An Agreement at the Turning Point : A Nuclear Freeze for Peace Treaty June 2017 Cheong Wook-sik / Director, Peace Network
Nearly thirty years have passed since North Korea captured attention worldwide for its nuclear program. In those thirty years, we have had crises that could very well have led to an all-out war, and also, agreements made as a result of diplomatic efforts. We have intensified sanctions and pressure on North Korea, especially since 2009 when the six-party talks were stalled. Despite such measures, however, North Korea is now estimated to have about 20 nuclear weapons and a number of ballistic missiles that could carry them. Many analysts predict that it is only a matter of time before North Korea develops ICBM (Inter-Continental Ballistic Missile) that could reach continental U.S. At the time of writing, North Korea is yet at conduct its much-anticipated sixth nuclear test. On the other hand, North Korea has conducted ballistic missile tests nine times already this year, which is a great cause for concern to everybody. And, while there are all kinds of theories explaining this trend, the foremost motive on the part of North Korea is to ‘deter American threat’ based on its analysis of the U.S. military capabilities in the region, which is to say North Korea has been showing determination to have within its reach U.S. military ‘hub’ in Asia-Pacific including not only the U.S. forces based in South Korea and Japan, but also the Guam and Hawaii where Pacific Command (PACOM) is based. It is in line with Kim Jong-un’s ‘Byung-jin Line,’ which is to focus on economic development by reducing cost on “conventional forces” with nuclear and missile capability enhancement. This speaks to the harsh reality of peace and security situation on Korean Peninsula that the denuclearization of North Korea is extremely difficult, for Kim Jong-un regime views ‘nuclear deterrence’ to be such an essential element in its national security. The problem is, while North Korea’s determination to become a nuclear state is becoming stronger and stronger, the international community’s strategy to deal with such determination is not at all effective or ingenious. Declaring the “end of strategic patience,” Trump administration has put forward a new North Korea policy titled “maximum pressure and engagement.” Its strategy, however, is pretty much on par with the previous administration’s in that it still relies heavily on stronger pressure and sanctions, an attempt at isolation, show of force through 1
strategic assets, and talks based on conditions. While the Trump administration is trying to induce China to join the American efforts in stronger sanctions and pressure, and at times, has even praised China for its willingness to do so, it is not something that the Obama administration hasn’t done already. To make matters worse, South Korea and the United States have yet to come up with an agreement to put to bed the thorniest issue between the two allies, which is the deployment of THAAD (Terminal High Altitude Area Defense) that the new governments in both states inherited from Park Geun-hye and Obama. The region has seen growing tensions between ‘South KoreaUS-Japan’ and ‘China-Russia,’ ever since President Park Geun-hye made the statement in January last year that she would “consider the deployment of THAAD.” THAAD, which, in theory, should deter the nuclear threat from North Korea, has been the biggest obstacle preventing coordinated international actions against the nuclear threat from North Korea. North Korea may very well be enjoying this. One of the purposes that its ever-more-frequent ballistic missile tests serve is maintain certain amount of tensions between the neighboring states so that the issue of THAAD becomes harder to resolve, which then prevents China, Russia, United States, and South Korea from building an effective coalition against its nuclear program. It would not be an overstatement to say that the deployment of THAAD plays right into the hands of North Korea.
