2013. 12. 24
한일군사정보협정의 체결과정에서 드러난 민주적 통제절차의 미비와 그 대안 조약의 체결·비준 절차 등에 관한 기본법안 제안
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차례
들어가며
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I. 문제제기
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가. 한일군사협정 밀실추진
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나. 조약체결 급증에도 국내 절차법 미비
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II. 조약체결·비준 절차에 대한 민주적 통제절차 도입의 가능성 가. 조약체결·비준 절차에 대한 헌법 조항에 대한 기존 해석과 문제점
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나. 새로운 해석방향
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다. 소 결
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III. 민주적 통제절차의 입법방향 - 고려되어야 할 원칙과 내용
IV. 민주적 통제절차의 구체적인 내용
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가. 발의법안의 개요
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나. 발의법안의 주요 내용 비교
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다. 주요 사항별 검토
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V. 조약체결·비준절차에 관한 민주적 통제 법안의 예
※ 이 보고서는 박주민 변호사가 집필하였습니다.
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들어가며 외교안보조약 체결에 대한 민주적 통제절차의 필요성
지난 2012년 6월 정부는 ‘대한민국 정부와 일본국 정부 간의 비밀정보의 보호에 관한 협 정(이하 한일군사협정)’을 추진하였다가 국민적 반대에 부딪혀 체결을 연기한 바 있다. 한 일군사협정 체결을 정부가 적극 추진한 배경에는 오바마 미 대통령이 ‘아시아·태평양 복 귀’를 선언한 이후 미국이 중국에 대한 견제를 일차적 목표로 한미일 군사협력을 강화해 온 데에 있다.
특히 미국은 아시아 지역전략에서 미일동맹을 핵심 축으로 일본의 군사적 역할 강화를 주 문해왔다. 이에 호응하듯 최근 일본 아베 정권은 집단적 자위권 행사를 추진하고 특정비밀 보호법을 제정하는 등 미-일 군사협력을 강화하기 위한 조치들을 추진하고 있다. 심지어 지난 11월 13일 열린 한일 국방차관회담에서 일본은 한일군사정보보호협정(GSOMIA) 체결 을 위한 협의 진전을 도모할 방침이라고 밝히는 등 지난해 무산된 한일군사협정을 재추진 하려는 의도를 드러냈다. 최근 중국의 방공식별구역(CADIZ) 선포 이후 방한한 조 바이든 미 국 부통령 역시‘동맹국간의 협력제고를 촉진하고 있다’며 한일관계 개선을 요구하고 있 는 상황이다.
한일군사협정 체결은 ‘대북정보습득’을 명분으로 내세우고 있지만, 미-일, 미-한 사이에 배타적으로 이뤄지고 있는 정보 공유를 개선, 한미일간 정보공유를 가능토록 해 한미일 미 사일방어체제(MD)를 구축하고, 나아가 한미일 동맹을 구조화한다. 따라서 한일군사협정이 체결되고 한미일 미사일방어체제가 본격 추진되면 북한과 중국 등을 자극하고 필연적으로 한반도와 동북아에 군사적 긴장과 군비경쟁이 심화될 가능성이 높다.
이처럼 한일군사협정은 국가 안보에 중대한 영향을 미치는 안전보장에 관한 조약으로 입법 사항에 해당된다. 하지만 정부는 지난해 한일군사협정 체결을 추진하면서 국회와의 어떠한 협의나 동의도 없이 협정에 가서명하고, 국무회의에서 기습 의결하는 등 밀실처리를 시도 했다. 최근 박근혜 정부가 국민의 공감대 형성이 먼저라고 밝혔지만 정부의 외교・안보 정 책 결정과정을 민주적으로 통제하기 위한 조약절차법이 마련되지 않는다면 공론화나 사회 적 합의과정 없이 정부의 일방적 결정에 따라 재추진될 수 있다는 우려를 배제하기 어렵다.
이에 참여연대는 이러한 정부의 안보관련 조약의 독점적 권한 행사를 견제하고 조약체결을 민주적으로 통제하기 위한 조약절차법의 필요성을 제기하고자 이슈리포트「한일군사정보협 정의 체결과정에서 드러난 민주적 통제절차의 미비와 그 대안」을 발간한다.
본 이슈리포트는 2013년 12월 현재, 국회에 발의되어 있는 세 건의 ‘조약의 체결·비준 절차 등에 관련된 법률안(김동철 의원 대표발의(2012.7.11), 홍익표 의원 대표발의(2012.7.17), 박영선 의원 대표발의(2012.7.25))’을 비교・분석하고, 검토된 내용을 바탕으로 조약체결․비 준절차에 관한 민주적 통제 법안을 제안하고 있다.
