하기 때문이다. 따라서 현재와 같이 의원 1인당 인 구수를 기준하기 보다는 획정된 선거구 내에서 최소 선거인수를 기준으로 0.3이 내의 비례 대표성을 맞추도록 하는 것이 합리적일 것으로 보인다(헌법재판소의 기준은 1995년 헌법재판소의 판결이라는 기준 밖에는 없음). 즉 결과에서의 평 등성이 중요하지 가상의 기준점을 가지고 평등성을 고려하는 것은 전혀 합리적 이지 않다. 이를 테면 강동구의 경우에는 강동구 전체 의원 1인당 인구수는 26812로 이를 기준으로 선거구별 의원 1인당 인구수의 편차를 고려하면 나, 라 선거구만이 33%에 위반되지만, 최소 인구수 선거구를 기준으로 하면 다 선거구 를 제외하고 모두 33%의 기준에서 벗어나게 된다. 즉, 핵심은 실질적인 표의 등가성이 가상의 기준치에 준수하는 것이 핵심은 아니다.
강동구 기초 선거구 가 나 다 라 마 바 사
최소선거구 대비 비율 1.85 2.00 1.24 2.14 1.52 1.00 1.92
전체선거구 대비 비율 1.28 1.38 0.86 1.48 1.05 0.69 1.33
차이 0.78 0.62 0.10 0.66 0.47 0.31 0.59
서울시 기초의원 선거구 중 3인 선거구로 편성된 지역과 2인 선거구로 편성된 지역 간에 선거구별 기준차의 차이를 보면, 2인 선거구로 짜진 지역일수록 대표 성의 기준차에 큰 격차가 발생하고 있다는 것을 보여준다. 실제로 4개의 선거구
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가 3인 선거구로 구성된 광진구의 경우에는 인구수 기준과 선거인수 기준으로 봐도 최대편차가 34%에 불과하다. 인구수 기준으로 보면 라 선거구가 가장 작 고 다선거구가 가장 큰데 이 두 선거구의 차이는 34%다. 특히 선거인수 기준으 로 보면 오히려 기준차가 작아져서 31%를 보인다. 그만큼 선거구별 기초의원의 대표성 간에 편차가 적다는 것을 알 수 있다. 반면 8개 선거구를 모두 2인 선거 구로 획정한 동대문구의 경우에는 인구수 기준으로 보면 마 선거구가 가장 작은 데, 가장 큰 다선거구와 비교할 때 92%의 차이를 보인다. 인구수로 보면 12,785명이어서 사실상 가장 작은 마선거구 기초의원 1인당 인구수에 근접하다 는 것을 알 수 있다. 이를 선거인 기준으로 비교해도 가장 작은 마선거구와 가 장 큰 사 선거구의 차이가 12,317명이어서 가선거구 의원당 선거인수인 13,833 에 근접하고 있다.
인구 총수 369,503 가(3) 광진구 나(3) 다(3) 라(3) 364858 가(2) 나(2) 다(2) 동 대 문 라(2) 구 마(2) 바(2) 사(2) 아(2) 자치구
선 거 구 의 원 당 최소인구 선 거 인 선 거 구 의 원 당 최소선거인 인구수 인구수 기준차 총수 선거인 선거인 기준차
89,675 97,640 104,26 9 77,919 31626 51568 53486 53281 27916 33974 52300 31161
29892 32547 34756 25973 22804 15813 25784 26743 26641 13958 16987 26150 15581
1.15 1.25 1.34 1.00 1.13 1.85 1.92 1.91 1.00 1.22 1.87 1.12
309269
308,318
75797 78746 87609 67117
25266 26249 29203 22372
1.13 1.17 1.31 1.00
27,665 44,878 45,448 44,976 27,916 33,974 52,300 31,161
13833 22439 22724 22488 13958 16987 26150 15581
1.00 1.62 1.64 1.63 1.01 1.23 1.89 1.13
이런 특징은 현행 서울시내 기초선거구가 사실상 더욱 효과적으로 표의 등가성
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을 확보할 수 있는 방법이 있음에도 불구하고 사실상 양당의 기득권을 지키기 위해 게리멘더링이 되었음을 추정해 볼 수 있다. 즉 선거구의 획정은 입법의 재 량권으로 맡겨 놓을 수 없는 헌법적 가치에 대한 것이므로, 현재와 같이 2인 선 거구보다 3인 선거구가 결과적으로 표의 평등성을 더욱 강화한다고 한다면 마 땅히 이 방향으로 개편되어야 할 필요성이 있다. 그리고 이런 구조를 만들어내 는 것이 실제 선거의 실효성과는 전혀 상관이 없는 ‘전체 인구수 기준 평균 의 원당 인구수’라는 기준으로, 실제 선거의 결과에서 보이는 선거구간 격차를 고 려하지 않고 구조적인 게리멘더링을 하도록 부추기고 있는 것이다.
이런 피해는 고스란히 지역 주민들이 질 수 밖에 없는데, 특히 2인 선거구제의 특징으로 사실상 양당의 기득권 구조가 고착되는 것은 물론이고 이들이 의석수 를 분점하는 결과를 낳아 지방의회의 비효율을 증대시킨다. 대표적인 것이 상하 반기 의회의장 및 상임위원장 선출을 둘러싼 갈등이나 단체장의 주요 공약사업 에 대한 무리한 발목잡기와 같은 현상이 대표적이다. 특히 이런 ‘헝 의회hung parliament’의 상황11)이 비례대표제의 독특한 정치 유형이라는 점을 감안한다면 현행 서울시 기초의회의 2인 선거구제는 사실상 지방의회의 무능을 댓가로 지 역 정치의 기득권 구조를 지키는 정치담합이라고 할 수 밖에 없다. 실제로 지난 제6회 지방동시선거의 결과를 놓고 보면 이와 같은 헝 의회 상황이 발생할 수 밖에 없는 구조적인 조건을 확인할 수 있다.
<서울시 기초의회 중 동수/준동수 의회 현황> 동수의회 자치구 강동구 도봉구 동대문구
구성 9:9 7:7 9:9
자치구 마포구 송파구 영천구
구성 9:9 13:13 9:9
준 동수의회 자치구 구성 동작구 10:9 서대문구 8:7 영등포구 9:8 용산구 7:6
자치구 금천구 은평구 중랑구 중구
구성 5:4 10:9 9:8 5:4
*중앙선거관리위원회 자료 재구성
이에 따르면 서울시내 25개 자치구 중에서 여야 동수인 의회가 구성된 곳은 6 11) 소수파 국회 라고도 불리며 균형 국회라고도 하는데 의회제도 국가 중 의회 내 절대 다수를 차지하 는 한 정당이 없는 것을 가리킨다. 이러한 상황의 대부분은 비례대표제도 국가에서 나타나며 Single-seat, single-vote system 국가에선 비교적 드물게 나타난다. 일단 균형 국회가 나타나면 연합 정부, 소수파 정부 조직 또는 국회 해산으로 문제를 해결한다.
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군데로 24%에 달하고, 여기에 단 1명의 차이로 사실상 동수의회와 마찬가지인 곳도 8군데에 달해 동수 의회와 준 동수의회를 더하면 전체 25개 자치구의 56%에 달하는 의회가 사실상 동수 의회가 된다. 이는 앞서 살펴본 것처럼 실제 자치구의 선거인들의 투표는 50%:50%가 나올 수도 없고 나온 적도 없으나 2 인 선거구를 통해서 1, 2위를 선출하는 방식으로 운영하다보니 결과적으로 5:5 의회의 구성이 강제되는 것이다.
이런 동수 의회는 주요한 의제 결정을 담합에 의해 결정할 개연성을 높인다. 대 표적인 것이 의정비로 실제 동수의회/준동수의회의 경우 의정비를 높이는 경향 이 크다. 2012년 대비 2016년에 6% 이상 의정비를 높인 지방의회 13곳 중에서 동수의회, 준동수의회가 8곳으로 사실상 동수 의회가 의회 자체 이익을 위해 의 사결정을 할 개연성이 높다는 것을 보여준다.
