PD20180830_이슈리포트_국방개혁 2.0 평가 by 참여연대

2018. 08. 30

국방개혁 2.0 평가 3축 체계 구축 등 전력 증강과 군사력 확장 기조 유지 ‘새로운 평화의 시대’에 부응하지 못해 위협 해석과 공격적 전략 등 근본적인 재검토 필요

03 요약 06 문재인 정부의 <국방개혁 2.0> 08 문제점1. 위협 해석의 총체적 문제 14 문제점2. 공격적인 군사 전략 유지 19 문제점3. 과도한 국방비 증액 요구 22 문제점4. 상비 병력, 군 복무기간 더 줄여야 27 문제점5. 방위사업 개혁 과제 미흡 32 문제점6. 군에 대한 민주적 통제 방안 부족 35 결론

차례

요약

문재인 정부의 <국방개혁 2.0>

문제점1. 위협 해석의 총체적 문제

문제점2. 공격적인 군사 전략 유지

문제점3. 과도한 국방비 증액 요구

문제점4. 상비 병력, 군 복무기간 더 줄여야

문제점5. 방위사업 개혁 과제 미흡

문제점6. 군에 대한 민주적 통제 방안 부족

결론

요약

2018년 7월 27일 국방부는 <국방개혁 2.0>의 기본 방향과 주요 과제를 공개했음. <국방개혁 2.0>의 핵심 기조는 ‘평화와 번영의 대한민국을 책임지는 강한 군대, 책임 국방 구현’이 며, 국방개혁안은 ▷군 구조 ▷국방운영 ▷병영문화 ▷방위사업 분야로 구성되어 있음.

<국방개혁 2.0>에는 군의 정치적 중립 보장을 위한 제도‧의식 개선, 군 의문사 진상규명 및 근원적 해결을 위한 제도 개선, 군 사법제도 개혁, 인권 존중의 군 문화 조성, 병 복무에 대한 합리적 보상, 군 의료시스템 개편 등 긍정적인 과제들이 다수 포함되어 있음.

그러나 <국방개혁 2.0>은 <판문점 선언>에서 남북 정상이 선언한 ‘새로운 평화의 시대’ 의 요구에 부응하지 못하고 있음. 과거와 같은 남북 간 군사적 대치 상황과 실체가 모호한 주변국 위협을 전제로, 기본 방향과 대부분의 과제가 군사력 확장에만 초점이 맞춰져 있음. 정작 중요한 과제들은 빠져 있기도 함.

이에 참여연대 평화군축센터는 ▷위협 해석의 총체적 문제 ▷공격적인 군사 전략 유지 ▷ 과도한 국방비 증액 요구 ▷상비병력, 군 복무기간 더 줄일 수 있음 ▷방위사업 개혁 과제 미흡 ▷군에 대한 민주적 통제 방안 부족 등 6가지 측면에서 <국방개혁 2.0>을 비판적으로 검토하고자 함.

첫째, <국방개혁 2.0>의 위협 해석은 여전히 모호하고 자의적인 반면, 맹목적인 군사력 확 장으로 귀결된다는 점이 가장 큰 문제임. 군의 위협 해석은 한국군이 어느 정도의 군사력 을 갖춰야 하는지의 근거가 되기 때문에 매우 중요하며, 사회적 토론이 필요함. 우선 <국방 개혁 2.0>에서는 북한의 위협이 현존한다는 것 외에 북한의 군사력에 대한 정확한 평가는 찾아볼 수 없음. 북한이 핵‧미사일과 같은 비대칭 전력에 집착하게 된 것은 도저히 재래식 군사력의 열세를 넘어설 수 없기 때문이었으나, 이러한 근본적인 원인에 대한 성찰 역시 없음. 더불어‘전략적 억제’가 필요한 ‘잠재 위협’의 실체가 무엇인지에 대한 납득 가 능한 설명도 없음. 주변국의 군사적 팽창은 사실이지만, 이것이 곧 현존하는 위협인지, 군 비 경쟁으로 이웃 국가와 상대할 것인지는 다른 문제임. 그러나 <국방개혁 2.0>은 이러한 위협을 명분으로 해군 기동전단과 항공전단 확대 개편, 공군의 원거리 작전능력 강화 등 한반도를 넘어 동아시아를 작전 범위로 하는 군사 능력을 확보하겠다고 밝히고 있음. 이러 한 군사력 팽창은 문재인 대통령이 강조한 ‘동북아 다자 평화안보협력체제’ 구상과도 모 순되는 것임. 군사적 역량을 갖추어야 할 또 다른 명분으로 제시된 ‘비군사적 위협’ 역 시 무엇을 의미하는지 모호하고 불분명하며, 군사력 증대 외에 정작 이에 조응하는 국방개 혁안의 혁신은 찾아보기 어려움. 위협에 대한 대책은 군사적으로만 마련될 수 있는 것이 아니며 비군사적 위협에는 비군사적 대응이 목표여야 함. 위협과 안보의 재정의가 필요하 며 이는 민주적 토론을 통해 이루어져야 함.

둘째, 지금까지 발표된 <국방개혁 2.0>안으로는 공격적인 군사 전략이나 평양 점령 계획 등 공세적인 작전 개념이 변경된 것을 확인할 수 없음. 새롭게 발표된 입체기동작전은 공세적

종심기동 전투를 포함한 기존의 작전 개념을 그대로 답습하고 있는 것으로 보임. 해병대의 상륙작전능력 제고나 해군의 기동전단, 항공전단 확대 개편 등의 계획은 여전히 공세적인 작전 개념을 기반으로 하고 있는 것임. 북핵‧미사일 위협 대응을 명분으로 막대한 예산을 투자하나, 실현 가능성은 낮은 한국형 3축 체계 구축 계획도 그대로임. 한반도 정세는 급격 하게 변화하고 있고, 평화적 수단에 의한 평화를 지속적으로 추구해나가야 할 시기에 <국 방개혁 2.0>의 군사 전략이나 전력 증강 계획은 여전히 과거에 머물러 있음. ‘방어 충분 성’원칙에 입각한 군사 전략의 전면 수정이 필요함. Ÿ

셋째, <국방개혁 2.0>은 과도한 국방비 증액을 요구하고 있음. 국방부는 <국방개혁 2.0>의 성공적인 추진을 위해 2019년~2023년 5년간 270.7조원이 필요하며, 이에 따라 국방비의 연 평균 증가율을 7.5%로 산정하여 예산안을 편성했다고 밝힘. 이는 국가재정운용계획 (2018~2022) 상 정부 재정 지출 연평균 증가율 7.3%보다 높은 것임. 국방비 대폭 증액은 한 반도 평화 정세에 맞지 않는 무리한 요구이며 <판문점 선언>의 단계적 군축 합의에도 반하 는 것임. 지난 두번의 남북 정상회담과 북미 정상회담은 문제는 신뢰이지 더 강한 군사력 이나 더 많은 군사비가 아니었다는 사실을 다시 한 번 보여주었음. 국방부는 국방개혁을 추진하기 위해 국방비 증액이 불가피하다고 주장하고 있으나 프랑스, 영국, 독일을 비롯한 서구 군사 강국들은 냉전 이후 예외 없이 병력 감축과 동시에 국방비 감축을 추진했음. 무 조건적인 국방비 증액은 이제 중단해야 하며 <국방개혁 2.0>의 예산 편성은 수정되어야 함.

넷째, <국방개혁 2.0>의 상비 병력 50만 명, 군 복무기간 육군 기준 18개월 단축 계획으로 는 충분하지 않으며 획기적인 병력 감축 계획이 필요함. 50만 명 감축은 한국군 ‘적정 병 력’과 관련하여 대다수 연구자들이 주장하는 30만 명 수준을 훨씬 넘는 것으로, 국방부는 병력 감축 규모를 지나치게 소극적으로 평가하고 있음. 현재 북한군의 병력 규모는 과대평 가되어 있으며, 북한 점령 등을 상정한 대규모 병력 역시 불필요함. 이에 상비 병력은 30만 명 수준으로 감축해야 함. 저출산 고령화, 징병제를 택한 다른 국가들의 사례 등에 비추어 보았을 때 군 복무기간 역시 12개월까지 단축하는 것을 검토해야 함. 더불어 여전히 과다 한 장군 정원은 현재 계획보다 더 많이 감축해야 하며, 무엇보다 장교 정원 감축 계획도 함께 마련되어야 함.

다섯째, <국방개혁 2.0>의 방위사업 개혁 과제는 전반적으로 미흡함. 방위사업 비리의 근본 적 해결책을 마련하기 위해서는 국방획득체계 전 과정에서 발생하는 방산 비리 유형을 전 수조사하여, 이를 바탕으로 사업 프로세스를 혁신하고 국방 획득 사업의 투명성을 높이는 개선안을 수립해야 함. 주요 무기 생산국들에 비해서도 높은 국방 R&D 예산 비중은 삭감 해야 하며, 비현실적인 연구개발 투자는 중단해야 함. 또한 방위산업 육성이라는 명분으로 방위산업의 책임성을 담보하는 공적인 규제를 완화하는 것은 부적절한 정책 방향임. 방위 산업 육성 및 방산수출 지원 정책을 펼치기 전에 필연적으로 안보 불안과 분쟁을 먹고 성 장하는 무기 산업의 본질에 대해 다시 성찰해야 함. 특히 아시아로의 무기 수출 확대는 문 재인 정부의 신남방정책의 3P(사람, 공동번영, 평화) 기조와도 전혀 맞지 않는 것임. ‘방산 진흥원’ 신설 등 무기산업 육성과 무기수출 지원 정책은 중단되어야 함.

여섯째, 군에 대한 민주적 통제 방안 역시 부족함. <국방개혁 2.0>이 밝힌 '실질적인 문민화 ' 방안은 실‧국장급 직위를 문민으로 대체하고, 국‧과장급 민간 공무원의 보임을 단계적으로 확대하겠다는 소극적인 조치뿐임. 문민 국방장관을 과감하게 임명하는 등 국방부의 문민화 를 더욱 적극적으로 추진해야 함. 군 문민화의 핵심은 국방‧안보 정책 전반에 대한 민주적 통제를 확보하는 것으로, 국방 정책과 운영을 군인과 국방 관료에게만 배타적으로 위임하 지 않고 위협 해석과 정책 판단에 시민의 민주적 참여를 보장하는 것이 중요함. 예산과 인 력, 조직에 대해 계획 수립 단계에서 제대로 통제할 수 있는 수단을 마련해야 함. 또한 <국 방개혁 2.0>은 국방 정책과 운영의 투명성 확대를 위한 실질적인 방안을 전혀 제시하지 않 고 있음. 투명성 확대의 핵심은 정보 공개 확대이며, 이를 위해 국방 주요 문서 등에 대한 선제적인 정보 공개가 필요함. ‘최소한의 군사기밀 지정과 최대한의 군사기밀 해제’라는 원칙에 입각하여 「군사기밀보호법」도 개정해야 함. 군 사법개혁은 긍정적인 면이 있으나, 앞으로 군사법원을 전면 폐지하는 방향으로 개혁을 추진해야 함. <국방개혁 2.0>의 일환으 로 진행된 국군기무사령부 개혁은 기무사의 이름만 군사안보지원사령부로 바꾼 것으로 사 실상 실패했다고 평가함.

위와 같은 이유로, 참여연대 평화군축센터는 <국방개혁 2.0>이 실제로 ‘평화와 번영의 대 한민국을 책임지는’ 국방개혁이 되기 위해서는 근본적인 재검토와 수정이 필요하다고 평 가함.

문재인 정부의 <국방개혁 2.0>

2018년 7월 27일 국방부는 <국방개혁 2.0>의 기본 방향과 주요 과제를 공개했음. <국방개혁 2.0>의 핵심 기조는 ‘평화와 번영의 대한민국을 책임지는 강한 군대, 책임 국방 구현’이 며, 국방개혁안은 ▷군 구조 ▷국방운영 ▷병영문화 ▷방위사업 분야로 구성되어 있음.1

국방부는 “지금까지 경험하지 못했던 전환기적 안보상황과 인구절벽, 4차 산업혁명, 높아 진 국민의식 등 사회 환경 변화 속에서 국방개혁은 더 이상 지체할 수 없는 국민의 명령이 자 시대적 소명”이라고 그 필요성을 밝히고 있으며, “단순한 개혁을 넘어 재창군한다는 신념을 가지고 <국방개혁 2.0>을 수립했다”고 발표함.