3
I. 문제제기
가. 한일군사협정 밀실추진
2012년 6월 29일, 한일군사협정(정식 명칭은 ‘대한민국 정부와 일본국 정부 간의 비밀정보 의 보호에 관한 협정’) 체결이 ‘연기’되었다.
헌법 제60조는 국회가 '상호원조'또는 '안전보장'에 관한 조약에 대한 동의권을 가진다고 정 하고 있다.1 한일군사협정은 한-일 군사동맹은 물론 한-미-일 미사일방어(MD)체제 구축을 위한 기반이 될 수 있는 것2 이기에 장차 대한민국 국가 안보에 아주 중대한 영향을 미칠 수 있는 안전보장에 관한 조약에 해당한다고 볼 수 있다. 특히, 이번 한일군사정보협정은 일제강점기 이후 최초로 한일 양국 간에 체결되는 군사협정이기 때문에 더욱 신중하게 이 루어져야 하고, 국민의 의사가 반영되어야 한다. 따라서 한일군사정보협정의 체결은 헌법 제60조의 규정에 따라 국회의 동의를 얻는 것이 마땅하다.
그럼에도 불구하고 정부는 국회와의 협의 또는 동의 없이 국무회의 기습의결로 밀실처리를 시도하였지만, 거센 국민적 비판에 부딪혀 결국 서명은 좌절되었다. 이번 한일군사협정 체 결 미수는 군사안보 및 외교통상 정책이 민주적 통제로부터 한참 벗어나 있음을 분명하게 보여준다.3
나. 조약체결 급증에도 국내 절차법 미비
근래 급속한 세계화와 더불어 국민의 권리·의무와 직결되는 조약들의 수가 90년대 이후 폭발적으로 증가하였다. 우리나라에도 조약이 국내 법체계에 미치는 규범적 파급력이 급증 하고 있어 국회의 유의미하고 실질적인 민주적 통제에 대한 요구 또한 높아지고 있다.4 2012년 9월 3일 기준, 우리나라가 체결·비준한 전체 조약의 수는 2,861건으로 이 중 18.2% 에 해당하는 520건(양자 334건, 다자 186건)이 국회의 동의를 얻어, 81.8%에 해당하는 2,341 건(양자 1,908건, 다자 433건)이 국회의 동의 없이 체결·비준되었다.5 동일시점에서의 현
1 헌법 제60조 ①국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해 조 약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항 에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다. ②국회는 선전포고, 국군의 외국에의 파견 또는 외국군 대의 대한민국 영역 안에서의 주류에 대한 동의권을 가진다. 2 하와이의 아시아-태평양 안보연구센터의 제프리 호넝(Jeffrey W. Hornung) 교수는 한일군사정보협정에 대해 일본의 영자지 <Japan Times> 6월 18일자 기고를 통해 “(한일) 두 나라는 북한의 미사일 위협에 직면해 있 기 때문에, 군사비밀보호협정은 (한-미-일) 3자 미사일방어(MD) 협력을 위한 조치를 발전시키는데 결정적으 로 중요하다”고 지적한 바 있다. 3 오동석, “한일군사협정의 헌법적 문제점”, 2012.11., 제1쪽 4 제267회 국회 통일외교통상위원회 공청회(2007.5.4) 회의록 4
행 법률 수 1,334건6 과 비교할 때, 조약에 의한 입법결과물이 차지하는 비중이 얼마나 큰 지 짐작할 수 있다.
조약과 관련하여 우리 「헌법」은 그 체결·비준권자,7 국회 동의권의 범위8 및 효력9 에 관하여 규정하면서 체결절차에 관하여 국무회의 심의10 절차만을 규정하고 있을 뿐이고, 조약체결과 관련된 헌법규정을 구체화하기 위한 절차법은 제정되지 않은 상황이다. 그렇기 때문에 한일군사협정의 밀실처리 시도는 중대한 헌정질서 파괴행위임에도 불구하고 김황식 당시 국무총리의 ‘절차상의 문제로 의도하지 않게 심려를 끼쳐서 송구스럽다’는 정도의 사과로 넘어갈 수 있었다.11 이번 한일군사협정 체결 미수와 같은 게릴라식 헌정질서 파괴 행위를 막을 수 있는 대책을 세우지 않고서는 이런 일들은 앞으로도 계속해서 반복될 것이 다.
