참여사회포럼
한반도 핵위기, 정부의 대응 어떻게 달라져야 하나
일시 2017년 9월 29일(목) 오후 1시 30분 장소 참여연대 2층 아름드리홀 주최 참여연대 부설 참여사회연구소
프로그램 사회 박정은 참여연대 협동사무처장
13:30-14:30 발제 발제1. 조성렬 국가안보전략연구원 책임연구위원 발제2. 이태호 참여연대 정책위원장
14:30-15:30 토론 토론1. 이희옥 성균관대학교 정치외교학과 교수 토론2. 이대근 경향신문 논설위원
목차 발제1.
북한의 국가전략과 전망 / 조성렬 책임연구위원
1p
발제2.
한반도 핵위기 타개를 위한 새로운 접근법 / 이태호 정책위원장
19p
첨부자료: 2017 울란바토르 프로세스
32p
토론1.
이희옥 교수
37p
토론2.
이대근 논설위원
39p
발제1 북한의 국가전략과 전망: 핵협상의 새로운 조건과 국면전환 시나리오
조성렬 국가안보전략연구원 책임연구위원
Ⅰ. 문제제기: 두 번의 ‘8월 전쟁위기’ o 2015년 8월의 ‘남북한 전쟁위기’와 상황관리의 중요성 - 2015년 ‘8월 위기’는 남북 군사충돌 뒤 ‘8.25합의’ 및 이후 미 고위관료 및 류윈산 당상무위원 의 평양방문으로 화해 분위기 고조1) - 남북차관급 당국회담 결렬(12.11~12) 및 모란봉악단 귀국(12.12)과 김정은 수소탄 시험명령 (12.15), 이병호-김양건 베이징 비밀회담(12하순), 최종명령서(2016.1.3)와 뒤이은 2016년 4차 북핵실험(1.6)2) - 북한의 장거리미사일 발사(2.7)와 박근혜 정부의 개성공단 전면폐쇄 결정(2.10) o 2017년 8월의 ‘북‐미간 전쟁위기’와 그 귀결은? - 북한의 ICBM급 장거리탄도미사일(7.4, 7.28)에 대한 미 국방정보국(DNI) 평가보고 이후 맥매 스터 NSC보좌관(8.5)의 예방전쟁 발언과 트럼프 대통령의 ‘화염과 분노’(8.8), ‘군사행동장착완 료’(8.9) 발언 - 북한전략군의 ‘화성12호에 의한 괌도 포위사격 방안’(8.9) 발표 뒤에 SRBM(8.26), IRBM 화성 12형(8.29) 및 제6차 핵실험(9.3), IRBM 화성12형(9.15) 등 잇단 핵․미사일 도발
1) 버락 오바마 미 대통령(당시)은 2015년 9월경 고위관료를 평양에 비밀리에 보냈고, 시진핑 중국주석 도 그해 10월 류윈산(劉雲山) 당 상무위원을 북한에 파견했다. 윤완준, “이병호-김양건의 비밀회동”, 『동아일보』 2017년 8월 2일. 2) 김정은의 수소탄 발언(12.10), 베이징에 갔던 모란봉악단의 중도 귀국(12.12), 김양건의 교통사고 사망 (12.28). “오늘 우리 조국은 나라의 자주권과 민족의 존엄을 굳건히 지킬 자위의 핵탄, 수소탄의 거대 한 폭음을 울릴 수 있는 강대한 핵보유국으로 될 수 있었다.” 『조선중앙통신』 2015년 12월 10일.
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※ 북핵실험의 유형은 소규모 Pu 원자핵실험(1차), Pu 원자핵실험(2차), HEU 원자핵실험(3차), 증폭분열핵실험(4차), 증폭분열핵탄두실험(5차) 및 위력 50kt(진도5.7) ~400kt(진도 6.3)의 수 소핵탄두실험(6차)으로 평가
Ⅱ. 역대 북한정권의 혁명정세 인식과 국가전략 1. 역대 북한정권의 혁명정세 인식과 국가전략 노선 o 김일성은 주체적 조건이 ‘작은 나라’이고 정세가 ‘전략적 대치기’라는 인식 속에서 3대 혁명역 량(북한, 남한, 국제) 강화를 통해 ‘하나의 조선’을 내세우며 ‘적화통일을 도모하는 전술적 공세를 시도 o 김정일은 ‘작은 나라’ 북한이 제국주의 강적과 첨예하게 대치하고 있는 가운데 사회주의 세계 체제의 붕괴로 ‘전략적 대치기’에서 ‘전략적 수세기’로 넘어가는 과도기 상황으로 인식 - 3대 혁명역량 가운데 국제혁명역량 소멸과 북한혁명역량 약화라는 전략적 수세기 하에서 체제 보전을 위해 전술상 △남북, 북·미 대화 및 △핵무기 개발에 착수 o 김정은도 ‘작은 나라’라는 자각 속에서 국제혁명역량, 남한혁명역량의 소멸하는 등 ‘전략적 수 세기’ 판단을 극복하기 위해 북한혁명역량의 보존, 체제수호를 최대의 국가적 목표로 제시 - 김정은 정권의 정착 이후 ‘경제-핵무력 건설 병진노선’에 따라 자력갱생 및 국가 핵무력 완성을 통해 ‘전략적 대치기’로의 전환을 모색 ※ 이용호 북한외무상 유엔총회 연설(2017.9.24.): “우리의 국가 핵무력.....최종목표는 미국과 힘의 균형을 이루는 것”
2. 김정은의 국가전략과 방향전환 가능성 o 북한의 국가전략은 孟⼦가 제시한 작은 나라 등(藤)의 국가생존법인 국방력 강화(선군노선) 및 주민결속(애민정치)의 방향과 매우 유사 ※ ① 해자를 깊게 파고 성을 높이 쌓으라. 그런 뒤에 ②백성과 함께 성을 지키며 죽는 한이 있 어도 백성이 떠나지 않는다면 해볼만 하다.”(是謀⾮吾所能及也. 無已, 則有⼀焉：①鑿斯池也 築斯 城也, ②與民守之 效死⽽民弗去, 則是可為也.)3) o 김정은 정권의 ‘경제-핵무력 건설 병진노선’과 제7차 당대회의 의미 - 정치사상강국(김일성), 군사강국(김정일)에 이어 경제강국(김정은)을 통해 사회주의 강성대국을 완성하는 것이 최종목표 - 제7차 당대회에서는 김정일 때 추진한 군사강국 완성과 함께 새롭게 제시한 경제강국 건설이
3) 『孟子』 梁惠王(下).
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라는 이중과제의 추진을 위해 병진노선 강조
<그림-1> 역대 북한 역대 정권의 정세판단 및 국가전략
o 북한의 국가 핵무력 완성 이후 대남전략의 방향전환 가능성 - 시나리오Ⅰ: 북한이 미 본토 핵타격 능력을 갖춤으로써 주한미 전시증원군을 억제한 뒤, 대남 무력적화통일을 기도할 것으로 분석 - 시나리오Ⅱ: 대미, 대남 억제력을 구축함으로써 명실상부하게 Two Korea를 실현해 북한체제 의 생존을 꾀하는 것이라고 분석
Ⅲ. 북한의 국가전략 목표와 핵 협상의 새로운 조건 1. 북한 핵·미사일 개발의 전략목표와 군사목표 (1) 북한 핵·미사일 개발의 전략적 목표 o 정치적 목표: - 핵억제력의 확보를 통해 외적인 위협을 제거하고 피포위 의식(siege mentality)을 극복함으로 써 김정은 체제의 권력기반을 안정화 - 핵·미사일 고도화 및 실전배치를 통한 ‘군사강국’ 완성으로 본격적인 경제개발에 나설 수 있는 군사적 토대의 구축
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o 외교적 목표: ‘사실상의’ 핵보유국 지위의 확보 - ‘사실상의 핵보유국’의 의미: 국제사회의 각종 제재를 받지 않는 NPT밖의 핵무기 보유국가 ※ 파키스탄 사례: 1998년 8월에 핵실험을 한 파키스탄은 NPT에 가입하지 않았기 때문에 유엔 안보리 제재를 받지 않은 대신 미국 등의 쌍무적 제재를 받았지만, 9.11테러 직후 미국은 테러 와의 전쟁 협조를 내세워 제재를 전면 해제 o 군사목표: 반접근지역거부(A2AD)와 응징적 억제 전략의 완성 - 반접근-지역거부(A2/AD)전략: 유사시 미군 전시증원전력의 차단을 위해 핵·미사일 공격 대상 을 한반도 인근 미군주둔기지로 확장하고 다양한 탄도미사일 개발 및 성능향상에 주력 - 응징적 억제전략: 美본토를 핵미사일로 타격할 수 있는 능력을 과시함으로써, 한반도 유사시 미국이 자국 피해를 감수하면서까지 한국에 대한 확장억제력을 제공할 수 없는 상황을 조성 [Decoupling 전략]
<그림-2> 북한판 반접근지역거부(A2AD) 및 응징적 억제 전략
<출전> 김동엽, “북핵 미사일 위협과 사드 그리고 한반도의 미래”(PPT자료, 2017.3.30.)
(2) 김정은의 선핵 평화론과 대외적 입장 o 김정은의 선핵 평화론 : (←김정일의 ‘선군 평화론’) - 조선아태평화위원회 대변인성명(9.7)은 북한의 수소탄 시험 성공으로 한반도를 비롯한 극동지 역, 아태지역에서 미국에 의한 핵전쟁 위험이 크게 억제되고 세계평화와 안정을 보장할 수 있게 됐다고 자평 o 아태평화위원회는 노동당의 ‘전략적 핵무력 건설구상’에 따라 9.3 ICBM 장착용 수소탄시험을 실시했다고 밝히면서 미국, 일본, 한국, 그리고 주변국가들에 대한 원칙적 입장을 표명(『조선중앙
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통신』 2017년 9월 7일) - 첫째, 미국은 수소탄 보유로 달라진 북한의 지위와 무게를 헤아릴 것 - 둘째, 일본은 세계적 군사강국인 북한이 가장 가까이에 있음을 명심 - 셋째, 쥔 것도 변변히 못한 남한은 핵이나 전략탄도로켓이 아니더라도 간단하게 상대가 가능하 는 것을 깨달아야 할 것 - 넷째, 주변국들을 비롯한 세계는 대국들의 강권과 전횡을 종식시키고 공정한 국제질서를 확립 을 위해 투쟁할 것
2. 북한의 새로운 군사전략: 재래식-핵미사일 배합전략 o 기본방향: 재래전과 핵미사일전의 배합 전략 수립 - 총참모부의 통제 하에 있는 육군, 해군, 항공·반항공군과 더불어 최고사령관의 ‘친솔군종’인 전 략군 전력을 배합하는 군사전략의 수립 o 군사전략(1): 재래전 능력의 강화 - 군력강화의 ‘4대 전략적 노선과 3대 과업’(2015.1.1. 신년사)을 제시한 데 이어, 2015년 8월 ‘준전시태세’ 선포 및 기동을 통해 기존의
재래식 군사전략을 총화
- 훈련혁명의 3대 과업: “훈련혁명 수행의 중심고리는 훈련을 실전화, 과학화, 현대화하는 것”(김 정은, 2015.4.25. 조선인민군 창건일 연설) - 군력강화의 4대 전략적 노선: △사상·신념·도덕적으로 육성, △방어작전지대의 요새화, △적 공 중강습의 타격소멸, △새로운 전투기술기재의 완성(2017. 3.1. 로동신문) ⇒ 금년 4월 25일 “조선인민군창건 85돐을 맞아 조선인민군 軍種合同打擊⽰威를 건군사상 최대 규모로 진행”했다고 발표 o 군사전략(2): 핵·미사일 고도화와 핵전략의 전환 가능성: 확증보복(Assurred Retailiation)전략 →확증보복Plus전략 - 최저 시나리오: 핵탄두 20개로서, 운반수단이 한반도를 비롯한 동북아지역에 초점이 맞춰져 있 고 비상작전용으로 소수 ICBM만이 실전배치된 경우 - 중간 시나리오: 핵탄두 50개로, 동북아시아에 초점을 맞추되 ICBM 위협이 커져 동북아지역 및 미국에 대한 북 위협이 훨씬 신뢰성을 갖게되며, 일본에 대해 제한적으로 핵무기 사용을 검 토할 가능성 - 최고 시나리오: 핵탄두 100개로 동북아 및 미국까지 공격목표로 할 수 있는 능력을 갖출 경우 로, 확증보복전략을 넘어 ‘선제사용’ 위협
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<그림-3> ‘핵탄두의 양적 증가와 핵전략의 질적 전환
<출전> 조성렬, 전략공간의 국제정치: 핵, 우주, 사이버 군비경쟁과 국가안보, 서강대학교 출판부, 2016년 9월, p. 148에서 재인용.
3. 북한의 ‘괌도 주변 타격’ 구상과 ‘전략군 화력 타격 계획’ (1) 북한전략군의 ‘괌도 포위사격 구상’과 전략군 화력 타격 계획 o 북한전략군의 ‘괌도 포위사격 구상’ 공개 - 전략군 대변인 성명(8.9): “화성-12 중장거리탄도미사일 4발로 미군 기지가 있는 괌을 포위사 격하는 방안을 검토” - 전략군사령관 김락겸의 발표(8.10): 화성12 IRBM 4발로 괌에 대한 포위사격방안을 검토하고 있으며, 일본 시마네현, 히로시마현, 고치현 상공을 통과해 괌 주변 30∼40km 수역에 탄착하게 된다고 위협
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<그림-4> 북한전략군의 ‘괌도 주변사격 구상’
o 김정은 위원장(8.14)은 전략군사령부를 시찰하면서 “당분간 미국의 행태를 좀더 지켜보겠다”며 괌도 포위사격에 대해 유보적 입장을 표명 - 이에 대해 트럼프 미 대통령(8.16): “북한의 김정은이 매우 현명하고 아주 합리적인 결정을 내 렸다”, “만약 그렇지 않았다면 재앙적이고 용납할 수 없는 일이 벌어졌을 것”이라고 뒷북 (2) ‘전략군 화력 타격계획’ 공개(8.15) o 북한 전략군은 작전지대를 △한국 작전지대, △일본 작전지대, △태평양지역 미제 침략군 배치 등 셋으로 구분 o 북한 전략군의 한국내 사정권: 한국에 대해 전략군의 타격목표를 4개 사정권으로 분류: △군 사분계선, △울진, △포항, △부산앞바다 ⇒ 한국 작전지대용 SRBM(8.26), 일본
작전지대용 IRBM(8.29, 9.15), 태평양 미군용
ICBM(7.4, 7.28) 미사일을 각각 시험 발사 o 전략군 화력 타격계획에 대해 북한외무성 대변인은 “우리 군대가 진행한 태평양상에서의 군사 작전의 첫걸음이고 침략의 전초기지인 괌도를 견제하기 위한 의미심장한 전주곡”이라고 자평 (8.31)4)
4) “조선외무성 대변인 유엔안전보상리사회의 <의장성명> 전면배격”, 『조선중앙통신』 2017년 8월 31일.
