참여연대 부설 참여사회연구소
<2017 하반기 연구사업> 연구물 중간발표회
일시 2017년 10월 13일(금) 오전 9시 30분 장소 서울여성플라자 주최 참여사회연구소, 사회정책연합학술대회
한국의 성장체제와 복지정치
좌장: 장지연(한국노동연구원, 『시민과 세계』 편집위원장)
87년 이후 한국경제의 성장 요인의 구조 변화에 대한 시론적 검토 발표. 전병유(한신대) 토론. 조영철(고려대)
민주화 이후 30년, 한국 복지국가 발전의 주체와 권력자원 발표. 김영순(서울과학기술대) 토론. 권혁용(고려대)
전병유
87년 이후 한국경제의 성장 요인의 구조 변화에 대한 시론적 검토
김영순
민주화 이후 30년, 한국 복지국가 발전의 주체와 권력자원
1p 25p
87년 이후 한국경제의 성장 요인의 구조 변화에 대한 시론적 검토
전병유(한신대)
1. 경제성률의 추이
ㅇ 경제성장률 추이
- 경제성장률의 추세적인 하락 추세. 그러나, 외환위기 이후 성장률 하락이 더 뚜렷함. - 외환위기 후 성장률은 일인당생산 증가에 따른 자연적 하락 추세보다 더 떨어졌음(박원암, 2005). [그림 1] GDP 증가율와 총고정자본형성 증가율과 GDP 대비 비중
자료: 한국은행, ecos.bok.or.kr
- [그림 2]에서 볼 때, 1인당GDP가 증가한다고 해서 GDP증가율이 뚜렷하게 하락하는 추세는 아닌 것으로 보임. 한국은 이미 구매력기준으로 3만 달러 에 달하지만, 3만 달러 이상에서도 GDP 증가율에서는 상당한 편차가 존재
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함. 이른바 ‘중소득 함정(middle income trap)1)’은 필연적인 것은 아닌 것으로 보임.
[그림 2] 1인당GDP와 GDP 증가율(OECD 35개국+비OECD 15개국, 2010-2016년)
자료: OECD Statistics.
[그림 3] GDP 지출 구성 요인들의 증가율
자료: 한국은행, ecos.bok.or.kr
1) 중소득국 함정(middle-income trap)은 일반적으로 중소득국이 고소득국으로 도약하지 못하고 그 상 태에 머물러 있는 상황을 지칭(Gill & Kharas 2007). 성장 둔화는 모든 소득 구간에 걸쳐 나타날 수 있으나, 특히 중소득국에서 가장 빈번하게 나타나는 것으로 추정(IMF, 2014). Eichengreen(2013)은 과거 연평균 3.5% 이상의 고성장을 보이다가 ② 성장세가 2%p 이상 하락하였고 ③ 이러한 성장세 둔화가 7년 이상 지속 되는 경우 중소득국 함정 상태에 있는 것으로 정의하였음.
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2. 투자의 변화
ㅇ 투자의 변화 - GDP 대비 총고정자본형성은 외환위기 직전 35%대로 특이하게 높았음. 외 환위기 이후 30% 수준으로 복귀하였고 이는 여타 국가들에 비해서도 낮 은 수준은 아니었음. 다만, 총고정자본형성 증가율은 경제성장률과 비슷하 게 추세적인 저하 현상이 나타나고 있음. - 1987년 이전 저축률과 투자율 모두 증가하는 추세였고 투자율이 저축률을 초과하는 시기였다면, 1987-1997년간은 높은 투자율과 저축률이 유지되 는 시기, 외환위기 이후에는 투자율과 저축률이 한단계 하락하였으며, 2007년 이후에는 투자율과 저축률의 괴리(GDP갭)이 확대되는 추세를 나 타내고 있음. ㅇ “위기 전의 과잉투자에 의한 ‘과잉성장’이 정상화된 결과”인가, “위기 후 과소투자로 인한 과소성장”인가?
- 이제민(2016)은 위기 후 성장률이 떨어졌는데, 그것은 위기 전의 과잉투자 가 조정된 결과가 아니라 위기 후 과소투자가 나타난 결과로 평가하고 있음. - 대기업을 중심으로 기업저축이 증가하고 있으나, 내부 유보 축적이나 자 사주 매입으로 이어져 실물투자로 이어지지 않았음.
[그림 4] GDP 대비 총저축률과 총투자율
주: 총저축률=(제도부문별 총저축/국민총처분가능소득)×100
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투자재원자립도(=총저축/총투자) 자료: 한국은행 국민계정. ecos.bok.or.kr
ㅇ 기업들의 사내유보금은 2000년대 초반까지 30조원에 미치지 못하였으나 2014년말 현재 886조원에 육박하고
있음.
[그림 5] 사내유보금(기업경영분석 상의 이익잉여금)의 추이
주 : 1) 기업경영분석 대차대조표 상의 이익잉여금 자료: 한국은행
ㅇ “한국판 절약의 역설”(조영철, 2017) - 국민연금 등 사회보장기금 축적이 증가 증가하면서([그림 ]) 가계저축은 감 소하는 추세 · 국민연금의 해외투자 비중은 2008년 6.3%에서 2015년 17.9%로 급증하 고, 국내주식시장의 발행시장 기능이 위축되면서 국민연금 자산운용이 점 점 국민계정의 투자와의 연관성이 약화됨(조영철, 2017). - 공공부문 저축 증가와 투자 연계성 약화(국민연금의 국내투자와와의 연계 성 약화) · 총저축 대비 사회보장기금 저축 비율은 1991년 2.6%에서 2015년 7.9% 로 상승. 총저축 대비 사회보장기금 총저축 비중이 급증하는 이유는 국
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민연금의 보험료 수입과 자산운용 수익이 지출보다 급증하고 있기 때문 임.
[그림 6] 총저축 대비 사회보장기금총저축 비율(%)
자료: 한국은행 국민계정. 조영철(2017)
ㅇ 금융화 가설 : 금융화로 은행의 자금중개기능의 상실(기업대출의 축소)로 인한 설비투자의 축소 가설
ㅇ 외환위기 이전 개발년대의 ‘고부채-고투자’모델이 해체되었지만, 새로운 사 회적 위험공유시스템이 구축하지 못한 데 기인.
- 1979년 이후에는 지속적으로 기업의 자기자본이익률이 평균차입비용보다 낮은 ‘저이윤-고부채’ 에 기초한 고투자-고성장 모델이고 이는 재벌기업이 주도(Joh, 2003; Krueger and Yoo, 2001). 저이윤-고부채 모델은 주기 적 부실채권을 양산하였고 이는 주기적 구조조정으로 이어졌음. 고성장이 지속되면서 위기와 구조조정이 반복되는 체제(이제민). 외환위기는 금융자본 자유화 조치에 따라 상당수가 재벌의 소유로 넘어간 제2금융권의 해 외단기차입과 이에 기초한 재벌들의 과잉투자에 기인한다고 볼 수 있음.
- 대기업들의 보수적 투자행태와 금융권의 가계대출로의 전환 ※ 2000년 이후 투자위축은 토빈 q에 대한 투자의 민감도 하락(기업들의 투자행태가 보수적으로 전환), 미래 기대수익이 증가하더라도 기업들이
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투자를 과거에 비하여 소폭 증가하는 행태 변화에 기인(노영진·김진웅; 2014)
- 지방은행의 해체와 관계적 금융에 기초한 중소기업에 대한 대출 시스템의 미구축. 중소기업 투자의 부진은 자금조달 애로에 기인(전승철 외, 2005).
· BIS(Bank for International Settlement 국제결제은행)자기자본 비율 규제 와 ‘신자산 건전성 자산분류기준’(FLC)을 강제 등 설비투자 부진은 금융개 혁 성과에 따른 금융시스템 및 금융형태의 변화에 아주 크게 영향을 받음. 외국계 은행들을 중심으로 기업대출에서 가계대출로 전환(조복현 2004; 박 순양 2005) · 서환주 외(2011)의 경우, 금융화가 실물투자를 줄이는 효과가 있다고 분석 하였으나, 이는 제조업대기업에서 이자배당금지급이나 자사주매입증가가 실 물투자를 줄이는 효과만 확인하였고, 중소기업, 서비스업의 경우 금융화의 실물투자 효과가 나타나지 않았으며, 기업의 금융-여타 투자자산에 대한 투자도 실물투자를 유의하게 줄이지는 않는 것으로 분석하였음. · 오히려, 외환위기 이후 대기업은 금융을 매개로 한 국가 통제로부터 벗어나 기 시작함. · 김창근(2006)은 금융화 가설 비판. 적어도 2000년부터는 고이자율, 은행의 BIS 자기자본비율, 그리고 기업들의 부채비율 자체가 기업들의 자금조달에 그다지 중요한 요인은 아니라고 봐야 함. 한국의 산업자본은 부채비율을 줄 여감으로써 금융자본으로부터 독립하고 국가의 통제로부터 벗어났다고 봄. ·
최근의 기업투자는 금융체계의 변화보다는 오히려 경제성장률 자체에 의해 결정되는 것으로 보임. 자본조달애로보다는 수요부진, 경기전망불투명, 내 수기업과 중소기업 불평등이 민간소비를 극도로 침체시켰고, 이것이 다시 기업투자를 극도로 불안정하고 침체하게 만들었음.
· 주가변화의 표준편차, 수익변동성등을 불확실성의 지표로 활용하여 분석한 이항용(2005), 임경묵(2008) 등은 불확실성이 기업투자를 줄인다는 분석 결 과를 제출함.
<표1> 부채비율 자기자본이익률 차임금평균이자율제조업 (단위: %)
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주:
1) 지가조정순이익률은(당기순이익+지가변동분)/자기자본임.
자료: 1) 부채비율, 자기자본이익률은한국은행기업경영분석. 2) 지가조정순이익률은1993년까지는 정균화(2004), 1994년이후는 이제민(2016). 이제민 (2016)의 <표 1>에서 인용하여 그림으로 전환한 것임.
- 우리나라의 경우 금융화가 실물투자를 강화하였다는 증거도 강하지 않지 만, 소비를 확대했다는 증거도 찾아보기 어려움. - 반면, 금융화는 임금과 노동분배율에 부정적인 영향을 미친 것으로 보임. · 서환주·김준일(2013)은 2000-2011년 간 상장사 455개 기업을 분석한 결 과 주주가치경영의 강화가 임금과 기업내 노동분배율에 부정적인 영향을 미치는 것으로 분석하였음.
※ “글로벌 금융위기는 금융화가 실물부문의 정체를 낳기보다는 금융화를 통한 소비확장은 거시경제성장을 주도하였을 보여줌. 금융화는 실물부 문의 정체가 아니라 실물부문의 불안정화를 증폭시키는 효과를 가진 다고 볼 수 있음(홍장표, 2013).” - 유재원·유병하 (2014)은 1990년대 이후 가계저축률 하락의 원인으로 경제 성장률 하락보다도 빠른 가계의 처분가능소득의 감소율, 고령인구부양비율 의 증가, 연금제도 확대에 따른 가계의 연기금에 대한 지분 증가, 경제성
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장의 고용흡수력 저하, 가계부채의 증가와 원리금상황 부담 증대, 주택마 련을 위한 차입 증가 등을 들고 있음. ㅇ 외환위기를 전후로 투자주도에서 임금주도로의 성장체제의 변화가 발생 - 홍장표(2014)는 외환위기 이전에는 노동몫 증가가 소비와 투자증가를 유 발하지 않았음. 노동소득의 소비성향이 높지 않아 총수요의 임금 주도성 은 강하지 않았기 때문임. 그러나, 외환위기 이후 노동소득의 소비성향이 높아진 상황에서 노동몫 감소가 소비를 크게 위축시켰지만 자본몫 증가 에 따른 투자와 순수출 증가 효과는 나타나지 않았으며, 이로 인해 총수 요의 임금주도성이 강화된 것으로 분석하고 있음. - 주상영(2013)도 외환위기 이전의 ‘내수 → 노동분배율’에서 외환위기 이후 ‘노동분배율 → 내수’의 전환이 발생한 것으로 분석하였음.
3. 개방과 경제성장: 수출주도성장체제
ㅇ 수출 주도
- 투자부족에 따른 과잉저축으로 인한 수요 부족은 경상수지 흑자로 보완하 는 구조가 형성.
- 수출 비중은 90년대 중반 이후 확대되다가 2008년 이후 감소. · 이는 독일과 비슷한 추세. 독일도 80년대 20% 수준에서 50%까지 상승. GVC 추세 하에서 중간투입에서의 수입과 수출이 모두 증가하면서 전세 계적으로 무역의존도가 증가한 것은 사실.
- 그러나, 수출의 대내적 산업연관도의 하락 - 전반적인 제조업 각 업종들의 수출의 수입유발계수는 2000년 이후로 시간 이 지날수록 점점 증가하는 모습이 관찰되었다.
- 최용재(2008)은 2000년 이후 수출과 내수 연관관계가 약화된 것으로 분석
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하였고, 그 원인으로 수입자본재 비중 증가, 중소기업수출증가율의
상대
적 감소, CT 제품을 중심으로 한 수출구조의 변화 등을 들고 있음. - 한진희(2016)에 따르면, 1990년대의 한국 제조업 사업체-품목 자료를 이용 하여 분석한 결과, 적어도 90년대까지는 수출이 사업체의 품목구성이 고 도화(upgrading)하는 창조적 파괴과정을 촉진하여 사업체 생산품목의 평 균적 질적 향상을 가져왔음. - 실질환율이 저평가될 때 자원배분의 왜곡으로 인해 자본 및 총요소생산성 의 성장둔화 가능성이 높아지지만 노동고용의 증대를 통해 총생산의 둔화 가능성은 막을 수 있는 것으로 보임. 그러나, 실질환율의 저평가는 노동 및 자본의 성장둔화 크기를 확대하여 총생산의 성장둔화 크기를 확대할 수 있음도 보였음(신관호, 2016). - 생산액 10억원(2010년 가격 지수로 환산) 당 취업자수(피고용인수)를 나타내 는 취업계수와 고용계수는 꾸준하게 감소하고 있다. 감소속도는 오히려 2000년대 들어와 완화되는 것으로 보인다. - 수출의 취업계수와 고용계수가 상대적으로 더 큰 폭으로 하락한 것으로 판 단되고, 정부소비의 취업계수, 특히 고용계수는 최근 들어 여타 부문에 비 해서 높은 것으로 나타나고 있다. - 다만, 그러나, 취업계수와 고용계수는 생산성의 역수일뿐이다. 이 지표만 가지고 ‘고용 없는 성장’을 논하는 데에는 한계가 있다. 정부부문의 취업 계수나 고용계수가 낮다는 것은 동일한 정부서비스를 생산하는 데 더 많 은 사람이 필요하다는, 즉 생산성이 낮다는 것을 반영하는 것으로 해석되 기 때문이다.
