20161006_자료집_UN-Habitat III 한국 주거권 민간보고서 by 참여연대

UN-HABITATⅢ 참가 한국 주거권 보고서 발표 토론회

HABITATⅡ 이후 20년, 한국 주거권의 목소리

▸ 일 시 : 2016년 10월 6일(목), 오전 10시 ▸ 장 소 : 정동 프란치스코 교육회관 212호

UN-Habitat III 한국 민간위원회

❚ 진행순서

사회 : 유영우 (해비타트Ⅲ 한국민간위원회 공동운영위원장)

n 주제발표 ∙ 2016년 HABITAT Ⅲ와 한국의 주거권

최은영 (한국도시연구소 연구위원)

n 분야별 토론 ∙ 주거세입자의 주거비의 과부담과 주거 불안 이강훈 (참여연대 민생희망본부 부본부장, 민변 민생경제위원)

∙ 노동의 불안정화와 노동자의 주거비 부담능력 하락 장진범 (민주노총 정책연구원 연구위원)

∙ 청년의 주거권과 새로운 사회의 약속

∙ 홈리스 주거권

정남진 (민달팽이 유니온 사무처장)

태미화 (홈리스행동 상임활동가)

∙ 한국사회 빈곤층의 주거권 - 주거급여를 중심으로 윤애숙 (빈곤사회연대 조직국장)

∙ 개발과 강제퇴거

이원호 (용산참사진상규명위원회 사무국장)

연 구 진

연구책임 ❚ 최은영_한국도시연구소 연구위원

공동연구 ❚ 이강훈_참여연대 민생희망본부 부본부장, 민주사회를 위한 변호사모임 민생위원회 ❚ 이원호_용산참사 진상규명 및 재개발 제도개선위원회 사무국장 ❚ 정남진_민달팽이유니온 사무처장 ❚ 장진범_전국민주노동조합총연맹 정책연구위원 ❚ 태미화_홈리스행동 상임활동가 ❚ 윤애숙_빈곤사회연대 조직국장

연구보조 ❚ 한지은_한국도시연구소 책임연구원 ❚ 임정순_한국도시연구소 연구원 ❚ 김기태_한국도시연구소 연구원

❚차례

▪ 모두를 위한 도시, 모두를 위한 주거 ·········································· 1

Ⅰ. 2016년 HABITAT Ⅲ와 한국의 주거권 ······································· 5 Ⅱ. 주거세입자의 주거비 과부담과 주거 불안 ·································0 2

Ⅲ. 노동의 불안정화와 노동자의 주거비 부담능력 하락 ················· 73

Ⅳ. 청년의 주거권과 새로운 사회적 약속 ········································15 Ⅴ. 홈리스의 주거권 ··········································································· 66

Ⅵ. 한국사회 빈곤층의 주거권 ···························································97

Ⅶ. 개발과 강제 퇴거 ········································································· 92

❚표차례 표 Ⅱ-1. 최저주거기준 미달 가구 추이(인구주택총조사) ················································ 21 표 Ⅱ-2. 최저주거기준 미달 가구 추이(주거실태조사) ······················································ 21 표 Ⅱ-3. 주거빈곤층의 규모 ································································································ 22 표 Ⅱ-4. 가계자산 및 소득 분포의 특징 ·········································································· 23 표 Ⅱ-5. 소득계층별 주거비 부담 변화 ·············································································· 23 표 Ⅱ-6. 월평균 가구 소득의 변화(2006∼2015년) ·························································· 24 표 Ⅱ-7. 1인 임차 가구의 월평균 소득 변화(2006∼2015년) ········································· 25 표 Ⅱ-8. 2인 이상 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(1990∼2015년) 26 표 Ⅱ-9. 소득 분위별 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) 27 표 Ⅱ-10. 1분위 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) ··· 28 표 Ⅱ-11. 점유형태별 거주기간 분포 ················································································· 29 표 Ⅱ-12. 주택보급률과 자가점유율의 변화(1975∼2014년) ············································ 29 표 Ⅱ-13. 가구의 점유 형태(1995∼2010년) ···································································· 30 표 Ⅱ-14. 점유형태 추이(2006~2014년) ··········································································· 30 표 Ⅱ-15. 전국 가구주 연령대별 가구의 점유형태(1990~2010년) ·································· 31 표 Ⅱ-16. 정부의 공공임대주택 공급정책 변화 ································································· 32 표 Ⅱ-17. 우리나라의 공공임대주택 재고 변화(2007~2015년) ······································· 33 표 Ⅲ-1. 서울시 연도별·유형별 주택 건설 실적(1990~2002) ········································· 39 표 Ⅲ-2. 임금노동자 및 제조업 생산직 임금노동자 소득·가처분소득 ····························· 41 표 Ⅲ-3. 7개 공단 시간당 임금분포 ··················································································· 42 표 Ⅲ-4. OECD 시간당 임금 구간별 주거비 지출 ··························································· 43 표 Ⅲ-5. 전국 8개 지역 공단 노동자 거주지 분포 ··························································· 44 표 Ⅲ-6. 성별에 따른 8개 지역 공단 노동자 거주지 분포 ··············································· 44 표 Ⅲ-7. 2010년 인구주택총조사와 2016년 공단실태조사 점유형태 비교 ····················· 45 표 Ⅲ-8. 전국 공단 세대별 점유형태와 서울 디지털산업단지 세대별 점유형태 ············· 45 표 Ⅲ-9. 전국 공단 세대별 주거비 부담과 서울 디지털단지 세대별 주거비 부담 ······· 46 표 Ⅳ-1. 가구주 연령별 1인 가구 비율(2015년) ······························································· 52

표 Ⅳ-2. 전국과 서울의 임차유형별 가처분소득 대비 주거비 지출(RIR) ························ 56 표 Ⅳ-3. 주택 유형별, 규모별, 분류별 단위면적(㎡)당 임대료 ········································· 56 표 Ⅳ-4. 전국 가구와 서울 1인 청년가구의 주거빈곤율 변화 ········································· 57 표 Ⅳ-5. 서울시 대학 기숙사 및 공공임대주택 신축 갈등 현황 분석 ····························· 58 표 Ⅳ-6. 중앙정부의 청년 대상 주거지원 정책 ································································· 60 표 Ⅳ-7. 서울시의 청년 대상 주거지원 정책 ····································································· 60 표 Ⅳ-8. 행복주택과 주요 공공임대주택 임대료 비교 ······················································ 61 표 Ⅴ-1. 전국 주거취약계층 인구 및 가구 수 ··································································· 67 표 Ⅴ-2. 전국 노숙인 시설 현황 ························································································ 67 표 Ⅴ-3. 서울시 임시주거지원사업 실적 ············································································ 69 표 Ⅴ-4. 주거취약계층 주거지원 시행 이후 실적 ······························································ 69 표 Ⅴ-5. 2004~2011년 서울시 고시원 거주가구의 변화 추정 ········································ 71 표 Ⅵ-1. IMF 경제위기 이후의 빈곤율 추이 ····································································· 80 표 Ⅵ-2. 기초생활보장 수급률 ···························································································· 81 표 Ⅵ-3. 주거급여 선정 기준(2016년) ··············································································· 82 표 Ⅵ-4. 부양의무자 가구 중위소득(2016년) ···································································· 82 표 Ⅵ-5. 주거급여의 기준임대료(2016년) ·········································································· 82 표 Ⅵ-6. 주거급여 수급가구 현황(2015년 12월 기준) ····················································· 83 표 Ⅵ-7. 부양의무자기준 완화 경과 ··················································································· 86 표 Ⅵ-8. 1인 가구 급지별 기준임대료 변화 ······································································ 87 표 Ⅵ-9. 기본재산 공제액과 주거용 재산 한도액 ······························································ 88 표 Ⅵ-10. 부양의무자 대상 범위에서 일부 제외안 ··························································· 89 표 Ⅵ-11. 급여별 부양의무자 제외안 ················································································· 89 표 Ⅵ-12. 1분위 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) ··· 90

❚ 그림 차례

그림 Ⅰ-1. 용산참사 당일 불타고 있는 망루 ······································································· 3 그림 Ⅰ-2. 10년 이상 여인숙에 살고 있는 아동 가구 ······················································ 6 그림 Ⅰ-3. 여전히 열악한 주거환경(2014년) ······································································· 7 그림 Ⅰ-4. 승인 기준 공공임대주택 공급의 시계열 변화(1998~2014년) ························· 7 그림 Ⅰ-5. 최저생계비 100% 이하 가구 대비 수급가구 비율 ··········································· 8 그림 Ⅰ-6. 저렴 민간 임대주택의 심각한 품질 문제 ·························································· 9 그림 Ⅲ-1. 시간당 임금 대비 평균노동시간 ······································································· 43 그림 Ⅲ-2. 세대별 임금 변화와 근속별 임금 변화 ···························································· 47 그림 Ⅳ-1. 전국과 서울의 가구주 연령대별 최저주거기준미달 가구 비율(2010년)

···· 53

그림 Ⅳ-2. 연령별 비정규직 비율(2003~2015) 53 그림 Ⅳ-3. 민달팽이 주택협동조합에서 공급 중인 달팽이집 ············································ 63 그림 Ⅳ-4. 인천 검암에 우리동네사람들에서 공급 중인 공유주택 ··································· 63

모두를 위한 도시, 모두를 위한 주거 1996년 터키 이스탄불에서 유엔 해비타트 II가 개최된 지 20년 만에, 오는 2016년 10월 17일 부터 20일까지 유엔 회원국 중앙정부, 지방정부, 시민사회 등이 참여하는 해비타트 III가 에콰도르 의 수도인 키토(Quito)에서 개최될 예정이다. 해비타트 회의의 정식 명칭은 ‘주거와 지속가능한 도 시 개발에 관한 유엔 회의(the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development)’이다. 1976년 개최된 해비타트 I 이래, 지난 40년 동안 해비타트의 핵심 의제는 주거권을 중심으로 한 도시의 정주 환경이었다. 그러나 해비타트 III는 정치적 참여증진, 문화적 다양성, 포용적인 경 제(inclusive economy), 환경 등을 포괄하는 ‘신 도시 의제(New Urban Agenda)’를 다루고 있 다. 이 회의에서는 ‘모두를 위한 지속가능한 도시와 인간 정주에 관한 키토 선언(Quito Declaration Sustainable Cities and Human Settlements for All)’이 채택될 예정으로 선언의 「수정된 초안(Revised Zero Draft)」이 2016년 6월 18일에 제출되었다. 이후 인도네시아 「수라바 야 안(Surabaya Draft of the New Urban Agenda)」이 2016년 7월 28일에 제출되었으며, 뉴 욕에 있는 유엔본부에서 개최된 비공식적인 국가 간 회의에서 최종적으로 동의된 「신 도시 의제에 대한 동의안(Agreed Draft of the New Urban Agenda)」이 2016년 9월 10일 제출되었다. 신 도시 의제의 핵심은 ‘도시에 대한 권리(Right to the City)’인데, 이는 ‘자본에 의해 지배되 는 도시를 그곳에 사는 사람을 위한 도시로 변혁해야 한다’는 르페브르의 시각이 집약되어 있는 개념이다(강현수, 2009). 도시에 대한 권리는 현재와 미래 세대의 모든(all) 거주자들이 삶의 질에 필수적인 공공재(common goods)인 도시 공간을 정의롭고, 포용적이며(inclusive), 지속가능하게 점유, 사용, 생산할 수 있는 권리를 의미한다(Habitat Ⅲ Policy Paper 1). 공공재로서의 도시는 차별이 없는 도시, 모든 거주자가 시민으로서 동등한 권리를 가지는 포용 적인 도시, 정치적 참여가 확대된 도시, 사회적 기능을 충실히 수행하는 도시, 양질의 공공 공간이 있는 도시, 양성 평등의 도시, 문화적 다양성이 공존하는 도시, 포용적 경제의 도시, 공동체 생태 계의 일부로서의 도시여야 한다(Habitat Ⅲ Policy Paper 1). 해비타트 Ⅲ 정책 보고서 1에 나타 나 있는 도시에 대한 권리를 구성하는 3가지 원칙과 이슈를 정리한 결과는 다음과 같다(표 Ⅰ-1). 도시에 대한 권리는 포괄 범위가 넓지만 주거권은 여전히 해비타트 III의 중심 의제이다. 모두를 위한 적절한(adequate), 부담 가능한(affordable) 주택은 대부분의 도시에서 직면하고 있는 가장 중요한 문제이기 때문이다. 도시에 대한 권리를 주로 다루는 해비타트 Ⅲ의 정책 보고 서 1에서도 ‘주택이 핵심 영역이며, 도시에 대한 권리가 실현되기 위해서는 토지·주택에 대한 투기 방지, 임대 주택에 대한 정책 우선순위 부여가 필요하다’는 점을 밝히고 있다. 또한, 토 지와 주택의 사회적 기능을 무시하는 도시 공간의 시장화(marketization)에 대응하기 위해, 젠트리피케이션 문제, 부담가능하고 적절한 주택의 지속적인 공급 문제에 대해 신속하게 대 응하는 것이 절실하다는 점을 강조하고 있다.

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표 Ⅰ-1. 도시에 대한 권리를 구성하는 3가지 원칙과 이슈 원칙 1. 자원 분배에 있어서의 공간정의

원칙 2. 의사결정에 있어 시민참여를 보장하는 정치 주체(Political Agency)

원칙 3. 사회·경제·문화적 다양성 존중

1.1 주거와 삶의 터전으로서의 토지 이용과 도시 공간의 탈상품화

2.1 모든 이해당사자의 참여를 보장하는 포용적 거버넌스 구축

3.1 경제성장보다는 거주민의 생계, 삶의 질, 복지를 우선할 것

1.2 생물다양성을 보호하고 공공 공간에 대한 거주민 모두의 접근 보장

2.2 균형개발, 도농연계, 이동성 증진 등의 내용을 포함하는 포용적 도시계획

3.2 빈곤의 위험을 없애고 사회적 약자를 우선 고용

1.3 기초 서비스 및 기반 시설에 대한 접근성을 향상시키고 환경오염을 방지

2.3 취약계층을 포함한 다양한 사회구성원이 목소리를 낼 수 있도록 시민권 보장

3.3 비공식 경제의 가치를 인정하고 공동체 주도의 프로그램에 대한 지원, 청년 일자리 창출 등 포용적 경제발전전략

1.4 비공식 거주지의 순기능 인정과 거주민의 삶의 질 개선

2.4 참여, 투명성, 민주주의 촉진

3.4 다양한 문화의 포용

1.5 회복력 강화, 재난 위험 감소, 기후변화에 대한 전략적 대응

2.5 여성, 이주민, 난민 등 사회적으로 소외된 집단에 대한 지원과 사회안전망 확보

3.5 안전 도시

출처: 박세훈, 2016 수정.

거주민의 삶의 질보다 경제 성장을 우선시하는 도시 성장 모델은 도시에 대한 권리를 침해한다. 환경 악화나 사회적 갈등 같은 성장에 따른 부정적인 결과를 피하면서, 인간의 존엄성이나 삶의 질, 연대 등을 우선순위에 놓는 경제 개발 전략은 현재 없다(Habitat Ⅲ Policy Paper 1). 한국 사회는 경제 성장을 우선시하는 도시 성장 모델을 채택해 온 결과 눈부신 경제 성장을 이루었지만 이와 함께 나쁜 관행들이 사회 전반에 축적되었다. 산업화시대에 공업단지와 대학교를 만들면서도 그 사람들이 살 집과 기숙사는 짓지 않아 살 곳을 찾는 일은 개인이 알아서 해결해야 하는 문제가 되었다. 구로공단이 디지털산업단지로 바뀔 때까지 벌집으로 대표되는 노동자의 주거 문제는 끝내 해결되지 않았고, 주거비가 비싼 서울 소재 대학의 기숙사 수용률은 여전히 낮아 전국에서 모여든 대학생의 주거빈곤 문제가 심화되고 있다. 주택을 둘러싼 세대별, 계층별 이해관계의 대립은 갈수 록 커지고 있는 상황이다. 2009년 경찰이 재개발 철거민들을 강제 진압하는 과정에서 6명이 사망한 용산참사 현장에서의 불타는 망루는 우리나라 도시의 상황을 상징적으로 보여준다(그 림 Ⅰ-1). ‘20세기 후반 국제사회에서 주거권의 인권법적 위상은 다른 사회경제적 권리보다 빠르게 발전하 였고, 인권으로서의 주거권에 대한 대중적 인식도 높아졌다’고 평가받고 있다(Leckie, 2010, 김용 창, 2013 재인용). 20년 전 해비타트 Ⅱ에서 한국 정부는 대표 연설문을 통해 ‘한국 정부는 적정 주택의 제공이야말로 인간다운 생활을 보장하는 중요한 요소이며 인간의 기본적인 권리가 된 다는 점을 믿고 있다’라고 천명했지만 한국에서 주거권은 여전히 다른 권리에 비해 취약하다. 주거권이 인권이라는 말에는 많은 사람들이 동의하지만, 주거권의 실현을 위해 정부가 민간 시장을 규제해야 하고, 상당한 정부 재정이 투여되어야 한다는 점에 관해서는 아직 사회적인 합의 가 이루어지지 않고 있다.

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그림 Ⅰ-1. 용산참사 당일 불타고 있는 망루(2009년 1월 20일 7시 27분)

1996년에 개최된 해비타트 Ⅱ에 참여했던 한국 민간위원회는 사회적으로 문제가 되었던 강제철 거를 포함한 한국의 주거실태를 알리는 민간보고서 ‘Voices of the Korean NGOs & CBOs to Habitat Ⅱ’를 발간하였다. 유엔 해비타트 Ⅱ에서 한국 정부는 대표 연설을 통해 ‘국가와 지방정 부, 그리고 민간단체를 포함한 모든 기구와 기관 간에 새로운 협력체계가 구축되어야 한다’는 의견 을 표명했지만 Habitat III에 제출된 국가보고서(national report)는 20년 전과 마찬가지로 민간 단체는 물론 지방정부의 참여도 거의 배제된 채 작성되었다. 20년이 지난 현재도 한국 사회에서 협치(governance) 구축은 요원하기만 하다. 이러한 상황에서 해비타트 Ⅲ를 준비하기 위해 주거 관련 단체를 중심으로 구성된 UN 해비타트 민간위원회(준)는 국가보고서가 대변하지 못하는 시민사회의 목소리를 스스로 대변하기 위해, 해비타트 III에 별도의 민간보고서를 제출하기로 결의하였고,1) 본 보고서는 이 결의의 결과이다. 우리 사회에는 자신들의 목소리를 내지 못하고 주거로 인해 고통받고 있는 다양한 집단과 사람들이 존재한다. 계단이 있는 지하에 살기 때문에 1년에 두세 번 병원에 갈 때만 집 밖으 로 나올 수 있는 장애인, 축사를 개조한 곳에 부엌도 화장실도 없이 살면서 바람 부는 날이 면 집이 무사하기를 기도하며 사는 노인 부부, 거주하기에 부적절하고 화재에 취약한 비닐하 1) 해비타트 민간위원회(준)에는 주거권 관련 단체를 중심으로 현재 총 21개 단체(경제정의실천연합, 나눔과미래, 맘편히 장사하고픈상인모임, 민달팽이유니온, 전국민주노동조합총연맹, 민주사회를 위한 변호사 모임, 빈곤사회연대, 새로운사 회를여는연구원, 서울세입자협회, 아시안브릿지, 전국세입자협회, 주거연합, 집 걱정없는 세상, 참여연대, 천주교빈민사 목위원회, 천주교인권위원회, 한국도시연구소, 한국주거복지협회, 한국주민운동교육원(CONET), 해외주민운동한국위원 회(KOCO), 홈리스행동)가 참여하였다.

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우스에 사는 아동 가구, 햇빛도 들어오지 않는 좁은 고시원에 사는 청년 등 취약계층이 여전 히 많이 존재하는 것이 우리나라의 현실이다.2) 모두의 목소리를 담아내기에는 본 위원회의 역량이 미흡하여, 본 보고서는 주거세입자, 노동자, 청년, 홈리스, 빈곤층, 철거민의 주거 문 제를 중심으로 작성되었다.

❚ 참고문헌 강현수, 2009, 도시에 대한 권리 개념 및 관련 실천 운동의 흐름, 공간과 사회, 통권 32호. 김용창, 2013, 국제인권법 및 인권규범의 주거권 규정에 대한 연구, 한국지역지리학회지, 19(2), 514-541. 박세훈, 2016, 해비타트 Ⅲ 신도시의제의 의의와 과제, 한국공간환경학회 「UN Habitat Ⅲ의 쟁점 과 시사점」 세미나 발표자료. Leckie, S., 2003, National Perspectives on Housing Rights, Khwer Law International Publishers. UN Habitat, 2016, Habitat Ⅲ Policy Paper 10: Housing Policies. UN Habitat, 2016, Habitat Ⅲ Policy Paper 1: Right to the City and Cities for All.

2) 2001년 3월 4일 서울시 강남구 세곡동 율암마을 비닐하우스에서는 잠자던 일가족 10명이 숨지는 화재 사고가 있었 다. 열악한 주거환경이 거주민의 생명, 안전, 건강을 위협하는 사례는 이밖에도 너무나 많이 존재한다.

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Ⅰ. 2016년 HABITAT Ⅲ와 한국의 주거권

1. 주거권 실현과 국가의 의무 1996년 제2차 UN 해비타트 회의에서 한국 정부는 주거권을 명문화하는 데 동의했으나 이후 정부의 주택 정책은 여전히 국민의 주거권 실현을 위한 명확한 비전과 실행 계획을 제시하지 못하고 있다. 이미 경제 및 인구의 저성장 시대로 진입했으나, 여전히 정부는 고성장 시대의 유산인 자가 소유 촉진 및 부동산 부양 정책 기조를 유지하고 있다. 하루가 다르게 치솟는 주택 가격과 주거비 상승은 가계 부채 증가, 청년층의 결혼·출산 파업의 주요 원인이 되고 있다. ‘더 오르기 전에 주택을 구입하겠다’는 마음을 먹고 이를 실행에 옮 긴 주택 실수요자들은 주택구입자금 대출로 인한 부채 부담에 수십 년 동안 시달려야 하는 ‘하우스푸어’로 전락하고 있다. 주택을 구입하지 않은 세입자들은 전세 가격 상승과 전세의 월세 전환 등 주거비 부담이 증가한 결과, ‘렌트푸어’로 내몰리고 있다. UN을 비롯한 국제 사회는 주거권을 권리로서 인정하고 있는데, 국제 사회는 국가가 국민의 주 거권 실현을 위해 어떤 노력을 하고 있는지를 지속적으로 묻고 있다. 주거권의 핵심 개념은 ‘적절 한 주거(adequate housing)’인데, 이 개념의 양대 축은 ‘부담 가능성(affordability)’과 ‘살만한 집(habitability)’ 인지 여부이다. 현실에서 이 두 개념은 부담 가능하면 살만하지 않거나 살만하면 부담 가능하지 않은 서로 충돌하는 상황을 만들어낸다. 이는 정부 개입 없이 시장에 의한 자원 배 분으로는 주거권이 실현될 수 없음을 의미한다. 국제법은 주거권의 실현을 위해 정부가 가용 자원을 최대한 사용해서 즉각적인 행동에 나설 것을 요구한다. 정부는 적절한 주거의 보장과 관련하여 여러 가지 의무를 가지고 있다(UN HABITAT, 2009). • (적절한 주거에 대한 기준) 정부는 적절한 주거에 대한 기준을 가지고 있어야 한다. • (상황에 대한 점검) 정부는 주택 상황을 모니터링 해야 한다. • (보호의 의무) 정부는 민간 부문의 제 3자에 의해 적절한 주거에 대한 권리가 훼손되는 것을 막아 야 한다. 정부는 주거권 향상을 위해 주택 시장과 임대 시장을 규제해야 한다. • (실현의 의무) 정부는 적절한 주거권의 완전한 실현을 위해 법적·행정적·재정적·사법적 수단을 채 택해야 한다.

해비타트 Ⅲ에 제출된 정책 보고서와 이슈 페이퍼, 「신 도시 의제에 대한 동의안(Agreed Draft of the New Urban Agenda)」 등을 바탕으로 해비타트 II 이후 현재까지 한국 사회의 변화를 주 거권을 중심으로 살펴보는 것이 필요하다. 이는 동시대를 살아가고 있는 세계 시민사회와 같은 눈 높이에서 우리나라의 현재를 살피고, 미래의 방향을 제시할 수 있는 계기가 될 것이다.

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2. 지난 20년간 주거권의 진전과 한계 지난 20년간 전반적으로 주거환경은 개선되어 왔으며, 2015년 주거권이 명문화되어 있는 「주거 기본법」이 제정되는 등 주거권 향상을 위한 법·제도의 정비도 부분적으로 이루어져 왔다. 여기에 서는 우리나라에서 지난 20년간 이루어진 주거권의 진전과 한계에 대해 살펴보고자 한다.

n 주택의 절대 부족 문제 해결 그러나 국지적인 문제는 여전히 존재 이 기간 동안 지속적인 주택 공급이 이루어짐에 따라, 전국의 주택보급률이 100%를 넘었는데, 이는 주택의 절대 부족 문제가 해결되었음을 의미한다. 하지만 다가구 구분거처를 주택 수에 반영 하고, 1인 가구를 가구 수에 포함시킨 신주택보급률 기준 서울시의 주택보급률은 97.9%(국토교통 부 통계누리)로 100%에 못 미치고 있다. 경기도 수원시·성남시·시흥시 등도 유사한 상황으로, 주 택 수요가 많은 수도권을 중심으로 국지적으로 주택의 절대 부족 문제가 여전히 존재한다.

n 최저주거기준의 법제화 그러나 실효성 부족과 주거빈곤의 만연 통계청의 인구주택총조사 결과에 의하면, 최저주거기준 미달 가구 비율은 1995년 589만 가구 (46.3%)에서 2010년 203만 가구(11.8%)로 지속적으로 감소하고 있어, 전반적으로는 주거환경이 개선되고 있다는 것을 보여준다. 그럼에도 불구하고 우리 사회에는 여전히 살만하지 못한 집에 살 고 있는 주거빈곤이 만연해 있다(그림 Ⅰ-2, 3).

그림 Ⅰ-2. 10년 이상 여인숙에 살고 있는 아동 가구

n 주거취약계층의 집으로 인한 고통 • 아이에게 공부방을 주고 싶은 아이가 세 명인 단칸방 거주 가구 • 병원에 갈 때만 집 밖으로 나오는, 계단을 내려가는 반지하 거주 장애인 • 보증금이 없어서 밤에 누우면 옆방 기침소리도 다 들리는 고시원에 사는 독거노인 • 평생 허름한 주택을 전전하고, 여전히 재래식 화장실을 사용하고 있는 장애인 • 목욕시설이 없어서 재래식 부엌에서 물을 끼얹는 지하 거주 노인 부부 • 건강을 위협하는 곰팡이, 바퀴벌레 등의 해충이 있는 집에 사는 가구

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부엌 겸 욕실

재래식 화장실

비닐하우스 거주와 이동식 화장실

그림 Ⅰ-3. 여전히 열악한 주거환경(2014년)

2010년 인구주택총조사 기준으로 전국적으로 600만 명(13.1%)이 최저주거기준 이하의 주 거빈곤 상태로 살고 있는데, 여기에는 129만 명의 아동이 포함되어 있다. 이들은 가구원수에 비해 침실이 부족하거나, 비좁으며, 욕실·화장실·부엌을 다른 가구와 공동으로 사용한다. 이들 은 주거환경이 열악한 지하·옥탑, 주택이라 부를 수도 없는 고시원, 비닐하우스 등 비주택에 거주한다. 2004년 최저주거기준이 법제화되었으나 시설, 방수, 면적 등의 기준만 정해져 있 을 뿐, 강제력과 지원 수단이 정해져 있지 않아 실효성이 부족하다.

n 장기공공임대주택의 재고 증가 그러나 신규 공급의 감소 2015년 기준으로 임대 기간이 30년 이상인 장기 공공임대주택의 총 재고량 은 886,127호이다. 노무현 정부의 매입임대주택

도

입, 이명박 정부의 영구임 대주택 공급 재개는 지난 20년간 공공임대주택 정책 에서 가장 의미있는 변화 라 할 수 있다. 최저소득 계층을 대상으로 시세 대 비 30% 미만의 저렴한 임

그림 Ⅰ-4. 승인 기준 공공임대주택 공급의 시계열 변화(1998~2014년)

대료로 공급되고 있는 매 입임대주택과 영구임대주택은 특히 공공성이 강한 임대주택이다. 공공임대주택은 입주자가 임대료와 관리비를 부담할 수 있는 능력이 전제되어야 한다는 점에서도 한계가 있는데, 매입 임대주택과 영구임대주택 이외의 다른 공공임대주택의 임대료는 주변 시세에 비해서는 낮음 에도 불구하고 최저소득계층이 부담하기에는 높은 수준이다. 공공임대주택의 전체 재고량이 증가하고는 있지만 최근 신규 공급 규모는 감소하고 있다. 한국 의 공공임대주택 재고 비중은 5% 수준으로 OECD 평균에 한참 못 미쳐, 임대료 상승 억제, 주거안정과 같은 공공임대주택의 정책적 효과를 기대하기 어려운 상황이다. 이에 따라 우리

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나라의 역대정부는 전체 재고주택의 10% 공공임대주택 확보를 목표로 주택 정책을 추진해 왔고, 박근혜정부도 매년 13만호씩의 공공임대주택 공급을 추진하겠다고 약속했다.3) 하지만 LH공사의 내부 자료를 보면, 2013년과 2014년 모두 예년에 비해 공공임대주택 승인 실적 (2004년에 비해 2013년의 승인 실적은 1/3에 수준임)이 급감한 것으로 나타나 공공임대주택 공급 목표를 달성할 의지가 있는지 의심스러운 상황이다(그림 Ⅰ-4). 특히 공공임대주택 공 급 확대에 중요한 역할을 해 온 국민임대주택의 사업승인이 2008년을 기점으로 급격하게 감 소하고 있다 LH공사나 SH공사와 같은 공공임대주택 사업시행기관의 존재 목적이 ‘부채 감축’이 아님에도 불 구하고, 박근혜 정부는 사업시행기관의 부채가 증가할 수밖에 없는 공공임대주택의 공급·관리 구 조는 고려하지 않은 채 사업시행기관의 부채감축을 지상 과제로 설정하고 있어, 공공임대주택 공 급 확대에 걸림돌이 되고 있다.

n 주거급여의 도입 그러나 여전히 광범위한 복지 사각지대 1999년 「국민기초생활보장법」이 제정되면서 2000년 기초 생활수급 가구에 임대료와 수선비를 보조하는 주거급여가 도 입되었다. 통합 급여 방식으로 운영되던 2015년 이전의 주거 급여는 기초생활수급 가구에게 현금 급여의 약 20%를 지급 하던 제도이다. 2015년 개별 급여로 전환된 이후에도, 부 양의무자 문제, 낮은 지원 금액 문제 등이 여전히 남아 있다. 부양의무자, 실제 소득이 아닌 추정 소득인 인정 소 득액 등에 의한 수급권의 제한으로 광범위한 복지 사각지 대가 발생하고 있다. 국가 승인 통계인 경기도 시흥시의 주거실태조사에 기반해서 가구원수별 최저생계비의 100% 이하 가구 대비 수급가구 비율을 살펴본 결과 그 비율이

그림 Ⅰ-5. 최저생계비 100% 이하

20.2%에 불과해 광범위한 복지 사각지대가 존재하는 것

가구 대비 수급가구 비율

으로 나타나고 있다(그림 Ⅰ-5).

자료: 시흥시, 2014, 주거실태조사.

n 저소득 자가 가구의 집수리 제도 도입 그러나 방치되고 있는 임차 가구 공공에 의한 집수리는 주로 저소득 자가 가구를 대상으로 이루어지고 있어, 임차가구는 사 각지대에 놓여 있다. 가난한 사람들이 사는 저렴 민간임대주택의 주거 품질은 천장에서는 비 가 새고, 바닥에서는 물이 올라오고, 난방도 되지 않는 심각한 상황인 경우가 많지만 임대인 과 정부 모두에 의해 방치되고 있다(그림 Ⅰ-6). ‘여기서 나가면 주거를 상실할지도 모른다’ 는 임차인의 불안감은 이러한 열악한 주거를 감수하도록 하고 있다.

3) 국토부는 2014년에 행복주택 4만호를 포함해 공공주택 13만호를 짓기로 했다고 발표했다(내일신문, 2013년 9월 17 일자).

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천장 누수

벽체 균열

곰팡이와 습기로 가득찬 집

침수/난방배관/바닥 파손으로 난방이 불가능한 집 그림 Ⅰ-6. 저렴 민간 임대주택의 심각한 품질 문제

n 지방정부의 주택 정책 강화 그러나 역량의 부족과 지원 필요 주택 정책에 있어서 지방정부의 역할이 강화되고 있다는 점이 해비타트 Ⅱ의 주요 성과로 평가되고 있는데(Habitat Ⅲ Policy Paper 10), 지난 20년간 우리나라 역시 지방정부의 역할 이 강화되고 있다. 대표적인 지방정부 정책의 사례는 다음과 같다.

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• 서울시: 임대주택 8만호 공급, 서울형 집수리, 서울형 바우처, 민관 협력에 의한 주거복지센터, 사 회주택 공급 • 경기도: 저출산 문제 해결을 위한 임대주택 공급 확대, 따복하우스(재정투입을 통한 행복주택의 문 제점 보완) • 대구시: 전국 지자체 최초로 주거취약계층 조사 실시 • 시흥시: 전국 최초로 주거복지 기본계획이 포함된 주택종합계획 수립, 국가 공식 통계로 지정된 시흥시 주거실태조사를 기초로 보건복지부와의 사회보장 협의를 거쳐 시흥형 주거급여, 시흥형(임차인) 집수리, 사회주택 공급

그러나 지방정부의 정책들은 아직 시범사업 수준에 머무르고 있는 경우가 많고, 사업에 필요한 재정을 조달하는 데 어려움을 겪고 있다. 다른 나라에서는 지방정부의 주택 정책에 대한 중앙정부 의 지원이 강화되고 있는 추세인데(Habitat Ⅲ Policy Paper 10), 우리나라에서도 중앙정부가 권 한과 책임을 지방정부에 이양하는 것이 필요하다고 판단된다.

3. 이제는 해결해야 하는 집으로 인한 고통 재건축·재개발로 인한 강제철거가 지속되고 있는 가운데, 가난한 사람들의 마지막 거처인 쪽방 에서도 사람들은 쫓겨나고 있다. 임대료 체납으로 언제 길거리로 내몰릴지 모르는 세입자도 있고, 소득에 비해 과도한 임대료 때문에 식료품비와 교육비를 제약받는 아동가구도 있다. 노후주택, 고 시원 등의 열악한 주거환경은 신체적·정신적 건강, 나아가 안전과 생명까지도 위협한다. 지난 20년간 소득대비 과도한 주거비 부담, 저소득 가구의 열악한 주거환경, 절대 빈곤층·홈리 스·장애인 등과 같은 주거취약계층의 주거 문제는 여전히 해결되지 못하고 있다. 기존의 주거 문 제도 해결하지 못한 상태에서, 저성장 사회로의 진입과 사회적·경제적 양극화 심화로 청년과 노동 자들까지 새롭게 주거취약계층으로 등장하고 있다. 여기에서는 앞으로 각 장에서 다룰 세입자, 노 동자, 청년, 홈리스, 빈곤층, 철거민의 주거문제를 드러냄으로써 이제는 해결해야 하는 집으로 인 한 고통을 살펴보고자 한다. 문제의 현황과 개선 과제 등에 대한 상세한 내용은 각 장에서 다룬다.

n 세입자 임차인의 주거권은 부담가능한 살만한 집에서 안정적으로 거주할 수 있어야 한다는 주거권 보장 의 기본원칙을 통해 평가할 수 있다. 살만한 주택에 대한 평가기준으로는 최저주거준이 있다. 그러 나 최저주거기준의 면적 기준은 외국에 비해 지나치게 낮고, 안전·위생 등과 관련해서는 명확한 기준도 없어, 적절한 주거를 평가하기에는 부족하다. 최저주거기준 미달 가구 수는 비교적 빠르게 감소해 왔지만 여전히 최저주거기준 미달, 지하·옥탑 거주, 고시원 등의 비주택에 거주하는 주거빈 곤층은 상당한 규모에 달하여 대책이 시급하다. 주택임대시장은 전월세가 폭등, 전세의 월세로의 전환 등 구조적으로 큰 변화를 겪고 있다. 전 월세 가격은 이미 가계에서 감당하기 어려운 높은 수준임에도 불구하고, ‘빚내서 집사라’, ‘빚내서 전세 살아라’와 같이 부채 확대를 통해 전월세 가격 상승에 대응하도록 하는 정부의 대책은 현재

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의 문제를 미래로 전가시켜, 문제를 더욱 악화시키는 미봉책에 불과하다. 소득에 비해 주거비의 상 승폭이 큰 지금의 추세로는 저소득 임차가구는 주거비를 감당하기 어려우며 중산층도 주택을 구입 할 여력이 부족하다. 가구의 과도한 주거비 부담은 식료품비, 의료비, 교육비 등에 대한 지출을 제 약해 정상적으로 삶을 영위하는 것을 어렵게 할 뿐 아니라 부채 증가 등의 문제로 이어진다. 일반 적으로 외국에서는 주거비가 소득의 25~30%를 넘으면 정책 대상이 되지만, 우리나라에는 관련 기 준이 없다. 세입자의 주거 안정성을 강화하려는 시도는 88올림픽 이후인 1980년대 말 급격한 전월세가 상 승이 심각한 사회 문제로 대두되면서 이루어졌다. 임대차관계에서 발생하는 점유의 불안정성 문제 를 완화하기 위해, 1989년 「주택임대차보호법」상의 임대차 계약기간을 1년에서 2년으로 늘리는 개정이 있었다. 하지만 그 이후 세입자의 주거안정을 위해 필요한 계약갱신청구권과 임대료 규제 도입이 난항을 겪으면서 임차인의 주거권 향상이 이루어지지 않고 있다. 임대인 절대 우위의 민간 임대시장에서 무주택 서민이 겪고 있는 고통을 경감시킬 수 있도록 임 대료 상승률을 제한하고 임차인에게 계약갱신청구권을 부여하자는 사회적 논의와 관련 입법에 대 한 국회에서의 논의가 계속되었으나 정부는 소극적 태도로 일관하였다. 더욱이 저성장 사회로 들어서면서 월세→ 전세→ 자가로 이어지는 기존의 주거사다리마저 붕괴 되고 있다. 그동안 주거안정에 중요한 역할을 해온 전세의 월세 전환은 서민의 생존권, 청년세대의 미래 설계와 직결되는 문제지만 정부는 ‘전세 시대는 갔다’는 인식에 근거해 관련 정책을 전혀 수 립하지 않고 있다. 국가 승인 통계인 2014년 「시흥시 주거실태조사」에 의하면, 월세에서 자가로의 전환은 거의 불가능하다(박신영 외, 2014). 주거사다리의 붕괴는 서울과 수도권, 대도시 청년들에 게 더욱 부담으로 다가오고 있다. 높은 주택가격으로 인해 주택공급이 확대되어도 자가점유율의 증가에 한계가 있는 현 상황에서 정부는 민간임대시장의 안정을 위한 정책을 시급히 도입하여야 한다. 공공임대주택 재고가 전체 주택의 6%를 넘지 못하는 현 수준에서 민간임대시장에 대한 규 제없이 주거 세입자의 주거안정을 달성하기는 곤란하다.

n 노동자 한국의 주거 정책에서 노동자에 대한 고려는 거의 없었다. ‘근로자임대주택’이나 ‘사원임대주택’ 같은 정책이 있었으나 규모도 작았고 실효성도 크지 않았다. 노동자대투쟁과 민주노조건설 등을 통해 실질임금 상승을 쟁취한 노동자들은 1987년에서 1997년의 IMF 이전까지 짧은 기간 동안 주택 소유를 통한 ‘중산화 가능성'을 경험했지만 비정규직의 증가와 임금 상승의 정체로 현재 이러 한 가능성은 거의 사라졌다. 1990년대 이후 정책적 조력 없이 노동자들은 스스로 주거 문제를 해 결하는 것이 어려워졌지만, 과거 ‘성장시대’에 틀이 잡힌 주거 정책이 경로의존성을 발휘하는 가운 데, 다수의 노동자들은 여전히 주거 정책의 ‘사각지대’에 방치되어 있으며, 이로 인해 노동자들의 주거 문제는 점점 악화되고 있다. 외환위기 이후 노동체제(labour regime) 전반의 구조 변동으로 대다수 노동자들이 실질임금 상 승을 향유하지 못하고 있다. 이는 노동자들의 실질임금 상승과 자력에 의한 ‘주거상향이동’을 당연 시하는 과거의 방식으로는 대다수 노동자들의 주거 문제를 해결할 수 없음을 의미한다.