국방부에 따르면 국방개혁의 3대 목표는 ▷전방위 안보위협 대응 ▷첨단과학 기술 기반의 정예화 ▷선진화된 국가에 걸맞은 군대 육성임.

이를 위해 ▷군 구조와 방위사업 부분은 4차 산업과 정보통신기술(ICT) 등 첨단과학기술에 기반한 정예화된 부대 및 전력구조로 개편하고 이를 뒷받침하는 방위산업의 경쟁력을 발전 시키고 ▷국방운영과 병영문화 분야에서는 국민과 소통하는 개방형 국방운영, 민군 융합의 효율적 국방인력 운영, 사회발전에 부합하는 인권·복지 구현 등을 중점 추진할 예정이라 고 밝히고 있음.

한편, 국방부는 <국방개혁 2.0>을 성공적으로 추진하기 위해 국방예산 확보가 필수적이라고 밝히고 있음. 구체적으로 국방개혁을 추진하는데 필요한 중기 소요 재원을 2019~2023년 5 개년 간 270.7조원으로 추산하며, 이중 전력운영비는 176.6조원, 방위력 개선비는 94.1조원 이 소요될 것이라고 주장함. 이에 국방비의 연평균 증가율을 7.5%로 산정하여 예산안을 편 성하였으며 방위력 개선비는 2018년 현재 31.3%에서 2023년 36.5%대로 상향 조정할 것이라 밝힘.

1 국방부, 보도자료 <문재인 정부의「국방개혁 2.0」 평화와 번영의 대한민국을 책임지는 ‘강한 군대’, ‘책 임 국방’ 구현>, 2018.7.27. 이하 국방개혁 2.0의 주요 내용은 해당 보도자료 인용임.

<표1> 국방개혁 2.0 추진과제 현황 구분

대과제(16개)

소과제(42개)

북핵 대응을 위한 미래합동작 1. 핵·WMD 대응 3축 체계 개념 발전 전 개념 정립 2. 미래합동작전개념 정립 3. 입체기동부대창설 작전개념 구현을 위한 부대구 4. 각군 부대구조 개편 조 개편 5. 국직/합동부대 개편 군구조(12)

개념과 소요에 기반한 전력구 6. 미래합동작전개념 소요전력 확보 조 개편 7. 군구조 개편 필수전력 확보 8. 합참 개편 및 연합군사령부 편성 한국군 주도의 연합·합동지 9. 전략사령부 창설 검토 휘구조개편 10. 전작권 환수와 연계한 미래지휘구조 발전 병역자원 및 부대구조를 고려 11. 상비병력 50만명으로 감축 한 병력구조 개편 12. 국방인력구조 재설계 문민통제 확립

국방운영(11)

13. 국방부 문민화 실질적 추진 14. 군의 정치적 중립보장을 위한 제도·의식 개선

15. 군구조 개편과 연계한 국방인 16. 력운영체계 개선 17. 18.

병 복무기간 단축 여군 비중 확대 및 근무여건 보장 장군 정원 조정 및 계급 적정화 합동성 강화 및 군 전문인력 양성·운영여건 보장

19. 예비전력 내실화 전쟁수행 기반 능력의 체계적 20. 첨단 ICT 기반의 군사력 운용능력 및 사이버안보 역량 강화 발전 21. 국방환경 변화를 선도하는 군수개혁 국민에게 신뢰받는 투명하고 22. 투명성·첨령성 제고를 위한 개방형 국방운영 청렴한 국방운영 23. 지역사회와 상생하는 군사시설 조성 장병 인권보호 강화

병영문화(9)

방위산업(10)

24. 군 의문사 진상규명 및 근원적 해결을 위한 제도개선 25. 군 사법제도 개혁 26. 인권존중의 군 문화조성

27. 28. 장병 복지향상 및 복무여건 29. 개선 30. 31. 32.

병 복무에 대한 합리적 보상 군내 불합리한 관행 및 부조리 척결 직업군인 주거지원제도 발전 제대 군인 일자리 확보 및 취업지원 강화 군 의료시스템 개편 장병 사역임무 대체 근무지원 확대

방위사업 투명성 제고

33. 군·산 유착근절 및 비리예방대책 고도화 34. 방위사업비리 제재 실효성 강화 및 상·벌 균형

효율적 국방획득체계로 개선

35. 총수명주기와 신속획득을 고려한 소요·계획·예산 관리 36. 합리적 의사결정 및 협업체계 구축

전문역량강화와 사업 관리 유 37. 국방획득 전문역량 강화 연성 확보 38. 사업관리 유연성 확보 국방 R&D 역량강화

39. 국방 R&D 기획 및 수행체계 개선 40. 국가 R&D 역량의 국방 분야 활용 확대

방산 경쟁력 확보 및 산업구 41. 기술·품질 중심의 방산기업 경쟁력 강화 조 전환 42. 수출형 산업구조 전환 및 일자리 창출 지원 출처 : 국방부, 보도자료 <문재인 정부의「국방개혁 2.0」 평화와 번영의 대한민국을 책임지는 ‘강한 군대’, ‘책임 국방’ 구현>, 2018.7.27.

문제점1. 위협 해석의 총체적 문제

<국방개혁 2.0>의 안보 환경 분석 Ÿ

국방부는 <국방개혁 2.0>을 둘러싼 안보 환경에 대해 “한반도의 비핵화와 평화체제 진전 에 대한 높은 열망과 가능성에도 불구하고, 안보상황 변화의 불확실성이 심화되는 전환기 에 직면”해있으며, “동북아 지역의 전략적 경쟁과 군비증강, 초국가·비군사적 위협 증대 등 지역 안보의 불안정성이 그 어느 때보다도 높아지고 있다”고 분석하고 있음.

더불어 <국방개혁 2.0>의 3대 목표 중 하나로 ‘전방위 안보위협 대응’을 설정하여, ‘북 한의 현존 위협’과 함께 ‘잠재 위협과 비군사 위협 등 다변화된 군사 위협과 불확실성에 대응할 수 있는 전방위 안보 위협’에 대한 대응 능력이 요구된다고 밝히고 있음.

이에 <국방개혁 2.0>은 위협별 군사 대응 전략을 다음의 3가지로 설정하고 있음. ▷북한의 위협에 대비해선 한미 연합방위체제를 기반으로 도발을 충분히 억제하되 전시 작전통제권 전환과 연계해 한국군의 주도 역량을 구축 ▷잠재 위협에 대해서는 국가 및 국익 수호를 위한 전략적 억제 역량을 구비해 분쟁을 억제하고 분쟁 발생 시 영토 밖에서 조기에 종결 ▷비군사 위협에 대해서는 다양한 위협 요소에 선제적으로 대비하기 위한 역량과 태세를 구축하고, 국내외 국민 보호태세를 확립2 임.

군의 위협 해석은 한국군이 어느 정도의 군사력을 갖춰야 하는지의 근거가 되기 때문에 매 우 중요한 문제임. 그러나 군의 위협 해석의 근거가 되는 정확한 정보는 부족하며 민주적 토론은 이뤄지지 않았음. 위협에 대해 군사적 수단으로 대응할 것인지, 다른 역량으로 대응 할 것인지에 대한 토론도 전무함.

<국방개혁 2.0>의 위협 해석은 여전히 모호하고 자의적인 반면, 맹목적인 군사력 확장으로 귀결된다는 점이 가장 큰 문제임

군사비 투자는 다른 사회적 투자를 포기한 대가로 이루어지기에, 군사력 형성이 절실한 이 유를 분명히 해야 함. 확실하든 모호하든 모든 위협에 대비하면 좋지 않겠냐고 넘어갈 일 이 아님. 또한 과도한 위협 해석에서 출발한 과도한 군사력 증강은 안보 딜레마를 불러와 오히려 위협을 심화시킬 수 있음.

남북한 군사력 비교와 위협 해석의 문제 Ÿ

남한은 이미 북한보다 국방비와 군사전력 면에서 압도적인 우위에 있음. 남한은 수십 년

2 국방일보, [국방개혁2.0 Q&A] 3. 국방개혁 2.0에서는 다양한 안보위협에 대해 어떤 대응 전략을 수립했나?, 2018,8.12. http://kookbang.dema.mil.kr/kookbangWeb/view.do?parent_no=11&bbs_id=BBSMSTR_000000001251&ntt_writ_date =20180812 (2018. 8.27 검색)

동안 북한의 국내총생산(GDP)을 상회하는 군사비를 지출해왔으며, 이는 주한미군의 군사비 는 제외한 수치임. Ÿ

박근혜 정부는“북한군의 대규모 재래식 전력에 대해서는 우리 군의 첨단 전력을 선택과 집중을 통해 확보함으로써 대북 우위를 유지해 나갈 것3 ”이라며 재래식 전력에서 남한이 이미 우위에 있다고 언급한 바 있음. 최근 김윤태 국방부 국방개혁실장 역시 “무기체계 성능은 북한과 비교할 수 없이 우리가 우위다. 국방비 투자 자체가 북한은 연평균 약 4조 원이고 우리는 43조 원이다. 전문가들은 첨단무기체계 능력을 군사력의 90% 이상으로 보기 도 한다.4 ”고 평가했음.

<표2> 남북한 경제력 및 국방비 비교 남북한 경제력 및 국방비 비교 구분

경제력

국방비 투자

남한

북한

비교(배)

국내총생산(GDP) (2014 구매력평가 기준)

1조6800억 달러 (미 국무부 추정)

339억 달러 (미 국무부 추정)

49.6

명목국민총소득(GNI) (2015)

1,568.4조 원 (한국은행)

34.5조 원 (한국은행)

45.5

군사비(2014)

373억 달러 (SIPRI 2016)

42억 달러 (미국무부 추정)

8.9

2004-2014 군사비 누계

3,387억 달러 (미 국무부 추정)

430억 달러 (미 국무부 추정)

7.9

출처 : 미국 국무부 World Military Expenditures and Arms Transfers 2016 / SIPRI Yearbook 2016 / 한국은행 남북한 의 주요경제지표

그러나 정작 <국방개혁 2.0>에는 북한의 위협이 현존한다는 것 외에 북한의 군사력에 대한 정확한 평가는 찾아볼 수 없음. 북한이 핵‧미사일과 같은 비대칭 전력에 집착하게 된 것은 이처럼 도저히 재래식 군사력의 열세를 넘어설 수 없기 때문이었음. 이러한 근본적인 원인 에 대한 성찰 역시 없음.

한국군의 군사력 우위를 부정하거나 북한의 위협을 과장해서는 안 될 것임. 더불어 북한의 군사적 위협에 대한 근본적이고 합리적인 해결은 외교적, 평화적인 수단을 통해서만 가능 한 일이라는 점을 인식해야 함. 힘의 압도적 우위를 확보하기 위한 군사력 증강은 상대방 역시 군사적 수단에 집착하게 하여 군비 경쟁의 악순환만을 초래한다는 사실은 지난 역사 가 보여주고 있음.

3 국가안보실, 「희망의 새시대 국가안보전략」, 2014 4 서울신문, <병력 50만으로 줄지만 정예화.. 군 전력 영향없어>, 2018.8.23. http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20180824006025&wlog_tag3=naver (2018.8.27 검색)

전방위 안보 위협론의 문제 : ‘잠재 위협’의 모호성과 자의성 Ÿ

<국방개혁 2.0>은 북한 위협과 함께 잠재 위협과 비군사 위협 등 다변화된 군사 위협과 불 확실성을 대응해야 할 위협으로 들고 있음. 그러나 ‘잠재 위협’의 실체가 모호하며, ‘전 략적 억제’역량이 어떤 억제 역량을 의미하는지도 모호함.

전략적 억제가 필요한 잠재적 위협이 중국인지, 러시아인지, 일본인지, 아니면 미국까지를 포괄하는지 특정하지 않고 있음. 이는 ‘전략적 모호성’으로 이해하기에는 지나치게 광범 위하고 불분명한 안보 환경 분석임.

‘분쟁 발생 시 영토 밖에서 조기에 종결’하겠다는 계획 역시 위험천만한 발상으로, 어떤 의미인지 정확한 규명이 필요함. 한국군이 영토 밖의 분쟁에 참여하겠다는 의미인지, 군사 동맹 차원에서 영토 밖의 분쟁에도 개입하겠다는 의미인지, 어느 쪽이든 부적절함.