5 성석호(국회 외교통상통일위원회 수석전문위원), 조약절차법안 검토보고서, 2012.9., 제11쪽 6 성석호, 전게서, 제11쪽 7 「헌법」 제73조 : 대통령은 조약을 체결·비준하고, 외교사절을 신임·접수 또는 파견하며, 선전포고와 강 화를 한다. 8 「헌법」 제60조제1항 : 국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통 상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다. 9
「헌법」 제6조제1항 : 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.
10 「헌법」 제89조 : 다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 3. 헌법개정안·국민투표안·조약안·법률안 및 대통령령안 11 <http://news.kbs.co.kr/politics/2012/06/30/2495616.html>, 검색일: 2013.12.16. 5
II. 조약체결·비준 절차에 대한 민주적 통제절차 도입의 가능성
가. 조약체결·비준 절차에 대한 헌법 조항에 대한 기존 해석과 문제점 헌법 제73조는 대통령의 조약 체결·비준, 외교사절 신임·접수, 선전포고와 강화의 대외적 권 한을 규정하고 있고, 동시에 헌법 제60조 제1항에서 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중 요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국 민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대하여는 국 회의 동의 규정을 두고 있다. 헌법 제60조 제1항에 대한 기존의 일반적인 해석은 1)국회의 동 의대상 조약을 열거한 것으로 보고 있고,12 2)동의의 대상이 되는 대통령의 행위를 ‘조약체결 의 과정’을 포함하지 않은 ‘조약에 대해 효력을 부여하는 최종적 단계의 행위’로 보고 있 으며,13 3)조약에 대한 수정동의가 불가능한 것으로 보고 있다. 이러한 입장은 ‘외교권’의 개념을 최초로 체계화하여 발전시킨 로크(Locke)의 해석에서 출발 하였다. 로크는 “연방권력(Federal power)이라 명명된 외교권은 입법권(Legislative), 집행권 (Executive power)과 더불어 독자적인 지위를 차지하는 것”이며 “집행권과 외교권은 그 자체 로서는 실제로 다른 것임에도 불구하고 분리되기 어렵고 특정한 인물의 수중에 있어야 하는 것이다”라고 한 바 있다. 이후 (i) 외교정책은 고도의 정치적 성질을 가진 행위로서 본질적으 로 대통령의 통치영역에 속한다는 점, (ii) 외교행위는 그 수행에 있어서 직업적 외교관이 전문 성을 가지고, 세계적으로 조직망을 가진 관료제적 조직을 가동하여, 변동하는 상황에 적응하여 유연하고 신속하게 결정ㆍ집행하여야 하므로 그러한 특성상 집행부에 귀속되는 것이 권력분립 의 견지에서도 타당하다는 점 등을 근거로 이러한 입장들이 계속 유지되어 오고 있다. 그런데 이러한 기존의 해석에 의하면 조약체결에 대한 국회의 동의권은 상당히 제한적 의미만 가질 수밖에 없다. 그리고 헌법에 의한 제한으로 인해 조약체결 과정을 통제하는 입법을 하기 는 어렵게 된다. 12 이러한 입장을 주장하는 학자들은 건국헌법의 초안자였던 유진오 박사가 ‘열거’라고 보았다는 점, 제8차 헌법 개정에서 신속한 체결을 요하는 어업조약을 삭제한 점 등을 그 근거로 들고 있다.