자치구 노원구 강북구 동대문구 금천구 성북구 중랑구 송파구 서대문구 영등포구 동작구 은평구 구로구 관악구 성동구 강서구 마포구 서초구 양천구
2012 3,776 3,846 3,846 3,864 3,888 3,678 4,350 3,840 4,110 3,959 3,858 3,834 3,780 3,816 4,008 4,036 4,600 4,100
2013 4,020 3,846 3,846 3,864 3,888 3,810 4,350 3,840 4,110 3,959 3,858 3,923 3,780 3,816 4,128 4,036 4,600 4,100
2014 4,020 3,846 3,846 3,864 3,888 3,810 4,350 3,840 4,110 4,048 3,858 3,923 3,893 3,816 4,128 4,197 4,600 4,100 - 32 -
2015 4,151 4,070 4,065 4,164 4,070 3,852 4,659 4,011 4,277 4,157 3,993 3,967 3,893 3,928 4,176 4,197 4,655 4,147
2016 4,151 4,174 4,169 4,164 4,174 3,948 4,659 4,112 4,390 4,207 4,095 4,068 3,991 4,027 4,229 4,221 4,781 4,254
상승률 9.93 8.53 8.40 7.76 7.36 7.34 7.10 7.08 6.81 6.26 6.14 6.10 5.58 5.53 5.51 4.58 3.93 3.76
강동구 용산구 광진구 도봉구 중구 종로구 강남구
4,083 3,998 3,898 3,887 4,500 4,118 4,950
4,083 3,998 3,898 3,887 4,500 4,118 4,950
4,083 3,998 3,898 3,887 4,500 4,118 4,950
4,130 4,044 3,942 3,930 4,554 4,118 4,950
4,236 4,147 4,042 4,029 4,651 4,224 4,950
3.75 3.73 3.69 3.65 3.36 2.57 0.00
이상의 분석에서 현재 논의 중인 ‘연동형 비례대표’에 대한 분석은 배제했다. 이 유는 연동형으로 고민하는데 몇 가지 부분을 고려해야 하는데 실제 광역의원이 나 기초의원의 정수가 정해져 있는 상황이라는 점, 그리고 1, 2 당의 집중 현상 이 선거제도의 개편만으로는 개선이 어려워 사실상 지역구 선출 의석수가 편중 될 개연성이 크고(실제 기초의원의 기존 데이터를 통해서 분석하면 그렇다) 이 럴 경우 초과의석수가 발생할 수 밖에 없다. 즉, 전반적으로 지방의원의 정수가 확대되고, 초과의석이 1, 2,당으로 분배될 개연성이 커 해당 선거제도 만으로 완 전 비례대표제와 단순다수제 간의 ‘중간 정도의 결과’를 낳는다는 예측을 하기 힘들다. 그럼에도 불구하고 연동형 모델이 어떻게 세부적으로 설계되느냐에 따 라 새로운 결과가 나올 수 있는 만큼 이에 대해서는 각 지역별 분석을 통해서 실증적으로 검토해볼 필요가 있겠다.
4. 서울의 지방자치와 민주주의를 위한 제안
선거제도 개혁을 위한 운동은 일차적으로 표의 평등성12)을 강화하는 방식으로 접근하는 것이 헌법의 취지에서도 그동안 한국의 선거제도가 변해온 흐름에도 부합하는 것이라 할 것이다. 그리고 위에서 살펴보았듯이 현재 지방자치선거 중 선거구의 문제는 헌법에서 정한 표의 평등성을 침해하는 결과를 낳고 있으며 또 한 지방자치의 강화해도 부정적인 효과를 보이는 것으로 나타났다.
따라서 현행 지방선거에 있어서 각종 선거제도를 바꾸는 것은 매우 절실한 문제 12) 헌법은 제41조 및 제67조를 통해서 각각 국회의원과 대통령에 대한 선거를 진행함에 있어 보통, 평 등, 비밀, 직접투표를 한다고 정함으로서 투표에 대한 4대 원칙을 명시하고 있으며, 이 중 평등 선거 의 취지는 모든 국민이 행사는 표의 가치가 균등한 가치를 가져야 한다는 것을 의미한다.
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임에 틀림이 없다. 하지만 이를 전면적인 사회운동으로 펼쳐나가는데 다음과 같 은 점에 대한 고민이 필요해 보인다. 첫 번째는 제도의 변화가 곧 기대하는 효 과를 만드는 것은 아니라는 점으로, 서울지역의 경우에는 그동안 소수정당이나 무소속 후보들이 광범위하게 출마한 데이터가 없어 거의 모든 기초의원 선거구 에서 90% 이상이 양당에 집중되는 결과를 보인다. 즉, 이런 경향성을 모두 선 거제도의 문제라고 부를 수 있을지 의문이다(또한 2인선거구와 4인선거구의 투 표율 등의 지표에서도 유의미한 차이가 보이진 않는다). 두 번째 요소는 자칫 선거구를 둘러싼 논의가 지나치게 산술적인 측면에서의 선거구 획정 문제로 집 중될 경우 시민들의 관심을 불러오기 힘든 측면이 있다는 점이다. 기본적으로 2 인 선거구에서 4인 선거구로 확대하는 것과 비례의석수를 증가시키는 것은 거 의 전혀 다른 제도 개혁 운동의 논리를 갖는다. 단적으로 앞의 문제는 정당의 문제를 결부시키지 않아도 되지만, 후자의 문제는 필연적으로 정당의 문제를 불 러온다. 즉, 연동형이든 전면 비례대표제든 그것의 골간은 정당 체제와 관련이 된다. 따라서 후자의 논리는 ‘정당법’의 개정이라는 문제와 연동될 수 밖에 없 다. 세 번째는 지방의회에 대한 실효성을 제대로 느끼지 못한 경험적 한계가 지 방의회를 중심에 둔 선거제도 개혁 운동에 실질적인 걸림돌이 될 수 있다는 점 이다. 즉 합리적으로는 선거제도의 개혁에 동의할 수 있어도 이것이 곧 ‘괜찮은’ 지방의회를 만들 것이라는 기대와 자동적으로 연결되지 않을 수 있다. 따라서 국회 정개특위를 매개로 하는 하향식의 제도 개혁 운동과 별도로 시민들의 필요 에 의해 만들어지는 상향식 제도 개혁 운동의 지지가 광범위하게 만들어질 수 있을지 의문이다.
이를 전제로 몇 가지 현 시점에서 선거제도 개혁을 위한 사회운동의 의제로 내 세울 수 있는 가설들을 제안하고자 한다. 우선 선거구 문제와 투표제도 문제는 각각 제도 변화의 방향성이 다르다는 점을 전제로 한다. 즉 선거구의 정수 문제 라 할 수 있는 1개 선거구 내 의석수와 선거의 방식이라고 할 수 있는 단순다 수제/비례대표제는 반드시 일치하는 것이 아니다. 이에 기초해 보면 대안의 조 합 역시 다음과 같은 다중선택지가 만들어진다.
<광역의원의 경우>
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의원구성(지역:비 례)
단순다수제
연동형비례제
완전비례제
96:10
71:35
0:106
*현재 상황에선 1, 2당에 대한 과다의석이 생길 가능성이 큼.
광역의원의 경우에는 현재 10석에 불과한 비례의석수를 늘리는 방안으로 연동 형 비례제를 도입할 수 있다. 이러면 비례의석수는 최대 35석까지 늘어나며 이 를 통해서 정당 투표율을 바탕으로 소수정당의 의회 진입이 상대적으로 용이해 진다. 다만 문제가 될 수 있는 것은 지역구를 편재하는 방식이다. 이를 테면 현 재 국회의원 – 광역의원 – 기초의원의 관계는 앞의 선거구를 기본으로 분할하 는 방식이며, 이를 통해서 각각 정량적 대표성의 계층성을 전제로 하고 있다. 그런데 만약 광역의원 정수를 조정하면서 특정 선거구의 경우 국회의원의 선거 구와 광역의원의 선거구가 일치하게 되면 문제가 발생할 수 있다. 현행 선거구 편성은 행정동을 중심 단위로 하고 극히 예외적인 경우가 아니면 행정동의 분할 은 허용되지 않기 때문에 지역선거구를 줄이는 과정에서 불가피하게 국회의원 선거구 = 광역의원 선거구가 같은 곳이 나올 수 있다. 이에 따르면, 서울시의회 개혁의 방향은 (1) 전면 비례대표제의 도입 (2) 연동형비례대표제와 광역의원 중대선거구제 도입으로 구분될 수 있다. 국회의원 -> A시의원 -> a 구의원 b 구의원 c 구의원 d 구의원 B시의원 -> a 구의원 b 구의원
- 현행 선거구 획정은 국회의원 선거구 를 기준으로 시의원 선거구를 획정하고, 이를 다시 구의원 선거구 획정의 기준으 로 삼는다.