국방부는 그동안 미국, 일본, 중국, 러시아 등 주변국이 군사력을 강화하고 있다고 지속적 으로 강조하며 우리도 국익을 지킬 수 있는 적정 수준의 군사력 건설이 절실하다고 밝혀왔 음.5 <국방개혁 2.0> 역시 동북아 지역의 전략적 경쟁과 군비증강 등 지역 안보의 불안정 성이 그 어느 때보다 높아지고 있다고 언급하고 있음.

주변국의 군사적 팽창은 사실이지만 이것이 곧 현존하는 위협인지, 군비 경쟁으로 이웃 국 가와 상대할 것인지는 다른 문제임. 주변 강국의 존재가 바로 군사력 증강을 정당화하는 것은 아님. 냉전 시대의 군사동맹을 강화하거나 군비 경쟁에 동참하는 것은 역내 평화와 안정보다는 위협과 불안정성을 심화함.

흔히 통용되는 중국 위협론은 중국을 경쟁자로 보고 있는 미국의 인식 경향에 따른 것이기 도 함. 그러나 한국이 ‘전략적 협력 동반자’ 관계로 설정하고 있는 중국을 군사적 경쟁 자 혹은 위협으로 상정하는 것은 적절하지 않은 사고임. 문재인 정부가 ‘미래지향적 성숙 한 협력동반자’ 관계로 설정하고 있는 일본, ‘전략적 협력 동반자 관계의 실질적 발전’ 을 추진하고 있는 러시아에 대해서도 마찬가지임.

<국방개혁 2.0>은 전방위 다양한 위협에 신속 대응한다는 명분으로 ▷해군은 수상·수중· 항공 등 입체 전력 운용 및 전략기동 능력 구비를 위해 기동전단과 항공전단을 확대 개편 ▷공군은 원거리 작전능력 및 우주작전 역량 강화를 위해 정보·감시·정찰(ISR)자산 전력 화와 연계하여 정찰비행단을 창설 ▷해병대는 상륙작전능력 제고를 위해 해병사단의 정 보·기동·화력 능력을 보강 등의 계획을 밝히고 있음. 이는 한반도를 넘어 동아시아를 작 전 범위로 하는 군사 능력을 확보하겠다는 의미임.

이러한 군사력 팽창 계획은 문재인 대통령이 강조한‘동북아 다자 평화안보협력체제’ 구 상과도 모순되는 것임. 문재인 대통령은 “남북 간의 평화체제가 구축되면 중장기적으로는 동북아 전체의 다자 평화안보 협력체제로 발전해 나가야 한다”고 밝힌 바 있음.6 동북아

5 국방부, 「유능한 안보, 튼튼한 국방 구현을 위한 2018년도 국방예산」, 2018 6 YTN, <문 대통령 "남북 평화체제 구축하면 동북아 평화체제로 발전">, 2018.6.20.

다자안보협력은 2005년 9.19 공동성명에서 그 필요성을 합의한 것으로, 한반도 평화체제 역 시 동북아 차원의 평화 질서가 구축되지 않으면 온전히 실현이 어려움. 유라시아의 공동번 영을 목표로 하는 정책과 모호한 주변국 위협을 전제로 한 군사 전략과의 혼란이 발생하고 있음. Ÿ

동아시아의 갈등과 분쟁을 근원적으로 차단하는 길은 군사력 강화를 통해 억제력을 확보하 는 것이 아니라, 다자안보협력을 발전시키는 것임. 한국은 한반도 평화체제와 연관된 동북 아 다자안보협력 방안을 적극적으로 제시하며 주도적인 역할을 해야 함. 맹목적인 군비 증 강보다 다자협력과 평화외교를 근간으로 한 대외정책이 우선되어야 함.

전방위 안보 위협론의 문제 : 비군사적 위협에 군사력 증대로 대응? Ÿ

한편 군사적 역량을 갖추어야 할 또 다른 명분으로 제시된 ‘비군사적 위협’이 무엇을 의 미하는지도 역시 모호하고 불분명함. <2016 국방백서>에 따르면 국방부는 초국가·비군사 적 위협으로 극단주의 세력의 테러 행위, 사이버 공격 위협, 신종 감염병, 지구 온난화 등 기후변화로 인한 자연재해와 재난 등을 들고 있음.

그러나 감염병, 지구 온난화 등의 자연재해가 군사 계획과 어떤 연관이 있는지 <국방개혁 2.0>은 전혀 설명하지 못하고 있음. 군사력 증대 외에 정작 이에 조응하는 국방개혁안의 혁 신은 찾아보기 어려움. 위협에 대한 대책은 군사적으로만 마련될 수 있는 것이 아니며, 비 군사적 위협에 대해서는 비군사적 대응이 목표여야 함.

사이버 공격 위협의 경우, 사이버 공격을 군사행동으로 간주하고 대응할 것인지에 대해서 는 아직 국제적으로 논쟁적인 부분임. 이를 군사적 위협으로 상정해 군사력 강화의 명분으 로 삼는 것 역시 논쟁적임.

사이버 공격의 정의에 대해서는 다음과 같은 의견을 참고할 수 있음.“2014년에 일어난 소 니사 해킹사건과 관련하여 이후 미국의 보복조치가 이루어진 것으로 알려지고 있지만, 미 행정부는 북한의 특수한 상황을 타개하는데 군사적 수단을 활용하기 어렵다는 점을 인정하 고 있기도 하다. 사이버안보의 문제를 논의하는데 있어 중요한 출발점 중의 하나는 ‘사이 버공격’ 을 어떻게 개념화하는가이다. 앞서 언급했듯이 ‘사이버전쟁’을 별도의 전쟁 유 형으로 다룰 것인가에 관해 논란이 지속되고 있는 점을 고려할 때 ‘사이버공격’의 개념 도 쉽사리 정의하기 어렵다.7 ”

국방부 역시 사이버 공격을 ‘비군사적 위협’으로 분류해왔으나, 이에 대응하는 <국방개 혁 2.0>의 과제인 ‘국방 사이버 안보 역량 강화방안’은 군사적 수단만을 포함하고 있음. 부대 명칭을 ‘사이버작전사령부’로 변경하고, 합동부대로 지정하여 합참의장의 지휘 하 에 사이버공간에서의 작전사령부로서 위상을 정립하겠다는 것임. 더불어 국방사이버공간에

http://www.ytn.co.kr/_ln/0101_201806201452344568 (2018.8.27. 검색) 7 민병원, 「사이버공격과 시어비억지의 국제정치」, 국가전략 제21권 3호, 2015

대한 침해대응을 군사 대응행동인 ‘사이버작전’으로 엄격히 구분하고, 지상‧해상‧공중작전 과 마찬가지로 사이버 전장에서의 군사작전 개념으로 이해한다고 정의하고 있음.8 그러나 사이버 공격을 군사행동으로 간주하고, 군사작전으로 대응하는 문제에 대해 국제법적으로 정밀한 검토가 이루어졌는지 미지수임.

위협과 안보의 재정의 필요 Ÿ

무엇이 진짜 위협이고 무엇이 진짜 ‘안전 보장’인지에 대한 전면적인 재검토와 사회적 토론이 필요함. 우리 사회는 ‘안보’를 위해 막대한 금액을 국방비에 투자해왔으나 정작 세월호 참사, 스텔라데이지호 수색 과정 등에서 국가는 시민의 생명과 안전을 지키는 데 실패해왔음. 위협 해석과 안보의 정의는 이러한 지난 과거에 대한 반성에서 출발해야 하며, 국방개혁안은 위협과 안보의 재정의를 바탕으로 한 종합적인 안전 보장 계획 하에 수립되 어야 함.

한국의 복지비 지출은 미국과 더불어 OECD 국가 중 최하위 수준을 기록하고 있고, 자살률 은 1~2위를 다투고 있는 반면, 국방비는 세계 10위 수준으로 지출하고 있음. 이는 그동안 한국 정부가 한정된 국가 예산을 어디에 투입해왔는지 단적으로 보여주는 수치들임. 진정 한 ‘한반도 평화의 시대’는 무엇이 진짜 우리 삶의 위협인지 재평가하고, 예산의 우선순 위를 다시 설정하며, 국방비의 복지비 전환을 논의하는 것에서 비로소 시작될 수 있음.

안보 개념의 재정의와 관련하여 다음과 같은 문헌을 참고할 수 있음.“냉전 이후 유엔 내 의 독립위원회들에 참가한 NGO와 학자들은 국가안보라는 전통적인 인식틀을 가지고는 결 코 문제를 해결할 수 없음을 인식하고 안보 개념의 재정의를 시도했다. 이들의 결론은 대 체로 다음과 같다. 군사력이 반드시 안보를 보장하지는 못한다. 세계화 시대에 진정한 안보 란 일국 차원에서는 달성될 수 없다. 국가 혹은 체제 안보에 초점을 두는 전통적 접근은 적합하지 못하며, 여기에 국민들의 안전과 행복이 포함될 필요가 있다. 결국 진정한 안보를 위해서는 군대보다 민주적 거버넌스와 활발한 시민사회가 더 중요할 수 있다. 비군사적 요 소가 안보와 안정에 훨씬 중요할 수 있다. 자원경쟁, 환경파괴, 가난과 빈부격차, 인구증가, 실업과 생계불안 등이다.”9

그동안 정부는 ‘안보’의 대상과 주체를 추상적인 국가로 한정해왔으며, 전통적인‘국가 안보’개념을 국가 정책 추진의 명분으로 남발해왔음. 그러나 민주주의 국가에서 ‘안보’ 는 단순히 ‘국가의 보위’라는 식으로 추상적으로 정의되거나 도출될 수 없으며, 국가의 구성원인 시민들의 생명과 안전, 공포로부터 자유롭게 인간다운 삶을 영위할 환경과 조건 을 확보하기 위한 주권자들의 민주적 토론과 합의 과정에 의해 도출될 수 있음. 안전에 대 한 인식이나 처방에 대한 합의 역시 시민들의 우선순위나 시대조건의 변화에 따라 시시각

8 국방부, 보도자료 <“국방사이버안보 역량 강화방안” 본격 추진>, 2018.8.9. 9 마이클 레너, 「지구환경보고서 2005」, 도서출판 도요새, 2005

각 달라짐. Ÿ

‘안보’의 의미와 목적은 끊임없이 재정의되어야 하며 ‘안보’의 방법과 수단 역시 재해 석된 안보의 의미와 목적에 비추어 끊임없이 점검되고 재구성되어야 함.

‘안전 보장’의 개념에서 국가라는 추상적인 행위자에게 입혀진 고정관념의 외피를 걷어 내고 그 본질적 의미인 ‘공동체 모든 구성원의 안전과 공포로부터 자유로운 삶’이라는 목적에 맞게 민주적으로 재정의해야 함.

이는 특히 위협의 의미와 해석의 타당성, 안전보장 수단의 타당성과 우선순위, 군사안보와 다른 안보에 각각 소요될 비용의 우선순위와 균형 등에 대해 세세히 따져보는 것을 포함함.

군 중심의 위협 분석과 군사력 평가, 군사안보관료 위주의 방위전략 구상과 작전계획 수립 은 외부의 위협을 과장하거나, 위협을 해소하는 데 있어 군사적 수단 혹은 힘의 우위에 호 소하는 해법에만 의존하도록 만드는 경향을 지닐 수 있음.

시민의 안전을 위협하는 가장 심각한 장애물이 과연 외부로부터의 위협인지 사회적 정의의 실종과 각종 사회적 폭력의 구조인지 파악하고, 외부의 위협이 존재한다면 군비 증강으로 해결할 문제인지 대화와 협력으로 해결할 문제인지 잘 따져봐야 함.

문제점2. 공격적인 군사 전략 유지

국방부는 <국방개혁 2.0>에서‘북핵 대응을 위한 미래합동작전개념 정립’을 대과제로 설 정하고, 이를 위해 ▷핵·WMD 대응 3축 체계 개념 발전 ▷미래합동작전개념 정립을 소과 제로 선정함. 더불어 작전개념 구현을 위한 부대구조 개편 소과제로 ‘입체기동부대 창 설’을 제시하고 있음.