13 이창열. 2011. “헌법상 조약체결권의 통제에 관한 일고찰.” ⌜미국헌법연구⌟ 제22권 제1호. 제277쪽.:헌 법 규정 자체에는 조약의 ‘체결’과 ‘비준’에 대한 정의 규정을 두고 있지 않아, 해석에 의해 문제를 해 결할 수밖에 없다. 조약법에 관한 비엔나 협약(Vienna Convention on the Law of Treaties, 이하 “조약법 협약”)제2조(1)의 (b)는 비준, 수락, 승인 및 가입은 국가가 국제적 측면에서 조약에 대한 국가의 기속적 동 의를 확정하는 경우의 국제적 행위를 의미하는 것으로 정의하고 있다. 반면 조약법 협약은 곳곳에서 체결이 라는 용어를 사용하고 있음에도 불구하고, 정작 체결에 관하여는 정의 규정을 두고 있지 않다. 조약법 협약 제7조(2)의 (a)는 ‘조약의 체결에 관련된 모든 행위를 수행할 목적으로’라는 규정이 있다. 체결에 관련된 모든 행위란 협상, 조약문의 채택, 가서명 또는 서명, 비준, 공포와 기탁 등의 행위를 말한다. 문맥의 해석을 통해 유추해 보면 체결이란 관련된 행위 어느 하나를 의미하는 것도 아니고, 조약 체결의 과정을 의미하는 것도 아니며, 모든 행위가 결합하여 완료된 상태를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 6
나. 새로운 해석방향 조약체결·비준 절차에 대한 민주적 통제가 가능하려면 우선적으로 국회의 동의 대상이 되는 조약이 헌법 제60조 제1항에 열거된 조항에 한정된다는 논리로부터 벗어나야 한다. 헌법 제60 조 제1항에 열거된 조항 중 ‘입법사항에 관한 조약’이 국회 동의대상 조약을 결정하는 원칙 적인 기준이므로 그 앞에 규정된 조약들은 예시적인 성격을 가지고 있다고 보아야 한다. 왜냐 하면 1)헌법 제6조 제1항은 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규에 대하여 국내법과 같은 효력을 인정하고 있으며, 2)헌법 제40조는 입법권을 국회에 부여하고 있 기 때문이다.14 그렇기 때문에 설령 국민에게는 직접적 영향이 없는 조약이라고 할지라도 국 가의 권리·의무에 관한 내용을 담고 있는 한 입법권자인 국회의 동의가 필요한 것이다. 그리고 입법사항이 무엇인지를 결정하는 권한도 국회에 있다. 이른바 ‘의회유보원칙’이 국회 동의 대상인 조약을 결정함에 있어서도 관철되어야 하는 것이며, 이것은 헌법재판소도 ‘확 인’하고 있다. ,
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결국 헌법 제60조 제1항 마지막에16 ‘입법사항에 관한 조약’이라고 명시하고 있기 때문에 이 항이 열거조항인가 예시조항인가 하는 문제는 논의의 실익이 없다. 당연히 예시조항으로 봐 야 한다. 즉 조약의 체결·비준은 대통령의 독점적인 전속적 권한이 아니라 대등한 국회의 동 의 권한과 결합함으로써 완성되는 권한이다. 따라서 조약의 체결과정은 당연히 체결 계획의 수 립에서부터 국회가 충분히 숙고할 수 있도록 일반적 법률제정절차에 준하여 이루어져야 한 다.17 위에서 본 바와 같이 조약에 대한 국회동의권이 입법권의 범위에 포함되는 한 체결·비준에 대한 동의는 당연히 사전 심의·의결로서의 사전 동의이어야 한다. 특히 헌법이 승인과 동의를 구별하고 있는 점을 고려하면 헌법상 조약에 대한 국회의 동의는 사전 동의로서 기명조인(記名 14 같은 의견은 정인섭, “조약체결에 대한 국회의 사후동의,” 서울국제법연구 제9권 제1호, 2002, 3. 15 헌재 1999. 5. 27. 선고, 98헌바70 결정. 그런 점에서 헌법재판소가 「남북기본합의서」에 대하여 단순한 신 사협정 내지 공동성명이기 때문에 국회비준동의가 불필요하다고 결정(헌재 2000. 7. 20. 선고, 98헌바63 결 정)한 것은 헌법해석상 그릇된 것이었다. 학자들의 견해처럼 내용상 남북기본합의서는 국회의 동의가 필요 한 조약으로 보아야 한다(권영성, 헌법학원론, 법문사, 2006, 879-880 주 1)). 16 프랑스헌법 제53조 제1항에서는 “입법적 본질을 가진 규정을 개정”하는 조약이 마지막이 아닌 중간에 위 치하고 있으나, 이것은 우리나라 헌법의 “입법사항에 관한 조약”과 달리 해석해야 할 것이다(밑줄은 인용 자). 17 오동석, 전게서, 제7쪽 7
調印) 전에 이루어져야 하며,18 국회 동의를 요하는 조약인 경우 전권대표는 협상과정에서 반 드시 비준을 유보하는 내용을 포함시켜야 한다. 그렇지 않다면 대통령의 외교행위에 대한 민주 적 통제라고 하는 동의제의 원래 목적이 달성되지 않아 중대한 헌법위반이 될 것이다.19
다. 소 결 위에서 본 바와 같이 국민에게는 직접적 영향이 없는 조약이라고 할지라도 국가의 권리·의무 에 관한 내용을 담고 있는 한 그 체결·비준에 대하여 입법권자인 국회의 동의가 필요하고, 이 러한 국회의 동의는 당연히 사전 심의·의결로서의 사전 동의라 할 것이다. 왜냐하면 1)헌법 제6조 제1항은 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규에 대하여 국 내법과 같은 효력을 인정하고 있으며, 2)헌법 제40조는 입법권을 국회에 부여하고 있기 때문이 다. 따라서 국회의 조약체결·비준에 대한 동의과정은 법률제정절차에 가까운 절차를 거쳐야 하며, 이를 위한 절차적 통제 법안 역시 입법할 수 있어야 하고, 또한 당연히 그렇게 해야 한다.