c 구의원 d 구의원
기초의원의 경우를 살펴보면, 좀 더 복잡해진다. 현행 제도에서 자치구마다 연 동형비례대표제를 도입하게 되면, 기존 기초의원의 선거구를 통합해야 한다. 통 상 한명의 광역의원 선거구에서 4명의 기초의원 선거구가 나온다(전체 광역의원 정수가 96명이고, 기초의원 정수가 419명으로 산술적으로는 4.3명이다). 만약
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현재보다 선거구를 줄여서 통합한다면, 광역의원 선거구를 벗어나 선거구를 편 성할 수 밖에 없는 일도 생길 여지가 크다. 특히 앞서 분석한 대로 선거구별 편 차를 고려하면 더더욱 그렇다. <기초의원의 경우> 단순다수제 2인선거구 3인선거구 4인선거구
연동형비례제 3인선거구 4인선거구
완전비례제 자치구 전체
따라서 이는 더욱 복잡한 산술적인 문제를 낳을 개연성이 있다. 이 부분은 각 지역별로 별도의 분석을 통해서 확인할 필요가 있다. 물론 이는 발제자의 역량 이나 시야의 한계로 인한 우려일 수 있으므로 더욱 체계적이고 실증적인 현황을 분석해서 검증해봐야 하는 가설이라고 할 수 있다. 하지만 이 경우도, 자치구 전체를 하나의 선거구로 비례의석수를 제외한 나머지 지역의석수를 중대선거구 로 푸는 방법이 가능하다. 이를테면, (1) 100%비례대표제 도입 (2) 5:5 혹은 2:1 비례 + 중대선거구제 확대 등으로 구분해서 접근해볼 수 있다. 그런데 만 약 자치구 단위를 하나로 중대선거구로 활용한다면, 그것이 비례대표와 어떤 차 이가 있는지에 대한 의문이 생긴다(물론 비례대표는 명부를 작성할 수 있는 정 당이, 지역구는 무소속의 참여가 가능하다는 점이 있지만, 유권자의 입장에선 구태여 동일한 스케일의 투표를 두 번이나 해야 하는 문제가 생길 수 있다. 그 렇기 때문에 자치구 전체를 선거구로 하는 비례보다는 시의원 선거구보다 1곳 이 더 많은 최소 3개 선거구를 기본으로 해서 인구편차를 줄이는 방식의 분할 을 하는 것이 적당해 보인다.
이런 상황에서 서울지역의 선거제도 개혁운동은 어떤 방향으로 진행하면 좋을지 에 대한 개인적인 의견을 밝힌다.
(1) 100% 민주주의 운동: 지방의회부터 전면적 비례대표 도입 운동을 진행한 다. 이후 운동 과정에서 최소 <공직선거법>의 규정을 3인 선거구 이상으로 바꾼 다.
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- 황아란(2007)에 따르면, 지방선거 중대선거구제 도입 직후의 2006년 지방선 거 결과에서 전혀 중대선구제 효과가 나타나지 않았는데 그 이유로, 현행 중 대선거구제가 사실상 비례대표의 성격이 강하지도 않은 상태의 변화이기 때문 에 결국 “소수파 진입, 지역주의 및 정당독점 완화, 사표발생 감소 등 기대효 과를 실현시키지 못했고, 정당들도 기존의 구조화된 선거환경을 이용하여 기 득권을 유지하려는 행태를 보여주었다는 점에서 총체적으로 실패한 제도개혁” 이라고 지적한다.
- 그런데 이 문제를 단순히 3, 4인 선거구 획정 문제로 시작하면 결국 3위권, 4 위권의 이해관계를 위한 운동으로 보일 공산이 크다. 오히려 지방의회에서부 터 전면비례대표제 도입이라는 방향으로 단순하고 선명한 정치운동을 벌이는 것이 더 효과적일 것이라 본다.
- 개인적으로는 100% 비례대표제+3인 이상 선거구로의 개편이 선후 관계를 가 지는 요구안의 결합으로 매력적이라고 생각하지만, 경우에 따라선 100% 비례 대표제와 5:5, 2:1 연동형 비례대표제+중대선거구의 결합도 생각해볼 수 있 다. 이런 방법은 이후 총선에서의 유사한 정치개혁을 이끌 수 있는 일관된 과 제로 접근할 수 있다는 점에서 의미가 있겠다.
(2) 새롭게 헌법재판소의 판결을 유도한다: 선거구 내 인구 편차에 대해 33% 규정의 도입과 더불어, 기준을 선거구 평균 인구수가 아니라 최소/최고 선거구 편차를 기준으로 하도록 한다.
<중앙선거관리위원회 공지사항> 3. 시·도의회의원 지역선거구 획정 시·도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역·지세·교통 등 여러 가지 조건 을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가 장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시·도의원의 지역 대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 고려하여 결정되어야 합니다. 따라서 시·도의회의원 선거구획정은 인구비례의 원칙 이외에 행정구역·지세·교통 등
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2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평 등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차기준을 설정하는 것이 과제라 고 할 것입니다. 헌법재판소는 시·도의원지역선거구 획정에 있어 인구편차의 허용기준에 대하여 “현 시점에서는 상하 60%의 인구편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)를 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다.”고 하여 국회 의원 지역선거구보다 인구편차의 허용한계를 다소 완화할 수 있다고 보았습니다. 4. 자치구·시·군의회의원지역선거구 획정 자치구·시·군의원 선거구 획정시 고려할 사항은 시·도의회의원선거와 같습니다. 인구 편차의 허용한계와 위헌여부 판단기준에 관하여도 상하 60% 동일합니다. 다만, 1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 지역구자치구·시·군의회의 원선거의 특성상 인구편차의 비교방식은 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선 거구가 속한 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수를 기준으로 판단합니다.
- 위와 같이 현재 국회의원보다 더욱 완화된 편차를 용인하는 것은 헌법재판소 나 선거관리위원회가 지방선거를 국회의원선거에 비춰 ‘상대적으로 가치평가’ 한 결과에 불과하다. 하지만 선거일정을 달리하고 헌법에 보장한 지방자치의 취지에 비춰보면, 지방의회의 구성 원리를 국회의 구성원리에 ‘종속적’으로 규 정하는 것은 적절하지 않다.
- 그럼에도 불구하고 위와 같이 헌법재판소의 판단이 법률적 규정으로서가 아니 라 ‘해석적 규정’으로 규정력을 발휘하고 있기 때문에 이를 바꾸는 것이 필요 해 보인다. 즉, 일차적으로는 헌법재판소가 표의 평등성을 우선적으로 고려해 선거구를 획정하도록 하는 명시적인 해석을 하도록 하면서, 지방의회 역시 33%의 편차로 조정되는 것이 타당하는 해석을 이끌어내야 한다. 이를 위해 헌법소원을 매개로 헌법재판소를 대상으로 하는 시민청원을 지속적으로 할 수 있다.
(3) 우리가 만드는 기초의회 선거구: 지역 단체들이 모여서 ‘우리가 만드는 선 거구’ 운동을 진행한다. 이를 바탕으로 ‘시민선거구획정위원회’를 구성하고 하반 기 정세에 대응한다.
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- 현재 구성 중인 선거구획정위원회와 병립하여 시민선거구획정위원회를 병렬하 여 선거구획정위원회에 대한 감시와 더불어, 별도의 획정안을 제시하도록 한 다.