지금까지 발표된 <국방개혁 2.0>안으로는 공격적인 군사 전략이나 평양 점령 계획 등 공세 적인 작전 개념이 변경된 것을 확인할 수 없음. 새롭게 발표된 입체기동작전은 공세적 종 심기동 전투를 포함한 기존의 작전 개념을 그대로 답습하고 있는 것으로 보임. 북핵‧미사일 위협 대응을 명분으로 막대한 예산을 투자하나 실현 가능성은 낮은 한국형 3축 체계 구축 계획도 그대로임. 한반도 정세는 급격하게 변화하고 있고, 평화적 수단에 의한 평화를 지속 적으로 추구해나가야 할 시기에 <국방개혁 2.0>의 군사 전략이나 전력 증강 계획은 여전히 과거에 머물러 있음.

대북 공세적 작전 개념 변경 확인할 수 없어 Ÿ

송영무 국방부 장관은 2017년 국정감사에서 “새로운 전쟁 패러다임에 부합하는 싸우는 방 법을 토대로 방어적 선형전투에서 공세적 종심기동 전투로 전쟁 수행 개념을 전환”하며, “적이 도발할 경우 강력한 3축 체계를 기반으로 최단 시간 내 주요 표적을 제압·초토화 하고 최단 기간 내에 최소의 희생으로 승리를 쟁취토록 하겠다”고 밝힌 바 있음. 올해 3 월, 김윤태 국방부 국방개혁실장 역시 ‘신작전수행개념’에 대해 같은 의견을 밝혔음.

7월 27일 보고된 <국방개혁 2.0>에 지상군이 대규모로 북진하는 종심기동 전투를 포함해 공세적인 작전 개념이 여전히 반영되어 있는지에 대해서 현재 논란이 되고 있음. <국방개 혁 2.0> 기본 방향에는 북한 점령이나 공세 등의 용어는 제외되었으나, 실제 내용에서 작전 개념 변경이 있었는지는 전혀 확인할 수 없음.

언론 보도에 따르면, 기존의 공세적 작전 개념이 입체기동작전으로 이름만 바뀌어 <국방개 혁 2.0>의 한 과제로 진행되는 것으로 알려짐10 . 입체기동부대 역시 공세적 작전 개념을 기반으로 하고 있다고 알려짐11 . 지난 8월 24일 국회 국방위원회에서 송영무 장관은 입체 기동부대에 대한 구체적 내용을 묻는 질의에 “비밀이라 구체적 내용은 말할 수 없다. 따 로 보고하겠다”고 답한 바 있음.

10 중앙일보, <[단독] 유사시 한국군 단독으로 북 지휘부 점령 계획>, 2018.7.27. https://news.joins.com/article/22840332 (2018.8.27. 검색) 11 중앙일보, <북한군 한가운데 낙하산만 메고 뛰어들까>, 2018.8.26. https://news.joins.com/article/22914536 (2018.8.27. 검색)

같은 언론 보도에 따르면, 입체기동작전은 2개 여단 규모의 공수부대가 평양으로 신속히 이동하는 작전임. 여기엔 육군과 공군이 보유한 헬기와 수송기가 총동원되며, 또 해병대가 북한 지역 깊숙이 상륙한 뒤 내륙으로 진격하고, 기계화 부대가 쾌속 전진을 해 공수부대 와 합류한다는 내용도 있음.12

한국국방연구원 조남훈 책임연구위원 역시 입체기동작전에 대해 다음과 같이 설명하고 있 음. “전쟁 초기 평양지역을 장악하기 위해 국방개혁 2.0에 새로이 도입될 기동입체작전도 우리 군의 새로운 소요를 창출할 것이다. 따라서 한반도 대화 분위기 및 비핵화의 진전에 도 불구하고 단기간에 군의 소요 감소 및 군 규모 축소는 없을 것이다. 이제까지 진행 중 이던 3K 작전 수행을 위한 능력 확보를 지속적 또는 가속적으로 추진하면서 추가로 입체기 동작전에 적합한 특전사령부 및 해병대 등의 능력을 보강하는 선에서 현상유지적인, 아니 면 오려 일부 확장적인 군 구조 개편이 발생할 것이다.13 ”

<국방개혁 2.0>은 전방위 다양한 위협에 신속 대응한다는 명분으로 ▷해군은 수상·수중· 항공 등 입체 전력 운용 및 전략기동 능력 구비를 위해 기동전단과 항공전단을 확대 개편 ▷공군은 원거리 작전능력 및 우주작전 역량 강화를 위해 정보·감시·정찰(ISR)자산 전력 화와 연계하여 정찰비행단을 창설 ▷해병대는 상륙작전능력 제고를 위해 해병사단의 정 보·기동·화력 능력을 보강 등의 계획을 밝히고 있음. 해병대의 상륙작전능력 제고나 해 군의 기동전단, 항공전단 확대 개편 등의 계획은 여전히 공세적인 작전 개념을 기반으로 하고 있는 것임.

이러한 공세적인 작전 개념을 ‘국방개혁’의 과제로 추진하는 것은 과거의 정책을 그대로 답습하는 것이며 상대방에 대한 일체의 적대행위 전면 중지, 상호 불가침, 군사적 신뢰 구 축에 따른 단계적 군축 실현을 합의한 <판문점 선언>에 위반되는 것임.

한국형 3축 체계 구축은 그대로 Ÿ

<국방개혁 2.0>은 “전방위 다양한 위협에 탄력적으로 대비할 수 있는 전력과 전시작전통 제권 전환을 위한 필수 능력을 우선 확보할 것”이며 “현존하는 북한 위협에 대응하기 위 한 3축 체계 전력을 정상적으로 추진할 것”이라고 밝히고 있음.

한국형 3축 체계는 북핵‧미사일 작전체계를 선제 타격하는 킬 체인(Kill Chain), 북한이 발사 한 탄도미사일을 요격하는 한국형 미사일방어체제(KAMD), 북한이 핵무기로 위해를 가할 경 우 미사일 전력과 전담 특수작전부대 등을 운용하여 북한 지휘부를 응징보복하는 대량응징 보복(KMPR)으로 이명박 정부 당시 발표된 적극적 억제 전략의 일부임. 국회 국방위원회 김 종대 의원에 따르면, 2016년 최종 완성된 3축 체계 작전개념은 47개 전력(57개 사업), 예산

12 중앙일보, <[단독] 유사시 한국군 단독으로 북 지휘부 점령 계획>, 2018.7.27. https://news.joins.com/article/22840332 (2018.8.27. 검색) 13 조남훈, <안보 환경 변화와 국방정책방향 전망>, 국방아젠다포럼, 2018.8.23.

은 57조 4795억 원에 달함.14 Ÿ

한반도 정세가 크게 변화했고, 한반도 평화체제와 비핵화를 위한 대화와 협상이 진행되고 있는 상황에서 막대한 예산을 투입하는 3축 체계 구축 사업을 그대로 유지하는 것은 불필 요하며 <판문점 선언>에 역행하는 것임. 남과 북은 <판문점 선언>에서 한반도 평화체제 구 축과 핵 없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표를 확인하고, 상대방에 대한 일체의 적대행 위 전면 중지, 상호 불가침 합의 재확인, 군사적 신뢰 구축에 따른 단계적 군축 실현 등을 합의한 바 있음. 북한은 대화 기간 동안 핵‧미사일 실험 중단을 명확히 했으며, 풍계리 핵실 험장 폐쇄, 대륙간탄도미사일(ICBM) 시험장 폐쇄, 조립시설 해체 등이 실제로 진행되었음. 이에 북한의 핵‧미사일 위협에 대응하기 위해 대규모 예산을 투입해 조기에 한국형 3축 체 계를 구축하겠다는 계획은 전면 재검토되어야 함.

한국형 킬 체인은 북한이 핵‧미사일로 한국을 타격할 가능성이 커질 경우, 이런 징후를 조 기에 포착하여 선제공격을 실시한다는 개념으로 국방부는 미사일 도발 징후 포착 30분 이 내에 도발 원점을 선제공격하여 제거하겠다고 밝혀옴. 국방부가 주장하는 킬 체인이 제대 로 구현되려면, 탐지-식별-결심-타격을 위한 수단이 복합적으로 구축되어 있어야 함. 그러 나 막대한 군사비 투자에 비해 기술적으로 성취하기는 어렵고 실현 가능성이 떨어진다는 것이 대체적인 평가임. 한국군은 센서 체계가 절대 부족하며, 전장관리 및 C4(지휘․통제․통 신․컴퓨터, Command, Control, Communication, Computer) 체계도 미비함. 이에 한국군 단독 의 능력만으로는 200대에 달하는 북한의 이동식발사대(TEL)를 탐지하는 것은 거의 불가 능15 하다고 평가됨. 여러 추가적인 수단 확보에도 불구하고 한국이 한국형 킬 체인 전략을 수행하려면 여전히 미군에 의존할 수밖에 없음.16

그러나 킬 체인을 비롯해 북한에 대한 선제공격도 불사하겠다는 것을 공식화한 한미의‘맞 춤형 억제전략’은 선제공격을 금지한 유엔 헌장 51조과 평화주의 원칙을 대한민국 헌법 위반으로 개념 그 자체로 문제가 될 수 있음. 더불어 선제공격론이 야기할 안보 딜레마의 격화 역시 중대한 문제임.

한국형 미사일방어체제(KAMD) 역시 실현 가능성에 한계가 있는 것은 마찬가지이며, 미군 자산이 반드시 필요함. 사실상 미국 MD의 하위 개념으로 기능할 수밖에 없음.

미국 MD에 참여하지 않는다는 것은 정부의 ‘공식’입장일 뿐, 그동안 실제 한국군의 행 보는 미국 MD 편입에 맞춰져 있었음. 다국적 MD 훈련 참여, 한미일 군사정보공유약정, 한 일군사비밀정보보호협정 체결, 사드 한국 배치 등이 모두 연장선상에 있음. 한미는 2013년 제45차 SCM에서 지휘‧통제체계의 상호운용성을 증진하기로 합의한 뒤, 2016년 한국군 탄도

14 김종대 의원실, 보도자료 <몸만 있고 머리는 없는 한국형 3축체계, 정상적 작동 어려워> 2017.10.18. 15 김홍철․김희성, 「북핵 위협 대비 공군 전략 및 전력발전 방안 연구: Kill-Chain과 KAMD를 중심으로」, 군사 논단 제74호, 2013 16 김열수, 「킬체인(Kill-Chain)과 한국형 미사일 방어체제(KAMD) : 실현 가능성을 중심으로」, 신아세아 제20 호, 2013

탄작전통제소와 미군 탄도탄작전통제소를 미 전술 데이터 링크로 연결하는 등 한국 KAMD 와 미국 MD와 상호운용성을 증진시키는 방향으로 나아가고 있음. 한편, 송영무 장관이 취 임 초기부터 강조한 해상 고고도 미사일 방어체계인 SM-3 도입 계획이 페기되었는지도 확 인할 수 없음. Ÿ

미사일방어(MD)는 상대방의 미사일 공격으로부터 완벽한 방어막을 구축하는 것을 목표로 한, 상대국의 미사일 공격은 무력화하고 자신은 언제든지 미사일 공격을 가능하게 만들겠 다는 공격적인 개념임. 역사적으로 상대방을 단념시키기보다는 핵‧미사일 군비경쟁을 가속 화해왔음. 날아오는 미사일을 요격 고도별로 층층이 방어하겠다는 다층 방어체계는 얼마든 지 확장될 수 있고 끊임없이 군사적 수요를 창출하기 때문임.

박근혜 대통령은 3축 체계에 관해“정부는 강력한 한미 연합 방위체제를 유지하면서 ‘킬 체인(Kill Chain)’과 한국형미사일방어체제(KAMD) 등 핵과 대량살상무기(WMD) 대응 능력 을 조기에 확보해 북한 정권이 집착하는 핵과 미사일이 더 이상 쓸모없다는 것을 스스로 인식하도록 할 것이다.17 ”라고 밝힌 바 있음. 이러한 군사전략은 북핵 문제의 근본적인 성격과 군비 경쟁에 대한 몰이해를 반영하고 있음. 북한의 핵무장은 남북간 북미간 불신과 군사 불균형에 대한 북한식 군사주의의 비대칭 우위전략임. 따라서 북한의 핵무장을 힘의 우위로 굴복시키겠다는 전략은 또 다른 군비 경쟁의 악순환을 초래할 뿐임.