18 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2006, 879; 홍성방, 헌법학, 현암사, 2003, 768; 이해영, 낯선 식민지, 한미 FTA, 메이데이, 2006, 231. 19 오동석, 전게서, 제8쪽 8
III. 민주적 통제절차의 입법방향- 고려되어야 할 원칙과 내용
국회 조약동의권의 헌법적 성격으로부터 국회법상 법률제정절차를 원용한다면, 헌법해석상 적 어도 다음과 같은 절차가 준수되어야 한다.20
첫째, 국회는 정부가 조약 체결 계획을 국회의 상임위원회에 보고하도록 요구할 권리가 있고 정부는 그에 따른 보고의무가 있다. 왜냐하면 국회 동의를 요하는 조약은 형식과 관계없이 그 실질 내용에 따라 국회에 의해 동의 여부가 판단되어야 하기 때문이다.
둘째, 조약 추진 여부는 정부가 일차적으로 그리고 주도적으로 판단할 문제이지만, 국 회는 조약 추진 관련 협상단 구성과 조약 조건의 개요에 대한 정부의 ‘발의’ 내용을 요구할 권한을 가지며 정부는 그에 응해야 한다.
셋째, 정부는 조약이 입법사항에 관한 것이라면 국회의 요청이 없더라도 그 형식 여하 에 상관없이 동의권 행사를 위한 국회 조약입법 심의 절차를 요청할 의무가 있다.21 동시에 국회는 정부에 대하여 조약 체결·비준 동의안 제출을 요구할 수 있다. 만약 정 부가 제출한 동의안에 대해서만 국회가 동의권을 행사할 수 있다면, 헌법 제60조 제1항 에 해당하는 조약임에도 불구하고 정부가 조약 동의안을 제출하지 않음으로써 국회 동 의를 회피할 가능성이 있기 때문이다.
넷째, 국회는 동의권 행사를 위하여 해당 상임위원회를 통하여 또는 해당 조약이 여러 개의 상임위원회에 속하는 내용을 가지고 있는 경우에는 특별위원회를 통하여 정부에 협상 진행과 내용에 대한 보고를 요구할 권한이 있고 정부는 이에 응할 의무가 있다.
다섯째, 국회 위원회 또는 필요한 경우에는 본회의는 협상내용에 대한 수정의견을 제시 할 수 있다. 이때 수정의견은 정부에 대한 법적 구속력을 가질 수 없지만, 국회는 동의 자체를 거부함으로써 생기는 문제점을 사전에 회피하기 위하여 일정한 사항에 대하여 는 동의 거부 사항임을 위원회 또는 법률안 제출권을 가지는 10인 이상 의원의 발의와 본회의 의결로써 결정할 수 있어야 한다.
여섯째, 국회는 조약 체결 협상에 현저한 문제를 야기하지 않는 한 위원회와 본회의 심 의과정을 공개해야 하며, 국회와 정부는 협의 하에 국민에게 최대한 조약 체결 협상에 관한 정보를 공개해야 할 의무가 있다.
일곱째, 국회는 조약동의권 행사를 위한 심의과정에서 정부가 조약 체결에 관한 설명· 보고의무를 충실히 이행하지 않을 경우에는 그에 대한 조사를 위하여 국정조사권을 발
20 오동석, 전게서, 제10쪽. 21 같은 생각으로는 임지봉, “헌법적 관점에서 본 ‘국회의 동의를 요하는 조약’,” 공법연구 제32권 제3호, 2004, 176. 9
동하거나 의무이행을 위한 권한쟁의심판을 청구할 권한을 가진다. 이때 국정조사권은 입법권의 보조적 권한이므로 언제든지 조약 전반에 관한 내용을 대상으로 행사될 수 있다.
여덟째, 정부는 조약의 타결 직후 곧바로 국회와 국민에게 협정문 전문을 공개해야 하 며, 국회는 필요한 경우에는 특별위원회를 구성하고 이들 위원회에서 관련 전문가의 진 술을 토대로 조약의 타결 내용을 평가토록 함으로써 조약의 동의 여부를 판단할 수 있 는 자료로 활용해야 한다.