ㅇ 무역의존도(GDP 대비 수출 비중)는 1994년 49%를 최저점으로 하여 2011 년 114%까지 증가하다가 이후 빠르게 감소하고 있다. 수출의 성장기여도 도 1987년 이후 경향적으로 높아지는 추세였지만, 2011년 이후 급격하게 감소하고 있다. 글로벌금융위기에 따른 무역의 위축, 중국경제의 성장률 둔화 등의 영향인 것으로 보인다. 수출에 의한 성장 드라이브가 한계에 직 면한 것으로 판단된다(다만, 최근 EU와 일본경제의 회복, AI 등과 관련된 반도체 수출 호황의 지속가능성에 대한 평가 필요) - 독일의 경우 무역의존도가 높음. 그럼에도 대내적 연관도는 많이 낮지 않
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고, 현재 한국의 무역의존도는 국가의 크기를 고려해도 다른 나라에 비해 높은 편임(송의영, 2015) - 무역개방도는 너무 지나치지않다면 증가할수록 총생산, 자본, 그리고 총요 소생산성의 성장둔화 가능성은 줄어듬(신관호, 2016). [그림 7] 무역의존도와 수출의 성장기여도 추이
자료: 한국은행, 국민계정, ecos.bok.co.kr
[그림 8] 취업계수와 고용계수의 추이
주: 취업계수는 10억원(2010년 가격 환산) 당 취업자 수를 나타냄. 자료: 한국은행, 산업연관표, ecos.bok.or.kr
- 김태기·김흥기(2015)에 따르면, 1985-1990년간에는 내수기업이 수출기업에 비해 TFP 증가율이 더 높았으나, 90년대 이후 수출기업의 TFP는
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ㅇ 외환위기의 충격과 자본시장의 개방에 따른 불확실성의 증가는 대규모의 외환보유고 축적을 요구하였고, 이는 외평채 발행을 통한 환율의 고평가 유지를 강제하였음.
- 자본시장개방 → 대규모의 경상수지 흑자와 외환보유고의 필요성 → 외평 채 발행을 통한 환율의 고평가 유지 → 수출과 내수 부문의 양극화 심화 - 환율의 저평가는 노동분배율을 악화함. 홍성욱·이상호·강두용(2015)에 따르 면, 환율이 1% 상승할 때 제조업의 노동소득분배율은 0.125% 정도 감소 하는 것으로 분석되었음.
- 해외투자실적은
2000년대 초반 5억달러 미만에서 2012년 25억달러를 상
회한 후 2014년말 현재 약 23억달러 수준임.
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4. 잠재성장률과 총요소생산성의 추이
ㅇ 잠재성장률 추이 - 2001∼2005년 4.8∼5.2%에서 2006∼2010년 3.7∼3.9%, 2011∼2015년 3.0∼3.4%로 낮아진 것으로 추정됐다. - 잠재성장률의 하락에는 외환위기 이후 자본스톡과 총요소생산성의 기여도 감소에 기인
[그림 9] 잠재성장률의 요인별 기여도
자료: 한국은행(2016), 우리나라 잠재성장률 추이, 한국은행 경제전망보고서 2017.
ㅇ 총요소생산성 기여도 하락
- 일반적으로 추격 전략의 한계, 혁신의 부족, 자원배분의 비효율(부문간 자 원이동의 지체, 즉 구조조정의 둔화) 등으로 설명함. - 그러나, TFP 기여도의 감소도 자본스톡의 감소와 밀접한 관련이 있을 수 있음. 자본재 수입 의존도가 높은 한국은 자본재에 기술진보가 체화될 수 있기 때문임(Stiglitz 2001, Bhagwati 2004). 자본투자의 감소 자체가 TFP의 감소로 나타날 수 있음.
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※ 반도체, 휴대폰 등 수명주기가 짧은 기술에서의 비약-우회의 추격 모델 (이근, 2014)로의 전환이 이루어졌다는 평가도 있지만, 전반적인 혁신역 량은 약화하고 있음.
[그림 10] 투자와 자본스톡 추이
- TFP 연구는 노동분배율과 자본스톡추계 방법에 따라서 달라짐. 대다수의 연구에 따르면, 1990년대의 TFP 증가율은 1980년대에 비해서 낮았고, 2000년대에도 1990년대에 비해서 낮아졌는지에 대해서는 상이한 연구결 과들을 제시하고 있음(신석하, 2014). - 신석하(2014)도 한국경제의 TFP와 TFP의 성장기여도는 추정방법에 따라 다 르게 계산되지만, 추세적으로 2000년대 후반 TFP의 정체를 확인하고 있음.
<표 4> 성장회계에 따른 요인별 성장 기여도 추이(단위:
[그림 11] 총요소생산성 추이
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%,
%p)
자료: 김원규(2017)
- 김원규·최현경(2017)은 2010년대 이후 성장률 둔화는 경제 전체의 혁신과 효율성을 나타내는 총요소생산성 증가율의 둔화에 기인한다고 분석하고 있음. 2011~2015년 기간 성장률은 2000년대 전·후반 대비 각각 1.7%포 인트와 1.1%포인트 감소했는데, 동 기간의 총요소생산성 증가율은 2000 년대 전·후반 대비 각각 1.2%포인트와 1.6%포인트나 감소함. · “2010년대 이후 생산성 위기”는 기업규모별, 산업별 생산성 격차가 경제 전체의 생산성 증가에 제약요인으로 작용했기 때문인 것으로 해석. - 부문간 규모 간 생산성 격차에 기인
- TFP가 노동생산성에 미치는 영향은 유의하지 않은 것으로 나타났고, 노동 생산성에는 여전히 자본투입(R&D 투자를 포함하여)의 영향이 매우 유의 하고 큰 것으로 해석할 수 있음.
○ 연구개발투자에서의 “한국형 패러독스”
- 연구개발투자는 확대되지만 혁신으로 이어지지 않음.
<표 4> 주요국별 GDP대비 R&D투자 비중과 노동생산성 결정 요인 분석
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자료: OECD, Main Science and Technology Indicators 2015-1. 주: 2014년 한국의 환률 1,052.96원/달러 적용. 김선재(2016)에서 인용.
-김선재(2016)의 자본의 노동생산성의 탄력성 추정에 따르면, 1970-2014년 기간 동안, 노동자 1인당 R&D자본스톡(1인당 R&D집약도)과 여타자본스톡 (1인당 여타자본집약도)와 는 노동생산성 성장에 매우 높은 유의성을 보이 고 있음. 특히, 연구개발투자보다 여타자본투자의 생산성 효과가 매우 높음. 총요소생산성 성장률은 비록 통계적으로 유의성은 없음. - 한국경제의 장기생산성 성장에서 기술개발과 경영혁신 등 총요소생산성 성 장을 통한 향상보다는 자본이나 R&D투자등 요소투입 확대에 의존해 왔음 을 의미함. 5. 생산체제 - 정준호 교수님 발제문으로 대체. 6. 금융화와 자산-부채 기반 경제 ㅇ 금융화는 “국내외 경제에서 금융 관련 동기(motives), 금융 시장, 금융 분 야 행위자와 금융 제도가 점차 중요해지는 현상”
- 경제 전체적으로 소득, 이익, 고용, 임금 등에서 금융부문의 비중이 확대되 는 것(금융산업의 고용률과 GDP 증가 또는 금융기업의 규모와 이익증가) - 비금융기업의 금융활동 증가(제조업 분야 기업의 핵심 활동이 생산에서 금 융으로 전환하는 변화)
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ㅇ 한국의 금융화 진전에 대한 논쟁
- 한국경제의 금융화 주장과 관련 연구 · 국내 경제가 주식, 채권, 선물시장 등 다양한 자본시장의 발전에 따라 이 미 자본시장 중심의 금융구조로의 재편되었으며, 이에 따라 생산활동에 비 해 금융 관련수익원리가 강조되는 등 금융화가 진전. 주식시장의 상대적 규모와 활동성의 증가, 비금융기업에 대한 금융기업의 소득비율 증가, 비 금융기업의 영업잉여에 대한 금융소득비율의 증가를 한국의 금융화에 대한 근거로 제시(장진호,2007; 조복현, 2007). 2000년 이후 개선된 순이익을 투자에 활용하기보다는 차입금상환과 배당금지급, 현금 보유에 주력하며, 주로 단기수익성을 추구하고 투자 규모를 감축하는 기업 전략의 변화(박순 양, 2005)와 금융건전성 규제(BIS 자기자본규제, 부채비율규제 등)로 인하 여 산업발전의 논리나 고용과 임금은 ‘부채비율의 감소’를 위해 부차화되 었음. - 한국경제의 금융화에 비판적 주장과 연구 · 여타 금융화된 국가들과는 달리 한국의 재벌들에서는 간접금융(은행)에 서 직접금융(주식 및 채권)으로의 자금 조달 방식의 뚜렷한 전환은 발견 되지 않으며(김창근, 2006), 비금융기업들의 영업이익에서 금융 부문의 수익으로 추출되는 이자, 배당, 임대료 등 금융 비용의 증가 역시 관찰 되지 않았기에(정성진, 2004; 2006), 한국경제가 금융화되었다고 단정하 기 어렵다는 것임. · 한국에서는 금융적수단을 통한 생산자본의 유연화’(유철규, 2008), 혹은 금융부문에서의 ‘재벌권력의 강화’(Park and Doucette, 2016)가 나타 났음. ㅇ 금융자유화와 자본자유화 정책
- 1993년 이후 김영삼 정부는 금융실명제 이외에 금리 자유화, 정책금융 축 소, 각종 여신규제가 축소-폐지 등과 같은 금융자유화를 추진하기 시작. - 1998년 이후 대중의 금융화와 부채-자산 경제의 심화 · 한국은행이 98년 ‘금융기관여신운용관리규정’을 폐지하면서 가계대출이
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활성화되기 시작하였고, 1999년 주택저당채권유동화회사법’으로 증권화 기법과 유동화 증권을 포괄하는 ABS가 도입함2). - 노무현 정부에서 제정되었던 ‘자본시장통합법’이 2009년부터 시행되면서, 금융기관의 대형화, 겸업화, 금융혁신,금융투자의 유입이 가속화 될 수 있 는 제도적 토대의 구축 ㅇ 자본자유화
- 한국경제는 1990년 변동환율제도로의 변경, 1992년부터 OECD 가입을 위한 자본자유화 추진 등 1990년대 초반 자본자유화 이후 자본의 유출입에 따른 위기에 항시적으로 노출되는 시스템으로 전환 - 외환위기 이후 갑작스러운 자본유출에 대응하여 외화유동성을 확보하는 정 책을 채택하여 외환보유고 축적을 추진 - 2008년 글로벌금융위기에 대응하는 거시건전성 3종세트 규제 도입 ㅇ 한국에서의 금융화의 현황
- GDP 대비 주요 금융자산의 비중은 외환위기 이후 증가추세 - 우리나라의 경우 금융산업의 부가가치 비중이나 고용비중은 그리 높지 않 은 편임. - GDP 대비 주식 시가총액 증가하였으나, 선물거래와 같은 파생상품시장은 최근 정부 규제강화로 시장규모 축소
- 주식시장을 통한 자본조달은 외환위기 직후 증가하였으나 그 이후에는 활성 화되지 않았음3). 외국인주식투자도 발행시장보다는 유통시장으로 유입. 2) 우리나라의 경우에도 2000년 4월 최초로 국민주택기금의 장기-고정금리-분할상환 주택 담보대출을 기초자산으로 MBS를 발행하였다(이기웅, 2014). 3) 한국에서 주식시장을 통한 순자금조달은 오히려 마이너스인데, 이는 상장기업이 공모나
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- 외부주주들의 영향력 확대를 재벌들은 경영권과 소유권에 대한 위협으로 인 식하고 재벌 자회사들 사이의 내부거래를 통해 소유구조를 지속시키거나 자 사주 매입으로 대응. 자사주가 기존 지배주주의 경영권 보호를 위해 활용되 고 있고(이병천 2011, 김우진·임지은2017). 다만, 최근 들어 상장기업의 자 사주 활동은 줄어들고 있는 추세임. - 국내 주식 시장에서의 외국인 비중 증가가 경영권에 위협을 미치는 것은 아 닌 것으로 분석(연태훈, 2005, 2006). - 재벌기업들의 금융계열사와 비금융계열사를 통한 금융화 · 재벌기업들의 제2금융권 시장지배력 강화 · 비금융계열사를 통한 금융화: 금융 포르트폴리오은 대부분 상위 재벌들에 집중되었음. 상위 10대 재벌 제조업체의 금융 포트폴리오 수익 비중이 1999년 35%에서 2015년 대략 70%까지 증가(박찬웅, 2017). - 국내 상장기업의 금융관련 수익이 이자에서 배당으로 전환. 이는 2007년에 통과되고 2009년에 시행된 ｢금융투자업과 자본시장에 관한 법률(법률 제 14130호, 이하 자본시장통합법)｣에 기인함. 자본시장통합법에 금산분리 원 칙을 우회할 수 있는 단서4)가 있어 산업자본이 금융부문에 진출할 수 있 는 기회를 제공(김선웅, 2007; 김태석·김준호, 2010; 황유상, 2009)
유상증자를 통해 조달한 자금보다 자사주매입과 배당으로 지불하는 금액이 더 크기 때문 이다(지주형, 2011: 353). 4) 2009년 자본시장통합법에서는 은행이 독점해왔던 지급결제의 기능을 금융투자기관이 접 근할 수 있도록 허용하면서 비금융기업이 사실상의 은행업에 직접 진출할 수 있도록 하 였다.
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[그림 12] 국내총생산 대비 주요 금융자산의 비율
주1: 자금순환’의 각경제부문이 보유한 금융자산잔액가운데 현금및현금성예금(요구불예금등), 상거래신용 등을 제외한 금융자산을 합산했다. 주2: 국민계정체계(SNA) 기준의국제적변경에따라통계상의단절이발생한다. 1969SNA는1969∼ 2005년, 1993SNA는2002∼2013년, 2008SNA는2008∼2016년의 자료를 포괄하고 있다. 자료: 한국은행, ‘자금순환’에서 재구성. 박찬종(2017; p.163)에서 인용.
[그림 13] GDP 대비 시가총액과 시가총액 대비 주가지수상품거래액 비중
자료: 통계청, kosis.kr
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[그림 14] 국내총생산 대비 금융부문의 부가가치 비중 추이의 국제비교
자료: OECD (2016), Value added by activity (indicator): Financial intermediation; real estate, renting, business activities(% of value added). (Accessed on 09 March 2016) 주: FRA=프랑스, DEU=독일, GRC=그리스, ITA=이탈리아, JPA=일본, KOR=한국, ESP=스 페인, SWE=스웨덴, GBR=영국, USA=미국
[그림 15] 상위 10대 재벌 주력 비금융계열사(제조업)의 포트폴리오 이익 비중 추이
자료: KISLINE 데이터베이스. 박찬웅(2017)에서 인용.
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<표 5> 상장법인의 자사주 보유 현황
주: 전체 표본은 유가증권 시장 전체 기업-연도이며 자사주 표본은 취득, 처분, 소각 활동이 한 번이라도 있었던 기업을 의미한다. 자사주 활동 비중은 전체 유가증권상장 회사에서 자사 주 활동을 한 표본이 차지하는 비중이다. 자료: 김우진·임지은(2017)
ㅇ 가계의 금융화
- 가계부문의 저축 감소 · 국민연금의 저축 구축 효과. 국민연금의 저축 구축 효과도 하위 분위에서 더 뚜렷(신혜원, 이준상, 2017)
- 가계소득 감소, 가계부채 누증 등에 따른 소비 부진은 투자부진, 유휴노동 력 증가 등을 통해 성장잠재력을 약화
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- 외환위기 이전의 경우 공공기금을 활용한 주택정책과 자산소유계층 형성 · 88년에는 공기업 민영화를 통해 발생한 재정수입과 국민연금 여유자금 등 을 주택정책에 투자하기 위해 ‘재정투융자 특별회계’제도를 도입. 특히 20 년이 경과해야 본격적인 연금지출이 시작되는 국민연금의 경우, 신규조성 자금의 60% 이상을 재정자금으로 예탁하여 주택소유를 지원. - 가계의 금융화(가계대출 증가)는 1950년대부터 지속되었던 가계대출제한정 책이 외환위기를 계기로 폐지되면서 시작(서근우, 2011; 김경수,2015).
