The “Comfort Women” Issue : What Should Be Done About It? July 2017 Kim Chang-rok / Professor, Kyungpook National University Law School
I. The “Comfort Women” Issue: Core Claim The “Comfort Women” issue entails the central claim that the Japanese government, which forced countless women from Asian regions—including Korea—into sexual slavery during World War II, has the responsibility to admit to its guilt as a nation, make official apologies and reparations, cooperate with the investigation of the truth, provide truthful historical education, honor the memories of deceased victims, and bring to justice individual perpetrators that kept women in sexual slavery. This has been the consistent demand of the victimized “comfort women” – a term derived from a Japanese euphemism for “prostitute”-ever since 1990, when they broke the silence that had been imposed on them for the preceding five decades. The international society has affirmed and reaffirmed the veracity of this claim for decades, in such forms as the International Commission of Jurists Report (1994), the Radhika Coomaraswamy Report (1996), the Gay J. McDougall Report (1998), the final ruling of the Women’s International War Crimes Tribunal 2000 for the Trial of Japanese Military Sexual Slavery (2001), and the resolutions of numerous national legislatures. In order to solve the “comfort women” issue today, it is crucial to first establish a truthful and undisputed consensus on the nature and historical background of the issue.
II. Responses from the Governments of Japan and the Republic of Korea 1. Japanese Government’s Response When the Korean victims of sexual slavery by the Japanese military first began to raise the “comfort women” issue in the early 1990s, the Japanese government’s initial response was that of complete denial, claiming that private individuals and businesses, not the government, were behind the crime. Shortly after, The Asahi Shimbun ran articles featuring evidence contradicting the Japanese government’s claim on January 11, 1992. Two days later, the Japanese government officially expressed “sincere apologies and remorse.” Based on the additional testimonies and 1
facts uncovered by the Japanese government’s own investigation, the then Chief Cabinet Secretary Yohei Kono released a statement on August 4, 1993, admitting to the Japanese military and government’s involvement in the creation and management of “comfort stations,” and the recruitment, transportation and management of comfort women. Acknowledging that “coercion” was involved in these women’s becoming comfort women, the statement expressed “sincere apologies and remorse.” The Japanese government, however, denied its “legal responsibility” for the comfort women, claiming that it had been fulfilled by the Agreement on the Settlement of Problems Concerning Property and Claims between the Republic of Korea and Japan in 1965. The Japanese government thus claimed that it needed only to fulfill its “moral responsibility” by providing financial compensations and medical and welfare support programs via the Asian Women’s Fund (AWF). However, AWF’s programs ended in failure because they were rejected by the majority of Korean victims.
2. Korean Government’s Response The Korean government was not active on the “comfort women” issue when the victims first began to raise it. By 1993, however, the National Assembly enacted the Act on Supporting the Livelihood of Korean Victims of Japanese Military Sexual Slavery (renamed and amended as the Act on Livelihood Support and Memorial Projects for Korean Victims of Japanese Military Sexual Slavery in 2002). Under this Act, the Korean government provided financial support for 238 registered victims from 1993 to 2016. By 2016, the Korean government had provided well over KRW 15 billion in financial assistance. The Korean government also failed to take a clear stance on the Japanese government’s legal responsibility at first. Then, on August 26, 2005, the Korean government fully disclosed the documents on the Korea-Japan Dialogue, announcing the decision of the Joint Committee on the Follow-up Measures after the Disclosure of the Korea-Japan Dialogue Documents. The Joint Committee concluded that the 1965 Agreement did not resolve the issue of crimes against humanity, including those perpetrated against the comfort women, perpetrated by the Japanese government and military, and that the Japanese government still bore legal responsibility regarding the legacies of such crimes. This has been the Korean government’s official position ever since. Having endorsed the Joint Committee’s conclusion in 2005, the Korean government nonetheless did not take any other action to make the Japanese government own up to its legal responsibility. Since the Lee Myung-bak administration came to power in 2008, the Korean government has all but abandoned the “comfort women” issue, leading an important constitutional case to arise. In August 2011, The Constitutional Court of South Korea ruled that the Korean government’s official 2
stance was that the victims of sexual slavery had valid claims to reparations despite the 1965 Agreement (which the Japanese governments cites to argue that the victims have no remaining claims). The court argued that the disagreement with the Japanese government is due to an interpretive dispute over Article 3 of the 1965 Agreement. The court thus ruled the government’s previous inaction as unconstitutional.