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오늘날 노동자들이 처한 조건을 고려한 주거 정책 수립을 위해서는 상대적으로 열악한 공단의 생산직 노동자들의 노동조건, 주거조건 등에 대한 조사가 필요한데, 공단의 노동자들은 낮은 임금 과 높은 주거비 부담, 장시간 노동으로 인한 직주근접, 높은 무상 거주 비율, 현재 거주 주택의 열 악한 주거환경으로 인한 높은 이주 욕구 등의 특징을 보이고 있다. 자력으로 주거의 상향이동이 어려운 현재의 상황은 노동자들로 하여금 지역에 안정적 공동체를 형성하지 못하는 ‘부유하는 노 동자(floating labourer)’ 상태에 처하게 한다. 이처럼 불안정한 상황은 공단의 열악한 노동조건과 주거환경을 개선하기 위해 필수적으로 요청되는 노동자들의 집단성과 공동체 형성에 부정적으로 작용함으로써 공단노동자들의 삶을 일종의 악순환으로 몰아넣을 수 있다.

n 청년 한국 사회에서 오랫동안 청년의 주거문제는 이행기에 겪는 일시적 문제로 여겨져 왔다. 사회에 진입하는 시기에는 열악한 주거환경과 주거비 부담으로 어려움을 겪지만 취업을 통해 안정된 소득 수단이 확보된 이후에는 전세와 자가로 점유형태를 변화시키는 것이 정상적인 주거 상향 과정으로 여겨졌다. 그러나 2000년대 들어 청년가구의 지불 능력의 약화와 높은 주택 가격으로 이러한 ‘주 거사다리’는 붕괴되었다. 정부의 청년정책 기조는 일자리 분야와 고등교육과 같은 제한적 범위에서 만 이루어져 왔으며, 대학생·신혼부부 등 특정 집단에 국한된 정부의 청년주거 정책의 실효성은 분명하지 않다. 외환위기 이후 대규모 구조조정과 노동시장 유연화로 인한 비정규직 확산·노동시장의 이중화 문 제는 청년의 사회경제적 기반이 약화된 주요 원인이다. 2000년대 이후 고용률이 감소하고 실업률 이 증가하였을 뿐 아니라, 양질의 일자리가 줄어들면서 청년에 대한 단기·비정규 고용이 증가하여 청년층의 고용 안정성은 갈수록 약화되고 있다. 한국 청년 주거의 가장 큰 문제는 높아진 주거비 부담이다. 자력으로 집을 구입하기 어려운 반 면 공공임대주택은 부족한 상황에서 대다수 청년가구는 규제받지 않는 민간임대시장에 거주하게 된다. 결국 소득이 낮아 자산형성이 어려운 청년가구는 주로 월세로 민간임대주택에 거주하는데, 고정적인 임대료 지출은 더 나은 주거지로 이동할 자산형성을 어렵게 만들기 때문에, 임대료 부담 이 높은 현재 상태에 머물게 된다. 청년가구의 높은 주거비 부담은 이들을 열악한 주거환경으로 내모는 결과를 초래한다. 한편 이동이 잦아 거주의 불안정성이 높은 청년가구의 특징은 도시 공간 내에서 청년층의 발언권을 약화시키며, 이는 자원의 배분을 둘러싼 조정 과정에서 불리하게 작동 한다.

n 한국 사회의 빈곤층 한국에서 빈곤층을 대상으로 시행중인 주요 주거복지에는 임차료 지원제도인 주거급여와 공공임 대주택이 있다. 주거급여는 국민기초생활보장제도의 7가지 급여 중 하나로 2000년부터 도입되었 으나 실질적인 주거급여의 역할을 하지 못했고, 그 대상이 기초생활수급자로 한정되어 수급 대상 이 너무 적다는 문제점도 갖고 있었다. 2015년 제도의 개편을 통해 대상이 일부 확대되었으나 실 질적인 효과에 있어 한계점이 지적되고 있다. 특히 주거급여의 보장수준인 기준임대료가 최저주거 기준에 의해 산정되었다고는 하지만, 빈곤층이 실제로 부담하는 임차료보다 적기 때문에 현재의

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주거비를 충족시키지 못함은 물론 현재의 열악한 주거상태에서 벗어나 상향이동하는 것은 거의 불 가능하다. 빈곤층의 주거권 보장을 위해 주거급여 선정기준은 주거빈곤층이 주거급여를 실질적으로 받을 수 있도록 바뀌어야 한다. 이를 위해서 생계급여·의료급여 수급자를 포함하면서, 절대적 주거빈곤 층을 포괄하고, 소득 대비 주거비 부담을 기준으로 한 주거빈곤선도 설정해야 할 것이다. 주거급여 의 선정기준에서 가장 시급한 것은 부양의무자 기준의 완전한 폐지이다. 부양의무자 기준을 폐지 하여 주거비 부담을 겪고 있는 빈곤층이 제도의 보장을 받을 수 있도록 해야 한다. 주거급여 보장수준의 현실화를 위해서는 최저주거기준을 상한으로 한 기준임대료를 가장 먼저 전 면적으로 보완해야 할 것이다. 부동산 실거래가와 수급자들이 실제 부담하고 있는 임차료를 토대로 기준임대료를 높일 수 있을 것으로 보인다. 주거급여 산정 시 포함되는 항목의 확대도 필요한데, 주 거비는 임차료로 지출되는 비용만이 아니라 주거를 유지하는 데 필요한 비용이기 때문에, 임차료 외에 지출되는 관리비 등을 포함하여 지원하는 것이 고려되어야 한다. 빈곤층의 주거권 보호를 위해 주거급여와 별도로 민간 임대시장에 대한 규제와 공공임대주택의 공급 확대가 시급하다. 정부가 민간임대시장을 통제할 수 없는 상황에서 주거급여의 보장수준을 높이는 것만으로는 수급자들의 주거권을 보장하는 데 한계가 있기 때문이다. 정부에서 부동산 거 래 및 임대료 (상승)수준에 대해 적극적으로 개입할 수 있어야 한다. 민간임대시장을 견제하면서 적절한 주거를 공급하기 위해 공공임대주택의 공급 확대 또한 절실하다.

n 홈리스 2011년 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률｣(이하 「노숙인 등 복지법」)이 제 정되어 노숙인 등에 대한 조사와 주거지원 정책을 추진할 수 있는 토대가 마련되었다. 그러 나 법률 제정 이후 5년이 지났지만 현재 홈리스에 대한 정책계획 및 연도별 실행목표가 미비 하며, 정부는 5년 단위의 전국 실태조사조차 실시하지 않고 있다. ‘노숙인 등’의 복지는 노숙 인 재활·요양사업(국고 지원)과 그 외 분야(지방 이양)로 분절된 채 집행되고 있으며, 중앙정 부는 여전히 시설 중심의 정책만을 고수하고 있다. 이로 인해 만성적 홈리스가 양산되고 있 으며, 탈(脫) 시설 홈리스에 대한 지원체계가 미비하다. 한국 정부는 거리 홈리스, 노숙인 시 설 생활인, 쪽방 거주자만을 대상으로 홈리스 복지정책을 추진하고 있는 실정이다. 홈리스 주거지원 정책은 ‘임시주거지원사업’과 ‘주거취약계층 주거지원사업’으로 구분할 수 있다. ‘임시주거지원사업’은 거리 홈리스에게 쪽방·고시원과 같은 저렴주거를 한시적으로 공급 한 후 일자리 연계 및 행정지원, 주거상향을 돕는 사업으로 거리 홈리스에 대한 유일한 주거 정책이며 효과가 검증된 사업이다. 그러나 지자체의 의지 및 예산 형편에 따라 사업이 진행 되고 있어 공급량 부족으로 의한 진입 장벽, 사례관리 인력 부족 등의 문제가 발생하고 있다. ‘주거취약계층 주거지원사업’은 국토교통부에서 거리, 시설, 쪽방, 고시원 등에 거주하는 주거 취약계층에게 매입·전세임대주택을 공급하는 사업인데, 사업대상 규모의 2%에도 미치지 못하 는 적은 공급량과 높은 임대료 및 유지비, 지역입지 등이 문제가 되고 있다.

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쪽방은 홈리스에게 탈(脫) 노숙의 발판으로 기능하고 있으나 화재에 취약하며 기초편의시설이 현 저히 부족하다. 2000년대부터는 대부분의 쪽방지역이 재개발 구역으로 지정되어 지속적으로 철거 되었고, 근래에는 ‘도시환경정비사업’ 및 건물주의 용도변경 등에 따라 쪽방의 멸실이 진행되면서 쪽방의 거주민들을 더욱 열악한 상황으로 내몰고 있다. 고시원은 수험생들의 시험공부를 위한 공 간이었지만, 현재는 저소득층에게 쪽방과 유사한 용도로 활용되고 있는데, 고시원 거주자는 최근 6년 사이에 2배 이상 증가하였다. 고시원은 화재 및 안전, 유지관리 체계가 취약한데, 소방시설 설치 등 법에 따른 안전대책 이행 후에는 임대료가 상승하는 문제가 발생하고 있다. 쪽방, 고시원 등 홈리스들의 저렴 거처들은 장애를 고려한 시설, 설비 등의 편의시설을 갖 추지 못하고 있어, 장애 홈리스들은 ‘임시주거지원사업’에서도 배제되고 있다. 단독 거주가 불 가능한 노인 홈리스의 경우 요양병원은 노숙인 진료 시설에서 배제되어 있어 접근이 불가능 한 상황이다. 여성 홈리스의 경우, 적은 규모 및 비가시적 특성 등으로 인해 정책대상에서 소 외되어 왔다. 홈리스들이 처해 있는 또 다른 위협은 각종 경제 범죄로의 유인과 그에 따른 착취, 범죄행위에 의 연루이다. 범죄 집단들은 홈리스들에게 주거·취업 제공 등을 미끼로 접근하여, 홈리스들을 범죄 에 끌어들이고 그에 따른 책임을 홈리스들에게 떠넘기고 있는 상황이다. 홈리스의 주거 문제를 해결하기 위해서는 우선 법률 개정을 통해 지원 대상을 확대하고 명확히 해야 한다. 시설 보호 중심의 홈리스 정책을 지양하고, 주거지원을 중심 전략으로 삼아야 한다. 주 거지원 중심의 전략은 쪽방 멸실 대책, 임대주택 확대 방안, 장애 및 노인 홈리스를 위한 지원주 택‧무장애주택 확보 방안 등 주요 의제별로 구체적인 실행 방안을 확보해야 한다. 아울러 거리 홈 리스 퇴거 및 물품 철거 행위는 홈리스 상태를 실정법 위반 행위로 규정하고, 홈리스의 존재를 부 정하는 형벌화 조치의 대표적 행태로 신속히 중단되어야 한다. 또한 홈리스에 대한 경제 범죄들은 홈리스 복지의 낙후성에 기인하는 만큼 치안 서비스 제공을 넘어 홈리스 복지의 강화라는 보다 근 본적인 방식이 필요하다.

n 강제퇴거 우리나라에서 주거권에 대한 본격적인 논의는 개발사업에 따른 철거 및 강제퇴거 문제와 관련하 여 시작되었다. 한국의 폭력적인 강제퇴거 문제는 그동안 UN을 비롯한 국제사회에서 여러 번 지 적되어 왔지만, 여전히 해결되지 않고 있다. 국제사회의 규범인 강제퇴거 금지 원칙을 실현하기 위 한 입법·사법·행정적 조치가 없거나 미약하다. 한국에서 대부분의 강제퇴거는 사전 예고 없이 진행되고, ‘용역깡패’라고 불리는 사적 폭력에 의 해 집행되기 때문에 퇴거를 종용하거나 집행하는 과정에서 발생하는 사적 폭력 문제가 매우 심각 하다. 개발사업은 주로 개발 이익을 목적으로 하는 조합이라는 민간 주체에 의해 이루어지는데, 조 합과 계약을 체결한 철거 용역업체 직원들은 법적인 퇴거절차가 진행되기 이전부터 ‘거주민 이주 와 공가 관리’라는 명목으로 ‘협박, 위협, 영업방해, 성희롱, 방화, 오물투척, 낙서, 통행방해, 모욕, 집단적 어슬렁거림, 시비걸기, 상하수도 파손’ 등 다양한 폭력을 행사한다. 결국 거주민들의 상당 수는 극심한 불안과 공포로 인해, 재정착 대책이 부족한 상태에서 쫓기듯 이주하게 된다. 퇴거과정

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에서의 폭력 문제와 함께 강제퇴거를 당한 이후 긴급 구제를 받을 수 있는 제도나 절차가 마련되 어 있지 못한 것도 심각한 문제이다. 해비타트 Ⅱ 이후에도 강제퇴거로 인한 인권 침해는 지속되었고, 1997년 전농3동에서 철거민 박순덕이 사망하는 등 폭력적인 강제퇴거에 맞서 세입자들은 목숨을 걸고 저항했다. 개발 주체와 세입자간의 갈등이 심한 곳에서는 세입자들이 장기 농성을 위해 망루를 지었는데, 1996년 미아5 구역, 1997년 6월 전농3동, 1998년 2월 용산구 도원동, 2002년 상도2동, 2005년 오산 세교지구 등에 망루가 지어졌다. 2009년 철거민들의 망루농성을 25시간 만에 경찰이 진압하는 과정에서 다섯 명의 철거민과 한 명의 경찰이 사망한 ‘용산참사’가 발생했다. 용산참사 이후로도 강제퇴거 문제는 근본적으로 개선 되는 못했고, 이는 또 다른 죽음들을 불러왔다. 2009년 11월, 겨울철 철거에 항의하던 서울시 마 포구 용강동 시민아파트 세입자가 스스로 목숨을 끊었고, 2016년 4월에도 서울시 종로구 돈의문 뉴타운 개발지구에서 이주 협의가 완료되지 않은 상태에서 진행된 강제집행에 항의하던 세입자가 분신해 사망했다. 2010년 이후 주택 수요의 정체, 재개발 경제성 등의 문제가 대두되면서 대규모 개발사업들이 정체되고 있다. 그 사이 철거민의 이주 대책 및 보상, 정보제공 등에서 일부 제도 개선이 이루어 졌고, 클린업 시스템을 만들고, 재정착 대책을 협의하기 위한 사전협의 제도를 만드는 등 서울시 차원의 노력은 지속되고 있지만 근본적인 제도 개선은 이루어지지 못했다. 재정착 대책과 적절한 보상에 관한 법적 제도의 틀은 크게 변화되지 않아 갈등의 근본적인 원인은 여전히 남아있다.

4. 삶의 자리로서의 모두를 위한 주거를 실현하기 위한 과제 2009년의 용산참사에서 드러난 바와 같이 사람들은 여전히 개발과정에서 쫓겨나고 있는데, 세 입자들은 물론 영세 주택 소유자들도 쫓겨나고 있다. 송파 세 모녀 사건에서 드러나듯 사람들은 여전히 삶 자체를 위협하는 과도한 주거비를 부담하면서 살아가고 있다. 한참 자라나는 아이가 있 는 가정에서조차 주거비 부담 때문에 식료품비를 줄인다. 가난한 사람들이 사는 저렴한 임대주택 은 천장에서는 비가 새고, 바닥에서는 물이 올라오고, 난방도 되지 않는 상황임에도 불구하고, 임 대인과 정부 모두에 의해 방치되고 있다. 여기서 나가면 주거를 상실할지도 모른다는 불안감은 이 러한 열악한 주거를 감수하도록 하고 있다. 비정규직 증가 등으로 인한 노동의 불안정화와 노동자 의 소득 증가 정체로 주거비 부담 능력이 낮아져, 노동자들의 실질임금 상승과 자력에 의한 ‘주거 상향이동’을 당연시하는 90년대식 방식으로는, 오늘날 대다수 노동자들의 주거 문제를 해결할 수 없다. 미래 세대인 청년들의 집으로 인한 고통은 연애, 결혼, 출산 기피로 이어져, 우리 사회의 인 구 재생산 구조마저 붕괴시키고 있다. 부동산이 된 주택은 주거비 부담으로 인한 사회적 약자들의 고통에는 아랑곳하지 않고 최대한의 이윤 추구를 위한 수단이 되고 있다. 국민의 주거권 실현과 관련하여 한국 정부는 여러 가지 의무를 준수하지 않고 있다. • (적절한 주거에 대한 기준 설정) 현재 우리나라에는 살만한 집이 무엇을 의미하는지, 소득 대비 주 거비의 과부담은 그 비율이 얼마인지에 대한 기준이 없다. 살만한 집인지와 관련해서는 최저주거

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기준이 법제화되어 있으나 강제력과 지원 수단이 정해져 있지 않고 요건이 추상적으로 되어 있어 실효성 있는 기준이 되기 어렵다. • (보호의 의무) 국가는 민간 임대 시장의 높은 임대료 때문에 주거비의 부담가능성(affordability)이 낮아져, 세입자들의 적절한 주거에 대한 권리가 침해되는 것을 막기 위해 임대 시장을 규제해야 한다. 많은 가구들이 소득에 비해 과도한 주거비를 부담하고 있고, 주거비 부담을 줄이기 위해 건강과 안전을 위협받는 살만한 집이 아닌 곳에 살고 있음에도 불구하고, 민간 부문에 대한 규제 는 거의 이루어지지 않고 있다. • (실현의 의무) 강제퇴거는 인권에 대한 총체적인 침해라는 사실이 국제법에 명시되어 있고, 주요 국제회의에서 강제퇴거 금지가 반복적으로 선언되고 있음에도 불구하고 우리나라에서는 여전히 광범위하게 강제퇴거가 이루어지고 있다.

해비타트 Ⅲ에서 논의되고 있는 모두를 위한 도시, 모두를 위한 주거권 실현을 위해 다음과 같 은 정책들을 신속하게 실행에 옮기는 것이 필요하다. 모두를 위한 주거에서 가장 우선시 되어야 하는 것은 취약계층이다. 시장에서 주거 문제를 스스로 해결할 수 없는 취약계층의 주거권이 향상 되어야 모두의 주거권이 실현될 수 있기 때문이다. 해비타트 Ⅲ 정책보고서 10은 정부의 정책적 개입이 취약계층의 주택 문제 해결에 집중되어야 한다는 점을 명확하게 밝히고 있다. 오는 10월에 개최되는 해비타트 Ⅲ는 모두를 위한 주거를 위해 정부의 정책 방향이 부동산 정책에서 주택 정책 으로 전환하는 계기가 되어야 할 것이다. 삶의 자리와 우리의 미래 세대를 지키기 위해, 사회적 합의를 바탕으로 다음과 같은 특단의 대 책들을 실행하는 것이 절실하다. • 민간임대주택에 대한 계약갱신청구권 및 임대료 규제 도입, 열악한 민간임대주택의 품질 향상을 위한 기준과 제도 마련 • 장기공공임대주택의 공급 확대와 정부의 재정 책임 강화, 비영리민간 주체 등에 의한 사회주택 공 급 확대 • 주거급여의 부양의무자 기준 폐지, 지원 금액의 현실화 등 제도 개선 • 강제철거 금지, 개발로 인해 삶의 자리를 잃게 되는 세입자와 영세 주택 소유자에 대한 보상과 재 정착 대책 강화

세입자·노동자·청년·주거빈곤층의 절대 다수가 살고 있는 민간임대시장에 대한 규제없이 주거권 실현은 현실화될 수 없다. 계약갱신청구권의 도입과 전월세상한제, 표준임대료 제도 등 임대료를 규제할 수 있는 제도의 도입이 필요하다. 노후·불량주택의 경우 열악한 주거환경이 거주민의 안전 과 건강을 위협하고 있지만 이에 대한 규제가 전혀 이루어지지 않고 있다. 최저주거기준이 법제화 되어 있으나 현재 여러 가지 면에서 한계를 보이고 있다. 사람이 살만한 집인지, 거주자의 건강과 안전에 치명적인 영향을 미칠 가능성은 없는지를 평가하고 실질적인 조치를 취할 수 있는 평가기 준과 실행수단이 필요하다. 최저주거기준과 같이 기준 자체로만 존재해서는 안 되며 ‘기준→ 평가 → 조치→ 개선’으로 이어지는 일련의 과정을 기준에 포함시킴으로써 기준의 실효성을 확보해야 할

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것이다. 주거문제가 일부 저소득층만의 문제가 아니기 때문에 공공성을 담보할 수 있는 매입임대주택·영 구임대주택 등 저렴 장기공공임대주택의 공급 확대가 필요하다. 공공임대주택의 공급이 확대되어 야만 지금까지도 지속되고 있는 노동자·청년층이 공공임대주택의 수혜로부터 실질적으로 배제되는 문제가 개선될 수 있다. 주거복지 향상을 위한 저렴 장기공공임대주택의 공급 확대를 위해서는 LH공사·SH공사 등 사업시행기관의 부채가 증가할 수밖에 없는 공공임대주택의 공급·관리 구조에 대한 개선이 필요한데, 이를 위해서는 재정 지원을 현실화해야 한다. 공공임대주택의 임대료와 관 리비를 부담하기 어려운 저소득 가구를 위해서는 부담능력이 고려되는 임대료 부과 혹은 주거비 지원 체계를 갖추어야 한다. 한편, 주거빈곤의 만연으로 공공임대주택만으로는 저렴임대주택에 대 한 소요를 충족시킬 수 없기 때문에, 비영리 민간주체 등에 의한 공공성이 강한 ‘사회주택(social housing)’의 공급 확대가 필요한데, 현재 서울시와 국토교통부에 의해 이루어지고 있는 시범사업 수준을 넘어서기 위한 법적·제도적 체계 마련이 시급하다. 주거급여의 부양의무자 기준은 실제 부양여부와는 관계없이 부양의무자의 부양가능성만으로 복 지 사각지대를 만들어 내고 있다. 현행 주거급여의 소득기준인 ‘기준 중위소득의 43% 이하’ 는 기 존 최저생계비보다 약간 높을 뿐, 차상위계층조차 포괄하지 못하고 있다. 이처럼 복지가 필요함에 도 정책기준에서 제외된 계층을 포함하기 위해 수급기준 개편이 선행되어야 한다. 주거급여의 기 준임대료는 빈곤층이 거주하는 쪽방, 고시원의 임대료에도 못 미치기 때문에, 공공의 지원이 이루 어지는 경우에도 취약계층이 양질의 살만한 집에 거주하는 것을 불가능하게 만들고 있다. 실제 임 차료 수준으로의 기준임대료 인상과 함께 주거급여 대상자가 거주하는 주택의 품질에 대한 기준과 실효성을 확보할 수 있는 제도 마련이 필요하다. 강제퇴거 금지에 대한 국제적인 규범이 존재함에도 불구하고, 우리나라에서는 여전히 자신의 의 지와 상관없이 자신의 거주지와 일터에서 쫓겨나는 강제퇴거가 진행 중이다. 특히 심각한 인권 침 해 문제를 야기하는 동절기 강제퇴거 금지에 대한 제도도 미비한 상황이다. 지속가능한 개발을 위 해서는 개발 정책이 인권적 토대 위에서 논의되어야 한다. 개발 계획 수립 이전에 개발이 세입자 를 포함한 거주민, 특히 취약계층에게 미치는 영향이 평가되어야 하며, 개발이 불가피한 경우에는 적절한 보상이나 이주 대책이 마련되어야 한다. 철거 현장에서 발생하는 불법적인 폭력을 막을 수 있는 실효성 있는 대책 마련이 필요하다.

❚ 참고문헌 박신영‧최은영‧배순석‧조대헌‧박인권‧이창우, 2015, 「2024 시흥시 주택종합계획」, 시흥시청. UN HABITAT, 2009, The Right to Adequate Housing.

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n 주거 관련 신 도시 의제에 대한 동의안(Agreed Draft of the New Urban Agenda) 11. 우리는 ‘모두를 위한 도시’라는 비전을 공유한다. 모두를 위한 도시는 도시와 주거지를 평등하게 사용하고 향유하는 것을 의미하며, 모든 사람의 번영과 삶의 질 향상을 위해 포용성 확대를 추 구하고, 현재 세대와 미래 세대의 모든 거주자들이 아무런 차별 없이 공정하고·안전하고·건강하 고·접근가능하고·부담가능하고·회복력있고·지속가능한 도시와 주거지에 거주하고, 이러한 공간을 실현해 나가는 것을 추구하는 ‘모두를 위한 도시’라는 비전을 공유한다. 16. 모든 규모의 도시, 마을들의 구체적 상황에 차이가 있지만, 신 도시 의제가 범위, 참여증진, 인 간중심, 지구에 대한 보호의 측면에서 보편적이며, 신 도시 의제가 모든 국가 정부와 관련 이해 당사자들이 자신들의 소요에 따라 채택할 수 있는 지구적·지역적·국가적·지방적 수준에서 우선 순위를 설정한 장기적 비전과 활동을 포함한다는 점을 우리는 확인한다. 27. 공식적·비공식적 주거지 중 어느 곳에 사는지와 상관없이, 한사람도 빠짐없이 모든 거주민이 존 엄하고(decent), 당당하며(dignified), 가치 있는(rewarding) 삶을 영위하고, 인간 잠재력의 온 전한 성취가 가능할 수 있도록, 도시화로 인해 발생하는 기회와 이익이 평등하게 공유되는 것을 촉진하겠다는 우리의 약속을 재확인한다. 31. 우리는 적절한 삶의 수준에 대한 권리의 일부로서 모두를 위한 적절한 주거권을 점진적으로 실 현하도록 지원하고, 모든 형태의 차별과 폭력에 대응하며, 임의적인 강제 퇴거를 금지하고, 홈리 스와 취약한 상황에 처한 사람들, 저소득층, 장애인의 소요(needs)에 초점을 두는 중앙 및 지방 의 주거 정책들을 촉진하는 한편, 국가의 법률과 기준에 따라 주거지(habitat)의 사회적 생산을 지원하는 정책 계획의 수립과 실행에 있어 지역사회와 이해당사자들의 참여와 개입이 증진되도 록 노력할 것이다. 33. 우리는 낙후된 지역사회(marginalized communities), 홈리스, 취약한 상태에 놓인 사람들이 사회적·경제적·문화적으로 통합되도록 고려하고, 주거지 분리(segregation)를 막음으로써, 사회 의 다양한 소득집단에 속하는 구성원들이 안전하고, 부담가능하며, 접근가능한, 적절한 주택을 다양하게 공급받을 수 있도록 노력할 것이다. 우리는 완전한 사회 참여를 돕는 관점에서 홈리스 의 삶의 조건을 개선하고, 홈리스상태(homelessness)를 예방하고 없애는 것 뿐 아니라 이를 범죄시하여 제거의 대상으로 삼는 것을 막기 위해 적극적인 조치를 취할 것이다. 35. 모두를 위해 다양한 임차 유형의 점유안정성(security of tenure)을 증진시키는 것을 지방 정부 를 포함한 적절한 수준(level)의 정부에서 노력할 것을 우리는 약속한다(중략). 46. 우리는 부담가능하고 지속가능한 주택 및 주택 금융(사회적 거주지(social habitat)의 생산 포함) 이 경제 발전에 미치는 역할을 촉진하고, 자본형성, 소득, 고용창출, 저축증대를 촉진하여 기타 경제 부문의 생산성을 향상하는 데 기여하도록 하고, 중앙 및 지방적 수준에서 지속가능하고 포 용적인 경제를 만드는 데 공헌하도록 힘쓸 것이다. 105. 우리는 적절한 수준의 삶에 대한 권리의 일부로서 적절한 주택에 대한 권리를 점진적으로 실현 할 것이다. 중앙 및 지방 정부의 개발 전략과 토지정책, 주택공급 간의 일관성을 높이기 위해 참여적 계획을 통합하고 보완적 원리를 적용하는 주택 정책을 적절하게 개발하고 시행할 것이다.

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106. 우리는 사회적 포용, 경제적 효율성, 환경 보호의 원칙에 기초를 두는 주택 정책을 촉진할 것 이다. 중앙이나 도시와 통합된 지역에 적절한 기반시설을 갖춘 토지를 포함하여, 부담가능하고 지속가능한 주택을 위한 공공자원의 효과적인 사용을 지원하고, 사회적 포용과 연대를 촉진하기 위해 소득혼합형개발(mixed-income development)을 권장할 것이다. 107. 우리는 주거지 분리와 임의적 강제 퇴거 및 이주를 방지하고, 존엄하고 적절한 재이주가 이뤄 지며, 특히 저소득층을 위한 주택 공급을 개선하기 위해, 사람들과 지역사회의 진화하는 소요 (needs)에 대처하는 공동주거(co-housing), 커뮤니티토지신탁(community land trust), 기타 형태의 집합적 임차와 같은 협동적 해결책 뿐 아니라, 임대와 기타 임차 양식을 포함하는 부담 가능하고 지속가능한 주택이 다양한 범위에서 선택이 가능하도록 촉진하는 정책·도구·기제 (mechanism)·금융 모델의 개발을 권장할 것이다. 108. 우리는 교육·고용·주택·건강 간의 강력한 연관성을 고려하여, 주거지 분리와 배제를 방지하는 지역의 통합적인 주거 접근을 돕는 주택 정책의 개발을 지원할 것이다. 나아가 통합적이고 포용 적이며 지속가능한 주택우선프로그램들(housing first programmes)처럼, 집중적인 정책들과 목표지향적인 적극적 통합 전략들을 통해 홈리스상태(homelessness)를 없애고 이를 범죄시하 여 없애려는 시도를 막기 위해 전념한다. 109. 우리는 슬럼과 비공식 주거지가 사회적·경제적·문화적·정치적 차원에서 도시와 통합되도록, 물 리적이고 환경적인 개선을 넘어 금융 및 인력 자원을 슬럼과 비공식 주거지에 할당하는 전략들 을 통해 금융과 인적 자원의 배분을 가능한 수준까지 적절하게 높이는 것을 고려할 것이다. 이 러한 전략들로는 지속가능하고 적절하며 안전하고 부담가능한 주택에의 접근성, 기본적이고 사회 적인 서비스, 안전하고 포용적이며 접근가능하고 친환경적인 공공공간을 포함하며, 이러한 전략 들은 갈등 방지와 중재 뿐 아니라 점유안정성의 제고와 이에 대한 제도를 만드는 것 (regularization)을 촉진해야 한다. 111. 우리는 투기, 이주, 홈리스, 임의적 강제 퇴거를 방지하고 이와 투쟁하기 위해 지속가능성, 삶 의 질(quality), 부담가능성, 건강, 안전, 접근성, 에너지와 자원 효율성, 회복탄력성을 보장하는 탄력적인 건축 코드, 표준, 개발 허가, 법률과 조례에 따른 토지 사용, 계획 규정을 포함하여 주 거 부문에서 적절하고 집행 가능한 제도의 개발을 촉진할 것이다. 또한 중앙 및 지방적 수준에 서 특수한 사회적·경제적·환경적·문화적 차원을 고려하는 시기적절하며 믿을 수 있는 양질의 개 별 형태의 데이터(disaggregated data)에 근거하여 주택의 공급과 수요에 대해 분화된 (differentiated) 분석을 촉진할 것이다. 112. 우리는 사회 경제적 수준을 고려하지 않고 개발되어 저소득층 주택 소요의 해결책으로 제공된, 도시체계에서는 유리된 주변적이고 고립적인 대규모 주택 개발을 막기 위해서, 좋은 부지에 적절 하게 배분된 주거 계획에 우선순위를 두며 주택과 시민의 소요를 전략의 핵심으로 하는 지속가 능한 도시 개발 프로그램의 시행을 촉진할 것이다.

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Ⅱ. 주거세입자의 주거비 과부담과 주거 불안

1. 문제 제기 한국 주거세입자들의 주거가 불안정한 가장 중요한 이유는 주택 임대료 등 주거비 부담으로 인해 주거 세입자가 살고 싶은 장소에 정착할 수 없다는 점, 주택임대차보호법상의 임차인에 대한 법적 보호가 미흡하여 갱신청구권이 없음으로 인해 주택임대차계약 주기에 따라 이사를 할 수밖에 없게 되어 있다는 점일 것이다. 보다 안정적인 주거 마련을 위해 주택을 구입하고자 해도 가계 수입으로 감당할 수 없을 정도로 주택가격이 올라서 주택 구입이 어려운 것도 원인이 될 것이다. 특히 2000 년대 이후 월세를 거쳐 전세를 마련한 세입자가 대출을 끼고 주택을 마련하는 소위 ‘주거사다리’가 제대로 작동하지 않게 되었다. 주택보급률이 100%를 상회하게 되었고, 한국 경제가 저성장 국면에 접어들면서 주택매매 시장에서 전세 레버리지를 이용한 주택투자로 초과수익을 달성하기 어렵게 되 면서 다주택 소유자들이 전세 대신 반전세 등 월세로 공급을 전환하게 되자, 전세주택에 살면서 저 축을 통해 내집마련의 꿈을 키워오던 주거세입자들이 상당한 고통을 받게 되었다. 최저주거기준 미 달 가구는 비교적 빠르게 감소해 왔지만 최저주거기준 미달가구와 지하·옥탑 거주자들, 주택이 아닌 곳에서 거주하는 주거빈곤층은 여전히 상당한 규모에 달하여 대책이 시급하다. 위와 같은 상황에서 주거빈곤에 시달리며 미래를 계획하기 어렵게 된 청년층의 주택문제 해결을 위한 지원 대책이 시급 하게 되었다. 저소득층을 위한 주거복지의 개선 속도는 매우 느리다. 여전히 공공임대주택의 재고는 총 주택 재고의 6%를 넘지 못하고 있고, 주거빈곤층을 위한 주거급여는 대상 범위도 좁고 지급 수 준도 소요에 훨씬 못 미치고 있다. 이하에서는 주거세입자의 주거불안정의 현황과 문제점을 살펴보 고, 부담가능한 살만한 주택에서 안정적으로 거주할 수 있어야 한다는 주거권 보장의 기본원칙에 입각하여 세입자 주거불안에 대한 해결 방향을 모색해보기로 한다.

2. 현황과 문제점 1) 열악한 주거환경 최저주거기준은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지 표로 국토교통부 장관이 설정·공고하는 기준이다. 최저주거기준은 2011년 면적 기준이 다소 상향 되었지만(국토해양부 공고 제2011-490호, 2011.5.27.) 현재의 최저주거기준은 적절한 주거의 기 준으로서 매우 부족한 수준이다. 면적 기준은 외국에 비해 지나치게 낮은 수준4)이고, 그 외 기준 은 명확하지 않아 지하에서 거주하는 사람들이 최저주거기준 미달 가구로 집계되지 않고 있다. 주 거수준의 향상으로 최저주거기준 미달 가구는 빠르게 감소하고 있으나 그럼에도 불구하고 여전히 상당한 규모의 최저주거기준 미달 가구가 존재한다. 인구주택총조사와 주거실태조사에 따른 각각 4) 예를 들어 일본의 최저거주수준의 최저 면적은 2006년 이후 1인이 25㎡, 2인 이상 가구는 10㎡ + 가구원수 x 10 ㎡로 되어 2인 30㎡, 3인 40㎡, 4인 50㎡, 6인 70㎡ 등으로 되어 있다.

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의 최저주거기준 미달 가구 추이5)는 다음과 같다(표 Ⅱ-1, 2). 표 Ⅱ-1. 최저주거기준 미달 가구 추이(인구주택총조사) 구분 최저주거기준 미달가구 면적기준 미달가구 시설기준 미달가구 침실기준 미달가구

1995년 5,891,563

2000년 4,071,328

2005년 2,536,259

(단위: 가구, %) 2010년 2,028,695

(46.3%) 3,122,776

(28.7%) 2,109,895

(16.1%) 1,413,550

(11.8%) 1,265,792

(24.5%) 4,429,614

(14.9%) 2,717,089

(8.9%) 1,359,552

(7.3%) 894,510

(34.8%) 1,357,155

(19.2%) 477,368

(8.6%) 167,289

(5.2%) 126,890

(10.7%)

(3.4%)

(1.1%)

(0.7%)

자료: 통계청, 해당연도, 인구주택총조사.

표 Ⅱ-2. 최저주거기준 미달 가구 추이(주거실태조사) 구분 최저주거기준 미달가구 면적기준 미달가구 시설기준 미달가구 침실기준 미달가구

(단위: 만 가구, %) 2012 2014 127.7 99.2

2006 268.5

2008 212.1

2010 184.0

(16.6%) 128.8

(12.7%) 88.4

(10.6%) 98.7

(7.2%) 57.3

(5.4%) 51.7

(8.0%) 159.2

(5.3%) 131.3

(5.7%) 97.3

(3.2%) 76.0

(2.8%) 53.2

(9.9%) 31.4

(7.9%) 17.3

(5.6%) 14.8

(4.3%)

(2.9%) 9.3

(1.9%)

(1.0%)

(0.9%)

(0.5%)

자료: 국토교통부, 해당연도, 주거실태조사.

한국의 주거빈곤층의 규모는 2010년 인구주택총조사 결과에서 최저주거기준 미달 가구의 구성 원 수와 지하·옥탑방 거주자, 주택 이외의 거처 거주자 수를 합산하면 대략의 규모를 추정할 수 있다(표 Ⅱ-3). 주거빈곤은 지역적으로는 서울에, 세대별로는 청년에 더 많이 존재한다. 2010년 인 구주택총조사 결과에 의하면 지하(반지하) 및 옥상(옥탑) 거주 가구 수는 2010년 현재 56만 7천 가구에 달하는데, 서울에 59.6%, 경기에 26.8%, 인천에 7.4% 등 대부분 수도권에 분포하는 것으 로 나타났다. 따라서 주거빈곤도 전국에 비해 서울이 더 높은데, 전국 평균인 13.1%에 비해 서울 은 20.0%가 주거빈곤인 것으로 추정된다. 특히 청년은 전국, 서울 모두 전체 평균보다 높은 주거 빈곤율을 보이며, 1인 청년가구의 주거빈곤 문제는 심각하다.

5) 최은영·김용창, 2012.

- 21 -

표 Ⅱ-3. 주거빈곤층의 규모 (단위: 명, %) 전국

구분

전체

전체 인구 계 최저 주거 기준 미달

서울

청년

1인 청년가구

4,997,913 10.8 1,117,629 11.8 1,654,927

3.6

235,514

2.5

면적 미달

3,589,015

7.8

935,434

9.9

방수 미달

526,227

1.1

112,280

1.2

주택 이외의 기타 거처 주거빈곤

청년

1인 청년가구

46,070,318 100.0 9,457,826 100.0 1,189,820 100.0 9,344,608 100.0 2,294,494 100.0 340,817 100.0

시설 미달

최저주거 기준미달 전체 이거나 지하·옥탑

전체

5,790,514 12.6 1,319,442 14.0

207,442

0.5

68,478

0.7

5,997,956 13.1 1,387,920 14.7

183,310 15.4 1,367,777 14.6 63,166

5.3

197,176

2.1

138,619 11.7 1,239,930 13.3 0

0.0

130,121

1.4

239,600 20.1 1,812,022 19.4

41,711

3.5

59,585

0.6

281,311 23.6 1,871,607 20.0

372,747 16.2 64,057 18.8 51,618

2.2 22,029

6.5

340,357 14.8 50,396 14.8 26.660

1.2

0.0

494,631 21.6 100.947 29.6

29,238

1.3 22,644

6.6

523,869 22.9 123,591 36.2

자료: 통계청, 2010년 인구주택총조사. 출처: 최은영 외, 2014.

정부는 2015년 주거기본법을 제정하면서 기존의 최저주거기준 외에 국민의 주거수준 향상을 유 도하기 위한 지표로서 유도주거기준을 설정·공고할 수 있도록 하였고 2016년에 공표될 예정이다. 그러나 최저주거기준이 외국에 비해 낮게 설정된 측면이 있는 만큼 향후 최저주거기준 자체를 상 향 조정하고 그 기준을 더 구체화할 필요가 있다.

2) 소득 정체와 주거비 부담 증가 주택가격 상승에 따라 한국의 주택자산의 불평등 정도가 심화되고 있는 상황이다. 2014 가계금 융·복지조사 자료를 토대로 한 보건사회연구원의 한 연구에서는 2014년 기준 가계의 가처분소득 지니계수(0.4259)6)가 상당히 높고 부동산 자산지니계수(0.6608)는 그보다 훨씬 높아 자산불평등 정도가 심각하다7)는 결과를 보여준다(표 Ⅱ-4).

6) 가계동향조사에 기초한 공식적인 한국 정부통계에 따르면 소득지니계수는 시장소득 기준으로 2006년 0.330에서 2015년 0.341로 소폭 상승, 가처분소득 기준으로 2006년 0.306에서 2015년 0.295로 소폭 하락한 것으로 나타났 다. 그러나 표본수가 적어 고소득자의 소득을 제대로 반영하지 못하는 가계동향조사의 한계에 대한 지적과 아울러 소 득지니계수가 한국의 자산불평등 정도를 제대로 나타내지 못한다는 평가를 받고 있다. 7) 지니계수는 빈부격차와 계층 간 소득분포의 불균형 정도를 나타내는 수치로, 0과 1 사이로 측정되며 1에 가까울수록 불평등도가 심해진다.

- 22 -

표 Ⅱ-4. 가계자산 및 소득 분포의 특징 (단위: %) 구분

총자산

금융자산

부동산자산

총부채

순자산

경상소득

가처분소득

1분위

1.2

0.8

0.0

0.6

3.5

2분위

5.6

4.5

2.2

0.3

5.3

9.8

10.1

3분위

11.7

10.4

10.5

4.0

11.5

16.1

16.4

4분위

21.2

20.5

21.2

16.7

21.2

24.1

24.2

5분위

60.3

63.8

66.1

79.0

61.5

46.5

46.0

0.5839

0.6186

0.6608

0.7714

0.6014

0.4281

0.4259

GINI계수

자료: 통계청, 2014 가계금융·복지조사 원자료. 출처: 남상호, 2015.