아홉째, 국회와 정부는 특히 국가와 국민생활 전반에 걸쳐 영향을 미치는 중대한 조약 의 협상과 체결에 있어서는 헌법상 요청되는 민주주의적 절차를 준수함은 물론 국민 다수의 압도적 지지가 있음을 입증해야 하며, 이를 바탕으로 협상력을 극대화하여 국민 다수의 이익에 합치되는 내용으로 협상을 진행해야 할 의무가 있다.
10
IV. 민주적 통제절차의 구체적인 내용
제19대 국회에서는 현재까지 총 3개의 조약체결·비준절차에 관한 법률안이 발의되어 있다. 아 래에서는 이 법률안의 장단점 등의 비교를 통하여 조약체결·비준절차에 관한 법률이 갖추어 야 할 내용을 살피도록 하겠다.
가. 발의법안의 개요 (
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3
2012. 7. 11.
13
2012. 7. 17.
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2012. 7. 25.
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나. 발의법안의 주요 내용 비교22
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22 성석호, 전게서, 제18쪽 내지 제22쪽 11
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다. 주요 사항별 검토
1) 법안의 명칭 < 1> ◦
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각 법안의 명칭을 보면, 김동철의원안의 명칭은 「조약의 체결·비준 동의에 관한 법률안」으 로서 앞서 언급한 바와 같이 국회의 실질적 동의권 행사에 관한 사항에 주안점을 두었고, 홍익 표의원안과 박영선의원안은 각각 「조약의 체결·비준 절차 등에 관한 법률안」과 「조약의 체결·비준 절차 등에 관한 기본법안」으로 하여 체결·비준 절차 전체에 대해 규정하는 법안 임을 보여주고 있다.23 위에서 살펴본 바와 같이 조약에 대한 동의가 국회의 입법권 행사라는 측면에서 본다면 체결·비준 절차 전체에 대해 규정하는 법안임을 보여주는 명칭이 적합할 것 으로 보인다.
2) 정의규정 < 2>
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세 법안은 모두 「조약법에 관한 비엔나 협약」에 따라 문서의 명칭에 관계없이, 다른 나라 또 는 국제기구와 문서의 형식으로 체결한 것으로 국제법에 따라 규율되는 모든 유형의 국제적 합의를 조약으로 정의함으로써 사실상 모든 형태의 조약들을 법안의 규율 대상으로 삼고 있
23 성석호, 전게서, 제23쪽. 16
다.24 앞서 논의하였듯이, 국민의 권리의무와 직접적인 연관이 없더라도 국가에 의무나 권리를 부여하는 조약은 모두 입법사항에 관한 조약이 될 수 있기에 조약의 정의를 보다 넓게 규정하 는 것이 바람직할 것이다. 한편, 박영선의원안은 통상조약도 정의규정에 포함하고 있는데, 통상조약 체결 등에 관해서는 다른 법률보다 우선하여 적용되는 「통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률」이 있으므로 두 법률간에 상충을 막고 조약체결에 관한 기본법으로서의 위치를 가지게 하기 위하여 본 법 안의 조약에 대해서는 본 법이 우선한다는 내용을 규정할 필요가 있다.
3) 조약체결계획의 수립 및 국회 보고 < 3>
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홍익표의원안과 박영선의원안은 협상 전 절차로서 조약의 체결에 관한 계획을 수립하고 국회 에 보고하는 조항을 두고 있다. 구체적으로 살펴보면, 홍익표의원안은 외교통상부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 조약체결계획을 매년 수립하여야 하고 지체 없이 국회에 보고 해야 하며 국회는 변경을 요구할 수 있도록 하고 있고, 박영선의원안은 외교통상부장관이 조약 체결심의위원회의 심의를 거쳐 매년 1월 말까지 계획을 수립하고 이를 지체 없이 국회에 보고 해야 한다고 규정하고 있다.25 국회가 조약체결에 대한 실질적인 통제권을 가질 수 있으려면 변경요구가 가능하도록 하여야 할 필요가 있다. 한편, 협상일정이 공식적으로 드러나는 자유무역협정(FTA) 등 일부 조약에 대해서는 적용이 가 능하나 대다수 조약에 대해서는 현실적으로 적용하기 곤란한 경우가 많다. 따라서 조약체결계 획을 1년 단위의 기본계획과 각 조약의 개별 계획으로 구분하여 기본계획은 위 법률안처럼 수 립 및 보고하게 하고, 개별 계획은 협상 개시 2-3개월 전까지 수립 및 보고하게 하는 것이 필 요하다.