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<그림-5> 북한의 ‘전략군 화력 타격계획’
Ⅳ. 국면전환의 가능성 검토와 예상 시나리오 1. 향후 한반도 안보정세 전망과 미국, 북한의 선택지 (1) 도를 넘긴 말폭탄 교환과 군사적 충돌 위험성 o 극단으로 치닫는 미·북의 말폭탄 대결 - 미국: ‘로켓맨’, ‘북한의 완전파괴’, B1-B전략폭격기 최북단 무력시위 - 북한: ‘늙다리 미치광이(dotard)’, ‘사상최대의 대응’, ‘선제행동’ o 미·북 말폭탄 대결 이후: 한반도 전쟁위기의 전망 - 주요일정:△10.4정상선언 10주년 기념, △10.8 김정일 당총비서 추대 20주년, △10.10 북한 노동당 창건 72주년, △10.18 중국공산당 19차 당대회, △10월말 한·미SCM, △11월초 드럼프 대통령 한·중·일 순방
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- 향후전망: 군사충돌(物極必反) vs. 국면전환(否極泰來)
군사충돌
① 북, 대미 군사도발 ② 미, 대북 선제타격
한반도 긴장고조 국면전환
❶ 북한 주도 국면전환 ❷ 미국 주도 국면전환
(2) 미국의 대북 선택지 【군사행동론】 선제공격, 예방공격 o 주요 주창자: 8.1 린지 그레이엄 공화당 상원의원, 8.5 허버트 맥매스터 국가안보보좌관 등이 대북 예방전쟁론을 주장 o 대북 예방전쟁(prevent war) 또는 예방타격(prevent strike)은 국제법 위반의 논란을 야기할 뿐만 아니라, 북한이 이미 ICBM 개발로 미 본토 타격이 가능한 군사력을 갖췄기 때문에 확전의 위험을 내포 o 확전 위험에도 불구, 북한의 임박한 위협을 내세워 트럼프 대통령의 독단적 결정에 따라 선제 타격의 시행이 가능(‘선제적 자위권’ preemptive self-defence 개념) ※ 방어전쟁(defensive war), 예방전쟁(prevent war), 선제타격(preemptive strike) 【미․중 빅딜론】 북한정권 전복론 o 주요 주창자: 2017년 7.20 마이클 폼페이오 CIA국장, 7.29 키신저 前국무장관 등이 주장 o 미국의 동아시아전략으로 볼 때 북핵 해결과 한미 동맹을 맞바꾸는 등가교환이 성립되기 어렵 기 때문에, 무엇보다 미국내 요인으로 인해
미·중 빅딜의 성립 가능성은 희박
o 미국 내에서 중국역할론이 제기된 배경은 북한의 대외무역에서 중국의 비중이 24.4%(2000) 에서 47.9%(2004), 72.8%(2008), 87.0%(2012), 92.5%(2016)로 크게 늘었기 때문 【북․미 대화론】 o 주요 주창자: 대북 선제타격론과 미·중 빅딜론이 힘을 얻지 못한 가운데, 틸러슨 국무장관의 북미 직접대화 발언을 계기로 새롭게 주목
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o 기존 북·미 뉴욕채널의 유지 및 1.5트랙 접촉의 지속 - 북·미 뉴욕채널: 주유엔대표부 박성일 차석대사, 권정근 참사-조셉 윤 대북정책특별대표, 수 잔 손턴 부차관보대행, 마크 램버트 한국과장) - 북·미 1.5트랙 접촉(2017.5.8.~9, 오슬로): 북측(북한외무성 최선희 국장), 미측(‘뉴아메리카 재단’ 디매지오 국장, 피커링 前유엔대사,
팰런 前태평양사령관, 로버트 아인흔 前비확산 군축담
당 특보) (3) 북한의 대미 군사도발 및 핵무기 사용가능성 【북한의 대미 군사도발 가능성】 o 괌도 포위사격 구상의 실행: 당초 공언했던 대로, 괌도 주변에 대한 IRBM의 시험발사를 감행 o 태평양 상의 수폭 실험: 리용호 외무상은 김정은이 밝힌 ‘초강경 대응조치’의 내용에 대해 “태 평양 상에서의 역대급 수소탄 실험이 될 것”이라고 평가 o 모의핵탄두 장착한 ICBM의 실거리 시험발사: 알레스카, 하와이 등을 겨냥한 화성14형 미사일 의 실거리 시험발사 o SLBM의 시험발사: 2016년 8월 SLBM 북극성 1형에 이어, SLBM인 북극성 3형을 태평양 방 향으로 시험발사 【북한의 핵무기 사용 가능성】 핵독트린과 핵지휘통제체계 o 북한의 핵무기 사용 권한 및 조건 (핵독트린): 『자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할데 대한 법』(2013.4.1.) - 제4조: “핵무기는 적대적인 다른 핵보유국이 우리 공화국을 침략하거나 공격하는 경우 그를 격 퇴하고 보복타격을 가하기 위하여 조선인민군 최고사령관의 최종명령에 의하여서만 사용” - 제5조: “적대적인 핵보유국과 야합하여 우리 공화국을 반대하는 침략이나 공격행위에 가담”하 는 비핵국가들 o 북한의 독단형 핵지휘통제체계와 ‘제한적 위임’ 가능성 - 북한 핵독트린으로 미루어봤을 때 북한의 핵지휘통제체계는 기본적으로 독단형(Assertive Type)으로 추정되나, 독단형이 참수작전에 취약하다는 점에서 위임형(Delegated Type)과의 절 충방식 가능성 - 한미 양국의 참수작전에 대응하기 위해 전략군(사령관 김락겸), 호위총국(사령관 윤정린) 등에
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게 ‘전시 제한적 위임권한’ 부여 가능성
<표-1> 북한의 핵 지휘통제체계 (추정) 평 시
위기시/ 전시
독단형 통제체계
복종수단
위임형 통제체계
하급지휘관에게 최소한의 자율권
하급지휘관에게 상대적인 높은 자율권
강력
최소
통제수단으로 행정력, 물리력 광범위 사용 특별수단에 의해 문민통제가 유지
문민통제 위해 사실상 행정통제에만 의존
핵무기 미조립 무기관리
(1) 조립 때는 운반수단과 분리 보관 (2) 같은 곳 보관 때는 소지와 사용능력을 분리할 물리적 수단을 보유
상대적으로 높은 즉응성을 갖춘 보관 및 배치 권한을 작동자에게 부여
장
점
우발적이거나 미승인된 사용의 예방
참수작전 위험성 저하
단
점
분리보관에 따른 고장 가능성 참수작전 위험성
치명적 고장시 작동불능 우발적이거나 미승인된 사용 위험성
<출전> Feaver, "Command and Control in Emerging Nuclear Nations", p.171 및 김보미, "핵확산 논쟁을 통해 본 북한의 핵전력 지휘통제체계", pp. 188~194 등을 참고하여 작성
o 북한은 미국이 예방전쟁 행위나 선제타격을 시도할 경우에는 강력하게 군사적으로 대응할 것 이라고 공언 - 북한군 총참모부 대변인 성명(8.9): 미국의 예방전쟁 행위 징조 때는 미 본토를 핵전쟁 마당으 로 만들고, 선제타격 시도엔 우리 식의 보다 앞선 선제타격으로 무자비하게 짓부숴버릴 것이라고 주장 - 리용호 외무상 유엔연설(9.23): “미국과 그 추종세력이 우리 공화국 지도부에 대한 참수나 우 리 공화국에 대한 군사적 공격 기미를 보일 때는 가차 없는 선제행동으로 예방조치를 취할 것” 이라고 선언 o 실제로 북한이 어떤 조건에서 핵무기를 사용해 반격에 나설 것인지에 대해 몇 가지 시나리오 가 존재 - 한미연합군이 북한 핵․미사일 기지에 대한 제한적 공격을 시도할 때 - 한미연합군에 의한 대북 전면전쟁을 시작할 때 - 김정은에 대한 참수작전을 실시할 때: 성공의 경우 vs. 실패의 경우
2. 대화국면 전환의 계기와 시점 (1) 과연 대화국면은 열릴 것인가? o 북․미간 대화조건의 상이: ‘핵․미사일 중단’ vs. ‘적대시정책 전환’
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- 북한이 제시한 대화 조건(최선희 외무성 미국국장 2017.5.8.~9): 미국의 △대북적대시정책 철 회, △대북제재 해제, △북·미 평화협정 체결 등을 북한 핵 실험과 미사일 발사실험 중단의 전제 조건화 - 미국이 제시한 대화 조건(헤더 노어트 국무부 대변인 2017.8.16.): “△핵 실험, △탄도미사일 시험발사, △동북아안정 저해언행 중단 등 3대 조건의 선행”을 대화조건으로 제시 o 미국과 북한의 상호 대화 필요성 인식 - 미국: 미 본토를 겨냥한 북한의 ICBM 핵․미사일 완성 및 실전배치 이전에 현 수준에서 동결할 필요성 고조 ※ 로버트 케이츠 前국방장관: 검증을 통한 북한 핵무기 20개 이내의 동결 - 북한: 2016.11.30 UNSCR-2321 이후 UNSCR-2371, UNSCR-2375 등 중국의 적극적인 대 북 제재 동참으로 경제적 타격이 효력을 발생하기 시작하고 있어 제재 유예를 얻어낼 필요성 점 증5) o 누가 고양이 목에 방울을 달 것인가? - 미국: 초강대국으로 세계질서 관리자인 미국으로서는 대북 대화국면으로 전환할 명분이 크게 부족(실리는 조금 존재) - 북한: 북한 실제로 미국을 공격할 의도가 없다면 국가핵무력 수준이 90~5% 완성도를 보일 때가 협상력 극대화시점이므로 스스로 국면전환을 도모하는 것이 유리 (2) 대화국면 전환의 3대 계기와 배경 o 2017년 10월 말[미․중 정상회담 이전]: 일정 궤도에 오른 핵무력을 바탕으로 협상력 극대화 - 계기: 10월 18일 중국 제19차 당대회, 10월 말 한․미 연례안보회의(SCM), 11월 초 트럼프의 한․중․일 방문과 미․중 정상회담 - 배경: 4월 초 미·중이 양국현안을 봉합했던 것과 달리, 11월 미·중 정상회담에선 북핵, 남중국 해, 무역역조 등 핵심현안에 대한 타결을 시도할 것으로 보여 북한으로서는 상황 고착 이전에 국면전환 필요 ※ 금년 4월 6일 미·중 정상회담에서 미국의 대중 무역적자를 줄이기 위한 ‘미·중 100일 계 획’(5.9~7.16) 통한 통상마찰 유예와 북핵 문제의 중국 아웃소싱에 따른 해결 시도→ 북한의 반 발(7.4 ICBM 발사), 트럼프의 불만 o 2018년 1월 초[김정은 신년사 내용 중]: 핵무력 완성에 기반한 대화
5) 임수호, “대북 제재와 북한의 대응”, 『미·중 각축시대의 한반도: 어떻게 대처해야 하나?』, (사) 통일경 제연구협회 정책워크숍, 2017년 9월 15~16일.
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- 계기: 2018.1.1 김정은 신년사 - 배경: 북한은 당초 시간표대로 2017년 말까지 ‘국가 핵무력’을 완성한 뒤, 우리측이 제안했던 남북대화를 뒤늦게 수용하고 쌍방의 적대관계를 해소하기 위한 북·미 직접대화를 제안하면서 국 면전환 시도 o 2018년 3월 말[한미군사연습 종료 뒤]: 안보 분위기의 진정 - 계기: 2월 9~25일 평창동계올림픽, 3월 초 한․미 키리졸브 군사연습, 3월 중순 양회에서 시진 핑 2기 체제 출범 - 배경: 남북 및 북·미관계에서 첨예한 갈등요소가 어느 정도 해소되고 중국도 시진핑 2기가 출 범한 상태에서 핵무력 완성에 기반한 대화를 위해 국면전환 시도 가능성 (3) 북한의 국면전환 시도와 미국의 예상반응 o 북한의 국면전환 논리 - 노어트 미 국무부 대변인이 제안한 ‘3대 조건’(핵·미사일 시험유예, 안정저해 언동 자제)의 전격 수용을 통해 국면전환을 시도 - 다만, 북측이 대화 재개의 조건을 내걸 경우는 난항 예상(한미 군사연습 중지, 대북제재 유예, 평화협정 체결 등) o 미국의 예상반응 - 조건 없는 수용: 트럼프는 김정은의 굴복으로 간주, 자신의 승리라고 국내적으로 선전하며 흔 쾌히 수용 - 조건부 수용: 대화 목적이 비핵화에 있음을 북측이 인정하면 대화에 응할 수 있다며 조건부로 대화를 수용 - 수용 거부: 북측 태도에 진정성(비핵화 의지) 없고 시간끌기에 불과하며 태도변화를 압박조치 의 성과로 판단해 수용을 거부 ⇒ 미국 예상반응: ‘조건부 수용’ 〉‘수용 거부’ > ‘조건 없는 수용’ 順
3. 대화국면이 열린다고 핵협상 진전을 기대할 수 있나? (1) 북한 핵문제의 외교적 해법은 가능한가 o 북한 핵문제가 외교적으로 해결되려면은 북한이 「9.19공동성명」에서 합의한 ‘연성균형에 의한 포괄적 안보-안보 교환’을 수용해야 가능
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9.19공동성명」에서 북한 비핵화에 대한 안보인센티브로 한반도평화협정, 북·미 및 북·일 관계
정상화를 제공키로 합의하는 등 연성균형 방식에 동의 ※ 경제-안보 교환(선불제, 후불제)→ 안보-안보 교환(연성균형, 경성균형 방식) o 북한당국은 2010.1.11 북한외무성의 평화협정 주장을 끝으로 중단된지 5년 9개월만인 2015.10.1 리수용 외무상 유엔총회 연설에서 미국에게 비핵화 협상 재개의 전제조건으로 북·미 평화협정을 공식요구 - 북한 비핵화의 대가였던 한반도(북·미) 평화협정이 이제부터는 대북적대시정책 폐기의 징표로 서 북·미 핵협상의 전재조건으로 전락 o 북한당국이 연성균형 아닌 경성균형 방식에 의한 안보-안보 교환을 고집하는 한 북한 핵문제 의 외교적 해결은 난망 - 북한은 ‘공화국 정부 성명’을 통해 경성균형 방식의 안보-안보교환을 위한 ‘조선반도 비핵화의 5개 조건’을 제시 ※ 조선반도 비핵화 5대 조건(공화국 정부성명, 2016.7.6):①남한내 美핵무기 공개, ②남한내 핵무기 및 핵기지 철폐·검증, ③핵타격수단의 한반도 불반입 담보, ④대북 핵무기 위협 및 사용 금지, ⑤핵사용권 쥔 미군의 철수 선포 (2) 대화국면으로 전환되면 무엇부터 시작해야 하나? o ‘연성균형에 따른 안보-안보 교환 방식’을 북한이 수용하도록 유도 - 낮은수준의 경성균형을 받아들여 북한과 대화·협상을 유지하며 점차 9.19공동성명에서 합의한 연성균형 방식을 수용하도록 설득·유도 - 북한과 중국이 제안한 ‘双暫停’(쌍방 유예) 방식은 합법, 비합법 논란으로 성사되지 못했으나, 북한의 선제조치로 국면전환이 이뤄진다면 이러한 논란의 종식이 가능 o 남북대화와 6자회담의 동시 재개를 통한 시너지 효과 - 6자회담 무용론도 있으나, 기존 회담성과의 계승을 위해 6자회담에서 다시 시작하는 것이 바 람직 - 남북대화를 통해 남북한 상호신뢰를 만들어갈 수 있을 뿐이 아니라, 이를 통해 6자회담에서도 한국의 ‘운전자’ 역할이 가능 ⇒ 표본겸치(標本兼治)의 추구: 북한 핵문제와 한반도 긴장완화의 병행 추진이 바람직 (3) 어떻게 북핵협상을 진전시킬 수 있을까?