국토교통부의 주거실태조사에 따르면 주택가격과 임대료 상승으로 인해 저소득층이 주거비를 부 담하기가 매우 어려운 상황이며 중소득층 역시 지속적인 주택가격 상승으로 주택 구입여력이 부족 한 상태이다(표 Ⅱ-5). 특히, 서울의 경우 연소득 대비 주택가격(PIR: Price to Income Ratio)은 2006년 7.2배, 2008년 10.0배, 2012년 10.0배로 상당히 높은 편이고, 월소득 대비 임대료 비율 은 2006년 22.5%, 2008년 23.5%, 2010년 23.3.%, 2014년 23.8%로 계속 높아지고 있어 서민 들의 주거비 부담이 가중되고 있는 상황이다. 표 Ⅱ-5. 소득계층별 주거비 부담 변화 (단위: 배, %) 소득 대비 임대료 비율(RIR, %)

소득 대비 주택가격 비율(PIR, 배) 구분

저소득층 (1～4분위)

중소득층 (5～8분위)

고소득층 (9～10분위)

저소득층 (1～4분위)

중소득층 (5～8분위)

고소득층 (9～10분위)

2001

6.1

5.8

4.5

21.7

22.5

18.8

2005

7.5

4.3

4.2

29.4

18.1

15.4

6.3 (10.9) 6.4 (9.9) 6.1 (9.2) 7.5 (11.3) 8.3 (11.2)

3.4 (5.4) 4.3 (5.6) 4.2 (5.7) 4.3 (5.5) 5.0 (5.8)

3.6 (5.3) 4.2 (5.2) 4.0 (4.7) 4.4 (5.4) 4.7 (4.5)

27.6 (36.3) 25.0 (30.9) 28.2 (31.1) 21.8 (33.6) 29.0 (34.1)

18.9 (20.7) 17.6 (21.4) 16.6 (21.4) 17.3 (20.3) 17.0 (23.1)

16.1 (18.5) 17.4 (20.3) 21.1 (21.0) 22.6 (24.4) 21.6 (21.2)

2006 2008 2010 2012 2014

자료: 국토연구원, 2001년과 2005년은 청와대 국정브리핑 (2006.3.20.) “부동산, 양극화의 최대 분수령”에서 인용한 국토연구 원 자료, 2006년 이후는 각 주거실태조사 연구보고서. 주 : PIR과 RIR은 중위수 기준이며 괄호 안은 평균임.

여기에서는 소득에 대한 국가 공식 통계인 통계청의 가계동향조사(1990∼2015년)에 대한 장기 시계열 분석을 통해, 소득 분위별로 가구의 주거비 부담 가능성(housing affordability)을 살펴보 고자 한다. 우리나라의 소득에 대한 공식 통계는 2인 이상 가구를 대상으로 하는 경우가 대부분이 지만, 여기에서는 가계동향조사 원자료에 대한 분석을 통해 1인 가구를 포함하였다. 가계동향조사 의 원자료는 2006년부터 1인 가구를 포함한 소득 자료를 공개하고 있어, 1990년부터의 장기 시

- 23 -

계열 분석은 2인 이상 가구를 대상으로 하였다(표 Ⅱ-6). 그리고 임차 가구 비율이 높은 1인 가구 와 청년가구8)에 대한 분석을 별도로 수행하였다(표 Ⅱ-7). 주거비에는 임차료와 수도, 전기, 가스 등의 기본 주거유지비를 포함시켰다. 우리나라에는 전세라는 독특한 제도가 있고, 최근에는 반전세 도 증가하고 있어, 보증금 포함 여부에 따라 주거비가 크게 달라지는데, 여기에서는 보증금을 포함 해서 분석하였다. 먼저 소득의 변화를 살펴보면, 최근 연도로 올수록 소득 증가율이 낮아지는 현상이 뚜렷하다. 2013~2015년에 가구 소득 증가는 거의 정체 상태이며, 특히 저소득 가구의 소득 정체가 뚜렷하 다. 이 기간 동안 전체가구(1인 가구 포함)의 소득 증가액은 1분위 가구 6만원, 2분위 가구 1만 원, 3분위 가구 8만원에 그치고 있다. 반면 5분위 가구는 23만원으로 상대적으로 소득 증가폭이 크다. 1인 임차 가구의 경우 2013~2015년 사이의 소득 정체가 더욱 뚜렷한데, 1·2분위 1인 청년 임차 가구는 월평균 소득이 절대 감소하였다. 2013~2015년에 1인 청년가구의 월평균 소득이 1분 위 가구는 76만원에서 75만원으로 1만원, 2분위 가구는 210만원에서 208만원으로 2만원 감소하 였다. 1인 임차 가구와 1인 청년 임차 가구 모두 5분위 가구는 200만원이 넘는 소득 증가를 보 여, 1분위~4분위 가구의 소득 정체 및 감소 경향과 뚜렷한 차이를 보이고 있다. 표 Ⅱ-6. 월평균 가구 소득의 변화(2006∼2015년) (단위: 만원) 구분

전 체 가 구

2인 이 상 가 구

2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 증가액

1분위

2분위

160

165

166

168

181

193

203

208

209

3분위

242

253

259

266

286

304

320

327

332

335

4분위

342

356

369

377

399

421

445

454

464

467

5분위

561

594

626

655

690

734

743

763

766

전체

274

287

297

300

318

336

356

362

369

372

1분위

2분위

162

167

168

170

183

196

207

212

214

213

3분위

242

254

260

266

287

305

320

328

333

336

4분위

342

356

369

377

399

422

445

454

464

468

5분위

561

595

627

626

656

692

734

743

765

전체

304

320

339

343

363

384

408

416

430

437

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사. 주: 증가액은 2013∼2015년 기준임.

8) 만 35세 미만 청년이 가구주인 가구로 정의함.

- 24 -

표 Ⅱ-7. 1인 임차 가구의 월평균 소득 변화(2006∼2015년) (단위: 만원) 구분

전 체 가 구

청 년 가 구

2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 증가액

1분위

2분위

153

160

165

177

184

188

199

197

203

3분위

237

245

249

258

274

287

307

322

327

324

4분위

332

354

362

374

397

416

432

465

476

458

-7

5분위

534

570

614

602

596

617

725

655

694

943

288

전체

118

132

138

147

148

158

162

159

176

1분위

-1

2분위

158

168

165

166

179

184

183

210

204

208

-2

3분위

236

244

252

263

276

292

302

319

320

328

4분위

331

353

363

373

406

416

408

479

435

478

-1

5분위

508

535

530

511

546

975

588

576

578

784

208

전체

147

170

180

167

187

189

193

217

185

221

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사. 주: 증가액은 2013∼2015년 기준임.

임차가구에 대한 소득 분위별 주거비의 부담가능성을 RIR(Rent to Income Ratio)9)을 통해 살 펴본 결과 저소득 가구의 주거비 부담 문제가 지속적으로 악화되고 있는 것으로 나타나고 있다(표 Ⅱ-8).10) 2인 이상 가구를 대상으로 한 1990~2015년 장기 시계열 분석 결과를 보면, 소득에 비 해 주거비의 상승폭이 커서, 임차 가구와 청년 임차 가구 모두 RIR이 1990년 이후 계속 상승하고 있다. 1990~2015년 2인 이상 가구의 소득 대비 주거비 부담(RIR)은 11.9%에서 21.8%로 두 배 가까이 증가했으며, 동 기간 2인 이상 청년가구의 RIR 역시 11.6%에서 23.6%로 두 배 이상 증 가했다.

9) 가처분소득 대비 주거비 비율로 계산함. 10) 소득분위는 가구의 명목 소득에 의해 계산된 것이며, 주거비에는 임대료와 기본 주거유지비를 포함시켰다. 우리나라 에는 전세라는 독특한 제도가 있고, 최근 반전세도 증가하고 있어 보증금 포함 여부에 따라 주거비가 크게 달라지는 데, 여기에서는 보증금이 포함된 경우를 기준으로 분석하였으며, 보증금 포함 시 월세전환율은 연이율 6%를 적용하 였다. RIR은 가처분소득 대비 주거비 비율로 계산하였다.

- 25 -

표 Ⅱ-8. 2인 이상 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(1990∼2015년) (단위: 원, %)

678,696

2인 이상 가구 주거비 (보증금포함) 80,827

1991년

857,642

100,121

11.7

804,998

91,541

11.4

1992년

1,004,269

119,971

11.9

935,074

110,664

11.8

1993년

1,104,963

141,205

12.8

1,049,576

136,743

13.0

1994년

1,269,791

160,997

12.7

1,204,961

158,637

13.2

1995년

1,422,761

182,633

12.8

1,363,185

179,106

13.1

1996년

1,572,055

199,154

12.7

1,521,336

194,694

12.8

1997년

1,655,147

206,489

12.5

1,590,182

199,504

12.5

1998년

1,433,834

194,800

13.6

1,404,653

189,317

13.5

1999년

1,482,217

200,417

13.5

1,469,803

189,670

12.9

2000년

1,612,101

212,205

13.2

1,567,232

203,772

13.0

2001년

1,777,991

230,949

13.0

1,690,604

226,224

13.4

2002년

1,890,937

243,433

12.9

1,880,324

252,899

13.4

2003년

1,952,360

277,700

14.2

2,037,197

274,777

13.5

2004년

2,067,243

275,587

13.3

2,130,850

281,736

13.2

2005년

2,141,025

279,172

13.0

2,190,528

291,883

13.3

2006년

2,280,756

287,374

12.6

2,331,381

281,437

12.1

2007년

2,398,066

312,302

13.0

2,478,639

328,762

13.3

2008년

2,516,154

357,639

14.2

2,510,509

368,093

14.7

2009년

2,600,475

384,866

14.8

2,689,351

408,026

15.2

2010년

2,808,323

538,772

19.2

2,750,052

508,952

18.5

2011년

2,977,449

596,902

20.0

3,066,222

592,156

19.3

2012년

3,114,944

647,979

20.8

3,090,862

622,659

20.1

2013년

3,292,284

704,398

21.4

3,344,869

662,062

19.8

2014년

3,332,356

724,891

21.8

3,274,416

676,375

20.7

2015년

3,427,727

746,078

21.8

3,160,659

746,259

23.6

구분 1990년

가처분소득

RIR 11.9

2인 이상 청년가구 주거비 가처분소득 (보증금포함) 646,323 75,213

RIR 11.6

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사.

1인 가구를 포함한 1분위 저소득 임차가구의 RIR 분석 결과 2010년 이후 소득의 절반 가까이 를 주거비로 지출하고 있는 것으로 나타났다(표 Ⅱ-9, 10). 2010~2015년 소득분위별(1~5분위) 가구의 RIR 분석 결과 전체 소득 분위에서 RIR은 전반적으로 매년 증가 추세에 있으며, 20% 안 팎의 높은 RIR을 나타내고 있다. 1분위 가구의 RIR만 55.6%에서 43.5%로 감소하였을 뿐, RIR이 2분위 가구는 23.3%에서 27.6%로, 3분위 가구는 19.7%에서 22.3%로, 4분위 가구는 16.6%에서 19.5%로, 5분위 가구는 15.2%에서 18.3%로 상승하였다. 2010~2015년 사이 소득 1분위 가구의 RIR은 전체가구와 청년가구 모두 50% 전후로 나타나고 있는데, 이는 소득의 절반 가까이를 주거 비로 지출하고 있다는 것을 의미한다. 2015년 소득 1분위 전체 임차 가구와 청년 임차 가구의 RIR은 각각 43.5%, 50.1%이다.

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표 Ⅱ-9. 소득 분위별 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) (단위: 원, %) 구분

2010년

2011년

2012년

2013년

2014년

2015년

1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 전체

소득 678,777 1,828,121 2,859,626 3,953,612 6,535,616 2,817,269 729,238 1,914,146 3,012,413 4,214,060 6,955,423 2,961,836 803,592 2,003,156 3,175,103 4,459,047 7,064,799 3,139,382 809,054 2,111,035 3,268,622 4,540,389 7,219,271 3,338,000 778,574 2,093,060 3,280,282 4,633,824 7,338,422 3,288,469 847,050 2,100,374 3,326,837 4,680,201 7,666,551 3,311,602

가처분소득

가계 지출

536,580 1,565,532 2,376,266 3,336,484 5,284,335 2,334,434 584,115 1,616,947 2,532,458 3,538,394 5,624,139 2,454,187 640,675 1,648,091 2,701,094 3,704,470 5,741,069 2,594,101 654,420 1,784,065 2,756,289 3,783,162 5,888,707 2,770,441 606,840 1,764,522 2,757,584 3,815,400 6,064,108 2,725,284 744,662 1,806,327 2,789,868 3,907,254 6,226,308 2,764,033

873,220 1,608,254 2,391,559 3,092,914 4,701,434 2,300,218 951,325 1,755,980 2,578,389 3,242,996 4,728,777 2,409,090 955,410 1,852,204 2,625,674 3,392,674 4,898,219 2,523,919 930,765 1,865,158 2,667,227 3,375,234 4,977,368 2,610,337 907,994 1,808,222 2,693,114 3,447,623 5,039,242 2,569,719 893,964 1,852,082 2,663,941 3,562,145 5,163,148 2,571,705

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사.

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주거비 주거비 (보증금제외) (보증금포함) 163,547 298,280 215,040 364,135 241,958 467,226 234,677 552,224 311,458 802,189 225,244 465,585 182,632 330,542 240,780 412,420 257,931 514,459 249,307 625,388 303,068 873,609 240,723 515,248 188,799 350,205 250,095 448,694 283,518 575,252 283,991 679,118 309,696 951,778 258,417 565,931 196,572 332,745 270,932 479,560 293,115 618,089 302,943 730,489 350,124 1,028,817 278,888 611,347 181,469 330,171 271,965 479,843 277,761 613,647 306,103 778,580 349,863 1,081,427 271,325 618,041 181,238 324,015 278,147 497,756 285,438 622,703 339,151 760,241 381,739 1,140,552 282,941 621,500

RIR 55.6 23.3 19.7 16.6 15.2 19.9 56.6 25.5 20.3 17.7 15.5 21.0 54.7 27.2 21.3 18.3 16.6 21.8 50.8 26.9 22.4 19.3 17.5 22.1 54.4 27.2 22.3 20.4 17.8 22.7 43.5 27.6 22.3 19.5 18.3 22.5

표 Ⅱ-10. 1분위 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) (단위: 원, %) 전체 임차 가구 구분

가처분소득

주거비 (보증금포함)

청년 임차 가구 RIR

가처분소득

주거비 (보증금포함)

RIR

2010년

536,580

298,280

55.6

588,861

336,032

57.1

2011년

584,115

330,542

56.6

659,424

340,614

51.7

2012년

640,675

350,205

54.7

774,488

424,742

54.8

2013년

654,420

332,745

50.8

632,747

314,947

49.8

2014년

606,840

330,171

54.4

528,120

349,716

66.2

2015년

744,662

324,015

43.5

747,538

374,780

50.1

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사. 주: 청년가구는 가구주의 연령이 35세 미만인 가구임.

1997년 IMF 금융위기와 이후 경제회복기를 거치고 난 후인 2000년대부터 한국경제의 저금리 기조가 정착되고 주택시장에서 전세제도를 활용한 초과 수익 달성이 어려워지자 2010년 이후 전 세공급은 줄어들고 월세(보증부 월세 포함) 공급이 늘어나는 전월세 전환이 가속화되었다. 이로 인 해 2012년부터 전세보다 월세나 보증부 월세 등 기타 형태의 세입자 가구가 더 많아지게 되었고 이러한 전월세 전환에 따라 주거비 부담이 크게 증가하고 있다. 이와 같은 상황 하에서 전세 수요 는 많지만 월세 전환으로 공급이 줄어들어 전세 보증금은 계속 상승하고 있어 서민들의 주거비 증 가의 주요 원인이 되고 있다. ‘송파 세 모녀’ 사건을 통해 나타난 바와 같이 저소득 가구의 주거비 부담 문제는 심각한 상황 이다. ‘송파 세 모녀’ 사건은 복지 사각지대라는 말로는 설명될 수 없는 빈곤에 대처하는 우리 사 회의 민낯을 보여준 사건으로, 이들은 주거 관련 사회적 안전망에서 철저하게 배제되었다. 생의 마 지막 순간까지도 송파의 세 모녀가 지불해야 했던 월세와 공과금은 주거문제가 서민의 생존권과 직결될 수 있음을 여실히 보여주고 있다. 저소득 가구의 주거비 부담 문제는 지속적으로 악화되고 있다. 가구의 과도한 주거비 부담은 식료품비, 의료비, 교육비 등에 대한 지출을 제약해 정상적으 로 삶을 영위하는 것을 어렵게 할 뿐 아니라 부채 증가 등의 문제로 이어진다. 일반적으로 외국에 서는 주거비가 소득의 25~30%를 넘으면 정책 대상이 되지만,11) 우리나라에는 관련 기준이 없으 며, 이러한 상황 속에서 전체가구의 20%에 해당하는 가구가 평균적으로 소득의 절반 이상을 주거 비로 사용하고 있다.

3) 주거세입자의 주거불안정 2014년 기준으로 자가가구의 현 주택 평균거주기간은 평균 11.2년임에 반해 보증금 없는 월세는 4.3년, 전세 3.5년, 보증금 있는 월세 3.4년 등으로 나타나 임차가구의 주거안정성이 자가점유가구 에 비해 현저하게 떨어지는 것을 확인할 수 있다(표 Ⅱ-11). 특히 자가와 전세에 비해 월세의 주거 안정성은 더욱 불안정한데, 1년 미만 거주 비율이 보증부 월세는 26.0%, 월세는 30.6%에 달한다. 11) 호주 통계청에서는 30.40규칙(30.40rule : 소득 하위 40%가구의 소득 대비 주거비 부담이 30%를 넘는 경우)을 통해 ‘집으로 인한 스트레스(Housing Stress)’를 측정하고 있다(http://www.abs.gov.au)

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표 Ⅱ-11. 점유형태별 거주기간 분포 평균거주 구분 기간(년) 자가 11.2 전세 3.5 보증부 월세 3.4 월세 4.3 무상 7.4

(단위: %) 1년 10∼15 15∼20 20∼25 25년 1∼2년 2∼3년 3∼5년 5∼10년 미만 년 년 년 이상 5.8 7.5 6.6 11.6 21.4 18.6 9.9 8.1 10.5 17.0 22.3 16.6 19.7 15.3 6.1 1.8 0.9 0.3 26.0 19.8 12.7 18.0 13.6 5.7 2.2 1.5 0.4 30.6 15.8 10.1 11.6 16.8 7.3 3.3 1.9 2.5 12.6 12.8 11.1 14.8 19.8 13.1 6.6 4.0 5.3

자료: 국토교통부, 2014 주거실태조사 연구보고서.

정부의 주택공급 확대정책은 주택의 양적 부족 문제를 해결하는 데는 기여했으나 안정적인 주거 를 보장하는 주거권 측면에서는 부족함을 보인다. 1995년부터 2014년까지 주택보급률이 급 속히 증가하여 2014년 현재 신주택보급률12)은 103.5%(종전 주택보급률13)은 118.1%)에 이 르고 있으나 주택공급의 확대에도 불구하고 자가점유율은 1995년 53.3%에서 2014년 현재 53.6%로 크게 변동이 없다(표 Ⅱ-12). 이는 주택공급 확대정책만으로는 자가점유율을 늘리 기 어려운 한계에 직면해 있음을 의미한다. 표 Ⅱ-12. 주택보급률과 자가점유율의 변화(1975∼2014년) 구분 종전 주택보급율

1975년

1980년

1085년

1990년

1995년

2000년

2005년

2010년

(단위: %) 2014년

78.2

74.4

71.2

69.8

86.0

96.2

105.9

112.9

118.1

신주택보급율

98.3

101.9

103.5

자가점유율

63.6

58.6

53.6

49.9

53.3

54.2

55.6

54.2

53.6

자료: 국토교통부 신주택보급률.

가구의 점유 형태를 1995년부터 2010년까지 비교해 보면, 자가는 1995년 53.3%. 2010년 54.2%로 거의 변화가 없는 반면 월세의 증가와 전세의 감소가 지속되고 있다(표 Ⅱ-13). 전세는 1995년 이후 지속적으로 감소하고 있는 반면 월세는 1995년 14.5%에서 2005년 19.0%, 2010년 21.5%로 지속적으로 증가하고 있다.14)

12) 2005년부터 도입된 신주택보급률은 일반가구수에 대한 주택수의 백분율(주택수/일반가구수 x 100)임. 주택수 산정에 있어 다가구주택 구분거처를 반영함. 13) 종전 주택보급률은 보통가구수에 대한 주택수의 백분율(주택수/보통가구수 x 100)임. 주택수 산정에서 다가구주택 구 분거처를 반영하지 않음. 보통가구는 일반가구에서 비혈연가구와 1인가구를 제외한 것임. 14) 본 연구에서는 월세로 월세와 사글세를 통칭하였는데, 월세는 매월 집세를 내는 경우이며, 사글세는 몇 개월치의 집 세를 미리 지급한 후 매월 공제하는 경우를 말한다.

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표 Ⅱ-13. 가구의 점유 형태(1995∼2010년) (단위: 천 가구, %) 구분

1995년 가구수

2000년

비율

가구수

2005년

비율

가구수

2010년

비율

가구수

비율

95~10년 증감

자가

6,910

53.3

7,753

54.2

8,828

55.6

9,390

54.2

2,480

전세

3,845

29.7

4,040

28.2

3,557

22.4

3,766

21.7

-79

월세

1,875

14.5

2,113

14.8

3,012

19.0

3,720

21.5

1,845

무상

328

2.5

406

2.8

490

3.1

464

2.7

136

전체

12,958

100.0

14,311

100.0

15,887

100.0

17,339

100.0

4,381

자료: 통계청, 해당연도, 인구주택총조사 원자료.

2년마다 실시되는 주거실태조사에서 점유형태별 주거유형의 변화를 살펴보면 자가와 전세비율은 점차 감소하고 있는 반면, 월세 비율이 점차 증가하고 있고 2012년부터 이미 월세가구 비율이 전 세가구 비율을 추월한 상태로서 특히 보증부 월세가 빠른 증가세를 보이고 있다(표 Ⅱ-14). 점유형 태는 주거세입자에 대한 법적인 보호장치가 부실한 사회에서는 거주기간과 직결되기 때문에 여전 히 주거안정성의 중요한 지표로 볼 수 있는데, ‘안정적으로 거주할 수 있어야 한다’는 주거권 보장 의 기본원칙에서 보면 자가점유율의 정체와 한국사회에서 주거안정성이 떨어지는 보증부 월세의 증가는 우려스러운 현상이다. 표 Ⅱ-14. 점유형태 추이(2006~2014년) 구분

자가

전세

2006

55.57

22.42

2008

56.39

2010

54.25

2012 2014

보증부 월세

월세

사글세

기타

(단위: %) 계

15.15

2.06

1.63

3.17

100.0

22.33

14.8

1.93

1.52

3.02

100.0

21.66

18.16

1.97

1.28

2.68

100.0

53.75

21.49

18.6

2.71

0.31

3.13

100.0

53.64

19.6

21.83

1.35

0.69

2.88

100.0

자료: 국토교통부, 해당연도, 주거실태조사. 출처: 국토교통 통계누리 홈페이지.

월세의 증가와 전세의 감소는 저성장 사회에 들어서면서 월세→ 전세→ 자가로 이어지는 기존의 주거사다리에서 주택의 점유 형태를 월세에서 전세로 전환하는 것이 어려워지는 가구가 증가하고 있음을 의미한다. 이러한 현상이 발생한 이유는 경제적으로는 소비자 물가상승률을 훨씬 초과하는 전세보증금 인상 등 임대료 상승과 이를 감당하지 못하는 세입자들의 소득 상황이 일차적인 원인 이고, 법적으로는 주택임대차보호법에서 임대료 상승률 규제도 없고 주택임차인에게 임대차 갱신 청구권을 부여하지도 않기 때문이다. 1981년 주택임대차보호법이 제정될 당시에는 최단계약기간조 차 규정이 없다가 1989년 주택임대차보호법 개정으로 기간의 정함이 없거나 기간을 2년 미만으로 정한 임대차는 그 기간을 2년으로 정하였다. 이후 임대료 상승률을 제한하고 임차인에게 계약갱신 청구권을 부여하자는 사회적 논의와 관련 입법에 대한 국회에서의 논의가 계속되었으나 정부는 임 대료 상승률 제한 및 계약갱신청구권 도입에 소극적 태도로 일관하였다.

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4) 청년 주거 문제의 심각성 2007년 금융위기 이후 경기둔화, 고용 불안과 주거비 상승 등의 문제로 인해 청년세대의 주거 불안은 심각한 상황이다. 국토교통부의 주거실태조사(2012) 결과 수도권 거주 청년층(19-33세)에 서 RIR 30%가 넘는 청년가구가 69.9%에 달하는 것으로 파악되었다. 서울연구원(2013)의 연구에 서도 서울거주 청년층은 평균 RIR이 40%에 육박하는 것으로 파악되었다. 앞서 살펴본 주거빈곤층 의 규모에 관한 표에 잘 나타나 있듯이 최저주거기준 미달 주택이나 비주택(고시원/옥탑), 지하 거 주 등 청년층의 주거의 질 또한 심각한 상황에 있다. 학업, 취업 등을 위해 지방으로부터 서울과 수도권 등 대도시로 청년 인구가 유입되면서 1인 청년가구들은 생계와 미래를 위협하는 과도한 주 거비에 시달리고 있다. 그 결과 2015년 현재 30대 서울시민 88%가 임차인(30대 가구주의 월세 비율은 41.5%, 자가 비율은 12%, 전세 비율은 46.5%임)으로 살고 있다. 게다가 서울과 수도권, 대도시 청년가구들이 월세와 전세를 통해 자가를 확보하는 주거사다리가 원활하게 작동하기 어려운 실정이다. 이는 동일 연령대의 코호트 분석을 통해서 분명하게 파악할 수 있다. 인구주택총조사 결과를 연령대별로 정리한 다음 표에서 음영부분은 1990년 25~29세였 던 연령층의 코호트로 그로부터 5년(1995년), 10년(2000년), 15년(2005년), 20년(2010년)이 경과 하면서 주거형태가 어떻게 변화되는지를 보여주는데, 이를 2010년의 청년(20~34세) 세대의 주거 점유 형태와 비교해보면 2010년의 청년들이 1990년의 청년들에 비해 자가 점유와 전세비율은 훨 씬 낮고 월세 비율은 현저하게 높다는 것을 알 수가 있다(표 Ⅱ-15). 표 Ⅱ-15. 전국 가구주 연령대별 가구의 점유형태(1990~2010년) (단위: %) 구분 20~24세

1990년

1995년

2000년

2005년

2010년

자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세 8.4 36.0 51.5

7.8 43.4 45.2

7.6 38.8 50.2

6.7 25.1 64.6

5.6 17.0 74.8

25~29세

16.0 47.5 32.5 16.3 55.9 24.0 17.2 53.2 25.3 16.1 38.5 40.3 14.5 33.3 47.8

30~34세

29.1 43.0 24.1 31.9 48.2 16.6 31.1 48.9 16.2 32.3 39.0 24.4 29.6 37.9 28.3

35~39세

42.3 32.9 21.1 46.3 35.5 15.5 45.0 36.5 15.3 45.1 31.5 19.9 42.2 31.5 22.8

40~44세

53.8 26.0 17.3 56.6 27.5 13.6 54.5 28.1 14.7 53.8 25.0 18.2 49.7 26.2 21.3

45~49세

62.2 21.1 14.2 63.8 22.4 11.8 61.7 22.5 13.4 60.0 20.3 17.1 54.8 22.2 20.5

50~54세

69.4 17.0 11.4 69.8 18.5 10.0 68.1 18.4 11.5 66.2 16.2 15.1 60.9 18.2 18.6

55~59세

74.1 14.3

9.5 75.0 15.2

8.2 73.4 15.3

9.6 72.3 13.2 12.5 67.6 14.8 15.8

60~64세

76.3 12.7

8.7 77.9 13.1

7.3 77.1 13.1

8.1 76.0 11.6 10.5 73.0 12.6 12.9

65~69세

77.4 11.6

8.4 78.3 12.1

7.5 77.6 12.4

7.9 77.4 10.9

9.3 75.3 11.8 11.3

70~74세

77.9 10.8

8.0 78.1 11.6

7.7 75.6 12.7

8.7 76.3 11.3

9.3 76.1 11.6 10.4

75~79세

77.6 10.5

7.8 77.6 11.1

7.7 74.1 12.8

9.2 73.5 12.1 10.3 74.8 12.0 10.7

80~84세

77.7

9.8

7.2 76.9 10.7

7.9 73.3 12.4

9.3 71.4 12.5 10.9 71.7 13.0 12.0

85세 이상 77.1

9.0

6.9 76.6

7.7 70.6 12.4 10.1 69.9 12.0 11.4 69.7 12.9 13.1

전체

9.7

50.3 27.9 18.8 53.6 29.7 14.2 54.4 28.2 14.5 55.8 22.4 18.7 54.3 21.8 21.2

자료: 통계청, 해당연도, 인구주택총조사. 출처: 최은영 외, 2014. 주: 음영은 1990년 당시 25~29세였던 코호트임.

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비정규직 등 고용 불안으로 인해 청년층의 임금 상승이 제한되는 가운데 주택 가격과 전세 가격 이 빠르게 인상되면서 청년들은 월세를 내면서 전세, 자가로 나아가기 위한 자산 형성에 어려움을 겪고 있다. 이러한 상황에서 신혼부부, 사회초년생, 대학생, 취업준비생 등을 위한 주택 구입 및 전세자금 지원, 행복주택 등 공공임대주택 공급, 주택특별분양 지원 등과 같은 주거안정 지원 정책 으로는 과거 청년세대보다 훨씬 더 높은 비율의 청년들이 내집마련의 꿈을 포기하고 주거비 부담 에 시달릴 수밖에 없을 것이라 예상된다. 따라서 이제까지 공공임대주택 수혜 대상에서 청년이 거 의 소외되었던 상황을 개선할 필요가 있고, 과도한 주거비 부담을 경감시키고 청년층이 자산을 형 성할 수 있도록 지원할 방안을 모색하여야 한다.

5) 공공임대 공급 및 뉴스테이(기업형 민간임대주택)의 문제 역대정권의 공공임대주택 주요 공급정책을 살펴보면 다음과 같다(표 Ⅱ-16). 김대중 정부의 국 민주택을 계승한 노무현 정부를 제외하면 정권마다 임대주택 브랜드를 바꾸었기 때문에 정책이 단 절되고 일관성이 상실되었으며 복잡한 공공임대주택제도 간에 연계성도 부족하다. 표 Ⅱ-16. 정부의 공공임대주택 공급정책 변화 구분 노태우 정부

기간 1988∼1992년

주요 공급정책 주택 200만호 공급계획 중 영구임대주택 19만호 공급

김영삼 정부

1993∼1997년

50년 공공임대주택 8만호 공급

김대중 정부

1998∼2002년

국민임대주택 100만호 공급계획 (일부 시행)

노무현 정부

2003∼2007년

국민임대주택 100만호 공급계획 승계 시행(일부 시행)

이명박 정부

2008∼2012년

보금자리주택 150만호 공급계획 중 공공임대 80만호 계획(일부 시행)

박근혜 정부

2013∼현재

행복주택 14만호 공급계획(2016년 15만호로 변경)

2014년까지 공공이 공급한 공공임대주택 재고 현황은 다음과 같다(표 Ⅱ-17). 공공이 공급한 공 공임대주택이 전체가구에서 차지하는 비율은 2015년 기준으로 5.98%(=1,235,580채/21,011,152가 구)이다. 이 중 5년·10년 분양전환주택과 전세임대를 제외한 장기공공임대주택15) 비율은 4.22%(=886,127채/21,011,152가구)에 불과하며, 공공이 공급한 공공임대주택의 최근 8년간 (2007~2015) 연 평균 재고 증가량은 51,261가구(={1,235,580-825,487}/8)로 정부가 매년 새로 공급한다고 발표하는 공공임대주택 공급량에 훨씬 미치지 못하는 수치이다.16) 국민기초생활보장법 의 수급자 등을 대상으로 한 영구임대주택은 지난 8년간 재고가 19만여 가구에서 거의 증가하지 않고 있어 임대주택이 반드시 필요한 소득계층에게 턱없이 부족함을 알 수 있다. 지난 8년간 공공 임대주택의 재고 증가에 주로 기여하고 입주자에게 안정적 주거 제공에 기여한 유형은 국민임대주 택(건설)과 매입임대주택이며, 분양전환주택인 5년·10년 임대주택은 실질적으로는 후분양주택이기 15) 장기공공임대주택은 최소 30년 이상 공공의 이익을 위해 사용할 수 있는 임대주택으로 우리나라에서는 영구임대주택, 50년공공임대주택, 국민임대주택, 매입임대주택, 장기전세 등이 있다. 국토교통부의 임대주택 통계에서는 분양전환되 는 5·10년 공공임대주택도 공공임대주택 재고로 산정되나 임대기간이 끝나고 나면 분양전환 된다는 점에서 공공성이 부족하다. 분양전환 임대주택인 5년·10년 임대주택의 재고량 추이를 보면, 2007년 364,030호에서 2014년 말 185,065호로 17.9만호가 줄어들어 공공임대주택 재고 증가에 전혀 기여를 하지 못하고 있음을 알 수 있다. 따라서 분양전환 주택은 장기공공임대주택에 포함시켜 분류를 하는 것이 적절하지 않다. 16) 5년·10년 임대주택의 분양 전환에 따른 계속적인 재고 소멸과 전세임대주택이 계약기간 만료로 재고가 소멸되는 등 의 원인 때문에 공공임대주택의 신규 공급 수량만큼 재고가 증가하지 않는다.

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때문에 공급이 계속되더라도 분양전환으로 재고를 유지하기 힘들다. 정부가 제2차 장기 (2013-2022) 주택종합계획에서 2022년 주요 주거지표를 제시하면서 장기공공임대주택17) 재고를 190만호로 높이겠다는 청사진을 제시하였으나 2015년 기준으로 정부 집계 방식에 의한 장기공공임 대주택 재고가 1,163,467가구인 점, 최근 8년간 연평균 5.1만호 전후의 공공임대주택 재고 증가에 그치고 있는 점 등을 고려할 때 2022년까지 7년 밖에 남지 않은 상황에서 장기공공임대주택 재고 190만호에 도달하겠다는 것은 심각한 과장이 아닐 수 없다. 장기공공임대주택 재고를 매년 10.5만 호씩 늘려야 2022년 말에 190만호에 근접할 수 있기 때문이다. 표 Ⅱ-17. 우리나라의 공공임대주택 재고 변화(2007~2015년) (단위: 호)

장 기 공 공 임 대 주 택

계

구분

2007년

2009년

2010년

2011년

2012년

2013년

2014년

2015년

영구임대

190,077

190,519

190,679

190,694

191,900

192,886

195,669

50년임대

100,007

96,124

100,722

100,882

101,520

102,646

105,663

108,140

국민임대

155,637

295,731

375,941

431,656

455,107

488,552

521,115

553,408

매입임대

18,207

48,642

58,063

63,292

69,368

79,510

87,702

100,650

장기전세

7,884

15,574

17,684

19,947

26,471

26,169

28,063

행복주택

847

계

445,721

589,816

682,756

740,901

767,268

809,569

845,833

886,127

5년임대

364,030

186,481

142,673

103,741

81,721

78,652

77,226

72,113

10년임대

62,575

70,679

84,238

78,028

92,091

107,839

135,240

전세임대

15,736

38,834

52,406

64,918

85,625

114,826

115,609

142,070

기타

379,766

287,890

265,758

252,897

245,374

285,569

300,674

349,423

출처: 국토교통부, 해당연도, 임대주택통계. 주: 매입임대주택(LH의 미분양매입, 부도매입, 다가구매입, 지자체의 다가구매입, 재개발매입 포함)은 국민임대에 포함됨. 2008년은 서울 자료의 오류로 분석에서 제외함.

박근혜 정부는 공기업 부채 감축을 목표로, 공공부문의 사업을 민간에 이전하는 공공개혁을 추 진하면서 LH공사가 공공임대주택을 확대 공급하지 못하도록 하는 한편, 공공임대주택과 공공분양 주택 건설을 위해 이용해야 할 LH·지자체의 토지와 주택도시기금 등 공적 재원을 민간건설사가 주도하는 기업형 임대주택 사업(뉴스테이 사업)에 투입하고 있다. 정부에서는 2015년 공공임대주 택이 아닌 뉴스테이(New Stay)라고 명명된 민간임대주택을 「민간임대주택에 관한 특별법」까지 제 정하며 도입했고, 이의 활성화에 정책 역량을 집중하고 있다. 정부가 뉴스테이 사업에 제공하는 특혜는 다양한데, 택지, 자금, 세제 등을 지원하고 있을 뿐 아 니라 미래 세대를 위해 남겨두어야 할 그린벨트 또한 훼손하고 있다. 서민·저소득층의 ‘내집마련’ 지원 및 주거 안정을 위한 공공임대주택 공급을 목적으로 토지수용 등을 통해 조성한 공공택지를 기업형 임대주택 공급을 위해 조성원가의 100% 수준18)에서 공급하고 있다. 또한 뉴스테이 사업을 17) 정부가 정의하는 장기공공임대주택에는 영구임대주택, 50년 임대주택, 국민임대주택(매입임대 포함), 10년 임대주택, 장기전세주택, 전세임대주택이 포함된다. 18) 공공주택업무처리지침을 개정하여 주택건설용지를 「민간임대주택에 관한 특별법」 제18조에 따라 민간건설임대주택을

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위해 구성된 리츠에 총사업비의 14~20%를 주택도시기금으로 출자해주고, 취득세 감면, 소득세 및 법인세와 양도세 감면, 토지소유자에 대한 양도소득세 감면 등 다양한 세제지원 혜택을 제공한다. 뉴스테이는 정책적 지원의 정당성 확보를 위해 필수적인 초기 임대료 규제가 없어 대부분의 시 민들에게는 부담가능하지 않은 임대료로 공급되고 있다. 뉴스테이 주택의 임대료 수준과 관련하여 국회 입법조사처는 2015년 정책 자료를 통해, 서울 지역에 들어설 뉴스테이는 소득 8분위 이상만 이 부담할 수 있는 수준이라고 밝혔다. 뉴스테이 주택을 중산층을 위한 임대주택으로 표방하는 것 에 문제가 있음이 확인된다. 뉴스테이에 대한 정책적 지원은 건설업체에 대한 특혜로 이어질 수밖 에 없는데, 뉴스테이 도입으로 인한 주택 정책의 공공성 후퇴와 주택의 상품화는 매우 우려스러운 수준이다.

6) 열악한 주거급여 실태 주거급여는 「국민기초생활보장법」(1999.8)이 제정되면서 기초생활수급 가구에 임대료와 수선비 를 보조하는 제도로 도입된 것으로서 2015년 이전에는 기초생활수급 가구에 현금급여의 일정비율 (약 20%)을 지급하던 제도이다. 「주거급여법」 제정과 함께 보건복지부에서 국토교통부로 이관된 2015년부터 주거급여는 중위소득 43% 이하를 수급대상으로 선정하여 지급하되, 수급권자의 소득 인정액, 가구원수, 주거 유형, 주거비 부담수준 등을 고려하여 지급하고 있다. 주거급여의 수급권 자는 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람이 대상이다. 그러나 이러한 요건을 충족하는 주거급여대상자는 2016년 기준으로 81만 명에 불과하 고, 주거급여의 월평균 지원액은 11.3만원에 불과한 실정이다.

3. 결론 및 권고 첫째, 한국 정부는 민간임대시장을 안정화하기 위한 정책을 시급히 도입하여야 한다. 높은 주택 가격으로 인해 주택공급이 확대되어도 자가점유율이 증가하는 데 한계가 있다. 또한 공공임대주택 재고가 전체 주택의 6%를 넘지 못하는 현 수준을 감안할 때 민간임대시장에 대한 규제없이 주거 세입자의 주거안정을 달성하기는 곤란한 상황이다. 따라서 민간임대시장의 안정화를 위한 정책 도 입은 불가피하다. 주택임대차 안정화 정책 패키지는 (1) 임대기간 갱신 보장, (2) 임대차 분쟁조정 위원회를 통한 임대차 분쟁조정 제도, (3) 임대료 가이드라인(예: 표준임대료), (4) 임대료 인상률 상한제 등으로 구성되어 있다. 주택임대차 안정화 정책은 정부가 전문기관을 통해 구축한 정확하 고 공정한 임대차 정보(예: 표준임대료 등)를 제공하는 데 기초하여 임대인과 임차인의 힘의 불균 형을 해소하고 대등한 당사자 간의 합의-조정을 중심으로 제도를 운영하도록 하는 것이다. 최초 계약은 일반적으로 규제가 없고, 계약갱신 시 임대차 조건에 대해서는 자율적 합의를 원칙으로 하 건설하려는 임대사업자에게 우선 공급하는 때에는 감정가격으로 공급하되, 85㎡ 이하의 임대주택건설용지를 8년이상 임대하기 위한 용지로 공급하는 경우는 조성원가의 100%(감정가격이 조성원가의 120%를 초과하는 경우 공급가격을 감정평가의 90% 이하)로 하도록 규정하였다. 85㎡ 이상의 뉴스테이 주택은 거의 없기 때문에 민간임대주택특별법에 규정한 기업형 임대주택(의무 임대기간이 8년)을 건설하겠다고 하면 민간기업에 조성원가 수준에서 택지를 공급하는 특혜를 제공하겠다는 취지로 볼 수 있다.