‘방어 충분성’원칙에 입각한 군사 전략 수정 필요 Ÿ

북한의 공격 가능성에 대비한다는 명분으로 선제 타격과 보복응징 등을 위한 무기체계를 구축하겠다는 것은 그 자체로 공격적이고 위험할 뿐만 아니라 비현실적인 것임. 특히 북한 의 핵·미사일 대응을 위해 추진하고 있는 3축 체계를 재검토하는 것은 <판문점 선언>에 부합할 뿐만 아니라 한반도 비핵화와 군사적 긴장완화, 평화체제를 위한 대화와 협상을 진 전시키고 촉진시키는 데 기여할 수 있음.

공격적인 군사전력이나 대규모 공격 능력을 확보하기 보다는 ‘합리적 방어 충분성’ 원칙 에 입각하여 군사 전략을 수립해야 함. 위협이 또 다른 위협으로 이어져왔듯이 방어 위주 의 군사전략과 전력 배치를 우선 고려해야 함.

역사적으로 봤을 때 군사적으로 우위에 있는 쪽에 선도적으로 군축을 선언하는 것만이 평 화에 다가서는 길이었음. 북한보다 총체적인 군사력 우위에 있는 남한이 안보 패러다임의 전환을 통해 군사력을 선도적으로 감축하겠다는 선언을 해야 함.

전시작전통제권 ‘조건부’ 환수의 문제점

17 박근혜 대통령 국군의 날 기념사, 2013.10.1.

문재인 정부는 국정과제로 ‘굳건한 한미동맹 기반 위에 전작권 조기 전환’을 제시함. 송 영무 국방부 장관은 지난 6월 11일 “국방개혁 2.0이 완성되는 2023년쯤에는 전작권이 환 수돼 있을 것”이라며 전작권 환수 목표 연도를 제시한 바 있음.

<국방개혁 2.0>은 “전시작전통제권 전환을 위한 필수능력을 조기에 확보하여 우리 군이 주도하는 지휘구조로 개편을 추진할 것이며 한국군 합참의장이 연합군사령관을 겸직하는 연합군사령부 개편 방안을 검토 중”이라고 밝히고 있음.

문제는 전작권 환수 계획이 국방개혁 2.0 완성, 한국형 3축 체계 조기 구축 등과 같이 조건 부로 논의되고 있다는 점임. 이러한 조건은 한국군 단독으로 공격적인 군사전력을 확보하 는 것으로, 과거부터 문재인 정부까지 모두 한반도에서 미군 전력을 대체하는 수준의 전력 확보가 이루어져야 전작권 환수가 가능한 것처럼 주장하는 것은 납득하기 어려움. 더욱이 2005년 노무현 정부 때부터 전작권 환수를 전제로 국방비를 증액해왔는데도 여전히 전작권 환수의 조건을 충족시키지 못하고 있다고 주장할 수 없는 일임.

더불어 전작권 환수에 맞춘 한국군의 새로운 방어 개념 수립은 찾아볼 수 없음. 국방부는 전작권을 조속히 환수하여 온전한 통제권을 확보하고, 방어 충분한 성격의 군사 전략을 수 립해야 함. 전작권이 환수되지 않는 한, 한미동맹에 대한 민주적 통제는 불가능함.

한편 2017년 11월 28일, 송영무 국방부 장관은 “전작권을 환수하더라도 한미연합사령부를 해체하지 않겠다18 ”고 밝힌 바 있음. 그러나 전작권 환수 후에도 기형적이고 종속적인 한 미연합사 구조를 유지한다는 것은 진정한 ‘군사 주권’ 회복이라 할 수 없음. 전작권 환 수 이후 존재 의의를 상실하고, 그 자체로 기형적이며 종속적인 구조의 한미연합사는 해체 해야 함.

18 연합뉴스, 송영무 "전작권 전환해도 연합사 해체 않도록 할 것"(종합), 2017.11.28. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/11/28/0200000000AKR20171128045651014.HTML (2018년 8월 27일 검색)

문제점3. 과도한 국방비 증액 요구

국방개혁을 위한 예산 대폭 증액 정말 필요한가 Ÿ

국방부는 <국방개혁 2.0>의 성공적인 추진을 위해 2019년~2023년 5년간 270.7조원이 필요하 다고 밝힘. 이에 따라 국방비의 연평균 증가율을 7.5%로 산정하여 예산안을 편성함. 이는 국가재정운용계획(2018~2022) 상 정부 재정 지출 연평균 증가율 7.3%보다 높은 것임.

첨단전력 확보를 위한 방위력개선비 점유율은 2018년 현재 31.3%에서 2023년 36.5%로 상향 조정할 계획이라고 발표함. 첨단전력 확보는 대부분 한국형 3축 체계를 비롯한 공격적인 군사 전략을 위한 것임.

이미 국방부는 2019년 국방예산으로 작년대비 8.6% 증가된 46조 9천억 원을 요구했음. 작 년 7% 증가에 이어 아무런 정책 변동 없이 또다시 국방비를 대폭 증가하는 것은 남북관계 개선, 북미 정상회담 등으로 변화하고 있는 한반도의 평화 정세에 맞지 않는 무리한 요구 이며 <판문점 선언>의 단계적 군축 합의에도 반하는 것임.

두 번의 남북 정상회담과 북미 정상회담은 문제는 신뢰이지, 더 강한 군사력이나 더 많은 군사비가 아니었다는 사실을 다시 한 번 보여주었음. 무조건적인 국방비 증액은 이제 중단 해야 하며 <국방개혁 2.0>의 예산 편성은 수정되어야 함.

유엔 군축 사무소는 최근 군축 의제 보고서에서 군축의 필요성과 최근의 한반도 평화 프로 세스의 의미에 대해 다음과 같이 밝힌 바 있음. “군축과 무기 통제는 무력 분쟁과 갈등을 종식하고 예방하는 데 핵심적인 역할을 할 수 있다. 군축 조치들은 국제 평화와 안보를 유 지하고, 인도주의적 원칙을 지키고, 시민을 보호하고, 지속 가능한 개발을 촉진하며 무력 분쟁을 종식하고 예방하기 위해 지속적으로 추진되어야 한다. 대화와 외교는 위기가 고조 되어 무력 분쟁으로 치닫는 것을 예방한다. 최근 한반도가 이룬 진전은 대화의 가치를 다 시 한 번 입증했으며, 지난 십 년의 역사를 통틀어 한반도 비핵화와 지속 가능한 평화를 실현하기 위한 가장 위대한 기회를 창출했다.19 ”

또한 국방개혁은 국방예산 규모의 문제가 아니라 투명하고 효율적인 운영의 문제임. 국방 운영의 낭비요소를 줄이고 필수 분야에 재분배하여 저비용·고효율의 국방관리체제로 혁신 해야 함.

19 UN Office for Disarmament Affairs, 「SECURING OUR COMMON FUTURE : An Agenda for Disarmament」, 2018

<표3> 주요국 국방비 2015

2016

국방비(억 $)

GDP 대비(%)

1인당 국방비($)

국방비(억 $)

GDP 대비(%)

1인당 국방비($)

한국

332

2.41

665

338

2.41

663

미국

5,896

3.27

1,834

6,045

3.26

1,866

중국

1,424

1.27

104

1,450

1.27

105

일본

411

324

743

374

러시아

519

3.92

365

466

3.68

328

영국

584

2.04

911

525

1.98

815

프랑스

166

1.93

701

472

1.9

706

독일

366

1.09

453

383

1.1

474

대만

100

1.91

427

1.89

419

인도

448

2.16

511

2.27

출처 : 국방부 홈페이지

복지 지출 OECD 최하위, 자살률 OECD 1~2위를 다투는 국가인 한국의 군사비 지출은 2017 년에도 세계 10위에 오름. 2016년 한국의 1인당 국방비는 663불로 미국, 영국, 프랑스에 이 어 4번째로 높고, GDP 대비 국방비율은 2.41%로 러시아, 미국에 이어 3번째로 높음.

국방부는 국방개혁을 추진하기 위해서는 국방비 증액이 불가피하다고 주장하고 있으나 프 랑스, 영국, 독일을 비롯한 서구 군사 강국들은 냉전 이후 예외 없이 병력 감축과 동시에 국방비 감축을 추진했음.

특히 이전 <국방개혁 2020>이 모델로 삼았던 프랑스 국방개혁은‘인력감축, 예산절감, 통합 성 및 전문성 강화’라는 측면에서 긍정적 평가를 받고 있음. 프랑스는 국방 개혁 추진 여 건을 보장하기 위해 ▷개혁안과 시행 방침, 소요 국방 예산 등을 국방계획법으로 법제화하 였고 ▷국방 예산 절감을 위해 과감하게 국방시설을 통폐합하고 각 군의 군사·보급 기능 을 통합하여 국방운영 전반에 대한 효율성을 제고하였음20 .

20 문인혁, 이강호 「프랑스 국방개혁의 재평가와 한국군에 정책적 함의」, 2016.2.

<표4> 냉전체제 전후 구미 각국 국내총생산 대비 국방비 비율 변화 국가

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2017

프랑스

3.7

3.3

3.0

2.5

2.4

2.3

독일

3.0

2.7

1.6

1.4

1.3

1.4

1.2

이탈리아

2.2

2.1

1.7

2.0

1.8

1.7

1.4

1.5

영국

4.8

3.6

2.6

2.2

2.4

1.9

1.8

미국

6.1

5.3

3.6

2.9

3.8

4.7

3.3

3.1

출처: SIPIRI Military Expenditure Database, Data for all countries 1949-2017

<표5> 2018~2019년 국방비 국방비 총액

연평균 증가율

방위력 개선비

방위력개선 비 점유율

전년대비 증가율

전력운영비

전년대비 증가율

2018

43.2조원

13조 5,203억원

31.3%

10.8%

29.8조원

5.3%

2019*

46조9천억원

8.6%

15조 4천억원

32.9%

17%

31조 4천억원

5.4%

출처: 국방부 홈페이지, *2019년 국방비는 국방부 요구액임

문제점4. 상비 병력, 군 복무기간 더 줄여야

적정병력은 30~40만 명 Ÿ

<국방개혁 2.0>은 현재 61.8만 명인 군 병력을 2022년까지 50만 명으로 감축하고, 병사들의 복무기간을 18개월로 단축하는 방안을 추진하겠다고 밝힘. 그러나 이는 충분하지 않으며, 상비병력과 군 복무기간을 더욱 줄이는 획기적인 병력 감축 계획이 필요함.

4차 산업혁명과 첨단과학기술에 기반한 정예화된 부대 및 전력구조를 지향하면서, 대규모 병력 역시 그대로 유지하겠다는 것은 서로 부합하지 않는 목표임.

이미 1990년대부터 다수의 연구 결과가 한국군 ‘적정 병력’규모를 30~40만 명으로 추산 한 바 있음.

<표6> 통일 전후 한국군 적정규모 연구사례 연구자

적정병력(통일전)

병력수/인구수 (퍼센트)

적정병력(통일후)

연구연도

박재하

38만 3천명

0.938

57만명

1991

김충영

26만 3천 ~ 30만 7천명

0.6~0.7

40~46만명

1992

조동호

29만명

0.64

44만 2천명

1997

이병근·유승경

29만 9천명

0.67

46만명

1998

윤진표

27만 4천 ~ 31 4천명

0.6~0.7

46만명

1998

출처: 박재하, <이상적인 인력 모델링에 의한 남북한의 군축 인력 규모 분석>, 국방논집 16호, 1991; 김충영, <단순비교법에 의한 통일 후의 군사력 소요 및 전력 배비>, 국방논집 20호, 1992; 조동호, <통일의 경제적 비용과 편익>, 분단비용과 통일비용, 민족통일연구원, 1997; 이병근/유승경, <한반도 군비 감축의 경제적 효과>, 엘지경제연구원. 1998; 윤진표, <군비통제정책과 군사력 정비 정책의 조화 방안>, 8회 군비 통제 세미나, 국방부군비통제관실, 1998.

연구자들뿐만 아니라 실제 정부와 국회에서도 획기적인 병력 감축안이 다수 제기됨. 1998 년 김대중 정부의 국방개혁위원회에서는(비록 최종 채택되지는 않았지만) 병력을 2015년까 지 40만~50만 명으로 감축하는 안을 검토했으며 이보다 앞선 1997년, 언론보도에 따르면 당시 여당인 신한국당의 정보화특별위원회가 60만 명의 육·해·공군 체제를 20만 명 규모 의 통합체제로 단계적으로 감군하는 방안을 마련하여 당 지도부에 건의하려 했음.