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o 기본방향: ‘입구로서의 동결. 출구로서의 폐기’가 가진 의미 - ‘동결’과 남북잠정협정(북․미 연락사무소)의 교환 - ‘폐기’와 한반도평화협정(북․미 수교)의 교환 o ‘동결’ 개념의 재정의 필요성: 동결(freeze), 폐쇄․봉인(shut down and seal), 불능화 (disablement) - 「제네바 기본합의」: “북한은 흑연감속로와 관련 시설들을 동결하며 궁극적으로 해체한다”(The DPRK will freeze its graphite- moderated reactors and related facilities and will eventually dismantle these reactors anc related facilites.) - 「2.13합의」: “궁극적인 포기를 목적으로 재처리시설을 포함한 영변핵시설을 폐쇄·봉인한 다”(Shut down and seal for the purpose of eventual abandonment the Yongbyun nuclear facility.) - 「10.3합의」:“북한은 포기하기로 되어 있는 모든 현존하는 핵시설을 불능화한다”(The DPRK agreed to disable all existing nuclear facilities subject to abandonment under the 9.19September 2005 Jint Agreement and the February 13 agreement.)
Ⅴ. 맺음말: 북핵문제의 포괄적 해법 모색 1. 기본 정책방향: 포괄적 접근에 따른 비군사적 해법 o 기로에 선 남북관계: 핵 가진 북한과의 공존인가, 중무장 대치인가? - 북한체제의 약한 고리: 국제사회로부터의 고립, 북한경제의 시장화, 북한 재래식 군사력 열세 - 주요정책방향: 국제사회의 대북 제재 활용, 경제-핵무력 병진노선 逆利⽤ 전략, 한국형 ⼤量膺 懲報復(KMPR) 능력의 강화 o 남북대화, 6자회담이 재개된다고 해도 북한이 쉽게 핵·미사일 포기의 가능성이 낮다는 점에서 『손자병법』모병편에 나오는 ‘전쟁하지 않고 이기는 방법’인 삼벌(伐兵, 伐交, 伐謨)에 따른 포괄적 접근이 불가피 - 벌모(伐謨)는 점진적 체제전환을 유도해 핵보유국 의도를 깨는 것 - 벌교(伐交)는 북한을 협상로 끌어내 핵․미사일 동결을 관리하는 것 - 벌병(伐兵)은 북한의 군사력 사용을 억제하는 것 ※『孫⼦兵法』謨攻編: 百戰百勝⾮善之善者也, 不戰⽽屈⼈之兵善之善者也. 故, 上兵伐謨 其次伐交其次伐兵 其下攻城, 攻城之法爲不得已. o 포괄적 접근으로서의 삼벌(三伐)과 절전지훈(折箭之訓)
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- 앞서 언급한 세 개의 접근방법(三伐)을 따로따로가 아니라 동시 병행해 사용함으로써 부작용을 최소화하여 효과를 극대화하려는 ‘세 개의 화살’에 따른 절전지훈(折箭之訓)의 방법(『北史』 吐⾕渾 傳) 2. 벌모로서의 삼화(三化)전략 o 벌모(伐謨)의 접근방식: ‘접근을 통한 변화’ - ‘트로이 목마’로서 평화협정 체결 및 북미 수교를 통한 북한개혁정부 등장의 여건을 조성 o 벌모(伐謨)의 기본목표: 삼화(三化)의 실현으로 북한개혁정부의 토대(물적, 인적) 마련과 주체 의 형성 - 김정은 정권이 핵보유국 지위를 고집하는 한 북핵해결을 난망하므로, 한반도문제의 최선책은 체제진화(regime evolution)를 통하여 북한 개혁정부와의 협상으로 문제해결하는 것뿐 o 병진노선의 역이용 전략: 상대편의 계략을 미리 알아채고 그것을 역이용하는 장계취계(將計就 計)로서의 삼화 전략 - 김정은은 핵․미사일의 개발과 보유에 따른 자신감을 바탕으로 과감한 개혁과 개방으로 정책 방 향을 전환할 가능성이 있는바, 이를 역이용하여 북한 개혁정부의 토대 마련과 주체 형성에 적극 적으로 활용 o 삼화(三化)전략의 3대 목표와 추진방안6) - 북한경제의 자유시장화: 북한개혁정부의 물적 토대 마련 - 북한주민의 친한의식화: 북한개혁정부의 인적 토대 마련 - 북한엘리트의 개혁세력화: 북한개혁정부의 주체 형성 3. 벌교로서의 ‘압박과 대화의 병행’ o 벌교(伐交)의 접근방식: 대화와 압박의 병행을 통한 전략적 견인 - 대화책: 남북한의 특사 교환, 제3국의 중재 등을 통하여 ‘3단계 연계 방안’에 따라 비확산프로 세스 개시 및 군사적 긴장을 완화 - 압박책: 유엔안보리 결의 및 단독의 경제적 제재와 북한의 핵․미사일 도발에 대한 군사적 시위 를 통해 대북 압박을 지속하면서
북한을 대화테이블로 견인
o 벌교(伐交)의 기본목표: 연성균형 방식의 안보-안보 교환 유도 6) 삼화전략의 구체적인 추진방안은 조성렬 외,『남북관계의 협력유도방안 연구』(국가안보실 연구용역, 2015년 12월) 참조.
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- 한·미가 안보-안보 교환에 의한 북핵 해법을 수용하더라도 북한이 현재처럼 경성균형을 요구하 는 한 외교방식에 의한 해결은 불가능 - 북한측 요구대로 일단은 낮은 수준의 경성균형 방식에서 출발하되, 최종적으로 북한이 연성균 형 방식의 안보-안보 교환을 수용하도록 하기 위해서는 일정한 수준의 압박조치 병행이 불가결 o ‘출구론’과 ‘3단계 연계론’ - ‘입구로서의 동결, 출구로서의 폐기’: △‘동결’과 남북잠정협정, 북․미 연락사무소, △‘폐기’와 한 반도평화협정, 북․미 수교의 교환 ※ ‘동결’ 개념의 재정의 필요성: 「제네바 기본합의」: 동결(freeze), 「2.13합의」:폐쇄․봉인(shut down and seal), 「10.3합의」:불능화(disable). - 3단계 연계론: 조건 없는 대화재개에서 출발하여 단계적으로 한반도 현안과 연계해 나가면서 문제해결을 모색(*①비연계 병행→②느슨한 연계→③긴밀한 연계) 4. 벌병으로서의 한국형 삼축체계(2K+KMPR) o 벌병(伐兵)의 접근방식: - 한반도 비핵화 방침의 견지: 주한미군의 전술핵 재배치론 또는 우리 군의 독자적 재무장론은 자칫 북한 핵무기보유의 정당성을 인정하게 되는 역설을 초래 - 대북 억제력 확보를 위해 한국형 삼축체계가 구축되기 전까지 주한미군의 전략자산을 활용하 되, 가급적 빠른 시일 내에 독자적인 능력(한국형 삼축체계의 조기 구축, 한국군 주도의 전작권 행사) 구비 ⇒ 한국형 삼축체계 구축이 북한핵문제의 근본해법이 아니라는 점에서, 미국 주도의 MD체계에 편입된다는 오해를 받지 않도록 유의 o 벌병(伐兵)의 기본목표: ‘2K+KMPR’ 조기구축과 평화군비통제 - 북한의 핵․미사일 능력 고도화에 따라 한국형 삼축체제의 효용성을 총점검해 미비점을 보완하 면서 한국형 삼축체제(Kill Chain, KAMD, KMPR)를 조기에 구축 - 한국군의 삼축체제가 완비되기 전까지 북한의 핵․미사일 위협에 대한 거부적 억제력을 갖기 위 해 주한미군의 전략자산 활용이 불가피 - 아울러, 우발적 군사충돌을 막고 군비경쟁에 따른 한반도의 군사적 긴장을 완화하기 위해 평화 군비통제 협상을 병행 추진 o 세부 추진방안 - 응징보복체계(KMPR)의 조기 구축: 북한전략군이 단기간 내 핵 선제사용(first-use) 능력을 갖
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추지 못할 것으로 보이므로, 당면한 과제는 북한군의 군사도발에 대응하기 위해 KMPR의 조기 구축이 시급 - 확전통제(Escalation Control) 체계의 마련: 국지도발 공동대비계획에 따른 한․미 군당국의 공 동조치 외에, 남북한의 군당국 간에도 의도하지 않은 ‘확전 통제’를 위한 핫라인 설치가 필요 - 전시작전통제권(OPCON) 조기전환: 전작권 환수를 위해 먼저 Kill Chain과 KAMD 구축이 필 요한 것이 아니라, 전작권을 갖고 있어야 북한 핵 미사일에 대한 독자적인 대응체계 구축이 가 능 ※ 우리 군이 전시작전통제권을 갖고 있어야 Kill Chain과 KAMD의 독자적 운용을 위한 소프트 웨어적 통합능력의 구축이 가능7)
7) 장영근. “북한 ICBM에 대응하기 위해 넘어야 할 산”, 『중앙일보』 2017년 7월 14일.
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발제2 남한의 정권교체와 한반도 핵/미사일 갈등의 해결 가능성
이태호 참여연대 정책위원장
1. 들어가며 촛불집회의 열기 속에 압도적 지지를 얻어 당선된 문재인 정부는 과거 한미 정부가 취해온
‘전
략적 인내’ 정책이 실패했다고 평가하면서 한반도 비핵화와 평화체제 구축을 단계적이고 포괄적 으로 타결하려는 ‘협상의 운전대’를 잡으려 하고 있다. 하지만 아직까지 핵 억지력과 대륙간 탄도 미사일 전력을 조기에 확보하기로 방침을 굳힌 북한을 설득하지 못했고 미국의 충분한 협조를 얻고 있는 것도 아닌 것으로 판단된다. 6월 초 한미정상회담과 이어 베를린에서 공개된 문재인 대통령의 한반도 평화구상과 후속 제안에도 불구하고, 남한의 제안을 거부한 북한의 잇단 미사일 /핵(수소폭탄탄두) 실험, 이에 대한 한-미-일 주도의 대북 유엔제재와 선제타격수단의 공격적 전 개 등으로 인해 한반도와 역내 군사적 긴장의 악순환이 고조되고 있다. 북미간 대결은 이제 서 로에 대한 선제타격을 공언하는 수준으로 진입했다. 한국 정부는 평화적 해결을 강조하고 있으나 확고한 비전과 적절한 수단을 제시하지는 못하고 있는 것으로 보인다. 무언가 중대한 전환이 요 구된다.
2. 문재인 대통령의 외교안보 공약 안보의 민주화와 인간안보에 대한 고려 대선 당시 문재인 후보는 4대 비전의 하나로 ‘평화로운 한반도 안전한 대한민국’을 표방하고 ‘강 하고 평화로운 대한민국’, ‘안전한 대한민국’을 약속했다. ‘강하고 평화로운 대한민국’을 향한 약속 에서 주목되는 것은 ‘책임, 협력, 평화, 민주의 4대 원칙’이다. 책임국방, 협력외교, 평화통일 노 력을 조화시킬 뿐만 아니라, 국방외교통일 정책에서도 민주적 원칙을 적용할 것을 천명한 것으로 이해된다. 국민외교, 공공외교를 강조한 점이나 군 인권 개선과 문민화를 강조한 대목도 안보의 민주화라는 면에서 진일보한 면으로 평가된다.
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문은 ‘재난 예방’과 ‘생활 안전’에 관한 약속과 군사 외교 공약을 하나의 비전으로 통합해 제시하 고 있다는 점이다. 세월호 참사나 이웃 일본에서 일어난 후쿠시마 핵 발전소 사고를 계기로 확 산된 인간 안보와 안전에 관한 사회적 요구가 정책적으로 반영된 것으로 보인다. 특히 주목받는 것은 신규 원전 건설계획을 백지화하고 노후 원전의 수명 연장을 금지해 대한민국을 원자력 발 전 제로의 나라로 만들겠다는 공약이다. 한반도 비핵화와 평화체제의 병행 추진 전통적인 안보영역에서의 정책변화도 뚜렷하다. 문재인 대통령은 대선 기간 동안 이명박, 박근혜 정권 9년 동안 ‘북한이 4차례 핵실험 및 미사일 발사로 핵능력을 강화’하는 것을 막지 못했고, 일관되지 못한 외교로 ‘외교안보남북관계가 모두 악화되기만 했다’고 평가했다. 이전 보수 정부와 미국은 북한 당국이 핵 폐기를 약속하거나 그 의사를 표명하는 것을 협상의 전제조건으로 삼았 고, 그 대가로 평화협정을 체결하는 것도 배제해왔었다. 이에 반해 문재인 정부는 핵·미사일 개발 동결단계와 폐기 단계를 구분하여 각 단계에 따라 ‘행 동 대 행동’에 기초한 협상을 진행함으로써 최종적으로 북한 핵 폐기에 따라 평화협정 체결을 달 성하겠다는 ‘단계적이고 포괄적인 해법’을 내놓았다. 문재인 대통령은 ‘제재와 대화 등 모든 수단 을 동원하여 북한의 비핵화를 견인’할 것이라고 강조하면서도, ‘6자회담을 비롯해 다양한 양자·다 자회담을 적극 활용’할 것이며, ‘남북 군사관리체계를 구축하여 우발적 충돌을 방지하고, 군사적 긴장완화와 군비 통제를 추진’하겠다고 공약함으로써, 과거 보수 정부가 소홀히 했던 다양한 대 화 수단과 군사적 신뢰구축 수단을 적극적으로 사용할 의지를 분명히 했다. 새로운 남북관계의 제도화와 협력외교 문 대통령은 6.15 남북정상회담 선언 17주년 기념사에서 ‘역대 정권에서 추진한 남북합의는 정 권이 바뀌어도 반드시 존중되어야 하는 중요한 자산’이라고 재확인함으로써 이를 부인해왔던 이 전 정부와 스스로를 구별했다. 새 정부는 이전 정부가 기정사실화해왔던 급격한 흡수통일을 배제 한다는 입장을 분명히 하고, ‘남북기본협정 체결’ 등 새로운 남북관계를 제도화하여 ‘단계적이고 점진적인 통일’을 추구하겠다고 밝혔다. 이명박 박근혜 정부와는 달리, 문 대통령은 제재국면에도 불구하고 남북 민간 접촉과 교류는 당국 간 관계와 무관하게 보장할 것을 약속했고, 그 일부 조 치를 실행에 옮기고 있다. 집권 이후 민간의 대북접촉 승인 요청을 모두 수용하고 북한의 미사 일 및 핵 실험에도 불구하고 인도적 지원을 제안한 것 등이 그 예다. 대외 관계에서 문재인 정부는 한미 동맹에 기초하면서도 한중, 한일, 한러 관계를 균형 있게 강 화하겠다는 의사를 분명히 했다. 또한 ‘한중일 3국 협력 확대 강화’, ‘6자회담 플랫폼 재건을 통 한 다자협력체제 구축’ 등 ‘다자안보와 경제공동체를 통합하는 동북아플러스 책임공동체 ’를 형성 해 나가겠다고 밝혔다. 국방개혁과 군비확대를 통한 ‘책임국방’
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새 정부는 ‘국방은 한미동맹을 기축으로 하되, 궁극적으로 우리의 책임’이라고 전제하고 ‘강한 안 보’와 ‘책임국방’을 강조하고 있다. 그는 대선 기간 내내 보수정부가 정작 안보에는 무능했다고 비판했었다. 문재인 정부는 국방비를 현재 GDP 2.4%에서 임기 내 3% 수준까지 인상할 것을 공약했다. 킬체인(Kill Chain)과 한국형 미사일 방어체계(KAMD) 등 북한 핵/미사일 공격에 대비 한 선제 타격 및 요격 체계를 조기에 확보하는 한편, 각종 첨단무기의 국내 개발을 촉진하기 위 해 방위산업을 육성하고 지원하겠다는 것이다. 대신, 새 정부는 박근혜 정부 시절 사실상 무기한 연기된 전시작전통제권의 환수를 조기에 착수 하여 ‘책임국방’을 실현하겠다고 약속했다. 대폭 증액된 국방비를 ‘한국군 작전기획 및 연습능력을 조기에 확보’하는데 사용하겠다는 것이다. 또한 새 정부는 ‘책임국방’의 실현방안이자 전제조건으 로서, 노무현 정부 시절 추진했으나 지체되어 왔던 국방개혁을 강도 높게 재추진할 예정이다. 군 병력을 50만으로 축소하고, 군복무기간을 18개월로 단축하는 것, 사병 급여를 인상하고 양심적 병역거부권을 인정하는 것 등이 그것이다.