<현행 공직선거법상 선거구획정위원회 규정> 제24조의3(자치구·시·군의원선거구획정위원회) ① 자치구·시·군의원지역선거구(이하 " 자치구·시·군의원지역구"라 한다)의 공정한 획정을 위하여 시·도에 자치구·시·군의원 선거구획정위원회를 둔다. ② 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 11명 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조 계·언론계·시민단체와 시·도의회 및 시·도선거관리위원회가 추천하는 사람 중에서 시· 도지사가 위촉하여야 한다. ③ 지방의회의원 및 정당의 당원은 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 위원이 될 수 없다. ④ 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 마련함에 있어서 국회에 의 석을 가진 정당과 해당 자치구·시·군의 의회 및 장에 대하여 의견진술의 기회를 부 여하여야 한다. ⑤ 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 제26조제2항에 규정된 기준에 따라 선거구 획정안을 마련하고, 그 이유나 그 밖의 필요한 사항을 기재한 보고서를 첨부하여 임 기만료에 따른 자치구·시·군의원선거의 선거일 전 6개월까지 시·도지사에게 제출하여 야 한다. ⑥ 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 자치구·시·군 의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다. ⑦ 제24조제8항 및 제9항은 자치구·시·군의원선거구획정위원회에 관하여 이를 준용 한다. ⑧ 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 구성 및 운영, 그 밖에 필요한 사항은 중앙 선거관리위원회규칙으로 정한다. 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ①시·도의회의원지역선거구(이하 "市·道議員地域 區"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나
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의 自治區·市·郡이 2 이상의 國會議員地域區로 된 경우에는 國會議員地域區를 말 하며, 行政區域의 변경으로 國會議員地域區와 行政區域이 合致되지 아니하게 된 때에는 行政區域을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시· 도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구 의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다. <개정 1995.4.1., 2010.1.25> ②자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정 하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도 조례로 정한다. <개정 2005.8.4.> ③제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면(「지방자치법」 제4조의2제3항에 따라 행정면을 둔 경 우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(「지방자치법」 제4조의2제4항에 따라 행정 동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원 지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
<개정 1995.4.1,
2005.8.4., 2010.1.25> ④자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나 의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
- 현재 서울시선거구획정위원회 구성을 위한 절차가 진행되고 있음으로 이에 대 하여 사회적 공론화를 시작할 필요가 있다. 또한 이 과정에서 1) 위원으로 참 여할 수 있도록 구성권을 가지고 있는 서울시장에 대한 청원을 진행하고 2) 이후 선거구획정위원회의 경과에 대해 지속적으로 모니터링 및 문제제기를 한 다.
(4) 광역/기초단체장의 결선투표제를 도입한다: 결선투표제가 실질적인 내용 상 지역 내 다양한 연합과 연대를 가능하게 하는 것이라면 지역정치의 다양성 을 확보하는 방법으로 지방선거에서의 단체장 선거에서 결선투표제를 도입 하는 것이 타당하다.
- 점차 단체장의 선거에 있어 양당간 ‘교체’에 의한 기득권 현상이 심화되고 있
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으며 이런 현상이 광역단체장-광역의원-기초단체장에 이르기 까지 구조화되 는 경향을 보인다.
2010년 이전의 지방선거와 2014년 지방선거 비교
- 특히 2010년 이후, 광역단체장의 경우에는 정당의 후보임에도 불구하고 내부 경선과 별도의 ‘후보단일화’라는 일련의 연대연합 흐름이 가시적으로 나타나 는 경향을 보이고 있는데 이를 후보자 거래에 따른 ‘야합’으로 만들지 않고 공식적인 정치연합으로 만들기 위해서는 결선투표제 도입을 통해서 양성화하 는 것이 바람직하다.
이제 11개월 앞으로 다가온 2018년 지방선거는 지금까지와 다른 정치환경을 가 지고 있고, 전반적으로 시민들의 정치화가 높아진 상황에서 치러지게 된다. 따 라서 전국적인 공동행동도 중요하지만 한 지역에서 만이라도 구체적인 변화를 만들면 예시적인 효과가 광범위하게 나타날 수 있는 조건을 가지고 있다. 개인 적으로는 전국적 수준의 공동행동은 지역별 운동의 다양성을 전제로 구성할 필 요가 있다고 생각한다.
또한 단순히 선거구 개편의 논의뿐만 아니라 지역 차원의 지방선거 참여에 대한 광범위한 합의 역시 필요하고 이를 위해서는 기존 지방자치에 대한 냉정한 평가 가 필요하다. 짧은 기간 동안 낮은 수준의 문제의식으로 분석한 터라, 오랫동안 이 문제에 천착해온 분들의 기대나 생각에 미치지 못한 측면이 크겠다. 다만 이 발제를 준비하면서 현재의 정치개혁 운동이 이를 통해서 제도정치에 진입하고자 하는 주체의 요구와 별개로 지방정치의 효용감을 느끼지 못하는 시민들을 대상
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으로 펼치는 정치운동이라는 점의 고민이 필요하며, 소수정당의 당사자와 무소 속(로컬파티를 준비하는 것을 포함하여) 운동의 당사자들이 ‘함께’ 할 필요가 있 다는 점에서 세부적인 차이보다는 합의가능한 포괄적인 차원에서의 접근이 필요 한 것이 아닌가라는 고민이 들었다. 특히 기초의원 정당공천체 폐지 등과 관련 한 문제가 전면에 등장할 가능성 역시 배제할 수가 없다. 이렇게 되면 기초의원 의 비례대표 확대 운동은 그 자체로 근거를 잃게 될지도 모른다. 따라서 현재의 상황에서는 정치제도 변화의 다양한 변수들을 검토해 일관성있는 주장을 하는 것이 필요한데, 그런 점에서 기초의원의 경우에는 ‘중대선거구의 취지를 강화하 는 것’을 상수로 놓고, 비례대표 의제를 탄력적으로 접근하는 것을 한 축으로 광역의원과 관련해서는 비례대표성을 강화는 방식으로 접근하는 것이 현시점에 서 최소한의 공통적이고 지속적인 과제로 합의가 될 수 있지 않을까 싶다. [끝]
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민심이 반영되는 선거제도, 시민주권이 실현되는 지방자치 김 기 현 (부 천 Ｙ 사 무 총 장 ) 기막힌 지방자치 현실 1993년 ‘수도권 주민자치연구모임’ 간사로 지방자치에 대한 연구와 실천을 병행하 기 시작했고, 1996년 한국YMCA 전국연맹에서 일하기 시작하면서부터 본격적으로 지방자치운동에 뛰어들었다. 1998년부터 2002년까지 ‘한국시민사회단체연대회의’ 주민자치위원회 책임간사를 역임하면서 전국의 지방자치운동가, 학자들과 함께 2001년 3월 22일에는
‘지방자치헌장’을 선포(400여개 시민단체, 200여명의 학
계인사 참여)하기도 했고, 마을만들기, 자치분권과 관련된 다양한 활동을 전개하 면서 주민투표, 주민소환 등 주민참여제도의 제정에 일정한 역할을 하기도 했 다. 하지만 그로부터 15년이 흐른 지금, 부천시의 상황을 보면 오히려 ‘지방자치 무용론’에 고개를 끄덕이게 된다. 김만수 부천시장의 첫 번째 임기만 해도 지속 가능발전협의회, 주민참여예산 등 다양한 영역에서 민관협치가 이루어지고, 문예 회관 건립으로 지역갈등이 형성되자 ‘문예회관 건립 협의위원회’를 구성하여 그 논의 결과를 존중하기도 했다. 하지만 재임하자마자 인구밀도 전국 2위, 녹지 전국 최하위 도시, 부천에서 각종 초대형 개발문제를 강행하여 3년내내 지역갈 등으로 시끄럽다. 2015년에는 1년내내 ‘부천시청옆 시민의 땅 1만평 매각문 제’13)로 갈등이 격화되었고, 2016년부터 지금까지는 상동 영상문화단지 내 ‘신 세계 복합쇼핑몰 건립문제’14)로 갈등이 부평.계양으로까지 확대되더니, 작년 말 부터는 ‘대장동 산업공단’15)을 추진하고 있다. 더 심각한 문제는 부천시민의 삶 에 엄청난 영향을 미치는 초대형 개발사업들이 제대로 된 설문조사, 공청회, 토 론회도 한 차례 없이(동 주민자치센터에서 주민설명회만 개최) 일방적으로 강행 되고 있다는 점이다. 이것은 단지 개발로 인한 피해만이 아니라 위임된 권력이 민주주의 본질을 훼 13) 최종적으로 1만평 중 4,600여평이 매각되어 49층 고층아파트 6개 동이 들어서고 있다. 14) 당초 2만 3천평 매각계획에서, 논란이 격화되자 부천시는 “매각규모를 반으로 줄이고, 이마트 트레 이더스를 제외한다.”고 했지만 주민소송이 제기되어 있고, 신정부 들어서 ‘유통법 개정’ 등을 이유로 신세계에서 부천시에 3개월 계약 유예를 요청한 상태이다. 15) 김포공항에 인접하여 그나마 지금까지 논 지역으로 보전되던 대장들녘 110만평 중 70만평을 산업공 단으로 개발하는 계획을 부천시에서 추진 중이다.
