정책자료 발행일 2018. 05. 13
제10차 한·미 주한미군 주둔 경비 지원금 (방위비분담) 특별협정 대응 방향에 관한 의견서
목차 목차
2
배경
3
제10차 방위비분담 특별협정 대응 방향
5
1. 과도하고 불요불급한 분담금 삭감
5
한국은 정말 ‘무임승차’ 하고 있는가?
5
주한미군에 대해 한국이 부담하는 총비용 규모 모른 채 협상
8
한국은 이미 65% 이상 부담
9
미집행액과 이자 수익 발생
11
군사건설비 불법 전용
13
평택 미군기지 이전 완료, 군사건설비 대폭 삭감해야
13
2. 소요 제기의 타당성과 집행의 투명성 확보 제9차 특별협정 제도 개선 평가와 검증
14
총액형 협상 방식 전환
15
협상 유효기간 조정
16
3. 사드 운영비용, 전략자산 전개 비용은 논의 대상이 될 수 없어 결론
14
17 18
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 2
배경 ●
제10차 한·미 방위비분담 특별협정(SMA : Special Measures Agreement)1 체결을 위한 협상이 진행 중이다. 2018년 3월 7일~9일(현지 시간) 하와이 호놀룰루에서 열린 1차 회의를 시작으로, 4월 11일~12일 제주도에서 2차 회의가 열렸고, 5월 14일~15일 워싱턴에서 3차 회의가 예정되어 있다. 현재 한국 정부는 ▷주한미군의 안정적 주둔 여건 조성 ▷연합방위태세 및 동맹 강화에 기여 ▷국회와 국민들이 이해할 수 있는 합리적이고 호혜적인 협상 결과 도출을 협상 목표로 설정하고 있다.
●
방위비분담 특별협정은 ‘주한미군의 유지에 따른 모든 경비를 미국이 부담하고, 한국은 주둔에 필요한 시설과 구역만을 제공’하기로 한 주한미군지위협정(SOFA) 제5조에 대한 예외적인 특별조치로, 공식 명칭인 ‘방위비 분담금’ 보다는 ‘주한미군 주둔 경비 지원금’이 더 정확한 표현이다. 사실상 한·미 SOFA 원칙에 맞지 않는 이 협정에 따라 한국은 1991년부터 지금까지 무려 27년간 총 9차례의 협정을 통해 주한미군의 주둔 경비(인건비, 군사지원비, 군사건설비)의 상당 부분을 부담해 왔다.
●
도널드 트럼프 미국 대통령은 당선 전부터 ‘무임승차론’을 내세우며 한국이 방위비를 더 부담해야 한다고 주장해왔다. 실제로 지난 2차 회의에서 미국은 한국 측 분담금을 대폭 증액할 것을 요구하고, 전략자산 전개 비용 문제를 거론했다고 한다. 한편 국방부는 4/13(금) ‘미국이 방위비 분담금 총액에서 사드 유지에 필요한 비용을 사용할 수 있을 것’이라고 밝혀 논란이 일었는데, 이는 사드 배치 비용과 관련한 정부의 기존 주장인 ‘한·미 SOFA 관련 규정에 따라 한국 정부는 부지·기반시설 등을 제공하고, 사드 체계의 전개 및 운영·유지 비용은 미국이 부담한다’를 뒤집은 것이기 때문이다.
●
제10차 방위비분담 특별협정 체결을 위한 협상은 그 어느 때보다도 중요한 시점에 진행되고 있다. 남북은 지난 4월 27일 <판문점 선언>을 통해 남북관계의 전면적인 개선, 군사적 긴장 완화와 전쟁 위험 해소, 평화체제 구축, 신뢰를 통한 군축, 완전한 비핵화를 통한 핵 없는 한반도 실현 공동 목표 등을 합의하며 한반도 평화의 시대를 열었다. 이어 북미 정상회담도 앞두고 있어 한반도 정세의 새로운 전환이 예상된다. 또한 지난 10여 년간 논란이 끊이지 않았던 평택 미군기지 이전 사업도 올해 완료된다. 무엇보다 이번 협정은 촛불 혁명 이후 출범한 문재인 정부가 미국과 체결하는 첫 번째 협정이다.
정식 명칭은 “대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정” 1
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 3
●
따라서 제10차 협상은 과거의 불평등한 협상과는 완전히 달라야 한다. 과도하고 불요불급한 부분에 대한 지원금 삭감, 불법 전용 방지, 소요 제기의 타당성과 집행의 투명성 확보 등이 협상의 목표가 되어야 한다. 문재인 정부는 치밀한 준비와 전략으로 미국의 일방적인 증액 요구에 휘둘리지 않아야 하며, 불합리하고 실효성 없는 제도를 전면 개선해야 한다. 무엇보다 막대한 세금이 사용되는 만큼, 협상의 과정을 투명하게 공개하고 철저한 평가와 검증을 거쳐야 한다.
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 4
제10차 방위비분담 특별협정 대응 방향 1. 과도하고 불요불급한 분담금 삭감 1) 한국은 정말 ‘무임승차’ 하고 있는가?
