기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정방식으로의 전환 모색 토론회
일시 | 2018년 6월 18일 (월) 오전 10시 장소 | 국회의원회관 제2세미나실 주최 | 국회의원 이학영, 국회의원 최운열, 경제정의실천시민연합, 참여연대
행사개요 10:00
개회사 및 내빈소개
10:10
인사말
이학영 더불어민주당 국회의원 최운열 더불어민주당 국회의원 권영준 경실련 공동대표
10:20
좌장
권영준 / 경실련 공동대표, 한국뉴욕주립대 석좌교수
발제
전성인 / 홍익대 경제학부 교수 시장친화적 기업구조조정과 관치금융 청산을 위한 정책방향: 기촉법 폐지, 그 이후
10:50
토론
박상인 / 서울대 행정대학원 교수, 경실련 재벌개혁위원장 백주선 / 변호사, 민변 민생경제위원장, 참여연대 경제금융센터 실행위원
이진웅 / 서울회생법원 부장판사 조대형 / 국회입법조사처 금융공정거래팀 입법조사관 김두일 / 연합자산관리주식회사(유암코) 상무 임장호 / 변호사, 법무법인 태평양
12:00
추가 토론 및 질의 응답
목차
1. 인사말. 이학영 더불어민주당 국회의원
/
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최운열 더불어민주당 국회의원
2. 발제. 전성인 / 홍익대 경제학부 교수 시장친화적 기업구조조정과 관치금융 청산을 위한 정책방향:
/ 11
기촉법 폐지, 그 이후
3. 토론. 박상인 / 서울대 행정대학원 교수, 경실련 재벌개혁위원장
/ 27
4. 토론. 백주선 / 변호사, 민변 민생경제위원장, 참여연대 경제금융센터 실행위원
/ 37
5. 토론. 이진웅 / 서울회생법원 부장판사
/ 39
6. 토론. 조대형 / 국회입법조사처 금융공정거래팀 입법조사관
/ 41
7. 토론. 김두일 / 연합자산관리주식회사(유암코) 상무
/ 47
8. 토론. 임장호 / 변호사, 법무법인 태평양
/ 49
기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정방식으로의 전환모색 토론회 (2018.6.18.)
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인사말
안녕하십니까? 더불어민주당 군포을 국회의원 이학영입 니다.
‘기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로 의 전환 모색 토론회’에 와주신 많은 분들께 감사드립 니다. 이번 토론회는 6월 말로 현행 기업구조조정 촉진 법의 일몰을 앞두고 있는 상황에서, 상당히 의미 있는 자리가 될 것입니다.
국회의원 이학영
우리는 기촉법의 일몰을 5번째 맞고 있습니다. 한시법이었음에도 5차례나 연장과 재연장 을 거쳐 20년에 가깝게 법이 이어져 온 것입니다. 위헌 시비가 있는 한시법이 지나치게 오랫동안 연장되는 것은 법적 안정성에도 바람직하지 않으며, 구조조정시장에도 좋은 일 은 아닐 것입니다.
지난해 금융행정혁신위원회는 기촉법의 재연장을 중단하고 상시화 또는 폐기를 결정할 것을 권고 했습니다. 기촉법이 가진 한시적 성격을 볼 때 당연한 권고사항이었습니다. 또 한 자본시장 중심의 구조조정 체계 구축 로드맵을 준비할 것을 주문했습니다.
문재인 정부의 구조조정 방향도 다르지 않습니다. 시장중심의, 선제적인 구조조정 체계를 완성하는 것이 목표입니다. 김동연 경제부총리는 이와 관련해 “기존 국책금융기관 중심 의 구조조정 관행도 시장 중심으로 바꿔나가겠다”고 말한 바 있습니다.
기촉법은 외환위기 때 신속한 구조조정을 위해 탄생했습니다. 기능상의 이점은 충분히 있 었으나 그에 대한 비판 또한 상당합니다.