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손하는 심각한 문제이다. 다양한 가치와 생각의 공존(共存)이 민주주의이고, 그 렇기 때문에 토론과 공론(公論)이 민주주의 핵심이다. 그런데 이런 절차와 과정 을 무시하는 독선과 독단이 민주당 시장, 민주당 다수 의회의 독점적 구조 속에 서 반복적으로 자행되고 있다.
민심 그대로, 선거제도 개혁 ⇒ 왜곡된 선거제도의 결과: 일당독점, 단점정부, 깜깜이 선거 (별첨자료) 정치개혁 국민행동이 발족하면서 ‘3대 의제, 11대 과제’를 선포하였다. 이것을 기초로 기초 지방자치단체 입장에서 바라보면, 1. ‘국회의원 연동형 비례대표제 도입’과 동시에 ‘광역의회’‘기초의회’에도 연동 형 비례대표제가 도입되어야 한다. 독일과 같이 지역구 : 비례대표 1:1 구조 가 되어야 하나 최소한 2:1 비율은 관철시켜야 한다. 몇 년 전 모 정당 시의 원 후보 선출 대의원 대회에 참여한 적이 있는 데 한 시의원 후보의 공약이 “000위원장님을 국회로 보내겠습니다.”였고, 비례대표 선출 기준 역시 ‘충성 도’가 최우선 순위에 위치한다. 이것이 우리 지방자치 수준으로 공천개혁도 철저히 되어야 한다. 2. 의원정수를 늘리면서 특권 폐지도 함께 진행되어야 한다. 대부분의 시의회에 서 상반기, 하반기 의장단을 구성할 때마다 내홍과 갈등으로 의정활동이 정 지되곤 한다. 부천시의회 의장은 비서와 차량이 제공되고, 월 288만원의 업 무추진비를, 부의장은 월 138만원, 상임위원장(4명)은 월 100만원의 업무추 진비를 지급받는데 투명하게 관리.운영되고 있지 않다. 시의원의 경우 공영주 차장 주차료도 면제받는다. 3. 기초의원 3인 이상 선거구제는 반드시 도입되어야 한다. 부천시의 경우 10개 기최의원 선거구 중 5개가 3인 선거구이고, 5개가 2인 선거구이다. 2014년 선거결과 거대 양당 ‘가’번 후보는 한 곳을 제외하고 모두 당선되었다. 그나 마 무소속 시민후보 1인이 3인 선거구에서 당선되었고, 소수 정당 당선자는 전무했다.(부천시의회 28명 중 새정치민주연합 지역 14명, 비례 2명/ 새누리 당 지역 10명, 비례 1명/무소속 1명) 여성의원은 8명(지역 5명, 비례 3명)으 로 30%에 근접하지만 여성성을 기대하기 힘들다.
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경기도 총 31개 기초의회 선거결과 역시 총 376명의 기초의원 당선자 중 새 누리당 184명(48.9%), 새정치민주연합 182명(48.4%), 통합진보당 1명, 정의 당 2명, 무소속 7명으로 정치다양성은 무시되고, 거대 양당 독점구조가 공고 하다. 2006년 중선거구제를 도입할 당시에는 4인 선거구가 꽤 되었으나 선거구획정 과정에서 2인 선거구로 쪼개버렸다. 현행과 같이 광역의원 선거구와 동일하게 될 경우 3~4인 선거구로 만들어야 한다. 4. 대통령과 함께 ‘지방자치단체장’ 결선투표제도 도입되어야 한다. 현재와 같은 인위적이고, 정치공학적인 후보단일화는 정치혐오만 불러일으킨다. 정책을 가 지고 당당히 경쟁하여 득표율을 통해 시민들의 정치지형을 확인하고, 이에 근거한 결선투표제가 되어야 한다. 5. ‘지역정당’이 가능해야 한다. 2000년대 초반 독일 전문가와 토론하다가 “독일 의 한 도시에서 청소년들이 교육환경 개선을 요구했는데 기성 정치인들이 다 무관심하자 스스로 청소년 정당을 만들어 2명의 청소년이 시의회에 진출했 다.”는 이야기를 듣고, “그것이 가능하냐?”“피선거권이 언제부터냐?”고 놀란 적이 있는데 필요에 따라 정치를 쉽고, 가볍게 할 수 있는 정치구조가 만들 어져야 한다. ‘가나가와 네트’ 생활정치가 오래 전에 소개된 바 있으며 최근 도쿄 도의회 선거에서 파란을 일으킨 ‘도민 퍼스트’ 역시 지역정당이다. 2015년 국회에 제출된 지역정당 관련법안의 주요내용은 “2개 이상의 읍·면·동 을 관할 구역으로 하는 자치정당을 성립할 수 있고, 법정 당원수의 요건을 갖 추어 중앙선거관리위원회에 등록하여야 함”“자치정당은 관할 구역 내에 중앙 지부를 두어야 하며, 각 읍·면·동 별로 마을지부를 둘 수 있음”“자치정당은 관 할구역 안에 주소를 둔 30인 이상의 당원을 가져야 함”“자치정당은 「공직선 거법」 제47조에 따라 해당 관할구역 내의 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 후보자를 추천할 수 있음”로 되어있다. ‘가나가와 네트워크 운동 (NET) 헌장’에 명시된 3가지 정치이념, 5가지 정치 활동 원칙은 언제 봐도 감동적이다.
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<3가지 정치 이념>
「시민사회를 튼튼하게 한다」
정치 참여를 확대한다. 생활자 정치를 추진한다. 시민 민주주의를 정착시킨다.
<5가지 정치 활동의 원칙> 1) 모금과 자원봉사를 중심으로 정치활동 및 선거에 임한다. 2) 의원과 멤버 모두 활동을 널리 공개한다. 3) 「문제가 있다」고 생각되면 미니 포럼을 개최한다. 4) 의원 보수는 시민의 활동비로 한다. 5) 의원은 2기 8년으로 교대한다. 6. 정당별 기호부여제도 폐지와 기탁금. 선거비용보전기준 역시 하향 조정 되 어야 한다. 정당별 기호부여제도는 시민들의 선택권을 제한하는 거대 양당 기득권을 강화하는 수단에 불과하다. 추첨으로 번호를 부여해도 되고, 이름 만 명시해도 된다. 대통령 3억, 국회의원 1,500만원, 시.도지사 5천만원, 기초단체장 1천만원, 시 도의원 300만원, 기초의원 200만원의 기탁금은 전반적으로 내려서 누구나 정 치가 가능해야 한다. 기탁금 조정보다 더 급한 것이 선거비용보전기준을 낮추 는 것이다. 현재는 득표율 15% 전액보전, 10% 반액 보전으로 되어있어 ‘누 구나 정치에 참여하기’에는 장벽이 너무 높다. 대다수 나라에서 비례대표 의 석이 배분되는 5%를 넘기면 선거비용 전액보전이 되어야 한다. 7. 19세 선거권, 25세 피선거권은 권위주의 시대의 잔재로 반드시 바뀌어야 한 다. 즐겁고, 가벼운 시민참여, 시민주권이 지방자치에서부터 실현되어야 ‘참자치란 무엇인가?(미국의 지방자치 이야기)’(문영훈 저)는 워싱턴주 스노콜 미시에서 1년 6개월간 근무했던 우리나라 공무원이 쓴 책으로 서문에는 이렇 게 쓰여 있다. “그들은 획일성을 거부했다. ‘일사분란함’을 혐오했고, 내 앞의 사람이 그리고 바로 옆의 시가 자기 자신과 자기가 속해 있는 시와 다르다는 것을 즐길 줄 아는 여유가 바로 참 자치의 요소였다....자치는 커뮤니티 구성원들이 참여를
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해야 하고, 참여가 가능하기 위해서는 지방정부가 몸집이 가벼워야 함을 알고 있었다.....시장, 시 의원, 시 관료, 기업 또는 언론 그 어디에도 권한을 집중시 키지 않고 있었고, 철저하게 분권화 시켜놓고 있었다. 그리고 이해 당사자들 이 원칙을 벗어나는 행동을 하는 경우에는 해당 커뮤니티가 용납하지 않았 다.” 스노콜미시는 인구 1만명 정도의 작은 시이다. 하지만 시민참여라는 말이 굳 이 필요하지 않을 정도로 참여는 일상의 정치.행정의 문화로 자리하고 있었 고, 시민참여 없이 어떤 결정을 내리는 권위주의는 상상할 수 없다고 한다. 물론 지방자치 역사가 오래되어 자치와 참여가 일상생활에 자리잡은 선진국에 비해 우리나라는 지방자치 역사도 짧고, 기초자치단체 규모 역시 너무 크다. 하지만 그렇다고 하더라도 중앙정치 뺨치는 귄위주의와 획일주의, 시민서비스 만 운운하지 정작 중요한 정책결정 과정에서는 시민을 배제하는 독선과 독단 의 지방자치 현주소는 지방자치의 장점을 살려내지 못하고 있다. 촛불혁명의 열기가 남아있는 올 하반기에 이런 폐단을 제도적으로 막아야 한다. 1.『도시생태현황지도』를 만들고, 철저히 관리해야16) 수많은 지방자치단체에서 개발로 인한 갈등이 격화되고 있다. 문재인 대통령 의 공약대로 지방분권, 지방자치가 강화될 경우 시민.환경단체에서 가장 우려 하는 부분이기도 하다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 도시의 미래상에 대 해 지방자치단체, 시민사회, 전문가와 시민들이 함께 하는 시민적 합의와 제도 적 견제장치가 필요하다. 이를 위한 수단이 도시생태현황지도 또는 비오톱 지도17) 작성이다. 현재 전국 의 약 32개의 지방자치단체가 도시생태현황지도를 작성했고, 도시생태현황지 도의 중요성을 인식한 중앙부처에서도 2013년 3월 자연환경보전법을 개정18) 하여 별도 조례제정 없이도 도시생태현황지도를 작성할 수 있게 되었다.