III. Problems with the 2015 Agreement 1. A Step Backward for Victims: Japan’s Overwhelming Victory 1) Acknowledgement of the Facts and Responsibility In the Agreement regarding comfort women, which the former Park Geun-hye administration and the Abe administration announced to the public via a press briefing from the Korean Minister of Foreign Affairs on December 28 of 2015, the Japanese government acknowledged “the issue of comfort women, with an involvement of the Japanese military authorities at that time, was a grave affront to the honor and dignity of large numbers of women.” Prime Minister Shinzo Abe again expressed, through this agreement, “sincere apologies and remorse” for the victims. However, the specific wording that the Japanese government used to acknowledge its responsibility in the 2015 Agreement is almost identical to that used in the “Letter of Apology” issued in the name of the Prime Minister and that was intended to be delivered to victims, along with the AWF compensations, in the past. The only difference in wording is that the “moral responsibility” mentioned in the Letter of Apology has been replaced by the more generic and ambiguous “responsibility” in the 2015 Agreement. Immediately after the two countries reached the 2015 Agreement, Prime Minister Abe telephoned Park Geun-hye, the Korean President at the time, to emphasize that the property and claims issue, including the “comfort women” issue, had been finally and totally solved by the 1965 Agreement. The couched wording “moral responsibility” may have disappeared from the text of the 2015 Agreement, but the 2015 Agreement still represents the Japanese government’s unchanging conclusion that its remaining responsibility to the victims of sexual slavery is not “legal” in nature. The 2015 Agreement thus reiterates the Japanese government’s refusal to deal with the “comfort women” issue properly and counts as a significant setback from the perspective of victims. What is more, the 2015 Agreement further insults the victims who have struggled over the past two decades to make Japan acknowledge its legal responsibility by rejecting the complacent compensation money offered by the AWF. 2) Donation of JPY 1 Billion and the “Healing” Projects The 2015 Agreement stipulates that “the Government of the ROK establish a foundation for the purpose of providing support for the former comfort women, that its funds be contributed by the Government of Japan as a one-time contribution through its budget, and that projects for 3
recovering the honor and dignity and healing the psychological wounds of all former comfort women be carried out under the cooperation between the Government of Japan and the Government of the ROK.” Note that the JPY 1 billion that the Japanese government has pledged to donate to the foundation by no means serves as proper reparations. Fumio Kishida, Japanese Minister of Foreign Affairs, stressed that the pledged donation does not mean reparation, and re-emphasized this position again on March 17, 2016, before the House of Councillors’ Foreign Affairs Committee, that the donation had been pledged not as reparation or compensation per se, but merely to help the “comfort women” victims to “heal” from their “psychological wounds”. The Japanese government, in other words, donated JPY 1 billion out of a “humanitarian” concern and not out of a sense of obligation. No progress has been made with respect to the character of the foundation, either. In 1995, the Japanese government sought to placate these victims via the AWF because it refused to take legal responsibility for the matter. It is thus natural that the Japanese government withdrew itself from setting up such a foundation on its own and sought to act only vicariously via the Korean government under the 2015 Agreement. The wording that stresses “cooperation” between the two governments is only meant to leave room for Japan to supervise and intervene in the activities of said foundation. Just like the AWF, the 2015 Agreement again calls for the creation of a “humanitarian” foundation because it is intent upon obscuring Japan’s involvement in sexual slavery rather than acknowledging victims’ legitimate demand for a just and legal solution. 3) Setback for the Historical Truth and Education Compared to the Kono statement of 1993, the 2015 Agreement is a big step backward in respect of acknowledging the “coercion.” Also, the need to excavate the truth of the matter and provide truthful history education, mentioned in both the 1993 Kono statement and the 1995 Letter of Apology, is conspicuously missing from the 2015 Agreement.
2. Catastrophic Failure of Korean Diplomacy The Korean government confirmed that the 2015 Agreement represented the “final and irreversible” resolution on the “comfort women” issue, and swore that it would refrain from “condemning and criticizing” the Japanese government at the United Nations and other forums of international affairs with respect to the “comfort women” issue. Moreover, the Korean government even promised to “make effort to ensure a proper action, via consultation with the parties involved and other such measures,” regarding the removal of the Statue of Peace from its
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current position in front of the Japanese embassy in Korea, “recognizing the Japanese government’s concern over the threat that the statue posed to the embassy’s peace and dignity.” The expression, “final and irreversible,” refers not to sincere apology that the Korean victims and nongovernmental organizations have been demanding from the Japanese government, but to the “solution” to the matter, which binds upon and limits the actions of the Korean government. The wording is preposterous. The meaning of “refrain from criticizing and condemning at international forums” might be construed in order to limit the kinds and range of actions that the Korean government may take to resolve the “comfort women” issue appropriately. Furthermore, the Korean government does not have the right to take any actions against the Statue of Peace sitting opposite the Japanese embassy in Seoul. The controversial statue was erected at its current spot by the citizens on December 14, 2011, celebrating the 1000th Wednesday protest. which the members of the Korean Council for Women Drafted for Military Sexual Slavery by Japan, former comfort women, and active citizens have been holding every week since January 8, 1992 to demand a just solution to the “comfort women” issue. The statue, erected on the basis of the wishes and donations from Korean citizens, is a symbol of the “comfort women” legacy. It was thus extremely inappropriate of the Korean government to promise that it would do something to help remove the statue.