A Need for New Approach What is it that we should do, then? First, we must acknowledge the paradox concerning North Korea’s nuclear program, where the more we insist on having conditions attached to talks, the harder it becomes for us to have those conditions ready –the stronger we insist on the complete denuclearization of North Korea or Korean Peninsula, the further we move away from reaching that goal. Therein lies the need for new approach. The new approach could properly be formulated first by realizing that talks are more effective means than sanctions to deal with North Korea. Either sanctions or talks should all be aimed at changing North Korea’s national strategy. And, sanctions have only emboldened North Korea’s determination to become a nuclear state. The past records attest to this statement. Some say that the past North Korea policies have failed because the sanctions were not strong enough, and that we should bring North Korea to its knees by having China close off its oil pipelines, if needed. But there is very little chance that North Korea will cave in to this. The more likely scenario is that North Korea would become even more obsessed with nuclear development as it would come to view nuclear weapons as ‘weapons of self-determination’ against China. The relationship between North Korea and China has always been that of paradox where China’s stronger actions against North Korea has typically led to its diminished influence on North Korea. 2
That is why talks are more effective means than sanctions when it comes to forcing change in North Korea’s strategy. Sanctions may appear to be tough means, but in reality, it is a lazy way of dealing with the problem that has produced poor results in the past. Talks and negotiations, on the other hand, have proved to be overwhelmingly effective in achieving results. While it is the hard way, it is also the right way. Now is the time we dropped preconditions and started engaging in negotiation. Denuclearization is the end, which should be achieved through means of negotiation, and not a condition for negotiation. Our first task is to suspend North Korea's ballistic missile tests by starting talks without attaching conditions. South Korea and the United States could, in response, consider reducing the scale of joint military exercises and initiating negotiation on drafting the peace treaty. North Korea's nuclear freeze should be our intermediate objective, for, while the denuclearization of Korean Peninsula is our ultimate goal, North Korea's nuclear and missile capability has now become quite formidable both in scale and sophistication. At this rate, it is very possible that North Korea, now in possession of about 20 nuclear weapons, will have obtained up to 50 of them by 2020. It is also a matter of time before North Korea develops nuclear-tipped ICBM. This means the faster we get on with negotiation on the nuclear freeze, the better. At this juncture, we could expect better results when we focus our efforts on North Korea's nuclear freeze, the intermediate objective, and then work our way up to the ultimate goal of denuclearization. We cannot afford to be bogged down in a stalemate by insisting on the 'denuclearization first' rule. This new approach, however, could not take off without addressing the