24 성석호, 전게서, 제24쪽 25 성석호, 전게서, 제28쪽. 17
4) 협상진행의 대국회 보고 및 의견제시 < 4> ( 3 )
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3개 법안은 정부로 하여금 협상의 진행상황을 국회에 보고하도록 하고 있으며, 홍익표의원안과 박영선의원안은 이에 더하여 국회가 협상방향 등에 대한 의견제시를 할 수 있도록 하고 있다. 이러한 협상진행에 대한 보고 및 의견제시 조항에 대해 협상 진행 단계에 국회가 개입함으로 써 사실상 대통령의 조약체결권이 과도하게 제약 당한다는 문제제기가 있을 수 있다. 그러나 조약은 국민의 권리와 의무에 중대한 영향을 미칠 수 있고 헌법에 의하여 국내법과 같은 효력 을 얻게 된다는 점26 을 감안하면, 협상과정에서 국민의 의사와 요구를 정부에 대해 제시하는 것은 국회의 본질적 권능에 속하는 사항으로 볼 수 있다. 그리고 국회의 의견제시가 법적 구속 력을 갖지 못하고 정치적 구속력을 갖는 정도에 그친다면 이를 두고 대통령의 조약체결권을 침해한다고 할 수는 없을 것이다.27
5) 협상결과의 보고 등 < 5> ( 13 ) o
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26 「헌법」 제6조제1항 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. 27 성석호, 전게서, 제29쪽. 18
홍익표의원안과 박영선의원안은 정부 또는 정부대표로 하여금 가서명 후 협상 종료 시에 지체 없이 그 결과를 국회에 보고토록 하고 국민에게 공지도 하도록 하고 있다. 이는 조약의 체결· 비준에 대한 민주적 정당성을 확보할 수 있어 추후 국회에서 비준 동의를 받는 데에도 도움이 될 것이다.28
6) 조약위원회의 구성 및 운영 < 6> ( 15 )
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홍익표의원안은 조약위원회를 국회 소속으로, 박영선의원안은 국무총리 소속의 정부 내 기구로 규정하고 있는 것이 근본적인 차이점이다. 홍익표의원안의 국회 소속 조약위원회는 특별위원회 로서 국회의 실질적 동의의 심사·의결을 담당하도록 하고 있다. 조약 업무를 관장하는 국회 외교통상통일위원회와는 별도로 조약위원회를 두는 것은 조약이 규정하고 있는 사항을 소관으 로 하는 위원회의 조약심사를 가능케 하는 긍정적인 면이 있으나, 특별위원회의 구성 등과 관 련하여서는 국회법 제44조에 규정된 절차에 따르면 될 것이라는 점에서 이를 별도로 규정할 필요성은 크지 않을 것으로 판단된다.29 그러나 우리나라는 통상 조약 뿐만 아니라 각종 조약을 협상하고 체결함에 있어 사전에 국회
28 성석호, 전게서, 제30쪽. 29 성석호, 전게서, 제32쪽. 19
나 이해관계인들의 의견이 반영될 수 있는 행정적 창구가 없는 실정이다. 더구나 외교통상부 등 행정부 내부의 조약 체결이 은밀히 진행되어 민주적 통제가 전혀 이루어지지 않으므로 정 부 내 독립적인 조약검토기구가 설치될 필요가 있다. 따라서 정부부처의 의견이 총괄적으로 조 정되고 이해관계인의 의견이 반영될 수 있는 조약위원회의 설치는 반드시 필요하다고 볼 수 있다. 박영선의원안의 국무총리 소속으로 설치되는 조약체결심의위원회는 정부의 조약체결계획 수립, 조약체결 예고, 조약체결의 국내 영향평가 및 대책 마련 등을 지원하기 위한 심의기구로서의 성격을 가진다. 행정 각부의 장관과 단체의 대표나 전문가로 구성되는 심의기구는 협상내용에 관한 전문적인 조언과 조약으로 인한 이해집단 간 갈등을 완화할 수 있는 방안이 될 수 있 다.30 다만, 박영선의원안은 아래와 같은 두 가지 문제가 있는 것으로 보인다. 첫째, 박영선의원안 제7조에 따르면 국무총리 소속으로 조약위원회를 두고(제1항), 총 30인 이 내의 위원으로 구성하되 그 위원장은 국무총리가 되고 부위원장은 위원 중에서 호선하며(제2 항), 위원 중 행정각부 장관은 당연직 위원으로, 그 밖의 위원은 체결하고자 하는 조약과 관련 된 분야의 의사를 대변할 수 있는 전국 규모 단체의 대표자(제3항 제1호) 또는 체결하고자 하 는 조약과 관련된 분야의 학식과 경험이 풍부한 자(제3항 제2호) 중에서 국회와 대통령이 각각 2분의 1을 위촉하도록 되어 있다. 