3. Aftermath of the 2015 Agreement After the 2015 Agreement was reached, the Abe administration began to treat the “comfort women” issue as having been all but settled, and to pursue the removal of the Statues of Peace wholeheartedly. Single-handedly declaring that the “comfort women” issue has “been finally settled as of December 28, 2015,” Prime Minister Abe has resolutely refused to acknowledge the Japanese government’s responsibility, let alone mention the issue altogether. Instead, the Abe administration has been repeatedly asserting, before the UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women and elsewhere, the unfounded claims of the 2007 Cabinet decision that no direct evidence of coercion was found with respect to “comfort women” in the historical texts and sources uncovered by the Japanese government. The Abe administration, moreover, has been steadfastly obliterating mentions of comfort women from history textbooks, not only in Japan but also around the world. Although the Korean government’s promise, as part of the 2015 Agreement, to help remove the Statue of Peace applied only to the statue located opposite the Japanese embassy in Seoul, the Abe administration responded to the installation of another Statue of Peace before the Japanese Consulate-General in Busan with excessive harshness, by recalling Japanese ambassadors and consuls-general from Korea to Japan for 85 days. The now impeached Park Geun-hye and her administration sought desperately to carry out the terms of the 2015 Agreement over and beyond what the literal text warranted. It stopped the Ministry of Gender Equality and Family from publishing the white paper on the “comfort women” 5
issue and refused to execute the budget that had been set aside for the Ministry’s lobbying for the inclusion of comfort women into the UNESCO’s Memory of the World. The Korean foreign minister and other cabinet officials also enforced the cartel of silence on the “comfort women” issue at international forums.
IV. Beyond the 2015 Agreement: Implications for Future Action 1. Nullification of the 2015 Agreement and Just Resolution of the “Comfort Women” Issue The 2015 Agreement cannot be considered a fair or even lasting solution to the “comfort women” issue. If anything, the Agreement obscures the truth of the problem and denies the historical struggles that had been waged for its resolution, inflicting additional suffering on victims and citizens of the world who desire a just solution to the issue. In order to solve the “comfort women” issue justly and fairly, as the historical truth demands, we need to start by nullifying the 2015 Agreement and its effects. In doing so, we ought not to lose our sight of the fact that the “comfort women” issue carries significant implications for both national and international laws, and that it is first and foremost a legal issue that requires a legal solution. The Korean government’s official position, notwithstanding the 2015 Agreement, is that the legacies of the crimes against humanity perpetrated by the Japanese government and its apparatuses have not been resolved by the 1965 Agreement, and that the Japanese government still bears legal responsibility for these legacies. As the Constitutional Court has ruled, the Korean government’s failure to seek and obtain proper solutions to these legacies, including the “comfort women” issue, violates the Korean Constitution. Because the 2015 Agreement unilaterally declares the finality and irreversibility of the solution to the “comfort women” issue and thereby condones/justifies the Korean government’s continued unconstitutional inaction on the matter, it will likely become the central subject of many future legal cases disputing its legality and constitutionality.
2. Specific Actions Required The newly elected Moon Jae-in administration may declare the 2015 Agreement null and void. Such action is not entirely infeasible or invalid, given the gravity of the “comfort women” issue and the way it has been obscured historically. However, issuing such declaration by officially reversing what the previous government promised may impose significant burdens on the new administration’s foreign policy. Whether the Moon administration will declare the 2015 Agreement null and void is therefore a matter of policy choice more than anything else. Irrespective of the 2015 Agreement, however, the Moon government ought to seek proper and just solutions to the “comfort women” issue, actively demanding that the Japanese government 6
own up to its historical guilt, make official apologies and reparations, investigate and disclose the truth, provide truthful history education, honor the memories of deceased victims, and bring the offenders to justice. In particular, the Moon government ought to declare and reaffirm its position on the history and nature of the “comfort women” issue unequivocally at international forums. It ought to stress the fact that “comfort women” are victims of sexual slavery perpetuated by the imperial Japan and that what has been done to these women constitutes a crime against women’s universal human rights; that Japan today still bears obligations to acknowledge its involvement in this crime, make official apologies and reparations, investigate the truth, provide truthful history education, honor the memories of deceased victims, and bring the offenders to justice; and that the international community as a whole has the duty to prevent, through concerted efforts, the recurrence of similar crimes. The Moon government can stress these facts independently of the 2015 Agreement because stressing them amounts to affirming international legal sensibility, the Korean government’s historic position on the issue, and the importance of universal human and women’s rights. The Moon government, in addition, ought to make prompt and active efforts to uncover the truth of Japanese military sexual slavery and readjust the course of history education accordingly. There can be no deadline on excavating the historical truth and providing truthful history education. There can be no “final and irreversible” agreement that can stop any government from pursuing these tasks. The Korean government can and must shed light upon the truth of Japanese military sexual slavery and provide accurate history education irrespective of the 2015 Agreement. Not only should the Moon government organize and launch systemic projects for excavating the historical truth, but it should also make sure that the new findings so excavated are incorporated into the history curriculum. To these ends, the Moon government ought to make the Japanese government share and disclose important documents and evidence; exhort the Japanese government to revisit its “revisionist” history curriculum and truthfully readdress the “comfort women” issue as part of history education; and raise the profile of the “comfort women” issue on the international stage so that students worldwide can learn about its historical background. The Moon administration should also take it upon itself to continue to support the surviving victims of Japanese military sexual slavery and preserve the memory of the deceased ones and their experiences. There are already laws supporting these ends, including the Act on Livelihood Support and Memorial Projects for Korean Victims of Japanese Military Sexual Slavery, the ordinances of provincial, metropolitan and local governments, and so forth. The Moon administration, however, is advised to shift the central focus of the Act on Livelihood Support and Memorial Projects from providing financial assistance for surviving victims to organizing effective memorial projects, and restructure the committee, currently under the supervision of the Ministry of Gender Equality and Family, to be more open to active participation by nongovernmental experts and activists. It is also important to establish a legal structure that 7
would enable both the national and local governments to preserve and maintain the Statues of Peace erected across the nation.