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되 자율적 합의에 이르지 못할 경우 분쟁해결(조정 ⇒ 소송) 절차로 이전되도록 하며, 임대료 인상 률 상한제는 시스템을 유지시키는 간접적 역할을 하도록 하는 것이다. 둘째, 부담 가능한 주택(Affordable Housing) 공급의 정책기조(「주거기본법」제3조제1호에 명시 됨) 하에 주거복지 예산에 대해 소득계층별 예산 배분 비율을 명시하고 이를 준수하여 소득 계층 별 형평성을 실현하고 주거복지 수요에 대처할 필요가 있다. 셋째, 정부는 최저주거기준 미달 가구와 옥탑·지하 거주자 등 주거빈곤층과 장애인, 노인 등 주 거약자의 규모를 주기적으로 조사하고 이들의 주거의 질을 개선할 대책을 수립하여야 한다. 아울 러 최저주거기준이 외국 기준에 비해 낮게 설정되어 있어 이를 상향 조정하는 방안을 검토하여야 할 것이다. 넷째, 정부는 청년층의 주거빈곤 문제가 심각하다는 점을 인식하고 그동안 공공임대주택 정책의 수혜 대상에서 소외되어 있던 청년의 주거 문제 해결을 위해 공공임대주택 공급 등 지원 대책을 마련하는 한편, 청년의 자산형성을 위한 종합적인 지원을 추진하여야 한다. 다섯째, 정부는 장기공공임대주택을 중심으로 공공임대주택 공급량을 대폭 확대하여야 한다. 아 울러 주거종합계획을 통해 임대주택 공급목표를 구체화하고 공공임대주택 공급정책의 일관성을 유 지할 필요가 있다. 공공임대주택의 중심 공급대상은 저소득층으로 하되 중소득층의 무주택임차인 과 청년까지 확대할 필요가 있다. 공공임대주택의 공급대상자에게 필요한 주택은 적절한 곳에 위 치한 살만한 저렴주택이라는 점을 고려하여 공급계획이 수립될 필요가 있다. 공공임대주택 공급에 있어 공공자금의 비중과 지원 규모를 늘리고 이를 통해 공공임대주택 공급을 충분히 확대할 필요 가 있다. 이를 위해 주택도시기금(2015년 말 기준 여유자금 36조 2,500억원) 및 국민연금 등 가 용 재원의 활용 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 아울러 공공임대주택간의 제도적 연계성 을 높이고 공공임대주택의 임대료를 입주가구의 소득 수준을 기준으로 개편할 필요가 있다. 여섯째, 공공자원을 공공임대주택에 공급하는 데 지원하여도 부족한 상황인 점을 고려할 때 공 공택지, 주택도시기금 지원, 세제 감면 등 기업형 임대주택에 대한 특혜는 축소해야 할 것이고 이 러한 공공의 지원은 공공임대주택 및 비영리법인, 사회적 협동조합 등을 통한 사회주택 공급에 투입하여 무주택 중산층과 저소득 계층에 저렴한 주택을 공급하는 데 초점을 맞추어야 할 것이다. 아울러 민간임대주택에 대한 이와 같은 수준의 지원을 유지하고자 할 경우 초기임대료 규제 및 분 양가에 대한 규제를 도입하여 임대료 및 분양가가 저렴해지도록 조치할 필요가 있다. 또한 민간임 대주택 공급량이 당분간 계속 늘어날 것이므로 이와 관련한 제도적 정비 또한 필요하다. 특히 민 간임대사업자들이 매년 5%의 임대료 상승을 요구하고 있는데 임대사업자와 임차인 간 임대료 협 의절차를 마련해야 한다. 임차인대표회의가 임대인과의 임대료 증액 협상을 담당하게 하며, 지방자 치단체가 후견적 개입을 통해 임대료 증액의 가이드라인을 제시하게 하고, 증액분 산정과 관련한 기준을 별도로 마련하는 등 절차의 개선이 필요하다. 이를 위해서는 임차인대표회의가 제 역할을 할 수 있도록 일정 규모 이상의 민간임대주택에서 임차인대표회의 구성을 의무화할 필요가 있다.

일곱째, 주거급여를 현실화하고 지원 대상을 확대하여야 한다. 무엇보다도 주거급여는 비현실적

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으로 낮은 급여수준을 제고할 필요가 있다. 아울러 81만명(2016년 기준)에 불과한 주거급여 지원 대상을 확대하여야 하는 바, 이를 위해 소득인정액과 부양의무자 기준을 모두 충족할 것을 요구하 고 있는 현행 제도의 요건을 완화할 필요가 있다. 이를 위해 우선 부양의무자 제도만이라도 그 기 준을 완화하고 궁극적으로는 부양의무자 기준을 폐지함으로써 복지사각지대를 해소할 필요가 있다. 아울러 주거급여 현실화가 임대료 상승으로 이어지지 않도록 세금이 저소득층 임대료 지원으로 투 입되는 임대주택에 대하여는 임대료 상승을 제한할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다.

❚ 참고문헌 남상호, 2015, 우리나라 가계 소득 및 자산 분포의 특징, 보건사회연구원 보고서. 최은영·권지웅·김기태·정남진·정원준·황서연, 2014, 서울시 청년가구의 주거실태와 정책 연구, 민주정책연구원 보고서. 최은영·김감영·정진선·김기태·임정순·최영은, 2016, 박근혜 정부 4년 주거비 상승과 소득 정체 에 대한 실증 보고서, 국회의원 안호영 2016 국정감사 자료집. 최은영·김용창, 2012, 2011년 신기준에 의한 최저주거기준 미달 가구의 시·공간적 변화 (1995-2010년), 부동산학 연구 18(4), 171-195.

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Ⅲ. 노동의 불안정화와 노동자의 주거비 부담능력 하 락

1. 문제 제기 한국 주거 정책의 수혜 집단은 주로 ‘중산층’이고 부차적으로 빈곤층이다. 그에 비해 주거 정책 에서 노동자에 대한 고려는 거의 발견하기 어렵다. ‘근로자임대주택’이나 ‘사원임대주택’ 같은 정책 이 없었던 것은 아니지만, 규모도 작았고 실효성도 별로 없었다. 이처럼 노동자 관련 주거 정책이 거의 존재하지 않았음에도, 1990년대 들어 노동자들은 주거 문제를 그럭저럭 해결할 수 있었다. 이는 노동자들이 (노태우 정부 당시 도입한 개념에 따르면) ‘중산화 가능계층’이 되었기 때문이다. 즉 1987년 노동자대투쟁과 민주노조건설 등을 통해 노동자 들은 실질임금 상승을 쟁취하였고, 이로써 (한국 중산층 개념의 핵심 구성요소라고 할 수 있는) ‘내집마련’의 기회가 과거에 비해 커졌다. 물론 실질임금이 올랐다 한들 노동자들이 주택을 소유하는 것은 여전히 어려운 일이었다. 그렇 긴 해도 1987년 직후인 1988~1990년 사이 주거 문제가 가히 ‘체제 위기’를 촉발할 수 있는 폭 발적 쟁점으로 떠오르면서, 국가 차원에서 소위 ‘주택 200만호 건설’ 등 대규모 주택 공급으로 대 응하였고, 이렇게 주택 재고가 늘어난 결과 노동자들의 주택 소유 가능성이 높아진 것은 사실이었 다. 아울러 1990년대 들어 서울과 수도권 중심으로 다세대·다가구주택이라는 상대적으로 저렴한 민간임대주택이 대거 공급됨에 따라, 주택을 임차한 노동자들의 전월세 부담도 완화되었다. 이렇듯 90년대 들어 한편으로 노동자들의 주택 관련 지불력이 높아지고, 다른 한편으로 대규모 주택 공급과 맞물려 주택 가격이 안정됨에 따라, 노동자와 관련된 별도의 주거 정책이 거의 없었 음에도 노동자들은 주거 문제를 그럭저럭 해결할 수 있었던 것이다. 실질임금 상승과 주택 가격 안정이라는 1990년대 초중반의 추세는, 노동자들이 별도의 정책적 조력 없이도 머지않아 ‘내집마 련’에 도달할 수 있을 것이며, 자가 소유까지는 이르지 못하더라도 노동자들의 소득으로 주거비를 충분히 감당할 수 있을 것이라는 낙관론을 뒷받침했다. 하지만 이 낙관론은 어디까지나 앞서 언급한 추세가 지속하는 한에서만 존립할 수 있는 것이었 다. 뒤집어 말하면 이 추세가 중단되거나 심지어 역전된다면, 노동자들의 ‘중산화 가능성’은 실현 되지 않을 것이었다. 그리고 1998년 IMF 외환위기 이후 한국 사회의 구조 변동 과정에서, 이 일 이 실제로 일어났다. 더 정확히 말하면, 한국 노동자들에게 ‘중산화 가능성’이 열린 1987년 이후 부터 IMF 이전까지의 시기가 오히려 한국 현대사 전체에서 예외적이고 일시적인 순간이었다. 아래에서 더 자세히 살펴볼 것처럼 1987년 이후 IMF 이전 시기에 잠시 실현된 것처럼 보였던 노동자들의 ‘중산화 가능성’이 거의 사라진 지금, 상당수 노동자들의 경우 별도의 정책적 조력 없

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이 주거 문제를 해결하는 것이 매우 어려워졌고, 시간이 지날수록 더 어려워질 것이다. 하지만 1990년대에 틀이 잡힌 주거 정책이 경로의존성을 발휘하는 가운데, 다수의 노동자들은 여전히 주 거 정책의 ‘사각지대’에 방치되어 있으며, 노동자들의 주거 문제는 점점 악화되고 있다. 노동자들 의 주거 문제를 해결하기 위해서는 오늘날 노동자들이 처한 객관적 조건을 이해하는 가운데, 노동 자들을 포괄하는 방향으로 기존의 주택 정책을 바꾸거나, 노동자들의 처지에 맞는 새로운 주택 정 책을 도입해야 한다. 그 핵심은 공공임대주택에 대한 노동자들의 접근가능성을 높이고, 민간임대주 택에 대한 공적 규제를 도입하는 것이 될 것이다.

2. 현황 및 문제 1) 노동자 주거권의 관점에서 본 1990년대 이후 한국 주택체제(housing system)의 문제점 (1) 잔여적 공공임대주택과 규제 없는 민간임대주택 한국 주택체제의 중요한 특징 중 하나는 공공임대부문이 극히 작고 잔여적(residual)이라는 점이 다. 해방 이후 최초의 공공임대주택이라고 할 수 있는 ‘영구임대주택’은 1989년에야 도입되었다(김 수현, 1996). 게다가 입주 자격을 ‘법정 영세민’, 즉 극빈층으로 제한했기 때문에 노동자를 비롯한 대다수의 세입자는 공공임대주택에서 원천적으로 배제되었다. 이는 공공임대부문이 민간임대부문의 ‘대체재’ 노릇을 할 수 없었다는 것, 따라서 민간임대부문의 규제자 역할을 할 수 없었다는 것을 뜻한다. 1990년 무려 17명의 세입자가 자살하는 등 민간임대부문의 전월세 대란이 극에 달했을 때, 공 공임대주택은 별다른 역할을 할 수 없었다. 당시 정부가 내놓은 해법은 민간임대부문을 대량공급 하는 것이었으며, 이때 핵심적 역할을 한 것이 다세대·다가구주택이었다(장진범, 2013). 이를 잘 보여주는 것이 <표 Ⅲ-1>이다.

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표 Ⅲ-1. 서울시 연도별·유형별 주택 건설 실적(1990~2002)

구분 1990년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년

단독 가구 17,054 2,725 9,994 886 444 207 354 921 380 557 665 602 1,103

비율 13 2 7 1 1 0 0 1 1 1 1 0 1

다가구 가구 비율 48,537 36 96,332 54 73,134 52 91,523 53 45,932 53 68,839 42 85,662 48 18,804 22 2,852 9 1,082 2 8,961 9 15,869 12 15,507 9

다세대 가구 비율 26,540 20 35,757 20 17,772 13 25,834 15 6,079 7 8,755 5 10,585 6 6,626 8 1,827 6 4,816 8 19,546 19 70,601 55 100,418 58

연립 가구 5,786 5,543 2,899 4,564 5,560 7,499 8,732 6,997 1,602 1,416 2,763 2,971 2,827

비율 4 3 2 3 6 5 5 8 5 2 3 2 2

(단위: 가구, %) 아파트 가구 비율 36,625 27 36,427 21 37,784 27 48,742 28 28,982 33 76,988 47 72,443 41 52,023 61 24,619 79 54,146 87 72,149 69 39,420 30 51,815 30

출처 : 홍인옥, 1997; 국토해양부, 2011 참고해서 재구성. 주 : 강조 표시는 해당연도에 가장 많이 지어진 주택.

전월세 대란이 특히 심각했던 서울 지역의 1990~2002년 사이 주택 건설 실적을 보여주는 <표 Ⅲ-1>에 따르면, 다가구주택은 (1995년을 제외하고) 1990년부터 1996년까지 서울에서 아파트보 다 더 많이 지어진 주택이었고, 1991년부터 1994년까지는 서울 전체 주택건설 실적의 절반을 상 회했다. 1990년부터 (IMF 외환위기 이전인) 1997년까지 서울시 주택건설 실적 중 다가구주택이 차지한 비중은 46.5%, 다가구주택과 다세대주택의 실적을 합하면 58.6%로, 서울시 주택건설 실적 의 절반을 넘는 엄청난 비율인 셈이다. 이렇듯 1990년을 전후하여 다세대·다가구주택과 ‘신도시 아파트’, 그리고 잔여적 공공임대주택이라는 크게 세 유형의 주택이 대량 공급됨에 따라, 1990년 대 들어 주거 문제는 빠르게 진정될 수 있었다. 그런데 다세대·다가구주택은 본래 단독주택 중심으로 조성된 지구에 급작스레 들어선 것으로, 시간이 지날수록 과밀화와 주거환경 악화로 이어질 수밖에 없는 태생적 문제점을 갖고 있었다.19) 대부분의 다세대·다가구주택에 딸려 있는 ‘(반)지하’와 ‘옥탑’은 다세대·다가구주택의 열악한 주거 환경을 집약적으로 보여준다. 게다가 세입자들은 원하는 기간만큼 맘 놓고 살 수 있는 것도 아닌 데, 이것은 세입자들에게 주거권이 법적·제도적으로 보장되지 않기 때문이다. 이렇듯 다세대·다가구주택을 포함한 민간임대부문에서 공적 규제가 제대로 이루어지지 않고 세 입자의 주거권이 보장되지 않는 것은 우연이 아니다. 이는 1990년을 전후한 전월세 대란 상황에 서 정부가 책임지고 공공임대주택을 짓는 대신, 민간에 주택 공급 및 관리의 책임을 떠넘긴 데서 비롯한 필연적 결과에 가깝다. 발등의 불을 꺼야 했던 정부 입장에서는 (임대차보호법 등) 민간임 19) 다음 소설은, 다세대·다가구주택 지구의 열악한 주거환경을 단적으로 보여준다. “우리가 사는 집은 다가구주택이 다 닥다닥 붙은 좁은 골목 안에 있었다. 건축법 따위를 알 리 없는 나였지만, 숨 막히게 붙어있는 집들을 보면 건축허가 를 내준 공무원과 건물주인 사이에 무슨 짬짜미가 있었지, 하는 생각이 저절로 들었다. 사람이 다니는 길을 내는 것 조차 아까운 듯 땅을 알뜰, 아니 인색하게 사용한 동네였다. 베란다에 나가서 윗몸을 내밀고 팔을 뻗치면 건너편 동 담벼락이 손끝에 닿을 판이었다. 건너편 집 말소리가 그대로 들리는 것, 옹색하게 드는 볕 때문에 바싹 말려도 누진 듯한 빨래, 문을 열어놓고 사는 계절이 되면 시선을 가리느라 쳐놓은 문발 때문에 가뜩이나 좁은 틈새로 들어오는 바 람조차 제대로 누릴 수 없다는 것 등 (…).” (이혜경. 2006: 195쪽)

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대부문의 규제 수단을 강화할 유인이 거의 없었다. 오히려 정부는 민간임대주택 건설을 ‘촉진’하기 위한 미끼로 규제 완화 조치를 적극 활용하였다. 결국 법제도는 민간임대주택의 투자·공급·소유·관 리자에게 유리한 방향으로 운용되었고, 그에 상응하여 민간임대주택에 거주하는 세입자들의 주거 권과 생활환경은 후퇴하였다. 최근 정부가 전세대란의 대책으로 내놓은 기업형 임대주택 ‘뉴스테 이’ 건설 촉진, 그리고 이를 위해 민간 공급자에게 내놓는 각종 혜택과 규제 완화도, 정확히 동일 한 패턴을 반복하는 것이다. 즉 1990년대 당시 민간임대부문의 대규모 공급을 통해 노동자 주거 문제를 일시적으로 완화하 려던 정부의 주거 정책은, 주거환경과 주거비 관련 공적 규제의 부재 및 무력화를 대가로 한 것이 었다. 이 대가는 미래의 노동자들이 고스란히 치러야 했는데, 대량공급을 위해 졸속으로 건설된 탓 에 애초부터 열악했던 민간임대부문의 주거환경은 시간이 지남에 따라 더욱 열악해졌고, 반면 주 거비 부담은 (실질임금의 정체나 심지어 하락을 감안할 때) 상대적으로, 심지어 절대적으로 커졌기 때문이다. 특히 2000년대 들어 주택과 전월세 가격이 다시 한 번 크게 상승하는데, 이 점은 아래 에서 더 자세히 논할 것이다.

(2) 2000년대 주택의 금융화와 주택 가격의 상승 1998년 외환위기 이후 금융 환경의 변화는 2000년대 들어 주택 및 전월세 가격 상승을 구조적 으로 뒷받침했다(박찬종, 2014). 외환위기 이후 구조조정 과정에서 기업에 대한 부채 축소 압박이 강화되면서, 은행들은 가계대출을 크게 늘리기 시작했다. 실제로 1995년 전체 금융권 대출의 20.7%에 불과하던 가계대출 비중은 2001년 31.6%로 처음으로 30%를 넘어섰으며, 이후에도 지속 적으로 증가하였다(박창균, 2010; 박찬종, 2014: 172쪽에서 재인용). 이처럼 늘어난 가계대출이 주택 투기의 풍부한 원천으로 작용하면서, 주택 가격 상승을 부추긴 것이다. 국가 정책 역시 주택 투기를 부추겼는데, 특히 주택수요자에 대한 금융 지원 정책이 중요했다. 외환위기 이전에는 국가의 금융 지원 대상이 주로 건설사 즉 주택공급자였던 데 반해, 외환위기 직후 주택 미분양이 속출하고 건설사들의 자금난이 심각해지는 등의 상황이 벌어지자, 주택수요자 를 지원하는 정책 특히 주택금융의 활성화가 나타났다(박찬종, 2014: 179~180쪽). 대표적인 것이 국민주택기금 내 주택수요자 자금지원 확대인데, 여기서 특히 주목할 점은 저소득 영세민 지원이 라는 기금의 본래 목표와 달리, 중위소득자 대상 자금 지원이 크게 증가했다는 것이다. 구체적으로 보자면 국민주택기금 중 주택수요자 대출이 1995년 4% 수준에서 1998년 40.7%로 급증하였고, 2003년 주택수요자 대출 중 저소득층 대상 융자지원 비중이 13.6%인 데 반해 최초주택구입자금 으로 제공된 대출은 33.7%에 달했다(김성제, 2004; 차문중 편, 2004: 250쪽; 박찬종, 2014: 181 쪽에서 재인용). 이와 함께 저축 및 절약보다 ‘재테크’를 더 권장하는 사회문화적 변화에 힘입은 ‘대중투자’가 크 게 늘어났는데, 이 자금은 주식시장보다 상대적으로 안정적인 주택시장에 집중되었다. 그 결과는 주택 가격의 급격한 상승, 그리고 그에 따른 주택 투자를 가일층 증가시켰다. 이 ‘4차 부동산가격 폭등기’는, 그 이전 시기와 달리 주택 공급 부족이나 소수 ‘투기 세력’에 의해 주도된 것이 아니라, 새로운 금융 환경과 국가 정책, 그리고 사회문화적 분위기의 지원을 받는 ‘대중투자’에 의해 주도 되었다는 점에서, 과거와 질적 차이가 있다(박찬종, 2014: 185~187쪽).

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외환위기 이후 주택투기가 크게 늘어났고, 주택가격 역시 대폭 상승했다는 것은 객관적 사실이 다. 이와 함께 많은 노동자들, 특히 ‘근로소득’에 의지할 뿐 금융을 동원할 수 없는 노동자들의 ‘내집마련’ 가능성은 거의 희박해졌다. 하루가 다르게 치솟는 주택 가격을 보면서, 더 오르기 전에 차라리 주택을 구입하자고 마음을 먹은 실수요자들은, 대부분 주택구입자금대출의 부채 부담에 수 십 년 동안 시달려야 하는 ‘하우스푸어’로 전락했다. 그렇다고 주택을 구입하지 않은 노동자들의 상황이 나은 것은 아닌데, 전세 가격 상승과 전세의 월세 전환 등 주거비 부담이 증가한 결과, ‘렌 트푸어’로 내몰리기 때문이다. 집을 사도 문제, 안 사도 문제인 진퇴양난에 처하게 된 것이다.20)

2) 외환위기 이후 노동의 불안정화와 노동자들의 지불력 하락 1998년 외환위기 이후 ‘비정규직’, ‘불안정노동’(precarious work), ‘노동빈민’(working poor) 등의 말이 회자되기 시작했다. 이런 말들은 1987년을 전후해 확립된 한국 노동체제(labour regime) 전반의 구조 변동을 상징하는 것이었다. 이 구조 변동의 가장 직접적인 의미는, 1987년 과 1998년 사이의 시기에 그랬던 것과 달리, 이제 대다수 노동자들이 실질임금 상승을 향유하지 못한다는 것이었다. 통계청의 가계동향조사에 따르면, 일부 노동자들은 명목임금 자체의 하락까지 경험하고 있다(표 Ⅲ-2). 표 Ⅲ-2. 임금노동자 및 제조업 생산직 임금노동자 소득·가처분소득

연도

임금노동자 소득

임금노동자 가처분소득

2011년 2012년 2013년 2014년 2015년

2,956,778 3,112,095 3,160,384 3,154,710 3,213,649

2,477,889 2,614,583 2,655,092 2,658,446 2,741,710

제조업 생산직 임금노동자 소득 3,059,743 3,131,399 3,406,196 3,275,052 3,172,588

(단위: 원) 제조업 생산직 임금노동자 가처분소득 2,584,124 2,617,681 2,904,298 2,701,054 2,691,150

출처 : 통계청. 해당연도, 가계동향조사. 주 : 강조 표시는 명목임금이 하락한 경우임.

본 보고서에서는 2014년과 2015년 연속으로 명목소득이 하락한 제조업 생산직 임금노동자, 그 중 에서도 상대적으로 열악한 처지에 있는 제조업 생산직 노동자들이 다수 분포하고 있는 산업단지 (이하 공단)21)를 중심으로 노동자들의 임금과 노동조건, 주거비 등을 살펴봄으로써, 노동자들의 주 20) 2000년대 이후 그나마 긍정적인 변화가 있다면, 공공임대주택이 과거보다 많이 지어지고, 그 대상자도 넓어져서, 극 빈층으로 한정되지 않는 노동자·민중들이 공공임대주택을 경험하게 되었다는 것이다. 실제로 청년들 사이에서는 공공 임대주택이 큰 인기를 누리고 있다. 이렇게 공공임대주택이 노동자·민중들의 주거 선택지 중 하나로 들어온 것은, 극 히 최근의 현상이다. 이와 함께 ‘매입임대주택’이라는 새로운 공공임대주택 유형이 생겨났다는 점도 중요하다. 2000 년대 이후 공공임대주택은 양적으로 늘어났지만, 그 입지가 주로 새롭게 조성되는 수도권 신도시에 집중된 관계로, 공공임대주택에 입주하려면 생활권을 크게 바꿔야 하는 문제가 있다. 그런데 공공임대주택의 주 대상자들 즉 가난한 사람들일수록, 지역 중심으로 일을 하거나 이런저런 관계망을 형성하는 관계로, 자신의 노동이나 관계망을 보존하기 위해 장거리 이동을 꺼린다는 것은, 도시사회학이나 빈곤 연구의 상식이다. 요컨대 입지를 고려하지 않는 공공임대주 택은, 그 주요 대상자에게 외면받기 십상인 것이다. 그런 점에서 도심의 다세대·다가구주택을 공공이 매입·개조 후 운영·관리하는 매입형 공공임대주택이 초보적인 수준이나마 도입된 것은 큰 의미가 있다. 21) 한국에는 국가산업단지 41곳을 포함하여 산업단지 1,058곳이 있으며, 공단의 가동업체 수는 79,160곳, 총고용인원 은 2,056,589명에 이른다(전국민주노동조합총연맹, 2015). 제조업 임금노동자 총수가 3,715,000명인데, 공단의 제 조업 노동자 총수는 1,727,000명으로, 전체 제조업 고용의 46.5%를 차지한다(2012년 기준, 2003년 당시 30.8% 에서 급증). 공단의 전산업 고용증가 기여도는 15.7%, 특히 제조업 고용증가 기여도는 205.6%(2011년 기준)로, 공

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택 관련 지불력의 현황을 가늠하고자 한다. 전국민주노동조합총연맹(이하 민주노총)의 2015년 8개 공단 노동조건 실태조사에 따르면, 조사 대상 노동자의 무려 90%가 근로기준법(최저임금 등 임금지급 의무 위반, 연차휴가, 근로계약서 미 교부 이상 3개 항목) 위반을 경험했으며, 법정 최저임금에도 못 미치는 시간당 임금을 받는 노동 자가 무려 34.8%에 달하는 등, 저임금과 열악한 노동조건에 시달리는 것으로 나타났다는 점에서, 공단 노동자들의 실태는 한국 불안정노동자 전반의 처지를 엿보는 창 노릇을 할 수 있을 것이다. 이하에서는 민주노총이 2016년 전국 7개 지역 공단(서울, 안산, 의정부, 대구, 웅상, 녹산, 광주) 노동자를 대상으로 실시한 실태조사 결과를 주로 활용할 것인데, 현재 고용노동부와 한국산업단지 공단조차 공단 노동자들의 실태에 관한 체계적 조사를 실시한 적이 없다는 점에서, 민주노총의 공 단 노동자 실태조사 결과는 현재 한국에서 확보할 수 있는 거의 유일한 관련 자료다. 아울러 2016년 실태조사에 주거 관련 설문이 포함되어 있어 노동자들의 주거비 부담을 가늠할 수 있다는 점도, 본 보고서의 관심사와 관련하여 이 자료가 갖는 중요한 의의다.

(1) 낮은 임금과 높은 주거비 부담 <표 Ⅲ-3>에서 보듯 7개 공단 응답자의 28.8%가 시간당 임금이 법정 최저임금에 미달하는 저 임금 노동자이다. 이주노동자가 다수 분포한 웅상공단의 경우 응답자의 절반이 넘는 55.9%가 최 저임금 미만 노동자이다. OECD 시간당임금을 기준으로 하더라도 응답자의 24.1%가 저임금이 다.22) 표 Ⅲ-3. 7개 공단 시간당 임금분포 (단위: 건, %) 시간당임금분포

전국 빈도

지역

백분율

서울

안산

의정부

대구

웅상

녹산

광주

(최저임금미만)

317

28.8

15.4

28.1

49.4

30.9

55.9

21.0

13.9

저임금

294

26.7

15.4

25.7

41.0

28.8

53.4

19.8

11.1

중하위

476

43.2

42.8

46.6

49.4

45.0

26.3

42.0

55.6

평균

245

22.3

26.4

23.0

8.4

22.5

17.0

29.6

13.9

중상위

7.2

14.1

4.5

1.2

3.7

2.5

8.6

16.7

10분위

0.6

1.3

0.3

0.0

0.9

0.0

2.8

OECD 시간당임금

전국 빈도

지역

백분율

서울

안산

의정부

대구

웅상

녹산

광주

(OECD) 저임금

265

24.1

15.4

23.3

45.8

24.6

42.4

13.6

11.1

(OECD) 중간임금

745

67.7

69.6

71.6

54.2

71.7

49.2

77.8

69.4

(OECD) 고임금

8.3

15.1

5.1

0.0

3.7

8.5

8.6

19.4

출처 : 전국민주노동조합총연맹, 2016, 전국공단 노동실태조사 자료집.

단 고용은 제조업 고용증가를 견인하고 있다. 결국 공단은 한국 고용증가의 매우 큰 부분을 차지하고 있으며, 제조업 고용의 핵심을 이루고 있는 셈이다. 22) 시간당 임금을 추산한 공식은 민주노총, 2015, 26~31쪽 참고.

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이렇듯 노동자들의 임금이 낮다 보니, 주거비 부담 역시 클 수밖에 없다. <표 Ⅲ-4>에서 보듯, OECD 시간당임금 기준 저임금 노동자의 경우 임금 대비 주거비 비중이 41.4%에 달한다. 이렇듯 임금은 낮은데다가 주거비 등으로 임금의 상당 부분을 지불하는 노동자들이, 자력으로 ‘주거상향이 동’을 할 가능성은 높지 않다.23) 표 Ⅲ-4. OECD 시간당 임금 구간별 주거비 지출 (단위: 만원, %) OECD 시간당임금

가구원

임대료

주거비

임금

임금 대비 주거비

(OECD) 저임금

3인

36.0

56.1

148.6

41.4

(OECD) 중간임금

3인

33.2

60.9

211.7

30.3

3.1인

49.3

82.2

355.6

25.7

3인

35.4

61.9

208.4

32.4

(OECD) 고임금 합계

출처 : 전국민주노동조합총연맹, 2015, 전국공단 노동실태조사 자료집. 주: 임대료는 전월세 보증금을 환산하여 월세로 합산한 후 주택 관련 대출 이자를 더한 값. 주거비는 임대료에 공과금 및 관리비 를 더한 값.

(2) 장시간 노동, 그리고 직주근접성 낮은 시간당 임금은 결국 장시간 노동으로 이어진다(그림 Ⅲ-1). 공단의 최저임금 미만 노동자들 은 법정노동시간의 상한선인 주 52시간을 초과하는 주 55.6시간을 일하고 있으며(한 달 평균 임금 156.9만원), 반면 시간당 임금이 11,000원 이상인 노동자들은 이보다 13.1시간이 짧은 주 42.5시간을 일하고 있다(한 달 평균 임금 344.0만원).

그림 Ⅲ-1. 시간당 임금 대비 평균노동시간

23) 구미지역 전자업체 파견여성노동자들의 노동 및 생활 경험을 다룬 논문에 실린 다음과 같은 인터뷰는, 이 점을 단적 으로 보여준다(정명자, 2011: 72쪽). “공장일 하면 돈이 잘 안 모이는 것 같아요. 애초에 지금 젤 큰 목표가 전셋집 을 구하는 거예요. 왜냐면 전셋집을 구해야 그때부터 돈이 모일꺼거든요. 방세가 장난이 아니더라고요. 진짜 5일제해 서 잔업 안 하고 하루 여덟 시간만 일하면 한 달에 많이 받아봐야 팔십 몇만 원 안 되니까. (…) 보증을 못 거니까 이사 자체를 못 하는 거죠. 그 돈으로... 이사를 하려면 최소 150은 있어야 돼요. 다른 거 다 제외하고 보증금 걸고 이사비용에 이사하고 생활비, 이사하고 첫 달 방세 이거 선불로... 그거랑 이사비용. 그것만 해도 150은 들어요.” (강 조는 인용자)

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이렇게 장시간 노동으로 지친 노동자들에게는, 멀리 출퇴근하는 것 자체가 노동이고 고역이 다.24) 이 같은 장시간 노동은 주거 지역 선택에 영향을 미칠 수 있는데, 실제로 2015년 전국 8개 공단 실태조사 결과를 보면 노동자들의 ‘직주근접성’을 관찰할 수 있다(전국민주노동조합총연 맹, 2015). 일례로 전체 응답자 중 출퇴근 시간이 30분 이내인 지역(‘1지역’)에 사는 비율이, 절반이 훨씬 넘는 61.1%로 나타나고 있다(표 Ⅲ-5). 표 Ⅲ-5. 전국 8개 지역 공단 노동자 거주지 분포 (단위: 건, %) 전국 빈도

거주

공단별

백분율

서울

인천

안산

대구

광주

녹산

울산

웅상

1 지역

819

61.1

59.7

62.2

64.7

45.2

61.1

54.3

82.6

75.7

2 지역

359

26.8

23.7

35.0

24.1

32.3

31.5

20.0

15.2

21.5

3 지역

163

12.2

16.6

2.8

11.3

22.6

7.4

25.7

2.2

2.8

출처 : 전국민주노동조합총연맹, 2015, 전국공단 노동실태조사 자료집. 주 : 1지역: 출퇴근시간 30분 이내 / 2지역: 1시간 이내 / 3지역: 1시간 이상.

이 같은 직주근접성은 여성 응답자에게서 더 높게 나타났다. <표 Ⅲ-6>에서 보듯, 남성 응답자 중 1지역에 사는 비율이 52.4%인 데 반해, 여성 응답자 중 1지역에 사는 비율은 69.6%로, 남성 응답자에 비해 여성 응답자에서 17%p 이상 높게 나타나고 있다. 이렇듯 공단에서 남성노동자에 비해 여성노동자의 직주근접성이 높은 것은, 여성노동자들, 특히 40대 이상 여성노동자들의 경우, 육아를 위시한 가사노동 등 가족의 재생산을 책임지고 있는 관계로, 이동거리가 먼 일자리를 찾는 데 제약이 있기 때문인 것으로 보인다(노동자의미래, 2011). 표 Ⅲ-6. 성별에 따른 8개 지역 공단 노동자 거주지 분포 1 지역 성별

(단위: %) 3 지역

2 지역

전체

61.1

26.8

12.2

남성

52.4

31.8

15.8

여성

69.6

21.8

8.6

출처 : 전국민주노동조합총연맹, 2015, 전국공단 노동실태조사 자료집.

아울러 서울 디지털산업단지에 초점을 맞춰 진행한 2011년 실태조사에 따르면, 상용직보다 임 시직과 일용직이, 정규직보다 비정규직이, 기술직·사무직·관리직·숙련직보다 서비스직·미숙련직이, 남성생계부양가족보다 여성생계부양가족이, 300인 이상 사업장 종사자보다 10인 미만 사업장 종 사자가, 즉 상대적으로 취약한 처지에 있는 노동자들이 더 1지역에 많이 사는 것으로 나타났다(노 동자의미래, 2011). 이는 서울시 종사자·거주취업자의 인구·가구구조에 따른 통행시간·거리 패턴 을 분석한 결과, 1, 2인 소형가구의, 전월세의, 단독주택 및 2개 이하의 방에 거처하는, 임금 근로 자의, 미혼·사별·이혼의, 고등학교 이하 저학력가구의 저소득 계층 가구가 그렇지 않은 가구에 비 24) “아침에 일어나면 출근해가 하루 종일 똑같은 동작으로 똑같은 자리에서 그렇게 일하다가 집에 가서 씻고 자고. (……) 회사에서 일하는 시간이 열두 시간이라 치면 열두 시간에다가, 통근하는 시간, 아침에 일어나서 씻고 준비하고 밥먹고, 퇴근하고 씻고, 이런 거 다하면 시간이 없어요.” (정명자, 2011: 66쪽)

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해 통근시간이 짧은 거리에 거주하려는 경향이 매우 강하다는 선행연구와 일맥상통하는 것이다(김 문현, 2008).

(3) 노동자들의 주거 현황 점유형태(tenure)간 비율 면에서 인구주택총조사와 공단실태조사의 가장 큰 차이점은, <표 Ⅲ -7>이 보여주듯 후자에서 무상 거주 비율이 높게 나타났다는 점이다. 이는 조사방법상의 차이와 관련되는데, 공단실태조사에서는 ‘기숙사’ 등 흔히 무상으로 분류되는 주거 외에도, 부모 등 직계 가족의 거주지에 임대료 등을 부담하지 않으면서 함께 사는 것도 무상으로 분류했기 때문이다. 이 분류의 장점은 세대별로 점유형태를 구분해 보면 잘 드러난다. 표 Ⅲ-7. 2010년 인구주택총조사와 2016년 공단실태조사 점유형태 비교 2010 인구주택총조사 전국

2016 공단실태조사 전국

2010 인구주택총조사 서울

(단위: %) 2016 공단실태조사 서울

무상

2.7

17.9

1.4

27.0

월세

21.4

24.6

19.5

전세

21.7

20.5

32.9

26.7

자가

54.2

40.5

41.1

26.7

출처 : 통계청, 2010, 인구주택총조사; 전국민주노동조합총연맹, 2016, 전국공단 노동실태조사 자료집.

<표 Ⅲ-8>에서 보듯 무상 비율은 세대가 올라감에 따라 줄어든다. 전국적으로 보면 30대 응답 자의 무상 비율은 20.5%로, 30대 다섯 명 중 한 명이 독립적인 주거를 향유하지 못한다는 것을 알 수 있다. 40대에 이르면 무상 비율은 6.5%로 떨어져, 40대가 되어서야 대부분의 사람들이 독 립적 주거를 점하게 된다고 추정할 수 있다. 그런데 전체 응답자 중 27.0%가 무상으로 거주하는 서울의 경우를 보면, 독립 시점이 더 늦어진다. 서울 30대 응답자의 무상 비율은 전국 평균보다 7% 가까이 높은 27.2%이며, 심지어 40대의 경우에도 전국 평균의 두 배가 넘는 13.2%가 무상으 로 거주한다. 표 Ⅲ-8. 전국 공단 세대별 점유형태와 서울 디지털산업단지 세대별 점유형태 (단위: %) 전국

20대

30대

40대

50대

60대 이상

서울

20대

30대

40대

50대

60대 이상

무상

45.1

20.5

6.5

3.1

5.4

무상

49.4

27.2

13.2

4.2

0.0

월세

32.4

24.0

17.7

14.4

7.1

월세

24.7

20.7

13.2

18.8

14.3

전세

13.1

26.2

24.8

17.0

16.1

전세

16.9

31.5

38.2

18.8

42.9

자가

9.5

29.4

51.1

65.5

71.4

자가

9.0

20.7

35.3

58.3

42.9

출처 : 전국민주노동조합총연맹, 2016, 전국공단 노동실태조사 자료집.

(20대는 차치하고) 30대와 심지어 40대에서도 적지 않게 나타나는 무상 비율의 함의는, 이들을 수용하기 위해 중년 이상 노동자들이 더 많은 주거비를 부담해야 한다는 것이다. <표 Ⅲ-9>를 보

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면 이를 잘 알 수 있는데, (무상 및 자가 가구를 제외한) 40대와 50대의 노동자는 각각 77.5만원 과 82.8만원을 주거비로 지출하며(무상과 자가를 포함할 경우 각각 61.8만원과 62.8만원), 이는 임금 대비 각각 40.7%와 49.5%에 달한다(무상과 자가를 포함할 경우 각각 33.3%와 36.1%). 서 울 임차 가구의 경우 40대와 50대의 임금 대비 주거비는 무려 50.9%와 70.1%에 달한다(무상과 자가를 포함할 경우 각각 40%와 52%). 즉 상대적으로 주거비 부담이 작은 무상과 자가 가구를 제외한 임차 가구의 경우, 40대 이상 노동자들이 감당해야 하는 주거비는 절대적·상대적으로 심각 한 수준이다. 표 Ⅲ-9. 전국 공단 세대별 주거비 부담과 서울 디지털단지 세대별 주거비 부담 (무상과 자가 제외)

전국

가구원

임대료

주거비

20대

1.9

42.5

57.3

186

임금 대비 주거비 32.6

30대

2.3

56.2

76.3

226.7

35.9

40대

2.9

55.1

77.5

215

50대

2.5

59.8

82.8

191.2

합계

2.4

53.5

73.5

206.5

임금

서울

(단위: 만원, %) 임금 주거비 임금 대비 주거비 64.2 188.9 37.8

가구원

임대료

20대

1.8

50.1

30대

1.9

64.8

252

37.4

40.7

40대

2.9

73.2

100.1

221.8

50.9

49.5

50대

2.6

85.5

120.1

196.2

70.1

39.2

합계

2.2

66.2

89.1

217.3

46.7

출처 : 통계청, 2010, 인구주택총조사; 전국민주노동조합총연맹, 2016, 전국공단 노동실태조사 자료집. 주: 임대료는 전월세 보증금을 환산하여 월세로 합산한 후 주택 관련 대출 이자를 더한 값. 주거비는 임대료에 공과금 및 관리비를 더한 값.