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ㅇ 정부 부문의 금융화
[그림 16] > 한국 정부부채와 재정수지의 장기추이(1970년-2014년)
데이터출처:
한국조세재정연구원,
(https://www.kipf.re.kr),
“중앙재정
국가채권채무:국가채무총괄”
기획재정부,
통합재정수지
(http://www.index.go.kr/potal/main/PotalMain.do) 참조: 통합재정수지(오른쪽), 국가채무, 중앙정부부채, 중앙정부부채증가율(왼쪽), 김미경(2017) 에서 재인용.
- 1987년부터 적자재정조달의 지배적 방식이 정부차관도입에서 국채발행으로 전환. 정부도 금융자유화를 통해 국내외 사적투자자들로부터 정부재원을 확보하기 시작. - 특히, 우리나라 정부 부문의 적자는 재정지출 증가에 기인하기보다는 금융 자유화에 따른 금융위기에 기인함(김미경, 2017). * 금융자유화 ==>금융위기 ==> 재정적자==> 부채증대 - 외환위기 이후 2008년까지 정부 부채증대는 외평기금채권의 금융성 채무에 기인. 2008년 이후에는 일반회계 적자성채무 증가.
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[그림 17] 적자성 채무와 금융성 채무의 추이(1997-2015, GDP 대비%)
- 정부총지출이 총수입을 초과하기 시작한 시점은 2008년 이후 · 내국세감소==> 재정적자증대==> 적자국채증대==> 부채증대로 · 이명박정부의 감세정책으로 내국세 증가율은 2007년 14.4%에서 2008년 2.6%로 급감했고, 2009년 다시 -0.01%로 하락. - IMF(Ostry et al. 2015)와 OECD(2011, 2015) 등도 한국정부의 재정건전 성에 대해 긍정적 평가를 제시하였고, 경기부양을 위한 재정지출”(fiscal stimulus)이 필요함을 제안(OECD, 2016). · 한국의 재정건전성은 상대적으로 양호하며, 재정건전화를 내세운 과도한 부채청산 노력이 오히려 현재의 저성장위기를 장기 지속시킬 수 있다는 판단. - 사회보장성기금 흑자분을 제외한 관리재정수지 적자폭은 1990년대 이후 외 환위기와 글로벌금융위기 시기를 제외하고는 1%-2% 내외의 낮은 수준을 유지
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민주화 이후 30년, 한국 복지국가 발전의 주체와 권력자원: 변화와 전망 김영순(서울과학기술대학교)
I. 서론 1987년 이후 한국 복지국가는 꾸준한 성장을 거듭해왔다. 민주화 항쟁 이후 수립된 노태우 정부는 비록 ‘수동혁명’(passive revolution,
Gramsci 1971)의 성격일지언정 복지 프로그램
을 확대하고 복지지출을 늘였다. 1990년대 후반 금융위기의 와중에 정권교체에 성공한 김대중 정부는 국내외적 주목 속에서 급속한 복지확대를 이룩했다. 국민기초생활보장제도를 도입해 공공부조의 현대화를 이루었고, 의료보험 통합을 이뤄냈으며, 4대보험을 정비해 복지국가의 기틀을 갖추었다. 노무현정부에서는 소득보장의 내실화와 더불어 보육과 노인돌봄 등 사회서 비스 영역에서 제도적 확대가 이루어졌다. 이후 보수정부인 이명박·박근혜정부가 들어섰으나 눈에 띄는 복지후퇴는 이루어지지 않았다. 그 결과 민주화 이후 30년간 복지지출은 급속히 팽 창했다. 1990년 GDP 대비 3.1%에 불과했던 한국의 복지지출은 2016년 10.4%로 약 세 배 이상 증대했다. 적어도 외형상으로는 세계사적으로 유례없는 고속 경제성장에 대응하는 유례 없이 빠른 복지팽창이 이루어진 것이다. 그러나 이런 성장의 끝에서 우리가 가지게 된 복지국가에 대한 평가는 그리 후하지 않다. 또 향후 전망도 그리 낙관적이지 않다. 김연명(2013)은 현재 복지국가 초기 단계를 지나고 있 는 한국이 성숙한 복지국가로 진입하게 된다면, 남부유럽형 복지체체로 수렴될 가능성이 높다 고 진단한 바 있다. 그는 나아가, 급속한 사회서비스 확대과정에서 초래된 시장공급자 과잉상 태가 온존되기까지 한다면 한국의 복지체제는 남부유럽형 복지체제의 단점과 영미형 복지체제 의 단점이 결합된 최악의 비효율적 복지국가가 될 가능성이 높다는 암울한 전망을 하고 있다. 양재진·최영준(2014)도 18개국을 비교한 후 비슷한 전망을 한 바 있다. 한국은 어떤 복지국가 유형에도 속하지 않는 ‘이단아’(outlier) 같은 존재이나 4개의 복지레짐 중에서는 남유럽 유형 에 가장 가까우며, 자유주의 유형의 속성 역시 어느 정도 가지고 있다는 것이다. 그렇다면 한국의 복지국가는 왜 이렇게 여러 결함을 가지게 되었으며, 향후로도 낙관적 전 망을 가지기 어려운 것일까? 생산체제, 분단체제, 정치제도 등 여러 가지 구조적 원인을 들 수 있겠지만, 가장 직접적인 것은 역시 주체, 혹은 행위자의 문제라고 할 수 있을 것이다. 사 회복지는 정치적으로 결정되는 재분배기제이다. 시장에서의 교환과 달리 복지 프로그램들은 법과 정책에 의해 그 틀이 설계되고 수혜와 부담이 정해진다. 당연히 민주적 자본주의 (democratic capitalism) 사회의 여러 집단들은 복지국가의 운영원리와 작동방식이 자신에게 유리하도록 개입하고자 하며 이들의 이해관계와 정치적 능력, 그리고 제휴의 양상은 어떤 복 지국가가 만들어지느냐에 결정적이다. 누가 어떻게 복지국가 형성에 관여하는가가 중요할 수 밖에 없는 것이다. 복지국가의 발전을 설명하는데 오랫동안 강한 영향력을 발휘해왔던 권력자원론(power resource theory)은 바로 이런 주체의 문제에 초점을 둔 이론이다. 그 핵심명제는 재분배적,
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포괄적 복지국가가 만들어지기 위해서는 국가복지를 절실히 필요로 하는 사회경제적 약자들이 정치적으로 잘 조직화되어 집권한 후, 복지 프로그램들을 확대해야 한다는 것이다. 그렇다면 민주화 이후 30년간 한국에서 복지국가 건설의 주체들의 권력자원은 어떤 변화를 겪어 왔는 가? 이들의 권력자원의 성장을 방해하는 요소들은 어떤 것이었으며, 복지국가를 건설하고자 하는 주체들은 이를 어떻게 돌파, 혹은 우회해 왔는가? 이들의 권력자원은 복지국가 발전에 어떻게 투여되어 왔으며, 그 성취와 한계에는 어떻게 반영되었는가? 마지막으로 이들 주요 행 위자들의 권력자원은 어떻게 변화해 갈 것으로 보이는가? 이 연구에서는 민주화 이후 30년 동안의 노동운동, 시민사회운동, 진보 및 중도정당의 권력자원 변화에 초점을 두어 이 질문들 에 답해보고자 한다. 통상적인 경우와 달리 시민사회운동을 복지국가 건설의 중요한 권력자원 에 포함시키는 이유는 다음 절에서 자세히 논하도록 하겠다.
II. 권력자원과 복지국가: 복지정치의 지형변화와 관련하여 복지국가 발전의 주체 문제에 대한 가장 영향력 있는 이론은 북유럽의 역사적 경험을 배경 으로 형성된 권력자원론이라 할 수 있다. 권력자원론의 주창자인 코르피는 권력자원(power resources)을 ‘한 사회 내에서 어떤 행위자(혹은 집단적 행위자)가 다른 행위자를 보상하거나 처벌할 수 있는 능력을 제공하는 원천들’(characteristics)(Korpi 2006, 77)로 정의한다. 그에 따르면 민주적 자본주의 사회에서 자산계급(haves)의 권력자원이 생산수단이라면, 다수의 빈 자들(have-nots)의 권력자원은 민주주의적 제도를 이용한 조직화이다. 그리고 노조와 사민주 의정당은 노동시장과 정치라는 두 영역에서 각각 노동자들을 대표하는 조직으로, 이 조직들이 강력할 때 복지국가의 발전이 가능해진다. 노동의 권력자원은 노조의 조직율과 중앙집중성, 좌파정당의 의석수와 집권기간 등으로 측정될 수 있다(Korpi 1978; 2006). 노동의 권력자원이 클수록 복지국가가 발달하는 이유는 복지국가가 자본주의 사회의 계급 간 분배기제의 일부로서 노자 간의 분배투쟁의 산물이기 때문이다. 자본주의 사회에서 각 계 급들의 분배 몫은 일차적으로 시장에서의 교환에 의해 결정된다. 그리고 이는 생산수단의 소 유여부에 따른 불평등을 반영한다. 복지국가는 사회적 임금의 공여를 통해 각 계급들의 분배 몫을 변형시킴으로써 이런 시장임금이 내포하고 있는 분배불평등을 교정하는 기제이다. 당연 히 노동자계급은 민주주의라는 장을 이용하여 자신을 조직화함으로써 복지국가를 확대하여 자 신의 분배 몫을 늘이고자 하며(이른 바 ‘민주적 계급투쟁’ democratic class struggle),5) 자 본가계급은 이에 저항한다. 이런 코르피의 초기 권력자원론은 후속 연구자들(Stephens, 1979; Korpi, 1983;
Shalev,
1983; Hicks et al., 1995)에 의해 발전되고 정교해졌다. 사실상, 노동의 힘과 복지국가 발전 을 곧바로 연결하는 이런 권력자원론의 설명은 스웨덴에서조차도 1932년 이전에는 잘 맞지 않았다(Davidson, 1989: 20). 또, 노동의 권력자원이 결코 작지 않았으면서도 자유주의적 복 지국가가 수립된 호주나 뉴질랜드를 설명하기도 어려웠다(Castles
1985).
이런 한계를 인식한
5) 이 이외에도 에스핑-안델센은 노동자계급이 복지국가를 필요로 하는 이유로 복지국가가 노동자계급의 연대를 촉진한다는 사실을 지적한다(Esping-Andersen 1990). 시장법칙이 그대로 관철되는 경우 노 동시장에서의 지위에 따라 상이한 임금과 기업복지를 받으며 이는 노동자계급을 여러 분파로 분열시 킨다. 그러나 복지국가를 통한 노동력의 탈상품화는 이를 완화시킴으로써 노동자 간의 연대를 촉진한 다.
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에스핑-안델센은
단순한
초기
권력자원론의
설명을
‘노동계급동원
명제’(working-class
mobilization thesis)로 명명하면서, 그 핵심 논지를 계승하되 두 가지 요인을 더 첨가하여 복지체제의 분화 원인을 설명하고자 했다. 즉 복지체제의 ‘차이’를--단순한 양적인 것이 아니 라 질적이기도 한 -- 가져온 핵심적 요소는 노동자계급의 동원 자체보다 노동자계급-중간계 급 간의 제휴와 동맹이라는 것이었다. 그러나 노동자계급과 중간계급의 동맹에 의해 보편적 복지국가가 발전한 북유럽의 사례에서 명백히 보여지듯 복지국가 발전의 주체는 노동자계급이었고 중간계급은 연대의 대상이었다. 시장에서의 지위 상 국가복지가 주는 탈상품화가 절실히 필요한 노동자들에 비해 중간계급의 복지국가에 대한 이해관계는 훨씬 조건적, 가변적이다. 또 이질적 내부 구성과 응집력 있는 조직의 결여로 복지정치에서 주된 행위자가 되기 어려운 취약성들을 가지고 있다(김영순 1996). 따라서 중간계급은 복지국가 발전에서 주도자라기 보다는 동조자나 거부자의 지위를 갖는다고 보아야 할 것이며, 실제로 역사적 과정에서 그런 역할을 해왔다고 할 수 있다. 그리 고 이런 의미에서 계급동맹의 중요성을 강조한 에스핑-안델센의 논지는 코르피의 주장을 부인 하다기 보다는 보완하는 것으로 보아야 할 것이다. 일정한 양보를 통해 중간계급을 견인함으 로써 동맹을 구축해낼 수 있는 헤게모니적 지위 역시, 넓은 의미에서 노동의 강한 권력자원을 상징하는 것이라고 할 수 있겠다. 권력자원론에 대한 본격적인 비판은 세계화론(Drezner 2000; Jessop 1993), 신제도주의에 입각한 복지국가의 신정치이론(new politics of welfare state, 이하 신정치 이론)(Pierson 2001, 생산체제와 복지국가 간의 관계에 주목한 고용주 중심 접근법(employer-centered approach)(Swenson 2002; Estevez-Abe et al. 2001) 등에 의해 이루어졌다. 그러나 이후 연구들은 복지 자본주의 사회(welfare capitalism)에서의 정치의 중요성은 세계화에도 불구하 고 여전히 기본적으로 유효하며(Garret and Lang 1996; Hemerijck and Schuldi 2000), 좌 파정부의 집권과 복지지출이 여전히 강한 정의 상관관계가 있음을 보여주었다. 권력자원론 계 열의 연구들은 1980년대 복지국가 위기 이후 우파정당이 집권하였을 때 복지국가의 축소 및 정부에 의한 복지노력(welfare effort)의 후퇴가 극명히 나타났다는 사실을 드러내었다(Korpi and Palme 2003; Allan and Scruggs 2004). OECD 17개국을 대상으로 한 권혁용(2010)도 여전히 정부 당파성이 매우 흥미로운 형태로 복지지출에 큰 영향을 미치고 있음을 보여주었 다. 자유시장 경제에서는 좌파정당의 정부참여가 증가할수록 사회지출이 증가하고, 사회적 시 장경제에서는 우파정당의 참여가 증가할수록 사회지출 증가가 억제된다는 것이다. 요컨대 많 은 연구들이 여전히 누가 집권하는가가 복지국가의 축소나 확대에 중요하다는 것을 반복적으 로 보여주었던 것이다(Iversen & Cusack 2000; Kitschelt 2001; Huber and Stephens 2012). 이렇게 많은 연구들은 거듭 복지국가의 확대나 유지에 노동의 권력자원이 중요하다는 것을 확인시켜 준다. 코르피의 주장은 40년이 지난 오늘날에도 여전히 그 생명력을 유지하고 있는 것이다. 그러나, 세계화된 탈산업사회의 복지정치를 설명하기 위해서는 권력자원론은 몇가지 점에서 보완될 필요가 있다. 첫째는 탈산업사회로 접어들면서 노동의 권력자원의 두 축인 노조와 정당 중 후자의 역할이 점점 더 중요해지고 있다는 점이다. 권력자원론이 배태되었던 산업사회와 달리 탈산업사회에 서 노동자계급의 분화와 이질화는 점점 심화되고 있다. 복지문제에 대한 이해관계 역시 불일 치하는 경우가 많다. 예컨대 노동시장 내부자들(insiders), 즉 정규직 노동자들은 실업보험 수 급자격을 장기적으로 기여를 할 수 있는 노동자들로 한정하고 기여에 비례하는 높은 실업급여
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를 지급하는 과거의 보험형태를 유지하기를 원한다. 반면 외부자들(outsiders), 즉 불안정한 비정규직 노동자들이나 실업자들은 급여수준이 하락하더라도 이런 보험원칙을 완화시켜 자신 도 혜택을 보기를 원한다(Palier and Thelen 2012). 또 외부자들은 기여요건을 채워야 하는 기존 연금제도에 수급권을 갖기 어려우므로, 자산조사방식의 연금 도입에 찬성하나, 내부자들 은 이런 데 세금이 쓰여지는 것을 탐탁지 않게 생각한다(Hausermann 2010, 40-44). 따라서 산업사회와 달리 점점 이질화되고 분화되는 노동의 이해를 조정하여 복지국가를 확대하거나 유지하는 일은 좌파 정당에게 점차 더 어려운 과제가 되어가고 있다.6) 동시에 과거에도 중요 했던 노동자계급과 중간계급의 동맹을 유지하는 것도 집권을 위해서는 여전히 중요한 과제로 남아 있다. 미국 트럼프 행정부의 출범과 유럽에서의 극우정당의 부상, 제러미 코빈, 버니 샌 더스 등 급진적 좌파 정치인의 인기가 보여주듯 노동의 양극화에 대응하는 정치의 양극화가 진행되는 상황에서, 연합을 형성하는(coalition engineering, Hausermann 2010, 80-92) 좌 파 정당의 역할은 점점 더 중요해질 것으로 보인다. 둘째, 복지국가의 확대, 유지를 위한 권력자원 역시 보다 유연하게 해석될 필요가 있다는 것이다. 이는 주체와 권력자원의 유형 모두에서 그러하다. 우선 주체의 경우 고전적 권력자원 론이 상정했던 노조와 좌파정당 외에 복지확대를 위한 사회운동조직 역시 이에 포함시킬 수 있을 것이다. 물론 시민사회의 사회운동조직들은 노조와 달리 다양한 이질적 이해관계를 갖는 구성원들로 이루어져 있으며, 특정한 생산 조직 속에서 매일 매일의 상호작용을 통해 정치적 정보와 의식을 교환하며 공동의 집합의식을 발전시키지 않는다. 즉 ‘조직적 닻’(Manza