V. Conclusion On May 11, 2017, the day after his election, President Moon telephoned Prime Minister Abe and specifically mentioned the fact that the vast majority of Koreans find it hard to accept the 2015 Agreement. With this call, President Moon made it clear that he was not so favorably inclined to the 2015 Agreement. President Moon’s response to the matter strikes us as commonsensical, as the 2015 Agreement fundamentally refuses to acknowledge the true nature of the “comfort women” issue and denies all the efforts that have been made so far to resolve that issue in a just manner. The more important problem, however, is that the 2015 Agreement is problematic not only in the way it goes against the Korean public’s sentiment, but also due to the legal issues it raises. Should the Moon administration proceed to handle its foreign relations on the assumed validity of the 2015 Agreement or otherwise fail to fulfill its duty identified by the 2011 decision of the Constitutional Court, it will invite numerous disputes over the legality and constitutionality of its inaction. The legal nature of the “comfort women” issue has not always been self-evident. It took over a quarter century and repeated tours around the world for the surviving victims and conscientious citizens to persuade the world of the legal importance of the issue, notwithstanding the five decades that had elapsed since the crime was committed and the legal block presented in the form of the 1965 Agreement. The UN and other international organizations and various national legislatures did not ignore the desperate petitions of these victims, and responded by openly recognizing the “comfort women” issue as a legal problem through numerous reports and resolutions. The victims, many of whom have passed away, have yet to receive the apologies and treatment they deserve, and the most important obstacle in ensuring justice for these victims is that of making Japan admit to its legal responsibility for Japanese military’s sexual slavery.
* This essay is the second essay written for the 2017 English Peace Report Project of the Civil Peace Forum, under the sponsorship of Friedrich-Ebert-Stiftung Korea Office.
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일본군‘위안부’문제, 무엇을 어떻게 할 것인가?
2017년 7월 김창록 경북대학교 법학전문대학원 교수
I. 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질과 역사 일본군‘위안부’ 문제의 본질은, 한반도를 포함한 아시아 지역의 다수 여성들을 강 압적으로 끌고 가 성노예를 강요한 범죄에 대해, 가해국인 일본이 국가적 차원에서 범죄사실 인정‧공식사죄‧배상‧진상규명‧역사교육‧위령‧책임자 처벌의 의무를 다해야 한 다는 것이다. 이것이야말로 1990년대 초에 이르러 50년 가까운 강요된 침묵을 깨고 떨쳐 일어난 피해자들이 지난 4반세기가 넘는 오랜 세월 동안 노구를 이끌고 전 세계를 돌며 호 소해온 것이다. 또한 이것이야말로 그 피해자들의 간절한 호소에 공감한 한국과 일 본을 비롯한 국제사회가, 1994년의 국제법률가위원회 보고서, 1996년의 라디카 쿠마 라스와미(Radhika Coomaraswamy) 보고서, 1998년의 게이 맥두걸(Gay J. McDougall) 보고서,
2001년의
‘ 2000년
일본군성노예전범
여성국제법정 ’ (The
Women's
International War Crimes Tribunal 2000 For the Trial of Japanese Military Sexual Slavery) 최종 판결, 그리고 각국 의회의 결의 등을 통해 거듭 확인하여, 이제는 국제 사회의 보편적인 상식이 된 것이다. 일본군‘위안부’ 문제의 해결은 위와 같은 본질과 역사에 대한 명확한 확인으로부 터 출발할 때 비로소 가능하다는 사실을 직시하는 것이 무엇보다 긴요하다. 1
II. 한일 양국 정부의 대응 1. 일본 정부의 대응 1990년대 초에 이르러 한국인 피해자들에 의해 일본군 ‘위안부’ 문제가 본격적으 로 제기되자, 당초 “민간의 업자”가 한 일일 뿐 일본과는 관계없다며 책임을 전면 부정하던 일본 정부는, 1992년 1월 11일 증거자료가 ｢아사히신문｣에 공개한 것을 계 기로, 이틀 뒤인 1월 13일에는 “사과(おわび)와 반성의 마음”을 표명했다. 또한 일 본 정부는 추가로 실시한 자료 조사와 피해자 증언 청취를 토대로 1993년 8월 4일 코오노 요오헤이 관방장관의 담화를 발표하여, “위안소의 설치‧관리”, 위안부의 “모집‧이송‧관리” 및 “위안소에서의 생활”에 관해 “일본군”과 “관헌”이 “관 여”‧“가담”했고, “본인들의 의사에 반”하는 “강제”성이 있었다는 사실을 인정 하고, “마음으로부터 사과와 반성”을 표명했다. 하지만, 일본 정부는 1992년에 이르러 비로소 인정한 ‘법적 책임’이 1965년의 ｢청 구권협정｣으로 종결되었다고 강변하며, 1995년부터 ‘여성을 위한 아시아평화 국민기 금’(이하 ‘국민기금’)을 통해 ‘보상을 위한 금원(償い金)’ 지급 및 의료‧복지 사 업을 실시하여 ‘도의적 책임’을 지겠다고 나섰으나, 다수의 한국인 피해자들에 의 해 거부됨으로써 사업은 실패로 끝났다.