또한, 2005년에는 국방연구원 출신 새누리당 송영선 국회의원이 노무현 정부의 50만 명 안 에 대해 35만 명으로의 감군을 주장한 바 있음. 2012년 민주통합당의 대선 예비경선에서 김두관 후보와 2016년 9월 남경필 경기도 지사는 모병제로의 전환과 30만 명 미만으로의 감군을 주장하기도 했음.

즉, 이번 <국방개혁 2.0>의 병력 감축 계획은 ‘적정 병력’과 관련하여 대다수 연구자들이 주장하는 30만 명 수준을 훨씬 넘는 것으로, 국방부는 병력 감축 규모를 지나치게 소극적 으로 평가하고 있음.

대규모 병력 유지는 불필요 Ÿ

그동안 국방부는 북한은 128만 명의 병력을 보유하고 있어 50만 명 미만으로 병력을 감축 하면 방어가 힘들다고 주장해왔음. 그러나 북한의 인구가 한국의 절반 수준에 불과하다는 점에서 북한군의 병력 규모는 과대평가되어 있음. 인구통계를 기준으로 북한 정규군 병력 추론 연구결과를 내놓고 있는 국내외 학자들은 북한 정규군의 범위는 작게는 50만 명, 많 게는 75만 명이라고 추정함21 .

군이 비대한 육군 병력을 유지하려는 이유는 유사시 ‘북한 안정화 작전을 수행하기에 충 분한’ 사단 수와 병력 수를 유지하려는 전략 때문이었음. 이는 북한 비상사태 시 북한을 무력으로 점령하겠다는 전략임. 그러나 한미 연합군의 북한 지역에서의 군사행동은 침략 행위로 간주될 수 있어 국제법적으로도 정당화될 수 없는 비현실적이고 공격적인 계획임.

북한의 비대칭 위협 대응을 명분으로 한 첨단전력 확보 등을 위해 국방비 증액을 요구하면 서, 전면전을 대비한 대규모 병력 역시 그대로 유지하겠다는 계획은 납득하기 어려움. 군비 투자는 다른 사회적 투자를 포기한 대가로 이루어지기에, 방위력 형성이 절실한 이유를 분 명히 해야 함. 확실하든 모호하든 모든 위협에 대비하면 좋지 않겠냐고 넘어갈 일이 아님.

더불어 남과 북은 <판문점 선언>에서 상대방에 대한 일체의 적대행위 전면 중지, 상호 불 가침, 신뢰 구축에 따른 단계적 군축에 합의함. 대규모 육군 병력을 유지하려는 이유였던 북한 점령계획이나 안정화 전략은 변화된 상황에 맞게 수정해야 마땅하며, 추가 병력 감축 을 국방개혁안에 포함해야 함.

군 복무기간 12개월로 단축 가능 Ÿ

국방부는 병 복무기간 단축을 2018년 10월 1일 전역자부터 단계적으로 시행하기로 결정함. 복무기간은 총 3개월이 단축되며 이에 따라 육군·해병대는 21개월에서 18개월로, 해군은 23개월에서 20개월로 줄어들 예정임.

국방부는 현대전 양상의 변화에 따라 과학기술군으로 정예화하는 국방개혁의 일환으로 첨 단전력을 증강하고, 숙련도가 필요한 보직은 부사관으로 대체하며 병사들의 비전투 임무를

정영철, 「북한의 인구통계와 사회변화 : 교육체제의 변화와 군대규모에 대한 새로운 추정」, 2015 미야모토 사토루, 「조선인민군의 군사조직과 군사력」, 2015.10

최소화한다고 밝힘. Ÿ

그러나 군 복무기간을 18개월로 단축하는 계획은 이미 국방부가 2005년 노무현 정부의 <국 방개혁2020>에서 공언한 바 있음. 노무현 정부는 당시 68만 명이었던 병력을 2020년까지 50 만 명으로 감축하고 군 복무기간을 2014년까지 육군기준 18개월로 단축하겠다고 약속했으 나 이명박 정부가 이를 폐기하고, 21개월로 동결했으며, 박근혜 정부는 18개월 단축 공약을 취임 직후 폐기했음.

군은 복무기간을 단축하면 군의 ‘안정적인 전투력 및 병사 숙련도 유지’에 어려움이 있 다고 주장하지만 징병제 국가들 중 상당수의 국가에서 군복무기간을 12개월로 이내로 유지 하고 있음. 러시아의 장병 복무기간은 12개월이며, 거대 중국과 대치하고 있는 대만은 모병 제 전환을 앞두고 복무기간을 4개월로 획기적으로 단축함. 군사 강국으로 평가받는 독일이 나 프랑스 역시 모병제로 전환하기 전 군 복무기간을 10개월 내외로 유지했음. 즉, 군 훈련 체계를 개선하면 10개월 내외로 충분히 기본역량을 갖출 수 있다는 것임. 특수병과나 기술 병과는 일반 사병이 아니라 숙련된 유급사병과 부사관이 주축을 맡게 하면 가능한 일임.

국방부 및 복무기간 단축을 반대하는 사람들은 출산율이 저하되어 장정수가 줄어들어 있는 상황에서 ‘적정 군사력’은 유지해야 하므로 군 복무기간을 대폭 단축하는 것은 어렵다고 주장하고 있음. 그러나 낮은 출산율 때문에라도 복무기간을 더 단축해야 함. 낮은 출산율로 청년층의 노령 인구 부양 부담이 더 커지는 상황에서 갈수록 희소해질 청년층을 군대에 더 오래 묶어 둘 수 없기 때문에 군 복무기간 단축은 갈수록 중요해질 수밖에 없음.

징병제를 채택한 나라 중 대부분의 발전된 국가들에서 군 복무기간을 1년 내외로 한정하고 군 병력도 인구의 1% 미만으로 유지하는 이유는 바로 저출산 고령화 현상 때문임. 한국은 심각한 저출산 고령화 사회이므로 이 비율은 더 낮아져야 함.

군 복무기간은 12개월 단축까지 검토해야 함. 부사관의 수를 일정하게 유지하고 12개월 미 만의 징병기간을 마친 사병들을 유급지원 사병 혹은 하사로 재충원한다면 군의 안정적인 전투력 유지나 병사 숙련도에도 심각한 지장을 초래하지 않고 군 병력 감축에 도달할 수 있음.

<표7> 징병제를 채택한(또는 했던) 주요 국가의 군 복무기간 국가

복무기간

비고

독일*

6개월(2011)

모병제 전환 후 8~23개월, 12년

프랑스*

10개월(2001)

모병제 전환후 12개월

오스트리아

6개월

브라질

10~12개월

중국

24개월

징병제와 모병제 혼합

덴마크

4~12개월

징병제와 모병제 혼합

그리스

12개월

이란

18개월

노르웨이

12개월

폴란드*

9개월(2009)

러시아

12개월

한국

21개월

스위스

8.5개월(최소 260일)

대만*

12개월

이스라엘

36개월

2009~2012년 징병제 단계적 폐지 징병제와 모병제 혼합, 2017년 군 병력의 70%, 2020년 90%까지 모병제로 충당할 계획임.

2018년부터 모병제 전환 모든 신병은 훈련소에서 4개월 훈련

출처: CIA The World Factbook 2016(2017.5.9. 검색) 주1. *는 모병제 전환 국가. 주2. 육해공군 및 남녀 복무기간이 다를 경우 육군 및 남자기준으로 정리.

장군 수, 장교 수 더 못 줄이나 Ÿ

국방부는 현재 436명의 장군 정원을 2022년까지 360명으로 감축할 계획임.

그동안 국방부는 정부가 바뀔 때마다 국방개혁안을 통해 장군 정원 감축 계획을 수립해왔 으나 이를 제대로 시행하지 않았음. 이명박 정부는 2020년까지 장군 총 정원의 15%인 60명 을 줄이겠다고 선언했으나 고작 3명 줄이는데 그쳤으며, 박근혜 정부 들어서는 ‘2030년까 지 40명을 감축하는 것’으로 축소시키는가 하면 새로운 직위를 신설해 장군 감축을 보전 하기도 하였음. 결과적으로 4명이 감축되었음. 장군 정원 감축 계획은 이러한 실패에 대한 평가를 바탕으로 추진되어야 함.

<표8> 역대 정부 장군 정원 감축 계획 이명박정부

박근혜정부

문재인정부

완료시기

2030년

2022년

감축규모

60명

46명

76명

3명 (444명→441명)

4명 (441명→437명)

77명 (437명→360명/ 2017년 1명 기감축, 2018~2022년 76명)

감축계획

임기내 감축실적/계획

출처: 국방부, 보도자료 <국방부 2022년까지 장군정원 436 →360명으로 76명 감축>, 2018.7.27.

비대한 군 구조 개혁을 위해 군 간부 감축은 필수적인 요소임. <국방개혁 2.0>에 따라 2022 년까지 현재 436명인 장군 중 76여명을 줄이는 약속이 실천되어도 한국군 1만 명당 장군수 (7.2명)은 미군(5명), 프랑스(4명)에 비추어 여전히 과다함.

문제는 <국방개혁 2.0>에 장군 수 감축 계획만 있고, 장교 수 감축 계획은 없다는 것임. 장 교 수를 감축하지 않으면, 인사 적체 때문에 결국 장군 수의 획기적 감축도 어려움.

한국의 장교의 수는 2014년 기준 71,000명, 2022년 목표치 70,000명임22 . 이는 유럽의 군사 강국들과 비교해도 지나치게 많은 숫자임. 1990년대부터 국방개혁을 추진한 유럽과 대만 등은 병력을 삭감하면서 고급 장교의 수도 대폭 줄여온 반면, 한국군의 장교 수는 국방개 혁을 논의하던 2005년 6만 5천명에서 10년 만에 무려 6천명이 늘어 7만 1천 명이 되었음. 이에 과도하게 많은 7만 명 가량의 장교 수 역시 5만 명 이하로 감축해야 함.

<표9> 장군 정원 1953

1957

1961

1969

1975

1979

1986

1989

2007

2013

2017

장군정원

109

333

239

329

360

442

387

434

444

441

436

상비병력

706만

72.0만

60.0만

60.8만

63.0민

65.5만

66.9만

63.3만

61.8만

출처: 국방부, 보도자료 <국방부 2022년까지 장군정원 436 →360명으로 76명 감축>, 2018.7.27.

22 국방부, <국방개혁 기본계획(2014~2030) 보도참고자료>, 2014.3

문제점5. 방위사업 개혁 과제 미흡

방위사업 비리의 근본적 해결책 마련을 위한 전수조사 필요 Ÿ

방위사업청은 지난 8월 2일 <국방개혁 2.0>의 일환으로 ‘방위사업 혁신계획’을 발표함. 방사청은 방위사업이 국민의 불신, 군의 불만, 방위산업의 침체, 방위사업의 종사자 위축이 라는 ‘사면초가’ 위기에 처해있다고 진단함.

이러한 위기의 근본 원인이 ①절차/규제의 양산 및 사후처벌 중심의 단편적·대중적 비리 방지 대책 ②환경 변화에 대응하기 어려운 경직적인 획득체계 ③사업관리 인력/조직의 전 문역량 부족 ④ 국방기관간 칸막이형 분업구조 ⑤과도한 규제와 내수중심의 산업구조로 인 해 정체된 방산경쟁력에 있다고 밝힘.

이에 방위산업의 근원적 혁신을 위해 의사결정과정의 투명성과 사업관리의 유연성 및 인력 의 전문성을 바탕으로 관계기관간의 유기적 협업을 통해 효율성을 극대화하는데 목표를 두 고 있다고 밝히고 있음.

<표10> 방위사업혁신계획 분야

세부추진과제

방위사업 투명성제고

- 방위사업중개업 양성화 등 사전 예방적 비리대책 강화 - 비리행위 유형화 및 비리에 대한 단호한 처벌로 투명성 확립

방위사업 인력/조직의 전문성 증진

- (가칭) 국방획득교육원 신설과 전문직 공무원제 도입 - 방위사업청 조직개편 – 사업관리 등 핵심기능에 역량 집중

국방획득의 유연성 제고 유기적 협업 국방 연구개발(R&D) 역량 및 방산경쟁력 강화

- (소요기획) 진화적 획득 우선 적용, 소요기획 역량강화 - (소요관리) 기술수준 변화에 따라 요구성능과 일정의 탄력적 조정 - (사업관리) 사업절차 대폭 간소화, 구매·개발방식 다양화 - 전 국방기관 참여, 신속한 현안 해결을 위한 ‘방위사업협의회’ 신설 - 미래·도전기술 연구개발 확대 및 국방연구개발 수행체계 재구조화 추진 - 방산성장을 저해하는 규제의 과감한 철폐, 수출지원 대책 다양화

출처: 방위사업청, 보도자료<방위사업 혁신, 속도보다 ‘방향’, 빠름보다 ‘바름’ 지향해 나갈 것>, 2018.08.02.