3. 새 정부 한반도 정책의 특징 노무현 전 대통령의 친구이자 보좌관이었던 문재인 대통령의 한반도 문제 접근법은 기본적으로 이전 보수정부들과는 구별되고, 과거 김대중 노무현 정부가 추구했던 화해협력정책--이른바 햇볕 정책 혹은 평화번영 정책과는 연속성을 지니고 있다. 하지만, 새 정부의 접근법은 몇 가지 점에 서 이전 진보적 정부들의 정책들과도 구분된다. 햇볕정책 플러스 우선, 북한의 핵 및 미사일 위협에 대해 한층 심각하게 받아들이고 보다 강경한 태도를 취하고 있다. 문재인 정부는 북한의 핵/미사일 공격에 대비한 킬 체인 등의 선제공격 수단과 미국이 제 공하는 전략자산이나 확장억제 수단, 그리고 한미 공조의 중요성에 대해 강조하고 있다. 또한 이 전 보수정부 기간 동안 미국 등 동맹국과 유엔이 취한 대북제재 조치들의 불가피성을 인정하는 입장이다. 반면, 협상전략 면에서도 과거와는 다른, 보다 진전되고 명확한 변화도 보여주고 있다. 그는 한 미 양국이 추구해온 ‘전략적 인내’ 전략, 즉 북한의 핵 포기 선언을 대화의 입구에 두는 전략이 문제해결에 실패했음을 명시적으로 지적하고 다른 단계별 협상전략을 모색하고 있다. 또한 경제 협력이나 지원을 통해 정치군사적 협력으로 발전할 것을 기대하는 기능주의적 접근에서 벗어나 정치군사적 문제의 포괄적 협상을 통한 한반도 위기 해소에 보다 집중하고 있다. 문재인 정부의 한반도 정책들은 지난 9년간 복잡하게 얽히고 뒤틀린 국내외 안보 환경 속에서, 다양한 행위자들의 융합되기 쉽지 않은 요구들을 절충하거나 조화시키려 고심한 흔적을 보여주 고 있다. 우선, 그의 정책들은 제재와 군사대응 위주의 대북정책이 한반도 핵 위기를 도리어 악화시켜왔다
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는 평가에서
출발하지만, 어쨌든 그 결과로서 최근 급진전되고 있는 북한의 핵/미사일 개발에
대한 국민들과 주변국들의 위기의식과 강경한 대북여론도 고려하고 있는 것으로 보인다. 둘째, 한미동맹에 배타적으로 의존하는 불투명한 종속적 외교에서 벗어나야한다는 여론과 더불어 핵을 개발하는 북한을 두고 전통적인 한미동맹으로부터의 이탈하는 것을 걱정하는 전통적 여론 도 함께 의식하고 있는 것으로 보인다. 마지막으로, 촛불 집회를 거치며 뚜렷해진 시민들의 정책 우선순위 변화를 반영하여 국민의 생 명, 안전, 복지에 투자하고 군과 국가정보원을 비롯한 안보외교 기구를 민주적으로 개혁하는 것 과 더불어 ‘좌파정권’에 대한 불안감을 달래고 자신이 단언했던 ‘강한 안보’를 뒷받침하기 위해 군 비를 늘리고 ‘확고한 군사적 대비태세’를 과시하는 것 역시 동시에 진행하고 있는 것으로 보인다. 한마디로 문재인 정부의 한반도 정책은, ‘6.25 한국전쟁 이후 최대의 위기’를 맞고 있는 상황에 서, 관여도 압박도 모두 최대한 강력하고 실효성 있게 추진하여 반드시 문제를 해결해야 한다는 강력한 의지에서 비롯되고 있다. 특히 그는 이 ‘엄중한 상황’에서 당사자인 남한 정부 자신이 ‘운 전대를 잡는 것’, 다시 말해 상황 타개의 주도권을 잡는 것을 가장 중시하고 있다. 한미 공조와 남한정부의 협상주도권 추구 집권 초 문재인 대통령이 집중한 과제는 새로운 한반도 문제 해법에 대해 미 트럼프 행정부의 이해를 구하고 공조체계를 구축하면서 동시에 북한과 주변국에 협상과 대화의 메시지를 분명히 보내는 것이었다. 6월 한미정상회담과 그 직후 발표된 베를린 구상이 그 결과물이다. 미 트럼프 대통령은 핵무기와 ICBM을 개발하는 북한에 대한 선제공격을 시사하는 등 강경한 태 도를 과시해왔다. 하지만, 트럼프 행정부가 오바마 행정부 이래의 ‘전략적 인내’ 정책을 실패한 정책으로 평가한 점, 과거 미국 정부가 추구했던 불량국가에 대한 ‘레짐 체인지’나 ‘점령을 통한 국가개조(state building)’에 회의적인 입장을 취해온 점에 있어서는 문재인 정부의 접근법 유사 한 면도 있는 게 사실이다. 특히 북한 핵 문제를 ‘국가안보에 대한 긴급한 위협이자 외교 정책의 최우선 순위’라고 평가한 미국의 트럼프 행정부가 천명한 ‘최대의 압박과 관여’ 방침은 방점이 어 디 있느냐에 따라 과거보다 실질적인 협상테이블이 마련될 실낱같은 가능성도 내포하는 것으로 볼 여지가 없는 것은 아니다. 6월 한미정상회담 공동성명에 따르면, 문재인 대통령과 트럼프 대통령은 ‘한반도 비핵화라는 공 동의 목표를 평화적인 방식으로 달성’하기 위해 공조해 나가기로 하고 ‘제재가 외교의 수단이라 는 점에 주목하면서, 올바른 여건 하에서 북한과 대화의 문이 열려 있다’고 강조하였다. 양 정상 은 ‘북한이 도발적 행위를 중단하고 진지하고 건설적인 대화의 장으로 복귀하도록 최대의 압박을 가해나가기 위해, 기존 제재를 충실히 이행하면서 새로운 조치들을 시행’하는 것도 더불어 강조 하였다. 또한 양 정상은 ‘조건에 기초한 한국군으로의 전작권 전환이 조속히 가능하도록 협력을 지속해 나가기로 결정’하였다. 그 조건이란 ‘대한민국은 상호운용 가능한 킬-체인, 한국형 미사일 방어체
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계(KAMD) 및 여타 동맹 시스템을 포함하여, 연합방위를 주도하고, 북한의 핵·미사일 위협을 방 어, 탐지, 교란, 파괴하기 위해 필요한 핵심 군사 능력을 지속적으로 확보’해 나가는 것을 의미한 다. 또한 양정상은 ‘모든 국가 역량을 활용하여 확장억제력을 강화할 것을 지시’하고 북한의 위협 에 대응하여 억지력과 방위력을 증진시키는 차원에서 ‘한미일 3국 협력을 증진시켜 나가겠다는 공약을 재확인’하였다. 한반도 평화구상과 레드라인 논란 한미 정상회담을 통해 대북협상의 운전대를 잡는 것에 대해 미국의 동의를 구한 것으로 간주한 문재인 대통령은, 정상회담 직후 이루어진 북한의 ICBM급 탄도미사일 발사에도 불구하고, G20 회의가 개최되는 독일 베를린에서 그의 비전을 요약한 ‘한반도 평화구상’을 발표했다. 베를린 구 상을 통해 문 대통령은 ‘올바른 여건만 형성된다면, 미국과 중국을 비롯한 국제사회가 언제든 대 화의 문을 열어놓고 있다는 것’이 확인된 만큼 ‘북한이 핵 도발을 전면 중단하고, 비핵화를 위한 양자대화와 다자대화에 나서야 한다’고 촉구했다. 문 대통령은 ‘북한이 핵 도발을 중단하지 않는다면 더욱 강한 제재와 압박 외에는 다른 선택이 없다’는 경고와 함께 ‘북핵문제와 평화체제에 대한 포괄적인 접근으로 완전한 비핵화와 함께 평 화협정 체결을 추진하겠다’는 목표를 제시했다. 다만, ‘올바른 여건’이나 북한의 핵/미사일 실험 동결 시 한미 양국이 제시할 수 있는 옵션이 무엇인지에 대해서는 언급하지 않았다. 대신, 이산 가족 상봉, 평창 동계올림픽 북한 참가, 군사분계선에서의 적대행위를 상호 중단, 한반도 평화와 남북협력을 위한 남북 간 대화 등을 제안했다. 이후 문재인 대통령은 남북군사회담과 적십자 연 쇄접촉 등을 다시 제안했다. 하지만 북한은 이에 응하지 않고 7월 29일 보다 개량된 ICBM급 탄도미사일 발사실험으로 답을 대신했다. 북한은 문재인 정부가 승인한 민간접촉도 수용하지 않았다. 8.15행사나 10.4 선언 기 념행사를 남과 북 민간이 공동으로 개최하는 것은 불가능해졌다. 문재인 대통령은 8.15경축사에 서 베를린 선언의 메시지를 반복하면서 “북핵문제 해결은 핵 동결로부터 시작되어야 한다. 적어 도 북한이 추가적인 핵과 미사일 도발을 중단해야 대화의 여건이 갖춰질 수 있다”고 주장했다. 이틀 후인 8월 17일 취임 100일 기자회견에서는 ‘한반도에 두 번 다시 전쟁은 없다’고 강조하면 서 “북한이 ICBM(대륙간탄도미사일)을 완성하고 거기에 핵탄두를 탑재해 무기화하는 것을 레드 라인이라 생각한다”고 말했다. 레드라인을 넘어설 경우 어떻게 할 것인지는 언급하지 않았다. 하지만 북한은 을지포커스렌즈 한미합동군사훈련 전후해 ‘괌 포위사격 방안’(8.9) 발표,
IRBM
화성12형 발사 실험(8.29), 제6차 핵실험(수소폭탄, 9.3), IRBM화성12형 정상각도 발사 실험 (9.15) 등을 통해 ‘레드라인’에 가까워졌거나 이미 넘어섰음을 과시하는 군사행동을 지속하였다. 문재인 정부는 대북 원유공급 중단 등을 포함하는 대북 제재안을 시도했으나 러시아 중국 등의 반대로 제한적 수준의 제재를 수용해야 했다. 대신, 문재인 정부는 한미미사일 협정 개정, 핵추 진잠수함 추진과 미국 첨단무기 수입 협의, B-1B 랜서 미 전략 핵 폭격기의 동해 공해 상 북상 등 군사적 억제 수단을 강화하고 과시하는 ‘강한 안보’ 정책에 힘을 싣고 있다. 지금까지 지난 유
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엔 총회에서의 북미간 격돌에도 불구하고 문재인 정부는 평화적 해결을 일관되게 강조하고 있지 만, 평화적 해결로 가는 운전대를 잡고 있거나 상황을 관리할 지렛대를 가지고 있는지에 대한 국내외의 의구심이 커져가고 있다. 사드 배치와 한미일 군사협력 문재인 정부가 표방한 주변국과의 협력외교도 순탄치 않다. 박근혜 정부가 2015과 16년에 걸쳐 잇달아 처리한 한일위안부 합의, 한일군사정보보호협정 체결, 주한미군 사드(THAAD·고고도 미 사일 방어체계)의 한국 배치 등이 야기한 국내 논란과 중국 등 주변국과의 갈등 때문이다. 이들 합의는 박근혜 정부 스스로도 국내 여론이나 주변국 관계 등을 이유로 반대해왔던 민감한 사안 이었는데, 협상의 타결 전후 국회의 이해와 동의도 구하지 않아 적법성 논란까지 일었다. 이들 패키지 합의는 북한 핵 미사일 문제를 빌미로 남한을 미일 주도의 미사일 방어체계로 포섭하고 한미일 군사협력을 사실상의 동맹수준으로 강화하려는 구도 하에서 추진되고 있었던 것으로, 남 한과 중국 간의 긴장을 불러왔다. 사드 배치와 관련해서 문재인 정부는 초기 의사결정과 배치과정에서 민주적 절차를 거치지 않은 점을 지적하고 우선적으로 미뤄져왔던 환경영향평가를 실시하기로 하는 한편, 미국에 대해서는 이전 정부와의 합의를 존중한다는 입장을 거듭 밝히는 등 모호한 입장을 유지해 왔었다. 그런데, 북한의 잇단 ICBM급 탄도미사일 실험 이후 문재인 정부는 소성리에 설치된 사드 발사대 2기 외 에 4기의 추가 배치를 강행했다. 한편, 대선 전후 한일 위안부합의에 대해 재검토 의사를 밝힌 문재인 정부는, 북한이 수소폭탄 실험을 강행한 직후인 9월 7일 개최된 한일 정상회담에서 "한·일 양국 관계가 과거사 문제로 인 해 발목 잡히지 않도록 보다 미래지향적인 관점에서 현안을 관리하고 또 안정적으로 이슈를 끌 고 가자는 데 의견을 같이"한 것으로 알려지고 있다. 앞 서 광복절 경축사에서 문재인 정부는 일 본군 위안부와 강제징용 등 한일 간의 역사문제 해결에 있어서 ‘피해자의 명예회복과 보상, 진실 규명과 재발방지 약속이라는 국제사회의 원칙’을 반드시 지킬 것이라고 강조한 바 있다. 한일군사정보호협정이나 한미일군사훈련 등 역내에 긴장을 초래하는 다른 한일협력에 대해서문 재인 정부는 아직 이렇다 할 입장조차 내놓지 않고 있다. 일본의 집단적 자위권 추구에 대한 문 재인 정부의 입장은 아직 모호한 채로 남아있다. 하지만 현재의 추세대로라면 위안부 문제나 강 제징용 문제에 대한 갈등을 ‘관리’하면서 “북한의 위협에 대응하여 억지력과 방위력을 증진시키는 차원에서 ‘한미일 3국 협력을 증진”시켜 나가게 될 것으로 관측된다. 그것은 보다 긴밀한 미사일 방어체제의 구축과 한-미-일 군사관계의 동맹수준으로의 전환을 의미할 수 있다.