issue of THAAD. Once THAAD is deployed in South Korea, China and Russia will see to achieve a new objective in the region, which is to 'maintain strategic balance.' This will undoubtedly escalate tensions between 'South Korea-US-Japan' and 'China-Russia,' while at the same time, creating leeway for North Korea to continue its nuclear development. North Korea's nuclear problem is an equation of higher degree, which involves a number of variables already without South Korea and the United States adding new ones that they can’t control. Adding THAAD to the equation, which, in itself, is another equation of higher degree, will almost certainly guarantee acceleration of North Korea’s nuclear development and the expansion of MD(Missile Defense). All equations of higher degree, however, could all resolve themselves into simple ones. What South Korea and the United States should do is come together in an effort to find that simple equation, which is replacement of armistice treaty with peace treaty. Armistice system is the environment in which North Korea’s nuclear program has been able to grow. We must resume talks to negotiate peace treaty, which has been stalled since the six-party talks were held on September 19thof 2005, and initiate virtuous cycle of denuclearization and building a peace regime. A peace treaty should be the new variable replacing THAAD, which could very likely make the equation unsolvable. 3
Nuclear Freeze for Peace Treaty I maintain that we work for a breakthrough agreement by pursuing North Korea’s nuclear freeze and peace treaty at the same time. Any effort to build peace regime must take place in tandem with pursuing both objectives denuclearization of Korean Peninsula and peace treaty. The widespread perception on this matter, however, has been that the denuclearization and peace treaty are seen as compartmentalized issues. The 2005 September Agreement of Six party talks reveals the sentiment as well. The phrase that declares “the directly related parties will negotiate a permanent peace regime on the Korean Peninsula at an appropriate separate forum” is vague in its description of the negotiation of ‘permanent peace regime.’ It is not at all clear whether it means a peace treaty, or building a peace regime including the peace treaty. In order to avoid such confusion, we must elevate the significance of a peace treaty as a central feature to building a peace regime. That is how we re-establish the relationship between the denuclearization and peace treaty, which is to consider denuclearization as well as peace treaty as essential elements in building a peace regime. When we consider a peace treaty to be a central element and a path leading to the peace regime, we could establish the concept of ‘denuclearization as process.,’ for we would be able to propose phased denuclearization with nuclear freeze being the middle phase. By doing so, we could see peace treaty and nuclear freeze become a great transition period leading to peace regime. Nuclear freeze, of course, would only be considered viable when North Korea agrees to denuclearization in the future. It is on this premise that I make three specific suggestions. First, let us ‘take action’ on North Korea’s nuclear freeze and ‘sign’ 4-party a peace treaty between North and South Korea, China, and