and
Brooks 2008)을 가지고 있지 않다. 또 조직적 응집력, 규모, 정치적 위력에 있어서도 노조와 비교되기 어렵다. 그러나 복지가 저발전하고 노조와 좌파정당이 약한 사회에서 이들은 복지동 맹의 한 축으로서 일정한 역할을 할 수 있다. 한국의 복지개혁을 추동해 온 시민운동단체들이 나 미국의 의료보험개혁에 중요한 역할을 담당한 무브온(MoveOn)의 예가 보여주듯, 사회운동 단체들 역시 복지국가를 위한 고유의 권력자원을 동원할 수 있는 중요한 행위자인 것이다. 권 력자원이 ‘자신에 유리한 법과 정책을 제정하고 이를 통해 분배질서에 영향을 미칠 수 있는 힘’이란 의미를 가지고 있었다면, 이를 복지라는 물질적 이슈에 집중하는 사회운동에 적용하 지 못할 이유가 없을 것이다. 셋째, 권력자원의 유형이 보다 다양해졌으며, 새로운 형태의 권력자원들 역시 복지정치에서 중요하다는 것이다. 고전적 권력자원론이 상정한 복지국가를 위한 노동의 권력자원은 높은 노 조직률과 집중성, 그리고 사민당의 의석수였다. 이후 권력자원을 좀더 정교화하고자 했던 힉 스와 미즈라(Hicks and Misra, 1993)는 권력자원을 세 가지 형태, 즉 ① 정치적·선거적 동 원, 내적 응집력, 합의적 리더십에 기반하는 집단행동 자원(collective action resources), ② 공식적 제도와 정치적 지지에 기반하는 공식적 제도적 자원(formal institutional power resources), 그리고 ③ 재정적 자원(financial resources)으로 세분한 바 있다. 그런데 리코 (Rico, 2004)는 이 가운데 집단행동 자원을 다시 세 가지 요소 ― 각각의 정치적 행위자들이 만들어내는 내적 응집력, 다른 정치적·사회적 행위자들로부터 받는 외부로부터의 지지 혹은 제휴형성능력, 대중으로부터의 지지 ―로 세분했다. 리코는 또한 권력자원의 제4요소로 지식 기반 권력자원(knowledge－based power resources)을 덧붙이고 있다. 초기 권력자원론자들 6) 루에다(Rueda 2005)는 내-외부자 간 이해관계의 분화로 이들 모두를 자신의 지지기반으로 해왔던 좌 파정당이 딜레마에 처하게 될 때, 좌파정당의 정책들이 잘 조직화되어 압력을 행사할 수 있는 내부자 들의 이익만을 반영하는 쪽으로 기울 수 있다고 경고한다. 그러나 다른 한편 영국의 브렉시트나 미국 의 트럼프 현상, 그리고 최근 유럽 각국 선거에서 보여지듯 블루칼라의 상당수가 급진우파(정당) 쪽으 로 기우는 현상도 사민주의 정당에게는 심각한 문제이다.
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이 중시한 권력자원이 공식적 조직과 제도에 기반한 경성 권력자원(hard power resources) 이라면, 리코가 강조하는 요소들은 연성 권력자원(soft power resources)라고 부를 수 있을 것이다(김영순 2011). 경성 권력자원의 중요성은 여전히 핵심적이나, 정보화된 탈산업사회의 복지정치에서는 후자 역시 중요한 의미를 갖는다. 이 글에서는 제휴형성 능력, 특정 국면에서 의 여론 형성을 통한 대중으로부터의 지지 동원능력, 그리고 지식 기반 권력자원을 연성 권력 자원의 핵심으로 간주한다. 이는 한국의 시민운동이 능란하게 구사한 권력자원이었으나, 호이 저만에 따르면 정당과 같은 전통적인 행위자에게도 점점 중요해져가는 추세인 듯하다. 그에 의하면 특히 연합형성 능력은 탈산업화에 따라 이해관계의 분열선이 복잡해지고, 신·구위험의 착종 속에 축소와 확대를 동시에 수행해야 하므로 복지개혁의 과제도 복잡해진 탈산업화 사회 에서는 안정적 복지동맹이 구축되기 어렵고, 사안별로 동맹을 구성하는 게 중요할 수 있다 (Hausermann 2010). 주체의 중심을
확고하게 갖되 확장성을 가지고 유연하게 제휴를 형성
해내는 정당의 능력이 과거보다 훨씬 더 중요해졌다고 할 수 있는 것이다.
III. 민주화 이후 복지정치의 지형 변화 한 사회 내에서 중요한 행위자들의 권력자원은 복지정치의 지형을 변화시키는 가장 중요한 변수이다. 그러나 역으로 이미 형성된 복지정치 지형은 행위자들의 권력자원을 형성, 유지, 변 화 시키는 데에 다시 영향을 미친다. 분단체제가 좌파정당에 미치는 영향을 좋은 예가 될 것 이다. 그렇다면, 민주화 이후 한국에서 복지국가 건설 주체들의 상호작용이 벌어진 장이라고 할 수 있는 정치지형은 어떻게 변해왔는가? 여기서는 우선 지난 30년간의 주요 행위자들의 권력자원의 특징과 변화를 살펴보기에 앞서, 먼저 복지정치의 지형 변화를 일별해 보고자 한 다. 민주화 이후 복지정치의 지형을 규정한 거시적 사회체제는 여러 각도에서 정의될 수 있을 것이다. 먼저 1987년을 기점으로 한, 권위주의체제와의 단절과 정치적 민주주의체제로의 이행 을 의미하는 ‘87년체제’ 개념이 있다(김종엽 2005). 복지국가가 무엇보다도 ‘민주적’ 자본주의 (democratic capitalism) 사회에서 분배질서를 수정하는 기제라는 점에서 한국이 이런 성격 의 사회체제가 되었다는 것은 복지국가의 발전을 좌우하는데 있어 매우 중요한 의미를 갖는 다.7) 둘째, 1997년을 기점으로 한, 발전(주의)국가라고 불리던 국가주도형 경제체제의 붕괴와 신자유주의 정치경제체제로의 이행을 의미하는 ‘97년체제’ 개념도 존재한다. 97년체제의 개시 는 복지국가가 수습해야할 사회적 위험을 순식간에 증폭시켰고 이를 계기로 중요한 복지개혁 의 계기가 마련되었다는 점에서, 그러나 신자유주의의 전면화 속에서 시장의 힘이 강화되고, 이를 제어할 노동이나 국가의 힘은 약화되었다는 점에서 복지국가 발전에 매우 중요한 영향을 주었다고 할 수 있다. 한편 국가보안법에 기반한 극우반공체제를 의미하는 분단체제, 혹은 48 년체제8) 개념도 여전히 한국 복지정치의 지형을 설명하는데 빼놓을 수 없다. 분단체제는 비대 한 국방지출을 정당화함으로써 복지지출이 커질 여지를 좁혔다. 또한 극우반공체제를 정당화 7) 이렇게 형성된 민주주의 체제는 여전히 특정한 사상과 그에 입각한 정당을 금하고 있다는 의미에서 ‘제한된 민주주의’(O'Donnell & Schmitter 1986, 13; 손호철 2017, 145에서 재인용)였다. 그리고 그 것은 한국에서 복지국가 발전에도 지대한 영향을 미쳤다. 8) 백낙청의 경우 한국전쟁 휴전을 계기로 분단이 최종 봉인되었다는 점에서 분단체제의 시작점을 1953 년으로 본다. 이렇게 볼 경우 분단체제는 48년체제가 아니라 53년체제로 불러야 할 것이다(백낙청 2009).
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하는 기제로 이용됨으로써, 서구에서는 복지국가 성장의 견인차였던 노조와 좌파정당의 성장 을 제약했다. 분단체제의 위력은 선거 때마다 등장하는 여러 형태의 ‘북풍’ 내지 안보쟁점, 혹 은 북한에 대한 입장을 둘러싼 진보정당의 분열에서 극명히 드러나듯, 민주화 이후 30년이 지 난 오늘날에도 여전히 커다란 규정력을 가지고 살아있다고 할 수 있다(김영순 2013, 253). 이 모든 한국 사회체제의 특징들, 즉 분단, 민주화, 신자유주의체제로서의 특징들은 기점의 차이는 있으나 모두 지속적으로 유지되면서, 그리고 상호 영향을 주면서 중층적으로 한국의 복지정치 지형과 주요 행위자들의 권력자원에 영향을 미쳤다. 그러나 복지정치의 지형에, 그 리고 주요 행위자들의 권력자원에 보다 직접적 영향을 준 것은 이런 사회체제들 그 자체보다 는 그 위에서 형성된 정치적 균열구조(cleavage)라고 봐야 할 것이다. 잘 알려진 바와 같이 정치적 균열구조란 계급, 종교, 지역, 성 등 사회 내부에 존재하는 여러 분할과 갈등 중 제도 정치의 경쟁구조에 영향을 미칠 만큼 중요한 대립구도로 발전한 것(Lipset and Rokkan 1967; Kitschelt 2004)을 가리킨다. 한국에서는 분단, 쿠데타로 인한 권위주의체제 수립, 민주화 등 정치체제의 단절이 심했고, 이런 전환기마다 정치제도와 조직, 갈등구도가 근본적으로 재편되었기 때문에, 민주주의가 긴 단절 없이 유지된 사회들에 비해 안정적 균열구조가 형성되기 힘들었다(신진욱 2017, 2~4). 1987년 민주화 이전까지 한국의 핵심적 정치적 균열구조를 형성했던 것은 ‘민주 대 반민주’의 대립이었다. 민주화 이후로는 지역대립이 핵심적 균열구조로 떠올랐고, 민주 대 반민주, 진보 와 보수의 대립은 부차적 지위의 균열을 형성했다(손호철 2017, 160). 2002년 이후 3김시대 가 끝나면서부터는 지역주의와 지역균열이 상당히 약화되고, 세대균열과 계급균열이 중요한 정치적 균열구조로 떠올랐다(강원택 2003; 신광영 2012). 세대균열은 보수와 진보라는 이념 대립의 양상을 띠고 있었다. 미국이나 북한에 대한 태도 등 정치 안보적 문제, 그리고 복지나 노동 등 사회경제적 문제에 있어 세대 간 대립은 분명한 모습을 띠고 나타났다. 반면 발전한 자본주의사회의 핵심적 균열을 형성하는 계급대립은 민주화 이후로도 한동안 반공주의와 국가 의 억압적 노동통제 등 권위주의체제의 여러 유산들로 인해 전면화되지 못했다. 계급·계층 간 대립은 1997년 외환위기 이후 신자유주의의 폐해가 분명해지면서 점차 그 면모가 뚜렷해져 왔으나 본격적으로 중요한 균열로 부상한 것은 복지가 선거에서 중요한 쟁점이 되기 시작한 2010년 이후라고 할 수 있다. 이런 민주화 이후 균열구조의 변화과정이 보여주는 것은 핵심적 균열이 항상 객관적으로 가 장 중요한 사회적 분할이나 이해대립을 반영하는 것은 아니라는 것이다. 사회 내의 어떤 객관 적 분할이나 대립이 정치적 균열구조로 전화되기 위해서는 영향력 있는 정치세력의 적극적인 정치적 호명(interpellation), 즉 ‘문제화’가 필요하기 때문이다. 지역균열은 그것이 객관적으로 중요한 분할이 아님에도 불구하고 이를 적극적으로 불러낸 정치세력들이 존재했기에 현실적으 로 중요한 균열이 될 수 있었고, 계급균열은 그 반대였다. 마지막으로, 이와 같은 정치적 균열구조의 변화 위에서 이루어진 정치세력 간의 경쟁과 그 결과로서의 탄생한 정부들(의 성격)은 한국에서 복지정치 지형의 가장 표면적이고 최종적인 장을 결정해온 변수였다. 정부의 성격이 그토록 복지정치에 중요한 데에는 몇가지 이유가 있 다. 첫째, 무엇보다도 복지는 정치적으로 결정되는 재분배체계로서 그 어떤 정책영역보다도 법과 정책에 의해 좌우되기 쉽다. 산업정책이나 노동정책 등 다른 정책들에 비해 복지는 훨씬 집권정부의 정책 이념과 기조가 영향을 미칠 수 있는 여지가 큰 영역인 것이다. 둘째, ‘제왕적 대통령제’라는 표현이 생겨날 정도로 한국에서 대통령은 집중된 권력을 가지고 있으며 이런 영향력은 복지정책의 결정에 있어서도 마찬가지로 작용해왔다.9) 또한 그 대통령이 수장으로서
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이끄는 행정부 역시 위임민주주의(O'Donnell 1994)라는 비판이 가해질 정도로 입법부에 비해 많은 권한을 가지고 있다(이신용 2010). 이는 한국의 행정부가, 친복지적 정부는 친복지적 정 부대로, 반복지적 정부는 반복지적 정부대로 그 자신의 색깔대로 복지정책의 방향을 좌우할 여지가 크다는 것을 의미한다(Estevez-Abe & Kim 2014). 이렇게 본다면 결국 민주화 이후 복지정치의 주요 행위자의 권력자원에 막대한 영향을 끼쳐온 복지정치의 지형은 가장 직접적 으로 집권정부에 의해 규정되었다고 할 수 있겠다. 복지정치 지형이라는 관점에서 민주화 이후 집권정부들은 그 이념과 정책기조에 따라 노태 우-김영삼 보수정부, 김대중-노무현 개혁적 자유주의정부, 이명박-박근혜 보수정부의 세 시기 로 나눌 수 있다. 그 각각의 특징을 일별하면 다음과 같다. 첫째, 노태우-김영삼 보수정부 시기이다. 노태우정부는 민주-반민주의 균열구조 속에서 선 거가 치러졌음에도 불구하고 정치지도자들의 지역주의의 동원과 야권분열에 의해 탄생한 보수 정권이었다. 대선에서의 36.6%의 득표라는 매우 취약한 기반을 가지고 출발한 노태우정부는 결국 1990년 3당합당에 의해 영남-충청의 지역연합에 보수적 노년층 및 최상층 유권자들을 결합한 지지기반을 만들어낸다. 이 정치연합은 김영삼정부로까지 이어진다. 노태우정부는 민 주화 이후 사회경제적 요구 폭발에 대한 대응으로 국민연금 도입, 의료보험 전 국민 적용 등 복지팽창 정책을 채택했다. 그러나 이런 복지확대는 기본적으로 민주화의 열기에 대한 수동혁 명(passive revolution)적 성격이 강했고, 과거 권위주의 정부들의 선성장 후분배 원칙과 잔 여적 복지국가 기조는 고수되었다. 당시 복지개혁의 수동혁명적 성격은 문민정부를 자처했던, 그러나 민주화의 열기가 잦아들고 체제가 안정화된 김영삼정부 시기에 오히려 노태우정부에 비견될만한 눈에 띄는 복지개혁이 이루어지지 않고 복지지출이 정체한다는 데서 잘 드러난다. ‘타협에 의한 민주화’(transition through transaction)(Mainwaring 1992, 317-326)가 추 진된 이 시기 복지정치의 지형은 여전히 과거의 유산에 의해 강하게 규정되었다. 분단체제의 영향력이 강고히 유지되는 가운데, 지역균열이 핵심적 정치균열로 떠올랐으며, 권위주의적 정 치체제의 유산도 강하게 남아 있었다. 제3자개입금지, 정치활동금지, 복수노조금지 등의
노동
악법 조항들로 노동운동의 정치화가 계속해서 억압되는 가운데, 재야 및 진보세력은 제도정치 권 진입에 실패했다. 아직은 시민운동은 태동 중이었고 그 영향력이 크지 않았다. 이런 상황 에서 복지정치는 활성화될 수 없었다. 노조나 사회운동조직, 시민사회 이해관계집단은 복지제 도의 설계나 운영, 개혁에 전혀 개입할 수 없었다. 정당정치의 영향력도 미미했다. 거의 모든 사회복지법률은 행정부의 발의로 이루어졌으며, 정부원안은 의회에서의 입법과정에서 거의 손 상을 받지 않은 채 통과되었다. 주요한 복지정책의 방향은 대통령의 결단에 의해 정해졌고 행 정부 관료들에 의해 정교화되었던 것이다. 이와 같은 복지 영역에 있어서의 행정부 주도의 ‘배제의 정치’(politics of exclusion)(김연명 1999)는 김대중정부가 등장할 때까지 큰 변화 없 이 지속되었다. 둘째, 김대중-노무현 정부시기이다. 김대중정부는 지역적으로는 호남-충청지역, 계급적으로 는 중간층 및 하층이라는 정치연합에 기반한 정부였다. 반면 노무현정부는 호남권과 충청권의 지역연합을 토대로 했으나, 3김의 퇴장과 함께 지역주의가 약화되고, 외환위기 이후 심화된 사회경제적 불평등에 대한 반응이 세대균열이란 형태로 부상함에 따라 40대 이하의 젊은층과,
9) 2015년도에 이루어진 복지정책 결정과정의 주요 참여자들(국회의원, 경제관료, 노동 및 보건복지관료, 그리고 경제·경영학자 및 사회정책학자들)을 대상으로 한 한 조사에서 응답자들은 한국의 복지정책에 가장 영향력이 큰 행위자로 대통령을 꼽았다. 그 다음으로는 정당지도자들, 재경부가 꼽혔다(양재진 외 2015).