방산비리는 군사기밀 유출, 원가비리, 공문서 위조, 군수품 부실 획득 및 납품비리, 특정업 체 유착 형태로 발생하고 있음.

2015년 7월 15일 「방위사업비리 합동수사단」은 중간 수사결과를 발표하며, 방산 비리 원 인을 △방위사업 전반에 대한 감시·감독 시스템 미흡 △기무사 등 비리예방 기관 역할 미 비 △상명하복 의사결정, 퇴직후 유착관계 △방산 전문성 부족으로 지적함. 이와 같이 방산 비리는 방위사업추진과정의 구조적·복합적 요인으로 발생되기 때문에 비리에 대한 처벌 위주의 정책으로는 방산 비리에 대한 근본적 차단에 한계가 있음.

<표11> 방산비리 유형 방산비리관련주체 구분

주요내용

방사청/ 군

업체

대리점

- 군사기밀 또는 방위사업, 입찰 등 관련정보 등 유출

- 원가 부풀리기 등 초과이익 창출 - 가짜 세금 계산서, 수출입신고서 등

- 사업 추진 관련문서 허위작성 - 시험 성적서 조작

군수품 부실획득

- ROC 등 부적절한 소요기획으로 적기 전력화/개발 실패 또 는 특정 업체 수의계약 유발 - 사업방식/요구성능 임의 변경 - 연구개발업체 최저가 입찰/선정으로 부실한 군수품 획득

군수품 납품비리

- 당초 요구성능 수준에 미치지 못한 짝퉁 또는 불량품 납품

- 국내·외 특정업체와의 유착 - 고의적·임의적 편의 제공행위

군사기밀 유출 원가비리 공문서 위조

특정업체 유착/편의제공

출처: 이용민, 방위산업 선진화의 길 I - 방산비리 척결

방위사업청은 외청이라는 이유로 국방부에 의한 상시적인 감사가 이뤄지지 않고 있으며, 방위사업 관련 법령을 위반한 업무 처리가 빈번해도 이를 자체적으로 통제하는 준법감시 기능(Compliance)을 제대로 갖추지 못하고 있음.

또한, 군영역과 민간영역(군/방산업체·무기중개상, 군인/일반공무원)이 한데 얽혀 있는 방 위사업의 특성상 민간은 군에 대한, 군은 민간 부분에 대한 수사 관할권에 한계가 있어 그 동안 수사의 사각지대였던 점도 비리에 둔감한 풍토가 조성되는 원인으로 작용하고 있음.

우선 국방획득체계 전 과정에서 발생하는 방산 비리 유형을 전수조사하여 이를 바탕으로 사업 프로세스를 혁신하는 근본적인 개선안을 마련해야 함. 또한 국방획득사업을 보다 투 명하게 관리해야 함.

과도한 국방 R&D 예산 책정 Ÿ

국방부는 “국방 R&D 패러다임을 선도형으로 전환하여 미래도전기술의 R&D 투자를 대폭 확대”한다고 밝힘. 이를 위해 무기체계 소요를 뒤따라가던 방식에서 소요를 선도하는 방 향으로 전환하며 ▷4차 산업혁명과 연계한 ‘미래·도전기술’ 개발제도를 신설하고 ▷4차 산업혁명과 관련된 연구개발 투자를 38개(2017년)에서 72개(2019년)로 확대할 계획이라고 밝힘.

지난 8월 28일 발표된 2019년 국방예산안에 따르면 국방 R&D 분야에 2018년 대비 8.4% 증 가한 3조 1,463억 원이 편성됨. <2016 국방백서>는 ‘첨단 무기체계 개발 능력을 확보하기 위해 국방연구개발비를 국방예산의 15% 수준까지 증액’하겠다고 밝히고 있음.

그러나 한국의 국방 R&D 예산은 이미 영국, 프랑스, 독일 등을 능가할 정도로 높은 수준임.

<주요국 정부 R&D 예산 중 국방 R&D 비중>에 따르면, 한국은 2015년 기준 13.5%로 미국 (51.4%), 영국(16.4%)에 이어 3위를 기록하고 있음. 그러나 <각 국가 연간 R&D 규모>에 따르 면, 영국은 R&D 예산 규모 자체가 한국보다 작기 때문에, 결국 국방 R&D 예산은 한국이 영 국보다도 많이 지출하고 있음.

<표12> 국방예산 대비 국방 R&D 예산 비중 비교 (주요국 vs 한국) 구분

한국

미국

영국

프랑스

일본

독일

2011

6.4

10.7

2.9

2.0

1.9

2.5

2015

6.5

10.8

3.0

1.8

2.8

2.0

출처 : KIET 산업연구원, <국방핵심기술 경쟁력, 선진국에 크게 못미쳐>, 2017.3.20.

<그래프1> 각 국가 연간 R&D 규모

출처: 2016 Global R&D Funding Forecast

<표13> 주요국 정부 R&D 예산 중 국방 R&D 비중 (단위: %) 구분

2005

2012

2013

2014

2015

한국

12.4

14.8

13.5

미국

56.9

54.7

52.7

51.2

51.4

호주

6.9

6.7

6.3

6.4

6.9

프랑스

20.8

7.1

6.3

6.6

7.2

일본

4.0

2.9

4.6

4.4

독일

5.8

3.9

3.7

3.8

3.1

스웨덴

17.4

8.1

4.0

3.8

3.3

스페인

3.9

1.7

1.4

1.3

1.4

이탈리아

3.6

0.7

0.8

영국

23.5

16.2

15.3

16.7

16.4

OECD 전체

31.4

26.0

23.9

23.2

23.4

출처 : OECD(2017), Main Science and Technology Indicators (Defense Budget R&D as a percent of Total GBAORD) * 중국은 국방연구개발비를 공개하고 있지 않음.

1990년대 중반 이후 주요 무기생산국들의 방위산업 추세는 민영화, 영리화, 집중화, 외주로 요약됨. 이는 국가 차원의 방산투자를 축소하는 ‘국방개혁’의 논의와 연결되는 것임. 미 국을 비롯한 주요 무기생산국들의 국방 연구개발비는 점차 감소하고 있는 추세임. 대부분의 국가의 2015년 국방 R&D 비중은 2005년 대비 감소한 반면, 한국과 일본만 증가했음.

한국의 국방 R&D 예산 비중은 높은 반면 방만한 국가 주도 개발과 ‘국산’ 장비 추구, 전문성 없는 비현실적인 투자는 지속되는 문제임.

대표적인 예로 한국형 전투기(KF-X) 개발 사업을 들 수 있음. 해당 사업에 대해 국책연구 기관들은 모두 사업 타당성이 없다는 결론을 내렸음. 또한 애초 미국의 기술 이전이 KF-X 사업의 전제 조건이었으나, 미국의 핵심 기술 이전 거부로 개발 성공 가능성이 불투명한데 도 정부는 개발을 강행하고 있음.

방위산업 육성 및 방산수출 지원, 정당한가 Ÿ

<국방개혁 2.0>은 방산 경쟁력을 강화하기 위해 중소·벤처기업을 체계적으로 육성하고, ‘지체상금 상한제’ 확대 등 규제 개선, 절충교역 제도개선(기술획득 -> 방산수출 중심)

등 맞춤형 수출지원으로 높은 부가가치와 질 좋은 일자리를 창출하는 수출 중심의 방위산 업으로 전환할 계획이라고 밝히고 있음. 이를 위해 분산된 방산 육성 기능을 모아 ‘방산 진흥원’을 신설하고, 「방산진흥법」제정을 추진할 것이라 덧붙임. Ÿ

지체상금 상한제 등으로 대표되는‘규제 개선’ 방안에 대해 방위사업청은 “지체상금 상 한제(10%)를 확대적용(체계개발→ 초도양산까지)하고 협력업체 귀책사유에 대한 체계업체의 책임부담을 완화 등 적극적인 규제완화로 방산성장의 걸림돌을 제거하여 건강한 생태계를 조성할 예정23 ”이라 밝혔음. 그러나 세금으로 지원하는 방위산업의 책임성을 담보하는 공 적인 규제를 ‘걸림돌’로 치부하여 완화하는 것은 부적절한 정책 방향임.

다른 나라의 분쟁을 무기수출 시장으로 보고 경제적 이득을 얻겠다는 것이 지금까지 한국 정부의 무기산업 육성 정책이었음. 이명박 정부는 “2020년까지 무기 수출 세계 7위를 목 표로 분쟁 지역에 맞춤형 무기를 판매하겠다”고 공언해왔고, 박근혜 정부는 “방위산업을 창조경제의 핵심분야로 키우겠다”고 주장했음. 이어 문재인 정부 역시‘4차 산업혁명 시 대에 걸맞은 방위산업 육성’을 국정과제로 선정한 바 있으며 <국방개혁 2.0>의 방위산업 육성 및 방산수출 지원 계획도 그 연장선상에 있음.

그러나 무기 산업의 본질에 대해 다시 성찰해야 함. 무기 산업은 필연적으로 안보 불안과 분쟁을 먹고 성장함. 매년 55만 명이 무력분쟁, 무장폭력 등 무기 사용으로 사망했으며, 2017년 사상 최고치를 기록한 전 세계 강제이주민 6,850만 명 중 대다수는 전쟁과 분쟁으 로 인한 난민과 국내 실향민임.

한국은 중동이나 아시아 지역의 분쟁국이거나 무장갈등이 끊이지 않는 국가, 인권침해나 소수민족 탄압으로 문제가 된 국가들을 대상으로 무기를 수출해옴. 터키, 인도네시아, 사우 디아라비아, 이란, UAE, 이스라엘, 아제르바이잔 등임.

한국의 방위산업은 지난 몇 년간 국내 시장보다 해외 수출, 특히 아시아로 눈을 돌렸으며, 미국과의 기술 협력을 바탕으로 촉진된 무기수출 확대는 아시아의 불안정성 심화에 영향을 주었음.24 특히 아시아로의 무기 수출 확대 정책은 문재인 정부의 신남방정책이 강조하고 있는 사람(People), 공동번영(Prosperity), 평화(Peace) 의 3P 기조와도 전혀 맞지 않는 것임.

무기 수출은 심각한 윤리적·인권적 쟁점을 내포하고 있음. 한국이 무기 수입 상위 국가에 이어 무기 수출 상위 국가를 지향할 것인지 근본적 성찰이 필요함. ‘방산진흥원’ 신설 등의 계획은 중단되어야 함.

23 방위사업청, 보도자료 <방위사업 혁신계획 발표>, 2018.8.2. 24 앤드류 파인스타인, 국제 세미나 <누가 전쟁으로 돈을 버는가?>, 2015,10.

문제점6. 군에 대한 민주적 통제 방안 부족

기대에 미치지 못하는 군 문민화 Ÿ

국방부는 <국방개혁 2.0>을 통해 국민과의 소통을 강화하고, 국방부의 실질적인 문민화 구 현, 군의 정치적 중립을 위해 제도 및 의식 개선을 하겠다고 밝히고 있음. 또한, 주로 예비 역을 보임해 오던 국방부 실‧국장급 직위를 문민으로 대체하고, 국‧과장급 민간 공무원의 보 임을 단계적으로 확대하겠다는 밝히고 있음. 예비역의 문민 간주 기준은 장·차관은 전역 후 7년, 실·국장은 전역 후 2년으로 설정함.

그러나 이는 매우 소극적인 조치임. 군 기득권을 제어하고 군이 독점한 위협 해석과 정보 통제 등의 관행에서 벗어나기 위해서는 군 출신이 아닌 문민 국방장관을 과감하게 임명하 는 등 국방부의 문민화를 더욱 적극적으로 추진해야 함.