the United States at the same time. A nuclear freeze could be properly discussed through 6-party talks, and a peace treaty at 4-party forum. The nuclear freeze, on this instance, means North Korea agreeing to ‘3 No’ principle (No more, No better, No export), which is to stop operating Yongbyon nuclear facilities, halt additional nuclear tests, ballistic missile tests and satellite tests, and finally, to stop exporting nuclear weapons and related materials and technologies abroad. The timeline on the peace treaty could be worked out after the IAEA (International Atomic and Energy Agency) officials return to Yongbyon. Second, let us include the denuclearization of Korean Peninsula in the peace treaty as a clause. This could alleviate concerns within the United States and South Korea that “the talk of peace treaty could undermine the importance of denuclearization.” It could also codify what should be the spirit of peace regime that the denuclearization and peace treaty are central elements in peace regime. Denuclearization clauses in the peace treaty must specify the following: the first is to stipulate which facilities and equipment North Korea must destroy, how to destroy them, and 4
until when. It should also include statements requiring North Korea to return to NPT (NonProliferation Treaty) as soon as possible. Secondly, it must include clauses ensuring the denuclearization of Korean Peninsula irreversible by having North and South Korea abide by their pledge to denuclearization, negative security guarantees from the United States toward North Korea, exclusion of nuclear weapons and their delivery system in the US-South Korea joint military exercises, and withdrawal of US nuclear umbrella when North Korea’s denuclearization is complete. Third, let us pursue the peace treaty in a form combining ‘basic treaty’ and ‘additional protocol.’ A good number of international treaties including Inter-Korean Basic Agreement have, in the past, taken this form of treaty. We could first sign the ‘basic treaty’ regarding general principles on mutual respect of sovereignty, declaration of the official end of Korean War, mutual nonaggression, the means of solving nuclear problem of the peninsula, building trust between the military. The specifics on potentially more controversial issues involving NLL (Northern Limit Line), UNCSB (United Nations Command Security Battalion), arms reduction, and oversight committee on peace regime could be stipulated in ‘additional protocol.’ These suggestions are aimed at addressing concerns that while nuclear freeze is an urgent matter, signing a peace treaty would take too much time. The truth is, one cannot be achieved without another, and the best we could do is to find a framework of agreements that ensures both while managing the security crisis at hand.
* This essay is the first essay written for the 2017 English Peace Report Project of the Civil Peace Forum, under the sponsorship of Friedrich-Ebert-Stiftung Korea Office.
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전환기적 합의: 핵동결과 평화협정 체결
2017년 6월 정욱식 평화네트워크 대표