●
한국의 분담금은 제6차 특별협정 당시 주한미군 감축 계획과 이라크 파병 상황을 반영하여 한 차례 동결된 것 외에는 협정 때마다 예외 없이 증가했다. 제9차 특별협정에 따른 2018년도 분담금은 9,602억 원으로 1991년 첫 특별협정 당시 분담금 1,073억 원보다 무려 9배나 증가했다. [표1] 방위비 분담금 협정 및 분담금 배정액 추이2
협정구분
1차, 2차
원화기준
1.5억 $
1,073억 원
1.8억 $
1,305억 원
‘93
2.2억 $
1,694억 원
‘94
2.6억 $
2,080억 원
‘95
3억 $
2,400억 원
3.3억 $
2,475억 원
3.63억 $
2,904억 원
3.14억 $
4,082억 원
2.575억 원 + 1.4억 $
4,411억 원
2,825억 원 + 1.55억 $
4,684억 원
‘91
‘96 ‘97
4차
분담금 규모 지급현황
‘92
3차
분담금 결정방식
̤2차 전년 대비 첫 해 인상률 18.2% ̤주둔비용 ⅓ 분담을 목표로 점진 증액 ̤매년 분담금 협상 실시
̤ 전년 대비 첫 해 인상률 10% ̤전년도 분담금 기준(달러화) 매년 10% 증액 합의
‘98
̤ 최초로 3개년 분담금 일괄 결정
‘99
̤전년 대비 첫 해 인상률 8%
‘00
̤인건비와 군수지원의 일부를 원화로 지급(분담금의 57%) ̤‘00년과 ‘01년 분담금은 실질 GDP변동률과
박주선 의원실, 『2013년 국정감사 정책보고서-제9차 방위비분담특별협정, 5가지 마지노선』, 2013.11. / 국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. / 국회예산정책처, 「2008년도 예산안분석」, 2007.10. 등을 토대로 재구성 2
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 5
‘01
소비자물가지수변동률과의 합계를 적용하여
3,045억 원 + 1.67억 $
4,882억 원
5,368억 원 + 0.59억 $
6,132억 원
5,910억 원 + 0.65억 $
6,686억 원
6.601억 원 + 0.72억 $
7,469억 원
6,804억 원
6,804억 원
6,804억 원
6,804억 원
7,255억 원
7,255억 원
7,415억 원
7,415억 원
7,600억 원
7,600억 원
7,904억 원
7,904억 원
̤연도별 인상에 상한선(4%) 설정
8,125억 원
8,125억 원
̤CDIP을 군사건설 항목으로 통합
(7,325억 원)
산출 5차
‘02 ‘03 ‘04
̤ 전년 대비 첫 해 인상률 25.7% ̤기간내 인상률은 전년도 분담금에 8.8%와 전전년도 GDP 디플레이터와의 합계를 적용하여 산출 ̤군사시설건설 중 현물사업 5% 확보 원화 지급 비율 확대
6차
‘05 ‘06
̤전년 대비 첫 해 인상률 -8.9%(주한미군 감축) ̤분담금 연 6,804억 원으로 기간내 인상률 동결 ̤‘05년부터 전액 원화 지급
7차
‘07 ‘08
̤전년 대비 첫 해 인상률 6.6% ̤2008년 분담금은 2007년도 분담금에 2006년 물가상승률(2.2%) 반영 ̤군사시설건설 중 현물사업 비율 10% 상향 조정
8차
‘09 ‘10 ‘11
̤전년 대비 첫 해 인상률 2.5% ̤전년도 분담금에 전전년도 소비자 물가 지수를 반영하여 연도별 분담금 자동결정
̤기존에 현금으로 지원되던 군사건설비는 ‘12
‘09년부터 3년동안 단계적으로 현물 지원체제로 전환(‘09년 30%, ‘10년 60%, ‘11년부터 88%
‘13
현물지원)
8,361억 원
8,361억 원
(7,461억 원) 8,695억 원
8,695억 원
(7,360억 원) 9차
‘14
̤전년 대비 첫 해 인상률 5.8% ̤전년도 분담금에 전전년도 소비자 물가
‘15
지수를 반영하여 연도별 분담금 자동결정 ̤연도별 인상에 상한선(4%) 설정 ̤‘투명성과 책임성 제고를 위한 제도개선에
‘16
관한 교환각서’ 채택
9,200억 원
9,200억 원
(7,997억 원) 9,320억 원
9,320억 원
(8,448억 원) 9,441억 원
9,441억 원
(9,133억 원)
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 6
9,507억 원
‘17
9,507억 원
(9,354억 원) 9,602억 원
‘18
9,602억 원
(9,602억 원)
주1. 2011년~2017년은 감액 배정(괄호안 금액) ●
제9차 특별협정을 통해 결정된 한국의 분담금은 9,200억 원으로 2013년도 8,695억 원 대비 505억 원(5.8%) 증가했다. 이는 2013년 소비자 물가상승률 1.3%나 2014년 국방예산 증가율 4%와 비교했을 때도 과도한 증가율이다. 제8차 특별협정(2009년)의 인상률(2.5%)과 비교해도 2배 이상 높다.
[표2] 국방예산 대비 방위비 분담금 비중 추이3 (단위 : 억 원) 연도
‘91
‘92
‘93
‘94
‘95
‘96
‘97
‘98
‘99
국방예산
74,524
84,100
92,154
100,753
110,744
122,434
137,865
138,000
137,490
방위비 분담규모
1,073
1,305
1,694
2,080
2,400
2,475
2,904
4,082
4,411
점유율(%)
1.44
1.55
1.84
2.06
2.17
2.02
2.11
2.96
3.21
연도
‘00
‘01
‘02
‘03
‘04
‘05
‘06
‘07
‘08
국방예산
144,390
153,884
163,640
175,148
189,412
208,226
225,129
244,972
266,490
방위비 분담규모
4,684
4,882
6,132
6,686
7,469
6,804
6,804
7,255
7,415
점유율(%)
3.24
3.17
3.75
3.82
3.94
3.22
3.02
2.96
2.78
연도
‘09
‘10
‘11
‘12
‘13
‘14
국방예산
289,803
295,627
314,031
329,576
343,453
357,056
방위비 분담규모
7,600
7,904
8,125
8,361
8,695
9,200
점유율(%)
2.62
2.67
2.59
2.53
2.53
2.58
국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 3
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 7
●
대표적 미군 주둔 국가인 일본, 독일과 비교해도 한국의 주한미군 주둔 경비 지원금 수준은 가장 높다고 할 수 있다. 절대액으로 따질 경우 한국은 독일보다 2.3배 많고, 일본에 비해서는 4분의 1 수준이지만, GDP 대비 직·간접 지원액 비율을 따질 경우 한국은 0.19%로, 일본 0.14%에 비해 1.4배, 독일 0.026%에 비해 7.3배 더 부담하고 있다.4
●
미 국방부에 의하면 2014년 기준 주둔 미군의 규모는 한국 29,304명, 일본 48,714명, 독일 40,850명이다.5 주둔군 규모와 비교하더라도 한국은 가장 적은 숫자의 미군이 주둔하고 있음에도 가장 많은 금액을 지원하는 셈이다.