2. 한국 정부의 대응 한국 정부는 초기에는 적극적인 대응에 나서지 않았지만, 1993년에 이르러 ｢일제하 일본군위안부에 대한 생활안정지원법｣을 제정하고(2002년부터 ｢일제하 일본군위안부 에 대한 생활안정지원 및 기념사업 등에 관한 법률｣), 1993년부터 2016년까지 한국 정부에 등록한 피해자 238명에 대해 생활안정지원을 했다. 그 총액은 이미 적어도 150억원을 넘어섰다. ‘법적 책임’ 문제에 대한 한국 정부의 입장은 초기에는 반드시 명확하지 않았지만, 2005년 8월 26일 한국 정부는 한일회담 관련문서를 전면공개하면서 ‘한일회담 문서 공개 후속대책 관련 민관공동위원회’의 결정을 발표하여, “일본군위안부 문제 등 일본정부ㆍ군(軍) 등 국가권력이 관여한 반인도적 불법행위에 대해서는 청구권협정에 의하여 해결된 것으로 볼 수 없고, 일본 정부의 법적 책임이 남아있음”이라고 밝힘 으로써 일본 정부의 ‘법적 책임’을 명확하게 선언했으며, 이것이 지금 현재도 한 2
국 정부의 공식 입장이다. 하지만, 2005년의 ‘민관공동위원회’ 결정에도 불구하고 한국 정부가 적극적으로 책 임 추궁에 나서지 않았고, 특히 2008년 이명박 정부에 들어선 이후에는 일본군 ‘위 안부’ 문제를 완전히 방치했기 때문에, 2011년 8월 30일 헌재에 의해 ‘부작위 위 헌’ 결정이 선고되었다. 헌재 결정의 취지는, ‘일본 정부는 1965년 ｢청구권협정｣에 의해 일본군 ‘위안부’ 피해자의 일본에 대한 배상청구권이 소멸되었다는 입장인 반면 한국 정부는 일본군 ‘위안부’ 피해자의 배상청구권은 ｢청구권협정｣에 포함되 지 않았다는 것이어서 해석상의 분쟁이 존재하며, 한국 정부는 그 해석상의 분쟁을 ｢청구권협정｣ 제3조의 분쟁해결절차에 따라 해결하여야 할 작위의무가 있음에도 불 구하고, 한국 정부가 그 해결에 나서지 않아 피해자들의 기본권을 침해하고 있는 것 은 위헌이다’라는 것이다.
III. ｢2015 합의｣의 문제성 1. ‘진일보’가 아니라 ‘퇴보’ : 일본 정부의 ‘압승’ 1) 사실과 책임의 인정 ｢2015 합의｣에서 일본 정부는 “위안부 문제는 당시 군의 관여 하에 다수의 여성의 명예와 존엄에 깊은 상처를 입힌 문제로서, 이러한 관점에서 일본 정부는 책임을 통 감함. 아베 내각총리대신은, 일본국 내각총리대신으로서 다시 한 번 위안부로서 많은 고통을 겪고 심신에 걸쳐 치유하기 어려운 상처를 입은 모든 분들에 대한 마음으로 부터 사죄(おわび)와 반성의 마음을 표명함”이라고 밝혔다. 하지만, 사실과 책임의 인정에 관한 일측 표명사항은, ‘국민기금’이 피해자들에게 전달하려고 했던 내각총리대신 명의 ｢사과의 편지｣의 내용과 거의 완전히 일치한다. ｢사과의 편지｣에서는 “도의적 책임”으로 되어 있었던 것이 ｢2015 합의｣에서는 “책임”으로 된 것이 유일한 차이이다. 그런데, ｢2015 합의｣ 직후 아베 총리는 박근 혜 대통령과의 전화회담에서 “위안부 문제를 포함하여 한일간의 재산‧청구권 문제 는 1965년의 한일청구권‧경제협력협정으로 최종적이고 완전하게 해결되었다는 우리 나라의 입장에 변함이 없다”고 못 박았다. 요컨대, ‘도의적’이라는 단어는 사라졌 지만, 그 ‘책임’은 여전히 ‘법적 책임’이 아니라 ‘도의적 책임’인 것이다. 그 렇다면 ‘사실 및 책임의 인정’이라는 면에서는 1995년이나 2015년이나 마찬가지인 것이다. 즉, ‘진일보’는 없으며 ‘복제’가 존재할 뿐이다. 게다가 그것은 ‘국민 기금’을 거부하면서 ‘법적 책임’을 요구해온 피해자들의 ‘20년’을 전면 부정하 3