기촉법을 통한 채권단중심의 구조조정 체제가 선제적 구조조정의 장애물로 작용한다는 지적이 있습니다. 국책은행을 매개로 정부가 주도하면서 민간은행의 도덕적 해이와 국책
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은행의 부실 누적 등의 결과를 가져왔다는 비판도 있으며, 정부주도의 구조조정으로 민간 자본 참여가 제한돼 오히려 자본시장의 성장을 억제 한다는 분석도 있었습니다.
5번째 기촉법 일몰을 맞으면서, 이제는 분명한 판단과 대안이 필요한 시점입니다. 대안을 모색하지 못해 어쩔 수 없다며 재연장을 하는 일을 되풀이해서는 안 될 것입니다.
오늘 토론회가 친 시장적이고, 자본시장 중심이면서, 선제적으로 작용할 수 있는 구조조 정 체계를 모색하는데 큰 역할을 하기 바랍니다. 활발하면서, 개방적이고, 기업의 경쟁력 을 키우는 자본시장이 되기를 바랍니다.
토론회를 공동주최해주신 최운열 의원님, 경제정의실천시민연합, 참여연대 그리고 발제와 토론을 맡아주신 분들께 진심으로 감사드립니다.
바쁘신 가운데도 오늘 함께 해주신 모든 분께도 감사의 인사를 전합니다. 건강하시고 항 상 행복하시기를 바랍니다.
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인사말
안녕하십니까? 더불어민주당 최운열 의원입니다.
오늘 토론회를 공동주최해주신 이학영 의원님, 경제정의실 천시민연합, 참여연대, 발제와 토론을 맡아주신 관계자들 께 진심으로 감사드립니다. 바쁘신 와중에 참석해주신 모 든 분들에게도 진심으로 감사드립니다.
6월 30일, 5번째 기업구조조정 촉진법(이하 ‘기촉법’이 라 함) 일몰을 앞두고 있습니다. 1997년 외환위기를 계기
국회의원 최운열
로 2001년 처음 한시법 형태로 제정된 기촉법은 5회에 걸쳐 재입법 또는 기한 연장이 이 루어지면서 현재에 이르고 있습니다.
기촉법이 그간 신속한 구조조정의 기능을 일부 수행하기는 했습니다만, 매번 한시법으로 서 일몰이 도래할 때마다 법체계 및 운영상의 문제점에도 불구하고 다시 시행할 것인가 를 두고 논란이 반복되어 왔습니다.
논란이 될 때마다 금융당국은 일몰 시점에 가까워서야 법정관리 절차의 문제점이나 시장 에서의 구조조정 기능이 성숙하지 않았다는 점을 들면서 관행적으로 기촉법이 필요하다 고 얘기하고 있습니다.
이번에도 반복되는 논란을 지켜보면서 아쉬운 것은 기업의 자금조달 방식의 변화나 기촉 법을 통한 워크아웃 신청 건수의 현저한 감소, 법정관리 절차의 개선 현황 등을 종합적으 로 고려한, 금융당국의 기업구조조정제도 개선방안에 대한 장기적이고 깊이 있는 고민이 없다는 점입니다.
현재 기업들은 금융기관을 통한 자금 차입 이외에 시장성 차입을 확대하고 있고, 기촉법 의 위헌적인 요소를 줄이기 위해 워크아웃 신청 주체를 주채권은행에서 기업으로 변경하
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면서 워크아웃 신청 건수도 2016년 한해 5건으로 현저히 줄어들었습니다. 법정관리 절차 도 회생법원의 출범 및 P-Plan 제도의 도입, 상거래채권의 공익채권 인정 등 일부 개선이 이루어지고 있습니다.
기촉법의 일몰 여부를 포함하여 법정관리 절차의 개선, 법정관리 이외의 자율적인 사적 구조조정 방안 마련 및 활성화, 사적 구조조정과 법정관리의 연계 방안 마련 등 기업구조 조정 제도에 대한 전반적인 연구와 개선작업이 추진되어야 합니다.