더 큰 문제는 공단 노동자들의 임금 추이가 이 같은 생애주기별 지출 변화를 반영하지 못한다는 점이다. <그림 Ⅲ-2>가 잘 보여주는 것처럼, 공단 노동자들의 경우 30대에서 (시간당)임금이 가장 높고, 40대와 50대에서는 (시간당)임금이 하락한다. 이는 얼핏 보면 근속년수가 늘어날수록 (시간 당)임금이 높아지는 추세와 모순되는 것 같다. 이런 현상이 나타나는 것은, 공단에서 장기근속이 보장되지 않기 때문인데, 즉 단기근속자 비율이 높은 고용불안 상태가 만연하기 때문이다. 실제로 2016년 공단 실태조사에 따르면 1년 미만 근속자 비율은 33.7%이며, 40대와 50대에서도 각각 24.8%와 20.5%가 1년 미만 단기근속자다. 즉 <표 Ⅲ-9>에서 나타난 바 나이가 들수록 주거비(그 리고 이번 조사에는 포함되지 않았지만 교육비) 등 재생산 비용의 부담은 늘어 가는데, 정작 임금 은 나이가 들수록 줄어들고 있는 것이다. 이 문제를 해결하려면 크게 두 가지 방법이 있을 것이다. 하나는 주거비를 비롯한 재생산 비용 을 사회화하거나(주거 관련 사회권과 복지 강화), 적어도 부담가능한(affordable) 수준에서 유지되 도록 공적 통제를 가하는 방법이다. 다른 하나는 고용불안을 해소하고 장기근속을 보장함으로써 더 많은 노동자들이 연공급의 효과를 누리게 하는 방법이다. 하지만 한국의 현 정부는 전자에 관 한 노력은 거의 기울이지 않으면서, 후자 면에서는 ‘임금피크제’를 소리 높여 외치면서 연공급 제 도를 아예 해체하려 하고 있다. <그림 Ⅲ-2>가 보여주는 바, 연공급 제도는 대다수 노동자들 사이 에서 사실상 유명무실화되었다는 점에서 연공급 때문에 고용이 증가하지 않는다고 주장하는 것은 참주선동이거니와, 재생산 비용의 사회화를 동반하지 않는 연공급 해체는 이미 진행 중인 노동력 과 사회의 재생산 위기를 한층 가속화시킬 따름이다.

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그림 Ⅲ-2. 세대별 임금 변화와 근속별 임금 변화

이상에서 확인한 문제의 핵심은, 주거 등 재생산 관련 필수 비용을 공적·사회적 방식이 아니라 사적·가족적 방식으로 해결해 왔던 한국에서는, 중장년기 노동자들의 재생산 비용 부담이 커 지는 경향이 있다는 것, 반면 1987년 이후 생산직 노동자에게까지 확대되었던 연공급 제도가 유명무실화되면서 중장년 노동자들 대다수가 오히려 임금 하락을 경험한다는 것, 그에 따라 중장년 노동자들 대다수가 과도한 재생산 비용 부담에 짓눌리고 결국 그들의 가족 구성원 전 체가 재생산의 위기에 빠질 위험이 높아진다는 것이다. 청년 노동자들이 이른바 ‘3포’의 길로 들어서고 출산율이 급격하게 하락하는 것 역시, 중장년 노동자들과 가족의 어깨에 모든 부담 을 지우는 한국적 재생산 기획에 대한 청년 노동자들의 거부로 해석할 수 있다. 주거 등 재 생산 부담의 완화와 실질임금 상승을 통한 재생산 관련 지불력의 증가가 동시에 이루어질 때 에야, 노동자들이 현재 겪고 있는 고통과 위기에서 벗어날 실마리가 잡힐 것이다. 한편 공단 노동자들이 사는 곳은 대부분 다세대·다가구주택 지구이다. 하지만 앞서 살펴봤듯, 다 세대·다가구주택 지구는, 과밀화와 주거환경 악화로 이어질 수밖에 없는 태생적 문제점을 갖 고 있다.25) 이처럼 열악한 공단 주변의 주거환경은, 앞서 살펴본 공단의 열악한 노동조건과 맞물려, 해당 지역에 대한 부정적 인식을 키운다. 그 결과 노동자들은 현재 자신들이 살고 있 는 지역을 떠나고 싶어하거나, 최소한 이 지역에서 이루어지는 노동과 삶을 일시적이고 과도 기적인 것으로 여기게 된다(김철식·김준희, 2016: 271쪽). 하지만 앞서 살펴본 공단의 열악 한 노동조건은, 노동자들이 자력으로 더 나은 주거공간으로 상향이동하는 것을 크게 제약한 다. 실제로 앞서 살펴본 것처럼, 상대적으로 취약한 처지에 있는 노동자들이 그렇지 않은 노 동자들에 비해 공단 주변 지역에 더 많이 사는 경향이 있다. 이 때문에 노동자들은 ‘탈출’(exit)하는 것도, 그렇다고 해서 지역에서 안정적인 공동체를 형성하 면서 ‘정착’하는 것도 아닌, ‘부유하는 노동자’(floating labourer) 상태에 처하게 될 수 있다(김철 식·김준희. 2016. 272쪽). 이 같은 불안정한 상태는, 공단의 열악한 노동조건과 주거환경을 개선 25) 안산 시화공단의 배후 주거지역인 시흥시 정왕동에 사는 청년 노동자는 이 점을 다음과 같이 증언한다. “[원룸지역에 서 사시다가 정왕2동 아파트로 오셨을 때 굉장히 좋다고 느끼셨겠네요?] 아유 너무 좋았죠. 저는 다시 저리로 가라면 안 가요. 너무 동네가 지저분하고, 사람들이 많다 보니까 술 먹고 확인도 하는 것도 많고. 쓰레기도 보면 널브러져 있고. (…) 사실 여기랑 저기랑 빈부의 격차가 커요. 사람들 식생활도 그렇고요. 식생활을 보면 그 사람들의 비만도를 보면, 제가 또 식품 쪽 영양 전공이어서, 그걸 보면, 못 사는 사람들의 엥겔 지수가 높잖아요. 근데 비만한 사람들도 많고. 일단은 동네가 시끄럽고, 술집이 막 밀집되어 있으니까 애들 키우기에는 정말 아닌 환경이죠. 그런데다가 학교 도, 학군도 가깝지가 않고 멀고. 여러모로 쫌...” (# 사례 7) (김철식·김준희, 2016: 280~281쪽에서 재인용).

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하기 위해 필수적으로 요청되는 노동자들의 집단성과 공동체 형성에 부정적으로 작용해, 공단노동 자들의 삶을 일종의 악순환으로 몰아넣을 수 있다.

3. 결론 및 권고 이상에서 살펴본 바, 한편으로 규제 완화를 수단으로 민간임대주택 재고를 늘리고, 다른 한 편으로 노동자들의 실질임금 상승과 자력에 의한 ‘주거상향이동’을 당연시하는 1990년대식 방식으로는, 오늘날 대다수 노동자들의 주거 문제를 해결할 수 없다. 따라서 오늘날 노동자들 이 처한 조건을 고려한 별도의 주거 정책을 수립할 필요가 있다. 그리고 이를 위해서는 오늘 날 노동자들의 노동조건과 주거조건, 생활욕구에 대한 정확한 조사가 전제되어야 한다. 관련해서 고려할 수 있는 한 가지 방법은, 80년대에 잠시 시도되었다가 유명무실화된 기획, 즉 주요 공단과 인접한 ‘노동자 임대주택’ 건설 기획을 현재적으로 재구성하고 확대하는 것이다. 앞서 살펴본 바 상대적으로 열악한 지위에 있는 노동자들일수록 직주근접성을 보이는 경향이 있다. 하 지만 공단 주위의 주거환경은 대부분 열악하며, 이는 공단의 열악한 노동조건과 맞물려 해당 지역 전반에 대한 부정적 인식을 키우고, 이로 인한 주민들의 물리적·심리적 ‘부유성’ 증가가 다시 공단 의 노동조건과 주거환경의 악화로 이어지는 악순환이 나타나기도 한다. 이와 관련하여, 공단 지역 의 전반적 주거환경을 개선함으로써, 공단 지역의 주거와 공동체에 대한 ‘정주성’을 높이고, 이 정 주성에 기반을 둔 노동자들의 집단적 관계망을 자원으로 삼아 공단의 노동조건을 개선하는 선순환 을 생각해 볼 수 있다. 이 선순환의 주요 매개가 될 수 있는 것 중 하나가, 공단노동자를 대상으로 한 (신규주택 건설 이든, 매입임대 방식이든) 공공임대주택 공급일 수 있다. 특히 공단에 다수 분포하는 중년 여성노 동자들의 욕구를 감안하여, 단순히 주택만을 공급하는 것이 아니라, 보육을 비롯한 각종 복지 서비 스를 함께 제공한다면, 공공임대주택이 지역 공동체 형성의 주요 거점이 될 수 있을 것이다. 물론 이때 ‘젠트리피케이션’의 우를 범하지 않기 위해서는, 세입자들의 정주권과 주거권을 보장하는 법· 제도적 정비가 반드시 동반되어야 할 것이다. 실제로 공단에 관한 법률인 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 산집법)은, 제45조 의13 (사업) 제 5항에 “입주기업체 근로자의 후생복지·교육사업 및 주택건설사업”을 산업단지공단 (이하 산단공)의 고유한 역할의 하나로 명시하고 있다(윤지영, 2015). 실제로 산단공은 이 조항에 근거하여 공단 내 주거용 오피스텔(기숙사) 건설을 지원하고 있다. 하지만 그 실상은 기업형 (민간) 임대주택 건설 지원을 통한 부동산 경기부양일 뿐이고, 이는 주택 및 전월세 가격의 상승으로 이 어져 오히려 공단 지역의 주거권을 해칠 수 있다. 원칙 면에서나 효과 면에서나, 이 자원을 공공 임대주택 확대에 활용하여 공단 지역 노동자의 주거환경 개선을 이루는 것이 더 바람직하다. 또한 공단 내 기업에는 노동자의 생활안정과 복지증진을 위해 만든 제도인 ‘사내근로복지기금’이 있다(박준도, 2013: 60쪽). 2011년 현재 서울 디지털산업단지의 경우 100인 이상 규모의 사업장 에서는 50% 이상의 기금조성률을 보이고 있고, 중소기업에서는 8.4%의 조성률을 보이고 있다. 여

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기서 보듯 중소영세사업장은 그 영세성으로 인해 자체적으로 의미 있는 사내복지기금을 조성하기 가 어려운 조건이다. 설사 중소영세사업장에서 사내복지기금을 조성한다 하더라도, 공단의 다수를 이루는 비정규직은 이 혜택에서 원천적으로 배제된다. 이 때문에 사내복지기금을 차라리 ‘지역단위 복지지금’으로 전환하고, 이를 통해 공단의 중소영세사업장 노동자들이 실질적인 복지혜택을 누릴 수 있게 하자는 제안도 있다. 관련해서는 여러 가지 구체적 검토가 필요하겠지만, 만일 이런 방안 이 실현된다면 공단 지역의 주거환경을 개선하는 데 활용할 수 있는 자원이 될 수 있을 것이다. 물론 이것은 한 가지 방안일 뿐이며, 노동자들의 주거권을 보장하기 위해서는 여러 층위의 다양한 노력이 경주되어야 할 것이다. 다만 분명한 것은, 1990년대처럼 노동자의 주거와 관 련하여 무대책으로 일관해서는 더 이상 노동자 주거 문제를 해결할 수 없다는 점이다. 관련 하여 양질의 저렴한(affordable) 공공임대주택을 입지 좋은 곳에 공급하는 방식이든, ‘최저주 거기준’이나 ‘임대료 통제’, ‘주택임대차보호법’ 등으로써 민간임대부문을 규제하는 방식이든, 노동자들의 주거권을 제고할 수 있는 정책을 시급하게 펼쳐야 한다. 물론 그 전제는 오늘날 노동자들의 주거환경과 노동조건을 정확하게 조사하는 것이다.

❚ 참고문헌 국토해양부, 2011, 2011년도 주택업무편람. 김문현, 2008, 서울시 주거환경실태와 주택정책방향 연구 - 자치구별 인구가구구조와 주거환경 변 화 분석을 중심으로. 김수현, 1996, 한국 공공임대주택 정책의 전개과정과 성격, 서울대학교 박사학위논문. 김철식·김준희, 2016, 부유하는 노동자 : 시흥시 정왕동 1인 가구 노동자들의 노동과 생활세계, 산업노동연구, 22(1), 265-305. 노동자의미래, 2012, 구로공단의 오늘을 말한다. 서울디지털산업단지 실태조사, 민주노총·녹색병원 노동환경건강연구소. 박준도, 2013, 구로구 근로자 복지요구도 실태조사 분석보고서, 구로근로자복지센터. 박찬종, 2014, 한국 부채경제의 정치경제적 영향에 관한 연구, 서울대학교 사회학과 박사학 위논문. 윤지영, 2015, 산업단지에서의 기업과 노동자 지원 정책의 특징과 현황, 공단구조고도화정책 과 노동자의 대응방향, 민주노총. 이혜경, 2006, 망태할아버지 저기 오시네, 틈새, 창비. 장진범, 2013, 한국 (반)지하 주거의 사회적 표상과 거주자의 정체성 연구, 서울대학교 사회 학과 석사학위 논문. 전국민주노동조합총연맹, 2015, 2015년 전국공단 노동실태조사 자료집. 전국민주노동조합총연맹, 2016, 2016년 전국공단 노동실태조사 자료집(미발행).

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정명자, 2011, 전자산업 파견여성 노동경험 연구, 계명대학교 여성학대학원 석사학위논문. 홍인옥, 1997, 서울시 단독주택지역의 변화 유형과 특성에 관한 연구, 서울대학교 박사학위 논문. 통계청, 2011~2015, 가계동향조사. 통계청, 2011, 2010 인구주택총조사.

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Ⅳ. 청년의 주거권과 새로운 사회적 약속

1. 문제 제기 한국 사회에서 ‘집’은 오랜 기간 동안 소유의 대상이자 투자를 통한 자산이익의 수단으로 여겨졌다. 중앙정부의 주거정책은 주택의 양적공급을 통해 부동산 경기 부양과 주택분양·대출 지원을 통한 자가촉진 정책을 일관적으로 실시하여 왔다. 그 결과 집을 ‘소유’한 자가 가구의 경우 자산소득과 주거안정을 동시에 보장받을 수 있던 반면, 규제되지 않은 민간임대시장에 거주하는 임차가구의 주거안정성은 매우 취약하였다. 더불어 최소한의 주거안정을 위한 정부 의 주거지원정책은 잔여적 복지정책의 일환으로 최소한으로 제공되고 있는 상황이다. 이와 같은 한국의 주거환경에서 청년세대의 주거문제는 일시적인 문제로 여겨져 왔다. 사 회 진입 시기에 소득과 자산의 문제로 고시원·원룸 등 열악한 주거지에서 주거비 부담을 감 내하지만 취업을 통해 안정된 소득 수단이 확보된 이후에는 전세·자가로 점유형태를 변화시 키는 것이 한국 사회에서 정상적인 주거 상향 과정으로 여겨졌다. 그러나 고도 성장시기가 지나면서 이와 같은 ‘주거사다리’는 2000년대 들어 실질적으로 붕괴하 였다. 청년들의 사회경제적 기반은 한국 사회가 저성장 국면에 접어들면서 급격히 악화되었으며, 급격하게 상승한 주택 가격은 청년세대가 지불하기 어려운 수준에 도달하였다. 이와 같이 청년 가 구의 지불 능력의 약화와 높은 주택 가격의 요인은 많은 청년가구가 과거 일시적이라 여겼던 주거 문제를 상당 기간 지속적으로 겪게 되는 결과를 야기하였다. 2010년 이후 청년 주거문제는 특정 연령집단의 문제를 넘어 한국 사회의 지속가능성을 위협하는 주요한 문제로 여겨지고 있다. 청년 주거문제는 청년 가구 전체에서 보편적인 경향성을 보이지만 동시에 지역적으로 다른 양상 으로 나타난다. 학업과 취업을 위해 서울·수도권으로 청년 인구가 집중하는 현상이 두드러지는 한 국의 특성상 서울·수도권의 청년 주거문제는 다른 지역에 비해 매우 심화되어 나타난다. 지방의 경우 청년가구와 노년가구 모두가 주거문제의 주요 당사자 집단이지만, 서울·수도권에서는 청년 가구의 주거문제가 두드러지게 나타난다. 청년 문제가 대두된 2000년대 이후 정부의 청년정책 기조는 일자리 분야와 고등고육과 같은 제 한적 범위에서 이루어져 왔다. 정부 보고서에서도 지적되었듯이 현재까지 이루어진 청년주거문제 에 대한 정부 정책의 실효성은 분명하지 않다. 주거문제를 겪고 있는 청년가구가 광범위한 데 비 해 정부 정책은 대학생·신혼부부 등 특정 집단에 국한되어 있다. 한국사회는 본격적인 저성장 시대에 돌입하였으며, 세계에서 가장 빠르게 고령화 사회로 진입하고 있는 상황에서 미래 사회의 지속가능성을 위해서라도 청년 주거문제 해결을 위한 전 사회적인 노력이 절실하다. 그리고 문제해결을 위한 대안은 ‘자가’를 중심으로 구조화된 정부제도·정책·임대시장에 대한 근본적인 변화가 필요하며, 이를 위해 주택 소유와 투자에 대

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한 사회의 인식전환이 선행되어야 한다. 본 연구는 청년가구가 겪고 있는 주거문제에 대한 정확한 진단과 대책 수립을 통해, 한국사회의 지속 가능성을 높이기 위해 수행되었다.

2. 현황 및 문제 1) 한국 청년 가구의 특성 2016년 현재 한국의 청년 인구(만 20~34세)는 약 1,034만 명으로 이 가운데 서울시 및 광역시에 살고 있는 청년 인구는 약 498만 명인데,26) 이는 전체 청년 인구의 약 48.2%에 해당한다. 청년들의 대도시 집중 비율이 높은 것은 대학 등 고등교육·취업 등을 위해 서울로 모여드는 청년이 많기 때문이다. 도시집중과 더불어 청년가구의 특징은 1인 가구 비율이 높다는 점이다. 2015년 1인 가구 비율은 약 27.2%로 최다 가구형태를 차지하고 있다(표 Ⅳ-1). 특히 30세 미만 청년가구의 경우, 60%이상이 1인 가구로 나타나고 있다. 이는 청년가구의 주요한 특징이 1인 가구이며, 향후 청년가구의 1인 가구적 특성을 고려한 정책 설계가 필요함을 보여준다. 표 Ⅳ-1. 가구주 연령별 1인 가구 비율(2015년) (단위: 가구, %) 항목

전체 가구

1인 가구

비율

15세미만

70.1%

15~19세

63,093

57,959

91.9%

20~24세

462,703

367,152

79.3%

25~29세

825,660

519,871

63.0%

30~34세

1,474,412

533,193

36.2%

35세 이상

16,285,075

3,725,204

22.9%

계

19,111,030

5,203,440

27.2%

자료: 통계청, 인구주택총조사, 2015. 출처 : 임경지 외, 2016.

청년 1인 가구의 증가는 초혼 연령의 증가와 관련되어 있다. 2015년 통계청에서 발표한 자료27)에 의하면 전국의 초혼 연령은 남성은 32.6세, 여성은 30.0세로 조사되었다. 이는 20 년 전인 1995년에 비해 남성은 4.2세, 여성은 4.7세가 증가한 것이다. 서울 지역은 전국에서 초혼 연령이 가장 높은 지역으로 나타났다. 전국의 혼인 건수는 1995년 약 39만 8천건에서 2015년 약 30만 2천 건으로 감소하였다. 전국의 합계 출산율은 2015년 현재 1.24명으로 1995년의 1.63명에 비해 크게 감소하였다.

26) 주민등록 인구통계(rcps.egov.go.kr), 2016년 6월 기준. 27) 2015년 혼인·이혼 통계.

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청년 인구의 도시집중으로 주요한 청년 문제는 대도시 특히 서울에서 두드러지게 나타나고 있 다. 1인 가구 및 초혼 연령의 증가, 출산율의 감소는 한국사회의 가구 구조 변화를 반영하는 한편, 청년가구의 사회경제적 기반의 약화로 인한 결과이기도 하다(그림 Ⅳ-1).

그림 Ⅳ-1. 전국과 서울의 가구주 연령대별 최저주거기준미달 가구 비율(2010년) 출처: 최은영 외, 2014.

2) 불평등의 대두와 주거문제의 대두 1997년 외환위기 이후 한국은 사회경제적으로 큰 변화를 겪게 되었다. 특히 대규모 구조조정과 노동시장 유연화로 인한 비정규직 확산·노동시장의 이중화 문제는 2000년 이후로 청년의 사회경 제적 기반이 약화되는 주요한 원인이다.

그림 Ⅳ-2. 연령별 비정규직 비율(2003~2015) 출처: 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 각 년 8월

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2015년 20~34세 청년의 고용율은 64.4%로 2000년의 63.5%에서 약간 개선된 것으로 나 타난다.28) 그러나 동기간 청년 인구가 약 152만 명 감소한 것을 고려해 본다면 청년 일자리 는 전혀 늘지 않고, 오히려 감소한 것으로 보인다. 특히 20대의 고용율은 같은 기간 64.9% 에서 63.7%로 감소하였고, 실업률은 7.5%에서 9.1%로 상승하여 취업을 통한 청년의 사회진 출시기가 늦어지고 있음을 보여준다. 단순 고용율 수치가 아닌 세부적인 노동 지표는 더욱 악화되었다. 20대 비정규직 비율은 2003년 29.6%에서 2015년 32.1%로 증가하였고, 15~29세 청년의 평균 근속년수는 2004년 21개월에서 2016년 19개월로 나타났다(그림 Ⅳ-2). 즉 양질의 일자리가 줄어들면서 청년에 대한 단기·비정규 고용이 증가하고 있는 것으로, 청년층의 고용 안정성은 해가 갈수록 악화되 는 것으로 보인다. 청년의 고용불안정은 가계소득 악화와 직결된다. 2015년 조사에 따르면 39세 이하 청년가구의 가계소득은 2003년 이래 최초로 전년도 대비 감소한 것으로 나타났으며, 다른 연령대의 가계 소득이 모두 증가한 것과 대조를 이루고 있다.29) 특히 가계소득이 낮은 1인 가구 소득이 포 함되지 않은 것을 고려한다면 청년가구의 소득, 특히 2010년 이후로 청년가구의 소득정체 문 제는 매우 심각하다고 판단된다. 고용불안·저임금·실업문제는 청년이 사회에 진입하는 장벽을 높임으로써 사회 진입에 필요한 시 간과 비용을 증가시키고 있다. 전체 인구의 68%가 대학 등 고등교육기관에 진학하는 상황에서 취 업준비를 위해 휴학과 졸업유예를 선택하는 청년이 늘어나면서 평균 졸업소요기간도 함께 증가하 고 있다. 이에 따라 고등교육과정 수료를 위한 학자금 및 주거비, 취업을 위한 준비비용, 생활비까 지 증가하면서 사회에 나오기도 전에 학자금 대출 등으로 인한 청년의 부채부담도 심화되고 있는 상황이다. 이와 같은 청년가구의 사회경제적 기반의 약화는 결과적으로 사회에 진입하기까지의 시간 과 비용을 증대시키고, 안정적인 자산축적과 주거비의 지불가능성을 낮추게 된다. 청년가구의 이러한 상황이 일시적으로 발생하기보다는 일상화되고 있다. 현재의 청년세대는 부모세대보 다 가난한 첫 세대가 될 것이며 이와 같은 청년세대의 사회경제적 불안이 지속될 경우 한국 사회의 지속가능성에도 부정적인 영향을 줄 것으로 예측된다.

3) 청년 주거문제의 양상 (1) 주거비 부담 한국사회에서 주거는 전통적으로 개인의 문제로 여겨졌으며, 청년 주거문제는 사회 진입 전에 겪는 일시적인 문제로 여겨져 왔다. 하지만 1997년 외환위기 이후로 자산축적을 통한 자가가구로 의 진입은 실질적으로 불가능해졌으며, 2000년 이후로 전체 자가 가구의 비율이 정체된 상황에서 청년가구의 자가비율과 비교적 주거비 부담이 낮은 전세가구의 비율은 지속적으로 감소하고, 월세 28) 국가통계포털(www.kosis.kr) 경제활동인구조사 해당연도. 29) 국가통계포털(www.kosis.kr) 가구주 연령별 가구당 월평균 가계수지 (전국, 2인 이상).

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비율은 증가하고 있다. 청년가구의 소득과 자산이 줄어드는 가운데, 주택가격은 지속적으로 상승하여 더 이상 자력으로 청년가구가 집을 구입하기는 어려워지고 있다. 2015년 전국 평균 주택매매가격은 2억 5,440 만원으로 조사되었는데,30) 이는 2015년 29세 이하 가구 평균소득의 약 6.9배, 가구 연간 흑 자소득의 약 30배에 이르고 있다. 국토연구원에서 발표한 ‘저성장 시대 청년층 주거안정을 위한 정책 연구’에 따르면 청년가구의 소득과 자산 감소로 주택구매력은 시간이 지날수록 감 소할 것이며, 10년 뒤 서울 지역에서 청년가구가 구매 가능한 주택 재고는 전체 주택의 절반 수준에 그칠 것으로 전망된다. 주택구입이 어려워지면서 임대시장에 머물러야 하는 청년가구의 비율은 갈수록 증가하고 있다. 그러나 공공임대주택이 부족한 상황에서 청년가구의 절대 다수는 규제받지 않는 민간 임대시장에 의존하고 있으며, 청년가구가 거주하는 임대주택은 주거환경의 적절함과 임대료 의 부담가능성 측면에서 문제가 발생하고 있다. 2015년 전국 1인 이상 가구의 가처분소득과 2015년 8월 전국 소형 단독·다가구주택의 평 균 월세를 활용해 소득 대비 주거비 지출(RIR)을 살펴보았다(표 Ⅳ-1). 그 결과 OECD 권고 적정 기준인 RIR 20％를 초과하는 소득 분위는 전국 준월세는 소득 4분위까지, 월세는 5분위까지, 서 울 준월세는 5분위까지, 서울 월세는 6분위까지로 나타났다. 결과적으로 서울의 경우 1인 가구의 절반이 주거비 부담을 과도하게 느끼고 있는 것으로 나타났으며, 1인 가구가 대부분을 차지하는 청년가구의 주거비 문제가 매우 심각함을 유추할 수 있다.

30) 한국도시연구소, 2015, 박근혜정부 3년 주거비 부담 증가 실거래가보고서.

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표 Ⅳ-2. 전국과 서울의 임차유형별 가처분소득 대비 주거비 지출(RIR) 전국

항목 1인 이상 가구 소득 분위

준월세

서울 월세

준월세

월세

가처분소득

338,000

392,000

387,000

441,000

1분위

509,881

66.3

76.9

75.9

86.3

2분위

1,003,060

33.7

39.1

38.6

43.9

3분위

1,327,850

25.5

29.5

29.1

33.1

4분위

1,575,444

21.5

24.9

24.6

27.9

5분위

1,818,250

18.6

21.6

21.3

24.2

6분위

2,056,436

16.4

19.1

18.8

21.4

7분위

2,319,154

14.6

16.9

16.7

19.0

8분위

2,647,920

12.8

14.8

14.6

16.6

9분위

3,121,951

10.8

12.6

12.4

14.1

10분위

4,607,264

7.3

8.5

8.4

9.6

자료 : 가처분소득(통계청, 2015), 실거래가(국토교통부, 2015). 출처 : 임경지 외, 2016. *분석 대상은 소형 단독·다가구주택의 준월세, 월세 평균 가격임. **전국과 서울의 월 평균 임대료는 백원 이하 단위부터 절삭함.

표 Ⅳ-3. 주택 유형별, 규모별, 분류별 단위면적(㎡)당 임대료 (단위 : ㎡, 만원) 단독·다가구

분류 소형

연립·다세대

중대형

소형

아파트

중대형

소형

중대형

준전세

1.54

1.11

1.88

1.17

1.18

1.58

준월세

1.54

0.84

1.84

0.85

1.13

1.22

월세

1.49

0.66

2.06

0.4

1.34

1.14

자료 : 국토교통부 실거래가(전국, 2015.08.) 출처 : 임경지 외, 2016.

청년이 머무는 민간임대시장에서 나타나는 소위 ‘임대료 역차별 현상’도 청년의 주거비부담 을 가중시키는 요인이다. 아파트를 제외한 전 주택유형에서 소형주택의 단위면적(㎡)당 임대 료가 더 비싼 것으로 나타나고 있으며, 점유형태별로는 월세, 준월세, 준전세 순으로 크게 나타난 다(표 Ⅳ-3). 가장 큰 차이를 보여주는 월세에서의 단위면적당 임대료의 경우 소형주택이 중·대형 주택의 약 5배에 달하고 있다. 청년가구는 낮은 소득으로 인해 자산형성이 어렵고, 이에 따라 보증금이 높은 전세·반전세 형태의 임대주택에 거주하기 어려운 상황이다. 청년가구가 주로 월세 형태의 임대주택에 거

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주함에 따라 고정적으로 임대료로 소득의 일부를 지출하게 되며 이에 따라 더 나은 주거지로 이동할 자산형성이 어려워지고 임대료 부담이 높은 현재 상태에 머물게 되는 악순환이 이루 어진다. 더군다나 1인 가구가 대부분인 청년가구가 선호하는 소형주택의 단위면적당 임대료 가 높은 민간임대시장은 청년의 주거안정에 불리하게 작용하고 있다. 현재 청년가구가 겪는 주거비 부담을 완화할 수 있는 적절한 공공의 개입과 대책이 없다면 청년 가구의 주거문제는 현 상태에서 고착될 것이다.

(2) 열악한 주거환경 청년가구의 높은 주거비 부담은 이들을 열악한 주거환경으로 내모는 결과를 초래하고 있 다. 서울 청년 1인 가구의 주거빈곤율31)은 36.3%에 이르고 있으며, 2005년 이후 주거빈곤 율이 상승한 계층은 서울 청년 1인 가구가 유일하다(표 Ⅳ-4). 표 Ⅳ-4. 전국 가구와 서울 1인 청년가구의 주거빈곤율 변화 (단위: 가구, %) 1995년 구분

전국 전체가구

최저주거 기준미달 가구

5,891,563

2000년

서울1인 청년가구

전국 전체가구

121,439 4,071,328

2005년

서울1인 청년가구

전국 전체가구

2010년

서울1인 청년가구

71,419 2,536,259

전국 전체가구

45,428 2,028,695

서울1인 청년가구 64,057

46.3

57.8

28.7

30.6

16.1

15.1

11.8

18.8

453,342

54,026

393,440

36,890

2.8

18.0

2.3

10.9

지하옥탑

주택 이외의 기타 거처

42,419

866

62,875

1,445

56,731

2,818

128,675

22,644

0.3

0.4

0.6

0.4

0.9

0.7

6.6

102,272 2,550,810

123,591

5,933,982

122,305 4,134,203

72,864 3,046,332

주거빈곤 46.6

58.2

29.2

31.2

19.3

34.0

14.8

36.3

자료: 통계청 인구주택총조사, 해당 연도. 출처: 최은영 외, 사회적 경제 주체 활성화를 통한 서울시 청년주거빈곤 개선 방안, 2014. 주: 1) ‘주거빈곤’이란 주택법에 규정되어 있는 최저주거기준미달 가구뿐만 아니라 지하 및 옥탑 거주, 비닐하우스·고시원 등 주택 이외의 기타 거처 거주 가구를 포함하는 개념임 2) 1995년과 2000년의 주거빈곤에는 지하 옥상 거주 가구가 포함되지 않았음. 당시 조사 미실시.

청년가구의 높은 주거빈곤율은 주거환경의 열악함을 보여줄 뿐 아니라 고시원 등 준주택을 중심 으로 발생하는 불법적 용도변경, 불법증축, 방쪼개기와 같은 불법건축물로 인해 권리관계·안전·관 리비분쟁이 야기될 가능성이 높다. 동시에 소규모 원룸·오피스텔 등은 주택관리의 사각지대에 있 어 임대료 이외에 추가적으로 관리비 부담이 발생하는 상황이다. 이와 같은 열악한 주택은 도심에서 저렴주택의 역할을 하는 긍정적인 측면이 있어 문제해 결을 어렵게 하고 있다. 이와 같은 비거주용주택에서 발생하는 문제를 해결하기 위해서는 제 31) 지하·옥탑, 주택 이외의 거처, 최저주거기준 미달인 주거지에 거주하는 비율.

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도적 보완과 함께 해결과정에서 피해가 임차인에게 전가되지 않도록 세심한 예방책과 구제책 이 동시에 진행될 필요가 있다.

(3) 취약한 청년 주거권 한국의 ‘주택임대차보호법’은 임대차 계약과 보증금의 보호 관련 내용이 집중되어 있으며 임차인 의 권리에 대한 내용은 부족하다. 이에 따라 임대차 계약부터 거주, 퇴거 시점에 발생하는 분쟁에 대한 조정 근거가 매우 부족하다. 임대차 계약이 사적 영역에 머물고 있는 상황에서 발생하는 다 양한 분쟁에서 임차인은 정보와 시장상황에서의 열세로 인해 주거권을 제대로 보장받지 못하고 있 다. 이러한 경향은 경험과 정보가 적은 청년가구에서 상대적으로 더욱 심각하게 발생한다. 더불어 외부로부터의 인구 유입 비율이 높고, 잦은 이동을 하는 청년가구의 특징은 도시 내에서 거주를 넘어 정당한 구성원으로 인정받지 못하는 문제로 이어진다. 거주의 불안정은 도시 공간 내 에서 청년층의 발언권을 약화시키며, 자원을 둘러싼 조정과정에서 불리하게 작동한다. 표 Ⅳ-5. 서울시 대학 기숙사 및 공공임대주택 신축 갈등 현황 분석 구분

환경권 갈등

생존권 갈등

지역 대응

대학/정부 대응

건축 진행상황

경희대

적음 (일조권 한정)

많음 (조직적 대응 수준)

지자체공사 중단 명령

행정 소송 신청

재개

연세대

보통 (안산, 북아현동)

많음 (조직적 대응 수준)

없음

공사 강행

공사 유지

이화여대

보통 (안산, 북아현동)

많음 (조직적 대응 수준)

주민행정소송 신청

공사 강행

공사 유지

고려대

많음 (개운산 일대)

많음 (조직적 대응 수준)

지역의회 성명서 발표

없음

보류

세종대

없음 (기숙사 증측)

많음 (조직적 대응 수준)

중재 시도

중지 시도

공사 유지

없음

많음 (조직적 대응 수준)

공청회 무산 집단 민원

중단 후 예산 미편성

취소

없음

많음 (조직적 대응 수준)

행정소송 (2심 패소)

자진 취소

취소

서울시 (구의동 공공기숙사) 정부 (목동 행복주택)

출처 : 정남진 외, 2015.

2010년 이후 진행된 대학기숙사·청년 대상 공공임대주택을 둘러싼 분쟁 양상을 살펴보면 이러 한 점이 잘 드러난다(표 Ⅳ-5). 서울시 광진구에 예정된 공공기숙사의 경우 시의회에서 예산편성까 지 마쳤으나 결국 무산되었으며, 목동 행복주택지구의 경우 행정소송에서 이겼음에도 국토교통부 가 사업을 자진취소 하였다. 이 과정에서 자가 소유자가 중심이 된 ‘지역주민’의 의견은 과대표 되 며, 청년·임차인·홈리스 등 정책 당사자인 주거약자의 의견은 논의과정에 참여하기 어렵거나 축소 된다. 이는 실질적으로 도시 공간에 있어 사회적 약자들의 소외와 배제의 결과를 가져온다.

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(4) 현행 청년 대상 공공정책의 한계 2003년 ‘청년 실업 현황과 대책’으로 시작된 중앙정부의 청년대책은 주로 일자리 창출과 창업지 원에 머물렀다. 그러나 연간 1조원 가까운 예산이 투여되었음에도 불구하고 청년 고용 및 삶의 지 표는 더욱 악화되었으며, ‘질 나쁜 일자리’만을 양산한 단기 처방식 대책으로 평가할 수 있다. 오 늘날 한국사회의 청년문제는 단순한 일자리 부족의 문제가 아닌 노동·주거·부채 등 삶의 전반으로 확대된 종합적인 위기이다. 이에 따라 정부의 청년정책도 청년의 삶 전반을 포괄하는 종합적인 대 책이 요구된다. 정부의 주거정책에서도 청년은 오랫동안 공백상태에 놓여 있었다. 중앙정부는 전통적으로 주택 시장활성화를 통한 자가촉진정책을 펼쳐왔으며, 공공임대주택·주거비 지원 등의 주거지원정책은 잔 여적 복지정책의 성격이 강하였다. 장기공공임대주택은 2015년 현재 89만호에 머물고 있다. 이는 기초생활수급가구 및 차상위 가구 등 빈곤가구에 공급되기에도 부족한 공급량이다. 공공임대주택 의 주요 정책대상은 수급자·고령자·장애인 등 주거약자이며, 일부는 신혼부부 및 4인 ‘정상가구’를 대상으로 정책설계가 되어 있다. 청년 주거지원 정책이 처음 시작된 것은 2010년 서울시의 대학생 임대주택이다. 기존 공공임대 주택 유형 내에서 청년이 입주는 하고 있었으나 제한적이었고, 신혼부부를 제외한 청년 대상의 사 업은 시행되지 않았다. 2010년 6.2 전국동시지방선거·2012년 총선과 대선을 앞두면서 정치권에서 본격적으로 청년 주거지원 정책을 발표하기 시작했고 전국 단위로 진행된 것은 2012년 LH 대학 생 전세임대주택이다(표 Ⅳ-6). 중앙정부의 청년 대상 주거지원 정책은 융자 지원과 공공임대주택으로 나눌 수 있다. 중앙 정부의 정책은 점차 다양화되고 있으나 아직은 한계가 뚜렷하다. 가장 공급량이 많은 ‘전세임대정 책’의 경우 공공임대주택으로 집계되지만, 직접적으로 주택을 공급하는 것이 아닌 보증금을 지원하 는 형태로 엄밀한 의미에서는 공공임대주택이라기보다는 금융 지원정책으로 볼 수 있다. 또한 임 차기간이 보장되지 않고 임차료 상한이 적용되지 않아 융자 지원으로 볼 수 있다. 최근에는 월세 대출을 취업준비생을 겨냥해 확대·시행하고 있다. 한편, 서울시의 경우 지방자치단체가 자율적으로 입주자를 선정할 수 있는 범위 내에서 저 렴한 공공임대주택 공급을 주로 하고 있다(표 Ⅳ-7). 보증금 100만원에 월 10만원 이내로 저렴한 대학생 희망하우징이 규모가 가장 크고, 창업하는 청년에게 주거공간과 사무공간을 한 건물에서 제공하는 도전숙, 그리고 입주자들이 협동조합을 설립해 주택을 관리하는 협동 조합형 공공주택 등이 공급되고 있다. 또한 새로운 주거모델을 견인하는 사회주택을 적극적 으로 공급해 전국 최초로 사회주택 활성화에 관한 조례를 제정했다. 서울시는 수요자 맞춤형 임대주택을 지향하며 다양한 유형의 주택을 공급하고 있으나, 아직은 절대적인 공급량이 부 족하다.

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표 Ⅳ-6. 중앙정부의 청년 대상 주거지원 정책 분류

정책내용

규모

행복기숙사 주택공급

비율

516명

2.2

3,662호

15.6

소계

4,178

17.9

월세 대출

277건

1.2

청년전세임대

5,000호

21.4

LH대학생전세임대

14,000호

59.8

소계

19,277

82.4

총계

23,405

100.0

행복주택

금융지원

전체

자료 : 국토교통부 보도자료 및 국정감사 제출자료 가공(2013~2016년) 출처 : 임경지 외, 2016.

표 Ⅳ-7. 서울시의 청년 대상 주거지원 정책 지원정책

주요대상

시작 연도

2016년 현재 누적 건수

희망하우징

대학생

2010년

1,038호

한지붕 세대공감

대학생

2013년

286명

도전숙

창업

2014년

8호

사회주택

청년

2015년

7동(68명)

협동조합형 공공주택

청년

2015년

125호 (홍은동 31호, 화곡동 15호, 북가좌동 28호, 신정동 51호)

주거정책의 기본이 되는 공공임대주택 정책에서 청년은 오랫동안 배제되어 왔다. 공공임대주택 의 입주 기준은 관련 법령에 의거하여 주택청약 납입 횟수·가구원 수·가구주 연령·해당 지역 거주 기간으로 가산점이 부여되고 입주 순위가 결정된다. 이에 연령이 낮고 1인 가구인 청년은 상대적 으로 불리한 위치에 놓여 있었다. 이에 청년의 주거불안 해소를 위한 공공임대주택이 확대되기 위 해서는 주택공급에 관한 규칙을 전면적으로 개정하거나 현재 배제되고 있는 대표적인 계층에게 특 화하여 공급하는 방법이 있는데 현재 한국은 후자의 방법을 택하고 있다. 현재 청년 대상의 공공임대주택 입주에서 가장 큰 쟁점이 되는 것은 입주 대상을 선정하는 것이다. 대표적인 중앙정부의 정책인 ‘행복주택’의 입주 대상은 대학생·사회초년생·신혼부부와 같이 특정 지위를 기준으로 제시하고 있다.32) 이는 청년을 이행기적 관점에서 바라보며 청년 32) 대학생은 대학 졸업 후 2년 이내, 사회초년생은 재직 중인 건강보험 5년 미만 가입자 또는 1년 이내 퇴직한 구직급 여 대상자, 신혼부부는 결혼 기간 5년 이내를 기준으로 한다.