는 ‘복제’이다. 2) 10 억엔의 거출과 ‘치유’ 사업 ｢2015 합의｣에서 일본 정부는 “한국 정부가 前 위안부분들의 지원을 목적으로 하는 재단을 설립하고, 이에 일본 정부 예산으로 자금을 일괄 거출하고, 한일 양국 정부가 협력하여 모든 前 위안부분들의 명예와 존엄의 회복 및 마음의 상처 치유를 위한 사 업을 행하기로 함”이라고 밝혔다. 그런데 일본 정부의 출연금 10억엔은 ‘배상금’이 아니다. 키시다 외상은 ｢2015 합 의｣ 직후 키시다 외상은 “배상금이 아니다”라고 못 박았으며, 2016년 3월 17일 참 의원 외교방위원회 회의에서 “이 돈은 배상 혹은 보상을 위한 금원(償い金)이 아닙 니다. 어디까지나 전 위안부 분들의 마음의 상처를 치유하는 조치로서 행하는 것이 라고 생각합니다”라고 발언하여 배상금이 아님을 거듭 확인했다. 10억엔은 어디까지 나 ‘인도적’ 사업을 하기 위한 지원금인 것이다. 또한 재단의 성격과 관련해서도 ‘진일보’는 없다. 1995년에 일본 정부가 직접 나서 지 않고 국민기금을 통해 ‘위로사업’을 한 것은 ‘법적 책임’이 없다는 논리에 따른 것이었다. 그 논리에 따르면 이번에도 스스로 나서지 않고 한국 정부를 통해 사업을 하기로 한 것은 오히려 자연스러운 일이다. “한일 양국 정부가 협력하여” 사업을 한다는 합의 내용은 일본 정부에 의한 ‘감시’의 여지를 마련한 것이라고 볼 수 있다. 이와 같이 출연과 사업과 재단의 성격이라는 점에서도 ｢2015 합의｣는 1995년의 국민 기금과 다르지 않다. 즉, ‘가해자’는 존재하지 않는 것이다. 3) 강제성, 진상규명‧역사교육의 퇴보 1993년의 ｢코오노담화｣와 비교하면 강제성의 인정은 오히려 크게 퇴보했다. 1993년의 ｢코오노담화｣에서는 물론이고 1995년의 ｢사과의 편지｣에서도 언급되었던 진상규명과 역사교육에 관한 언급은 ｢2015 합의｣에서는 전혀 발견되지 않는다. 이것은 명백한 퇴보라고 하지 않을 수 없는 것이다.
2. 스스로 뒤집어쓴 멍에 : 한국 외교의 ‘참사’ 한국 정부는 ｢2015 합의｣를 통해 “일본 정부와 함께 이 문제가 최종적 및 불가역적 으로 해결될 것임을 확인”해주었고, “일본 정부와 함께 향후 유엔 등 국제사회에 4
서 동 문제에 대해 상호 비난‧비판을 자제”한다고 보증해주었으며, 게다가 “일본 정부가 주한일본대사관 앞의 소녀상에 대해 공관의 안녕‧위엄의 유지라는 관점에서 우려하고 있는 점을 인지하고, 한국 정부로서도 가능한 대응방향에 대해 관련단체와 의 협의 등을 통해 적절히 해결되도록 노력”하겠다고 약속해주었다. 그런데 애당초 피해자와 시민단체가 일본 정부의 사죄에 대해 요구해온 ‘불가역적’ 이라는 표현이 ‘사죄’가 아니라 ‘해결’을 수식하고 있고, 한국 정부도 구속하는 의미로 사용되고 있다. 본말이 전도된 것이다. ‘국제사회에서의 비난‧비판 자제’도 ‘최종적‧불가역적 해결’과 어울려, 자칫 앞으로 한국 정부가 국제사회에서 일본군 ‘위안부’ 문제에 관해 어떠한 적극적인 언행을 하는 것도 불가하다는 해석으로 이 어질 염려가 있다는 점에서 과도하다. 게다가 소녀상의 경우는 월권이다. 정식명칭이 ‘평화비’인 소녀상은 1992년 1월 8일에 시작된 일본군 ‘위안부’ 문제해결을 위 한 정기 수요시위’가 1천 회를 맞은 2011년 12월 14일에 정대협이 중심이 된 시민 모금으로 시민들이 세운 일본군 ‘위안부’ 문제의 상징으로서, 그에 대해서는 애당 초 “적절히 해결되도록 노력”한다는 약속을 한국 정부가 할 수 없는 것이라는 점 에서 한국 정부의 보증은 부적절하고도 과도한 것이다.