4. 악순환의 고리 현재 문재인 정부의 정책과 제안들은 큰 시련을 겪고 있다. 무엇이 문제인가? 접점의 부재: 북한 비핵화를 통한 평화협정 vs. 평화협정 후 핵군축
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문재인 정부는 ‘한반도 비핵화를 통한 평화체제’를 주장하면서 한반도 비핵화의 마지막 단계에서 평화협정을 체결하는 구상을 제시하고 있는 반면, 북한은 평화협정 체결과 한반도 비핵화를 연결 할 수 없다는 입장을 취하고 있다. 북한은 평화협정은 신뢰를 확인하는 조치일 뿐, 실질적이고 항구적인 적대해소조치가 아니므로 평화협정이 선행되어야 하며, 적대해소 조치는 그와 별도로 혹은 그 후에나 이루어져야 한다는 입장이다. 여기서 적대정책의 실질적인 해소방안은 이미 핵을 보유한 북한과 미국 간의 핵 군축 협상, 혹은 적어도 상호 핵공격의 위협을 제거하는 방안을 의 미한다. 이 점에서 문재인 정부의 정책이 비핵화를 대화의 전제로 삼았던 이명박-박근혜 정부의 그것과는 크게 진전된 것이지만 핵탄두를 탑재한 ICBM의 실전배치를 앞둔 북한의 변화된 요구 와는 접점을 찾기 힘든 제안이라 할 수 있다. 상충되는 마지노선: 평화적 해법 vs. 레드라인 문재인 정부는 평화적 해결을 위한 운전대를 잡겠다고 공언하면서 동시에 ‘핵탄두를 탑재한 ICBM의 실전배치’를 북한이 넘어서는 안될 레드라인으로 공표한 바 있다. 그런데 레드라인을 넘 어설 경우 남한이 취할 수 있는 조치에 대해서는 밝히지 않았거나 밝히지 못하였다. 미 트럼프 행정부가 공언하는 선제공격인지, 독자적 핵 개발 혹은 미 전술핵의 재배치인지, 첨단무기의 구 매와 한미동맹의 무력시위인지 아니면 더 강력한 제재인지 모호하기 그지없다. 레드라인을 설정 하면
‘한반도에서 전쟁은 안된다’는 문 대통령 스스로의 마지노선이 무너질 수 밖에 없다. 그럼
에도 불구하고 둘 다 공표한 것은 중대한 실책이다. 주관적 접근: 최대한의 압박 vs. 최대한의 관여 최대한의 압박은 구체화되고 있는 반면, 최대한의 관여와 관련된 파격적 구상은 제시되지 않고 있다. 문재인 정부가 그동안 제안한 군사회담, 대북인도지원, 민간교류 허용과 이산가족 상봉 등 은 북한의 입장에서는 최대한의 관여라고 보기에는 미흡한 매우 주관적인 제안에 머물렀다. 북한 의 입장에서는 남한이 북한이 협상에 나설 만한 조건을 제시하지 않으면서 포용의 외양과 명분 만 취하는 것으로 보일 수 있다. 더욱이 한미 정상은 지난 6월 ‘기존 제재를 충실히 이행하면서’, ‘모든 국가 역량을 활용하여 확 장억제력을 강화할 것을 지시’했고 ‘북한의 도발’이 반복될수록 미국의 확장억제력 혹은 전략자산 의 공격적 전개를 과시하는 군사대응을 강화해왔다. 하지만 한미, 혹은 한미일이 핵 억지력과 미 사일 방어체계에 의존하는 군사전략을 발전시키는 것은 북한이 핵-미사일 억지력 확보를 정당화 하기 좋은 환경을 만들 수 있다. 더욱이 한미가 중국의 도움을 받지 않고 도입할 수 있는 추가 제재 수단이 많지 않은 조건에서 북한은 트럼프 정부와 문재인 정부의 ‘압박 후 협상’ 국면을 염 두에 두고 본격적인 협상 국면이 시작되기 전에 ‘불가역적인’ 핵·미사일 능력을 확보하는 것에 더 욱 집중할 가능성이 크다. 요컨대 문재인 정부는 임박한 핵 및 ICBM 실전배치에 박차를 가하여 핵보유를 기정사실화하려 는 북한이 협상에 나오지 않을 수 없도록 하기 위한, 확실하고도 명분 있는 ‘상호위협감소조치’를 제안하는데 실패하고 있는 것으로 보인다. 결국 현실에서 진행되고 있는 제재 이외에 실효성 있
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는 ‘최대의 관여방안’을 제시하지 못하고 있는 것이다. 균형외교의 부메랑: 중국 압박을 통한 북핵 해결? 최근까지의 문재인 정부의 한반도 정책은 한미, 한중, 남북 관계가 윈-윈할 수 있는 해법을 추구 한다고 표방되고 있으나 실제로는 한미관계 관리에 편중되어 한중간 남북간 관계개선을 포기하 는 인상을 주고 있다. 한미간 협력을 바탕으로 중국과 러시아를 압박해 북한을 설득한다는 도식 에서 크게 벗어나지 못하고 있다는 평가가 가능하다. 하지만 여기에는 과소평가하기 힘든 두 가지 문제점이 있다. 첫째, 북한에 대한 중국의 영향력을 과대평가함으로써 실제 효과를 보지 못하는 문제, 둘째, 중국을 압박하는 과정에서 주변국 관계 를 진영화하고 한미일과 중국을 대립시켜 결과적으로 북한 핵/미사일 문제에 대한 중국의 개입 의지를 약화시키고 한중 갈등을 불필요하게 심화시키는 문제가 그것이다. 전통적으로 한국의 외 교주체들은 한미갈등을 민감하게 여기는 반면 한중갈등을 대수롭지 않게 여기는 경향이 있다. 사드배치, 핵추진잠수함 도입 등을 그 대표적인 사례다. 사드는 한반도 문제만이 아니라 동아시 아 군사균형, 특히 미중 간 전략적 군사균형에 관련된 문제인데, 문재인 정부는 한반도와 관련된 문제로 주관적으로 의미를 축소시키려 하고 있다. 핵추진잠수함도 같은 맥락에서 대북한 대응목 적만이 아닌 한미일 대중 전략자산의 일부로 인식될 우려가 있다. 사드나 핵추진참주함 자체만이 아니라 이들의 도입으로 상징되는 동북아시아 협력안보 의제에 관한 접근법과 인식에 심각한 편 향과 자의적 해석 때문에 이후 한중관계를 원활하게 풀 수 있을지 크게 우려된다. 사소하지만 심각한 악순환의 프레임 베를린 선언에 대한 북한의 첫 반응은 아마도 ‘왜 하필 베를린이냐?’는 것이었을 터이다. 베를린 은 남한에서는 ‘통일’을 의미하지만, 북한의 입장에서는 흡수통합-체제붕괴를 상징하는 공간이다. 장전호 전투에 대한 언급은 한국전쟁의 혈맹인 미국에 대한 감사의 표시일 수 있지만 이 전투를 치른 중국에 대해서는 전혀 다른 의미일 수 있다. 중국이 아니라 미국은 선택한다는.... 남한 내에서 북한에 대해 자유롭게 말하는 것은 금기시 되어 있다. 북한의 입장과 주장에 대해 자유롭게 분석할 수 없는 조건은 북한의 주장이나 입장에 대한 객관적인 분석을 가로막는다. 북 한이 남한을 상대로 핵무기를 사용하지 않겠다고 약속하는 것은 믿을 남한 사람이 없는 것과 마 찬가지로, 북한에 비해 압도적인 재래식 및 핵 군사력을 보유한 한미동맹이 매년 수행하는 군사 훈련이 공격연습이 아니라 방어훈련이라고 믿을 북한 사람은 없다. 하지만 남한에서 이런 얘기를 자유롭게 할 수 있는 토론공간은 찾기 힘들다. 북한 주장과 그 배경에 대한 객관적인 분석과 판 단이 전제되지 않은 강한 안보에 대한 강조는 전형적인 안보딜레마를 야기하고 적대의 악순환을 부를 수 있다.
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5. 전환의 단서, 해결의 돌파구 한반도 핵 위기가 보다 구조적이고 역사적인 배경과 원인을 가지고 있고, 그러한 구조적 문제를 해결할 기회를 놓친 결과 북한이 핵보유에 접근하고 있다는 점을 보다 객관적으로 인정하는 것 에서 전환과 해결의 돌파구를 마련할 수 있다. 특히 지금껏 현실주의라는 이름으로 취해왔던 한 국과 미국 등의 군사주의적 ‘북핵’ 정책이 실제로 매우 비현실적이었음을 확인하는 것이 해법찾 기의 출발점일 수 있다. 남북한 군사력 불균형과 북한 핵 2009년 6자회담이 2.13합의 이행에 관한 검증 문제로 중단된 이래 아직 재개되지 않고 있다. 그 후 북한은 총 6차례에 걸쳐 핵실험을 실시했다. 그 즈음 미국에서 제출된 각종 군사력 균형 에 관한 보고서들은 하나의 일관된 분석결과를 전하고 있다. 한미동맹과 북한간 재래식 군비의 불균형이 그것이다. “북한의 주된 목표는 현 체제를 유지하는 것, 그리고 내부 안정을 위협하지 않는다고 여겨지는 수준에서 경제상황을 개선하는 것이다.(중략) 북한이 대규모 병력을 전진배치하고 있지만 장비부 실과 훈련부족으로 남한을 상대로 대규모 군사작전을 제대로 수행할 수 없는 상태이다. 이런 상 대적 열세 때문에, 북한은 기술적 우위에 있는 상대에 대해 자신들의 주권과 독립을 보장할 억 지력을 확보하기 위해 장사정포를 비무장지대에 전진 배치하는 한편, 한국과 일본에 주둔하는 미 군과 동맹군을 겨냥하여 대량살상무기를 탑재할 수 있는 다수의 탄도미사일 전력의 향상을 꾀하 고 있다.”(마이클 D. 메이플스(Michael D. Maples) 미 국방부 정보국 국장, <미 상원 병무위원 회에 보고한 연례위협분석 보고> 2009년 3월 10일) "북한의 특수부대는 기존의 12만 명에서 4만 명이 줄어든 8만 명에 불과하다...북한의 재래식 전면전 수행능력은 점차 감소하고 있고, 앞으로 충돌위협은 국지전 형태가 될 것이다."_2009년 3월 19일 미 상원에 제출된 월터 샤프 한미연합사령관의 보고서 "과거에는 북한이 1만9000명의 특수전 병력을 동시에 수송할 수 있을 것으로 보았지만(공중으 로 4000명, 바다로 1만5000명) 지난 15년간의 경제적 문제와 이에 따른 해공군의 작전능력의 감소로 인해 수송능력은 20~40%까지 줄어든 것으로 보인다. … 경보병 부대로의 전환은 한반 도 미래 전투 양상에 대해 전략적으로 재검토한 결과 많은 수의 '가벼운' 부대가 필요하다고 보 았기 때문이다. 여기에는 발칸, 이라크, 아프간에서의 최근 전투에서 얻은 교훈도 영향을 미쳤 다." _ 미국 전략국제연구센터(CSIS), "한반도 군사력 균형"(2011년 7월 발행) “정보기관들(Intelligence community)은 평양이 자신의 핵전력을 억지력, 국제적 위신, 그리고 협박외교를 위해 개발한 것으로 평가한다. 우리는 북한이 매우 엄격한 조건에서 핵무기 사용을 고려할 것이라고 판단한다. 우리는 또한, 단정하기는 어렵지만, 평양이 아마도 자신들의 체제가 패망직전에 있거나 회복할 수 없을 만큼 통제할 수 없는 상태에 놓이지 않는 한 미군이나 미국 영토를 향해 핵무기 발사를 시도하지 않을 것으로 평가한다.”_제임스 R. 클래퍼(James R. Clapper) 미국가정보국 국장, 미 상원 정보 특별위원회를 위한 미 정보기관 공동 세계 위협평가
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(2012. 1. 31.) 한국은행 통계에 따르면 2015년 기준 남한의 국민총소득(GNI)은 북한의 45.5배에 달한다. 스톡 홀름 국제평화연구소(SIPRI) 자료에 따르면 2014년 남한의 군사비는 373억 달러로 미 국무부가 추정한 2014년 북한의 국내총생산 339억 달러를 뛰어 넘는다. 2004년부터 2014년까지 지난 10년 간 국방비 누계는 남한이 3,387억 달러, 북한이 약 430억 달러로 남한이 약 8배 더 많이 지출하였다. 한미간 재래식 무력의 불균형 하에서의 지속적인 군비경쟁은 북한 군부로 하여금 싸 고 파괴력 높은 비대칭 우위를 추구하게 압박하는 요인이 되었음에 틀림없다. 2013년 7월 주한미군 사령관으로 내정된 스캐퍼로티 사령관은 미 상원에서 “한국군 단독으로 북한의 재래식 공격을 격퇴하고 자국을 방어할 수 있는 압도적인 능력을 보유하고 있다”고 증언 하기도 했다. 굳이 통계에 의존하지 않더라도, 한국군의 군사전략을 보면 사실상 남한이 북한에 대해 압도적인 군사력을 지니고 있다는 것을 알 수 있다. 연평도 사건 이후 2011년 공식화된 이명박 정부의 ‘307 국방개혁안’의 핵심 골격은 △북한 비상사태 대비 △북한의 국지도발 혹은 비대칭 위협 대 비 △전략적 보복능력 확보 △첨단전력 확보와 적정병력 유지 △한미 전략동맹에 따른 국제 안 보수요에 대한 공동대응 등으로 요약할 수 있다. 북한 비상사태 대비란 북한 정권 붕괴 같은 상황이 발생했을 때 한미연합군이 북한을 군사적으 로 점령하여 대량살상무기를 해체하고 북한을 안정화하는 것을 의미한다. 미국과 다국적군이 이 라크에서 했던 군사작전처럼 한미연합군이 북한에 대해 압도적 화력을 지니고 있을 때에나 가능 한 작전계획이다. 이명박 정부의 국방개혁안을 사실상 거의 그대로 계승한 것이 바로 박근혜 정 부의 국방개혁기본계획(2014~2030)이다. 북에 대한 ‘적극적 억제’ 전략을 상대의 도발 징후만 있으면 선제타격까지 가능토록 한 것을 ‘능동적 억제’라는 개념으로 발전시킨 것이 다를 뿐이다. 특히 박근혜 정부 들어 킬체인, 참수작전, 작계 5015 등 자극적인 군사개념이 공표되었다. 상호불신과 합의의 불이행, 그리고 ‘대북적대정책’ 냉전 기간 동안 남한에는 미국의 전술핵무기 1,000여기 이상이 배치되어 있었다. 냉전이 끝난 이후에는 북한의 핵무기 및 장거리 로켓 개발, 미국의 핵선제공격 전략과 미사일 방어구상간의 갈등이 지속되어 왔다. 지난 20 여 년 동안 한반도 핵문제를 평화롭게 해결하기 위한 다양한 합의가 있었다. 1992년의 남북간 한반도 비핵화 선언, 1994년의 북미 제네바 합의, 2005년의 6자회담 9.19선언, 2007 년의 2.13합의, 2009년의 2.29합의 등이 그것이다. 그러나 합의들은 지켜지지 않았고 결과적으 로 북한은 6차례의 핵실험을 강행하였다. 미국과 남한 당국은 북한이 합의를 깨고 대화국면을 이용해 핵무기 개발을 강행했다고 주장하고 있다. 하지만 미국과 같은 핵보유국이 먼저 북한에 대한 소극적 안전보장Negative Security Assurance 합의를 깼거나 경직된 적대정책으로 상대를 자극한 사례가 적지 않았다. 예를 들어,