16) 2014년 지방선거 ‘부천Ｙ 정책제안’ 중 일부 (부분 수정) 17) 도시생태현황지도 또는 비오톱 지도(Biotope Map)는 비오톱들을 지도상에 표현한 것으로, 비오톱이 란 특정한 식물과 동물이 하나의 생활공동체 즉 군집을 이루어 지표상에서 다른 곳과 구분되는 독립 된 서식지를 의미한다. 18) “시·도지사는 환경부장관이 작성한 생태·자연도를 기초로 하여 관할 도시지역의 상세한 생태·자연도 (이하 ‘도시생태현황지도’라 한다)를 작성할 수 있다. 그 밖에 도시생태현황지도의 작성에 관하여 필 요한 사항은 환경부령으로 정한다”(『자연환경보전법』제34조 6항)
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<그림 - 독일 함부르크, 도시생태현황지도>
위 그림은 독일 함부르크 시의 도시생태현황 지도인데, 독일의 경우 이를 기 초로 도시의 녹지와 생태계를 철저히 관리하고, 특히 도시개발계획을 수립할 때도 이를 근거로 생태계에 미치는 영향을 철저히 평가한다고 한다. 물론 도시생태현황지도를 작성하였다고 자연환경이 개선되는 것은 아니다. 하 지만 서울시의 경우 도시생태현황지도를 통해 자연의 가치를 평가하여 친환경 도시계획에 반영한 바 있으며 모든 산림녹지를 1등급으로 평가하여 도시계획 조례에 의해 산림녹지에서는 개발사업을 허가하지 않고 있다. 이러한 부분이 법적으로 강제되어야 한다. 2. 제왕적 지방자치단체장의 권한 축소로서 공정한 인사 시스템 마련19) 지방자치단체장은 인사권(공무원 임용, 승진 등), 예산편성 집행권을 거의 독 점하여 행사하고 있다. 현재 인사권은 공무원뿐 아니라 산하 공기업, 재단법 인 등도 포함한다. 이런 이유로 지방 공무원은 지방자치 단체장의 의중에 따 라 업무를 처리할 밖에 없고, 지방자치단체장에게 줄 서기를 하고 있는 것이 현실이다. 지방자치단체장이 행사할 수 있는 각종 인허가권이나 도시계획 관 련 권한도 거의 통제받지 않는다. 아울러 지방공기업 및 산하기관의 장 임명과 관련하여 낙하산 인사 및 측근 인사 비리를 막고 전문성 있는 인사를 보장하기 위해서는 인사청문회 제도가 19) 2.3.4는 19대 대선 ‘한국Ｙ전국연맹 정책제안’ 중 일부(부분 수정)
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마련되어야 한다. 현재 제주특별시와 경기도, 서울시, 광주시, 성남시 등에서 자치단체장이 자율의지와 조례 등에 의해 추진되고 있지만 이제는 지방자치법 을 개정해 투명한 인사제도 확보차원에서 지방공기업 및 산하기관 임원에 대 한 인사청문회를 실시해야 한다. ⇒ 인사혁신을 위해 인사위원회를 독립적으로 구성하고 운영해야 한다. 이를 위 해서는 당연직 인사위원인 공무원은 최소화하고, 시민단체와 공무원노조의 추천을 받아 임명한 민간위원을 확대해 인사권 남용의 소지를 원천적으로 차 단해야 한다. ⇒ 아울러 지방공기업 등 산하 공공기관의 경우 인사청문회 제도를 도입해 낙하 산 인사구조를 개선해야 한다.
3. 지방의회 권한 강화 제도적으로 현재의 지방의회는 권한이 약하다. 지방자치단체장의 인사권을 견 제할 권한도 없고, 예산 및 결산에 대한 승인권을 가지고 있지만 제도적 한계 (심의 시간 부족, 증액편성불가 등)와 역량의 한계 때문에 실제로는 일부 예 산의 액수를 줄이거나 조정하는 역할만 하는 경우가 대부분이다. 지방의회가 제정한 조례 역시 국회의 법률보다는 하위에 있다 해도, 중앙행정 부에서 만드는 시행령, 시행규칙보다 하위에 있는 것 역시 문제이다. 지방자 치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서”만 조례를 제정 할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 만 하도록 규정하였다. ‘법령’에는 국회에서 제 정하는 법률뿐만 아니라 대통령령과 각 중앙부처에서 만드는 부령(部令)까지 도 포함된다. 따라서 각 중앙부처는 부령의 제정을 통해 지방자치단체의 사무 에 개입하고 통제할 수 있도록 되어 있어 개선이 필요하다. 지방의회 권한 강화와 함께 열린 의회를 지향하기 위하여 상임위원회를 생중 계하는 시스템을 갖추고, 예산심사의 경우도 의회방청을 허용하도록 해야 한 다. 또한 100일로 되어있는 회기 역시 150일 정도로 늘려야 실질적인 역할을 할 수 있다.