해외 사례 및 해당 국가에서의 기업구조조정 여건 등을 감안하여 국내에 효과적이면서도 시장 자율적인 기업구조조정 제도가 무엇일지에 대한 고민도 필요합니다. 법무부, 회생법 원도 협조하여 기존 법정관리절차를 보다 효율적으로 개선하는 방안에 대해 논의하여야 합니다.
기업구조조정 제도 전반에 대한 연구와 개선작업을 진행하면서 기촉법의 공백은 채권금 융기관들이 자율협약을 통해 보완할 수 있을 것입니다. 한편으로는 최근의 구조조정 사례 에서 논란이 된 국책은행의 역할에 대한 근본적인 고민도 필요합니다.
오늘 참석하신 여러 전문가분들께서 보다 시장친화적인 자율적인 기업구조조정 제도를 마련하는데 있어 살펴봐야할 점들에 대한 고견을 제시해주시기 바랍니다. 제시된 의견들 은 국회에서 관련 입법 및 정책 추진 시 반영하도록 노력하겠습니다.
자리에 함께해주신 모든 분들에게 다시 한 번 감사드립니다.
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발제
시장친화적 기업구조조정과 관치금융 청산을 위한 정책방향 : 기촉법 폐지, 그 이후 전성인 홍익대 경제학부 교수
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토론1
기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로 전환 모색 박상인 서울대 행정대학원 교수, 경실련 재벌개혁위원장
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토론2
토론문 백주선 변호사, 민변 민생경제위원장, 참여연대 경제금융센터 실행위원
토론3
토론문 이진웅 서울회생법원 부장판사
토론4
토론문 조대형 국회입법조사처 금융공정거래팀 입법조사관
토 론 문
조대형 입법조사관 (국회입법조사처)
1. 현황
지난 2001.8월 제정된 ｢기업구조조정 촉진법｣(이하 “기촉법”)은 채권은행 간의 자율적인 합의에 따른 기업구조조정이 어려울 경우 이를 해결하기 위한 법률에 기반을 둔 기업구조 조정제도입니다. 제정 당시 기업구조조정 관행이 정착된 후에는 시장자율에 의한 구조조정 을 추진한다는 취지에 따라 한시법 형태로 제정되었음에도 불구하고 제도적 장점, 다양한 구조조정 수단의 유지 필요성 등에 따라 재입법·기한연장이 되어 왔습니다. 그동안 정부는 국가 주도의 산업화를 추진하면서 국내 산업의 경쟁력 제고를 위한 산업 구조 재편과 기업구조조정에 적극적으로 관여해 왔는데, 이러한 정부의 개입은 시장실패를 보정함으로써 기업의 부실이 은행 산업 부실로 확대되는 것을 막고 우리 경제의 시스템리 스크 발생을 방지하는데 기여해온 측면이 있다고 할 수 있습니다. 하지만 정부 주도의 산 업구조 재편 및 기업구조조정 과정에서 대규모 공적자금 투입, 국책은행의 부실화, 특혜시 비, 경영주의 모럴해저드 문제 등이 발생하였다고 할 수 있습니다. 특히, 최근 대우조선, 한진해운 등의 조선·해운업의 구조조정 과정에서 국내 기업구조조정제도에 내재되어 있는 문제들이 반복되면서 이에 대한 비판이 제기된 바 있습니다. 기업구조조정에서 주로 활용되고 있는 자율협약이나 워크아웃은 채권은행 중심의 기업 구조조정으로 채권은행 간의 이해관계가 서로 다를 경우 채권은행 간의 갈등을 발생시키 고 해당 기업의 구조조정이 지연되는 요인이 되었으며, 국책은행 중심의 기업구조조정 과 정에서 금융감독당국이 개입하고 정치적인 상황에 좌우되는 결과를 초래하고 있습니다. 또 한 금융시장 환경변화에 따라 주로 은행 대출에 주로 의존하던 기업들이 회사채, 기업어음 (CP) 등 시장성 차입이 증가하면서 채권은행 중심의 기촉법에 따른 구조조정의 근본적인 한계가 발생하고 있는 상황입니다.