현재 한국군은 군에 대한 민주적 통제의 핵심인 예산과 인력, 조직에 대해 계획 수립 단계 에서 제대로 통제할 수 있는 수단이 미비함. 미국의 경우 연례안보보고서, 4년 주기 국방정 책보고서 등 대통령이 의회에 보고하고 승인받도록 하는 법정 문서가 정해져있는 것과 대 조적임. 미국은 「골드워터-니콜스법」에 따라 새로운 정부가 들어서면 의회와의 소통을 위해 정권 초기에 국가안보전략 보고서를 발간하도록 하고 있음.

또한, 미국은 「골드워터-니콜스법」에 따라 권력구조의 견제와 균형을 통해 군에 대한 문 민통제 기조를 유지하고 있음. 미국의 문민통제 제도는 ▷대통령에게 군통수권을 부여하되 ▷선전포고 및 국방예산 결정권은 의회에 부여하며 ▷국방장관은 직접군인의 경우 현역에 서 물러난 지 10년이 지나야 임용될 수 있도록 법제화하였음. 또한, 국방부 부장관, 차관, 차관 보, 각 군 장관과 차관, 차관보 등 통수권자로부터 각 군 참모총장에 이르는 중간계선 상의 보조기관에는 민간인을 기용함.25

이러한 사례를 참고하여 국방부는 군에 대한 총체적인 민주적 통제가 실현되는 방안을 수 립해야 함. 군인의 직업적 편견이 정책 결정에 왜곡된 영향을 미치는 구조를 개선하기 위 해 민주 국가들은 매우 강력한 민주적 통제력을 발휘해왔음. 군사 분야의 민주적 통제는 국방부 내부의 자기 통제, 대통령과 여타 행정부로부터의 통제, 국회나 사법기관 등 분리된 국가기구로부터의 통제와 조정, 주권자인 시민에 의한 통제와 조정으로 구분할 수 있음.

즉, 군 문민화의 핵심은 국방‧안보 정책 전반에 대한 민주적 통제를 확보하는 것임. 국방 정 책과 운영을 군인과 국방 관료에게만 배타적으로 위임하지 않고 위협 해석과 정책 판단에 민주적 참여를 보장해야 함. 민간 전문가는 군사 분야 전문가만이 아니라 군축 전문가, 평 화운동가 등 다양한 분야의 전문가를 포함해 다층적이고 일상적으로 민군협력이 이뤄질 수 있도록 체계를 마련해야 함.

25 정욱식, 「국방기본법의 제정 필요성과 주요 내용」, 2017.6

국방 정책과 운영의 투명성 확대 방안 미흡 Ÿ

<국방개혁 2.0>은 ‘청렴성·투명성 제고를 위한 개방형 국방운영’을 위해 시민사회가 참 여하는 민군청렴협의체를 운영하고, 국방 NGO포럼, 국민 참여 국방예산 토론 등을 통해 국 방정책 및 운영에 국민의 참여와 소통을 확대하겠다고 밝힘.

국방 정책 및 운영에 국민의 참여와 소통을 확대하는 첫 걸음은 국방 정책과 운영의 투명 성부터 확대하는 것임. 투명성 확대의 핵심은 제대로 된 정보 공개임. 그러나 <국방개혁 2.0>은 정보 공개 확대에 대한 구체적인 계획을 제시하고 있지 않음.

2017년 국방부 원문정보공개율은 18%로 중앙행정기관 평균 공개율이 52.1%에 비해 매우 낮은 수준임. 이는 ‘국가 안보’를 이유로 정보 공개를 최소화하거나 일괄 비공개해왔기 때문임.

일례로 한국군은 현재 국방기본정책서, 국방중기계획, 국방예산안 전문 등을 전혀 일반에 공개하지 않고 있음. 참여연대의 국방기본정책서 정보공개청구에 국방부는 “국가안전보장 및 국가 이익에 현저한 위험을 초래할 것으로 판단하여 비밀(2급)로 관리하고 있다”는 이 유로 비공개했고, 이의 신청 끝에 요약본 일부를 공개했음. 국방중기계획 역시 같은 이유로 일부 분야만 공개했음.

국방개혁 2.0은 추진 방향 중 하나로 ‘국방 운영의 효율성, 투명성 극대화’를 제시하고 있음. 또한 국민 소통을 강조하며 군사전략/작전, 무기체계, 국방자원관리, 교육/훈련, 병영 생활 등 전 분야에 대해 웹사이트에서 국민의 의견을 받고 있음. 국방부가 마련하고 있는 국방개혁 2.0을 구체적으로 이해하고 평가하기 위해서는 상위 문서인 국방기본정책서와 국 방중기계획에 대한 이해가 필요함. 이들 문서가 안보 환경에 대한 평가와 전략, 국방정책의 기조 등을 포괄적으로 다루고 있기 때문임. 그러나 이는 전혀 공개되지 않고 있음.

미국이 안보 전략, 국방 정책과 관련된 문서인 국가안보와 관련된 문서인 국가안보전략 (NSS), 국가국방전략(NDS), 핵태세 검토 보고서(NPR), 미사일방어 보고서(MDR), 4년 주기 국 방정책보고서(QDR) 등과 자세한 항목과 금액이 포함된 국방예산안을 공개하고 있는 것과 대조적임.

국방부가 군사기밀을 자의적으로 지정하는 것을 막고 입법부의 통제를 받도록 하며, ‘최 소한의 군사기밀 지정과 최대한의 군사기밀 해제’라는 원칙에 입각하여 「군사기밀보호 법」을 개정해야 함.

또한, 국방 비밀주의와 전문가주의의 벽을 허물고 국방 부문과 국방 외 부문, 시민사회 간 의 일상적 소통체계를 확보하여 국방정책에 대한 민주적 통제와 사회적 합의가 가능하도록 하는 것이 중요함.

국방정책과 국방예산에 대한 국회의 통제를 강화하는 것도 반드시 필요함. 국방기본정책서 를 비롯한 안보 전략, 국방 정책과 관련된 문서의 의회 보고와 승인 등 통제를 실질화할 방법을 마련해야 함. 대의기관으로서 국회가 행사해야 할 행정부에 대한 감시와 견제 기능

을 회복하고 제도화해야 함.

군 사법개혁 Ÿ

평시 항소심 군사법원, 평시 심판관 제도 및 평시 관할관 확인조치권, 영창 제도를 폐지한 것은 긍정적임. 그러나 항소심 군사법원이 폐지될지라도 1심 군사법원은 여전히 국방부 장 관의 영향력 하에 있기 때문에 군사법원이 군에 종속되어 있다는 점은 달라지지 않음.

이제는 현재의 군사법원을 전면 폐지하고 군인이 죄 역시 일반 법원에서 재판하는 방향의 개혁을 추진해야 함.

더불어 군 인권보호관에게 불시 부대방문권, 정보 및 문서 열람권 등 실질적 권한을 부여 해야함.

국군기무사령부 개혁 Ÿ

<국방개혁 2.0>이 군의 정치적 중립 보장 방안으로「군인의 정치적 중립 준수 및 보장을 위한 특별법」 제정을 추진할 것이라 밝힌 것은 긍정적인 부분임. 그러나 <국방개혁 2.0>의 일환으로 진행된 국군기무사령부 개혁은 사실상 실패했다고 볼 수 있음.

국방부는 현재의 국군기무사령부를 해체하고 ‘군사안보지원사령부 창설준비단’을 구성, 신규 부대령인 「군사안보지원사령부령」을 지난 8월 14일 국무회의에서 통과시킴.

과거 국군보안사에 이어 국군기무사령부의 위헌적이고 위법적인 행위가 근절되지 않고, 무 소불위의 권력을 행사할 수 있었던 것은 과도한 정보 수집과 생산, 수사권 등을 행사한 반 면, 이를 통제하고 감독할 구조가 없었기 때문임. 또한, 군 통수권자 등이 기무사에서 작성 한 정보 등을 보고 받고 활용해왔기 때문임.

이번에 드러난 기무사의 계엄령 실행계획 문건, 세월호 유가족 사찰, 댓글 등을 통한 여론 조작은 일시적인 일탈행위가 아님. 군 조직의 이름을 바꾸고, 불법행위에 연루된 이들을 배 제한다고 해결되지 않으며 위험성을 안고 있는 조직의 기능과 업무를 최소화하고 분산시켜 야 함.

그러나 새롭게 설치되는 <군사안보지원사령부>는 ‘군 방첩 및 군에 관한 정보의 수집·처 리 등에 관한 업무를 수행’하기 위한 것으로 그 설치 목적을 두고 있어 기존 기무사 설치 목적과 동일함. 또한, 보안 업무, 군 방첩, 군관련정보처리, 수사, 지원업무 등을 규정하는 것 역시 기존 기무사 직무와 다른 것이 없음. 특히, ‘군 관련 정보의 수집·작성 및 처리 업무’와 ‘수사’업무 등은 기무사의 고질적인 문제를 그대로 재연할 독소조항임.

일부 업무는 국정원이나 정보사와 중복됨. 대테러 업무, 방위사업에 대한 업무 역시 국정원 이나 민간 감찰기구에서 담당하는 것이 타당하며 수사권은 삭제되어야 마땅함.

기무사가 지니고 있던 초헌법적이고 반인권적인 무차별 정보수집과 사찰기능, 작전·정책

지원 기능을 대폭 삭제하고, 수사권을 이관, 군 내부 군사보안 및 군사기밀 누출 관련 최소 한의 기능만을 담당하는 별도의 조직을 새로이 창설하는 방향으로 기무사를 해체해야 함.

결론

문재인 정부의 <국방개혁 2.0>은 <판문점 선언>에서 남북 정상이 선언한 ‘새로운 평화의 시대’의 요구에 부응하지 못하고 있음. 과거와 같은 남북 간 군사적 대치 상황과 실체가 모호한 주변국 위협을 전제로, 대부분의 과제가 군사력 확장에만 초점이 맞춰져 있음.

<국방개혁 2.0>이 실제로 ‘평화와 번영의 대한민국을 책임지는’ 국방개혁이 되기 위해서 는 근본적인 재검토와 수정이 필요함.

맹목적인 군사력 확장으로 귀결되는 모호하고 자의적인 ‘전방위 안보 위협론’은 전면 수 정되어야 함. 위협과 안보의 재정의가 필요하며 이는 민주적 토론을 통해 이루어져야 함.

평화적 수단에 의한 평화를 지속적으로 추구해나가야 할 시기에 <국방개혁 2.0>의 군사 전 략이나 전력 증강 계획은 여전히 과거에 머물러 있음. 공격적인 군사 전략이나 평양 점령 계획 등 공세적인 작전 개념은 ‘방어 충분성’원칙에 입각해 전면 수정이 필요함. 더불 어 주변국 위협을 상정한 군사 전력 획득 역시 중단해야 함.

그렇다면 무조건적인 국방비 증액은 불필요하며, <국방개혁 2.0>의 예산 편성은 수정되어야 함.

상비병력 30만 명, 군 복무기간 육군 기준 12개월 단축 등 과감한 병력 감축 계획을 다시 수립해야 함. 장군 정원은 역시 현재 계획보다 더 많이 감축해야 하며, 무엇보다 장교 정원 감축 계획이 함께 마련되어야 함.

방위사업 개혁 과제 역시 전반적으로 보완되어야 함. 방산 비리 유형을 전수조사하여 이를 바탕으로 사업 프로세스를 근본적으로 혁신하고 국방 획득 사업의 투명성을 높이는 개선안 을 수립해야 함. 주요 무기 생산국들에 비해서도 높은 국방 R&D 예산 비중은 삭감해야 하 며, 비현실적인 연구개발 투자는 중단해야 함. 방위산업 규제 완화,‘방산진흥원’ 신설 등 무기산업 육성과 수출 지원 정책은 중단되어야 함.

군에 대한 실질적인 민주적 통제 방안이 마련되어야 함. 문민 국방장관 임명 등 국방부의 문민화를 더욱 적극적으로 추진해야 함. 국방‧안보 정책 전반에 대한 민주적 통제를 가능하 게 하기 위해 위협 해석과 정책 판단에 시민의 민주적 참여를 보장해야 하며, 예산과 인력, 조직에 대해 계획 수립 단계에서 제대로 통제할 수 있는 수단을 마련해야 함. 국방 투명성 확대의 핵심인 정보 공개 확대를 위한 구체적인 계획도 수립해야 함. 

참여연대 이슈리포트 국방개혁 2.0 평가 발행일 2018. 08. 30 발행처 참여연대 평화군축센터 담 당 황수영 팀장, 이영아 간사 02-723-4250 peace@pspd.org

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