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9.11사건 직후, 미국 부시 행정부는 이라크, 북한 같은 불량국가에 대해서는 설사 핵을 보유하 지 않았더라도 미국이 핵선제공격을 할 권리를 가진다고 선언했고, 실제로 비핵국가인 이라크를 공격한 바 있다. 미국은 90년대 후반 이래 자신들이 불량국가라고 판단한 비핵국가에 대한 핵선 제공격 옵션을 단 한번도 포기한 적이 없다. 한편, 미국 등 핵보유국가의 안전보장 약속을 전제 로 핵프로그램을 포기했던 리비아나 우크라이나의 사례도 북한에게 부정적 신호를 보내기에 충 분한 것이었다. 북한 집권세력은 이 모든 우여곡절을 거쳐 어쨌든 생존했고 그것이 핵억지력 때 문이라고 판단하고 있음에 틀림없다. 미사일 및 핵군축 체제와 핵우산 부시행정부 말기에서 오바마 행정부 초기까지 상호불신이 증폭되는 과정은 매우 드라마틱하다. 6자회담 합의에 따라 북한 영변의 핵발전시설에 대한 불능화(disabling) 작업이 진행되던 2007 년 하반기에 한미 당국이 공개적으로 제기한 김정일 건강이상설과 북한 급변사태 대응책은 북한 과 미국, 그리고 남한 모두의 태도를 얼어붙게 만들었다. 이로 인해 발생한 불신은 오바마 대통 령이 ‘핵없는 세계’를 주창하던 집권초기, 북한으로 하여금 미국의 관계개선 의지를 시험해보고자 하는 충동을 불러왔다. 북한은 2009년 4월 오바마 대통령의 프라하 연설 당일 장거리 로켓을 발사했다. 북미 미사일 협상안은 2001년 부시 행정부의 일방적인 파기로 효력을 상실한 상태였 고, 6자회담 의제에도 로켓 문제는 제외되어 있었다. 하지만 오바마 행정부는 북한의 로켓발사를 합의파기로 간주했고 유엔 제재를 시도했다. 이것은 다시 북한의 불신을 가중시켰고 북한은 곧 2차 핵실험으로 응수했다. 오바마 행정부는 북한에 대한 유엔제재의 강도를 높이면서 2010년 4 월 발표한 “핵태세검토보고서”(Nuclear Posture Review Report: NPR)에서 북한을 핵선제공격 대상국가로 재지정했다. 부시 행정부와 마찬가지로 북한에 대한 소극적 안전보장을 거부한 것이 다. 그 후 몇 번의 협상기회가 있었지만 미 오바마 행정부는 ‘전략적 인내’ 정책을 지속했다. 북미간 관계개선 합의가 불발된 이래 북미 간에는 미사일 문제를 규율할 합의나 기준이 부재한 상태다. 국제적으로 미사일 개발이나 수출을 규제하는 조약이나 국제법은 존재하지 않는다. 2005년 6자회담 9.19합의도 로켓발사는 규율하지 않고 있다. 그런데 2009년 북한의 로켓발사, 2012년의 로켓발사에 대해 한미는 유엔 제재를 시도했고 관련 결의안이 채택되었다. 특히 2012년 로켓발사는 북미간 2.29합의가 파기되는 계기가 되었고 그 후 북미간에는 어떤 합의도 다시 시도되지 않고 있다. 탄도미사일 기술을 이용한 로켓 발사에 대해 유엔 안보리 제재가 결의된 것은 북한 외에 이란에 대해서가 유일한데, 제재 중에도 러시아가 대이란 미사일 수출을 시도하는 등 북한에 대한 제재 에 비해 상대적으로 가벼웠다는 평가다. 북한의 핵실험 및 개발과정에서 북한은 로켓 실험에 대 한 유엔의 제재를 자신들의 핵실험을 정당화하는 명분으로 삼아왔다. 리용호 북한 외무상도 최근 유엔총회 연설(9월23일)에서 “유엔안보리사회는 우주공간의 평화적리용을 매개 국가들의 자주적 권리로 명시한 국제법에 위반되게 그리고 위성발사를 진행하는 다른 나라들에 대해서는 문제시 함이 없이 유독 조선민주주의인민공화국에 대해서만 위성발사를 금지한다는 불법적이고 이중기 준적인 《결의》를 만들어냈다”고 주장한 바 있다. 미사일 문제와 더불어 국제 핵비확산 체제의 한계도 한반도 핵위기를 가중시키는 요소로 작용하
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고 있다. NPT 체제 밖에 인도, 파키스탄, 이스라엘 등 유엔 제재로부터 자유로운 핵보유국가들 이 존재한다는 사실, 포괄적 핵실험금지 조약(CTBT)을 미국 등 핵보유 5개국(안보리 상임이사 국)이 최종적으로 비준하지 않았다는 사실, 발효를 앞두고 있는 ‘핵무기금지조약’에도 핵보유국들 이 침묵하고 있다는 사실이 북한의 핵무기 보유를 정당화하는 구실이 되어왔다. 더욱이 중국을 제외한 모든 핵보유국들이 핵선제공격 배제 혹은 방어용사용(no first use 혹은 sole purpose) 이 과정에서 단순히 핵무기 보유 및 개발국 뿐만 아니라 핵무기에 의존하는 군사전략을 지닌 국 가들의 태도도 확인되어 왔는데, 남한이나 일본 등 핵우산에 의존하는 정부들은 대체로 핵무기금 지조약(NBT) 체결에 소극적이거나 부정적인 태도를 보여왔다. 이 모든 상황이 북핵 문제를 한반 도 핵문제, 나아가 동북아시아 핵억지력 균형 문제, 국제 핵군축 의제로 연결시키고 전체적으로 국제사회의 핵무기 통제 체제를 위태롭게 만들고 있다. 따라서 북미간 핵 군축 협상까지는 아니 더라도 아시아 태평양 지역 역내 국가들이 핵 억지력에 의존하는 군사전략의 비중을 줄이고 북 한 및 비핵국가에 대해 포괄적 핵 및 재래식 위협으로부터의 안전을 보장하는 체제를 발전시키 는 것도 북한 핵 폐기문제는 연결될 수밖에 없다.
6. 대화와 협상의 출발점 북한은 핵과 미사일을 통한 억지전략을 쉽게 포기하려 하지 않을 것이다. 이에 대한 어떤 주관 적인 희망섞인 판단도 배제해야 한다. 온갖 제재를 뚫고 핵/미사일 전력을 최종적으로 확보할 단 계에 와 있는 북한과의 협상에서 어떤 대가를 제공할 것인지, 어디서부터 출발하여 포괄적인 해 법으로 나아갈 것인지 보다 대담하고 근본적으로 생각해야 한다. 매우 악화된 상황에서 해법을 찾고 있는 문재인 정부에게는 북한 핵의 폐기라는 현상적 목표를 넘어서서 한반도 분단정전체제, 동아시아 전후체제 및 ‘신형대국관계’를 둘러싼 군사적 적대관계, 국제 핵비확산 및 군축 체제 등에 각각 내재하는 구조적 갈등의 일부로서 북한의 핵-미사일 개 발 문제를 조망하는 보다 거시적이고 객관적이며 포괄적인 접근법이 필요할 수 있다. 따라서 ‘한반도 비핵화를 통한 평화체제’가 아니라 한반도 평화체제 형성을 통한 한반도 비핵화 로 문제해결 전략을 담대하게 수정하는 것이 보다 현실적일 수 있다. 북한의 비핵화는 한일의 핵 억지력에 의존하는 군사전략의 폐기와 연동되고, 미국의 비핵국가에 대한 핵공격 배제로의 정 책 전환 및 핵군축 정책 등과 연동되는 것이 불가피하다. 또한 이미 수많은 정치외교적-경제적 비용을 치르고 핵과 ICBM의 실전 배치를 앞둔 북한을 설 득할 보다 구체적인 단계론-한미 군사훈련 중단, 공격적인 작전계획과 유사계획의 전면 재검토, 북한에 대한 핵선제공격옵션의 배제 등 포괄적이고 신뢰할만한 위협감소조치-을 제시하여 핵 동 결을 설득할 필요가 있다. 비현실적인 검증조건을 완화시키는 것도 필요하다. 이미 심각한 군사적 불균형을 고려하여 한미군사훈련의 중단과 작전계획의 재정리 등은 조건 없 이 선제적으로 이루어져야 한다. 또한 전시작전권 전환은 작전계획의 방어지향적 전환과 연결되 어야 한다. 10월 한미연례안보협의회가 중요하다. 평창올림픽을 명실상부한 평화의 제전으로 만
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들기 위한 적극적 계획이 필요하다. ‘강한 안보’에 대한 강조는 보다 실천적이고 효과적인 접근을 어렵게 할 수 있다.
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첨부자료 #1 ▣ 2017 울란바토르 프로세스 개요 - 회의명 : 울란바토르 프로세스 2017 - 일시 및 장소 : 2017년 8월 29~30일, 몽골 울란바토르 - 주최 : GPPAC 동북아시아 위원회 - 주관 : 블루배너(Blue Banner), 피스보트(Peace Boat) * 블루배너는 몽골의 대표적인 평화운동 NGO이며 GPPAC 울란바토르 포컬포인트를 맡고 있 음. 피스보트는 일본 평화운동 NGO이며 GPPAC 동북아시아 위원회 사무국을 맡고 있음. * 울란바토르 프로세스에는 GPPAC 동북아 회원단체(베이징-중국, 도쿄·교토-일본, 평양-북한, 서울-한국, 블라디보스토크-러시아)와 GPPAC 북미 회원단체(워싱턴-미국)가 참여함.
▣ 무장갈등예방을위한글로벌파트너십(Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict, GPPAC)이란? - 설립배경 : 2003년 설립. 2001년 무장갈등 예방 보고서를 작성하면서 시민사회와 소통했던 코피 아난 전 유엔 사무총장이 갈등 예방과 평화 구축에 있어 글로벌 네트워크의 필요성을 절감 하고 설립을 지지함. - 설립목적 : 지역사회(local), 국가(national), 지역(regional), 글로벌 평화와 안보를 위해 활동 하는 시민사회와 정부, 유엔, 그 밖의 역내 기관들 간 네트워크 강화를 위해 설립. - GPPAC 지역 모임과 회원 구성 • 지역 : 중앙·서아프리카, 남아프리카, 중남미, 북미, 남아시아, 태평양, 동남아시아, 동북아시 아, 중앙아시아, 중동·북아프리카, 동유럽, 카프카스(구소련일부), 서발칸지역, 북·서유럽 등 총 15개 지역 • 동북아시아 위원회 : 베이징, 홍콩, 도쿄, 교토, 서울, 상하이, 타이페이, 울란바토르, 블라디 보스토크 등을 기반으로 한 시민사회단체들로 구성 * GPPAC은 국가가 아닌 도시기반으로 멤버십 구성함. GPPAC 평양은 옵저버로 참여를 시작해 현재 GPPAC 동북아지역 회원으로 참여 * GPPAC 서울에는 참여연대, 평화를만드는여성회, 아리(ARI), 동북아지역평화구축훈련센터 (NARPI)가 회원단체로 활동하고 있음.
▣ 국문 자료 울란바토르 프로세스 2017년 회의 2017 8월 29일-30일 울란바토르, 몽골
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요약 문서 울란바토르 프로세스: 평화와 대화를 위한 시민사회의 다양한 목소리 지난 2015년 6월 무장갈등 예방을 위한 글로벌 파트너십 (Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict 이하 GPPAC)을 위해 동북아 평화와 안정을 위한 시민사회들 이 주도한 울란바토르 프로세스가 몽골 울란바토르에서 발족되었다. 15개의 지역 네트워크로 구 성된 전 세계의 시민사회 네트워크인 GPPAC은 울란바토르 프로세스를 소집하고, 촉진하는 역할 을 한다. 매년 열리는 울란바토르 프로세스의 주요 목적은 시민사회와의 대화와 상호 작용을 증진함으로 써 동아시아에 평화와 안정을 가져올 조건 마련을 지원하는 것이다. 2017년 8월 29일에서 30일까지 진행된 3차 울란바토르 프로세스 회의는 한반도의 평화와 안 정 증진, 동북아비핵지대 건설, 그리고 지역의 긴장 완화, 상호 개입과 협력, 평화와 안정 수립에 시민 사회가 기여할 방법에 대하여 시민사회 간의 진지하고, 열린 대화의 기회를 제공했다. 중 국, 북한, 일본, 몽골, 한국, 러시아, 미국 등 역내 참가자들은 현재 상황에 대한 평화로운 해결 과 대화의 중요성에 대한 시민사회 관점을 강조하였다. 이번 회의에서 ‘동북아의 평화와 안보 고찰 - 울란바토르 프로세스 관점에서’라는 출판물을 발간 했다. 이번 발간물은 3차 울란바토르 프로세스 회의가 열리는 지금의 혼돈에 대한 역내 다양한 의견과, 우려, 긴장과 장애들을 포착하고자 했다. 각 챕터는 동북아 안보와 동북아비핵지대, 한반 도 안보 이슈와 지역 안정에 대한 그 영향, 시민사회 대화와 동북아에서 평화구축을 위한 멀티 트랙 외교에 대해 집중 조명한다. 이번 발간물에 담긴 스타일, 의견, 비전은 동북아 지역 자체 만큼이나 매우 다양하다. 이러한 의견들을 각 참가 단위가 선의에 의해 기꺼이 제공했다는 사실 은 울란바토르 프로세스라는 현재 진행 중인 실험과 그 실재하는 결과물이 성공하고 있다는 평 범하지만 중요한 증거이다. 2017년 8월, 지정학적 상황과 우려가 되는 역내 이슈 2016년 11월에 열린 지난 울란바토르 프로세스 회의 이래로 한국과 미국 양국에서 새로운 정 부가 취임했다. 한미연합군사연습 실시, 북한의 8월 29일 미사일 발사, 사드(THAAD) 체계 중 4개 발사대의 한국 추가적 배치가 임박한 상황 등 현재 진행중인 위기 상황 중에서 무엇을 고려 할 수 있는가하는 고민 속에서 회의가 열렸다. 동시에 이번 회의는 몽골 정부의 비핵국가 선언 25주년에 맞춰서 열리게 되었다. 몽골 정부의 선언이 동북아의 평화와 안정에 기여한 바가 크다. 참가자들은 이와 관련해 몽골의 중요한 리더 십을 축하했으며 특히 주관 NGO인 블루배너는 몽골의 비핵지위를 지역 그리고 전 세계적으로 촉진하는데 중요한 역할을 해오고 있다. 이에 더해 이번 회의는 7월 7일 유엔에서 다수의 국가들이 핵무기를 금지하기 위한 조약을 받아 들인지 얼마 안되어 개최되었다. 참가자들은 이 조약이 핵없는 세계로 나아가기 위한 길에 중요 하고 긍정적인 초석이 될 것이라고 인정했다. 또한 이 조약이 동북아 비핵화를 향해 나아가는 각 단계에 미치는 영향에 대해서도 논의하였다.