[표3] 한국, 일본, 독일 주둔 미군 직·간접 지원 규모 비교6 (단위: 미국 달러) 한국(2010년)
일본(2010년)
독일(2012년)
GDP(A)
1조 943억
5조 4987억
3조 5396억
총 지원(B)
20억 50000만
76억 7000만
9억 700만
B ÷ A x 100
0.19%
0.14%
0.026%
2) 주한미군에 대해 한국이 부담하는 총비용 규모 모른 채 협상
●
미국은 한국의 분담금이 주한미군 주둔 비용의 절반에 해당하는 것으로 평가하고 있다. 2016년 빈센트 브룩스 주한미군 사령관은 상원 인준 청문회에서 ‘2015년 한국이 낸 분담금이 8억800만 달러이며 이는 주한미군 전체 주둔 비용의 약 50%에 해당한다’고 증언했다.7 같은 해 마크 리퍼트 주한 미국대사 역시 “한국은 방위비 분담 차원에서 매우 잘하고 있으며 인력 운용비를 제외한 주한미군 주둔 비용의 55%를 부담하고 있다”고 밝혔다.8
박기학, 『트럼프 시대, 방위비분담금 바로 알기』, 한울, 2017 위의 책. 6 위의 책. 7 박병수, 「한국, 주한미군 주둔 비용 70% 부담」, 『한겨레』, 2016.11.10. http://www.hani.co.kr/arti/politics/defense/769821.html 8 김연숙, 「리퍼트 美대사 “한국, 방위비 분담 잘 하고 있다”」. 『연합뉴스』, 2016.3.28. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/03/28/0200000000AKR20160328150751003.HTML 4 5
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 8
●
그러나 정작 한국 정부는 한국이 부담하는 주한미군 주둔에 따른 총비용(직·간접 비용 포함)에 대한 객관적인 통계자료를 가지고 있지 않거나, 제대로 공개하지 않고 있다. 이에 제9차 특별협정 비준 과정에서 국회 외교통일위원회는 “정부는 주한미군 주둔에 따른 총비용과 관련한 공식적인 통계 자료가 없는 점에 대한 명확한 해명과 함께 추후 관련 통계 자료 구축을 위한 구체적인 방안을 모색할 필요가 있다”고 지적한 바 있다.9
●
참여연대가 2017년 12월 관련 통계 자료를 정보공개 청구한 결과 국방부는 “직·간접비 지원 항목, 산출기준에 대해 한·미 간 합의된 바 없고, 합의되기가 어려운 점을 고려, 8차 협상('09년)부터 방위비 분담금 협상 시 동 개념 사용하지 않고 있습니다. 정부는 차기 방위비 분담금 협상에 대비하여 주한미군에 대한 직⋅간접지원 비용 규모에 대해 검토해 나가고 있습니다”라고 답변했다.
●
그러나 한·미 간 합의되기 어렵다는 핑계가 무색하게도 미국은 한국이 부담하는 총비용의 비율을 이미 평가하여 공표하고 있으며, 2014년 국회 역시 이에 대한 통계 자료 구축이 협상을 위해 필수적이라고 요구한 바 있다. 기본적인 근거 자료도 없이 한국 정부가 어떻게 합리적인 협상을 할 수 있을지 의문이다.
3) 한국은 이미 65% 이상 부담
●
한국은 특별협정을 통해 결정되는 방위비 분담금 외에도 직·간접지원을 통해 주한미군 주둔 경비를 부담하고 있다. 그러나 미국은 한국의 주한미군 주둔 경비 지원액에 간접 지원액을 포함하지 않고 있으며, 직접 지원액 중에서도 방위비 분담금 외 나머지 직접 지원액(카투사 운영비, 민간인 소유 부동산 매입 비용, 미군 기지 이전 비용 등)은 제외하고 있다. 반면 일본에 대해서는 방위비 분담금 외에도 부동산 임대료 평가액이나 미군 기지 이전 비용 등을 포함하고 있다10.
●
국방부가 파악한 주한미군 주둔 직·간접 지원 현황 추정액에 따르면 2011년 한국의 주한미군 직·간접 지원 총액은 1조 9,948억 원으로 당시 방위비 분담금(8,125억 원)보다 1조 1,823억 원 더 많았다. 이 경우 한국의 실제 주한미군 주둔 지원 비용 총액은 방위비 분담금의 2배에 달하는 것이 된다.