2. 정부의 기업구조조정제도 개선방안
2017.4.13일 금융위원회는 현행 기업구조조정 체계를 보완하면서 채권은행 주도에서 민 간 주도로 기업구조조정을 전환하는 ｢신 기업구조조정 방안｣을 발표한 바 있습니다. 동 방 1 자본시장을 통한 구조조정 안의 주요 내용은 현행 채권은행 중심의 구조조정 체계를 ◯ 2 법원에 의한 신속한 구조조정 방식(Pre-packaged Plan, 이하 “p-plan”)으로 방식과 ◯
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다양화하는 것으로 요약할 수 있습니다. 자본시장을 통한 구조조정은 사모투자펀드(private equity fund, 이하 “PEF”) 등이 채 권은행으로부터 구조조정 기업의 채권을 매입하여 사업구조조정 등 기업정상화에 주도적 인 역할을 수행하는 방식인데, 금융위원회는 자본시장을 통한 기업구조조정 활성화를 위해 우선적으로 구조조정 대상기업 채권 매각이 활성화될 수 있는 다음과 같은 제도적 기반을 마련한다는 계획입니다. 첫째, 구조조정 대상기업 채권의 매각을 활성화하기 위해 ｢구조조 정채권 매각 모범규준｣을 제정하여 채권매각 절차와 매각가격 등의 조정절차를 마련하고, 둘째, 자본시장의 구조조정 기업 매수 활성화를 위해 구조조정 대상 기업의 매수자와 매도 자를 연계하는 중개 플랫폼을 구축하며, 셋째, PEF에 매각된 구조조정 기업이 원활하게 여신을 확보할 수 있도록 정책금융기관이 직접 여신을 제공하거나 시중은행에 보증을 제 공하는 프로그램을 신설하는 한편, 마지막으로 기업구조조정 시장을 활성화하기 위해 기업 구조조정 펀드를 조성한다는 방침입니다. 이와 함께 금융위원회는 기촉법에 따른 워크아웃과 채무자회생법에 따른 법정관리의 장 점을 연계한 p-plan 방식의 기업구조조정을 활성화하는 방안을 추진하고 있습니다. P-plan은 채권단이 법정관리 대상기업의 신규자금 지원 방안을 포함한 기업회생계획안을 만들어, 법원이 동 기업회생계획안을 승인하면 법정관리가 종료되고 자율협약이나 워크아 웃으로 전환되는 방식입니다. 금융위원회는 p-plan 방식의 새로운 기업구조조정제도가 도 입되면 서로 단절된 채권단 주도의 구조조정(자율협약 또는 워크아웃)과 법원 주도의 구조 조정(법정관리)이 서로 연계되어 보다 효과적으로 기업구조조정이 이루어질 것으로 기대하 고 있습니다.
3. 친시장적 기업구조조정을 위한 개선과제
정부가 발표한 ｢신 기업구조조정 방안｣은 채권은행 주도에서 시장주도로 기업구조조정 의 중심축을 전환하는 것으로 목표로 하고 있지만 여전히 정부가 관여할 수 있는 소지가 많다는 점에서 한계를 지적할 수 있습니다. 예를 들면 자본시장을 통한 구조조정 활성화를 위해 구조조정 기업 매각 중개 플랫폼을 구축하고, 기업구조조정 펀드를 조성하는 방안 등 은 모두 정책금융기관이 중심이 되고 있어 실질적으로 정부의 관여 소지가 높다고 보여집 니다. 또한 정부는 기업구조조정펀드에 매각된 구조조정 기업에 대해 정책금융기관이 여신을 지원하고 보증하는 금융지원 프로그램은 자본시장을 통한 구조조정의 실행과정에서도 정 책금융기관이 중심이 될 우려가 있습니다. 또한 워크아웃과 법원의 법정관리를 연계한 p-plan의 경우에도 현재 기업구조조정 과정에서 발생하는 관치금융의 문제가 신규자금 지 원 결정에서 채무조정으로 보다 심화될 우려가 있다고 할 수 있습니다.