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동북아의 시민사회 상황과 역할, 역내 시민사회 간 교류에 있어서 당면한 과제에 대한 토론도 이뤄졌다. 안보 정의와 인간안보의 중요성에 대한 관점, 언론의 역할과 특히 긴장을 악화시키는 지, 향후 역내 평화교육의 필요성, 기후변화 완화와 관련한 잠재적 협력 가능성, 유엔 지속가능 한발전목표와 인도주의적 지원 등도 논의 되었다. 역내 평화와 안정을 만들어가는데 여성과 청년 의 노력이 중요하다는 사실 역시 공통의 주제였다. 공통 기반의 관점 모든 참가자들이 역내 긴장을 낮추기 위해서는 군사행동과 도발에 기대기보다 대화와 개입을 우 선시해야 한다는 데에 동의했다. 핵위기와 군사적 긴장은 이 지역에 사는 주민들에게 심대한 위 협을 끼치는 것으로 평화적 수단에 의한 해결되어야만 한다. 이러한 이유로 모든 수준의 대화가 중요하다. 참가자들은 또한 모든 관련 측들이 핵전쟁은 물론 재래식 전쟁의 위협 모두 줄이고 대신 상호신 뢰를 세우는 신뢰에 기반한 노력을 펼쳐야 한다고 권고했다. 어떤 나라도 핵무기로 다른 나라를 위협해서는 안된다. 또한 심각한 대응으로 이끌 수 있는 상황, 역내 심각한 정세의 악화 등으로 도 위협해서는 안된다. 상당한 군사력과 자원을 가진 미국과 한국, 일본 3국이 평화를 위한 선제적인 행동을 향해 첫 걸음을 내딛을 필요가 있다고 강조되었다. 이는 군사훈련의 동결 또는 축소를 포함할 수 있다. 현재의 정전체제를 대체할 만한 평화체제의 필요성 역시 논의되었다. 평화체제는 한반도 비핵화 와 핵무기 없는 세계 수립에 기여할 수 있을 것이다. 다음 단계 과거 만들어진 신뢰와 약속에 기반해 참가자들은 지금의 시민사회 대화를 포용성, 존중, 협력, 개방성 원칙에 의거해 유지하는 것이 매우 중요하다는 것에 동의하였다. 참가자들은 정기회의 외 에도 회원단체들 간에 보다 자주 소통을 할 메커니즘과 울란바토르 프로세스의 결과물과 관점들 을 다른 관심있는 관련 단위들과 나누기 위한 단계에 대해서도 논의하였다. 이는 새롭게 발표된 공동 출판물의 온오프라인 발간을 포함한다. 2018년 회의 계획과 관련해 최초로 북한에서 회의 를 개최할 가능성에 대해 토론하였다.
▣ 영문 자료 The Ulaanbaatar Process 2016 Meeting 14-16 November 2016, Ulaanbaatar, Mongolia Summary Document The Ulaanbaatar Process: Making a Habit of Dialogue in Northeast Asia The Ulaanbaatar Process, a civil society-led dialogue for peace and stability in Northeast Asia, was launched by the Global Partnership for the Prevention of Armed
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Conflict (GPPAC) in Ulaanbaatar in June, 2015. A worldwide alliance of civil society organizations structured around 15 regional networks, GPPAC convenes and facilitates the Ulaanbaatar Process. The overall objective of the annual Ulaanbaatar Process meetings is to support the creation of conditions of peace and stability in Northeast Asia through the promotion of greater civil society dialogue and interaction. The 2016 Ulaanbaatar Process meeting, held on 14-16 November 2016, provided an opportunity for sincere and open civil society dialogue on promoting peace and security on the Korean Peninsula, the goal of establishing a Northeast Asian Nuclear Weapon-Free Zone and discussion of how civil society can contribute to reducing tension, expanding engagement and cooperation, and building peace and stability in the region. Mongolian Civil Society’s Role in Enabling Regional Dialogue Central to the Ulaanbaatar Process is a strategic role of Mongolia within the Northeast Asian context. It is a state that maintains friendly relations with all the states of the region and enjoys an internationally recognized Nuclear Weapon-Free status. GPPAC’s Ulaanbaatar Focal Point, the Blue Banner NGO, plays an important role in convening this regional dialogue. The Geopolitical Context, November 2016 The meeting was held against the background of increasingly weakening trust in the established political regimes, a transition period in US foreign policy in the wake of the recent Presidential and congressional elections; growing military spending in East Asia; the region’s preponderance in relying on nuclear deterrence; and heightened tensions on the Korean Peninsula as well as the unpredictability
in the Republic of
Korea. On the other hand, the United Nations General Assembly was expected to adopt a resolution to start international negotiations to ban nuclear weapons, in view of their total elimination. Major Regional Concerns Discussed Participants recognized the need for a new collaborative approach to Northeast Asian relations, acknowledging the ineffectiveness of sanctions and non-engagement policies in establishing the basis of lasting peace. Engagement was seen as the most viable path to conflict resolution on and around the Korean Peninsula and to regional confidence-building and stability in general. Also highlighted was the critical role of civil society in promoting people-to-people relations in the region. To this end, the potential role of the scientific community, think tanks, faith-based groups and women’s organizations in confidence-building was highlighted. The role of multilateral
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dialogue processes, such as the Mongolian government-initiated Ulaanbaatar Dialogue, can also serve as channels for broader exchanges and engagement Also discussed was the idea of the shared security of the region and re-framing the narrative in cooperative terms. To this end, the proposal for a comprehensive approach to a Northeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone was examined. During the meeting, participants also discussed specific challenges relating to peace and security on the Korean Peninsula, including the armistice regime and lack of a peace treaty to end the Korean War, the continued nuclear threat on the Korean Peninsula and the US deployment of THAAD to the Republic of Korea. The importance of understanding the historical context of the issue, the role of third-party countries, and the responsibility of the United Nations were also noted. Participants highlighted the need to promote dialogue, including bilateral dialogue between the US and the DPRK with no preconditions. Next Steps The participants welcomed the marking in 2017 of the 25th anniversary of Mongolia’s initiative to make the country a single-State Nuclear Weapon-Free Zone. This initiative led to its unique and internationally recognized Nuclear Weapon-Free status, which the five Nuclear Weapon States (P5) have pledged to respect and not violate. They also welcomed Mongolia’s policy of working closer with the ASEAN Regional Forum (ARF) and making the status an organic part of East Asian security architecture. In closing, participants affirmed to continue their commitment to the Ulaanbaatar Process, based on the principles of inclusivity, partnership, and mutual trust. Further concrete
efforts
will
be
implemented
regarding
communications,
outreach
and
visibility, as well as engagement with policy makers and expansion of the constituency of the Process. Working towards a next meeting to be held in the second half of 2017, the Ulaanbaatar Process will continue to “make a habit of dialogue” for peace and stability in Northeast Asia.
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토론1 이희옥 성균관대 정치외교학과 교수
○ 한반도의 긴장이 고조되고 있다. 북한의 도발은 지속되고 있고 문재인 정부 출범 이후에만 핵실험을 포함해 미사일 발사를 10차례 이상 시도했다. 이것은 북한이 스스로 선택한 행동 로드 맵을 통해 움직이고 있다는 점에서 상황이 악화될 가능성은 남아있다. 국제사회의 제재 수위가 높아지고 있으나, 북한은 이러한 제재를 돌파해야 한반도 비핵화의 게임 체인저(game changer) 가 될 수 있다고 생각하고 있다. ○ 2017년 9월15일 제6차 핵실험은 타이밍의 문제였을 뿐 그 가능성은 상존했다. 따라서 국제 사회의 대응도 신속했고 대북한 경고 메시지도 분명했다. 북한은 ‘핵무력 완성의 완결목표를 달 성하기 위한 공정은 남아있다’는 발표대로 추가도발도 예상할 수 있다. 과거와 차이가 있다면 북 한의 도발에도 국제자본의 동요가 크지 않았지만, 이번의 상황은 해외투자자들의 불안감이 주식 과 자본시장에도 영향을 미치고 있다. ○ 국제사회는 유엔 안보리 이사회를 중심으로 보다 강력한 대북한 제재결의안을 채택했다. 여기 에는 대북한 석유화학 제품의 공급중단 등과 같은 내용이 담겨있다. 실제로 중국은 10월1일을 기해 석유화학제품과 섬유류 무역을 중단하는 조치를 취했다. 미국은 이와 함께 군사적 옵션과 독자제재를 강화하고 있다. 북한도 리용호의 입을 빌려 “미국이 선전포고를 했다”고 주장하면서 긴장을 고조시키고 있다. 한국은 개성공단 폐쇄 등으로 대북한 레버리지를 잃었고 남북대화의 소 통이 단절된 상태에서 무력감에 빠져 있다. 뿐만 아니라 ‘공포의 균형’을 위해 한반도 전술핵을 재배치를 요구하거나 심지어 ‘핵에는 핵’이라는 핵무장론을 주장하는 여론의 압력을 받고 있다. ○ 정부가 고고도 미사일 방어체계(THAAD)를 일시 배치하기로 한 것도 이러한 국내정치의 맥 락과 무관하지 않다. 비록 정부가 제재의 목적은 대화에 있다는 점과 전략적 시야에 한반도 비 핵화를 넣고 있으나 상황적으로는 북한의 도발이 지속되면서 “제재에 집중할 때”라는 점을 분명 히 했다. 탐색적 대화 → 동결→ 검증 → 비핵화→ 평화체제라는 틀 속에서 쌍중단을 어떤 단계 에서 시도할 것인지에 대한 전략적 유연성이 부족하다. ○ 북핵문제를 보는 중국의 입장은 점차 나쁜 행동에 대해서는 국제사회와 함께 제재한다는 점 을 분명히 했고 실제로 집행하고 있다. 이것은 북핵이 미중관계에 미치는 파장을 줄여나가고자 하는 것과 무관하지 않다. - 북한의 핵무기는 협상을 위한 것이 아니라 주한미군과 같은 것이고 북한이 성장잠재력을 회복 하고 있고 중국 동북의 지방정부와 호혜에 기초한 다양한 경제협력이 나타나고 있으며 공장가동
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률도 높아지면서 주민들의 가처분 소득이 늘고 있는 상황에서 한반도 비핵화를 전제로 한 협상 이 쉽지 않다고 보고 있다. - ‘쌍잠정’과 쌍궤병행(雙軌竝⾏)은 미국의 대북 적대시정책을 철회해야 한다는 북한의 요구를 수 용하는 한편 북한의 ‘선 평화협정’과 미국의 ‘선 비핵화’를 절충한 것이었다. 따라서 제재의 목표 를 대화에 둘 수밖에 없을 뿐 아니라, 2-3년 내 북핵이 기술적으로 완성되면 더 많은 기회비용 을 지불해야 한다는 점 때문에 핵과 미사일 동결을 통해 한반도 안보구조와 행위자들의 행동을 연성화시켜야 한다는 것이다. - 원유공급을 중단해도 ‘안보 대 안보’전략을 고수하는 김정은 정권의 핵보유 의지를 꺾기 어렵다 고 보고 중국은 북한의 숨통을 틔워주면서 한반도 긴장상태를 낮추고자 했다. 이와는 달리 세컨 더리 보이콧에 대해 강력 반발하고 있다. 이것은 북한 대외교역의 90% 이상을 차지하는 중국기 업을 겨냥하고 있고 핵문제를 중국에 책임을 전가하는 메시지로 읽고 있기 때문이다. - 중국은 북핵 해결을 위해 국제제재에 참여하는 것과 한·미의 사드배치를 반대하는 것은 별도의 사안으로 보고 있다. 중국의 질문은 사드배치가 아시아에 대한 미국의 미래전략에 편입되면서 지 역의 전략적 균형을 깰 뿐 아니라, 핵과 미사일을 구실로 역외세력이 동북아에서 군사적 배치와 존재를 강화하게 될 것으로 간주하고 있다. ○ 몇 가지 숙고해볼 점 - 동북아 핵균형을 깰 뿐 아니라 효용성도 크지 않은 핵추진 잠수함 도입, 전술핵무기 재배치, 핵무장과 같은 거친 논의에 대해 한국정부가 분명한 선을 긋고 한국이 중국기업을 제재하는 외 교적 의미로 읽히는 제3자 제재 등에 대해서도 신중하게 접근해야 한다. - 확증파괴를 넘어 확증보복 능력을 갖춘 북한을 ‘제재수단’으로 ‘보유목표’인 북핵을 일시적으로 제거할 수 있는가를 다시 생각할 필요가 있다. 이러한 수단과 목표 사이의 간극을 줄이는 것이 필요하다. 한반도 비핵화 원칙을 전략적 시야에서 놓아서는 않는 전제에서 동결의 국면으로 조기 에 진입하는 것이 필요하다. 다만 ‘핵동결 입구’와 ‘한반도 비핵화 출구’ 사이이의 위기의 통제관 리 모색이 필요하다. - 한반도에서 전쟁은 안된다는 점을 분명히 하는 것이다. 이것은 한국과 중국 외교정책의 레드라 인이 되어야 한다. 특히 한국정부는 트럼프 대통령의 정제되지 않은 거친 언어, 심지어 한반도의 전쟁위험성을 높이는 발언에 대해서도 분명하게 ‘아니오’라고 말할 수 있어야 한다. (“亂之所⽣也, 則⾔語以爲階”:『周易』)한미동맹은 중요하지만 그것이 미국의 일방적 군사옵션까지 보장해 주는 것 은 아니다. - 6자회담의 중재자인 중국의 협상공간을 만들어 주는 것이다. 북한의 6차핵실험에 대한 중국외 교부 성명, 시진핑-마크롱 과의 전화통화(오직 대화와 협상),유엔안보리 2375에 대한 중국외교부 입장(6다회담 복귀) 등의 입장차이를 주목할 필요가 있다. - 2017년 하반기는 한미군사훈련이 없는 시기이다. 북한도 핵실험의 기술적 과정을 끝내고 나면 대화공세를 제기할 가능성이 남아있으며 2018년 평창올림픽에 참여할 가능성도 있다. 이 경우 이러한 북한의 모드전환이 기만전술로 보고 접을 것인지 협상의 모멘텀으로 삼을 것인지에 대한 전략적 고민도 미리 해두는 것이 필요하다. - 중국의 19차 당대회, 11월 미중정상회담, APEC, 아세안+3 등의 외교일정을 활용한 국제적 입장조율과 협상공간의 창출 등이 필요함. 중국도 새로운 국면 전개를 위한 노력을 전개할 가능 성이 있음.