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중간층 및 하층 일부와, 상층의 진보적 유권자들로 구성된 선거연합에 기반해 출범했다. 심화 되는 불평등에도 불구하고 계급균열이 보다 선명한 윤곽을 드러내기 위해서는 ‘10여년의 정치 적 발효’(성경륭 2014, 89)의 시간이 더 필요했던 것은 여전히 한국 정치에 깊은 영향력을 행 사하고 있는 냉전, 분단체제의 영향력 때문이라고 보인다. 강력한 사회운동적 노동조합과 강 력한 진보정당이 존재하지 않는 상태에서 계급균열의 적극적 호명과 현저화는 계속해서 지체 되고 있었던 것이다. 개혁적 자유주의정부였던 두 정부는 자신을 탄생시킨 선거연합의 열망에 부응하여 복지개혁 에 적극적으로 나섰고 실제로 급속한 복지확대를 이룩했다. 그러나 이런 복지노력(welfare efforts)은 외환위기 이후 신자유주의를 전면화시킨 경제정책의 문제점을 수습하기엔 역부족이 었다. 김대중정부의 ‘생산적 복지’나 노무현정부의 ‘사회투자국가’는 한편으로는 경제정책과 사회정책의 분열을 수습해보고자 한 두 정부의 악전고투를, 다른 한편으로는 결국은 경제정책 에 의해 압도될 수 밖에 없었던 사회정책의 한계를 보여주는 복지상표라 하겠다. 이 두 정부 시기 동안 복지정치의 구도에는 많은 변화가 나타났다. 첫째, 단명했던 제2공화 국을 논외로 하면, 거의 50여년 만의 정권교체가 이루어짐으로써 청와대와 행정부가 개혁적 자유주의 세력에게 장악되었다. 복지정책의 결정에서 대통령과 행정부의 영향력이 막강한 상 태에서 정권교체는 복지확대를 위해 이전보다 월등히 좋은 조건이 마련되었음을 의미했다. 둘 째, 형식적 민주주의가 회복되고 시민사회의 자율성이 커짐에 따라 복지정치의 결정과정에서 노동운동 및 시민운동과 이익단체 등 이해당사자들의 목소리가 커지고 영향력이 증대되었다. 90년대 중반 이후 사회개혁운동의 일환으로 간헐적으로 복지이슈를 제기해왔던 노동운동은 외환위기 수습을 위해 만들어진 1, 2기 노사정위원회에서는 사회복지 분야에서의 괄목할만한 변화들을 이루어냈다. 참여연대 등 시민단체들은 상대적으로 친복지적 정부가 들어서자 압박 과 협력을 병행하면서 기존 정당들이 제대로 대표하지 못하는 사회적 약자들의 복지 이익을 대변했다. 또한, 의약분업이나 유아교육 일원화를 두고 벌어진 이해 각축에서 보여지듯 이해 당사자들의 압력행사 활동도 활발해졌다. 더 이상 복지정치가 배제의 정치가 될 수 없는 시대 로 접어든 것이다(김연명 1999). 셋째, 노동운동의 복지행위자로서의 역할이 노사정위 활동 이 후 현저히 약화되었고, 이후로도 회복되지 않았다. 외환위기 와중에서 사회복지가 고용의 유 연화와 맞교환되고, 그 교환을 승인한 노조대표가 불신임되는 경험을 한 후(바카로·임상훈 2006) 노동조합은 기업별 노조체제 하에서 기업복지의 확대에 주력했고 서구에서와 같이 사회 복지 확대의 견인차로서의 역할에 나서지 않았다. 넷째, 행정부에 비해 여전히 복지정치에서 정당의 역할은 상대적으로 취약했다. 정당들은 노무현 정부 시기의 국민연금 개혁에 이르러서 야 주도적으로 정책을 입안하고 여론을 형성하며 능동적으로 자신의 지지세력의 이익을 결집 하고 대의하는 모습을 보여주었다. 이 시기 이루어진 복지정치의 구도에서 정당이 차지하는 역할에 있어서의 또 하나의 의미 있는 변화는 민주노동당의 의회진입이다. 선거법 개정으로 2004년 10석의 의석으로 원내정당이 된 민주노동당은, 미니정당으로서 큰 영향력을 발휘할 수는 없었으나, 복지정치에도 진보의 기운을 불어 넣고 향후 기성정당들에 의해 모방된 신선 한 정책들을 제시했다. 셋째, 다시 보수정부가 집권한 이명박-박근혜정부 시기이다. 노무현정부를 만들어냈던 선거 연합은 정합성과 견고성을 결여한 것이었으나, 노무현정부는 이를 적절히 관리하고 유지하는 데 미숙했고 결국 정권을 잃게 된다(성경륭 2014, 100). 이명박정부는 영남, 강원, 수도권에 기반한 지역연합을 기초로 50대 이상의 노장년 세대가 가세하는 광범위한 보수적 정치연합을 구축했고, 여기에 진보정부에 실망한 40대와 중하위층까지 상당 수 견인함으로써 18대 대선에
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서 압승했다. 박근혜정부는 기본적으로 이명박정부의 지지기반을 공유했으나 수도권과 40대, 중간층이 일부 이탈함으로써 이명박정부보다는 좁은 정치연합 위에 세워졌다. 이 시기 복지정치의 가장 중요한 특징은 복지가 제도정치의 핵심적 이슈로 떠오르면서 주요 행위자들에게도 커다란 영향을 미쳤다는 점이다. 이명박정부 출범 이후 성장에 의한 낙수효과 에의 기대가 좌절되고 불평등과 양극화가 심화되면서 배태된 대중들의 복지를 통한 소득재분 배에의 욕구는, 2010년, 무상급식이라는 다소 의외의 지점에서 터져 나왔다. 그리고 이를 계 기로 동력을 얻은 복지이슈는 이후 2010년 지방선거와 2012년 총선을 거쳐 그해 대선에 이르 는 기간까지 제도정치권을 뒤흔들었다. 격렬해진 선거경쟁의 과정에서 복지이슈의 현저성 (salience)이 높아지자 정당들은 앞다투어 복지공약을 개발하고 이를 통해 유권자들의 표를 구함으로써(성경륭 2014) 복지정치의 핵심 행위자로 자리잡게 된다. 정당들은 일상적으로도 주도적으로 정책을 입안하고 여론을 형성하며 능동적으로 자신의 지지세력의 이익을 결집하고 대의하는 모습을 보여주었다. 그리고 이런 정당들의 활발한 전략적 상호작용이 법안의 구체적 내용을 결정했다. 여전히 선진 복지국가들만큼은 아니지만, 의회와 정당의 역할이 복지정치에 서 차지하는 비중이 높아지게 된 것이다. 이 시기 복지정치의 구도를 살펴보면, 우선 대통령과 행정부의 영향은 여전히 강하게 남아 있었다. 이명박정부는, 비록 보수정부였으나, 눈에 띠는 복지지출의 삭감을 시도하지는 않았 다. 저출산·고령화 및 불평등 문제의 심각성에 대한 대중의 관심이 고조되고, 선거경쟁의 격렬 화하는 가운데 ‘산타클로스를 쏠 수는’(Kavanagh 1987, 133) 없었던 것이다. 그러나 시장주 의의 전면화라는 정책기조 속에서 집권정부의 성격은 의료산업화나 부자 및 기업감세 등 복지 국가의 기반을 잠식하는 형태로 영향을 미쳤다. 한편 과거 김대중-노무현 정부 하에서 연성 권력자원을 이용해 행정부에 영향을 미치는 형태로 복지정책의 형성에 개입했던 진보적 시민 운동 단체들의 영향력은 보수정부 하에서는 현저히 줄어들었다. 또 분열과 통합을 반복하면서 의석수가 줄어든 진보정당이나, 기업별 노조체제의 한계를 깨지 못한 노동조합의 영향력은 여 전히 미미했다.
IV. 한국 복지국가 정치의 주요 행위자들과 권력자원 1. 노동운동 선진 복지국가들에서와 달리 한국의 조직화된 노동운동은 민주화 이후에도 복지국가에 대 해 무관심하거나 매우 소극적인 태도를 견지해 왔다. 이에 따라 노조의 역할에 대한 기대도 갈수록 낮아져왔다. 급기야 2015년 4월에 열린 한국노동사회연구소 창립 20주년 기념 토론회 에서는 복지국가 운동에서의 노조의 역할에 대한 실망과 비난을 넘어 ‘노조 없는 복지국가는 불가능한가?’ 라는 근본적인 회의론까지 표출된 바 있다(이주호 2016). 우선 한국의 노동운동이 보유한 권력자원을 확인해 보자. 고전적 권력자원론이 노조의 권력 자원의 가늠자로 제시하는 조직율과 집중성에 있어 한국의 노동은 취약하기 짝이 없다. 조직 율은 민주화 이후에야 실질적으로 노조 조직화가 허용되면서 1989년 19.8%까지 올라갔다. 그 러나 이후 점점 하락하여 2004년 이후 10%대에 머물러 있다. 그림 1에 나타나듯 조직율 뿐 만 아니라 단체협약 적용율, 교섭효력 확대효과, 그 어느 기준으로 보더라도 한국 노동운동의 권력자원은 취약한 상태이다(그림 1).
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[그림 1] 노조 조직율 및 협약율의 국제 비교
자료: 이병훈(2015).