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국내 기업구조조정의 가장 큰 문제 중의 하나는 채권은행 중심의 구조조정에서 정부의 실질적인 관여가 높고 정치적인 상황에 좌우되는 상황이 반복적으로 발생하고 있다는 것입 니다. 이에 따라 향후 ｢신 기업구조조정 방안｣을 시행하는 과정에서 정책금융기관의 기업 구조조정 기능을 확대하기 보다는 자본시장 구조조정을 활성화하기 위한 여건 조성으로 그 역할을 제한하는 것이 바람직하고 생각합니다. 기업구조조정펀드의 경우 향후 민간 투 자자의 참여가 자본시장을 통한 구조조정 활성화를 위한 성공의 조건이라 할 수 있으므로 민간참여 확대를 위한 실질적인 인센티브 제공 방안을 마련하는 한편, 기업구조조정펀드에 매각된 구조조정 기업에 정책금융기관이 제공하는 여신이나 보증 프로그램은 현행 국책은 행 중심의 기업구조조정에서 발생하는 문제가 지속될 수 있다는 점에서 여신 또는 보증 제공에 대한 명확한 기준이 필요합니다. 이와 함께 정부가 발표한 ｢신 기업구조조정 방안｣과 같이 자본시장을 통한 기업구조조 정 기반을 강화하는 동시에 주채무계열제도 등 채권은행의 사전적 구조조정제도를 활성화 하는 방안을 검토할 필요가 있습니다. 기업구조조정을 사전적 구조조정과 사후적 구조조정 으로 구분해 보면, 채권은행 중심의 자율협약이나 워크아웃, 법원의 법정관리 등은 모두 사후적 구조조정에 해당합니다. 부실기업이 사후적 구조조정 단계에 진입하는 경우에는 채 권은행 간의 이해상충이 발생할 가능성이 높고, 금융채권자의 증가로 채권은행 중심의 기 업구조조정이 사실상 어려워진다는 점에서 기업구조조정 비용이 크게 증가합니다. 이에 따 라 구조조정에 따른 사회적 비용을 절감하고 부실기업에 대한 효율적인 구조조정을 위해 서는 주채무계열제도 등 사전적 구조조정제도를 적극적으로 활용하는 것이 바람직합니다. 현재 우리나라 기업구조조정은 구조조정 과정에서 국책은행을 중심으로 하는 정책금융 의 과도한 기능과 역할에 따른 문제가 크다는 점에서 이를 개선하는 방안을 마련할 필요 가 있습니다. 그동안 국내 정책금융은 경제개발과정에서 필요한 산업자금을 선도적으로 공 급하여 경제성장을 견인하는데 크게 기여해왔다고 평가할 수 있지만, 우리 경제발전의 단 계에 맞는 바람직한 정책금융의 변화가 필요한 시점입니다. 무엇보다 부실기업에 대한 과 도한 정책금융은 정책금융기관의 동반 부실화도 초래되어 결국 중장기적으로 정부의 재정 부담을 가져올 수밖에 없기 때문입니다. 이러한 점에서 시장마찰을 최소화하면서 새로운 산업분야의 지원을 강화하는 방향으로 정책금융의 기능을 재설정하는 것이 중요하다고 생각합니다. 또한, 향후 정책금융의 효과 적인 지원을 위해 정책금융기관 간의 중복적인 기능을 재점검하여 통합·연계체계를 강화하 는 방안을 마련할 필요가 있습니다. 특히 정책금융기관의 기업구조조정 기능을 분리하여 부실기업의 채권매입, 대출, 출자 등의 업무를 수행하는 일본의 산업재생기구와 같은 기업 구조조정을 전담하는 기관을 신설하는 방안을 고민해 볼 필요가 있습니다. 현재 국내 기업 구조조정의 문제는 정책금융기관인 국책은행이 서로 이해상충 가능성이 있는 산업지원 기 능과 구조조정 기능을 함께 수행하면서 자율적인 구조조정이 어려워지고 구조조정이 지연 되는 결과를 초래했다고 할 수 있기 때문입니다.