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의 상태에 따라서 정책을 구분하고 있다는 점에서 높이 평가할만하다. 그러나 각 대상의 세 부적 기준은 각 정책마다 다르게 정의하고 있어 청년들에게 혼란을 야기하고 있다. 더불어 현 정부정책에서 대상 설정의 또 다른 한계는 청년의 고용 형태를 고려하지 않는 것에 있다. 현재 사회초년생의 기준으로는 문화예술, IT 분야 등 프리랜서·자발적 퇴사자·180 일 미만 근로 퇴사자는 지원조차 불가능하다. 이러한 현상은 다양화된 청년의 고용 형태와 노동 현실을 반영하지 못해 여전히 정책이 가장 필요한 수요자를 지원 대상에서조차 배제하 여 사각지대를 발생시키고 있다. 청년 대상 공공임대주택의 임대료 수준도 재검토할 필요가 있다(표 Ⅳ-8). 청년 대상 공 공임대주택 중 공급 규모가 증가할 것이라 예상되는 행복주택은 서울시에서 공급 중인 청년 협동 조합형 공공주택에 비해 평당 임대료가 약 2배 비싸고, 국민임대주택의 임대료에 비해서도 높은 수준이다. 1인 청년가구를 대상으로 하는 정책이기에 대부분 소형으로 공급됨에도 불구하고 임대 료 수준이 타 공공임대주택보다 높은 것은 민간임대시장에서 나타나는 ‘역차별’현상이 공공정책에 서도 그대로 나타나고 있음을 보여준다. 아울러 보증금 수준은 최소 500만 원 이상으로, 자산 형성이 어려운 청년가구의 상황을 고려하 여 최소 보증금을 낮출 필요가 있다. 공공주택 특별법에 따르면 3기 이상 연체한 경우 퇴거 조치 가 가능하므로 3개월 치의 월세가 보증금으로 적당하다. 그러나 정부에서는 높은 보증금을 낮추고 월세 전환율을 적정하게 인하하기보다는 대출을 장려하고 있어 추가 이자 부담 등을 유발하고 있 다. 표 Ⅳ-8. 행복주택과 주요 공공임대주택 임대료 비교

지구

서초내곡 (행복주택) (2015)

전용 면적 (㎡)

임대조건(표준보증금)

공급 호수

계층

보증금

임대료

월세 변환(4%)

월세 변환(6%)

단위면적 당

대학생

4,148

34.8

41.7

1.7

2.1

사초생

4,392

36.6

44.0

1.8

2.2

고령자

4,636

38.5

46.2

1.9

2.3

수급자

3,660

30.2

36.3

1.5

1.8

사초생

6,192

51.6

62.0

1.8

2.1

신혼부부

6,880

57.9

69.4

2.0

2.4

29 서울서초3 (국민임대) (2015) 서울강남3 (국민임대) (2015)

1,864.0

22.7

28.9

32.0

0.8

0.9

4,030.0

31.6

45.0

51.8

1.0

1.1

1,840.0

23.0

29.1

32.2

0.8

0.9

3,940.0

32.7

45.8

52.4

1.0

1.1

서울서초 (10년 공공임대) (2015)

51.89

4500

77.5

1.3

1.5

59.93

5600

1.3

1.5

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종합적으로 현재 정부의 청년 주거지원 정책의 가장 큰 한계는 금융 지원이 주를 이뤄 실질적인 주거비 경감이 없다는 점과 주택 공급에 맞춰 다른 거주 단계에서 발생하는 위험을 막기 어렵다는 데에 있다. 주택임대차시장에서 청년은 새롭게 진입하는 신규 임차인이다. 부모 또는 가족과 함께 살다가 최초로 독립하는 세대로 주거와 관련한 지식, 정보, 경험이 없다. 비대칭적인 주택임대차시 장에서 연령이 어리고, 자산과 소득이 적어 청년 임차인의 경우 더욱 더 불리한 위치에 있다. 이 에 청년이 최초로 독립하는 과정에서 어려움을 겪지 않도록 상담, 교육 등의 주거지원 정책도 함 께 고려되어야 한다.

3. 결론 및 권고 한국의 청년주거문제는 지금까지 주거정책의 모순이 집약되어 나타난 결과이다. 자가촉진 정책 과 미약한 정부의 주거지원정책에 따라 주거안정을 도모할 유일한 방법은 개인의 노력을 통한 주 택구입 뿐이었다. 더불어 주택을 통한 경기부양정책은 자산축적과 투자대상으로서의 ‘집’의 가치를 고착화시켰다. 청년가구의 사회경제적기반 약화·저성장·인구구조의 변화로 인해 자가촉진을 통한 주거안정이 불가능한 현 상황에서도 ‘주택 소유’에 대한 집착은 한국사회의 전반에 뿌리 깊은 미신 으로 남아 있다. 청년주거문제의 해결은 이러한 미신을 타파하고 주거에 대한 새로운 사회적 인식을 시작하 는 것에서 출발한다. 자가 소유자가 아니더라도 안정적 주거가 가능하도록 민간임대시장을 규제하 고, 개인이 아닌 비영리주체가 소유하는 주택에서 관계망 형성을 통해 거주안정을 도모하고 삶의 불안을 해소하며, 자가 소유자뿐만 아니라 의사결정과정에서 배제되었던 청년·세입자·홈리스 등 다 양한 주체가 참여할 수 있는 구조를 만들어야 한다. 이는 청년주거문제 해결을 위한 대안일 뿐 아 니라 미래 한국사회의 지속가능성을 위한 새로운 약속이기도 하다.

1) 민간임대시장에 대한 공공개입 중앙정부는 공공임대 부문을 제외한 민간임대시장에 대해 사적 영역으로 규정하고 직접적인 개 입을 하지 않고 있다. 이에 따라 시장에서 임대인에 의해 결정되는 임대료는 현재 청년을 비롯한 임차인이 겪는 핵심적인 주거문제이다. 따라서 표준 임대료 제도를 도입하여 사회적으로 적정한 임대료 기준을 제시하고, 임대인과 임차인이 공적 기준에 따라 임대료를 협상하고 결정할 수 있는 구조를 새롭게 만들어야 한다. 동시에 표준 임대료가 민간에서 작동할 수 있도록 임대차 등록제를 통해 민간 임대업자를 관리하고, 임대료 사정관 및 조정위원회를 두어 감시와 조정의 역할을 수행 하도록 해야 한다. 현행 민법 및 주택임대차보호법에 규정된 내용은 매우 협소하며, 보증금 보호에 초점이 맞추어 져 있어 분쟁 조정의 근거 및 임차인의 권리보호가 충분히 이루어지지 않고 있다. 주요한 분쟁 요 인인 수선 및 주택유지 관리에 대한 내용을 상세히 규정할 필요가 있다. 또한 임대차보호법에 명 시된 임대료 인상제한·전월세 전환률 규정이 작동할 수 있도록 임차인에게 갱신청구권을 도입하고, 강제 퇴거 방지 규정 등을 추가하여 취약한 임차인의 주거권을 보호할 수 있도록 개정되어야 한 다.

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민간의 임대차 분쟁에 관해서는 법과 제도의 보완도 필요하다. 주택임대차보호법 개정으로 임대 차분쟁조정위원회가 설치될 예정이나 현재 ‘조정’ 결과에 ‘재판 상 화해’와 같은 효력을 부여하지 않기로 한 문제가 있다. 조정 결과에 따른 강제력과 집행력은 조정위원회의 공증으로 부여하기로 했지만, ‘재판상 화해’가 가지는 ‘기판력’33)을 가지지 않아 동일 사안에 대한 분쟁을 예방하거나 이후 분쟁에 구속력을 가지지 못하는 한계가 명확하다. 따라서 충분히 실효성을 가지고 분쟁을 조 정하기 위해서는 주택 임대차분쟁조정위원회의 결정에 ‘재판 상 화해 효력’을 가지도록 해야 한다.

2) 대안적 민간 사례의 확산과 지원정책 마련 한국의 임대시장이 전세에서 월세로 급격하게 전환되고 있고, 자가 보유율이 정체된 상황에서 청년을 비롯한 임차인들의 임대료 부담은 계속해서 증가하고 있다. 더불어 청년 문제가 주거를 넘 어 삶의 전반으로 확장됨에 따라 집을 중심으로 한 관계망 형성을 통해 삶의 안전망을 만들기 위 한 민간에서의 시도가 이어지고 있다. 민달팽이주택협동조합·우리동네사람들·오늘공작소·청년주거협동조합 모두들, 빈집 등 청년세대가 중심이 되어 입주자들의 공동체 형성과 주거 안정을 도모하는 대안적 사례들이 민간에서 계속되고 있다(그림 Ⅳ-3, 그림 Ⅳ-4). 이러한 민간 사례의 특징은 운영·관리방식과 지향점에 있어 세부적인 차이가 있지만, 개인이 주택을 소유하는 것으로 문제를 해결하는 것이 아닌 조합·단체 등 비영리 주체가 주택을 소유하고 시세보다 저렴한 비용으로 공급하는 것에 있다. 나아가 경제적 비용 절감 에 그치지 않고 구성원들이 주택 운영과 관리의 주체가 되며, 공동체 형성을 통해 삶 전반의 불안 을 해소하는 것을 도모하는 모습을 보여준다.

그림 Ⅳ-4. 인천 검암에 우리동네사람들에서 공급 중인 그림 Ⅳ-3. 민달팽이

공유주택

주택협동조합에서 공급 중인 달팽이집

33) 확정된 재판의 판단 내용이 소송당사자와 이후 법원의 판단을 구속하고, 판단 내용에 모순되는 주장·판단을 부적법으 로 하는 소송법상의 효력.

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민간에서 시도되는 사례들은 물리적인 주택 공급과 비용 절감에 그치는 공공임대주택 정책보다 주거를 포함한 삶의 전반적인 위기에 대처하고 운영·관리에 강점을 보이고 있다. 나아가 ‘개인 소 유를 통한 주거안정’이라는 고정적 인식을 변화시키고, 임차인의 권리가 취약한 한국의 민간임대시 장의 문제에도 대응하여 한국 사회의 구조적인 주거문제에 대응할 수 있는 가능성을 모색할 수 있 다. 그러나 중앙정부의 지원은 ‘기업형 임대업자’ 육성에 치중하고 있으며, 이와 같은 대안적 모델 에 대한 정책과 지원은 매우 미미하다. 2015년 제정된 ‘주거기본법’에 사회주택 지원에 대한 내용이 포함되었지만 구체적인 지원 을 위한 제도적 근거는 미약한 상황이다. 따라서 중앙정부는 사회주택 공급을 위해 민간 비 영리 주체에 대한 지원을 통해 사회적 임대업자를 적극적으로 육성하여 현행 공공임대주택이 가지는 운영·관리의 한계를 극복해야 한다. 더불어 기존의 민간 임대업자에게도 세제지원·주택관리 지원을 해주고 사회적 임대업자로 등록하도록 하며 임대료 및 임대기간에 대한 공공의 가이드라인 을 준수하도록 유도해야 한다. 이를 통해 공공의 개입이 가능한 ‘사회적 임대시장’을 구축하여 공 공임대주택과 함께 부담 가능한 적정 주택을 확보할 수 있는 새로운 임대시장의 질서를 구상해야 한다.

3) 청년 주거 지원 정책 개선과 참여 구조 형성 청년 주거문제가 한국 사회의 주요한 의제가 됨에 따라 정부의 지원도 점차 늘어나고 있는 추세 이지만, 아직 부족한 부분이 많다. 청년 정책이 문제를 겪고 있는 당사자에게 작동할 수 있도록 관련 제도의 개선과 법적 근거가 필요하다. 따라서 기존 공공임대주택 공급 및 주거지원 정책이 제대로 전달될 수 있도록 정책 대상으로서의 ‘청년’을 명확하게 규정하고, 입주자가 부담 가능하도 록 임대료 책정 체계를 개선해야 한다. 청년의 주거문제는 보편적인 문제인 동시에 지역별로 상이하게 나타나고 있으며, 특히 서울·수 도권 지역은 가장 문제가 심각하게 나타나고 있다. 이와 같이 지역별로 상이한 배경과 주거문제의 특성을 고려한다면 중앙정부에서 전국적인 대책을 수립하기보다는 지방정부에 적정한 권한을 위임 하여 대처할 필요가 있다. 중앙정부는 청년 주거 정책이 수립되고 추진될 수 있도록 관련 법령을 개정하고, 중앙정부의 예산과 자원을 효율적으로 배분하는 역할을 수행할 필요가 있다. 정책 결정과정에 있어 정부 관계자와 전문가의 역할은 매우 중요하지만, 정책 당사자의 의견 역 시 충분히 반영되어야 한다. 공공임대주택 시설에 대해 전반적으로 기피하는 경향이 뚜렷한 한국 에서 자가 소유주·임대인 등의 의견이 과다 대표되는 경향이 강하다. 따라서 청년을 비롯한 세입 자·1인 가구·홈리스 등 도시 내 사회적 약자의 의견이 정책 결정과정에 충분히 반영될 수 있도록 관련 제도를 정비하고, 주요 정책 결정과정에 정책 대상자의 의견을 대표할 수 있는 의사결정구조 를 마련해야 한다.

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❚ 참고문헌 임경지·정남진·한민호, 2016, 박근혜 정부 청년 주거 정책 전환을 위한 제언, 국회의원 조정식 2016 국정감사 정책 자료집. 정남진·김영민·이은진·이한솔·한지은, 2015, 서울시내 대학생 기숙사 현황 및 주거안정화 효과 연 구, 서울연구원. 최은영·권지웅·김기태·정남진·정원준·황서연, 2014, 서울시 청년가구의 주거실태와 정책 연구, 민 주정책연구원 보고서. 통계청, 해당연도, 경제활동인구조사. 통계청, 해당연도, 인구주택총조사.

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Ⅴ. 홈리스의 주거권

1. 문제 제기 정부보고서는 2011년 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률｣(이하 「노숙인 등 복지법」) 을 제정하여 노숙인 등에 대한 조사와 정책 계획, 주거지원에 대한 정책을 추진할 수 있는 토대를 마련하였다고 보고하였다. 그러나 법률 제정 이후, 정부는 법령에도 명시되어 있는 5년 단위의 전 국 실태조사조차 실시하지 않았으며 그에 따른 홈리스 정책계획 및 연도별 실행목표도 미비한 상 황이다. 또한 홈리스에 대한 협소한 정의와 규모대비 현저히 부족한 주거지원으로 가장 열악한 상 태에 놓여있는 홈리스에 대한 주거대책이 진일보하지 못한 한계를 보여주고 있다. 또한 정부보고서는 주거지원의 미비로 시설을 선택해야 하는 사람들의 문제에 대한 인권적 차원 에서의 고려가 필요하다고 보고하고 있다. 그러나 2005년 「지방분권특별법」에 따라 진행된 지방이 양사업 이후, ‘노숙인 등’ 복지는 노숙인 재활·요양사업(국고지원)과 그 외 분야(지방이양)로 분절 된 채 집행되고 있으며, 한국 홈리스 문제에 대한 정책방향 및 목표를 설정해야 할 중앙정부는 여 전히 시설 중심의 정책만을 고수하고 있는 상황이다.

2. 현황 및 문제점 한국 정부는 2011년 노숙인 등 복지법34)을 제정하였다. 법률 제2조 1항에 따르면 ‘노숙인 등’은 1) 상당한 기간 동안 일정한 주거 없이 생활하는 사람, 2) 노숙인 시설을 이용하거나 상당한 기간 동안 노숙인 시설에서 생활하는 사람, 3) 상당한 기간 동안 주거로서의 적절성 이 현저히 낮은 곳에서 생활하는 사람으로 규정된다. 이와 같은 홈리스에 대한 법적 정의는 법률 제정 전35)과 비교하여 비교적 정책 대상이 포괄적인 것처럼 보이나, 시행규칙을 통해 연령을 18세 이상으로 제한하였고 쪽방주민의 경우, 지침을 통해 노숙과 쪽방 거주를 반복하는 이 만을 대상으로 하여 상당히 협소한 개념을 유지하고 있다.36) 「노숙인 등 복지법」 시행을 앞두고 실시된 정부 실태조사에 따르면 주거취약계층의 규모는 34) 2011년 6월 7일 제정, 2012년 6월 8일 시행된 ‘노숙인 등 복지법’은 낙인감을 줄 수 있는 ‘노숙인 등’의 용어를 사용, 홈리스에 대한 편견적인 조항들 및 구속력 없는 임의조항 등의 문제점을 내포하고 있다. 35) 2011년 6월 ‘노숙인 등 복지법’ 제정 전까지, ‘노숙인’은 “일정한 주거 없이 상당한 기간 거리에서 배회 또는 생활 하거나 그에 따라 부랑인복지시설에 입소한 18세 이상의 자”이며 이 중 생업수단이 없는 사람은 ‘부랑인’으로 정의되 었다. 노숙인과 부랑인은 같은 집단이지만 시설을 기준으로 규정하기 때문에 불필요하게 이분화 되었다. 36) FEANTSA(유럽의 대표적인 홈리스 옹호조직)는 노숙의 유형을 다음과 같이 네 가지 상황으로 구분한다. Rooflessness(어떠한 종류의 쉴 곳도 없는 상황), Houselessness(임시로 쉼터나 시설에서 기거할 수는 있는 상 황), Living in insecure housing(불안정한 임대나 퇴거, 가정폭력 등으로 위협받는 상황), Living in inadequate housing(불법적 야영지 이동주택, 부적절한 주거, 극단적 과밀주거에 사는 경우), FEANTSA(2012), On the Way Home? FEANTSA Monitoring Report and Homeless Policies in Europe.

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219,127가구, 220,071명으로 파악되고 있다(표 Ⅴ-1). 전통적으로 가장 핵심적인 정책 대상 집단 (협의의 홈리스)인 거리 홈리스와 노숙인 시설 거주자의 규모는 13,993명이며, 이런 집단과 연관 성이 높고 현저하게 열악한 거처에서 장기간 생활한 경우까지 포함하여 정책 대상 집단(광의 의 홈리스)으로 설정할 경우, 그 규모는 22만 명 이상으로 핵심적인 집단의 약 16배에 이른 다.37) 그러나 한국 정부는 이들 중 거리 홈리스, 노숙인 시설 생활인, 쪽방 거주자 등만을 파악, 해당 수치를 바탕으로 홈리스 복지정책을 구축하고 있는 실정이다. 표 Ⅴ-1. 전국 주거취약계층 인구 및 가구 수 (단위: 명, 가구) 구분

거리 노숙

부랑인 시설

노숙인 쉼터

응급 잠자리

인구

2,689

8,160

2,636

508

가구

2,685

8,153

2,549

508

비숙박용 다중이용 업소

쪽방

여관· 여인숙

고시원

합계

62,453

6,214

15,440

123,971

222,071

62,453

5,784

13,640

123,355

219,127

출처: 한국도시연구소·보건복지부, 2011, 주거취약계층 전국실태조사.

현재 정부의 홈리스 정책은 ‘주거’가 아닌 ‘시설’ 입소 중심의 정책을 고수하고 있다. 그로 인해 입·퇴소 및 거리노숙이 반복되는 ‘회전문 현상’이 발생하고 있는데, 2007년~2014년 노숙인종합지 원시스템의 원자료를 분석한 결과에서 노숙인 시설을 이용한 홈리스 1만~1만 1,000명 중 1 인당 평균 2.7개소~3.6개소의 시설을 이용한 것으로 나타났다(표 Ⅴ-2).38) 이는 ‘주거우선 (housing first)’ 정책이 아닌 시설 입소 중심 정책으로 인해, 만성적 홈리스가 양산되고 있으 며, 탈(脫) 시설 홈리스에 대한 지원체계가 미비하다는 문제를 보여준다. 표 Ⅴ-2. 전국 노숙인 시설 현황 (단위: 개소) 구분

합계

종합지원 센터

일시보호 시설

자활시설

재활·요양 시설

쪽방상담소

시설 수

150

출처: 보건복지부, 2015, 2015년 노숙인 등의 복지사업 안내 재구성.

노숙인 시설 현황을 살펴보면 생활시설로 분류될 수 있는 자활시설, 재활·요양시설이 전체 122 개소 중 80% 이상을 차지하며, 그 중 대규모 수용시설인 노숙인 재활·요양시설(구, 부랑인 시설)은 전국적으로 58개소가 운영 중에 있다. 보건복지부 내부자료39)에 따르면 노숙인 시 설은 다른 사회복지생활시설에 비해 대형화되어 있으며, 입소자 대비 시설공간이 협소해 개 인의 사생활이 보장되기 어려워 시설 이용을 기피하는 중요한 원인이 되며 향후 독립적인 생 활로의 전환에도 장애가 되고 있다. 2016년 「노숙인 등 복지법」 제7조40)에 의거, ‘제1차 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종 37) 보건복지부, 2012, 노숙인 복지 및 자립지원 종합계획 수립에 관한 연구. 38) 서울연구원·한국도시연구소, 2014, 노숙 진입서 탈출까지 경로 분석과 정책과제. 39) 보건복지부, 2015, 제1차(2015~2019) 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획(안).

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합계획’이 수립되었다. 종합계획은 복지서비스의 지원을 통한 노숙인의 예방 및 사회복귀 지원이라 는 목적 아래 4대 분야, 13대 세부 추진 과제를 제시하였다. 그러나 한국 홈리스 문제의 쇄신이 아닌 당면 과제조차 해결할 방안을 제시하고 있지 않아 반(反)빈곤 시민사회단체들은 종합계획의 폐지를 요구하였다. 제1차 종합계획의 문제점은 첫째, 시설협회 등 직능단체를 중심으로 한 비공 개·폐쇄적 논의만을 진행, 민·관 협력의 민주적인 의견수렴과정을 배제하였다. 둘째, 사업대상을 ‘거리노숙인 및 시설노숙인’으로 임의로 규정하고 대상을 12,300명으로 축소 함으로써 ‘노숙인 등’의 대다수를 차지하고 있는 쪽방·고시원·여관 및 여인숙 등지의 거주자가 사 업에서 배제되었다. 셋째, 종합계획은 매년 60호의 임대주택 공급을 발표하였으나, 이는 종합계획 수립에 관한 연구 가 매년 1,000호를 목표로 제시한 것에 비하면 현저히 미달되는 정책이다. 또한 지원주택의 경우, 3년간(2017년~2019년) 4개소를 추가한다는 항목만 있을 뿐, 지원주택의 유형·서비스·인력·시설· 설비 등에 대한 계획이 전무한 상황이다. 이는 고령, 장애, 질병 등의 비율이 높은 홈리스의 특성 상, 시급히 계획되어야 한다. 넷째, 법령에서 필수로 규정한 ‘재정계획’ 및 ‘노숙인 등의 증감과 관련된 사회적·경제적·인구학 적 환경 및 그 변화에 대한 전망’도 누락되었다. 이는 5년마다 전국 실태조사를 통해 수립되어야 할 종합계획이 실태조사 없이 시행된 결과였다. 또한 현 시기는 ‘시설보호에서 지역사회 주거지원 으로의 정책 방향 전환’의 시기로 전략을 수립·집행해야 할 중앙정부의 역할이 중요하다. 그러나 종합계획의 핵심 사업들은 지방자치단체의 소관으로 편성되어 있으며 기존의 사업방식과 대별되는 패러다임의 전환은 계획되어 있지 않다. 홈리스 주거지원 정책은 크게 ‘임시주거지원사업’과 ‘주거취약계층 주거지원사업’으로 구분 할 수 있다. ‘임시주거지원사업’은 노숙인 등 복지법 제10조41) 1항 4목에 의해 실행되는 주 거지원으로 거리홈리스에게 쪽방·고시원과 같은 염가주거를 한시적으로 공급한 후, 사례관리 를 통해 일자리 연계 및 행정지원, 주거상향을 돕는 사업이다. 특히 안정적인 주거가 확보되 지 못하여 사각지대에 놓인 거리 홈리스에게 주거비를 지원, 주민등록복원 및 국민기초생활 수급권을 취득하게 함으로써 지역사회 기관과의 연계에 효과적인 사업으로 평가받고 있다. 법률 시행 전, 2005년~2011년까지 거리 홈리스 지원기관 및 단체가 사회복지공동모금회의 지원으로 실행하였고 높은 효과성으로 인해 공공부분 사업으로 흡수·시행되고 있다.

40) 노숙인 등 복지법 제7조(노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획의 수립 등) ① 보건복지부장관은 노숙인 등의 보호 및 자립 등을 지원하기 위하여 5년마다 다음 각 호의 사항을 포함한 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획을 수 립·시행하여야 한다. 1. 노숙인 등에 대한 정책의 목표와 방향, 2. 노숙인 등의 발생예방·사후관리 및 감소 방안, 3. 정책성과 지표와 재정계획, 4. 노숙인시설의 설치·확보 및 주거지원·복지서비스 등에 관한 사항, 5. 민간협력에 관한 사항, 6. 노숙인 등의 보호와 자립을 위한 관계 중앙행정기관의 장과의 협력에 관한 사항, 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 노숙인 등 정책에 관한 사항. 이에 2016년 2월 3일. 사회보장위원회는 ‘제1차 노숙인 등의 복지 및 자립지 원 종합계획(2016~2020)’을 확정하였다. 41) 노숙인 등 복지법 제10조(주거지원) ① 국가와 지방자치단체는 노숙인 등의 적절한 주거생활을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주거지원을 할 수 있다. 1. 제16조에 따른 노숙인복지시설에 의한 보호, 2.「사회복지사업법」제 2조에 따른 사회복지시설 및 다른 법률에 따른 보호시설에 의한 보호, 3. 임대주택의 공급, 4. 임시주거비 지원, 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 주거지원.

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서울시의 경우, 주거유지율은 2012~2014년간 75% 이상을 유지하였고 2015년에는 516명(거리 300명, 시설 107명, 쪽방·고시원 31명, 기타 78명)에게 임시주거비를 지원, 430명(83.3%)이 주거 유지를 하였다고 보고하였다(표 Ⅴ-3).42) 이는 거리홈리스 및 노숙위기계층에게 월 25만 원 가량 의 월세가 평균 2.2개월 지원된 것으로, 임시주거지원사업은 거리홈리스에 대한 유일한 주거 정책 이며 효과가 검증된 사업이라 볼 수 있다. 그러나 지자체의 의지 및 예산 형편에 따라 사업이 진 행되고 있어 물량 부족에 의한 진입 장벽, 사례관리 인력 부족 등의 문제가 발생하고 있다. ‘주거취약계층 주거지원사업’은 노숙인 등 복지법 제10조 1항 3목에 명시된 주거지원으로 국토교통부에서 거리, 시설, 쪽방, 고시원 등에 거주하는 주거취약계층에게 거주할 수 있는 매입· 전세임대주택을 공급하는 사업이다. 2007년 국토교통부는 ‘쪽방·비닐하우스 거주가구 등 최저주거 기준 미달가구 지원대책’을 통해 2012년까지 5,713호를 공급하기로 계획(실 공급 2,913호), 총 4,022호가 공급되었다(표 Ⅴ-4). 2010년에는 대상자를 고시원 및 여인숙 거주자, 범죄피해자로 확 대하면서 ‘주거취약계층 주거지원사업’으로 변경되었고, 2011년에는 노숙인 쉼터 및 노숙인 재활· 요양시설 생활인이 지원 대상에 포함되었다. 2013년에는 지침 개정을 통해 매입·전세임대주택 공 급물량의 15%를 주거취약계층에게 공급하도록 하였다. 그로 인해 제도상 소폭 개선되었지만, 사업 대상규모에 비해 4,022호의 공급량은 채 2%도 포괄하지 못하는 미미한 성과이며 대다수가 1인 가구인 홈리스의 특성상, 기존 정상가족 모델을 기반으로 건축된 주택의 제공은 높은 임대료 및 유지비, 지역입지 등의 문제를 발생시키고 있다. 표 Ⅴ-3. 서울시 임시주거지원사업 실적 (단위: 백만원, 명, %) 구분

예산액

지원인원

기초수급 선정인원

주거유지

주거유지율

사례관리자

2011년

228

322

194

60.2

2012년

350

490

127

385

78.5

2013년

402

572

158

445

77.3

2014년 (9월 말)

439

272

212

77.9

출처: 서울특별시, 2014, 2014년 서울시 노숙인 실태조사 보고서.

표 Ⅴ-4. 주거취약계층 주거지원 시행 이후 실적 (단위: 호) 쪽방 매입 임대

전세 임대

1,730

231

비닐하우스 매입 전세 임대 임대 73

997

고시원·여인숙 매입 전세 임대 임대 450

332

범죄피해자 매입 전세 임대 임대 26

출처: 국토교통부, 2014.

42) 서울특별시(2016), 2016년 노숙인 임시주거지원사업 추진계획.

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노숙인·부랑인 매입 전세 임대 임대 118

계 4,022

쪽방은 홈리스에게 탈(脫)노숙의 발판으로서 기능하며, 임시주거지원사업, 결핵환자투약관 리사업 등 정책자원의 역할도 수행하고 있다. 현재 서울시내 5개 지역43)에 약 3,681명(주민 등록등록자 3,243명, 기초생활수급자 1,745명, 65세 이상 홀몸 노인 1,059명, 장애인 654명) 이 거주하고 있으며, 월 소득 50만원 미만 48.7%, 일용직 근로자 비율이 15.7%에 달한다. 건물 역시 화재에 취약하며 기초편의시설이 현저히 부족한 상황이다.44) 2000년대부터는 대 부분의 쪽방지역이 재개발 구역으로 지정되어 지속적으로 철거되었고,45) 근래에는 ‘도시환경정비 사업’ 및 도시의 고급화·상업화로 인한 건물주의 용도변경(게스트하우스, 상점 등) 등에 따라 쪽방 의 멸실이 진행되어 저소득층의 마지막 거처로서 기능하는 쪽방의 거주민들을 더욱 열악한 주거상 황으로 내몰고 있다(남대문로5가 사례 참조). 한편, 서울시는 임대료 상승에 따른 주거비 부담을 완화하고, 공동체성을 함양하는 자활기반 조 성사업으로 ‘쪽방 임대사업 지원을 통한 공동체 육성 계획(2013년 5월)’을 수립한 바 있다. 그로 인해 기존의 쪽방·고시원 등을 임대, 시세의 70% 수준으로 재임대하여 5개소를 시범운영하였다. 그러나 위 계획은 건물주의 소유권 행사에 무력하므로 쪽방 지역 재생을 위한 근본적인 대책이 필 요하며, 정부는 해당 건물 내지 동일 쪽방 생활권 내 토지 또는 건물을 매입하여 공공 쪽방 을 공급할 필요성이 있다. 동자동 9-20번지 사례46)는 이에 해당되는데, 당시 주민들과 지역 단체들의 대응을 통해 해당 건물을 서울시가 임대 및 위탁하는 형태로 쪽방의 기능을 한시적 으로 지속하게 하였다. 고시원은 당초 수험생들의 시험공부를 위한 공간이었지만, 현재는 저소득층에게 쪽방과 유사한 용도로 활용되고 있다. 근래 고시원과 여관·여인숙에 거주하는 사람의 규모는 계속 늘어나고 있는데, 특히 고시원 거주자는 최근 6년 사이에 2배 이상 증가하였다(표 Ⅴ-5).47) 또한 쪽방과 마 찬가지로 화재에 취약하기 때문에, 고시원에 대한 안전대책 및 관리는 「다중이용업소의 안전관리 에 관한 특별법｣ 및 「건축법｣에 따라 시행되고 있다. 그러나 제도화되기 이전부터 고시원으로 사 용되고 있던 건축물들은 안전 및 유지관리 체계가 취약하며48), 소방시설 설치 등 법에 따른 안전 대책 이행 시, 임대료 상승의 문제가 발생하고 있다. 쪽방, 고시원 등 홈리스들의 저렴 거처들은 장애를 고려한 시설, 설비 등의 편의시설을 갖 추지 못하고 있다. 그로인해 장애 홈리스들이 장애, 거동상의 제약 등으로 쪽방·고시원 등에 거주하지 못하는 사례가 발생하고 있으며, 거리 홈리스의 유일한 주거 정책인 ‘임시주거지원 사업’에서도 배제되고 있다. 단독 거주가 불가능한 노인 홈리스의 경우, 현실적으로 선택할

43) 종로구(돈의동), 동대문구(창신, 전농 1동), 중구(남대문, 중림), 용산구(동자, 갈월, 후암), 영등포구(영등포, 문래) 44) 서울특별시, 2015, 15년도 쪽방촌 주민생활안정지원 계획. 45) 중구 남대문로5가 재개발계획(2005), 용산구 동자동 용산제1종지구단위계획(2008), 영등포구 영등포동 영등포부도심 지구단위계획(2003~2007)에 의한 철거가 진행되었다. 46) 2015년 2월 4일, 서울시 용산구 동자동 9-20번지는 건물 소유주가 건물구조 안전진단 결과 및 공사를 이유로 40 여 세대 쪽방 주민들에게 일방적인 강제 ‘퇴거’ 공고를 붙이면서 문제화되었다. 그러나 쪽방 세입자들은 계속 머물 것을 요구하였고, 이에 서울시는 건물을 임대·위탁하여 공공쪽방으로서 기능하도록 하였다. 하지만 임대차 계약기간이 4년에 지나지 않아, 이후 거주가 지속된다는 보장은 없는 상황이다. 이렇듯 임차 방식의 쪽방 대책은 분명한 한계점 을 지니고 있다. 47) 서울특별시, 2013, 비주택 거주가구 주거지원 방안 마련을 위한 연구. 48) 서울특별시, 2012, 고시원·쪽방 등 사회적 배려계층 거주환경 개선.

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수 있는 거처는 요양병원 또는 요양시설이다. 그러나 요양병원은 노숙인 진료 시설에서 배제되어 있어 기초생활수급자가 되지 않는 이상 접근이 불가능한 상황이다. 또한 의료급여 수급자인 경우 에도 간병비는 100% 본인부담으로 입원에 어려움이 있다. 여성 홈리스의 경우, 적은 규모 및 비가시적 특성 등으로 인해 정책대상에서 소외되어 왔는데, 여성 홈리스를 위한 종합지원센터의 부재는 대표적인 정책적 소외라 볼 수 있다. 이는 여성 홈리 스들이 센터를 통한 긴급복지지원 및 주거지원 등의 복지체계에서도 배제되고 있음을 보여준다. 또한 여성 정책을 담당하는 여성가족부의 지원 대상에도 포함되어 있지 않아 복지 사각지대에 놓 여있는 상황이다. 현재 여성 홈리스가 머물 수 있는 쪽방 및 고시원은 한정되어 있으며, 근래 종 합계획이 수립되면서 서울시에는 일시보호시설이 운영되고 있지만 여성 홈리스가 주로 발견되는 지역에 위치하지 않아 접근성이 낮다. 2011년 한국철도공사는 ‘서울역 야간노숙 행위 금지’ 조치를 실시하여 홈리스의 출입을 제 한하고 있다. 특히 한국철도공사는 특수경비용역을 고용하여 거리 홈리스를 퇴거시키고 있는 데,49) 이는 시민의 안전을 담보해야 할 공공역사가 ‘홈리스’라는 신분을 특정하여 공공역사의 출입과 이용을 금하는 차별적이고 반인권적인 조치라 볼 수 있다. 특히 여성 홈리스의 경우, 안전상의 이유로 공공역사에 머무는 경우가 많은 만큼 최소한의 안전을 확보할 수 있는 공공 역사에서의 퇴거는 위험상황에 노출될 수 있는 요소가 되고 있다. 한편 「경찰관직무집행법｣ 제3조에 의거 불심검문이 진행되고 있다. 불심검문은 법률에 따라 적법하게 진행되어야 하나, 경찰은 거리, 철도 및 지하철역, 공원 등지의 홈리스를 표적삼아 집중 불심검문을 하고 있는 상황이다. 표 Ⅴ-5. 2004~2011년 서울시 고시원 거주가구의 변화 추정 (단위: 가구, %) 구분

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

거주가구 추정

62,975

67,612

74,749

82,509

89,814

94,235

117,661

138,805

전년대비 증가

4,637

7,136

7,761

7,304

4,421

23,427

21,144

전년대비 증가율

7.4

10.6

10.4

8.9

4.9

24.9

18.0

출처: 서울특별시, 2013, 비주택 거주가구 주거지원 방안 마련을 위한 연구 재구성.

홈리스들이 놓여 있는 또 다른 위협은 각종 경제 범죄로의 유인과 그에 따른 착취, 범죄 행위에의 연루이다. 열악한 홈리스 복지는 홈리스 상태를 장기화시키고, 홈리스로 하여금 복 지에 대한 기대를 저버리게 하고 있다. 범죄 집단들은 홈리스들에게 주거·취업 제공 등을 미 끼로 접근, 홈리스들을 범죄에 끌어들이고 그에 따른 책임을 홈리스들에게 떠넘기고 있는 상 황이다. 또한 홈리스의 명의로 차를 사거나, 대출을 받고, 법인을 만들거나 부동산을 사는 등 의 상황이 발생하고 있다. 한편, 일부 요양병원들은 홈리스들을 가짜 환자로 둔갑시켜 병실을 49) 한국철도공사와 경비용역업체와의 계약서에 따르면 특수경비용역의 주 업무는 ‘뚜렷한 목적 없이 체류하는 자에 대한 계도 및 퇴거’로 명시되어 있다. 한편, 한국철도공사는 「철도안전법」제48조(철도 보호 및 질서유지를 위한 금지행위) 및 「국민건강증진법」제34조(과태료)에 의거 철도 시설물 내에서의 음주, 흡연, 노숙행위 등을 엄격하게 금지하고 있 다.

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채우고 정부로부터 막대한 금액의 의료비를 받다 적발되기도 하였다.50) 그러나 이에 대한 정 부의 대응은 홈리스 스스로 주의하라는 것 이상을 넘지 못하고 있다.

3. 결론 및 권고 한국 정부는 ‘노숙인 등 복지법’ 개정을 통해, 정책 대상을 명확히 하여 지원의 사각지대를 해 소해야 한다. 현행 법률이 정한 '노숙인 등' 이라는 대상 규정은 개념 정의를 회피한 것으로 법제 명은 물론 정책 용어로서도 타당하지 않다. 그에 따라 쪽방, 고시원, 숙박시설 등지의 다양한 홈리 스들이 차등 지원을 받거나 사각지대에 처하는 등의 문제가 발생하고 있다. 따라서 법률 개정을 통해 지원 대상을 명확히 해 이와 같은 문제를 해결해야 할 것이다. 시설 보호 중심의 홈리스 정책을 지양하고, 주거지원을 중심전략으로 삼아야 한다. 주거중심 접 근은 정부 역시 명시적으로 동의하고 있지만 문제는 정부의 구체적인 정책이 이와 상반됨으로써 구상과 실행이 분리된다는 데 있다. 따라서 주거지원 중심의 전략은 선언이 아닌 (철거와 용도 변 경에 따른 쪽방 멸실 대책, 임대주택 확대 방안, 장애 및 노인 홈리스를 위한 지원주택‧무장애 주 택 확보 방안 등) 주요 의제별로 구체적인 실행 방안을 확보해야 한다. 홈리스에 대한 형벌화 조치를 중단하고, 범죄피해 해결 대책을 마련해야 한다. 거리 홈리스 퇴 거 및 물품 철거 행위는 홈리스 상태를 실정법 위반 행위로 규정, 홈리스의 존재를 부정하는 형벌 화 조치의 대표적 행태로 신속히 중단되어야 한다. 또한 홈리스에 대한 경제 범죄들은 홈리스 복 지의 낙후함에 기인하는 만큼, 이에 대한 대책은 치안 서비스 제공을 넘어 홈리스 복지의 강화라 는 보다 근본적인 방식이어야 한다.

50) 최근 거리 홈리스들에게 술을 사주고 판단력을 흐리게 하거나 기초생활수급자 선정 등으로 홈리스를 유혹, 요양병원 으로 유인·입원시키고, 국민건강보험공단으로부터 지원금을 타낸 사건들이 발생하고 있다. 강화도의 B병원은 홈리스 를 환자로 둔갑시켜 입원시켰고, 환자 1명당 100만 원이 넘는 정부의 요양급여를 부정으로 타내면서 15억 원에 이 르는 건강보험 급여를 챙겼다. 잘 곳과 먹을 것을 제공한다는 속셈에 넘어간 홈리스들은 사실상 강제로 감금당한 채 지속적인 감시와 폭력에 노출되기도 하였다.