북핵 문제가 한반도는 물론이고 국제사회의 주요 이슈로 등장한 지 30년 가까이 지 났다. 이 사이에 여러 차례 전쟁 위기도 있었고 합의도 있었다. 6자회담이 중단된 2009년부터는 대북 제재와 압박도 지속적으로 강화되어왔다. 하지만 2017년 5월 현 재 북한은 20개 안팎의 핵무기와 이를 운반할 수 있는 탄도미사일을 다량으로 보유 한 것으로 평가되고 있다. 미국 본토까지 다다를 수 있는 대륙간탄도미사일(ICBM) 보 유도 시간 문제라는 분석도 많다. 우려되었던 6차 핵실험은 현재(6월 9일)까지는 실시되지 않고 있다. 하지만 북한은 올해 들어 탄도미사일 시험 발사를 현재까지 9차례나 강행했다. 이러한 북한의 의도 에 대해서는 다양한 분석이 쏟아지고 있지만, 1차적으로는 미국을 겨냥한 ‘맞춤형 억 제 전략’의 일환으로 풀이할 수 있다. 작년부터 빈번해지고 있는 탄도미사일 발사 양 태를 보면, 주한미군과 주일미군을 물론이고 미국의 아시아-태평양 군사력의 ‘허브’ 에 해당하는 괌과 태평양 사령부가 있는 하와이까지 사정권 안에 두겠다는 북한의 강한 의지를 읽을 수 있다. 이는 핵과 미사일 능력을 앞세워 안보 문제를 해결하고 “상용(재래식) 무력” 부담을 줄여 경제발전에 힘쓰겠다는 김정은 국무위원장의 ‘병진노선’과도 궤를 같이 하고 있 다. 그만큼 ‘핵 억제력 확보’를 국가 전략의 핵심으로 삼고 있는 김정은 정권을 상대 로 비핵화를 달성한다는 것이 대단히 어렵다는 것을 의미하기도 한다. 안타깝고도 답답한 상황이지만, 이게 ‘있는 그대로의 현실’이다. 1
문제는 핵보유국이 되려는 북한의 결기는 나날이 강해지고 있지만, 이러한 셈법을 바꿔놓겠다는 국제사회의 결기는 번지수를 못 찾고 여전히 헤매고 있다는 데에 있다. 핵심 당사국인 미국의 트럼프 행정부는 오바마 행정부의 “전략적 인내의 종언”을 선 언하면서 대북정책 재검토 결과를 내놓았다. 하지만 정작 트럼프 행정부도 압박과 제재 강화, 국제 고립화, 전략 무기를 동원한 무력시위, 조건부 대화론 등으로 구성 되었던 ‘전략적 인내’의 틀에 여전히 머물러 있다. 트럼프 행정부는 중국의 대북 압 박과 제재를 요구하고 또 칭찬하고 있지만, 이 역시 오바마 행정부 때 익히 봤었던 풍경과 별반 다르지 않다. 더욱 심각한 문제는 한미 양국이 박근혜-오바마가 떠넘긴 대표적인 적폐인 ‘사드 문 제’를 여전히 풀지 못하고 있다는 데에 있다. 작년 1월 박근혜 전 대통령의 ‘사드 배 치 검토’ 발언 이후 두드러지게 나타나고 있는 양상은 ‘한미일 대 중러’ 사이의 갈등 과 균열이다. 북핵을 잡겠다며 들여놓고 있는 사드가 오히려 북핵 해결에 필수적인 국제 공조를 잡고 있는 상황이 지속되고 있는 것이다. 아마도 북한은 이런 상황을 즐기고 있을 지도 모른다. 북한이 수시로 탄도미사일을 발사하는 의도에는 사드 문제를 최대한 키워, 한미일 대 중러 사이를 이간질하려는 계산도 깔려 있다고 볼 수 있기 때문이다. 이러한 맥락에서 볼 때, 사드 배치 강행은 북한의 의도에 말려드는 것이라고 해도 과언이 아니다.
새로운 접근의 필요성 그렇다면 어떻게 해야 할까? 일단 두 가지 역설적인 상황을 직시할 필요가 있다. 하 나는 대화의 조건으로 북한의 핵과 미사일 발사 중단을 요구할수록 대화의 조건이 멀어지고 있다는 현실이다. 또 하나는 한반도 비핵화, 혹은 북한의 비핵화를 강하게 요구할수록 그 목표에서 멀어지고 있다는 현실이다. 새로운 접근이 필요한 까닭은 바로 여기에 있다. 새로운 접근은 제재보다는 대화가 북한을 상대하는 강력하고도 실효적인 수단이라는 점을 깨닫는 데에서 시작될 수 있다. 제재든, 대화든, 그 목표는 북한의 전략적 셈법 을 바꾸는 데에 있다. 그런데 제재 위주의 접근법은 핵보유국이 되겠다는 북한의 결 기만 강화시켜왔다. 결과가 이를 말해준다. 일각에선 대북 제재가 약했기 때문이라며, 중국이 대북 송유관을 잠가서라도 북한을 굴복시켜야 한다고 주장한다. 그러나 북한이 이에 굴복할 가능성은 거의 없다. 오히 려 중국의 영향력에 대항하기 위해 ‘자주의 무기’로서의 핵무기의 필요성에 더욱 집 2
착할 공산이 크다. 중국이 대북 제재를 강화해 북한의 언행을 바꿔보려고 할수록 중 국의 영향력이 반감되는 게 북중관계의 역설적인 현실인 것이다. 그래서 북한 지도부의 마음을 움직이는 데에는 대화가 제재보다 훨씬 유용하다. 제 재는 겉으로는 강해 보이지만, 실상은 게으른 자의 선택이고 그래서 효과도 거의 없 다. 반면 협상은 제재보다 훨씬 피곤하고 힘든 길이지만, 그 유용성은 제재를 압도한 다. 과거의 경험이 이를 상당 부분 입증해주고 있다. 이제 무의미한 조건을 내려놓고 모든 문제를 논의할 수 있는 협상의 시대로 진입해야 한다. 협상을 통해 달성해야 할 목표를 협상의 조건으로 삼음으로써 그 목표를 더욱 멀게 만드는 비외교적 행태 도 바꿔야 한다. 우선 대화의 전제조건을 내려놓고 대화를 통해 당면 목표인 북한의 핵실험과 탄도미 사일 발사 유예를 관철시키려고 노력해야 한다. 한미 양국은 이에 대한 상응조치로 한미 군사훈련의 대폭 축소와 한반도 평화협정 협상 개시도 능동적으로 고려할 필요 가 있다. 또한 대북 협상의 중간 목표로 북핵 동결도 진지하게 검토할 필요가 있다. 한반도 비핵화를 궁극적인 목표로 유지하면서도 이를 위한 중간 단계로 북핵 동결을 거쳐야 할 필요성이 날로 커지고 있기 때문이다. 지금 이 순간에도 북핵은 양적으로나 질적 으로 고도화되고 있다. 이런 추세가 계속되면 현재 20개 정도로 추산되는 북핵이 2020년경에는 50개 안팎으로 늘어날 수 있다. 핵탄두를 장착한 대륙간탄도미사일 (ICBM) 개발도 시간 문제이다. 이는 북핵 동결 협상이 빠르면 빠를수록 좋다는 것을 의미한다. 한반도 비핵화라는 최선에 집착하다가 북핵 질주라는 최악의 결과에 직면 하기보다는 북핵 동결이라는 차선을 달성함으로써 최선을 도모할 수 있는 지혜가 요 구되는 것이다. 이러한 새로운 접근이 성공하려면 사드라는 대못을 빼는 것이 대단히 시급하다. 사 드가 기어코 배치되어 가동되면, 중국과 러시아는 한반도 정책에 ‘전략적 균형 유지’ 라는 새롭고도 낯선 목표를 추가하게 될 것이다. 이렇게 되면 한미일 대 중러 사이 의 전략적 갈등은 더욱 격화되고 북한의 전략적 입지는 강화될 소지가 크다. 북핵은 분명 대단히 풀기 어려운 고차 방정식이다. 그래서 한미 양국이 피해야 할 것은 가급적 이 방정식에 차수를 추가하지 않는 것이다. 사드라는 또 하나의 고차 방정식이 바로 여기에 해당된다. 사드까지 추가되면 북핵과 사드를 비롯한 미국 주 도의 미사일방어체제(MD)의 적대적 동반성장은 더욱 기승을 부릴 수밖에 없다. 하지만 모든 고차 방정식은 1차 방정식으로 환원되기 마련이다. 한미 양국 정부가 힘과 지혜를 모아야 할 것은 바로 1차 방정식을 찾아내는 것이다. 그것은 바로 북핵 3
의 토양이 되어왔던 한반도 정전체제를 평화체제로 대체하는 작업이다. 2005년 9월 19일 6자회담 합의 이후 12년 동안 단 한 차례도 열리지 않은 평화협정 협상을 개시 하고 비핵화와 평화체제 구축을 선순환적으로 도모할 수 있을 때 북핵의 뿌리를 캐 낼 수 있다. 북핵을 영구미제로 남길 수 있는 사드를 빼내고 북핵 해결을 도모할 수 있는 평화협정을 집어넣어야 한다.