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4. 향후 ｢기업구조조정 촉진법｣의 논의 방향
그동안 기촉법은 2001.8월 처음 제정된 이후 5차례 재입법 되었는데, 현행법은 2018.6 월말까지 효력을 가지는 한시법으로 2016.3월 제정되었습니다. 지난 2016.3월 기촉법 재 입법 당시 상시법으로 하는 방안이 논의되었으나, 당시 대법원은 워크아웃 전치화로 인한 기업의 피해 우려, 헌법상 사적자치의 침해, 재산권의 침해 등 위헌성 소지 등을 이유로 기촉법의 상시화를 반대하였습니다. 특히, 기촉법이 한시법으로 제정되고 시행하다가 기간 이 만료되면 일부 내용을 수정하여 반복해서 재입법되는 방식으로 시행되어 오면서 관치 금융의 지적도 반복되고 있습니다. 기촉법에서 가장 기본이 되는 것이 부실기업에 대한 채무조정과 신규 신용공여인데, 이 때 금융당국이 채권은행 간의 이해를 조정하고 관여하는 과정에서 관치금융의 문제가 발 생하고 있다고 할 수 있습니다. 이는 기촉법에 따른 구조조정과정에서 채권은행 간의 이해 상충이 발생할 수밖에 없는데, 금융당국이 어떠한 조건에서 관여를 할 수 있고 관여하는 경우 어떠한 책임을 지는지에 대해 기촉법에서 별도로 규정하고 있지 않기 때문입니다. 한편, 기촉법의 위헌성 및 관치금융의 논란 이외에도, 동 법이 시장자율에 의한 신속하 고 효율적인 구조조정을 달성하기 위한 제정목적을 달성하고 있는지에 대해서도 생각해 볼 필요가 있습니다. 기촉법에 기초한 워크아웃은 외환위기 이후 고금리 상황에서 기업의 재무구조개선을 위한 구조조정에는 효과적이었다고 할 수 있습니다. 하지만 경제 및 금융 시장 환경 변화에 따라 현재와 같은 저금리 상황에서는 기업의 재무구조개선보다는 사업 구조 재편이나 산업의 경쟁력 제고 등이 중요하다는 측면에서 보면 기촉법에 따른 워크아 웃은 한계가 있을 수밖에 없습니다. 또한 2016.3월 기촉법을 재입법하면서 금융채권자의 범위 확대 등 채권자의 권리를 제고시킨 결과, 기업구조조정 과정에서 채권자간 이해상충 발생이 증가하면서 오히려 채권은행 중심의 자율적인 기업구조조정이 어려워진 상황이라 고 할 수 있습니다. 그동안 기촉법이 국내 기업구조조정에 기여해온 부분을 고려해보면 당분간 유지할 필요 성도 있겠지만, 기촉법을 재입법 또는 기한연장하는 방법으로 법률개폐를 반복하는 것은 현재 국내 기업구조조정제도에서 발생하고 있는 문제를 더욱 고착화시킬 우려가 있습니다. 보다 근본적으로는 시장자율에 의한 신속하고 효율적인 구조조정을 위한 환경조성이 우선 되어야 하겠지만, 현재 국내 기업구조조정제도에서 발생하고 있는 문제를 해결할 수 있는 개선방안을 검토해야 할 시점입니다.
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토론5
토론문 김두일 연합자산관리주식회사(UAMCO) 상무
토론6
토론문 임장호 변호사, 법무법인 태평양
메모
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<기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정방식으로의 전환모색 토론회> 발행일 2018 6. 18. 발행처 국회의원 이학영, 국회의원 최운열, 경실련, 참여연대 문 의 국회의원 이학영 02-784-8051 국회의원 최운열 02-784-2350 경실련 경제정책팀 02-3673-2143 참여연대 경제금융센터 02-723-5052 Copyright ⓒ 국회의원 이학영, 국회의원 최운열, 경실련, 참여연대