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⇒ 사무국 인사권 독립문제, 지방의회의 인사견제기능 강화 문제, 지방의회에서 의 위증을 처벌하는 문제, 지방재정에 대한 통제기능을 강화하는 문제, 자치 입법권을 강화하는 문제 등이 국가 차원의 법제도를 개선해서 풀어야 할 과 제이다. 4. 일상적인 시민참여 기회보장 및 주민참여 예산제 권한 강화 주민참여예산제는 2011년 지방재정법 개정 이후 의무화되어 전국에서 실시되 고 있다. 하지만 의무시행 6년차에 접어들었지만 각 지역의 상황과 여건에 따 라 그 내용에 큰 차이를 보이고 있다. 주민들의 실질적인 참여를 높이기 위해 선 사업 심의자에서 사업 제안자로 주민참여예산위원들의 적극적인 역할변화 와 예산 제안 권한이 확대되어야 한다. 그 외에도 각종 위원회의 투명하고, 민주적인 운영을 비롯해 주민참여 마을만 들기 및 도시계획의 확대, 공표제도 대상범위 확대 등 정보공개제도의 확대 등 현재 제도적으로 마련되어 있으나 형식적으로 운영하고 있는 다양한 주민 참여정책을 개선해 참여예산과 연계함으로써 실질적인 주민참여가 확대되어야 한다. ⇒ 마을계획 및 도시계획 등 지역발전계획 수립에 주민들이 주체적으로 참여하 고, 주민참여 예산을 통한 예산 결정권한을 확대 및 주민참여제도 법제화. 이를 통한 주민참여 지방자치제 활성화
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<별첨자료> 지방선거 개혁 과제 윤병국(부천시의회 의원/ 무소속) 1. 광역의회의 현실 가. 현상 <2006년 광역의회 선거 지역구 당선자> 지역
전체의석
제1당
비율
지역
전체의석
제1당
비율
경기도
108
108(한)
100.0
강원도
36
34(한)
94.4
서울특별시
96
96(한)
100.0
충청북도
28
25(한)
89.2
부산광역시
42
42(한)
100.0
울산광역시
16
13(한)
81.3
인천광역시
30
30(한)
100.0
전라남도
46
43(민)
93.5
대구광역시
26
26(한)
100.0
광주광역시
16
16(민)
100.0
대전광역시
16
16(한)
100.0
충청남도
34
19(한)
55.9
경상북도
50
47(한)
94.0
전라북도
34
20(열)
58.8
경상남도
48
44(한)
91.7
제주도
29
19(한)
65.5
주 : 한=한나라당 열=열린우리당 민=민주당 2006년 선거에서 16개 광역지방의회 중 간신히 양당제라 부를 만한 곳은 충청 남도, 전라북도, 제주도 등 세 곳뿐이다. 충청남도는 지역구 정원 34명 중 한나 라당 19명, 국민중심당 13명, 열린우리당 2명이 당선이 됐으며, 전라북도는 역 시 34명 정원 중 열린우리당 20명, 민주당 12명, 무소속 2명의 당선자를 냈다. 제주도는 29명 정원 중 한나라당 19명, 열린우리당 7명, 기타 3명 이었다. <2014년 광역의회 선거 지역구 당선자> 지역
전체의석
제1당
비율
지역
전체의석
제1당
비율
경상북도
54
48(새)
88.9
충청남도
36
28(새)
77.7
경상남도
50
47(새)
94.0
충청북도
28
19(새)
67.8
부산광역시
42
42(새)
100.0
강원도
40
36(새)
90.0
대구광역시
27
27(새)
100.0
인천광역시
31
21(새)
67.7
울산광역시
19
19(새)
100.0
경기도
116
72(민)
62.1
전라남도
52
48(민)
92.3
서울특별시
96
72(민)
75.0
전라북도
34
32(민)
94.1
제주특별자치도
29
13
44.8
광주광역시
19
19(민)
100.0
세종특별자치시
13
8(민)
61.5
대전광역시
19
14(민)
73.7
주: 새=새누리당 민=새정치민주연합
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나. 일당독점, 단점정부의 반복 ○ 제1당이 2/3를 넘는 의석 차지 2010년에 치러진 5대 동시지방선거 결과 광역의회에서 제1당이 전체 의석의 2/3에 미달한 곳은 경기도, 제주도, 충청남도 울산광역시 등 4곳에 불과했다. 2002년의 3대 동시지방선거 때는 대전, 충남, 제주 등 3곳, 1998년의 2대 동 시지방선거 때는 강원, 울산, 제주 등 3곳을 제외하고는 모두 제1당이 전체의 석의 2/3를 넘었다 ○ 지배정당의 고착 수도권과 제주도를 제외한 모든 지역에서 독점정당이 거의 바뀌지 않았다. 영 호남 지역에서는 정당의 명칭이 바뀌긴 했지만 그 성격을 보면 제1당이 한 번 도 바뀌지 않았다. 부산, 대구, 울산, 경남, 경북 등 영남지역 5개 광역의회에 서는 새누리당 계열의 정당이 항상 압도적 1위였고, 광주, 전남, 전북 등 호남 지역 3개 광역의회에서는 항상 민주당 계열의 정당이 압도적 1위를 차지한 것 이다. 복잡했던 중앙정치 사정이 반영된 1995년 선거를 제외하면 영, 호남권 8 개 광역의회 선거 40회 중 제1당이 지역구 의석의 2/3를 차지하지 못한 경우 는 단 3회(울산 2회, 전북 1회)뿐이다. * 6번 치러진 광주광역시의회 선거에서 5번은 특정정당이 100% 당선을 했 다. 단 한 번 있었던 예외도 19개 선거구 중 단 1개 선거구만 놓쳤다(2010년 광주광역시의원 선거에서 서구 제4선거구에 출마한 민주노동당 강은미 후보 가 41.51%로 당선). ○ 단점정부가 지속 1998년, 2002년, 2006년 선거에서 1개 지자체를 제외한 모든 광역지방자치단 체가 단점정부였으며, 영호남은 1995년 대구와 2010년 경남에서 무소속 자치 단체장이 당선된 경우를 빼고는 예외 없이 모두 단점정부였다. <광역의회 다수당과 광역단체장 일치 현황> 구분 일치현황
1995년 9/15 (60%)
1998년 15/16 (93.75%)
2002년 15/16 (93.75%)
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2006년 15/16 (93.75%)
2010년 10/16 (62.5%)
2014년 12/17 (70.59%)
2. 기초의회의 현실 가. 2인 선거구가 대부분 2006년 선거를 앞두고 전국의 시․도 선거구획정위원회가 제출한 선거구 획정 결과를 살펴보면 2인 선거구가 40%(366곳), 3인 선거구가 42%(379개)를 차지 했고, 4인 선거구는 겨우 18%(161곳)에 지나지 않았다. 그러나 이마저도 최종 확정 단계에서 4인 선거구는 단 4%(39개)만 남기고 모두 2인 선거구 2개로 분할. 선거구획정위원회안에 4인 선거구가 없었던 울산과 원안을 통과시킨 광주를 제외한 전 지역에서 문제가 발생했다. 선거구 결정을 위한 회의는 그야말로 무법천지였다. 다수 의석을 가진 정당 혹은 주요 정당 간의 담합으로 공권력 을 동원하여 의회 방청을 금지하고, 사전공지도 없이 기습적으로 본회의를 개 최하는가 하면, 안건 설명과 토론도 없이 통과하는 비상식적인 과정을 통해 4 인 선거구를 2인 선거구 2개로 분할했다. 2005년 경상남도 의회는 항의를 피 하기 위해 버스 안에서 본회의를 열어 선거구 분할을 의결했으며, 대구시의회 는 한밤중에 날치기 통과로 물의를 빚었다. 4인 선거구 분할은 2010년 지방 선거를 앞두고도 여전히 자행되어 4인 선거구는 강원 3곳, 경남 4곳, 경북 1 곳, 전남 9곳, 충남 5곳, 충북 2곳 등 24곳에 불과했으며 서울, 경기, 인천, 대전, 대구, 부산, 울산, 광주, 전북은 4인 선거구가 한 곳도 남지 않는 결과 로 이어졌다. 나. 영호남 일당독점, 수도권 양당분할 ○ 영호남 일당독점 <2014년도 영호남권 기초의원선거 결과(비례대표 제외)> 구 분
새정치민주연합
기 당선자수 8
타
총 당선자
새누리당
부산광역시
158
92(58.2)
58(36.7)
대구광역시
102
77(75.5)
9(8.8)
16
무소속 13
울산광역시
43
30(69.8)
2(4.7)
11
통합진보당 9
경상남도
225
151(67.1)
21(9.3)
53
무소속 45
경상북도
247
185(74.9)
2(0.8)
60
무소속 59
광주광역시
59
1
47(79.7)
11
통합진보당 9
전라남도
211
0
155(73.5)
56
무소속 51
전라북도
173
0
119(68.8)
54
무소속 52
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비 고 무소속 7
- 영남권 5개 시도에서 부산을 제외하고는 1위 정당이 2/3 의석을 넘고 있다. 국회에서 제1야당인 새정치민주연합은 부산에서만 36.7%의 의석을 차지했 을 뿐 다른 4개 시도에서는 10%에도 미치지 못했다. 반면 무소속 당선자는 경상북도, 경상남도의 경우 20%를 넘고 있다. - 호남지역에서 새누리당은 광주광역시 광산구의회 선거에서 단 1석을 얻었을 뿐. 무소속 당선자 비율이 높았는데, 전라북도의 경우 무소속 당선자 비율이 무려 30%를 넘었다. - 무소속이 야당역할 ○ 수도권 등 양당분할 <2014년도 비영호남권 기초의원선거 결과(비례대표 제외)> 구 분 서울특별시 경기도 인천광역시 대전광역시 충청남도 충청북도 강원도
총 당선자
새누리당
366 376 101 54 144 114 146
171(46.7) 184(48.9) 53(53.0) 26(48.1) 84(58.3) 66(57.9) 86(58.9)
새정치민주연합 191(52.2) 182(48.4) 44(43.6) 28(51.9) 49(34.0) 38(33.3) 44(30.1)
기 당선자수 4 10 4 0 11 10 16
타 비 고 무소속 3 무소속 7 정의당 2 무소속 11 무소속 9 무소속 16
- 성남시의회, 시흥시의회 사례 - 서울시 사례 : 인 선거구가 대부분인 자치구에서는 여야동수, 또는 1~2석 차이의 헝 의회 발생(소수의회, 불안정) <2014년도 서울시 구의원 선거 사례> - 지역구 당선자 366명 중 새누리 171명, 새정치 191명, 노동당1, 무소속 3 - 3인선거구 48개, 2인 선거구 111개(69.8%) - 2인 선거구에는 예외 없이 1번 1명, 2번 1명 당선 - 25개 구의회 중 지역구 선거에서 1번, 2번 동수인 구의회는 7개 / 1석 차이는 10개 / 2석 차이는 3개, 3석 이상 차이는 5개 * 1석 이내로 차이나는 의회가 17개(68%)
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다. 정당지명제 선거 <역대 선거 기초의원 무소속 당선자 수> 전 구
분
당선자
2006년 2010년 2014년
2,513 2,512 2,519
국 무소속 당선자 228(9.1) 305(12.1) 277(11.0)
영호남 무소속 당선자수 당선자 1,219 173(14.2) 1,219 258(21.2) 1,218 225(18.5)
영호남제외 무소속 당선자수 당선자 1,294 55(4.25) 1,293 47(3.63) 1,308 52(3.98)
주1. 당선자 수는 비례대표를 제외한 지역구 당선자임 주2. 영호남은 영남지역 5개 시,도와 호남지역 3개 시,도를 말함 ○ 서울, 경기, 인천 등 3개 수도권 지역의 경우 2014년 기초의원 선거에서 무 소속 당선자는 전체 지역구 당선자 843명의 1.2%에 불과한 11명뿐이고, 거 대 양당을 뺀 소수정당 소속의 지역구 당선자는 7명뿐. 단 18명을 뺀 98% 가 거대양당의 공천을 받은 후보. ○ ‘가번’만 당선되는 깜깜이 선거 2014년 경기도의 기초의회 의원선거에서 새누리당은 133개의 선거구에 복수 후보를 공천했지만 ‘가’ 번이 자기 당의 다른 후보에게 진 곳은 한 군데도 없었고, 새정치민주연합의 경우 84곳 중 3곳이었다. 합치면 217곳 중 3곳으 로 1.38%에 불과.