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사례 Ⅰ. 남대문로5가 도시환경정비사업 사업 개요 - 사업명: 남대문로5가 도시환경정비사업 - 위 치: 서울특별시 중구 남대문로5가 253번지 일원 - 구역면적: 13,827,50㎡(정비기반시설 5,394,13㎡, 대지면적 8,433,37㎡) - 용도지역·지구: 일반상업지역, 중심미관지구, 방화지구 - 사업승인기관: 서울특별시 중구 - 사업기간: 2016년 ~ 2018년 - 사업비: 약 6,500억 원

남대문로5가 도시환경정비사업 - 2011년 6월, 남대문로 5가 253번지 일대는 업무시설 및 판매시설, 국제회의장을 겸비한 쌍둥이 빌딩(지하 8층, 지상 28층)이 건설되는 ‘도시환경정비구역’ 지정을 위한 공람공고 가 시행되었음 - 개발구역인 남대문로 5가 253번지 일대는 약 230여 명의

주민(기초생활수급자

약 35명, 65세 이상 노인 약 55명, 장애인 약 27명 등)이

거주하고

있었으

며51), 주민인터뷰 확인 결 과, 대부분이 무보증 월세였 지만 보증금 약 100만원, 공과금 5만원씩을 받는 쪽 방도 일부 운영되었음 2015년 10월, 쪽방에 부착된 이주협조공고문 (사진출처: 홈리스행동)

- 2015년 9월, 사업시행인가 예 정 전부터 개발지역 쪽방 건물

주들은 건물에 대한 안전진단을 이유로 거주하던 주민들에게 10월 말까지 이주 공 고를 하였으며, 개발로 인한 퇴거라는 것을 안내받지 못한 주민들은 무권리 상태로

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퇴거되었음 - 현재는 중구청 도심재생과 확인 결과, 개발 지역에 속하였지만 팔지 않은 건물이 약 10여 개가 있으며, 이 중 쪽방과 고시원(각 1동)에 약 80명의 거주민이 남아있는 상황임(2016 년 7월 기준). 또한 고시원은 개발지역에 전부 포함되어 있지만, 쪽방은 건물의 일부 면 적만이 개발지역에 포함되어 있어 세입자의 권리에 따른 보상을 요구하는 데 어려움이 있음 - 쪽방지역을 관할하는 중구청은 2016년 8월~12월까지는 토지수용, 2017년 1월 착공을 계 획하고 있는 상황임

개발, 박탈된 주민의 권리 - 공익적 사업에 해당되는 '도시환경정비사업'의 인허가권자인 중구청은 쪽방 주민들의 대책 없는 강제퇴거에 대해 "건물주와의 합의를 통한 이주였다"며 '사인 간의 문제'라는 반응을 보였고, 특히 정보로부터 소외될 수밖에 없는 쪽방주민들에게 정당한 법적 권리조차도 알 려주지 않은 것으로 파악되었음 - 중구청은 퇴거주민에 대하여 "주민들이 이주에 어려움을 겪지 않도록 주거취약계층 주거지 원사업 등을 안내하며 이주를 도왔다"고 답변하였지만, 주거취약계층 주거지원사업의 시 행자인 LH공사는 임대주택 물량 부족의 이유로 관련 신청접수를 받지 않는 상황이었음. 또한 중구청은 '노숙'을 위기사유로 포함한 긴급복지지원조차(2012년 3월~2015년 12월) 3년이 넘도록 단 3건만 지원하였고, 퇴거주민에 대한 적극적인 지원이 고려되지 않은 것 으로 파악되었음 - 그로 인해 주민들 중에는 이사비 명목의 적은 금액을 받고 이주를 하게 된 경우도 있었지 만, 대다수의 주민들은 전혀 보상받지 못한 채, 퇴거되었음 - 또한 퇴거주민들의 공통점은 강제퇴거 후 새로운 거주지를 찾기가 힘들었다는 점임. 대다수가 무보증 월세로 운영되는 쪽방에 거주하였기 때문에 새로운 주거지 또한 무 보증 월세여야 했고, 인근 쪽방은 겨울철이 되면 빈방이 없는 경우가 많아 기존 거 주지에서 먼 거리의 쪽방을 구해야 했음. 그러나 보증금 최소 100만원에서 500만원 수준을 요구하는 경우가 있었고, 월세 부담이 증가하여 집을 구하는 과정에서 신체 적, 정신적으로 피로감을 느끼게 되었음 - 2015년 12월, 책임지자체인 중구청 질의 결과, ‘도시환경정비사업’으로 인해 77명의 주민들이 다른 지역으로 이주하였다고 확인하였으나, 어느 지역에서, 어떤 주거상태 로 거주하고 있는지를 묻는 구체적인 질의에 대해서는 약 30명에 대해서만 파악하 고 있었음. 연락처가 없거나, 주민등록이 되어있지 않은 주민에 대해서는 파악하지

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못하였음 - 퇴거 주민 중 파악된 주민들은 기존 개발지 역 쪽방에서 크게 벗어나지 않은 인근 지역 (쪽방 및 저렴 주거지)에 머물고 있는 경우 가 많았음. 그러나 주거상향이 된 경우는 1 명(일반 원룸, 약 4평)에 불과하였고, 그것도 기초생활수급자(월 60만원 급여)로 보증금 200만원, 월세 35만원을 부담하고 있는 상황 이었음. 대다수는 주거비 부담으로 주거환경 이 더 열악한 상태였음

주민들이 퇴거된 후, 쪽방건물이 나무판으로 막혀있다(사진출처: 홈리스행동).

쪽방의 보존, 주거 정책 마련 - 빈곤한 사람들의 최후의 안식처로 볼 수 있는 저렴한 쪽방 지역은 가난한 사람들이 거리 노숙을 하지 않도록 혹은 거리노숙 상태를 벗어날 수 있도록 돕는 긍정적인 공간임 - 그러나 개발논리 및 도시 미관을 위한 개발이 그 곳에서 살아가는 홈리스의 공간을 빼앗 아가고 있음. 주거가 없거나, 더 나은 주거환경을 가질 수 없는 홈리스상태에 있는 사람 들이 쪽방에서 쫓겨난다는 것은 삶이 송두리째 흔들리는 것을 의미한다고 볼 수 있음 - 주거취약계층인 홈리스의 주거생존권을 보장하기 위해 공공차원에서 쪽방을 관리, 최적의 주거환경을 제공, 부담가능한 주거비 책정으로 홈리스의 주거권이 보장될 수 있어야 함. 또한 쪽방지역을 발판 삼아 더 나은 주거상향을 할 수 있는 주거 정책도 마련되어야 함

51) 서울특별시, 2015, 서울시 쪽방거주자 생활안정지원사업.

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사례 Ⅱ. 용산역 뒤편의 작은 공원 ‘홈리스 집단촌’52)의 역사 - '하나님의집' 교회는 1996년 1월부터 용산역 광장에서 거리홈리스를 대상으로 매일 점심 무료급식을 시작하였음. 2005년 말 쯤 무료급식 장소를 용산역 뒤 작은 공원(현재의 홈 리스 집단촌 부지)으로 옮기면서 공원에는 박스만 깔고 자는 사람들이 늘어났고, 이후 텐 트를 치거나 박스집을 지어 거주하는 거리홈리스가 생기기 시작하였음 - 적게는 몇 개월에서 많게는 수년을 살아가고 있는 사람들이 20여명 정도 있으나, 국 가행정 상에서 이들은 주소지를 부여받은 주민이 아니며, 이곳 또한 마을로 공인되는 것은 아닌 상황임 - 현재 집단촌의 부지는 국토교통부의 소유지이자 일종의 유휴지(遊休地)임. 즉, 이곳은 ‘수 익’이 발생하는 공간이 아니기 때문에 ‘투자’의 가치가 없는 지역임. 그로 인해 이 부지 의 관리주체는 지금껏 집단촌 주민들의 행위(무단점유)를 묵인하여 왔음

* 사진출처: 홈리스행동

52) 사례 설명을 위해 ‘홈리스 집단촌’으로 임의규정 하고자 함

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‘홈리스 집단촌’의 현황 - 계절별로 차이는 있지만 현재 집단촌에는 약 30여개의 집에 20~25명의 사람들이 살고 있음. 주민들은 전부 남성으로, 30대부터 70대까지 다양한 나이대의 사람들로 구성되어 있음(2016년 7월 기준) - ‘홈리스 집단촌’에는 캠핑용 텐트, 박스로 엮어 비닐을 덧씌운 박스집, 합판으로 짜 만든 집 등 다양한 형태의 집들이 있음. 이 집들은 비를 피하기 용이한 차도 아래에 모여 있 는데, 어떤 집은 그냥 맨바닥 위에 지어져 있기도 하고 또 어떤 집은 벤치 위에 지어져 있기도 함. 또한 공원 내부에는 작은 길이 나있는데, 길 주변으로는 소나무가 있고, 공원 외곽은 철조망이 둘러싸고 있어 외부에서는 집단촌을 보기가 쉽지 않음. 그래서 용산역을 자주 이용하는 사람이라도 집단촌이 있는지 모르는 경우가 많은 상황임 - 집단촌 주민들의 △주요 수입수단은 특별자활근로53), 건설일용직(노가다), 재활용품 수집, 짤짜리(종교단체에서 주는 구제금) 등 매우 다양함. △식사는 대부분 주변 혹 은 먼 지역의 봉사단체에서 제공하는 무료급식을 이용하며 하루 평균 2끼 정도를 해결하는데, 일부 주민의 경우 이따금씩 공원에서 밥을 지어 먹기도 함. △씻는 것 과 간단한 세탁은 용산역 관계자들의 배려(혹은 무신경)로 용산역 내 화장실을 통해 해결하고 있음. △아플 때는 서울역 주변에 위치한 무료진료소를 이용하거나 약국에 서 약을 지어먹기도 하지만 일부는 그냥 참는 경우도 있다고 함 - 집단촌 생활에서 불편은 많겠지만 그 중에서도 전기 사용과 마실 물 문제가 큰 불편함이 라고 주민들은 말함. 가령, 핸드폰을 충전해야 할 경우, 용산역 곳곳의 콘센트를 이용하 기는 하지만 ‘몰래’ 할 수 있는 시간은 별로 없음. 물은 생수통을 가지고 다니면서 용산 역에서 가까운 대형마트 정수기나 공공장소에 있는 정수기를 이용하지만, 돈을 주고 생수 를 사는 경우도 있으며 간간히 봉사단체에서 제공하는 물을 마시기도 함. 그러나 요즘같 이 시원한 물이 절실해 생수를 구입해야 되는 상황이면 여기에 들어가는 돈 때문에 부담 이 된다고 함 - 이렇듯 열악한 곳이지만, 집단촌은 과거 ‘홈’을 ‘박탈’당했던 이들이 모여 다시금 나름의 홈을 만들고 하나의 마을을 구성해 살아가고 있는 곳임. 물론 주거환경으로 보나 집의 형 태로 보나 이곳이 좋은 주거지라고 말할 수는 없음. 그러나 집단촌은 주민들에게 매우 ‘특별한 의미’를 지니고 있음

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개발, 쫓겨날 위기에 놓인 사람들

* 사진출처: 홈리스행동

- 용산구의 재정자립도는 전국 243개 광역·기초 지자체의 2015년 평균 재정자립도 44%에 못 미치는 39%로 그쳤음. 이에 용산구는 재정자립도를 높이기 위해 용산역 주변에 수익 형민자사업(BTO)을 유치하였음. 이 사업은 조기 시설건설과 서비스 제공이 어려운 사회 기반시설을 민간자본을 활용, 건설하여 서비스를 제공하기 위해 주로 진행되고 있음. 민 간사업자는 시설을 건설한 후 주무관청에 시설 소유권을 양도하고 관리운영권을 부여 받 으며, 그 관리운영권을 바탕으로 사용자로부터 사용료를 받아 투자비를 회수하는 방식으 로 운영됨. 즉, 지금까지 별 가치가 없어 ‘내버려두었던’ 집단촌 땅에 어떤 ‘쓰임새’가 생 겨나기 시작했고, 이 쓰임새로 인해 현재 집단촌 주민들은 다시 한 번 홈을 박탈당할 위 기에 놓여버렸음 - 유사한 예: 1) 서울역 야간 노숙행위 금지조치는 공공장소의 사유화, 고급화로 인해 거리 홈리스의 설자리가 좁아지는 문제를 발생시킴, 2) 서울역 지하 통로 CCTV는 서울스퀘어 에서 기증해서 설치함. 이는 지하통로에서 잠자는 거리홈리스를 보호하는 것이 아닌 혹시 모를 서울스퀘어 이용자를 보호하기 위한 수단으로 설치됨 - 과거에도 그랬듯, 어떤 방식이건 간에 주민들을 내쫓을 때 가장 먼저 내세우는 것은 ‘법’ 일 것임. 즉, 집단촌에 머무르고 있는 것 자체가 불법적인 행위임을 주장하면서 주민들을 내쫓기 시작한다는 것임 - 앞으로 주민들이 쫓겨나기까지 시간이 얼마나 남았는지 알 수 없고, 현재 어떠한 퇴거의 움직임도 눈에 띄지는 않지만 퇴거는 확실히 진행될 것으로 보이며, 서두르지 않고 더디 지만 주민들과 더 만나고 친해지는 활동을 진행하여 그들이 원하는 것을 함께 요구하고 쟁취하는 것이 필요함

53) 특별자활근로는 거리홈리스가 참여하는 서울시 노숙인 일자리로, 한 달에 15일 근무기준 약 52만 원이 지급된다. 일 자리를 구하기엔 건강이 따라주지 않고, 주민등록 문제가 걸리고, 일하고 와서 쉴 수 있는 작은 방 하나 갖고 있지 못한 거리 홈리스에게는 유일한 일자리이다.

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Ⅵ. 한국사회 빈곤층의 주거권

1. 전반적인 평가 해비타트 III 국가보고서에는 70쪽과 71쪽에 걸쳐 ‘36. 적절한 주거에 대한 접근성 개선 (Improving access to adequate housing)’이 서술되어 있다. 여기에서 밝히고 있듯이 모든 사 람이 적절한 주거를 이용할 수 있도록 하기 위해서는 ‘기본적인 수준 이하의 거처를 개선하고, 부 담 가능한 주택을 제공하거나 주거비 부담을 줄이기 위한 지원’이 필요하다. 이를 위해 한국에서 빈곤층을 대상으로 시행중인 주거복지는 임차료 지원제도인 주거급여와 공공임대주택이 있다. 주거급여는 국민기초생활보장제도의 7가지 급여 중 하나로 2000년부터 도입되었다. 그러나 2015 년 7월 ‘맞춤형 개별급여’ 도입 이전에는 현금급여 중 약 22%라는 임의적인 기준으로 지급되었을 뿐이기 때문에 실질적인 주거급여의 역할을 하지 못했다. 또한 그 대상이 기초생활수급자로 한정 되어 수급 대상이 너무 적다는 문제점도 갖고 있었다. 2015년 7월 제도의 개편을 통해 대상이 일 부 확대되긴 하였으나, 시민사회단체를 중심으로 실질적인 효과에 대한 한계점이 지적되고 있다. 특히 주거급여의 보장수준인 기준임대료는 최저주거기준을 기준으로 삼았다고는 하나, 빈곤층이 실제로 부담하는 임차료에는 미달하여 주거상향이동은 어려운 실정이다. 정부보고서에서 밝힌 바와 같이 1980년대 말부터 공공임대주택의 제공이 핵심적인 주거 정책으 로 추진되어왔다. 이에 따라 공공임대주택의 재고량은 지속적으로 증가해왔으나, 최근에는 신규 공 급 규모가 감소되고 있는 상황이다. 또한 지속적으로 증가해왔다고 해도 절대적인 수가 부족한 상 황이다. 국토교통부에서도 밝히고 있듯 우리나라의 경우 2014년 기준으로 공공임대주택의 비율은 5.5%에 불과해 OECD 국가 평균인 11.5%의 절반에도 미치지 못하고 있다. 한국 정부에 의하면 ‘정부는 국민들의 적절한 주거를 위해 여러 정책들을 시행하고 있다’고 한 다. 그러나 빈곤층을 대상으로 하는 주거 정책의 빈곤함으로 인해 한국사회에서 빈곤층이 적절한 주거를 영위하는 것은 쉽지 않다. 본 장에서는 특히 주거급여의 정책효과가 미미할 수밖에 없는 이유에 대해 분석하고, 한국의 빈곤층 대상 주거복지 정책에 대한 제언으로 마무리하도록 하겠다.

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2. 현황 및 문제점 1) 개편 이전 국민기초생활보장제도 주거급여는 1999년 법으로 제정되어, 2000년부터 시행되고 있는 국민기초생활보장제도의 7가 지 급여 중 하나이다. 따라서 주거급여에 앞서 2015년 7월 ‘맞춤형 개별급여’로 개편되기 이전까 지의 국민기초생활보장제도에 대해 간략히 짚도록 하겠다. 국민기초생활보장제도는 법 제1조에서 ‘생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최 저생활을 보장하고 자활을 돕는 것’을 목적으로 밝히고 있다. 따라서 대한민국 국민이라면 누구나 생활이 어려울 때 국민기초생활보장법에 의거하여 필요한 급여를 지급받을 수 있다. 그러나 제도 의 실제 시행 방식은 그렇지 않았다는 것이 문제이다. 2015년 7월 개별급여 체계로 개편하기 이전까지 기초생활보장제도의 선정 기준 소득은 ‘최저생 계비’였다. 즉, 최저생계비 미만으로 살아갈 경우 ‘생활이 어려운 것으로 간주’하여 제도의 보장을 받을 수 있었다. 이 최저생계비를 기준으로 한 절대빈곤율은 아래 <표 Ⅵ-1>과 같이 1997년 IMF 경제위기 이후 항상 7~8% 정도를 유지하고 있다. 그렇다면 기초생활보장제도의 수급률 또한 이와 같거나 유사해야 제도가 제대로 기능한다고 할 수 있을 것이다. 표 Ⅵ-1. IMF 경제위기 이후의 빈곤율 추이 (단위: %) 구분

전국 절대빈곤1)

상대빈곤2)

1996

3.0

9.0

2000

8.2

13.3

2007

7.8

14.4

2009

8.4

14.8

2011

7.8

14.3

2012

7.6

14.0

자료: 김미곤, 2014, 소득불평등 추이와 쟁점, 보건복지포럼, 한국보건사회연구원. 주: * 농어가 가구는 포함되지 않은 결과임. 1) 경상소득이 최저생계비 미만인 인구 비율. 2) 중위 가처분소득의 50% 미만 인구 비율.

그러나 법의 목적이나 취지와는 달리 최저생계비 이하의 소득으로 살아가면서도 제도의 보장을 받지 못하는 이들이 훨씬 많았다. 아래 <표 Ⅵ-2>에서 확인할 수 있듯이 최근까지 기초생활보장제 도의 수급률은 제도 시행 초기와 별 다를 바 없는 2%대를 유지하고 있다. 절대빈곤율과 단순비교 해보자면 수급을 받지 못하는 빈곤층이 수급을 받는 빈곤층보다 두 배 이상 많은 것이다.

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표 Ⅵ-2. 기초생활보장 수급률 (단위: %) 구분

수급률

2001

2.8

2007

3.0

2009

3.0

2011

2.8

2012

2.6

2014

2.5

자료: 보건복지부, 2014, 국민기초생활보장수급자현황.

이러한 사각지대를 해소하겠다는 취지의 개정안이 2014년 12월 통과되었다. 이에 따라 2015년 7월부터 제도 시행 15년 만에 가장 대대적인 개편이 시행되었다. ‘최저생계비 이하’라는 선정기준 으로 인해 개별 수급자들에게 필요한 급여를 충분히 지급하지 못했으며, 수급자들의 단계적인 탈 수급을 위해 기준을 다양화해야한다는 것이다. 이에 기초생활보장제도의 7가지 급여(생계, 의료, 주거, 교육, 해산, 장제, 자활)에 대해 각각 기준선을 달리 적용하는 것을 골자로 하는 개정안이 발의되었고, 정부에서는 이를 ‘맞춤형 개별급여’라고 이름 붙였다.

2) 주거급여의 현황 (1) 정의 2015년 7월 제도 개편 이후 주거급여는 보건복지부에서 국토교통부로 이관되었다. 국토교통부 는 주거급여 홍보포스터에서 ‘전월세를 지원하고, 낡은 집은 고쳐드립니다’라고 주거급여에 대해 설명하고 있다. 이와 같이 주거급여는 임차가구에게는 임차료를 현금으로 지원하고, 자가가구에게 는 별도의 현금급여없이 집수리를 지원하는 형태로 지급된다. 기존 제도 하에서는 임차가구/자가 가구 여부와 상관없이 가구 현금급여액의 22%가량을 주거급여 명목으로 지급받아왔는데, 이를 구 분하여 실제 임차료를 지급하겠다는 것이 가장 큰 변화이다.

(2) 선정기준 및 보장수준 주거급여의 선정기준은 ‘중위소득 43% 이하이면서 부양의무자기준을 충족하는 가구’이다. 중위 소득 43%의 수준은 아래 <표 Ⅵ-3>과 같다. 부양의무자기준을 충족하기 위해선 부양의무자가 없 거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양받을 수 없어야 한다. 이때 부양의무자는 1촌 직계혈족 및 그 배우자이다.

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표 Ⅵ-3. 주거급여 선정 기준(2016년) (단위: 원) 1인 가구

2인 가구

3인 가구

4인 가구

5인 가구

6인 가구

7인 가구

698,677

1,189,640

1,538,978

1,888,317

2,237,656

2,586,994

2,936,333

부양의무자가 있어도 부양의무자 가구의 소득이 중위소득 이하일 경우는 부양능력이 없는 것으 로 보는데, 가구원수별 중위소득은 <표 Ⅵ-4>와 같다. 표 Ⅵ-4. 부양의무자 가구 중위소득(2016년) (단위: 원) 1인 가구

2인 가구

3인 가구

4인 가구

5인 가구

6인 가구

7인 가구

1,624,831

2,766,603

3,579,019

4,391,434

5,203,849

6,016,265

6,828,680

주거급여의 보장수준은 국토교통부에서 최저주거기준을 고려하여 지역별·가구원수별로 산정한 기준임대료를 상한으로 수급자의 실제 임차료를 지원한다(표 Ⅵ-5). 계약형태가 전세이거나 보증금 이 있는 경우에는 보증금에 해당하는 임차료에 대해 연이율 4%를 적용하여 월할 환산한 금액과 그 외 별도 임차료를 합하여 산정한다. 표 Ⅵ-5. 주거급여의 기준임대료(2016년) (단위: 만원) 구 분

1급지(서울)

2급지(경기 ‧인천)

3급지(광역시)

4급지(그 외)

1인

19.5

17.4

14.3

13.3

2인

22.5

19.5

15.4

14.3

3인

26.6

23.6

18.4

17.4

4인

30.7

27.6

21.5

19.5

5인

31.7

28.7

22.5

20.5

6인

36.9

33.8

25.6

23.6

(3) 수급현황 국토교통부 자료에 따르면 제도 개편 이후 수급을 신청한 가구 중 수급요건을 충족하는 가구는 95만 9,000가구로, 이 중 급여를 지급받은 가구는 80만 가구로 전체의 83.4%이다(표 Ⅵ-6). 수급 가구의 90.2%가 임차가구로 주거급여 수급자의 대부분은 임차가구이다. 임차수급가구를 가구유형 별로 살펴보면 1인가구가 44만 7,000가구로 전체의 61.9%를 차지했으며, 연령별로는 65세 이상 노인가구가 29만 가구(40.1%)로 가장 많았다. 임차가구 수급자들의 월평균 급여액은 10만 8,000 원, 임차료는 15만원으로 나타났다.

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표 Ⅵ-6. 주거급여 수급가구 현황(2015년 12월 기준) (단위: 가구) 수급요건 충족

급여지급

급여지급 제외

계획

실적

소계

임차

자가

소계

소재불명 등*

시설거주

97만

95만9천

80만

72만2천

7만8천

15만9천

7만9천

8만

자료: 국토교통부. 주 : 소재불명은 장기입원, 조사거부, 부재, 입증자료 없음, 수급탈락·사망의심 등.

급여지급에서 제외된 가구, 즉 요건은 충족하지만 급여지급에서 제외된 가구는 전체 신청 가구 의 16.6%(15만 9,000가구)에 이른다. 이 중 정부·지자체에서 제공하는 시설에 거주하는 8만 가구 를 제외하더라도 7만 9,000가구(8%)가 제도의 보장을 받지 못하는 상황이다. 보장을 받지 못하는 이유는 소재불명, 장기입원, 조사거부, 부재, 입증자료 없음, 사망추정 등이었다. 그러나 위의 통계는 수급요건을 충족한 이들에 대한 통계일 뿐, 정작 전체 수급 신청 규모와 보 장결정 규모는 파악할 수가 없었다. 또한 월평균 급여액이 10만 8,000원이라고 하나, 급지별/가구 원수별 기준임대료 수준이 상이한 상황에서 전체 평균만으로는 정확한 수급실태 파악이 불가능하다. 따라서 본 보고서의 작성에 앞서 구체적인 수급현황 파악을 위해 주무부처인 국토교통부를 대상 으로 정보공개청구를 진행하였다. 청구한 정보는 △맞춤형개별급여 전환 이후 신청/선정/탈락 현황 △주거급여 수급자/가구 수 및 급지·가구원수별 평균급여수준이었다. 이에 대해 받은 답변은 다음 과 같다.

ㅇ 기초생활보장제도 수급자/가구 수 - 주거급여 수급가구: 68.6만가구('15.6월 기준)→80만가구('15.12월 기준) * 주거급여의 경우 가구단위로 급여를 지급함에 따라 가구 수 통계만 보유 ㅇ 주거급여 수급자/가구 수 및 급지·가구원수별 평균급여수준 - 주거급여 월 평균급여액: 8.8만원('15.6월 기준)→10.8만원('15.12월 기준) * 다만, 현재 급지·가구원수별 평균급여수준 통계는 별도로 관리하고 있지 않음 ㅇ 맞춤형개별급여 전환 이후 신청/선정/탈락 현황 - 주거급여 신청 및 보장결정은 [국민기초생활보장법 시행규칙] 제34조 및 [주거급여법] 제6조에 따라 관할 시군구(보장기관)에서 실시하고 있으므로, 관련자료는 우리 부에서 보유하고 있지 않음

답변의 내용 중 해당 정책의 주무부처에서 통계를 보유하지 않고 있다는 내용은 납득하기 어렵 다. 보장결정 및 실시를 진행하는 곳은 보장기관인 시군구가 맞지만, 이를 총괄적으로 관리하고 정 책을 수립·시행해야할 책무가 있는 곳은 주무부처인 국토교통부이다. 주거급여의 성과에 대한 통 계를 작성하고 이를 홍보하지만, 기본적으로 갖추고 있어야 할 통계가 없다는 답변은 신뢰가 가지 않는다.

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이러한 이유로 본 연구에서는 국토교통부에서 발간한 자료 이상으로 구체적인 수급현황 정보는 얻지 못했다. 하지만 같은 기간 보건복지부에 정보공개청구를 하여 받은 답변에 따르면 생계 급여와 의료급여의 경우 모두 수급신청자 중 52.7%가 수급자로 선정되었다.54) 이를 통해 유 추하면 주거급여의 경우도 신청자 중 절반 가까이가 탈락했을 확률이 높다. 또한 통계에는 잡히지 않는, 부양의무자기준, 재산의 소득환산율 부과 등으로 수급신청 자체를 포기한 수급 권자까지 포함한다면 수급을 받지 못하는 규모는 더욱 클 것으로 예상된다.

3) 주거급여의 문제점 (1) 선정기준의 문제점 주거급여의 선정기준은 주거급여법 제5조 1항에 ‘부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부 양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 국토교통부장관이 정하는 기준 이 하인 사람’으로 규정되어있다. 선정 기준인 소득기준과 부양의무자기준의 문제점에 대해 짚어보겠 다.

○ 소득기준의 까다로움과 정당성 부족 주거급여의 소득기준은 앞서 언급했듯이 ‘기준 중위소득의 43% 이하’이다. 이 기준이 너무 낮아 제도 진입이 어렵다는 것은 굳이 입증이 필요 없을 정도이다. 최저생계비를 중위소득으로 환산하 면 중위소득의 약 40%이다. 또한 기존 차상위계층의 기준은 최저생계비의 120%였는데, 이를 중 위소득으로 환산하면 약 50%이다. 따라서 중위소득의 43%라는 기준은 결국 기존 최저생계비보다 아주 조금 높을 뿐, 기존 차상위계층조차 포괄하지 못하는 것이다. 소득기준은 또한 정당성도 마땅히 갖추고 있지 못하다. ‘맞춤형 개별급여’라는 명칭에서도 드러 나듯이 제도 개편의 가장 큰 의의는 ‘수급자들의 상황에 맞춰 필요한 급여를 제공하는 것’이다. 그 러나 ‘중위소득의 43% 이하’라는 기준에는 어디에도 주거급여가 필요한 계층이라는 의미가 담겨있 지 않다. 이는 국토교통부장관이 ‘임의로 설정한’ 기준선일 뿐이다. 기초생활보장제도가 개편되면서 기존의 선정기준이었던 최저생계비가 사실상 무력화 되었다. 최 저생계비가 갖고 있는 의미는 단순히 제도 선정의 기준만이 아니다. 국가가 가난한 국민에게 보장 해야할 최소한의 인간다운 삶을 화폐가치로 표현한 것이다. 그러므로 국가는 3년마다 최저생계비 를 계측하고, 이에 따른 최저생계비 이하의 소득과 재산을 가진 모든 국민에게 최저생계비 이상의 소득을 보장할 의무가 있었던 것이다. 그러나 현재의 제도 하에서는 ‘기준 중위소득 43%’와 같이 주무부처 장관이 자의적인 선정기준과 보장수준을 정할 수 있어 수급자들의 권리를 위협한다. 54) 맞춤형개별급여 전환 이후 신청·선정 현황(2015년 6월~2015년 12월) 구분 생계급여 의료급여

신청자(명) 443,940 457,875

조사완료 413,726 427,170

자료: 보건복지부.

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(단위: 명) 선정자(명) 218,056 224,914

○ 가장 큰 진입장벽: 부양의무자기준 부양의무자기준은 기초생활보장제도가 처음 시행될 때부터 지속적으로 문제점으로 지적되어 온 대표적인 독소조항이다. 본인이 아닌 부양의무자의 소득과 재산으로 인해 수급에서 탈락하거나, 부 양의무자가 있다는 이유만으로 신청 자체를 거절당하기도 하기 때문이다. 최저생계비 이하의 소득 으로 살아가면서도 부양의무자기준으로 인해 수급을 받지 못하는 사람이 2010년 기준으로 무려 117만 명이었다. 당시 155만 명이었던 수급자가 2015년 132만 명으로 23만 명이 줄어든 것을 감안하면 부양의무자기준으로 인한 사각지대는 더욱 커졌을 것으로 추정된다. 2015년 보건사회연구원이 발간한 한국복지패널 기초분석 보고서에 따르면 기초생활보장제도 수 급 신청을 한 이유로 ‘어려운 생계를 해결하기 위해서’라는 답변이 80.2%로 가장 큰 비중을 차지 했다. 하지만 신청자 중 절반이 넘는 67.6%는 부양의무자의 소득과 재산이 기준보다 많다는 이유 로 탈락했다. 탈락자 중 부양의무자를 포함한 친지, 이웃에게 도움을 받는 가구는 24.4%에 불과했 고, 대부분은 더 절약해서 생계를 꾸려나간다고 답했다. 정부에서는 맞춤형 개별급여로 개편되면서 부양의무자의 소득·재산기준이 완화되어 12만 명의 신 규수급을 발굴할 것이라고 선전했다(표 Ⅵ-7). 그러나 12만 명은 117만 명의 사각지대와 견주었을 때 10%에 불과하며, 지난 5년 간 줄어든 23만 명의 수급자의 절반 수준이다. 기초생활보장제도의 부양의무자 범위와 소득·재산기준은 계속해서 완화되어 왔다. 그러나 2001년 인구대비 3.2% 수준 이었던 수급자 수는 2006년 3.2%, 2012년 2.7%, 2015년 2.6%까지 떨어졌고, 노인빈곤율은 50% 에 육박하고 있다. 이는 부양의무자기준이 폐지되지 않는 한 사각지대는 해소되지 않을 것임을 시 사한다. 보건사회연구원과 보건복지부가 2003년 공동으로 발간한 [국민기초생활보장제도 부양의무 자기준 개선방안]에서도 “부양의무자기준의 폐지방안을 제외하고는 범위의 조정을 통한 사각지대 축 소효과는 기대한 만큼 크지 않은 것으로 나타남”이라는 결론을 제시한 바 있다.

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표 Ⅵ-7. 부양의무자기준 완화 경과 구분 2000

범위

부양능력 소득기준

재산기준

직계혈족 및 그 배우자, 생계를 수급자+부양의무자 최저생계비의 수급자+부양의무자 재산기준의 같이하는 2촌 이내의 혈족 120% 120%

2003

재산의 소득환산액이 수급자+부양의무자 최저생계비의 42%

2005

1촌의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌이내 혈족

2006

수급자_부양의무자 최저생계비의 130%

2007

1촌의 직계혈족 및 그 배우자

2008

기본재산액 인상 중소도시 기준 77.5백만원→108.5백만원

2009

출가한 딸 2억원 재산기준 신설(강화)

2012

노인, 장애인, 한부모가구 185%

2013

기본재산액 인상 중소도시 기준 108.5백만원→136백만원

또한 부양의무자기준도 정당성이 미미하다는 문제가 있다. 민법에서는 ‘자식으로부터 부양받을 권리’를 법적 권리로 전제하고 있지 않다. 민법상에서는 1차적 부양의무와 2차적 부양의무를 구분 하고 있는데, 1차적 부양의무는 부부간 혹은 미성년인 자녀에 대한 부양의무로 ‘부양을 받을 자의 생활을 부양의무자의 생활과 같은 정도로 보장하는 것’이다. 반면 2차적 부양의무는 ‘부양의무자가 자기의 사회적 지위에 상응하는 생활을 하면서 생활에 여유가 있음을 전제로 하여, 부양을 받을 자가 그 자력 또는 근로에 의하여 생활을 유지할 수 없는 경우에 한하여 그의 생활을 지원하는 것’이다. 즉, 1차적 부양의무관계가 아닌 부모와 성년 자녀의 관계를 포함한 기타 친지들이 2차적 부양의무관계에 속한다. 이를 보면 기초생활보장제도의 부양의무자기준은 1차적 부양의무와 2차적 부양의무를 구분하지 않고, 해당 수급권자와 그 친족들에게만 별도의 부양의무를 씌우고 있다는 것을 알 수 있다. 결국 기초생활보장법의 부양의무자기준은 법적 권리를 전제로 하지도 않는 부양 가능성을 근거로 실제 소득인 양 취급하고 있는 것이다.

(2) 부족한 보장수준 국토교통부에서는 기준임대료가 각 급지별 최저주거기준을 고려하여 계측한 것이라고 주장 한다. 하지만 기본임대료는 최저주거기준조차 충족시키지 못한다. 기준임대료 수준은 빈곤층 이 거주하는 대표적인 비주택(오피스텔을 제외한 주택이외의 기타 거처) 거주지인 쪽방, 고 시원, 여인숙의 월 평균 숙박비에도 못 미친다. 2009년 국가인권위원회에서 발간한 「비주택

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거주민 인권상황 실태조사」에 따르면 쪽방55) 197,692원, 고시원 222,500원, 여인숙 213,750원으로 나타났다. 여기에 7년 간 임차료가 상승했을 것을 고려하면 평균 가격은 더욱 올라갔을 것이다. 그러나 2016년 현재 기준임대료는 1급지인 서울지역 1인가구가 19만 5천 원으로 7년 전 가격에도 못 미치고 있다(표 Ⅵ-8). 또 다른 문제는 기준임대료의 기준이 ‘최저주거기준’에 있다는 것이다. ‘최저주거기준’은 말 그대 로 ‘최저’의 기준이다. 그러나 주거급여에서 기준임대료는 지급 받을 수 있는 급여액의 상한선이 다. 즉, 주거급여가 허락하는 빈곤층의 주거 수준은 최저주거기준인 것이다. 주거급여의 설계부터 주거의 상향이동은 고려 대상이 아니었다고 보아도 무방할 것이다. 실제로 주거급여 수급자들이 평균적으로 부담하는 임차료는 15만원이지만, 지급받은 주거급여액 은 평균 10.8만원이다. 임차료를 내기 위해 평균적으로 4.2만원의 추가 지출이 필요하다는 것이 다. 이미 주거급여액이 부족하다는 통계들이 나왔음에도 기준임대료의 상승은 더디기만 하다. 주거 급여 수급자의 절반 이상이 1인 가구임을 고려하여, 1인 가구 기준임대료 수준 변화를 <표 Ⅵ-8> 에 정리했다. 제도가 시행되고 2년 만인 2017년에서야 1급지인 서울만 기준임대료가 1만원 올랐 다. 다른 지역들은 여전히 채 1만원이 오르지 않았다. 국토교통부에서는 상승률 책정에 전월세 상 승분을 고려했다고 하지만, 실제 전월세 상승률은 폭등하는 중이다. 2011년~2015년 주택 가격 변 동을 보면 준전세는 104.9%, 월세는 53.40%가 상승했다. 전세의 경우에도 35.8%가 상승한 가운 데 위와 같은 인상률은 납득할 수 없다. 표 Ⅵ-8. 1인 가구 급지별 기준임대료 변화 (단위: 만원) 구 분

1급지(서울)

2급지(경기 ‧인천)

3급지(광역시)

4급지(그 외)

2015

19.0

17.0

14.0

13.0

2016

19.5

17.4

14.3

13.3

2017

20.0

17.8

14.7

13.6

(3) 주거용재산의 소득환산 기초생활보장제도의 선정기준은 정확히 소득이 아니라 ‘소득인정액’이다. 이 소득인정액을 계산 할 때에는 본인의 소득에 ‘재산의 소득환산액’을 더한다. 이때 재산은 일반재산, 금융재산, 주거용 재산으로 나뉘며 각각의 소득환산율이 다르다. 주거용재산은 거주를 목적으로 하는 재산으로, 자가소유 주택뿐만 아니라 임차가구의 전세금 혹 은 보증금도 95%로 적용하여 포함된다. 이때 주거용재산은 일정금액을 한도로 하여 주거용재산 환 산율을 월 1.04%로 적용하고, 나머지 재산에 대해서는 일반재산 환산율인 월 4.17%를 적용한다.

55) 평균 2㎡ 정동의 한 사람이 겨우 잠을 잘 수 있는 크기. 쪽방건물은 화장실, 세면·세탁 공간을 공간으로 사용하며, 그 상태가 매우 열악. 주로 단신생활자가 거주하며, 보증금 없이 실세나 월세로 이용되는 것이 일반적. 국가인권위원 회, 「비주택 거주민 인권상황 실태조사」, 2009.

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표 Ⅵ-9. 기본재산 공제액과 주거용 재산 한도액 구분

대도시

중소도시

농어촌

기본재산공제액

5,400만원

3,400만원

2,900만원

주거용재산 한도액

1억원

6,800만원

3,800만원

이에 따라 중소도시에 7,000만원의 전세에 살고 있는 가구를 예시로 들어보면, 전세보증금인 7,000만원의 95%인 6,650만원이 해당 가구의 주거용재산이 된다. 여기에서 중소도시 기본재산 공제액인 3,400만원을 먼저 제하고, 남은 3,250만원에 주거용재산 환산율을 곱하면 338,000원이 나온다(표 Ⅵ-9). 즉, 아무런 소득이 없어도 전세 보증금으로 인해 소득이 338,000원이 있는 것으 로 잡힌다는 것이다. 이는 명백한 허위소득에 다름없다. 이와 같이 주거용재산을 복잡한 계산을 통해 소득으로 환산하는 것은 수급자들이 안정된 주거를 얻는 데 걸림돌로 작용할 수밖에 없다. 심지어 자가 소유도 아닌 보증금마저 수급자의 재산으로 치부하고 이에 엄격한 잣대를 들이미는 것은 부당하다. 제도가 빈곤층을 세분화해서 조금이라도 안정적으로 보이는 이들은 제도 밖으로 냉정히 밀어내고자 하는 것이 아니라면, 가짜 소득인 주거 용재산의 소득환산은 과감하게 중단해야 할 것이다.

3. 결론 및 권고 1) 부양의무자기준의 폐지 주거급여의 선정기준에서 가장 시급한 것은 부양의무자기준의 완전한 폐지이다. 부양의무자기준 의 문제점에 대해 이미 많이 지적된 바가 있어, 일부 지자체에서는 지역형 주거지원사업에서 부양 의무자기준을 폐지하여 시행하고 있다. 기초자치단체 최초로 지역형 주거지원사업을 시행한 시흥 시에서는 자체적으로 부양의무자기준을 적용하지 않은 채, 소득액만을 기준으로 8월부터 주거급여 를 지급할 계획이다. <표 Ⅵ-10>과 <표 Ⅵ-11>는 보건복지부가 국회에 제출한 부양의무자기준 폐지에 따른 소요 예 산 예상안이다. 2015년 7월 기초생활보장제도가 개편되면서 교육급여에서 부양의무자기준을 폐지 했다. 그렇다면 그 다음으로 기준선이 높은 주거급여의 부양의무자기준을 폐지할 차례이다. 주거급 여에서 부양의무자기준을 폐지하여 주거비 부담을 겪고 있는 빈곤층이 제도의 보장을 받을 수 있 도록 해야 한다.

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표 Ⅵ-10. 부양의무자 대상 범위에서 일부 제외안 완화 내용

소요예산

신규보호

부양의무자기준 전체 삭제

6조 8천억원

94만명

부양의무자기준 삭제하되, 1촌 직계혈족에게 보장비용징수

5조 3천억원

94만명

사위, 며느리 부양의무 면제

1조 4천억원

21만명

사위, 며느리 부양능력 평가기준 완화

6천억

9만명

65세 이상 노인인 부양의무자 부양의무 면제

5천억

7만명

중증장애인 수급자 시설퇴소 시 부양의무자기준 미적용

56억원

0.5만명

출처: 보건복지부, 2014.

표 Ⅵ-11. 급여별 부양의무자 제외안 완화내용

소요예산

신규보호

의료급여 부양의무자기준 미적용

3조 1천억원

94만명

교육급여 부양의무자기준 미적용

440억원

42만명

출처: 보건복지부, 2014.

2) ‘주거급여 다운’ 선정기준 확립 주거급여 선정기준은 실질적으로 주거빈곤층이 주거급여의 보장을 받을 수 있는 형태로 바뀌어 야 한다. 2010년 통계청의 인구주택총조사 결과에 의하면 한국사회에는 최저주거기준에 미달하는 절대적 주거빈곤층이 500만 명이다(최은영 외, 2014). 이들은 가구원수에 비해 침실이 부족하거 나, 비좁거나, 욕실·화장실·부엌을 다른 가구와 공동으로 사용한다. 또한 여기에 주거환경이 열악 한 집·옥탑 거주를 포함하면 579만 명, 여기에 주택이라 부를 수 없는 고시원, 비닐하우스 등 비 주택거주민을 포함하면 600만 명(13.1%)이 주거빈곤 상태에서 살고 있다. 이들의 상황은 절대 ‘적 절한 주거를 영위’하고 있다고 볼 수 없을 것이다. 또한 주거비 부담에 의한 주거빈곤도 심각하다. 통상 외국의 주거지원 정책은 주거비가 소득의 25~30%를 넘으면 정책의 대상이 되지만, 한국에는 이러한 기준이 없다. 소득 하위 20%의 주거비 부담 수준은 악화일로이다(표 Ⅵ-12).