그러나 노동운동과 복지국가와의 관계에서 이렇게 객관적으로 권력자원이 작다는 것 보다 더 큰 문제로 지적되는 것은 한국의 노동운동이 복지를 자신의 과제로 인식하고 이를 위해 진 지한 노력을 기울여본 적이 별로 없다는 사실이다. 이 점은 의석 수나 조직 등 객관적 권력자 원에 있어서는 매우 취약했으나 복지문제에 깊은 관심을 가지고 다양한 정책들을 제안했던, 그래서 거대정당들의 벤치마킹 대상이 되기도 했던 민주노동당-정의당과 크게 대비된다. 민주노총이든, 한국노총이든 총연맹 수준에서 조직노동이 지향하는 복지국가 상을 적극적으 로 제시하고 장단기 전략을 가지고 이를 지속적으로 추진하고자 하는 흐름은 존재하지 않았 다. 이렇게 복지문제에 대한 관심 자체가 적은 상황에서 양대노총 내부에 복지정책을 전담하 는 인력이나 예산은 극히 적었다, 또 사업방식도, 무언가를 주도하기 보다는 정부부처 위원회 에 참여하여 입장을 개진하거나 발표, 시행되는 정부정책을 비판하는 식의, 주로 정부정책에 반응하는 형태를 띄어왔다(박명준 2014, 201). 산별 노조가 제 기능을 하지 못하는 상태에서 기업별 노조들 역시 고용보장과 임금인상, 그리고 기업복지 확대에 비해 국가복지에 대한 관 심은 매우 낮았다. 그럼에도 불구하고 목적의식적인 복지관련 노조교육은 극히 미미하여 조합 원들의 복지제도에 대한 이해 자체가 매우 낮은 상황이 지속되어 왔다. 이는 연금개혁 등 중 요한 복지이슈가 터질 때 일반조합원들은 사안을 잘 이해하지 못하고 지도부는 느리고 소극적 인 대응을 하게 되는 원인이 되었다. 임금을 둘러싸고는 그토록 전투적 대치가 빈발했지만, 사회적 임금인 복지에는 큰 관심을 기울이지 않은 것이다. 물론 이런 현상을 타개하려는 노력이 전혀 없었던 것은 아니다. 조직 노동운동은 1987년 이후 다양한 형태로 사회권 확보 투쟁을 시도해 왔다. 1990년대 중반 이후 민주노총의 ‘사회 개혁 투쟁’, ‘사회공공성 사업’, 한국노총의 ‘사회보장정책 포럼’ 등이 그것이다. 특히 민주노
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총은 2007년 ‘국민연금보험료 지원사업’(이른바 ‘사회연대전략’)을 전개하여 노동운동의 복지 문제에 대한 주도적 개입의 계기를 마련하고 정규직-비정규직 간 연대를 촉진해 대자적인 노 동자 계급 형성의 계기로 삼고자 했다. 그러나 민주노총 소속 정규직 노동자들이 저임금 비정 규직 노동자들의 연금보험료 일부를 지원함을 골자로 했던 이 기획은 ‘정규직 양보론’, ‘노동 자 책임론’이라는 비판 속에 좌초했다. 비슷한 현상은 2010년 시작되었던 ‘건강보험 하나로’ 운동에서도 반복되었다(이주호 2016). 이후 민주노총 내부에서 사회복지 의제의 중요성은 더욱 낮아져, 2010년 무상급식 의제를 계기를 촉발된 유례없는 복지정치 활성화의 국면에서도 민주노총은 별다른 역할을 하지 못했 다. 18대 대선을 앞둔 2011년 민주노총은 봇물처럼 터져 나오는 복지담론 속에서 ‘노동 없는 복지’론들을 비판하며 ‘노동존중 복지국가’ 론을 내세웠다(김태현 2011). 그러나 보편주의적 복지와 더불어 좋은 일자리 창출과 노동기본권 보장, 재벌과 초국적 자본에 대한 규제와 공공 성을 주장하면서, 복지동맹과 사회연대운동을 제안했던 이 기획 역시 내부 비판 속에 동력을 얻지 못한 채 유야무야되었다(이주호 2016, 310). 결국 민주노총은 시민운동이 주도한 복지국 가 건설을 위한 범진보진영의 연대기구 구성 제안조차 적극적으로 수용하지 못함으로서 복지 국가 운동에서 노동의 역할에 대한 회의가 심화되었다(박영선 2014; 이태수·윤홍식 2014). 이렇게 한국에서 민주화 이후로도 노조가 복지국가 건설의 주력으로 나서기 어려웠던 데에 는 여러 가지 이유가 있다. 첫째, 한국에서 노조조직화가 합법화된 시기에, 한편으로는 여전히 광범위한 불완전고용자층/자영자층이 존재했고, 다른 한편으로는 이미 서비스사회로의 이행이 시작되어 노동자계급이 수적 다수를 차지하기 어려웠다. 둘째, 진보정당의 건설이 지체되고 자유주의 정당이 외면 하는 가운데 노사관계법 개정이 지연되면서 조직화 및 노조의 자유로운 정치활동이 지체되어 사회적 노동운동의 활성화가 제약되었다. 셋째, 서구의 경우 복지국가 건설기 주력 노조는 저임금에 나쁜 노동조건을 가지고 있었으나 조직력은 강해서 연대를 주도 할 경제적 계기가 강했다. 반면 한국의 경우 조직력을 가진 재벌, 공기업, 금융부문의 대기업 노조들은 상대적으로 고임금과 양질의 기업복지를 비롯한 좋은 노동조건을 가지고 있어 복지 국가 건설을 위한 연대를 주도할 동기가 약할 수 밖에 없었다(신정완 2010). 그러나 한국에서 조직노동으로 하여금 복지국가 건설에 나서게 하는 데 결정적 장애물이 되 어 왔던 것은 역시 기업별 노조체제라고 보아야 할 것이다. 많은 연구들이 지적하듯 복지국가 의 발전에서 노조의 조직률만큼이나 중요한 것이 노조의 조직구조와 노동운동의 집중성이다 (Katzenstein 1985; Golden and Pontusson 1992;
Esping-Anderson 1990, 29; 양재진
2005). 일반적으로 노동의 조직적 구성이 포괄적이고 단체협상의 수준이 높아질수록 여러 시 장지위의 노동자들 모두가 혜택을 볼 수 있는 공공복지를 요구하는 압력이 커지고, 이에 따라 사회지출수준이 높아진다. 반면, 노동운동이 기업별로 이루어지질 경우, 조합원들은 사회복지 보다는 기업 내 임금인상과 고용 안정 그리고 기업복지 등을 선호해 누구나 혜택을 보는 공공 복지의 발달은 상대적으로 지체된다(양재진·정의룡 2012, 84). 한국의 기업별 노조체제 하에서도 ‘사회’복지는 노동운동에서 항상 낮은 순위 의제였다. 기 업별 조직형태는 노조로 하여금 1차 분배, 즉 기업 내 분배투쟁에 집중하게 하고 2차 분배, 즉 사회적 임금투쟁운동으로 나아 가지 못하게 하는 가장 큰 원인이 되었다(이주호 2016). 특 히 2000년대 이후 노조운동은 점차 자신의 인적, 물적 자원을 ‘조합원’인 조직노동자의 욕구 만족에 집중하고 이를 기업 내에서 해결하려 하게 되면서, 연대적 노동운동을 통한 복지국가 운동에는 소극적 태도를 보였다(이상호 2011). 표 1은 이런 노조원들의 조합주의적 복지태도 의 일단을 보여준다. 기업별 노조체제 하에서 노동운동의 중심을 이루는 대기업 민간부문 노
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조의 간부들은 근로자의 복지를 위해서는 공공복지 보다 임금인상과 기업복지 확대가 필요하 다고 압도적으로 높은 비율로 답하고 있다.10) <표 3> 근로자의 복지와 고용안정을 위해 필요한 공공정책에 대한 노동조합 간부들의 태도 공공복지
임금인상+
강화
기업복지
N
%
사례수 BASE: 전체응답자
전
체
모름/무응답
합계
%
%
%
(182)
63.2
35.2
1.6
100.0
가맹
한국노총
(85)
50.6
47.1
2.4
100.0
상급단체별
민주노총
(97)
74.2
24.7
1.0
100.0
(54)
33.3
66.7
0.0
100.0
(8)
50.0
50.0
0.0
100.0
산별노조
(70)
71.4
28.6
0.0
100.0
중앙수준
(50)
86.0
8.0
6.0
100.0
기업수준 (민간노조) 기업수준 노조활동별
(공공노조)
출처: 연세대 SSK <작은복지국가연구> 사업단 · 한겨레사회정책연구소(2013), <공공정책에 대한 인식 조사-노동조합>.11)
한편 현장의 이런 경제주의적 분위기에 극명히 대조되는, 노조로 하여금 복지국가 건설의 핵심적 행위자로 나서지 못하게 하는 또 하나의 장애물은 진보적 노동운동 진영 내의 근본주 의적 경향이다. 복지를 노동자들의 생활수준을 개선하고 시장에 대한 의존을 줄이는 사회적 임금이 아니라, 자본주의 체제를 유지하고 노동자들을 체제 내화하는 ‘개량’으로 보는 이런 최 대강령주의적 경향은 어떤 복지 의제를 두고도 ‘전부 아니면 전무(all or nothing)’ 방식의 논 의를 진행시키는 원인이 되었다. 그리고 “대부분 구체적 결과 없이 노동운동의 현실 정치와 정책 개입력을 약화시키고 사회적 정치적 고립을 자초”하게 만들었다(이주호 2016, 310). 그렇다면 이제 한국의 복지국가 건설에서 노동조합의 역할은 기대할 수 없는 것인가? 대부 분의 논자들은 적어도 중단기적으로는 복지국가 건설에서 노동운동이 주도적 역할을 할 가능 성은 적다고 진단하고 있다.12) 그러나 노동운동이 한국에서 복지국가 건설의 핵심동력이 될 것인지는 여전히 그 자신의 선택과 혁신에 맡겨진 문제이다. 노조는 총 150여만명의 조합원 (민주노총 70만명, 한국노총 80만명)과 1만여 명의 전임 간부, 그리고 막대한 재정적 자원을 보유한, 여전히 한국의 시민사회에서 그 어떤 조직보다 큰 권력자원을 지닌 존재이다. 이런 노조가 ‘대공장 정규직 중심 조합주의’를 넘어서 사회적 연대를 통한 사회적 임금의 확대를 위해 나선다면, 일거에 복지국가 건설의 주력으로 부상할 수 있을 것이다.
10) 이 조사는 일반 조합원들에 비해 높은 연대의식을 가지고 있을 것으로 기대되는 노조간부를 대상으 로 했다는 점에서, 일반 조합원의 경우는 이보다도 훨씬 낮은 공공복지에 대한 선호도를 가지고 있다 고 보아야 할 것이다. 11) 복지태도에 있어 노조 조직화 수준별, 기업규모별, 민간.공공분야별 차이를 확인해 보고자 한 이 조 사는 2012년 8월, 상급단체 노조간부 30인 (민주노총, 한국노총), 산별노조 간부 30인 (금속노조/보 건노조), 기업단위노조 간부 90인(대기업/중소기업/공공부문 노조)을 대상으로 이루어졌다. 12) 노조의 역할에 대해서는 여전히 양극단의 견해들도 존재한다. 즉 복지국가를 지향하는데 있어 “노동 자계급 중심성이라는 이미 유럽에서도 낡아버린 역사철학적 허상 같은 것에 집착할 필요도 없다”(장 은주 2012)는 주장이 한 편에 있고, 노동이 주도하지 않는 복지국가는 이론적, 경험적으로 불가능하 다는 주장(고세훈 2013)도 여전히 한 편에 있다.
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2. 시민운동13) 시민운동이 복지국가 건설의 주체로 논의될 수 있는가는 그 자체로 논쟁거리이다. 한쪽에 서는 다양한 분화요인을 가지고 있는 시민운동은 복지국가 운동의 주체가 되기 어렵다고 주장 한다(고세훈 2013). 반면 다른 한쪽에는 복지국가야말로 시민적 기획이어야 한다는 주장(장은 주 2012)도 존재한다. 양극단의 견해가 어떠하든, 현실적으로 민주화 이후 한국의 복지국가 발전과정에서 가장 적극적으로 개입한 시민사회 내 행위자가 시민운동이라는 데는 이론의 여 지가 없을 것이다. 시민운동의 중요성이야말로 한국 복지정치의 가장 큰 특징 중 하나이다(김 영순 2012). 한국사회는 민주화 이후 ‘시민사회의 부활’(O’Donnell and Schmitter 1986, 4)을 경험했 고, 이 과정에서 많은 시민운동조직들이 생겨났다.그리고 이들 중 과거 민주화 운동에 뿌리를 둔 몇몇 조직들은 ‘대의의 대행’(Cho 2000)을 얘기할 정도의 위상을 가지게 되었다. 시민운동 단체들은 이런 위상을 기반으로 복지정치에서도 커다란 영향을 행사했다. 참여연대, 경실련, 건강연대 등으로 대표되는 시민단체들은 일관되게 공익적 관점에서, 혹은 사회적 약자의 편에 서서 쟁점이 된 복지이슈 마다 강한 연대주의적 입장의 대안을 내세우고 켐페인을 전개했다. 시민운동단체들은 이와 같은 적극적 개입의 과정에서 반대입장에 선 이익집단들과 물리적인 갈등과 대립을 빚기까지 했는데, 이런 공익적 시민운동단체의 강한 역할은 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 유례없는 것이었다(김연명 2002, 48-49). 복지정치에서 시민운동단체의 역할은 사회적 약자들의 이런 이익표출 뿐만 아니라 이익집약 과 조정기능, 나아가 정책작성으로까지 확장되었다. 시민운동단체들은 이해당사자 간 갈등과 대립이 심했던 한-약분쟁과 의약분쟁에서 조정안을 만들거나 이익집단들이 합의에 응하도록 분위기를 조성하기까지 했다(원석조 2000). 또한 시민운동은 국민기초생활보장법의 경우엔 거 의 10년에 이르는 긴 기간 동안의 입법운동, 법의 골격 제시 및 보건복지부에의 정보제공 및 자문, 자유주의적인 반대세력과 싸움 등을 통해 이 법의 제정 전 과정에서 가장 중요한 행위 자로 기능했다(안병영 2000). 세계의 놀라움을 산 단기간의 보육서비스 확대 역시 여성운동단 체들의 제안과 개입을 빼놓고는 생각하기 힘들다(Estevez-Abe & Kim 2014). 사회적 약자를 대변하는 이익표출 기능이 전통적인 시민운동의 역할이었다면, 이와 같은 이익집약과 조정, 정책작성 기능은 전통적으로는 정당의 기능이었고, 이런 의미에서 복지영역에서 시민운동의 역할은 일정 정도 정당을 대향한 측면이 있다 할 수 있겠다. 개별 복지정책의 개선을 위한 캠페인과 입법운동에 집중되었던 시민운동의 복지문제에 대한 정치적 개입은 2010년을 분기점으로 커다란 변화를 겪는다. 2010년 지방선거에서의 무상급식 논쟁이 벌어지고 이를 기폭제로 보편적 복지국가가의 본격적 정치의제로 등장하게 되자 시민 운동 역시 복지국가 수립을 위한 정치운동으로의 진화를 모색했던 것이다. 한편에서는 미국의 무브온처럼 시민교육과 켐페인을 통해 복지국가에 대한 공감대를 확산하고 복지개혁을 추동하 려는 비정당적 직접시민운동 단체가 나타났다. 다른 한편에서는 진보세력의 집권비전과 정책 개발을 목표로 하는 복지국가와 민주주의를 위한 싱크탱크 네트워크도 결성되었다. 참여연대 가 주도하여 전통적 복지운동 단체는 물론, 민주노총, 한국노총, 전국실업단체연대, 한국여성 연합, 그리고 교육, 노동, 여성, 주거, 의료 분야를 망라하는 400여개 단체들이 집결해 결성한 <복지국가실현연석회의>는 그 한계 또한 여실했지만, 상층연대에 기반한 복지국가 운동의 한 13) 이 절은 필자의 이전의 글(2011)에 크게 의존했다.
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정점이었다고 할 수 있다(박영선 2014). 시민운동이 전통적 복지국가 건설의 주체가 아니었듯, 시민운동단체들이 복지국가 건설을 위해 동원한 권력자원도 전통적 복지국가의 주도세력들의 그것과는 크게 달랐다. 즉 노조와 좌파정당이 동원했던 주된 권력자원이 조직과 재정, 입법권 등이었다면, 한국의 복지관련 시 민운동의 권력자원은 전문가들로부터 나오는 지식 기반 권력자원, 특정 국면에서의 여론 형성 을 통한 대중으로부터의 지지 동원능력, 제휴형성 능력 등이었다. 예컨대, 1999년 국민기초생 활보장제도 도입과정을 이런 시민운동 단체의 새로운 권력자원이 어떤 힘을 발휘할 수 있는지 잘 보여준다. 국민기초생활보장법의 골간은 참여연대와 관련을 갖는 대학과 국책연구기관의 진보적 연구자들에 의해 마련되었다. 시민운동단체가 제도도입을 촉구하는데 그친 것이 아니 라 자신이 가진 학문적, 법률적 전문성을 이용해 직접 제도를 디자인한 것이다. 이어 참여연 대는 민주노총, 경실련, 한국여성단체연합 등 26개 사회단체와 연대하여 국회에 입법청원을 내었으며, 법 제정촉구대회를 열었다. 그리고 마침내 1999년 8월엔 여당인 새천년국민회의가 시민사회단체의 입법청원안을 토대로 국민기초생활보장법안을 당론으로 확정하고 입법을 추진 하기로 결정했다(안병영 2000). 즉 시민단체들은 스스로는 재정적, 조직적으로 취약성을 안고 있는 전문가와 활동가 중심의 단체였음에도 불구하고 전문지식을 이용해 법안 초안을 만든 뒤 여론 동원 능력과 제휴형성 능력을 통해 공공부조 개혁의 역사적 전기를 이룬 제도도입을 추 동해냈던 것이다. 초기 권력자원론자들이 중시한 권력자원이 공식적 조직과 제도에 기반한 경 성 권력자원(hard power resources)이라면, 이런 시민단체들이 자신의 운동에 동원한 권력 자원들 요소들은 연성 권력자원(soft power resources)라고 부를 수 있을 것이다(김영순 2011). 그렇다면 이런 연성 권력자원에 기초한, 그리고 이익보다 가치에 기초한 사회운동세력이 복 지국가 건설에서 서구의 노동운동이 했던 역할을 할 수 있을까? 한국의 복지 관련 시민사회운 동이 미국의 무브온 같은 조직과 달리 온라인 기반 풀뿌리 조직을 가지지 못한 전문가와 활동 가 중심의 운동이었다는 점, 그 하부는 소수의 매우 느슨하게 조직화된, 혹은 조직화되지 않 은 다중들로 구성되어 있다는 점, 그리고 특정한 복지이슈를 두고 형성되는 대중들의 지지와 관심이 강한 휘발성과 유목성을 갖는다는 점 등을 고려할 때, 한국의 시민운동으로부터 서구 노동운동이 했던 것과 똑같은 역할을 기대하기는 어려울 것이다. 2011년 복지국가 연석회의의 실패는, 단기적으로 거대한 제휴체를 만들어 극대화된 영향력을 행사할 수도 있지만, 일거에 파편화될 수도 있는 시민운동의 특성을 적나라하게 보여주었다. 연석회의에는 400여개 단체가 집결했으나 일반시민들이 대중운동에 참여할 수 있는 실제적인 운동기획을 만들어내지 못했 다. 그리고 복지국가의 사회적 기반을 형성하는 중장기적인 구상과 핵심적 과제를 외면한 채 정치적 기회구조를 활용한 과도한 정치적 목표를 앞세우고 단기적으로 성패를 걸려 했으나 결 국 실패하고 말았다(박영선 2014).