북핵 동결과 한반도 기본 평화협정 체결 본 글의 핵심적인 주장은 전환기적 합의로 북핵 동결과 한반도 기본 평화협정 체결 을 동시적으로 추진하는 데에 있다. 이를 위해서는 한반도 비핵화와 평화협정을 평 화체제라는 커다란 용광로에 녹여낼 필요가 있다. 9.19 공동성명을 비롯해 지금까지 는 한반도 비핵화와 평화협정(혹은 평화체제)을 분리해서 바라보는 경향이 강했다. 9.19 공동성명에서도 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 영구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것”이라고 했는데, 이 때 ‘영구적 평화체제에 관한 협 상’이 평화협정을 의미하는 것인지, 아니면 평화협정을 포함한 평화체제 구축에 관한 것인지가 모호했다. 이러한 개념상의 혼란을 극복하기 위해서는 평화협정을 평화체제의 중요한 요소로 자리매김할 필요가 있다. 이렇게 하면 핵심적인 문제, 즉 비핵화와 평화체제의 관계 를 어떻게 설정할 것인가의 문제에도 돌파구를 마련할 수 있다. 그것은 바로 평화협 정과 마찬가지로 비핵화 역시 평화체제의 핵심적인 일부로 포함시키는 것이다. 평화 협정을 평화체제의 핵심적인 요소이자 평화체제로 가는 과정이라고 한다면, ‘과정으 로서의 비핵화’라는 개념도 가능해진다. 단계적 비핵화를 상정할 수 있고 핵동결을 비핵화의 중단 단계로 설정할 수 있게 되는 것이다. 이러한 관점에 따르면, 평화협정과 핵동결을 평화체제로 가는 중대한 과도기로 상정 할 수 있다. 물론 핵동결은 북한의 비핵화 공약을 전제로 할 때 그 의미를 지닐 수 있다. 이를 전제로 세 가지 구체적인 제안을 하고자 한다. 첫째, 북한의 핵동결 ‘조치’와 남북미중 4자 평화협정 ‘체결’을 동시에 하자는 것이다. 핵동결 조치 문제는 6자회담에서, 평화협정은 4자 평화포럼에서 집중적으로 논의할 수 있을 것이다. 여기서 핵동결은 이른바 '3 No'를 의미하는 것으로, ‘양적 증강’을 차단하기 위한 영변 핵시설 가동 중단(No more), ‘질적 향상’을 차단할 목적으로 추 가 핵실험 및 위성 발사를 포함한 탄도 로켓 발사 중단(No better), 그리고 핵무기 및 기술과 물질 해외 이전 중단 약속 유지(No export)이다. 평화협정 체결 시점은 국제 원자력기구(IAEA) 등 동결 감시단이 영변으로 복귀해 동결 상태 확인을 마친 직후로 4
상정해볼 수 있을 것이다. 둘째, 한반도 비핵화를 평화협정 조항에 포함시키자는 것이다. 이러한 접근법은 “평 화협정 논의가 비핵화의 초점을 흐릴 수 있다”는 한미 양국의 우려를 완화하는 데 기여할 수 있다. 또한 비핵화와 평화협정은 평화체제의 중요한 일부라는 주장이 법 적·제도적으로 구현될 수 있다. 평화협정에 명시되어야 할 비핵화 조항은 크게 두 가 지이다. 하나는 북한의 핵 폐기 대상, 방식, 시한을 명시하는 것이다. 북한의 조소한 NPT 복귀 의사 재천명도 포함되어야 할 것이다. 또 하나는 한반도의 온전한 비핵화 를 실현한다는 의미에서 남한의 비핵화 공약 준수, 미국의 대북 소극적 안전보장 제 공, 군사훈련에 핵무기 및 그 투발수단 반입 금지, 북핵 폐기 완료시 미국의 핵우산 철수 등의 포함이다. 셋째, 한반도 평화협정을 ‘기본 협정(basic treaty)+추가의정서(additional protocol)’ 방 식을 추진하다는 것이다. 이러한 방식은 남북기본합의서을 비롯해 국제사회에서 통 용되어온 여러 조약 체결 방식과 흡사한 것이다. 상호 주권 존중, 한국전쟁의 공식적 인 종식, 상호 불가침, 한반도 핵문제 해결 방안, 군사적 신뢰구축 조치 등 원칙적이 고 합의 가능한 항목들로 ‘기본 협정’을 체결하고, 북방한계선(NLL), 유엔사와 주한미 군, 군축 문제, 평화체제 관리기구 구성과 운용과 같은 까다롭고 세부적인 내용은 추 후 ‘부속 합의서’에 담는 방식을 취하는 방안을 검토해보자는 것이다. 이러한 제안의 핵심 취지는 핵동결은 시급한 과제인 반면에, 평화협정 협상에는 상당한 시간이 소 요될 것이라는 우려 때문이다.
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* 이 보고서는 프리드리히 에버트재단(Friedrich-Ebert-Stiftung) 한국사무소의 지원으로 시민평화 포럼이 진행 중인 ‘2017 영문보고서사업’의 일환으로 발간되었습니다.
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