이와 같이 조약위원회를 구성하는 경우, 대통령이 임명하는 국무총리(1명)와 행정각부 장관(15명)은 총 16명으로서 그 밖의 위원은 최대 14명이 되는데, 그 밖의 위원 중 다시 2분의 1을 대통령이 위촉하는 경우 조약위원회의 절대 다수(최대23명)가 대 통령에 의해 구성되는 것으로서, 이는 조약체결 및 이행 절차에 관하여 대통령과 국회 사이의 견제와 균형을 추구하고자 하는 취지를 몰각하는 결과가 될 우려가 있다. 따라서 당연직 위원 을 제외한 나머지 위원은 모두 국회에서 위촉하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 또한 당연 직 위원이 아닌 위원에 대한 임기가 정해져 있지 않은 바, 위촉 권한을 가진 국가기관으로부터 의 독립성을 최소한으로 보장하기 위하여 3년의 임기를 정하는 것이 바람직할 것이다. 둘째, 박영선의원안 제8조 제1항에 따르면 “조약위원회에 조약의 분야별로 전문적인 사항에 관한 자문을 위하여 조약위원회에 민간전문가로 구성하는 분야별자문위원회(이하 ”자문위원회 “라 한다)를 둘 수 있다”고 되어 있는데, 이렇게 자문위원회의 설치 여부를 임의규정으로 한 것은 민간 부문으로부터의 의견 수렴 기능을 불확실한 상태에 놓이게 해 조약 절차에 대한 민 주적 통제를 도모하는 본 법안의 취지에 부합하지 않는다. 따라서 자문위원회 설치를 강행규정 으로 할 필요가 있다.
30 성석호, 전게서, 제32쪽. 20
7) 비준동의 여부의 국회 판단 < 8>
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세 법안 모두 정부에 대해「헌법」제60조제1항에 해당하는 조약은 그 비준동의안을 국회에 제 출하게 하고, 정부가「헌법」제60조제1항에 해당하지 아니한다고 판단한 경우에는 그 사유를 적시한 의견서를 첨부하여 해당 조약안을 국회에 제출토록 하고 있다. 세 법안은 또한 국회가 그 조약안이「헌법」제60조제1항에 해당된다고 판단하는 경우에는 30일 이내에 정부 또는 외 교통상부장관에게 그 비준동의안의 제출을 요구할 수 있도록 하고 있다. 현재는 정부가 국회의 동의를 요하지 않는다고 판단하는 조약에 대해서는 조약안은 물론 판단 근거 자료조차 국회에 제출하지 않고 있어 국회가 정부의 판단이 타당한지를 확인하기 어렵다. 또한 국회가 해당 조약에 대해 국회 동의 대상이라고 판단하는 경우에도 비준동의안의 제출을
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요구할 수 있는 법적 근거가 없는 실정이다. 그러나 입법사항여부에 대한 판단권을 국회가 가 지고 있고, 국회의 동의 대상 여부에 대한 판단권을 정부가 독점하는 것이 대통령의 조약 체 결·비준권과 국회의 비준동의권 간의 동반자적 협력관계를 규정하고 있는「헌법」이 의도하 는 바가 아니라는 점에 비추어 국회의 비준동의권을 아무리 협의로 해석한다고 해도 최소한 정부의 판단 근거자료를 제출 받아 국회의 비준동의권 행사 대상이 정확하게 결정되었는지를 확인할 권한과 정부의 판단에 오류가 있는 경우 이에 대한 시정을 요구할 수 있는 권한은 포 함해야 할 것이다.31
8) 정보공개조항의 삽입 홍익표의원안과 박영선의원안이 정부 또는 정부대표로 하여금 가서명 후 협상 종료 시에 지체 없이 그 결과를 국민에게 공지도 하게하고 있는 것을 제외하고, 세 법안은 모두 국민에 대한 정보공개를 규정하고 있지 않다. 따라서 아래와 같은 정보공개에 관한 내용을 추가할 필요가 있다. # ②
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V. 조약체결·비준절차에 관한 민주적 통제 법안의 예 지금까지의 검토내용을 반영한 조약체결·비준절차에 관한 민주적 통제 법안은 아래와 같을 것이다.
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참여연대 이슈리포트 한일군사정보협정의 체결과정에서 드러난 민주적 통제절차의 미비와 그 대안 2013. 12. 24
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