국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정 제 5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 10 박기학, 『트럼프 시대, 방위비분담금 바로 알기』, 한울, 2017 9
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 9
[표4] 2007-2010년도 주한미군 직⋅간접 지원 현황(추정액)11 (단위: 억 원) 구분 직접지원
방위비 분담금
내역
‘07년
‘08년
‘09년
‘10년
‘11년
한국인 근로자 인건비
2,954
3,158
3,221
3,320
8,125
군사건설비
2,976
2,642
2,922
3,220
군수지원비
1,325
1,615
1,457
1,364
소계
7,225
7,415
7,600
7,904
8,125
130
126
105
114
95
39
37
54
54.4
55
179
647
606
488.4
2,820
7,603
8,225
8,365
8,561
11,094
KATUSA⋅경찰 지원
기본급, 급식⋅피복비 등 운영유지비
부동산 지원
사유지 임대료, 보상⋅매입비 등
기타
기지주변 정비, 민원해소, 한국군 훈련장 사용 지원
계 간접지원
토지 임대료 평가
무상지급 공여토지에 대한 임대료 평가
5,160
5,123
5,755
5,648
5,693
KATUSA 지원 가치 평가
한국인 근로자 연평균 임금 적용
557
564
569
717
887
제세 감면
관세⋅내국세⋅지방세등 면제
1,913
1,844
1,393
1,683
2,133
공공요금 감면
상수도⋅전기료⋅통신 요금 할인
62
49
82
89
69
도로⋅항만⋅공 항이용료 면제
고속도⋅광역시 유료도로⋅공항시설 사용료 등
35
49
60
49
70
기타
철도 수송지원
2
2
2
1.9
1
7,729
7,631
7,861
8,188
8,854
15,332
15,856
16,226
16,749
19,948
계 총계
●
2010년 기준 미국이 부담한 주한미군 주둔 비용은 총 27억 7960만 달러이며, 이중 인건비 20억 630만 달러를 제외한 7억 7330만 달러(8939억여 원·2010년 평균환율적용)가 비(非)인 적 주둔비용이었다. 같은 해 한국 정부가 부담한 주한미군 직·간접 지원 총액은 1조 6,749억 원이다.([표4] 참고) 이를 종합하면 2010년 기준 주한미군 주둔 총비용 중 한국은 65% 이상을 부담하고 있는 것으로 볼 수 있다.12
●
2016년의 경우 직접 지원액은 방위비 분담금 9,441억 원을 포함하여 부동산 지원 129억 원, 카투사 운영비 100억 원, 주한미군기지 이전비 6,667억 원, 행정안전부 소관의 주한미군기지
박주선 의원실,『2013 국정감사 정책자료집2 : 제9차 방위비분담특별협정, 5가지 마지노선』, 2013.10. / 국방부 제출 자료. 이철희 의원실, 2016.10. 12 김도균, 「주한미군 방위비, 이미 한국이 65% 부담」, 『오마이뉴스』, 2013.6.3. http://omn.kr/9d1 11
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주변 정비 1,843억 원, 환경부 소관 반환미군기지 및 미군기지 주변 환경조사 30억 원, 미군 공무 피해 배상 33억 원 등 총 1조 8,243억 원에 달한다. 간접 지원액은 3,003만 평의 미군공여지에 대한 임대료 평가액 1조 1,642억 원(전용 공여지는 공시지가의 10%, 기타 공여지는 공시지가의 5% 적용), 카투사 지원 가치평가 1,026억 원(카투사와 동일 계급 미군 병사의 봉급), 세금·공공요금·이용료 등 감면 1,923억 원(2010년 기준), 14.5만 톤의 미 육군소유 탄약 한국군 탄약고 저장부지시설비 1,237억 원 등 총 1조 5,728억 원에 달한다. 이렇게 직·간접지원액을 모두 합치면 무려 3조 3,971억 원을 지출한 것으로 한국의 실제 주한미군 주둔비 분담률은 70%를 훌쩍 넘어설 것이라는 의견도 있다.13 한국의 방위비 분담금은 실제 주한미군 주둔비 분담률을 바탕으로 결정되어야 한다.
4) 미집행액과 이자 수익 발생 ●
군사건설비 미집행액 내용을 살펴보면 한국의 분담금이 실제 수요보다 과도하게 책정되고 있다는 사실을 명백히 확인할 수 있다. 심지어 2008년에는 군사건설비 미집행액이 1조 1,193억 원14에 달했음에도 불구하고 그 다음 해 체결된 제8차 특별협정에서 분담금은 오히려 인상되었다. [표5] 2014-2016년 군사건설비 미집행액 현황15 연도 (12/31 기준)
미군 보유 군사건설비 미집행액
방위비 분담금
2014
4,660억 원
9,200억 원
2015
3,431억 원
9,320억 원
2016
3,330억 원
9,441억 원
[표6] 2008년, 2012-2013년 방위비 분담금 미집행액 현황16 연도
미집행액 현금
2008. 10.
1조 1,193억 원
2012. 9.
7,611억 원
2013. 3.
7,380억 원
박기학, 「방위비분담금 1조원이 푼돈? 트럼프의 ‘자가당착’」, 『오마이뉴스』, 2018.04.10 http://omn.kr/qw07 14 국방부, 「국방부 업무보고 : 방위비분담 관련 주요 쟁점과 대책」, 2008.10. 15 국방부, 「한·미 방위비분담금특별협정 연례집행 종합보고서」, 2018.1.3., 참여연대 정보공개청구 회신 16 국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 13
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2013. 8.
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7,111억 원
2017년 12월 말 기준 주한미군이 쓰지 않고 남아있는 방위비 분담금 미집행액 전체 금액은 약 1조 원에 달한다. 명세를 살펴보면 군사건설비에서 쓰지 않고 남겨둔 미집행 현금 3,292억 원17, 2011~2017년 사이 특별협정상의 분담금 배정액보다 예산을 적게 편성해서 발생한 차액(감액분)([표1] 참고) 5,571억 원, 2009~2017년 사이 사업을 집행하고 남은 불용액 968억 원18 등 총 9,831억 원이 미집행액으로 남아 있다. 이는 2018년 1년 치 분담금과 맞먹는 금액이다.