3. 정당 20세기 유럽 복지국가의 확대에서 가장 중요한 주체세력은 사회민주주의 정당이었다. 노동 조합은 조직화라는 무기를 통해 경제적 약자인 노동자들의 이익을 추구했지만, 경제주의적 조 합주의에 머무르기 쉬웠다. 또 생산부문이나 노동시장에서의 지위, 그리고 조직화 범위에 따 라 이해관계가 분열되어 노동자계급 전체의 연대를 추구하지 못하는 경우도 많았다. 반면 정 치세력으로서의 사민당은 집권을 위해서는 자신의 가장 중요한 지지기반인 노동자계급 전체의
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연대를 달성해야 했다. 또 중간계급도 견인해야 했다. 나라마다 복지국가 태동의 기원은 달랐 으나, 황금기 복지국가의 발전은 대부분 이렇게 계급 내 연대와 계급 간 동맹에 기반한 집권 전략을 추구해야 했던 사민당의 정책적 기획의 결과물이었다.14) 그리고 이런 의미에서 좌파정 당은 복지국가 발전에 있어 가장 중요한 행위자였다고 할 수 있다. 그러나 민주화 이후 한국사회에서는 노동조합 뿐만 아니라 진보정당 역시 매우 취약한 권력 자원을 가지고 있었다. 진보정당은 민주화 이후로도 17년이 지난 후에야 의회에 진출할 수 있 었다. 또, 의회에 진출한 이후에도 지극히 미미한 의석만을 점유할 수 있었다. 이렇게 진보정 당의 권력자원이 취약했던 것은 진보정당이 뿌리 내리기 어려운 한국 사회의 구조적 제약조건 에 기인한 바 컸다. 첫째, 분단체제라는 조건은 대중적 진보정당 성장의 결정적 장애물이었다. 군부 독재 하의 냉전 이데올로기를 이용한 각종 비민주적 악법과 정치적 탄압으로 진보정당의 결성 자체가 불 가능했다. 민주화 이후 이런 노골적 탄압이 사라지고 선거법이 개정됨에 따라, 그리고 김대중· 노무현정부의 햇볕정책으로 전 사회적 대북 적대감이 완화되면서, 진보정당은 가까스로 제도 정치권으로 진입할 수 있었다. 그러나 이명박·박근혜정부 시기 동안 다시 남북관계가 경색되 고 간헐적 군사적 충돌이 이어지는 가운데 북한의 핵개발이 지속되자 남한 내부의 북한에 대 한 적대감은 이전에 비해 강화되었다. 그리고 이는 북한에 대한 실제 태도와 무관하게 진보정 당 모든 분파의(그리고 햇볕정책을 추진했었던 중도 정당의) 정치적 입지를 좁히는 역할을 했 다. 진보=종북이라는 보수 언론의 프레임이 작동하는 가운데 사회경제적 진보는 계속해서 정 치적 진보와 분리되었고(강원택 2015), 이는 다시 진보정당들에 대한 응집된 지지를 어렵게 했다(장지연, 2014). 진보정당의 분열과 역량 약화를 추동했던 가장 중요한 변수가 진보정당 내부에 존재하는 북한에 대한 상이한 입장이었다는 사실도 분단체제가 한국의 진보정당에 드 리운 짙은 그림자를 웅변적으로 보여준다. 문제는 이렇게 분단체제가 진보정당의 성장에 가한 구조적 제약이 복지정치에도 투영되는 현상이 복지태도의 계급성이 뚜렷해진 2010년 이후(여유진·김영순 2015)에도 여전히 건재하다 는 사실이다. 노정호·김영순(2016)은 2016년 총선 유권자조사를 자료로 한국에서 복지확대를 원하는 사람들이 친복지정당이라고 할 수 있는 더불어민주당이나 정의당에 투표하는지, 그렇 지 않다면 왜, 누가 복지확대를 원하면서도 친복지정당에는 투표하지 않는지 분석했다. 연구 결과는 청년층 및 중년층에서는 친복지성향이 친복지정당 지지로 이어지고 있으나, 노년층에 서는 그러하지 못한 것으로 나타났다. 그리고 그 원인을 냉전과 전쟁을 경험한 노년층의 안보 이슈에서의 고령층의 보수성에서 찾았다. 이 점에 있어서는 민주당이나 정의당 모두 유사했 다. 그런데 배타적으로 한 정당만을 선택해야 하는 실제투표가 아닌 정당에 대한 호감도와 친 복지성향 간의 관계를 분석하자 매우 다른 결과가 나왔다: 친복지성향을 가지는 유권자는 연 령층에 상관없이 민주당에 대한 호감도 또한 높았다. 즉 청·장년층 뿐만 아니라 노년층에서도 친복지성향 유권자는 반복지성향 유권자보다 민주당에 더 호감을 보였다. 반면 정의당에서는 이런 경향이 관찰되지 않았다. 즉 40대 이하 유권자들 중 친복지성향을 보이는 유권자들은 정 의당에 보다 높은 호감을 보이고 있었으나, 50대 이상의 친복지성향 유권자들은 정의당에 호 감을 보이지 않았으며, 이는 50대 이하 유권자들과 60대 이상의 유권자들로 구분해 보았을 때도 마찬가지였다. 이 역시 안보문제에 있어 민주당보다도 정의당을 훨씬 더 신뢰하지 않는
14) 복지국가가 가지고 있는 연대적이면서 동시에 타협적인 성격은 이런 정당이 결집해낸 분배동맹의 결 과물로서의 성격을 잘 보여준다.
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고령층 유권자들의 판단이 정당호감도에 반영된 결과로 보인다. 요컨대 고령층에서 친복지 적 태도가 친복지정당으로 가는 것을 방해하는 정도는 정의당의 경우에 민주당보다 훨씬 강하 게 나타나며, 이는 정의당의 친복지세력 동원에는 민주당보다 훨씬 더 거대한 세대장벽이 존 재함을 의미하는 것이라고 보아야 할 것이다. 이런 결과는 최근 복지체험의 확대에 따른 복지 정책에 대한 가독성(policy literacy) 증대와 그에 따른 복지태도의 계급성 강화(여유진·김영순 2015)에도 불구하고, 친복지적 태도가 진보정당에 대한 지지로 동원되기가 쉽지 않다는 점을 보여준다. 둘째, 보수독점을 유지하는 법과 제도들도 진보정당 성장의 또 하나의 중요한 장애물이었 다. 민주화 이후로도 상당 기간 동안 복수노조 금지, 노조의 정치활동 금지, 그리고 시민사회 단체의 정치활동 및 정치자금 제공 금지 등 법적· 정치적 장애물들(박재묵 2001, 449)은 진보 정당의 성장을 어렵게 했다. 그리고 마침내 이런 장애물들이 사라졌을 때는 진보정당이 조직 화된 계급적 토대를 갖기 어렵게 된 이후였다. 노동자계급의 이익을 대변하려는 정당이, 노동 자들이 분단-권위주의체제의 보수주의, 자유주의 이념을 내면화하고 지역주의에 포획된데다 가, 탈산업화로 노동의 이질화가 심화되기 시작한 후에야 출범할 수 있었던 것이다. 진보정당 들의 당원, 그리고 선거 때 진보정당들에 투표하는 사람들의 대부분이 화이트칼라라는 현실이 이를 잘 대변한다. 진보정당의 성장을 제약한 법적 장애물들은 1997-98년의 노동관계법 개정으로 대부분 사라 졌다. 그러나 소선거구제-단순다수제라는 선거제도는 여전히 진보정당의 발목을 잡고 있는 강 고한 제도적 제약이 되고 있다. 1987년 이후 정착된 한국의 국회의원 선거제도는 소선거구제 -단순다수제에 기초하고 있었다. 비례제에 의한 전국구가 존재하긴 했으나, 전국구 의석수가 지역구에 비해 매우 적은데다, 지역구 득표율에 따른 의석배분의 방식도 비례제의 원래의 취
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지와는 동 떨어진 것이었다. 이 제도는 결국 2004년 선거법 개정에 의해, 1인2표를 통해 단 순다수제로 선출된 지역선거구 대표들과 전국을 단일선거구로 하여 정당명부투표에 의해 선출 된 비례대표가 산술적 합산방식을 통해 각 정당에 할당되는 혼합형 다수대표제(혹은 지역구정당명부 혼용방식)로 바뀌었다. 새 선거제도는 과거보다는 표의 비례성을 개선시켰고 이로 인해 민주노동당은 마침내 10석이라는 의미 있는 의석을 가지고 국회에 진입할 수 있었다. 그 러나 지역구 의석수의 1/5도 안되는 비례의석이 단순다수제 선거제도로 인한 불비례성 (disproportionality)을 완화시키는 효과는 매우 미약하다. 게다가 2016년 20대 총선 직전 이 루어진 선거법 개정으로 비례대표의석은 54석에서 47석으로 더 줄어들었다. 이런 선거제도는 이중, 삼중의 의미에서 진보정당에 불리하다. 우선 1위만 당선되는 단순다 수제 선거제도는 유권자들로 하여금 사표방지를 위해 당선가능성이 높은 거대 기성정당 후보 에 전략적으로 투표하게 하는 효과를 갖는다. 뿐만 아니라 비례성이 낮은 선거제도는 진보정 당이 어렵게 얻은 지지 조차도 의석점유로 연결되지 못하게 한다. 진보정당이 정당투표에서 얻은 지지는 비례의석은 지역구 의석의 1/5 밖에 안되는 상태에서 극소수의 의석으로 축약되 는 결과를 가져오는 것이다. 2012년 19대 총선에서 통합진보당이 얻은 의석수는 13석이었으 나, 독일식 정당명부비례대표제를 도입했을 경우 33석이 된다는 시뮬레이션 결과15)는 현행 선 거법이 작은 정당을 얼마나 불리하게 하는지를 잘 보여준다. 소선거구제가 갖는 정책투표 저해 경향도 진보정당엔 불리한 요소다. 사르토리(Sartory 1994, 57)는 소선거구-단순다수제 선거제도는 정치의 지역화 혹은 선거구 중심의 정치를 결 과하는 경향이 있다고 지적했다. 그에 따르면 소선거구-단순다수제 하에서 유권자들은 복지나 조세, 노동정책 등 전국적인 수준의 정책을 준거로 정당에 투표하기 보다는 지역개발사업 등 선거구 수준의 쟁점을 준거로 후보자 개인에 대한 인물 중심 투표를 하게 된다. 반면 비례제 는 정책중심 경쟁을 유도한다.16) 한국의 단순다수제 소선거구제 선거제도는 실제로 여야 지도 자들이 정치적으로 동원한 지역주의와 상호작용하면서 ‘정책 없는 정당체제’를 확대재생산했 다. 민주화 이후 지역맹주로 자리잡은 여야의 정치지도자들은 단순다수제 선거제도의 대표적 수혜자로서 선거에서 지역주의를 최대한 동원했고 결국 지역적으로 밀집된 지지와, 이로 인해 언제나 득표율보다 높은 비율의 의석을 확보할 수 있었다. 이는 정당들로 하여금 정책경쟁에 소홀하게 했고, 유권자의 입장에서 볼 때는 후보자들이 정책적으로 차별화되지 않아 다시 지 역을 준거로 투표하게 하는 원인이 되었다(김수진 2008, 244-247). 정책과 이념으로 승부하고 자 하는 진보정당이 설 자리는 그만큼 좁아질 수 밖에 없었다. 요컨대 단순다수제-소선거구제 선거제도는 민주화 이후로도 오랫동안 복지가 중요한 선거쟁 점이 되는 것을 방해했을 뿐만 아니라 진보정당의 의석 확대에도 결정적 장애물이 되었다. 이
15)
“독일식 정당명부제 도입 땐… ‘지역주의’ 엷어지고 ‘제3당’ 나온다”(국민일보 2014.11.17. http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0922848535&code=11121300&cp=nv: 접근일: 2017.05.20.) 16) 보다 최근 들어 아이버슨과 소스키스(Iversen and Soskice 2006)는 연합정치(coalition politics)의 특성으로 인해 다수제는 중도우파정부를, 비례제는 중도좌파정부를 만들어내는 경향이 있으며, 따라 서 비례제 하에서 보다 재분배적인 정책이 나타날 가능성이 높다는 사실을 경험적 분석을 통해 보여 주었다. 또 문우진(2011)은 정치정보가 적은 저소득층 유권자들은 고소득층 유권자들에 비해 비정책 적 요소에 의해 투표를 하는 경향이 있기 때문에 인물투표를 촉진시키는 선거제도는 우파정부의 집권 을 가져오고 결국 소득불평등을 심화시킨다고 주장한다. 그는 다수제 투표제도가 가지고 있는 인물투 표 촉진 성향이 소득불평등을 심화시킨다는 것을 경험적 분석을 통해 보여주고 있다.이 이외에도 비 례제가 좌파정당의 집권에 유리하며 소득불평등을 감소시키는 경향이 있음을 주장하는 연구들에 대해 서는 문우진의 정리(2011, 75-79)를 참고하라.