3. ｢2015 합의｣ 이후의 정경 ｢2015 합의｣ 이후 아베 정부는 일본군 ‘위안부’ 문제를 완전히 잘라버린 것으로 간주하고, 기존의 퇴행적인 행태를 이어가는 동시에, ‘소녀상 철거’라는 최종목표 를 향해 내달렸다. ｢2015 합의｣ 직후 “12월 28일로 다 끝났다”고 공언한 아베 총 리는, ‘최종적‧불가역적 해결’을 방패 삼아 사실 및 책임 인정과 관련된 언급 자체 를 거부하고 있다. 그리고 아베 정부는 ｢2015 합의｣ 이후에도 유엔 여성차별철폐위 원회 등에서 “정부가 발견한 자료에서는 군이나 관헌에 의한 이른바 강제연행을 직 접 드러내는 기술도 발견되지 않았다”는 2007년 각의결정의 내용을 반복해서 주장 했으며, 일본의 교과서에 이어 전 세계의 교과서에서 일본군 ‘위안부’ 지우기 사 업을 계속 이어가고 있다. 또한, ｢2015 합의｣에 따르더라도, 한국 정부가 해결을 위 해 노력하겠다고 약속한 대상은 “주한일본대사관 앞의 소녀상”임에도 불구하고, 2016년 12월의 부산 일본 총영사관 앞 ‘평화의 소녀상’ 건립에 항의한다며 대사와 총영사를 85일간이나 ‘일시’귀국시키는 무리수까지 강행했다. 한편, 박근혜 전 정부는 ｢2015 합의｣의 문언의 범위를 뛰어넘어서까지 ‘최종적‧불가 역적 해결’과 ‘비난‧비판 자제’를 과도하게 이행했다. 여성가족부의 백서 발간 작 업은 봉인되었고, 여성가족부가 추진하던 유네스코 세계기록유산 등재 사업에서 정 5
부는 완전히 손을 떼고 이미 편성되어 있던 예산의 집행도 이루어지지 않았으며, 외 교부장관을 비롯한 한국의 관료들은 국제무대에서 일본군 ‘위안부’ 문제에 관해 일체 언급하지 않았다. 2016년 9월 29일에는 “추가적인 감성적인 조치를 취해줄 것 을 기대하고 있다”고 일본 정부에 애걸했다가, 아베 총리로부터 “털끝만큼도 생각 하지 않고 있다”며 매몰차게 타박을 받는 참극까지 빚었다.
IV. Post ｢2015 합의｣ 시대의 나아갈 방향 1. ｢2015 합의｣의 무효화와 정의로운 해결 위에서 살펴본 것처럼, ｢2015 합의｣는 애당초 일본군 ‘위안부’ 문제에 대한 해결 책이 될 수 없을 뿐만 아니라, 오히려 문제의 본질을 흐리고 그 해결을 위한 노력의 역사를 부정함으로써, 문제의 진정한 해결을 갈망하는 피해자들과 시민들에게 추가 적인 고통을 강요하고 있는 ‘퇴행의 보(洑)’이다. 따라서 ｢2015 합의｣를 ‘무효화’ 시키고, 다시 말해 처음부터 없었던 것으로 만들고, 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질 과 역사에 걸맞는 ‘정의로운’ 해결을 지향하는 것이 필요하다. 무엇보다 유의해야 할 점은, 일본군 ‘위안부’ 문제는 국제법 및 국내법과 밀접하 게 연관된 문제이며, 따라서 그 해결 또한 ‘법’을 벗어나서 이루어질 수는 없다는 것이다. 일본군 ‘위안부’ 문제에 대한 대한민국 정부의 공식입장은 “일본군위안 부 문제 등 일본 정부‧軍 등 국가권력이 관여한 반인도적 불법행위에 대해서는 청구 권협정에 의하여 해결된 것으로 볼 수 없고, 일본 정부의 법적 책임이 남아있음”이 라는 것이다. 따라서 한국 정부가 위의 공식입장에 따라 일본군 ‘위안부’ 문제에 관해 적극적인 해결 노력을 기울이지 않을 경우 그것은 곧 ‘위헌’이 된다. 또한 ｢ 2015 합의｣는, 헌재가 확인한 작위의무를 다하기는커녕 오히려 문제의 ‘최종적‧불가 역적 해결’을 일방적으로 선언함으로써 부작위 위헌의 상태를 영속화시키는 결과를 낳은 까닭에, 위헌‧위법의 추궁을 당할 수 있다.