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한편, 지난 제9차 특별협정 국회 비준 동의 과정에서 미국은 그동안 부인해왔던 ‘방위비 분담금에서 이자 수익이 발생한다’는 사실을 처음으로 인정했다.19 국회 외통위는 한국 정부에 커뮤니티뱅크(CB)에 예치된 이자의 귀속 주체와 이자 수익 규모, 수익에 대한 과세 여부 등에 관한 사실관계 확인과 검토를 요구했고, 국방부는 2015년 10월 미국 국방부의 공식 서면 답변을 토대로 국회에 보고했다. 그 내용은 CB에 예치한 방위비 분담금에서 이자가 발생한 것은 사실이나 이자 수익은 CB의 운영 비용으로 사용하고 있고, 전체 예치금 중 한국의 분담금에서 발생한 이자만 따로 계산하기 어려우며, 주한미군은 이를 받거나 사용하지 않았다는 것이었다.
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그러나 미 국방부 말대로 한국의 분담금에서 나온 이자가 미 국방부 소유의 CB 운영 비용으로 사용되었다면 결국 미 국방부의 수익으로 볼 수 있다. 이는 영리 행위를 금지한 한·미 SOFA 제7조 위반으로 이자 수익을 계산해 전액 환수해야 마땅하다. 언론에 따르면 CB가 방위비 분담금을 통해 벌어들이는 이자 수익만 연간 300억 원에 달하며,20 이자 소득에 대한 탈세 의혹도 제기되어 있는 상태다. 이렇듯 미군이 자의적, 불법적으로 사용할 여지가 큰 미집행액이 애초에 발생하지 않도록 분담금은 실제 소요에 근거하여 정해야 하며, 이미 발생한 미집행액은 환수하거나 방위비 분담금 총액에서 삭감해야 한다.
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더불어 「특별협정 중 대한민국이 지원하는 건설의 이행 원칙에 관한 교환각서 」 8항 중 “만일 연도 말에 미집행 지원분이 발생하는 경우, 이 지원분은 다음 연도로 이월한다”는 항목은 수정해야 한다. 근본적으로 미집행액이 발생하지 않도록 해야 하지만, 만약 미집행액이 발생할 경우에도 발생 사유를 검토하여 이월 여부를 정하도록 해야 한다. 연도별 계획이 수립되지 않은 미집행액의 경우 다음 연도로 이월하지 않고 국고로 환수하거나 삭감해야 한다.
박기학, 「방위비분담금 1조원이 푼돈? 트럼프의 ‘자가당착’」, 『오마이뉴스』, 2018.04.10. ttp://omn.kr/qw07 18 위의 기사. 19 황경상, 「정부 “주한미군 방위비분담금 이자 수익 발생” 첫 공식 인정」, 『경향신문』, 2014.1.23. http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201401232126585&code=910302#csidxf3748f28 cb4b85eb38a8ed214698342 20 조해수, 「말 바꾸기 나선 주한미군은행…’영리은행’ 시인했으니 수백억 이자수익 세금 내야」, 『시사저널 』, 2016.5.18, http://www.sisapress.com/journal/article/152288 17
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5) 군사건설비 불법 전용 ●
한·미는 2000년대 초반부터 서울 용산 미군기지와 한강 이북 미 2사단을 평택 험프리스 기지로 이전하는 사업을 진행했다. 양국 간 합의된 ‘원인 제공자 부담’ 원칙에 따라 용산기지 이전은 한국이, 미2사단 이전은 미국이 부담하기로 하고 국회의 비준 동의를 받았다. 정부는 기지 이전 사업 시작부터 한·미가 50대 50으로 비용을 부담한다고 주장하며 한국이 더 많이 부담하고 있다는 시민사회단체의 문제 제기를 부정해왔다.
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그러나 미국은 한국이 제공하는 분담금 일부를 사용하지 않고 적립해두었다가 기지 이전 비용으로 불법 전용해왔다. 2017년 11월 3일 트럼프 대통령 방한 당시 남관표 청와대 국가안보실 2차장은 언론 브리핑에서 험프리스 기지에 대해 ‘전체 부지 및 건설비 100억 달러 중 한국이 92% 지원했다’고 발표했다21. 처음으로 이전 비용의 거의 전부를 한국이 부담했다는 사실을 공식적으로 인정한 것이다.
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이는 한미연합토지관리계획(LPP) 개정협정 위반이며 ‘회계연도 독립의 원칙’과 예산의 목적 외 사용을 금지하고 있는 「국가재정법」 위반이다. 이러한 불법 전용은 반드시 근절되어야 하며, 기지 이전 비용으로 불법 전용된 금액은 환수하거나 방위비 분담금 총액에서 삭감해야 한다.
6) 평택 미군기지 이전 완료, 군사건설비 대폭 삭감해야
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한국 정부가 이전 비용의 92%를 부담한 평택 험프리스 미군기지는 여의도 면적 5.5배의 크기로 해외 미군 기지 가운데 최대 규모이다. 제9차 특별협정 당시 2016년 완료될 것으로 보고되었던 이전 사업은 연기되어 올해 말 완료를 앞둔 상태로, 제9차 특별협정 비준 당시 국회 외통위는 부대 의견으로 ‘정부는 주한 미군의 평택 기지 이전 사업 종료 시점에 동 사업의 종료 이후 군사건설 사업 소요에 대한 전반적인 조사 및 평가를 실시하여 그 결과를 국회에 보고할 것’을 요구한 바 있다.
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2017년 12월 참여연대가 ‘평택 기지 이전 사업 종료 이후 추가적으로 소요될 사업의 목록, 이에 대한 국방부의 타당성 검토 의견’에 대해 정보공개 청구한 결과, 국방부는 ‘평택 미군기지 이전 사업 종료 이후 미국 측의 전체사업 소요는 확인된 바 없다’고 답변했다.
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미군기지 이전 비용으로 불법 전용된 방위비 분담금은 돌려받아야 마땅하지만, 이에 더해 향후 대규모 건설비 지출 소요가 줄어든 만큼 이번 협상에서 군사건설비는 대폭 삭감해야 한다.