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런 상황의 타개를 위해서는 표의 비례성을 높이는 선거제도의 개혁이 절실히 필요하나, 그 자 체가 기존 거대정당들의 합의가 있을 때만 가능한 일이어서 쉽지 않은 과제이다. 이렇게 취약한 권력자원을 가진 상태에서 진보정당은 사실상 복지국가 발전을 위해 별다른 역할을 하지 못해왔다. 2004년에야 국회에 진입한 민주노동당은 진보적 원칙과 철학에 입각해 사회연대국가란 비전과 복지정책의 패키지를 제시하고자 했다. 그러나 거대정당 사이에 낀 소 수정당의 비전과 정책들은 입법화는커녕 제대로 토론되고 검증될 기회조차 얻지 못하게 했다. 진보정당의 몇몇 복지정책들은 양대정당들에 의해 일부 모방, 수용되기도 했으나 전체적으로 복지정치에서 그 영향력은 미미했다. 그렇다면 민주화 이후 진보정당이 이렇게 오랫동안 제도정치권 밖에 묶여 있는 동안, 그리 고 제도정치에 진입한 후에도 영향력 없는 군소정당으로 머물러 있는 동안 ‘서민층’의 사회적 약자들을 대변한다고 자임하며 이들의 표를 구해왔던 개혁적 자유주의정당은 어떤 역할을 해 왔는가? 민주화 이후 이들이 보유해 온 권력자원은 적지 않았다. 자유주의정당은 지역패권 정 당체제의 피해자이기도 했지만, 또한 그에 기대어 적지 않은 의석수를 차지해 온 보수독점 정 당체제의 한 축이었고, 1997-2008년 간은 정권을 차지하기도 했다. 그러나 이들은 진보정당 을 희생해 실제 지지기반에 비해 더 많이 획득한 권력자원으로, 진보정당이 대변하려 했던 사 회경제적 약자들을 대변하는 데는 매우 인색했다. 이는 복지정치에서도 마찬가지였다. 첫째, 2007년 국민연금 개혁(및 기초연금 도입)의 정치 이전에는 여야를 막론하고 한국의 정당들은 복지문제를 둘러싼 시민사회의 이익을 집약하고 이익집단들 간의 갈등을 조정하는 데에 무능력하기 짝이 없었다. 예컨대 김대중정부 시기였던 1999년 국민연금의 도시자영자로 의 확대과정에서 벌어졌던 연금파동에서 여당인 새천년국민회의는 아무런 역할도 하지 않았 다. 1998~2001년에 걸쳐 의약분업을 둘러싸고 사상초유의 의원 폐업사태가 벌어지고, 의보통 합에 반대해 직장의료보험조합 노조가 무리한 반대운동을 전개하는 상황에서도 여당은 야당과 더불어 소극적이기만 했다. 2004년 ‘국민연금의 8대 비밀 소동’은 정당들을 통해 정치권으로 접합·집약되지 않는 연금 문제를 둘러싼 시민사회의 불안과 불만이 인터넷 공간에서 폭발한 것이었다(Kim 2010). 둘째, 자유주의정당은 또한 정책형성에도 무능했다. 김대중 정부나 노무현정부의 집권여당 들은 복지분야에서 뚜렷한 비전이나 정책을 가지고 있지 못했고, 정책형성 과정에서 아무런 주도권도 발휘하지 못한 채 행정부가 의뢰한 법안을 국회에서 처리해주는 역할을 맡는 경우가 많았다. 이런 여당의 정책적 무능은 정책형성에서 행정관료에 대한 의존을 심화시켰다. 김대 중정부의 ‘생산적 복지정책’이나 노무현정부의 ‘비전 2030’ 등 중장기 복지계획들은 모두 집권 후 대통령자문 기능을 하는 위원회들과 행정부처에 의해 방향과 골격이 형성되었다. 그리고 그 구체적인 정책들은 해당부서 관료들에 의해 만들어졌다. 이 과정에서 절대적 힘을 구사하 는 경제부처들의 논리에 의해 복지정책은 왕왕 자유주의적 방향으로 수정되기도 했다(김영순 2005). 또 관료들이 정치적 행정부(political executive)의 국정운영 방안에 비협조적인 경우 에도 이를 통제하기도 어려워졌다. 이렇게 정당들이 이익대표와 정책형성에서 제구실을 하지 못하고 관료에 의존해 복지개혁의 골격이 짜여지는 과정에서 사회적 약자들의 이해가 제대로 반영되고 정책화될 여지는 그만큼 좁아졌다. 복지정치에서 보수정당들 역시 자신의 지지기반 인 상층계급의 이해관계를 충실하고 섬세하게 대변한 것은 아니었지만, 이들의 이해관계는 다 른 채널로도 얼마든지 대변될 수 있었다. 그러나 사회적 약자들의 이해관계는 노조나 사회적 협의기구, 그리고 중도-좌파정당에 의해 대변되지 않을 때 정책이나 입법에 반영되기 어려웠 다.
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김대중-노무현정부를 거치는 동안 집권여당-행정부의 권력자원이 복지국가의 발전을 위해 대를 위해 얼마나 쓰여졌는지는 논자에 따라 평가가 다를 수 있다. 그러나 지금 한국이 가지 게 된 복지국가의 성격과 문제점, 그리고 향후 전망을 고려할 때 후한 평가를 하기는 어려울 것이다. 특히 재정적 제약 때문에 한계가 있을 수 밖에 없는 재분배나 불평등 감소 효과를 차 치하더라도, 복지정책 집행을 위한 제도적 기반의 정비나 정책 패러다임의 정립 및 복지동맹 의 형성이라는 중장기적 과제에서도 비전의 결여와 미숙한 지지 동원 및 제휴형성 능력으로 큰 성과를 거두지 못했다는 점(김영순 2009)은 주어진 권력자원 조차 제대로 활용할 수 없었 던 두 정부의 한계였다고 밖에 할 수 없을 것이다.
VI. 맺음말: 전망과 과제 이상에서 민주화 이후 30년간 복지정치의 지형과 복지국가 건설 주체들의 권력자원은 어떤 변화를 겪어 왔는지 살펴보았다. 이제 이들의 권력자원이 확대되어 복지국가 발전에 투여될 수 있기 위해서는 무엇이 필요한지, 과제들을 정리하고, 이와 관련된 향후 복지정치의 양상을 전망해 보고자 한다. 먼저 ‘노조 없는 복지국가는 불가능한가’라는 노동운동 내부에서까지 일고 있는 회의에도 불구하고, 여전히 조직노동은 복지국가 발전의 권력자원을 보유한 중요한 행위자로 간주되어 야 할 것이다. 생산관계에서의 위치 상 노조는 그 존재 자체가 생산된 것의 분배---1차분배 인 노동소득이든, 2차분배인 복지든---를 둘러싼 갈등에서 최우선적 당사자가 될 수 밖에 없 는 집단이다. 또 앞서 지적한 바와 같이 조직노동은 여전히 150여만명의 조합원과 막대한 재 정적 자원을 보유한, 시민사회 내 가장 강력한 사회운동 세력이다. 그러나 노조가 복지국가 건설의 주력이 될 수 있는가는 선험적으로 결정되거나 누군가 선언 할 수 있는 문제가 아니라 그 자신의 결단과 혁신에 달린 문제이다. 조직노동이 보편적, 포괄 적 복지국가의 건설을 위해 나서고자 한다면, 이를 위해 가장 먼저 실천해야 할 것은 기업 조 직 내부로 한정된 연대의 폭을 기업 내 비정규직, 타기업, 그리고 취약 미조직 노동자들을 포 함하는 사회적 약자로까지 확장시키는 것(이상호 2011; 은수미 2011)이다. 실질적인 대표성과 영향력을 갖는 산별노조의 건설과 초기업적 산별운동은 이런 광범위한 노동연대의
첫 단추를
꿰는 일이다. 산별노조의 건설은 조직 노동이 중심이 되어 취약노동자들과 연대를 구축하고 이 연대를 기반으로 사회적 임금으로서의 국가복지를 요구하고, 국가복지가 다시 조직노동의 기업복지 의존을 줄이고 노동자 간의 계층화를 완화하여 연대에 기여하는 선순환 사이클로 들 어가는 첫 걸음이 될 수 있을 것이다. 또한 현재 제대로 기능하고 있지 못하는 노사정위원회 를 전면 혁신하여 명실상부한 사회적 대화 기구로 격상하는 것 역시, 장기적으로는 노조가 복 지정치의 주역으로 나서기 위해 꼭 필요한 과정이 될 것이다. 노동시장 외부자들의 조직인 초기업 단위 취약노동자 노조들도 사회적 임금으로서의 복지문 제에 더 많은 관심을 가지고 요구를 조직화할 필요가 있다. 청년유니온이나 알바노조가 보여 주었듯이 사회보험 사각지대는 최저임금 문제와 더불어 미조직 취약 노동자들을 결집시킬 수 있는 강한 폭발력을 가질 수 있는 사안이다(김영순 2017). 이들 노조들은 조직과 재정이 매우 취약한 상황이지만 시민운동 단체처럼 연성 권력자원을 이용한 이들의 사회적 임금 요구는 실 업부조나 청년수당 의제에서 보여지듯, 커다란 반향을 일으키고 정책형성에 영향을 미칠 수 있다. 또 조직노동이 실업급여 확대 등 복지이슈를 고리로 이들 취약노동자 노조와 연대하고
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조직적, 재정적 지원을 한다면 연대의 진전에 좋은 계기가 될 수 있을 것이다. 한편, 한국의 시민운동이 복지국가 건설에서 향후 어떤 역할을 할 수 있을 것인가는 외부적 조건의 변화와 주체적 역량의 변화에 따라 상당히 달라질 수 있을 것으로 보인다. 첫째는 외 부적 조건으로서 친복지정당의 집권 여부이다. 조직적 기반이 부재한 상태에서 한국에서 시민 복지국가운동의 주창활동은 이를 정치적 공간에서 받아줄 상대적으로 진보적인 정부가 존재할 때만 구체적인 입법과 정책으로 결실을 거둘 수 있었다. 김대중-노무현 정부 시기의 복지관련 시민운동의 활성화 및 그 정책적 결실과 이명박-박근혜정부 시기의 침체는 연성 권력자원에 기초한 시민 복지운동의 한계를 잘 보여준다. 사회운동이 정당으로 변신하기 어려운 정치적 기회구조를 가진 한국(정상호 2007)에서, 당분간은 우호적 정부와의 명시적, 묵시적 정책연합 은 시민운동의 가장 효율적인 영향력 행사 통로가 될 것이다. 이런 의미에서 문재인정부의 등 장은 복지관련 시민운동에게 하나의 기회가 될 수 있을 것이다. 둘째는 장기적으로 자신의 조직기반을 갖는 풀뿌리 조직으로의 진화 여부이다. 18대 대선 직전 복지 관련 시민운동 경험이 남긴 중요한 교훈은 이제 각 영역과 지역에서 의제별 당사자 들이 나서는 ‘아래로부터의 운동'이 필요하며, 이런 풀뿌리 운동에 기반한 ‘진지전’이 필요하 다는 것이었다(오건호, 2014). 즉 작더라도 자기 목소리를 낼 수 있는 플랫폼을 가지고 항시 적인 영향력을 행사할 수 있을 때 시민의 복지요구가 정치적으로 표출되고 결집될 수 있으며, 또한 이런 진지들을 기초로 복지국가 운동도 지속성을 가지고 성장할 수 있다는 것이다(정태 석, 2014)17) 아직은 요원해 보이지만 <건강보험하나로> 이후 <내가만드는복지국가>, <세상을 바꾸는사회복지사>, <노년유니온> 등 풀뿌리 복지시민운동들이 만들어지고 있으며 이는 보편 적 복지국가 건설을 위한 주체형성에 매우 고무적인 징후라고 할 수 있겠다. 또한 각종 지역 풀뿌리 조직에서 주민조례나 주민발의, 주민참여 예산제도 등 기존 제도를 적극 이용하는 복 지정책 수립에 개입하는 것, 그리고 여러 층위의 사회적 대화기구들이나 서비스이용자 단체에 의 참여를 통해 복지 제도들의 민주적 협치를 구현해 가는 것 역시 중요한 주체 형성과정이 될 수 있을 것이다(김형용 2015). 셋째, 시민단체가 스스로 정당으로 진화해나가는 길도 있을 것이다. 그러나 이를 위해서는 넘어야 할 산이 많다. 연성 권력자원 만으로도 일정한 사회적 영향력을 행사할 있는 시민단체 와 달리 정당은 스스로의 조직역량과 사회적 기반이 없을 경우 의미 있는 세력이 되기 힘들 다. 무엇보다도 시민운동의 독자 창당을 가로막는 결정적 장벽은 새로운 정치세력의 원내 진 입을 어렵게 하는 소선거구제-단순다수제 선거제도이다. 보수독점의 지역패권적 정당체계를 온존시키는 선거제도 하에서 13대 국회의원선거의 한겨레민주당 이후 20대선거의 복지국가당 의 실험이 보여주듯 등 무수한 시민운동 세력의 원내진입은 실패했다. 복지국가 건설을 목표 로 하는 시민운동의 독자 창당은 비례성을 높이는 선거법 개정이 이루어지지 않는 한 여전히 요원한 일이 될 것이다. 마지막으로 정당 쪽을 정리해보자. 복지국가는 궁극적으로는 정치적으로 결정되는 분배체계 로서 법과 정책을 통해 실체를 가질 수 있기 때문에, 친복지정당의 집권 없이는 실현되기 어 렵다. 한국사회에서는 노동의 조직역량과 정치적 역량이 매우 취약하고, 가장 복지를 필요로 하는 집단과 가장 조직화된 집단이 불일치하여, 복지동맹이 견고한 축이 존재하지 않는다. 따
17) 이런 조직들은 특정 복지쟁점이 불거질 때 이를 적절한 틀로 프레이밍해 주고, 정확한 이해를 형성 할 수 있게 하는 교육 기능을 수행할 수 있다. 그리고 이런 교육을 통해서만 자신의 사회권에 대한 인식과 더불어 권리에 대한 책임, 타인과의 연대 등의 필요성을 체계적으로 인식할 줄 아는 복지정책 에 대한 가독능력(literacy)을 가진 시민들이 형성될 수 있을 것이다
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라서 보편적 복지국가를 위한 복지동맹은 불리한 조건 속에서 조직노동 + 시민운동 + 각종 생존권운동 + 풀뿌리운동(박원석 2011, 91) 등 가능한 자원들을 최대한 결집하는 형태가 되어 야 할 것이며, 이는 서구의 사민당 + 조직화된 계급들의 동맹을 넘어서는 ‘무지개연합’(신정완 2011) 형태의 복지동맹이 필요함을 의미한다. 복지동맹이 이렇게 주축이 견고하지 않은 상태 에서 연합형성전략(coalition engineering)을 통해 구성되어야 하는 우리 상황에서 정당의 역 할은 서구보다 훨씬 더욱 중요할 수 밖에 없다. 친복지정당은 연대의 문화를 경험하지 못한 조직노동자, 정치에 관심을 가질 여력이 없는 취약노동자와 빈민, 사회적 불안전으로부터 자 유롭지 못하나 각자도생의 틀에서 벗어나지 못하는 중간층의 연대를 정치적으로 구성해야 하 는 과제를 안고 있는 것이다. 진보정당의 권력자원이 취약한 상태에서 당분간 이 과제의 해결은 집권한 개혁적 자유주의 정당 내부의 진보파가 주도할 가능성이 커 보인다. 복지문제와 관련해 현안들은 산적해 있고 요구들은 밀려들 것이지만, 새 정부와 집권여당은 무엇보다도 장기적인 권력자원의 강화와 친 복지동맹의 구성이라는 중장기적 과제를 염두에 두면서 복지문제의 해결에 나서야 할 것이다. 노무현정부의 경험을 거울 삼는다면(김영순 2009), 하나 하나의 현안에서 빈곤과 불평등을 감 소시킬 정책을 만드는 것도 중요하지만, 지향하는 복지국가 상을 정립하고 사안들마다 그것에 부합하는 방식으로 제도적 기반을 정비해 가는 것, 그리고 상대적으로 진보적 정부가 집권할 때 삶의 안전성이 어떻게 달라질 수 있는지를 보여줌으로써 복지동맹을 견고히 해 나가는 것 이 장기적으로는 더 중요한 일이라고 생각된다.
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