3. 기초선거 제도적 개선방안 ○ 연동형비례대표제 도입 : 설명생략 ○ 단체장 결선투표제 도입 : 설명생략 ○ 여성비례확대 : 설명생략 ○ 선거구제 개편 공직선거법 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ①시·도의회의원지역선거구(이하 " 市·道議員地域區"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자 치구·시·군(하나의 自治區·市·郡이 2 이상의 국회의원선거구로 된 경우에는 국회의 원선거구를 말하며---생략)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지 역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다. <개정 1995.4.1., 2010.1.25.> ②자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획
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정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다. <개정 2005.8.4.> ③제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구 를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
<개정 1995.4.1., 2005.8.4.,
2010.1.25.> ④자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하 나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2 개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다. <신설 2005.8.4.>
- 농촌지역은 소선거구제 요구가 있으므로 도시지역과 분리하여 논의가 필요할 것임 : 중선거구제로 인한 읍면동 간의 갈등 조장, 인구 많은 읍면동이 유리. 그러나 의원정수가 늘어나야하는 문제가 있고, 의원 정수가 늘어나면 도시지 역과 인구편차가 더 벌어질 수 있음 - 도시지역은 행정동 수와 의원 수를 맞출 수 없으므로 소선거구제 불가(2006 년도 유급제를 실시하면서 의원정수를 20% 감축할 때 이 문제 때문에 중선 거구제 도입). 2~3개 행정동에서 한 명의 의원을 선출하는 것은 인구편차가 맞지 않고 게리멘더링이 될 수도 있음. 현재와 같은 중선거구 방식이 불가 피. - 그러나 현재와 같이 2인 선거구제 위주로 짜여져 정당지명제 선거가 되는 것은 바람직하지 못함. 최소한 4인 선거구를 분할하지 못하도록 하는 조치 가 필요 - 2006년 선거 당시 전국적으로 2인 선거구 610개, 3인 선거구 379개, 4인 선거 구 39개 - 2010년 선거 당시 전국적으로 2인 선거구 629개, 3인 선거구 386개, 4인 선거 구 24개 - 2014년 선거 당시 전국적으로 2인 선거구 612개, 3인 선거구 393개, 4인 선거 구 29개
- 이를 넘어서 모든 선거구가 3인 이상 선거구가 되도록 재조정 요구. 현재는 광역의원 선거구와 연동이 되도록 되어 있으나 반드시 연동이 돼야 할 이유 는 없음. 인구편차가 생기지 않도록 행정동을 나누어 3인~4인 선거구제로 개 편 - 기초의원 선거구를 광역의원 선거구와 연동하지 않고 국회의원 선거구로 맞
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추면 최소한 3인 선거구는 확보되고 비례대표 비율도 20% 이상 확보 가능 (7인으로 구성되는 의회는 단일 선거구로 하여 지역구에서 4명 선출하고 비 례대표 3명, 혹은 5명-2명) ○ 지역정당 허용 혹은 정당공천제 폐지 - 현행의 정당결성요건이 지방자치와 배치 - 정당결성의 자유를 확대한다는 측면에서 시ㆍ도당 요건과 당원요건을 완 화할 필요는 있지만 이로써는 전국 정치에 진출할 목표로 활동하는 지역 주의 정당만 활성화시킬 수 있다. - 지역정당은 지방선거에만 후보를 낼 수 있도록 하고 설립요건을 대폭 완 화(2015년 원혜영 의원이 대표발의한 정당법 개정안이 있지만 임기만료로 폐기됐다. 이 법안에서는 지역정당을 ‘자치정당’이라 칭하고 관할구역 내 30명 이상의 당원을 두도록 했음) ○ 전국통일기호 폐지 - 후보 이름과 정당만 표시 - 교호순번제 인쇄 ○ 동시선거 분리 : 일본의 예 ○ 선거운동 비용 하향 - 선거비용 반환기준 하향, 선거비용제한액 하향 - 선거운동방법 개선 : 선거운동원 폐지, 문자메세지 폐지, 공약집 배부 허용 - 후원회 조직 허용 4. 결론 ○ 반드시 바꿔야 할 절호의 기회. 촛불의 요구 ○ 전망은 아득 - 개혁의 의지가 식음 : 정권교체에 대한 만족감 - 새정부 출범 후 조각, 추경 등 자체의제로 힘겨루기 하는 정치권 분위기인 데다 총선은 아직 3년 남았으니 국회의원들은 급할 것 없는 의제 - 개헌(권력구조 개편)에 집중하느라 논의 소홀 우려 ○ 지방선거가 임박했음을 강조하고, 지방선거를 통해 선거제도개혁 실험이 가 능함을 설득하는 것도 방안이 될 듯
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○ 4인 선거구제를 분할하지 못하도록 하는 것은 반드시 얻어야 할 일 (야당들도 반대하지 않을 것으로 예상) ○ 국회 정개특위 뿐 아니라 개별사안에 대해서는 시도에 마련한 자치구선거 구획정위원회에 의견을 내는 것도 필요할 것 제24조의3(자치구·시·군의원선거구획정위원회) ① 자치구·시·군의원지역선거구(이하 " 자치구·시·군의원지역구"라 한다)의 공정한 획정을 위하여 시·도에 자치구·시·군의원 선거구획정위원회를 둔다. ② 자치구·시·군의원선거구획정위원회는 11명 이내의 위원으로 구성하되, 학계·법조 계·언론계·시민단체와 시·도의회 및 시·도선거관리위원회가 추천하는 사람 중에서 시· 도지사가 위촉하여야 한다. ③ 지방의회의원 및 정당의 당원은 자치구·시·군의원선거구획정위원회의 위원이 될 수 없 다. <이하생략>
○ 정치개혁을 위해서는 선거제도의 개편도 중요하지만 시민들의 주체적인 노 력도 병행돼야 (지역정당이 허용돼도 주체적 노력이 없으면 풀뿌리 보수의 지역장악-일본 의 사례, 2014년 인천의 기초의원선거에 4인 선거구 2개가 생겼으나 1번, 2번 각 2 명씩 당선)
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