박병수, 「정부 ‘평택기지 비용 50% 부담’은 거짓말이었나」, 『한겨레』, 2017.11.09 http://www.hani.co.kr/arti/politics/defense/818189.html 21
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2. 소요 제기의 타당성과 집행의 투명성 확보 1) 제9차 특별협정 제도 개선 평가와 검증
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정부는 제9차 특별협정에서 한·미 양측이 집행의 투명성과 책임성을 제고하기 위한 제도개선에 관한 교환각서를 채택하고 방위비 분담 제도 시행 이래 최초로 방위비 분담 전반에 걸친 포괄적 제도 개선을 끌어냈다고 자평했다. 양국이 합의한 제도 개선의 주요 내용은 ▷분담금 배정 단계에서부터 사전 조율 강화 ▷군사건설 분야의 상시 사전 협의 체제 구축 ▷군수지원 분야 중소기업의 애로사항 해소 ▷주한미군 한국인 근로자 복지 증진 노력 및 인건비 분야 투명성 제고 ▷방위비 예산 편성 및 결산 과정에 이르기까지 투명성(국회 보고) 강화 등이다.22
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그러나 해당 제도 개선 방안이 얼마나 실효성이 있었는지는 다시 평가해볼 필요가 있다. 비준 동의 당시 국회 외통위원회 역시 제도 개선에 대해 ‘항목별 분담금 배정부터 군사건설 계획에 대한 예산 편성 및 집행 등에 관해 한·미 양측의 지속적인 협의를 통한 해결 모색을 규정하고 있기는 하나, 최종적으로 양측이 의견을 달리하는 경우 우리측의 의견을 반영할 수 있는 강제적인 장치가 미흡한 것으로 보인다’고 지적하며 ‘제도 개선 방안이 제대로 기능할지에 대한 면밀한 검토가 필요’하다고 강조한 바 있다.23 당시 제도 개선 방안에는 주요 문제 중 하나인 미집행액을 최소화할 방안은 전혀 포함되지 않았다. 이번 협상은 제9차 협정에서 도입한 다양한 제도 개선 방안이 적절했는지, 제대로 기능했는지에 대한 면밀한 평가와 검증을 바탕으로 이루어져야 한다.
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한편 제도 개선 합의가 무색하게도, 제9차 특별협정 당시 한·미 정부가 ‘이면 합의’를 진행했던 사실도 드러났다. 미군의 특정 군사건설사업을 위해 추가 현금 지원이 가능하도록 합의한 뒤, 국회 비준 동의 과정에서 이 사실을 국회에 전혀 보고하지 않은 채 별도의 이행약정으로 처리한 것이다. 애초 군사건설 사업비는 총사업비의 평균 12%인 설계 및 시공감리 비용 현금 지급을 제외하고는 원칙적으로 현물로 지원하기로 합의한 바 있다. 그러나 이면 합의를 통해 예외적인 현금 지원이 가능하도록 하여, 협정상의 합의도 무용지물로 만들어버렸다. 이면 합의에 따라 불법적으로 사용한 금액은 돌려받아야 하며, 새로운 협상에서 이러한 이면 합의는 파기되어야 한다.
외교부 보도자료, 「제9차 한･미 방위비 분담 협상 타결」, 2014.1.12, http://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do?seq=349017 23 국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 22
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2) 총액형 협상 방식 전환 ●
한·미는 방위비 분담금 결정에 있어 구체적인 지원 사업이나 분야를 결정하고 그에 기초하여 금액을 정하는 소요형 방식이 아닌 총액형 방식을 택하고 있다. 이에 협상 때마다 적정한 금액을 정하는 것이 쟁점이 되어왔다. 총액형 방식은 분담금 액수를 파악하기는 쉬우나 실질적인 소요에 대한 근거가 없어 미군이 필요에 따라 자의적, 불법적으로 사용하거나 미집행액이 발생하는 문제가 있었다.
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정부는 ‘총액형 결정방식이 협정 유효기간 동안 물가상승률 수준으로 인상 폭을 억제하고, 유효기간 종료에 따른 새로운 협정 협상 시에도 전년도 총액이 일정한 준거가 되어 총액의 급격한 인상을 억제’24할 수 있다고 주장한다. 그러나 총액형 방식을 택하면서 방위비 분담금을 기지이전 비용으로 불법 전용하는 것을 막지 못했고, 실제로 분담금은 협정 때마다 지속적으로 인상되었다는 점에서 증액 억제 효과도 크지 않았다. 무엇보다 소요 제기의 타당성이나 집행의 투명성을 담보하지 못했다.
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이에 제9차 특별협정 비준 동의 당시 국회는 방위비분담 특별협정의 유효기간(5년)과 방위비 분담금 결정방식의 적정성 여부에 대한 연구용역을 실시하여, 그 결과를 국회의 비준 동의 시점 이후 1년 이내에 국회에 보고할 것을 부대 의견으로 제시했다. 참여연대는 연구용역 결과에 대해 2017년 12월 정보공개 청구하였으나, 외교부는 ‘공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보’라는 이유로 연구 결과를 비공개했다. 이는 국민의 알 권리를 침해한 과도한 조치다.