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표 Ⅵ-12. 1분위 임차 가구의 월평균 소득대비 주거비 부담의 변화(2010∼2015년) (단위: 원, %) 전체 임차 가구 구분

청년 임차 가구

가처분소득

주거비 (보증금포함)

RIR

가처분소득

주거비 (보증금포함)

RIR

2010년

536,580

298,280

55.6

588,861

336,032

57.1

2011년

584,115

330,542

56.6

659,424

340,614

51.7

2012년

640,675

350,205

54.7

774,488

424,742

54.8

2013년

654,420

332,745

50.8

632,747

314,947

49.8

2014년

606,840

330,171

54.4

528,120

349,716

66.2

2015년

744,662

324,015

43.5

747,538

374,780

50.1

자료: 통계청, 해당연도, 가계동향조사. 주: 청년가구는 가구주의 연령이 35세 미만인 가구임.

따라서 주거급여의 적절한 선정기준 확립을 위해서는 △생계급여·의료급여 수급자를 포함하면서 △절대적 주거빈곤층을 포괄하고 △소득 대비 주거비 부담을 기준으로 한 주거빈곤선을 설정해야 할 것이다.

3) 보장수준의 현실화 주거급여 보장수준의 현실화를 위해서는 최저주거기준을 상한으로 한 기준임대료를 가장 먼저 전면적으로 손보아야 할 것이다. 국토교통부에서는 이미 부동산 실거래가에 대한 통계를 보유하고 있다. 또한, 사회복지 전산망인 행복E음을 통해 현재 수급자들이 부담하고 있는 월 임차료 수준도 보유하고 있다. 기본적으로는 부동산 실거래가와 수급자들이 실제 부담하고 있는 임차료 수준을 참고하여 기준임대료 수준을 보강할 수 있을 것으로 보인다. 또한 주거비는 임차료로 지출되는 비용만이 아니라 주거를 유지하는데 필요한 비용이다. 이를 고려한다면 실제 지출되는 임차료를 지원하는 것을 기본으로, 주거상향이동을 위한 지원 등도 고 려되어야 할 것이다. 특히, 공공임대아파트에 거주하는 수급자들의 경우 임차료 외에 지출되는 관 리비 또한 공공임대주택에서 주거를 유지하기 위해 필요한 필수 지출임에도 불구하고 주거급여에 포함되지 않는 것에 대한 불만이 많다. 이렇듯 주거급여의 보장 범위를 넓히는 것에 대한 고려도 필요할 것이다.

4) 주거급여를 넘어선 대안 모색 빈곤층 주거권을 위해 주거급여와 별도로 민간임대시장에 대한 규제와 공공임대주택 공급의 확 대가 시급하다. 민간임대시장을 정부에서 통제할 수 없는 상황에서 주거급여의 보장수준을 높이는 것만으로는 수급자들의 주거권을 보장하는 데 한계가 있다. 이미 2015년 7월 제도 개편을 통해 수급비가 일부 올라갈 수 있다는 사실을 알자마자 쪽방지역에서는 몇몇 건물주들이 임차료를 동시 에 올린 사례도 있다. 이와 같이 민간에 대한 통제 없는 급여의 상승은 결국 민간 시장에 대한 공 공의 지출 비용만 상승시킬 뿐이다. 정부에서 적극적으로 부동산 거래 및 임대료 (상승) 수준에 대 해 개입할 수 있어야 한다.

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또한 민간임대시장을 견제하면서 적절한 주거를 공급하기 위해 공공임대주택의 공급 확대가 절 실하다. 한국의 주거 정책의 핵심이 공공임대주택이었다는 말이 무색하게 현재 한국의 장기공공임 대주택 비율은 5.5%로 OECD 평균의 절반에도 못 미치고 있다. 그러나 정작 정부의 공공임대주 택 공급 실적은 미진하기만 하다. 정부는 2013년에 11만호의 공공임대주택을 공급하겠다고 발표 했지만 2014∼2015년 장기공공임대주택의 재고 증가는 40,294호에 불과하다. 특히 건설임대와 달리 의지에 따라 바로 공급 가능한 매임임대주택은 12,948호, 전세임대주택은 26,461호 증가에 그쳐, 정부의 공공임대주택 공급이 계획만 있고 실행은 없다는 것을 알 수 있다. 한국 정부에서 국가보고서에 서술한 바와 같이 ‘적절한 주거에 대한 접근성 개선(Improving access to adequate housing)’에 진정 관심이 있다면 공공임대주택의 공급부터 실천해야 할 것 이다.

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Ⅶ. 개발과 강제 퇴거

1. 문제 제기 1) 한국의 강제퇴거와 정부 보고서 평가 지난 1996년 개최된 ‘주거와 지속가능한 도시개발에 관한 유엔 해비타트 Ⅱ’ 국제회의에서는 ‘모든 사람을 위한 적절한 주거’라는 ‘주거권’을 국제사회가 실현해야할 보편적 인권으로 천명하는 이스탄불 선언을 채택하였다. 그리고 이제 20년 만에 열리는 해비타트 Ⅲ를 앞두고, 해비타트 Ⅱ 의 주거권 의제 이행에 대한 점검과 도시화의 확장으로 인한 새로운 도시의제(New Urban Agenda)의 채택에 대한 논의가 진행되고 있다. 한국은 급속한 경제성장과 빠른 도시화를 성공적으로 이룬 나라라고 자평하고 있다. 그러나 빠 른 도시화 과정에서 사회구성원의 주거권 보장은 그에 미치지 못하고 있다. 한국 정부는 주거권을 실현하는 주요 정책으로 주택 재개발사업 등 각종 도시개발 정책을 추진해 왔지만, 오히려 주거권 을 심각하게 침해하고 있는 정책이 바로 대규모 도시개발사업들이었다. 특히 개발사업들은 강제퇴 거를 수반해 도시의 가난한 사람들의 주거권에 심각한 악영향을 미쳐왔다. 1987년 국제주거연맹(HIC)은 한국을 남아프리카공화국과 더불어 세계에서 가장 잔인하게 강제 철거를 집행하는 나라로 지적했다. 그로부터 30년의 시간이 흘렀고, 지난 1996년 유엔 해비타트 Ⅱ 회의에서 ‘주거권’을 각 국가가 실현해야할 보편적인 인권으로 천명한 후 20년이 흘렀지만, 여 전히 각종 개발사업과 강제퇴거로 인한 심각한 인권침해와 갈등이 발생하고 있다. 해비타트 Ⅱ 이후 도시개발과 강제퇴거로 인한 갈등 사건 중 가장 대표적인 것이 2009년 다섯 명의 철거민과 한 명의 경찰이 사망한 ‘용산참사’이다. 여섯 명의 국민이 사망하는 사건을 겪고도 여전히 한국에는 국제사회의 규범인 강제퇴거 금지 원칙을 실현하기 위한 입법·사법·행정적 조치 가 없거나 미약하며, 강제퇴거 당하는 인구 수 등에 대한 기본적인 통계와 실태조사도 없이 피해 가 지속되고 있다. 대부분의 경우 강제퇴거는 사전 예고 없이 진행되고, 퇴거를 종용하거나 집행하는 과정에서 발 생하는 철거용역들에 의한 폭력도 여전히 매우 심각한 문제로 지적되고 있다. 용산참사 이후 재정 착 대책 마련을 요구하거나 협의하기 위한 사전협의체 제도가 만들어졌지만, 형식적으로 운영되어 퇴거를 당하는 사람들의 불신을 받고 있다. 또한 강제퇴거를 당한 이후 긴급 구제를 받을 수 있는 제도나 절차도 없다. 한국 정부는 1990년 유엔 사회권 규약을 비준했지만, 강제퇴거 금지를 다루고 있는 사회권 규 약이나 일반논평이 입법·사법·행정부에서조차 전혀 고려되지 않고 있다. 한국에서 발생하고 있는 강제퇴거 문제의 심각성에 대해서는 국내 뿐 아니라 UN을 비롯한 국제사회에서도 우려와 권고를 계속하고 있다. 한국 정부가 국회를 통해 비준한 유엔 사회권 규약에서는 강제퇴거를 “인권에 대

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한 중대한 침해”로 규정하고 있다. 이에 각국 정부가 강제퇴거를 예방하기 위해 입법조치를 비롯 한 “모든 적절한 수단”을 사용하도록 하고 있다. 유엔 사회권위원회에서는 1995년 이후 이루어진 한국 정부에 대한 사회권 관련 세 차례의 심사에서 모두 ‘한국의 강제퇴거 실태에 대한 우려와 이 를 위한 예방 조치를 권고’하였다.56) 그러함에도 해비타트 Ⅲ 한국 정부 보고서에서 강제퇴거 문제는 다뤄지지 않고 있다. 정부보고 서의 도시 거버넌스와 법제(Urban Governance and Legislation) 분야에서 ‘도시개발에서의 참 여와 인권 증진’ 주제에서만, ‘도시개발 과정에서의 대화와 참여 부족으로 배제 집단이 발생되어 왔고, 이런 도시개발에 대한 반성 위에서 도시재생 등 새로운 방법들이 시도되고 있다’고 보고하고 있을 뿐이다. 물론 기존의 전면철거 방식에서 도시재생 방식으로의 전환은 바람직하다. 그러나 2015년 기준 으로 전국에서 재개발 등 기존방식의 개발사업이 이미 지정되어 있는 곳은 2,052개 구역으 로, 수도권에 절반 이상인 1,058개 구역57)이 있다. 이 중 서울에 지정된 구역은 683개 에 달했다. 다행히 최근 서울시는 직권해제 권한으로 27개 정비구역을 해제했고, 지금까지 683 개 구역 중 총 318곳을 해제했다. 그러나 여전히 서울시에만도 300곳이 넘게 사업추진이 진 행 중인 상태에서, 원주민 주거권과 세입자 재정착 대책, 강제퇴거 금지에 관한 대책 등 사회 적 약자의 인권 보장책은 아직 구체적으로 실현가능한 법적 보장으로 이어지지 못하고 있어, 또 다른 갈등과 위험이 예상되고 있다. 56) [ 유엔사회권 위원회 최종견해 1,2,3차: 한국의 강제퇴거 문제 권고 ]

3차 2009년

위원회는 강제퇴거나 강제철거로 영향을 받거나 받게 될 사람들을 위한 효과적인 협의 및 법적 구제책이 부족한 점, 그리고 강제퇴거된 개인과 가족들에게 충분한 보상 또는 적절한 이주지가 주어지지 않는 점에 대하여 깊이 우려한다. 또한 위원회는 당사국의 보고서에 당사국 내에서 시행된 강제퇴거, 특히 대규모 개발사업의 결과로 시행된 강제퇴거의 규모에 관한 충분한 정보가 포함되어 있지 않아 유감스 럽다. [권고사항] ⅰ) 강제퇴거는 단지 최후수단으로만 사용되어야 한다는 점과, 용산사건(Yongsan Incident)과 같이 폭력 동원을 피하기 위해서라도 퇴거 대상자들에게 사전 통지와 임시 주거를 보장함이 없이는 어떠한 개발 사업이나 도시 재개발도 하지 말아야 한다는 점 ⅱ) 자신의 집에서 강제로 퇴거된 사람들에 대한 적절한 보상과 재정착지 제공을 보장할 것 ⅲ) 개발사업과 주거환경개선 사업을 시행하기 전에 동 사업으로 영향을 받게 될 거주자들과의 공개토론과 유의미한 협의를 보증할 것 ⅳ) 새 주거지에는 먹는 물, 전기, 세탁 및 위생 시설과 같은 기본 서비스와 설비를 갖추고 학교, 의료시 설 및 교통 접근이 용이하도록 보장할 것 ⅴ) 성, 연령, 가구별로 세분하여 매년 조사한 자료를 포함하는 강제퇴거 관련 정보를 차기보고서에서 제 공할 것 민간 개발사업에 의한 강제철거의 피해자들에게도 보상과 임시주거시설 등의 보호 제공

2차 2001년

1차 1995년

[우려사항] 일반논평 제7호에 의거, 강제철거되는 사람의 숫자와 강제철거 발생 시의 구체적 상황에 대한 정확한 정 보가 없는 것을 유감스럽게 생각한다. 위원회는 또한 공공사업으로 인해 퇴거당하는 가옥소유자들과 달리, 민간 개발사업의 피해자들에게는 보상이나 임시주거시설이 제공되지 않는 것을 우려함 일반논평 제4호에 따라, 주거 대책 없는 철거를 중단할 것을 권고함

57) 재개발 480개, 재건축 285개 구역

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2) 유엔 해비타트 의제와 국제 규범에서의 강제퇴거 금지 원칙 지난 1996년 유엔 해비타트 Ⅱ에서는 ‘주거권’을 핵심의제로 채택하였다. 특히 강제퇴거와 관련 해서는 퇴거가 불가피한 경우 반드시 적절한 대안이 마련되어야 한다는 것을 강조하며, 인권 차원에서 불법적인 강제퇴거로부터 사람들을 보호하고, 법적인 보호와 보상책 마련을 촉구했 다.58) 이처럼 국제사회에서는 주거권 보장에 있어서 강제퇴거 문제를 중요한 의제로 다루고 있다. 강 제퇴거에 관한 국제규약이나 선언 등을 살펴보면 다음과 같다. 유엔 사회권규약위원회 일반논평 4. 적절한 주거에 대한 권리(1991)에서는 강제퇴거는 유엔사회 권규약의 요구조항에 배치되는 것으로 지극히 예외적인 상황에서만, 그리고 국제법의 관련 규정들 을 준수하는 경우에 한해서만 정당화될 수 있다고 규정하고 있다. 유엔인권위원회 결의 제77호(1993년)에서는 강제퇴거를 명백한 인권침해로 규정하며, 각국 정부 에게 강제퇴거를 막기 위한 다양한 조치를 취하도록 촉구하였다. 강제퇴거는 적절한 주거에 대한 권리에 있어서 심각한 침해임을 선언하고 정부는 모든 수준에서 강제퇴거를 없애기 위한 즉각적인 조치를 취해야 함을 권고하였다. 그리고 모든 정부는 강제퇴거되는 사람이나 지역사회에 그들의 희망과 필요에 따라 적절한 반환과 보상, 적절하고 충분한 대안적인 거처나 토지를 제공하도록 권 고하고, 여기에는 영향을 받는 사람이나 집단과 상호 만족할 만한 협상이 선행되어야 함을 강조하 였다. 마스트리히트 가이드라인(1997)에서는 사회권규약에 관한 권리의 침해와 국가의 의무사항을 규 정하고 있는데, 강제퇴거 관련 국가의 의무를 언급하고 있다. 국가가 자의적 강제퇴거에 관여했거 나 다른 제3자의 강제퇴거 행위를 방지하지 못했을 경우, 또는 강제퇴거를 방지하기 위한 적절한 ‘법률·행정·예산·사법조치’를 취하지 못하고 있거나 최소한 그러한 노력을 기울이지 못하고 있다면 이는 국가의 존중의무, 보호의무 등을 위반한 것이라 할 수 있다고 규정하였다. 유엔 사회권규약위원회 일반논평 7. 강제퇴거(1997)에서는 강제퇴거를 ‘개인이나 가족 또는 커 뮤니티의 의지에 반하여 적절한 제도나 그 외의 보호수단을 강구하지 않고 그들이 점유하고 있는 주거로부터 영구히 또는 임시적으로 떠나도록 하는 조치’로 규정하고 있다. 강제퇴거를 방지하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 함을 지적하고 거기에 포함할 수단을 제시하고 있으며, 불가피하 게 강제퇴거가 이루어질 경우, 사전협의 및 고지의 의무, 적절한 주거대책의 제공, 사법적 지 원의 제공 등 반드시 지켜야 할 8개의 보호규정59)을 제시하였다. 58) 해비타트 의제(Paragraph 40): “인권 차원에서 불법적인 강제퇴거로부터 사람들을 보호하고, 법적인 보호와 보상책 을 마련한다. 퇴거가 불가피할 경우에는 반드시 적절한 대안이 마련되어야 한다.” 59) (a) 피해자들과 성실하게 협의할 기회, (b) 예정된 강제퇴거일 이전에 모든 당사자들에게 적절하고 합법적인 방법으로 통지, (c) 제안된 강제퇴거에 관한 정보 및 가능한 경우 모든 피해자에게 합리적 기간 내에 토지 및 주택이 이용될 수 있거나 유용하게 쓰여질 수 있는 대안적 용도에 대한 정보, (d) 특히 집단들이 관련된 경우 정부의 공무원, 혹은 정부 대표의 현장파견, (e) 모든 퇴거 집행자의 신원 제시, (f) 퇴거당사자들의 동의 없이는 악천후 시, 혹은 야간에 퇴거 감행 금지, (g) 법적 구제의 제공, (h) 가능한 경우 법원으로부터 배상신청을 할 필요가 있는 자를 도울 법률 구조의 제공 등을 고려한다.

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유엔 개발로 인한 퇴거에 관한 포괄적인 인권지침들(2003, 2007)에서는 강제퇴거를 막기 위한 기본 원칙과 지침으로, 일반논평 7에서 밝힌 기본적인 내용들을 더욱 구체적으로 서술하고 가이드 라인을 제시하고 있다. 강제퇴거에 대한 보호의 최대수준을 포함한 모든 적절한 수단에 의한 보장 을 제공해야하고, 강제퇴거로부터 권리를 침해당했다고 주장하는 사람은 누구나 이용할 수 있는 적절하고 효과적인 법적 및 기타의 구제조치를 제공해야 하는 등의 원칙과 책임자의 의무와 예방 대책, 퇴거 이전·퇴거 중·퇴거 후의 조치 등을 구체적으로 제시하고 있다. 특히 강제퇴거에 대해서 “인가, 요구, 신청, 개시, 용인 또는 묵인하는 주체가 다양하다 할지라도, 주요한 의무를 지는 것은 국가”임을 명시하며, 국가의 책임을 강조하고 있다. 이와 같은 국제적인 규약과 선언에도 불구하고, 여전히 강제퇴거는 심각한 문제가 되고 있다. 해비타트Ⅲ 정책보고서에서는 지난 해비타트 Ⅱ 이후 적절한 주거에 대한 권리 인식이 증가함에도 불구하고, 각국의 정책들은 적절한 주거의 많은 범주들, 특히 강제퇴거로부터의 보호를 계속 침해 하고 있음을 지적했다. 국제법이 거주의 안정성에 대한 권리를 규정하고 있고, 강제 퇴거의 관행이 인권에 대한 중대하고 체계적인 폭력임을 반복적으로 선언해 왔음에도 불구하고, 매년 전 세계 수 백만 명의 사람들이 그들의 의지에 반해, 협의나 정당한 보상 없이 그들의 집과 땅으로부터 퇴거 당하고 있는 것이 여전한 현실이다.

2. 현황과 문제 1) 용산참사, 강제퇴거로 인한 죽음들 한국의 가장 대표적인 도시개발과 강제퇴거로 인한 갈등 사건은 2009년 다섯 명의 철거민과 한 명의 경찰이 사망한 ‘용산참사’이다. 2009년 1월 19일 새벽, 서울시 용산구 한강로 2가변 용산4 구역 개발지구(도시환경정비사업 지구)에서 강제퇴거에 반대하는 철거 세입자 30여 명이 재정착 대책을 요구하며 빈 건물을 점거해 농성을 벌였다. 그러나 한국 정부는 협상조차 없는 상태에서 1,600여 명의 경찰을 현장에 투입했고, 농성 하루만인 20일 새벽, 대 테러 진압부대인 경찰특공대 를 투입해 성급하고 무리하게 진압하는 과정에서 대형 화재가 발생해 여섯 명의 국민이 사망하는 참사가 발생했다. 참사의 근본적인 원인은, 한국의 무분별하고 재정착 대책이 부족한 도시개발사업 자체다. 무엇보 다 다수를 차지하는 세입자들의 참여가 배제된 방식으로 사업이 진행되어 갈등의 양상이 더욱 심 각하다. 참사가 발생한 용산4구역의 경우 세입자 비율이 83%로 다수를 차지하지만, 이들은 개발 사업에서 주민으로서의 권리를 박탈당하고, 의견개진과 참여의 기회에서 배제되었다. 당시 890세대에 이르는 주거 및 상가 세입자들의 다수는 철거용역의 일상적 폭력 위협으로, 적 은 보상만으로 이주하기에 이르렀고, 농성 당시 용산4구역 철거민대책위원회로 남아있던 20여 세 대는 모두 상가세입자들(일부 주거를 겸함)이었다. 이들은 적은 보상만으로 생계수단을 빼앗기는 상황에서 이주 후 생계를 이어 갈 수 있는 재정착 대책이 없었던 사람들이었다. 특히 이들 중 90%는 여성으로 가게를 운영하며 가족의 생계를 책임지고 있었다.

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▴용산4구역 철거 세입자들의 건물 점거농성을 진압하기 위해, 경찰특공대를 실은 컨테이너를 크레인으로 옮기며 진압 작전을 펼쳤고, 대형 화재가 발생했다(2009.01.20.).

당시 한국 정부와 서울시는 용산 일대를 국제업무지구로 개발하는 대규모 도심 개발계획을 추진 하고 있었다. 이에 용산4구역뿐만 아니라 용산 일대의 대규모 개발사업들이 빠른 속도로 진행되고 있었다. 이러한 대규모 개발은 민간 기업인 삼성물산을 대표 컨소시엄 건설사로 지정하며, 다수의 건설, 투자 회사들이 참여하는 구조였다. 정부와 서울시의 대규모 도심 개발이라는 정치적 목적과 건설 자본의 막대한 개발 이익이 맞물려 진행된 빠른 속도의 개발 프로젝트로 인해 세입자 이주대 책 등 원주민 재정착 대책에 대한 법적·제도적 장치가 미비한 상황에서 강제퇴거가 진행된 것이 다. 한국 정부와 지방자치단체는 세입자들의 주거권 보호와 재정착 대책 수립을 위한 법적·제도적 장치 마련을 위한 노력에 소홀했고, 철거 세입자들의 농성이 시작되자 경찰력의 사용 원칙조차 무 시하면서 강제 진압하여 결국 여섯 명의 생명권을 박탈했다. 사법부는 경찰에게 아무런 혐의를 묻 지 않고 농성에 참여한 철거민들만을 기소하고 구속했다. 철거민 사망자들의 유가족들과 시민사회는 무리한 진압에 대한 정부와 경찰의 책임을 묻고, 철 거민들의 석방과 개발 정책의 전환을 촉구하며 참사현장을 지키면서 정부에 맞서 투쟁했고, 355일 만에 재개발 조합과의 협상을 통해 장례를 치르고 현장을 철수했다. 그러나 지금까지 사망사건의 진실을 규명하기 위한 활동을 지속하고 있다. 유엔 경제·사회·문화적 권리위원회도 2009년, 용산 참사와 관련 한국 정부가 제2의 용산을 막 기 위해 재개발사업에 앞서 충분한 협의와 보상 절차를 마련할 것을 촉구하는 내용의 보고서를 채 택했다. "강제철거는 마지막 수단이 돼야 한다"며 "용산사건(Yongsan Incident)과 같이 폭력에 의 존하는 일이 없도록 하기 위해서는 개발계획이나 도심재개발사업이 사전통보 없이 이뤄져서는 안 되며, 철거대상자들을 위한 임시 거주대책이 마련돼야 한다"고 지적한 바 있다. 그러나 한국 정부 대표는 용산참사의 강제퇴거 문제에 대한 사회권위원의 질의에 “용산 문제는 강제퇴거와는 관계가 없다”고 답변해, 유엔 사회권 일반논평 등 국제 규약에 대한 무지 혹은 무시를 보여줬다.60) 60) 유엔 사회권 심의 위원인 아리란가 필레이 위원은 "도심재개발사업 추진을 위한 강제퇴거로 인해 저소득 취약계층의

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용산참사 이후로도 크게 달라지지 않은 개발사업의 원주민 재정착 대책은 또 다른 죽음들을 불 러왔다. 용산참사와 같은 해인 2009년 11월, 겨울철 무리한 철거에 항의하던 서울시 마포구 용강 동 시민아파트 세입자가 스스로 목숨을 끊었고, 2016년 4월에도 서울시 종로구 돈의문뉴타운 개 발지구에서 이주 협의가 완료되지 않은 상태에서 진행된 강제집행에 항의하던 세입자가 분신해 사 망하는 사건이 발생했다.

2) 동절기 강제퇴거와 용역폭력 동절기 강제퇴거는 국제인권규약과 사회권규약상 강제퇴거 금지의 원칙에 반하는 심각한 인권침 해로 규정되어 있으나, 한국은 여전히 동절기 강제퇴거를 법적으로 금지하지 않고 있다. 2010년 도시개발법상 동절기 및 야간 철거금지를 법제화했을 뿐, 도심의 주거와 상업지에서 주 로 진행되는 재개발, 재건축, 도시환경정비사업 등 도시및주거환경정비법으로 진행되는 정비 사업에서는 동절기 철거가 금지되어 있지 않다.61) 용산참사와 위에서 언급한 용강동 철거민 사망사건도 동절기에 진행된 강제퇴거에 저항하는 과 정에서 발생한 사망사건들이었다. 동절기 강제퇴거의 인권침해 문제가 사망사건에 이를 정도로 심 각한 문제임에도 불구하고, 관련 법의 규제가 마련되지 않아 최근까지도 동절기 강제퇴거들이 진 행되고 있다. 서울시의 경우 동절기 철거를 제한하는 행정지침을 마련하여 동절기 철거가 많이 줄어들기는 했 지만, 법적인 구속력이 없는 지침에 불과해 여전히 서울 도심에서 동절기 강제퇴거로 인한 갈등이 발생하고 있다. 한국의 폭력적인 강제퇴거 문제는 그동안 국제사회에서 지적되어 왔지만, 여전히 해결되지 않고 있다. 강제퇴거가 주로 ‘용역깡패’라고 불리는 사적 폭력에 의해 집행되다 보니 그 과정에서의 폭 력이 심각한 수준이다. 개발 조합과 용역업체가 계약하면, 용역업체 직원들이 개발사업 구역 안에 상주하면서 주민들의 이주를 종용하고, 그 과정에서 각종 폭력을 행사한다. 특히 이러한 폭력은 법적인 퇴거절차가 진행되기 이전부터 ‘거주민 이주와 공가 관리’라는 명목 으로 이루어지는데, 철거업무를 수행하기 위해 계약한 철거업체들이, 사실상 주민 이주업무까지 수

주거권이 위협받고 있는데 그 대표적 사례가 용산사고"라며 "아직까지 장례 절차와 보상, 정부의 공식 사과 등이 이 뤄지지 않고 있는데, 한국 정부가 이를 계기로 강제퇴거를 금지하는 법을 제정할 의지는 없느냐?"고 질의했고, 이에 대해 법무부 관계자는 "한국 정부는 용산사고로 경찰과 농성자가 사망한 데 대해 수 차례 위로와 유감의 뜻을 밝혔다 "며 "다만 용산 문제는 주거와 무관하게 상가 세입자 재산권에 관한 것이며, 경찰의 진압작전도 일반 공중의 안전을 위협하는 불법 점거농성을 진압한 것이지 강제철거와는 관계가 없다"고 답변했다. 이 같은 한국 정부의 답변에 필레 이 의원은 “강제퇴거란 자기 의사에 반하는 비자발적인 퇴거를 말하는 것이니, 사회권 일반논평을 참고하라”고 일침 했다. 61) 도시및주거환경정비법에서는 시장·군수가 △ 일출 전과 일몰 후 △ 호우, 대설, 폭풍해일, 지진해일, 태풍, 강풍, 풍 랑, 한파 등으로 해당 지역에 중대한 재해발생이 예상되어 기상청장이 「기상법」 제13조에 따라 특보를 발표한 때 △ 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조에 따른 재난이 발생한 때에 건축물의 철거를 “제한할 수 있다”(신설 2012.2.1)고 규정해, 강제성이 없는 재량규정으로 두었다. 다만 도심 외곽의 택지개발사업 등에 적용되는 ‘도시개발법’상에서만 동 절기(12월~2월) 철거를 금지하고 있다.

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행하면서, 철거용역들은 이주 종용을 위해 일상적인 폭력을 벌인다. 이들은 ‘폭력, 협박, 위협, 영 업방해, 성희롱, 방화, 오물투척, 낙서, 통행방해, 모욕, 집단적 어슬렁거림, 시비걸기, (창)문/상하 수도 파손’ 등의 폭력을 행하는데, 이러한 폭력은 철거예비행위의 일환으로 실상은 빠른 이주, 내 쫓기 위한 목적으로 행해지는 계획된 폭력이다. 결국 거주민들의 상당수는 극심한 불안과 공 포로 인해, 재정착 대책이 부족한 상태에서 쫓기듯 이주하게 된다.62) 용역폭력을 규제하는 것을 목적으로 ‘경비업법’이 지난 2012년 개정되었지만, 법원의 명도집행 형식으로 이루어지는 강제퇴거 현장에서도 시설경비를 담당하는 것으로 배치·신고 된 경비 용역 외에, 소위 ‘철거 깡패’로 불리는 이들이 철거회사의 직원 형태로 폭력에 가담한다. 그리고 이들의 업무는 ‘경비업법’의 적용을 받는 경비업무에서 제외되곤 한다.

▴한파에 눈보라까지 겹친 동절기에 서울 노원구 월계동 인덕마을에서 강제퇴거가 진행됐다(2016.01).

62) 대표적인 철거업체인 ‘참○○건설’이 홈페이지에 공개한 ‘업무범위’에 대한 소개를 보면, 아래와 같이 건축물 철거 외 에 주민 이주와 관련한 업무를 담당한다. * 참○○건설 업무범위 1. 재개발사업지구 내 건물의 완전철거 및 해체공사 2. 사업지구 내 모든 거주민의 완전 이주 및 공가 관리 3. 사업지구 내 이주 및 철거공사를 위한 철거관련 실무 4. 이주 및 철거공사 방해 행위에 대한 예방 및 배제 5. 사업지구 내 상주경비 6. 사업지구 내 위험 건축시설에 대한 수시점검과 사고예방 및 사후처리 7. 공가 관리를 통한 범죄 예방 8. 공사에 필요한 유관기관에 대한 교섭 9. 공사로 인해 발생하는 민원 등에 대한 조치 10. 토지수용 및 행정대집행 관련 행정업무 11. 명도 및 명도단행가처분, 매도청구소송 및 법원 강제집행 실시 대행 12. 철거 및 해체된 건축폐기물 일체의 처리 13. 공사와 관련된 방음벽 가설 및 이를 위한 터파기 공사 14. 도시가스, 통신선로, 상하수도, 전주 등의 이설에 관한 대관행정업무 대행 15. 철거잔재 반출 16. 기타 공사와 관련된 업무 일체

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▴‘용산참사’가 발생했던 용산4구역 현장(2008). 이주를 종용하기 위해, 영업하는 상가 세입자의 가게 앞에 동물 사체를 버려놓거나 건물 벽에 흉측한 낙서를 해 불안을 조성하며, 퇴거를 종용했다.

▴명동 3구역 도시환경정비사업지구 내, 철거민들의 농성장 ‘마리 카페’에 용역들이 들이닥쳐 무차별 폭력을 행사했다(2011).

▴소화기를 사람에게 쏘며 집행한 강제퇴거에 저항하는 마포구 신수동 철거민(2015)

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3) 소유권에 기반한 구조적 문제와 세입자 참여 배제 우리나라에서 재개발/재건축 등 개발사업들은 주거환경 개선을 통해 주거생활의 질을 개선한다 는 ‘주거권’적 관점에서 그 목적을 규정하고 있지만, 법적 체계와 사업 방식은 기본적으로 ‘소유권’ 을 중심으로 한 구조이다. 정비사업의 결정·추진·참여 등의 전 과정은 정비구역 내 토지와 건축물 의 소유자를 중심으로 되어 있어 세입자들의 참여가 배제된다. 재산권을 보유한 토지 등 소유자들로 구성된 조합이 개발사업 시행의 주최가 되는 방식에서 조합 은 개발이익의 극대화를 통한 재산증식을 목적으로 하게 된다. 이러한 구조로 인해 개발 계획의 수 립이나 시행은 지역 거주민의 주거 현실을 고려한 건설이 아닌 분양 수익에 유리한 형태의 아파트 를 건설하고, 임대주택 건설 및 세입자 보상을 기피하고, 빠른 속도의 개발 방식을 추구하게 된다. 이러한 구조에서 세입자 등 거주민들의 주거권을 포함한 인권 문제는 일정한 보상대책을 마련하 면 되는 수준으로만 이해되거나, 부차적이며 심지어 사업을 방해하는 요인으로 취급되곤 한다. 개발구역내의 세입자 비율은 평균 70%에 이를 정도로 세입자가 정비구역 내 거주민의 다수를 차지하고 있다. 그러나 세입자들은 사업에 대한 찬반의견 제시나 의사결정의 참여도 보장받지 못 한 상태에서 비자발적 이주를 당하게 되는 사회적 배제를 경험하게 된다. 개발사업 이전까지만 해 도 세입자들은 다수를 점한 주민이었지만, 개발사업에서의 ‘주민’은 토지 등 소유자로 한정된다. 즉, 토지 등 소유자는 정비구역 내 거주하지 않거나 심지어 해당 지자체 권역 외에 거주하더라 도 주민으로 분류되지만, 수십 년을 거주했더라도 세입자들은 주민에서 배제되는 상황에 놓이게 된다. 특히 토지 등 소유자 중에서도 외지소유주의 비율이 높다는 점에서 문제가 발생한다. 이러한 법체계에서 재개발/재건축 등 정비사업을 둘러싼 각종 갈등과 문제를 개선하기 위해 관 련 법 개정들이 있어 왔지만, 위에서 지적한 정비사업의 소유자 중심 구조로 인해, 법 개정 또한 재산권 보호를 위한 사업성의 관점에서 추진되어 왔으며, 세입자들의 주거안정과 권리보장은 사회 보장적 측면에서 보조적으로 보완되어 왔다.

4) 상가세입자 이주대책에 관한 법의 부재 용산참사에서도 드러났듯이 상가세입자들의 경우는 더욱 심각한 권리의 박탈을 겪고 격렬히 저 항하게 된다. 권리금이나 인테리어 비용 등 초기 투자비용이 많이 드는 상가세입자들에게, 현행 4 개월분의 영업 손실 보상만으로는 동일한 조건의 영업활동을 다른 곳에서 지속하기는 불가능하다. 정비사업으로 인해 기존 영업이 이전되지 못하고 대부분 폐업 상태에 이르지만, 폐업 보상에 대한 업종 기준은 극히 예외적으로만 적용되고 있어 현실성이 없다. 문제는 여전히 상가세입자 대책이 ‘보상’만 있고 ‘보장’은 없다는 점에서 이주와 영업 재개를 위 한 재정착 대책은 부재하다는 것이다. 주거세입자의 경우 사회보장적 성격의 주거이전비 지급과 임대주택 입주권, 순환용주택 제공 등을 통해 재정착을 비롯한 주거의 안정성을 보장하도록 개선 되어 왔으나, 상가세입자들에 대해서는 금전적인 ‘보상’ 이외에 영업의 계속성을 ‘보장’할만한 아무

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런 장치가 마련되어 있지 않다. 임시상가에 대한 규정도 ‘할 수 있다’는 임의규정으로 되어 있어 현실에서 전혀 작동되지 못하고 있다.

3. 결론 및 권고 한국 정부는 용산참사에 대한 정부의 책임을 시인하고 진실규명을 위한 유가족들과 시민사회의 요구에 응해야 한다. 명확한 진상규명과 책임자의 처벌은 이와 같은 불행한 참사가 발생하지 않도 록 하는 데 중요하다. 주거권과 인권적 관점에서 개발 패러다임 전환이 필요하다. 인권으로서의 주거권은 권리에 대한 접근의 차별을 없애기 위해 사회적 소수자의 주거권에 대한 이해가 필요하며, 지속가능한 도시개 발을 위해서도 인권적 관점에서 개발 정책을 만들어야 한다. 인권적 관점에서의 개발을 위한 우선 적인 과제는 인권영향평가(Human Rights Assessment) 등을 통해 거주민들의 다양한 주거실태와 욕구를 파악하고, 예상되는 인권침해 요소를 예방함으로써 개발 이전에 사회적 합의과정을 만들어 가는 것이 필요하다. 한국 정부는 해비타트 Ⅱ의 권고와 유엔 사회권규약 일반논평 7, 그리고 ‘개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본원칙과 지침’을 반영하여 강제퇴거를 예방하거나 집행과정에서의 인권침해를 최 소화하기 위한 입법·사법·행정적 조치를 적극적으로 수립, 시행해야 한다. 모든 형태의 강제퇴거를 금지하는 법률을 제정해야 한다. 강제퇴거 과정에서 진정이나 구제를 요청할 수 있는 절차도 마련 해야 한다. 정부는 충분한 사전고지와 사전협상 및 적절한 보상이 없는 강제철거와 사람이 살고 있는 주택 에 대한 강제철거, 겨울철과 야간 등 부적절한 시기의 강제철거 등을 금지하도록 관련 법규를 제 정해야 한다. 강제퇴거 과정에서 용역 폭력이 개입하는 것을 철저하게 금지하고 폭력행위에 대해 철저히 처벌 해야 한다. 경찰은 주민들을 폭력으로부터 안전하게 보호해야 하며 철거민들의 저항을 무력으로 진압하는 것을 중단해야 한다. 또한 강제퇴거에 대한 저항 자체를 형사처벌로 다뤄서는 안 된다. 상가세입자들의 재정착 및 생존권 보장을 위해서는, 최소한 상가세입자 대책을 주거세입자 대책 수준으로 끌어올리는 법규를 마련해야 한다. 개발사업 이전과 동일하거나 나은 조건에서 다시 영 업을 개시할 수 있도록, 손실에 대한 합리적인 보상과 재정착을 원할 경우 임시상가 제공 등의 대 책이 수립되어야 한다.

○ 갈등 조정을 위한 지자체의 개선방안 개발사업으로 인해 퇴거하게 되는 거주민들의 이주와 재정착 대책의 충분한 보장을 위해서는 우 선적으로 정부차원의 근본적인 법률의 제‧개정이 필수적이다. 그와 더불어 서울시 등 지방정부 차 원에서도 세입자를 포함한 주민들에 대한 충분한 정보제공과 의견수렴, 갈등 조정을 위한 행정적

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지원 및 개입이 필수적이다. 서울시는 최근(2016.09.30.) ‘강제퇴거 금지에 관한 서울시 종합대책’과 선언을 발표하였다. 서 울시가 발표한 대책은 크게 △ 사업계획단계에서는 기존의 물리적 기준 뿐만 아니라 세입자 의견 조사 및 역사생활문화자원 등을 포함하여 종합적으로 판단 후 구역지정하고 △ 협의조정 단계에서 는 사전협의체를 강화해 분쟁조정 기능을 강화하고 △ 퇴거가 진행되는 집행단계에서는 사전 모니 터링과 집행 시 공무원 입회를 통한 사설 용역폭력의 단속 등 이다. 이는 지방정부가 계획 수립과 협의, 분쟁조정에 적극적으로 개입해, 강제퇴거를 금지하겠다는 점에서 긍정적이며 향후 그 구체적 실행이 주목된다. 개발사업의 진행 과정 및 완료 이후에도 원주민들의 주거안정을 유지하기 위해서는 실질적인 정 보의 제공이 중요하다. 세입자를 포함한 원주민들에게 필요한 정보는 단순히 개발로 인한 법적 이 주 보상 대책에 대한 정보에 그쳐서는 안 된다. 세입자 및 원주민 본인이 처한 여러 여건들을 감 안하여 가장 최선의 선택을 내릴 수 있는 다양한 정보들이 제공되고 충분한 협의가 보장되어야 한 다. 개발사업으로 이주하는 세입자에 대한 정보는 조합을 통해서 확인하게 되는데, 개발사업에 따른 법적 보상에 한정된 정보라는 점과 조합과 세입자간의 갈등 관계가 존재한다는 점에서, 지방정부 및 구청 등 지자체의 적극적인 개입이 필요하다. 개발사업이 추진되면, 지자체는 세입자를 포함하 여 사업지구 내에 거주하는 주민들을 위한 상담 및 지원, 모니터링을 위한 센터 및 전담팀을 구역 지정 단계에서부터 운영할 필요가 있다. 구역지정단계에서의 활동은 세입자를 포함한 거주민들의 주거환경 개선을위해 기존의 개발방식 이 적절한지의 문제를 결정할 수 있어야 한다. 또한 사업 계획에서도 임대주택의 규모 및 공동시 설의 배치 등에 대한 세입자의 의견을 수렴할 수 있는 장으로 활용되어야 한다. 특히, 자력으로 적절한 주거를 구할 수 없고, 관련 법률에 규정된 주거대책만으로는 주거안정을 유지하기 어려운 독거노인가구나 장애인가구 등 사회취약계층에 대해서는 실태조사를 실시하여 다양한 복지정책과 의 연계를 통해 추가적인 대책을 마련해야 한다. 개발사업에서의 공공성을 강화하기 위한 정부와 지자체의 역할과 참여가 강화되어야 한다. 공공 의 지원과 역할은 사업 운영과 사업성 보장을 위한 것이 아닌 인권보호와 주거안정, 정보제공, 보 상 및 철거 문제에 대해서 강화되어야 한다.

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