2. 구체적인 대응 방안 문재인 정부는 ｢2015 합의｣의 무효를 명시적으로 선언할 수 있다. 이것은 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질과 역사에 비추어 합당한 방식이며, 실질적으로도 불가능한 방식이 아니다. 다만, 일단 선언한 약속을 명시적으로 깬다는 외형 때문에 외교적 부 담을 안지 않을 수 없게 될 것이다. 따라서 명시적인 선언은 정책적 판단의 문제이 6
다. 문재인 정부는, ｢2015 합의｣와 상관없이, 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질과 역사에 걸맞는 해결을 위해 노력해야 한다. 문재인 정부는 일본 정부에 대해 범죄사실 인정, 공식사죄, 배상, 진상규명, 역사교육, 위령, 범죄자 처벌의 의무를 다하도록 요구해야 한다. 특히, 문재인 정부는 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질과 역사에 관한 입장을 명확하 게 밝히고 국제무대에서 그 입장을 지속적으로 확인해야 한다. 일본군‘위안부’를 강요한 행위는 제국주의국가 일본이 국가적 차원에서 한반도를 포함한 아시아 지역 의 다수 여성들을 강압적으로 끌고 가 성노예를 강요한 ‘보편적 여성인권’에 대한 범죄라는 사실, 그 범죄에 대해 가해국인 일본이 국가적 차원에서 범죄사실 인정‧공 식사죄‧배상‧진상규명‧역사교육‧위령‧책임자 처벌의 의무를 다해야 한다는 사실, 다시 는 그러한 범죄가 재발되지 않도록 국제사회가 함께 노력하지 않으면 안 된다는 사 실을 명확하게 선언해야 한다. 이 사실들을 확인하는 것은 국제사회의 법적 상식을 확인하는 것이고, 역대 한국 정부가 거듭 확인했던 사실을 지속적으로 확인하는 것 이며, 무엇보다 역사적 사실에 터잡은 ‘보편적 여성인권’에 대한 의지를 표명하는 것이므로 ｢2015 합의｣와는 무관하다. 그리고, 문재인 정부는 진상규명과 역사교육을 위한 즉각적이고 적극적인 노력을 기 울여야 한다. 애당초 진상규명과 역사교육에는 시한이 있을 수 없다. 다시 말해 그 본질상 ‘최종적‧불가역적 해결’이란 있을 수 없는 것이다. 따라서 지속적인 진상규 명과 역사교육 또한 ｢2015 합의｣와는 무관하다. 국내적으로 체계적인 진상규명을 위 한 프로젝트를 정부 차원에서 추진하고 민간의 진상규명 노력을 지원하는 동시에, 확인된 진상을 역사교육에 반영하기 위한 노력을 기울여야 하며, 일본 정부에 대해 자료의 발굴 및 공개 등 진상규명을 위한 노력을 요구하고, 일본의 역사교육에서 일 본군 ‘위안부’ 문제에 관한 적절한 교육이 이루어지도록(역사교육의 퇴행에 대한 수정 요구 포함) 요구해야 하며, 국제사회에 일본군 ‘위안부’ 문제의 진상을 널리 알려 전 세계적으로 역사교육에 반영될 수 있도록 해야 한다. 또한, 문재인 정부는 피해자 지원과 위령에 관한 사업을 한국의 예산으로 지속적으 로 추진해야 한다. 법령은 이미 갖추어져 있다. 즉 ｢일제하 일본군위안부 피해자에 대한 생활안정지원 및 기념사업 등에 관한 법률｣ 및 각 지방단체의 조례 등 한국의 법령에 따른 지원과 위령에 관한 사업을 해나가면 된다. 다만 ｢법률｣의 개정을 통해, 사업의 중심을 생활안정지원에서 기념사업으로 옮기고, 현재 여가부 산하로 되어 있 는 위원회를 민간의 전문가들이 적극적으로 역할을 할 수 있는 새로운 구조로 전환 하는 것이 필요하며, 전국에 세워진 소녀상에 대해 정부와 지자체가 필요한 지원을 7
할 수 있는 법적 구조를 마련하는 것이 필요하다.
V. 맺음말 한국의 새 정부 출범 하루만인 2017년 5월 11일, 문재인 대통령은 아베 신조오 일본 총리와의 전화회담에서 “우리 국민들 대다수가 정서적으로 그 합의를(위안부 합의) 수용하지 못하고 있는 것이 현실”이라고 언급하여, 2015년 12월 28일에 외교장관 기 자회견이라는 형식으로 발표된 박근혜 전 정부와 아베 정부의 일본군 ‘위안부’ 문 제에 관한 합의(이하 ‘｢2015 합의｣’)에 대해 부정적인 입장을 밝혔다. ｢2015 합의｣는 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질에 반하는 것이고, 문제 해결을 위한 노력의 역사를 거스르는 것이므로 이는 당연한 입장 표명이라고 할 것이다. 하지만, ｢2015 합의｣의 문제성은 단지 ‘국민정서’의 영역에 머무는 것이 아니라, 보다 심 각한 ‘법’의 영역에 관련된 것이다. 문재인 정부 역시 ｢2015 합의｣를 전제로 삼거 나, 헌재가 요구한 작위의무를 다하지 않을 경우 위헌‧위법의 추궁을 당하게 될 것이 다. 일본군‘위안부’ 법적 책임은 처음부터 자명한 것은 아니었다. 강대국이 주도하는 국제법이라는 ‘링’에서, 1990년대 중반을 기준으로 하더라도 범죄 발생 후 50년 가 까이 흐른 세월이라는 장벽과 ｢1965 합의｣라는 장벽에 맞서, 피해자들과 시민들이 4 반세기 이상 전 세계를 돌며 간절한 호소를 한 결과, 그 호소에 대해 유엔 등 국제 기구와 각국 의회 등이 각종 보고서와 결의문을 통해 응답한 결과 만들어진 ‘역사’ 이다. 어쩌면 결국은 ‘완벽’에 도달하지 못하다고 할지라도, 보다 많은 ‘법적 책 임’을 확보해내기 위한 끊임없는 지향, 이것이 지금 주어진 과제이다.
* 이 보고서는 프리드리히 에버트재단(Friedrich-Ebert-Stiftung) 한국사무소의 지원으로 시민평화 포럼이 진행 중인 ‘2017 영문보고서사업’의 일환으로 발간되었습니다.
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