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2015년 4월 국회입법조사처가 발행한 한국의 총액형 방식과 일본의 소요형 방식을 비교한 보고서에 따르면 동맹 간의 갈등을 최소화하는 측면에서는 소요형 방식이 효과적이고, 행정적 업무 소요의 측면에서는 단기적으로 소요형 방식이 불리할 수 있으나 투명성이 충분히 확보되었을 경우 장기적으로는 유리하다고 평가했다. 분담금의 예측 가능성 측면에서는 총액형이 갑작스러운 안보 불안 상황이 발생해도 변화의 소지가 적어 유리하다고 할 수 있지만, 일본의 경우 소요형 방식이라고 하더라도 한도를 정해 증액하기 때문에 총액형 방식이 ‘다소’ 유리한 정도라고 평가했다. 주한미군 규모 증감에 따른 영향은 주한미군 규모가 증대될 경우 총액형 방식이 유리하지만 감소할 경우 총액형 방식이 불리하고, 한반도 위기사태가 발생해 주한미군 활동이 갑자기 증대될 경우 총액형 방식이 유리하다고 평가했다.25
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그동안 분담금 결정 방식에 대한 논란이 꾸준히 제기되어 온 만큼 이번 제10차 특별협정은 과연 어느 방식이 더 타당한지에 대한 면밀한 검토를 바탕으로 이루어져야 한다. 앞서 언급한 심각한 문제들이 총액형 방식에 의한 것이었던 점을 고려하면 이제 소요형
국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 25 박휘락, 「한국과 일본의 대미 방위비분담 비교: 분담금 협상방식을 중심으로」, 『입법과 정책』 제7호 제2호, 2015.12. 24
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방식으로의 전환이 필요한 시점이다. 더구나 문재인 정부의 전시 작전권 조기 전환 계획과 향후 남북 관계 개선 등으로 불가피하게 요구될 주한미군의 역할과 한미동맹 재조정 측면에서도 소요형 결정방식이 더 적절해 보인다.
3) 협상 유효기간 조정 ●
협상방식과 더불어 유효기간도 문제다. 제1차 특별협정부터 제7차 특별협정까지 유효기간은 2~3년이었으나 제8차 특별협정부터는 기간을 대폭 연장해 5년 단위로 협정을 체결하고 있다. 현재와 같은 5년의 긴 유효기간으로는 상황 변화에 따른 금액 조정이나 집행에 대한 정확한 평가와 검증이 어렵다.
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정부는 5년의 유효기간이 ‘주한미군의 예산 수립·운영의 예측 가능성을 제고하고, 동맹국 간 빈번한 분담금 협상에 따른 부담을 종합적으로 고려’26한 것이라고 주장하고 있다. 그러나 실제로는 협정 기간에 국회가 실질적인 통제권을 행사할 수 없다. 일례로 1년 치 분담금과 맞먹는 미집행액이 발생해도 이를 해결하지 못하는 문제가 발생한다. 1조에 달하는 방위비 분담금 지출은 국가 재정에 부담을 지우는 것으로 유효기간을 1~2년의 최소 기간으로 줄여 국회가 제대로 통제권을 행사할 수 있도록 해야 한다.
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지난 제9차 특별협정 과정에서 참여연대를 비롯한 시민사회단체들은 국회가 비준에 앞서 청문회를 개최하여 제8차 특별협정 집행에 대한 평가, 제도 개선 부분에 대한 평가 등을 따져 분담금 책정의 타당성과 집행의 투명성을 확보해야 한다고 주장했다. 그러나 국회는 부대 의견만 제시한 채 비준 동의안을 그대로 통과시켰다.
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국방부는 지난 제9차 특별협정의 제도 개선 합의 사항으로 주한미군이 작성하여 제출한 방위비 분담금 연례 집행 종합보고서, 미집행된 대한민국 지원 건설의 현금 지원분에 대한 상세 현황 보고서, 인건비 분담 계획의 이행 관련 상세 정보와 방위비 분담금 3개 항목별 배정에 대한 방위비분담공동위원회 협의 결과 등의 국회 보고 여부에 대해 국회의 요청이 있을 경우 보고하고 있다고 답했다.27 그러나 이러한 보고서 내용대로 실제 집행되고 있는지를 검증할 수 없다는 것과 국회 보고를 의무화하지 않고 있다는 문제점은 여전하다. 국회는 제9차 특별협정의 구체적인 집행 결과와 현황을 정확히 파악하여 제10차 특별협정 비준 동의에 대비해야 할 것이다.
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나아가 이러한 정보는 국회의 보고 요청이나 시민의 정보공개청구에 대한 답변이 아니라 온라인 등을 통해 선제적인 정보 공개가 가능하도록 해야 한다. 국회도 정부가 비준 동의안을 제출할 때까지 기다렸다가 형식적으로 동의만 해줄 것이 아니라, 협상 과정부터 공청회 등을 통해 철저하게 평가, 검증하고 이를 국민에게 공개해야 한다.
국회 외교통일위원회, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정 비준동의안 심사보고서」, 2014. 4. 27 참여연대 정보공개청구 회신, 2018.1. 26
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3. 사드 운영비용, 전략자산 전개 비용은 논의 대상이 될 수 없어 ●
지난 4월 11일~12일 제주에서 진행된 제10차 특별협정 체결을 위한 2차 회의에서 미국은 한국 측 분담금의 대폭 증액을 요구하면서 전략자산 전개 비용 문제를 거론했다. 이는 주한미군 ‘주둔 경비’를 지원하는 방위비 분담금의 목적에서 명백히 벗어나는 것으로, 한국 정부가 해당 비용은 방위비 분담금에 포함할 내용이 아니라는 입장을 피력한 것은 당연한 대응이다.
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추측컨대 미국은 방위비 분담금에 전략자산 전개 비용 지원과 같은 새로운 항목을 신설하는 방향으로 증액을 요구할 수도 있다. 그러나 그러한 항목 신설은 특별협정 목적과 취지에 반할 뿐 아니라 상호 불가침과 일체의 적대행위 중단, 군사적 긴장 완화에 나서기로 한 판문점 선언에도 위배되는 일이다. 지속적인 비용부담을 떠안고 미래 세대에 부담을 지우는 문제이기도 하다. 따라서 이번 협상에서 결코 수용해서는 안 된다.