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토론2 문재인, 푸들인가 한신인가 -북핵 문제와 대안
이대근 경향신문 논설위원
■ 북핵 정책 실종 사건
○ 비현실적인 목표 설정 문재인 정부의 ‘100대 국정 과제’에 따르면 북핵 정책의 목포는 2020년 비핵화 합의 도출을 목 표로 핵 동결에서 완전한 핵폐기로 이어지는 포괄적 비핵화 협상 방안을 마련하겠다고 했음. 이 를 위해 비핵화 초기 조치 확보 및 포괄적 비핵화 협상 재개 등을 추진하겠다고 함. 평화체제 구축을 위해서는 2017년 중 로드맵을 마련하고 비핵화 진전에 따라 평화체제 협상을 추진한다고 밝혔음. 이와함께 북핵 완전 해결 단계에서 협정체결 및 평화체제 안정적 관리를 하 겠다고 함. 이는 비핵화-평화체제 병행론에 근거한 것이지만 언제 어떻게 추진될지 구체적으로 제시한 것은 없음. 현재 상황을 고려할 때 2020년 비핵화 합의를 위한 동력은 사라졌으며, 실제 정부가 이를 목표 로 삼고 있는 것 같지도 않음. 정부는 2단계 협상 방안의 세부내용을 마련하지도 않았으며 따라 서 비핵화 초기 조치는 엄두도 내지 못할 상황임. 현재로서는 거의 불가능한 목표라고 할 수 있 음. ○ 거세된 남북대화론 정부는 또 비핵화 여건 조성을 위해, 대북 제재 상황을 감안하면서 남북대화 및 교류 협력 등 남북관계차원의 북한비핵화를 견인하겠다고 밝혔음. 남북관계 개선을 비핵화의 지렛대로 활용하 겠다는 뜻이지만 문재인 대통령은 이미 트럼프 대통령과의 통화에서 남북대화에서는 북핵문제를 다루지 않는다고 약속을 한 바 있음. 그러나 정부의 남북대회 제의를 북한은 수용하지도 않았음. 설사 북한이 수용했다 해도 북핵 상 황과는 무관한 남북간 고유의 의제만 다룰 것이므로 정부의 공약과는 배치되는 것.
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■ 운전석을 떠난 한국 ○ 남북관계 지렛대론의 실종 문대통령은 대북 제제를 주도하면서 “대북 압력 극한까지 높여야” “견딜 수 없을 정도의 제재” “도발의 강도를 높일수록 몰락의 길로 간다는 것을 깨달아야 한다” “북한이 진정한 대화의 길로 나올 수밖에 없도록 국제사회의 제재와 압박이 한층 더 옥죄어질 것” 등 감정적인 표현으로 북 한을 자극하고 중국, 러시아를 상대로 대북원유 중단을 호소하는 활동을 했음. 북핵문제의 복잡성을 고려하지 않은 이런 과장 어법은 문재인 정부의 트럼프 추종 외교와 겹치 면서 남북관계 개선의 전망을 어둡게 함. 한미 대 북중러 대립구도를 뚜렷히 부각하고 그로 인 해 북한의 대남 불신은 매우 심화될 것으로 보임. 남북 대화 분위기를 해치는 이런 태도는 남북 관계 개선을 통해 비핵화 추진 동력을 얻겠다는 입장과 배치되는 것임. ○ 전쟁방지론으로 수렴되는 정책 문재인정부의 외교 정책의 핵심은 어느새 전쟁방지로 수렴되었음. 불가예측한 트럼프대통령과 김 정은 로동당위원장의 충돌을 막기 위해 한미동맹을 강화하고 트럼프의 대북 정책을 추종할 수 밖에 없다는 입장이나 다름 없음. 만일 전쟁 방지가 우선이라도 해도 트럼프 추종이 유일한 대안일 수는 없음. 미국의 전략폭격기 단독 출격 사건이 보여주듯 오히려 그것이 더 전쟁위기를 촉발할 수 있기 때문. 결국, 전쟁방지 론은 문재인 정부의 대북 정책, 북핵 정책을 사실상 무의미하게 만드는 것임. ○ 한국의 주도적 역할의 실종 전쟁이라는 최악의 상황을 피하는 것이 외교안보 정책의 초점이 됐다는 것은 다른 중요한 가치 와 정책들을 희생시키는 일이 불가피하게 됐다는 의미임. 더구나 전쟁방지가 트럼프의 모험적 행 동을 용인하는 방식이라면 더욱 말할 것도 없음. 그 경우 오히려 전쟁 위기가 더욱 고조될 것임. 앞으로는 남북관계, 한중관계, 북핵 정책 모두 전쟁방지론에 종속될 것이며 그 때문에 한국의 주 도적 역할, 운전석론 폐기도 불가피. 전쟁방지는 북핵 정책 실패를 정당화할 우려도 있음. 전쟁방지는 필요조건일 뿐 충분조건은 아 님. 정부는 전쟁 방지가 아니라 전쟁 방지 이상을 내놓아야 함. ○ 문대통령의 무기력증 호소 방미중인 문대통령이 귀국 비행 기자간담회에서 한 말은 한국의 주도적 역할 포기, 북한 대화 기다리기를 뜻하는 것이나 다름없음. “지금처럼 잔뜩 긴장이 고조된 상황에서는 섣불리 다른 해 법을 모색하기도 어렵죠. 지금은 북한에 대해서 국제사회가 한 목소리로 압박하는 것 외에는 달 리 다른 방법이 없을 것 같습니다. 이 고비를 넘어서고 북한이 도발을 중단한다면 그 때는 좀 더 여러 가지 근본저인 해법이 모색될 수 있지 않을까 생각합니다.”
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주도적, 적극적 역할을 통해 북핵 문제를 진전시키겠다는 의지를 표명하는 대신 방관자의 자세로 있다가 상황이 개선되면 그 때 역학을 하겠다는 것으로 해석됨. 중요한 시기에 역할을 하지 못 했으면 전환기에 역시 마찬가지일 것임. 최근 문대통령에 대한 비판론에 대해 ‘굴욕을 참으며 때 를 기다리고 있다(胯下之辱)’는 식의 옹호론이 일부 있지만, 역전 혹은 반전은 줄기찬 노력의 결 실로 나타나는 것이지 방관자에게 돌아가는 호박덩어리가 아님. ○ 신속 대응팀으로 전락한 국가안보실 국가안보실이 국가안보 전략이나 정책을 세우고 방향을 설정하는 것이 아니라 사드 배치, 한미정 상회담, 한중정상회담, 한미연합훈련, 유엔총회 등 닥치는 현안을 수습하는 신속 대응팀 수준의 활동만 하고 있는 것으로 보임. 안보 상황 변화에 대응하는 한편으로 상황 변화에도 불구하고 정부는 일관된 전략을 추구해야 하지만 전략도, 전략 집행도 보이지 않고 있음. 수동적, 방어적, 수세적, 소극적 대응은 어느 새 문재인 정부의 정책 지표가 된 느낌.
■ 정책에 대한 신뢰의 상실 ○ 사드실패의 반복 사드 실패는 정부가 제시한 정책의 갑작스러운 포기(일반 환경영향 평가 후 결정, 국회 비준등), 트럼프 정부에 대한 종속, 한중관계 및 남북관계의 악화, 정책적 일관성과 설득력 약화라는 문재 인 정부의 문제를 잘 드러냄. 또한 공표한 원칙과 실행의 괴리를 상징하기도 함. 이런 실패는 북 핵 문제 해결에 관한 구체적 방안은 없이 첨단 무기 쇼핑 리스트만 난무하는 현상에서도 되풀이 되고 있음. ○ 대화는 빈말로, 제재는 행동으로 문 대통령은 다자무대와 기념식 행사장에서는 대화와 평화를 강조하지만 실제 집행되는 것은 제 재와 압박 강화 뿐. 말하자면 대화와 제재가 하나의 정책으로 통합되지 못한 채 고립 분산된 결 과. 북핵 문제 해결 전략의 부재가 초래한 현상.
■ 북한의 입장과 논리 ○ 평화협정 우선론 “조선반도 비핵화 과정을 다시 궤도에 올리기 위해서는 조미 사이의 신뢰가 조성되어야 하며 신 뢰를 조성하자면 적대관계의 근원인 전쟁상태를 종식시키기 위한 평화협정부터 체결되어야 한 다.” “평화협정은 핵문제와 관계없는 자체의 고유한 필요성으로부터 체결되어야 했다. 만약 공고 한 평화체제가 수립되었다면 핵문제도 발생하지 않았을 것이다. 평화 체제를 논의하기에 앞서 비 핵화를 진척시키는 방식은 실패로 끝났다. 이제 평화협정 체결을 위한 협상을 해야 한다.”
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○ 과거 비핵화 협상을 한 이유 “9.19 공동성명에는 비핵화가 진척되어야 평화체제 수립문제를 논의할 수 있다는 합의사항이 없 지만, 미측 사정을 고려해 평화협정 체결 논의에 앞서 비핵화 논의를 선행하는 아량 있는 노력 을 지난 6년간 기울였다. 그러나 평화협정 체결 논의는 시작도 못하고, 비핵화 과정은 역전되었 다.” 핵무장의 자기 정당성(외부위협 증대), 핵무장 의지(헌법과 당규약에), 핵무장 능력을 모두 갖춘 북한으로서는 과거와 같은 조건의 협상을 할 의사가 없을 것임. ○ 대화와 비핵화의 분리 한미는 막연히 북한과의 대화 재개는 곧 비핵화 협상의 시작으로 여기지만, 북한은 이미 이를 분리하고 있음. 즉 대화를 해도 비핵화를 하지는 않는다는 것임. “앞으로 평화와 안정을 위한 대 화는 있어도 비핵화를 논의하는 대화는 없을 것이다.” “6자회담이 실패한 마당이므로 행동 순서 를 바꿔 9.19 공동성명에 포함된 평화협정을 먼저 체결해 조미 적대관계를 해소하고, 비핵화를 추동해야 한다.” 사실 북한은 이미 핵이라는 평화보장책을 찾았기 때문에 과거와 같은 방식의 협상을 하면서까지 평화협정을 맺으려 하지 않을 것임. 그러나 비공식 발표나 코멘트를 통해 한미연합훈련을 중단하 면 핵 및 미사일 실험을 유보할 수 있다고 함으로서 여지를 두고는 있음. ○ 비핵화와 평화협정 병행론의 한계 앞으로 ‘선 비핵화 후 평화체제’, ‘비핵화와 평화체제 병행론’ 등 그 이름이 무엇이든 북한의 선 비핵화 조치를 조건으로 한 평화 체제 전환은 기대할 수 없음. 이런 접근법은 북한이 비핵화를 감내하고서라도 평화협정을 원할 것이라는 희망적 전망에 근거하고 있지만 북한은 더 이상 평화 협정이 아쉬운 처지가 아님. 병행론은 북한의 비핵화 과정이 불가역적이 될 것을 요구하지만 북한의 관점에서 불공정한 거래 일 수 밖에 없음. 불가역적인 비핵화에 비해 대북 관계 개선과 같은 평화 조치는 가역적인 성격 을 띠고 있기 때문. 대북 제재 조치는 상황에 따라 강화하거나 약화시키거나 철회할 수 있으며, 대북 지원 역시 확대하거나 줄일 수 있음. 대북 경수로 공급 사업 중단이 좋은 예.
설사 평화
협정을 맺는다 해도 적대관계로 전환할 수도 있음. 그러므로 이런 조치들을 불가역적 비핵화 조 치에 상응한 대가라며 북한을 유인하기는 어려움.
■ 새로운 길을 찾아서 ○ 불완전한 타협의 길로 모든 당사자는 타협에 따른 불만족스런 상황을 받아들이는 자세가 필요함. 그렇게라도 하지 않으 면 북핵 문제는 개선의 여지가 없음. 과거 핵 합의가 깨진 것도 최대의 만족을 추구했기 때문. 현재의 여건에서는 핵동결이 달성가능한 최고의 목표. 그런 의미에서 문대통령의 CVID는 비현실 적이고 바로 그 때문에 정부의 북핵 정책 역시 신뢰감을 주지 못하고 있음.
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○ 신 9.19 공동 성명 9.19 공동 성명은 핵무기 없을 때의 합의. 핵보유국을 자칭하는 북한은 핵 기득권을 포기하는 것이나 다름없는 9.19 성명을 받아들이지 않고 있음. 6자회담을 개재하면 그동안의 상황을 반영 한 새로운 합의를 도출할 수 밖에 없음. ○ 선 평화체제 추진 한미가 선제적 조치를 취하지 않는 한 국면전환은 쉽지 않을 것임. 국가적 명분이 있으므로 형 식적으로 중국의 안인 쌍잠정, 쌍궤병행에 당사국간 합의하되 이행 추진력을 한미가 제공. 즉, 한미가 첫 조치를 취하는 것임. 훈련 축소 및 중단 신호를 보내면 북한이 그에 상응하는 언명을 하도록 하고 훈련 축소, 핵 실험 및 미사일 발사 중단을 동시 발표. 이어 이른바 북한이 제기하 는 미국의 대북적대시 정책 폐기를 시작. 주한미군 감축 문제, 사드 철수, 한미동맹 성격 변화 등 후속 조치 필요. 그에 호응해 북한도 핵동결을 위한 일련의 조치를 시행. ○ 불가역적 비핵화 대 불가역적 평화 만일 불가역적 비핵화를 목표로 한다면 그에 상응하는 조치로는 불가역적 평화를 제공해야 함. 그 것도 우선 시행하면서 북한의 호응을 이끌어내지 않으면 불가능할 것임. 그러나 과연 한미가 평화를 위한 제도, 정책, 외교 전략의 전환을 할 것인가? 한미연합 훈련 폐지, 유엔사 철수, 주 한미군 철수 및 성격 변화, 한미동맹 해체 및 성격 변화, 국보법 폐기, 군비 축소, 미국의 핵우 선 철거 등을 할 수 있을까? 이런 결단을 내리지 못하면 비핵화도 포기해야 할 것임. ○ 한국의 도전적, 창조적 역할 위의 과제 어느 것을 추진하더라도 한국이 주도적 역할이 필수. 미국이 북한과 타협하도록 설득 하고 중국과의 긴밀한 논의를 통해 공동안을 만들어, 북한과 미국을 타협으로 이끌어가야 함.
■ 북핵 논의 전망 ○ 두 가지 대화의 길 첫째, 북한이 핵 및 미사일개발 완성 보유를 선언한 후 선제적인 대화 공세를 하는 경우. 대화의 장은 북한의 승리를 축하하는 자리가 될 수 있기 때문에 대화 국면으로 전환하기는 쉽지 않음. 둘째, 제재에 굴복한 북한이 결국 대화를 수용하는 경우. 후자는 한미가 바라는 바지만, 겉보기 에는 두 가지 대화의 방법상 구별하기 어려움. 북한이 대회로 선회했을 때 제제의 영향인지, 내 부적으로 핵 미사일 능력을 완성했기 때문인지 알 수 없기 때문임. 이 때 대화 여부를 놓고 의견 대립이 있을 수 있음. 북한의 비핵화 의지 및 조치가 선행되어야 한다는 조건론과 대화 자체가 중요하다는 대화우선론이 충돌할 수 있음. 대화가 진행된다 해도 북한이 대화와 비핵화를 분리했기 때문에 대화는 대화를 위한 대화로 전락할 수도 있음. 그 때 문에 대화 결렬, 북한의 도발이라는 과거의 반복된 패턴으로 복귀할 수 있음.
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○ 핵 보유 이후 대응 첫째, 선제적인 평화 조치로 북한의 핵 및 미사일 보유의 실익이 없도록 함으로써 비핵화를 유 도하는 것. 둘째, 북핵을 기정사실화하고 북한과의 관계 개선을 추구, 핵 및 미사일 사용 의지를 낮추는 방식으로 북핵의 안정적 관리. 셋째, 북핵을 인정하지 않고, 대결과 군비경쟁의 신 냉전 체제로 진입하는 것.
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