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사드(THAAD) 운영 비용 역시 마찬가지다. 2차 회의 직후인 4월 13일 국방부는 ‘미국 측이 사드 체계 유지에 필요한 비용에 방위비 분담금 사용을 희망한다면, 합의된 방위비 분담금 총액에서 항목별 규정 범위에 맞게 사용할 수 있을 것’28이라고 밝혔다. 사드 배치 비용과 관련하여 그동안 정부의 일관된 입장은 ‘한·미 SOFA 관련 규정에 따라 한국 정부는 부지·기반시설 등을 제공하고, 사드 체계의 전개 및 운영·유지 비용은 미국이 부담한다’는 것이었다. 그러나 최근 국방부가 밝힌 입장은 사드 배치 결정 당시 박근혜 정부의 주장을 뒤집은 것으로 한·미 SOFA의 취지에도 반한다.
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나아가 사드는 중국이나 러시아를 견제하기 위한 미국 MD(미사일 방어체제)의 일부인 무기체계로, 미군이 운용하는 사드 비용을 한국이 부담할 이유가 없다. 정부는 사드를 ‘북한 핵·미사일 대응용’이라며 북한의 핵실험 직후 추가 배치를 강행하기까지 했다. 그러나 최근 북한이 핵·미사일 실험 중단을 발표했으며 <판문점 선언>을 통해 완전한 비핵화를 통한 핵 없는 한반도 실현 의지를 밝힌 바 있다. 북미 정상회담까지 고려한다면 현재 ‘임시 배치’ 상태에 있는 사드에 대한 비용 부담을 결코 논의해서는 안 된다. 사드는 정세를 반영하여 장차 철거되어야 마땅하다.
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만일 사드 배치가 지속된다면, 이는 한국의 미국 MD 참여를 다시 한 번 공식화하는 것으로 항구적인 평화체제 구축이나 평화협정 체결을 위한 협상에 걸림돌이 될 것이 분명하다. 한반도와 동북아 평화에 도움이 되지 않는 사드 배치에 관한 비용 문제는 결코 방위비 분담 협상의 대상이 될 수 없다.
「 미국이 부담한다던 사드 비용…”방위비분담금서 쓸 수도”」, 『JTBC』, 2018.4.14, http://news.jtbc.joins.com/html/027/NB11619027.html 28
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결론 ●
한·미 SOFA에 따르면 주한미군 주둔 경비는 원칙적으로 미국이 부담하는 것이 맞다. 그러나 예외적인 조치인 한·미 방위비분담 특별협정에 따라 한국은 주둔 경비의 상당 부분을 부담해왔다. 특별협정을 체결하기 시작한 1991년부터 지금까지 한국의 방위비 분담금은 꾸준히 상승해 9배나 증가했으며, 이는 대표적 미군 주둔 국가인 일본, 독일과 비교해도 결코 적은 액수가 아니다.
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방위비 분담금을 비롯해 한국의 주한미군 직·간접지원액을 모두 포함하면, 한국은 주한미군 주둔 비용 총액의 적어도 65% 이상을 분담하고 있다는 점, 군사건설비 미집행액이 지속해서 발생해 2017년 말 기준 1년 치 분담금과 맞먹는 금액이 남아있다는 점 등은 이번 협상에서 충분히 고려되어야 한다. 한국의 방위비 분담금은 실제 수요보다 과도하게 책정되어 있으며, 이는 삭감되어야 마땅하다.
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미국은 한국이 제공하는 분담금 일부를 사용하지 않고 적립해두었다가 기지 이전 비용으로 불법 전용해왔다. 작년 11월, 정부는 평택 캠프 험프리스 기지의 전체 부지 및 건설비 중 한국이 92%를 지원했다고 공식적으로 언급했다. 이러한 불법 전용은 반드시 근절되어야 하며, 평택 기지 이전 사업이 올해 종료되어 향후 대규모 건설비 지출 소요가 줄어든 만큼 이번 협정에서 군사건설비는 대폭 삭감해야 한다.
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지난 제9차 특별협정에서 도입한 다양한 제도 개선 방안이 적절했는지, 제대로 기능했는지에 대한 면밀한 평가를 바탕으로 이번 협정에서 실질적인 제도 개선을 끌어내야 한다. 총액형 협상 방식을 소요형 방식으로 전환해 그동안 고질적으로 발생해 온 문제점을 해결하고, 협상 유효기간을 적어도 1~2년으로 줄여 국회가 통제권을 제대로 행사할 수 있도록 해야 한다. 이를 통해 소요 제기의 타당성과 집행의 투명성을 확보하고 향후 변화되는 남북 관계와 동북아의 안보 상황에 따라 유연하게 대응할 수 있도록 해야 한다.
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특히 최근 언급되는 사드 운영 비용, 전략자산 전개 비용은 결코 방위비 분담금의 대상이 될 수 없다는 사실을 명확히 해야 한다.
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마지막으로, 한반도 정세의 획기적 전환기에 진행되는 이번 협상은 이전과는 완전히 달라야 한다. 최근 북한은 노동당 전원회의에서 핵·미사일 실험 중단을 발표했으며, 남북은 <판문점 선언>을 통해 ‘불가침 합의 재확인, 신뢰 구축을 통한 단계적인 군축 합의, 올해 종전 선언, 평화협정 전환과 평화체제 구축을 위한 남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자회담 개최 적극적으로 추진, 완전한 비핵화를 통해 핵 없는 한반도 실현 공동 목표 확인’ 등 전향적인 합의를 이뤘다. 향후 판문점 선언이 이행되고 평화협정이 체결되는 등 한반도 평화정착이 이루어진다면 장기적으로 주한미군의 역할과 성격은 재검토되어야 하며, 한미동맹의 재조정도 불가피하다. 이번 방위비 분담금 협상은 이러한 전망 아래 이루어져야 할 것이다.
2018-05-13 제10차 방위비분담 특별협정에 대한 참여연대 의견서 19
참여연대 의견서 제10차 방위비분담 특별협정 대응 방향에 관한 의견서 발행일 2018.05.13 발행처 참여연대 평화군축센터 (소장 : 서보혁 교수) 담당 신미지 간사 02-723-4250 peace@pspd.org ※ 본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.
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