감사원, 어떻게 개혁할 것인가 회계검사·직무감찰 기능 분리 및 국회 소속 쟁점을 중심으로
일시
| 2017
년 7월
일(수) 오후 2시
장소
|
국회 의원회관 제8간담회실
주최
|
참여연대 행정감시센터, 박범계 국회의원(더불어민주당)
12
프로그램
14:00
사회
장유식 변호사, 참여연대 행정감시센터 소장
14:05
인사말
박범계 국회의원, 더불어민주당
14:10
발제
감사원과 자체감사기구 개혁 방안 송병춘 시민자치감사포럼 이사장, 참여연대 행정감시센터 실행위원
14:40
지정토론
김선화 국회입법조사처 입법조사연구관 김성준 감사연구원 연구부장 박희정 부산대학교 행정학과 교수 윤태범 방송통신대학교 행정학과 교수 가나다 순)
( 15:40
종합토론
16:10
폐회
2
2017. 07. 12.
목차
인사말 감사원, 어떻게 개혁할 것인가?
/
발 제 감사원과 자체감사기구 개혁 방안
박범계 /
04
송병춘
06
토론1 감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
/
김선화
21
토론2 감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
/
김성준
24
토론3 감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
/
박희정
35
토론4 감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
/
윤태범
39
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
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인사말
감사원, 어떻게 개혁할 것인가?
박범계 / 제20대 국회의원, 더불어민주당
존경하는 국민여러분 안녕하십니까? 더불어민주당 대전서구을 국회의원 박범계입니다.
오늘 <감사원, 어떻게 개혁할 것인가?> 토론회를 개최하게 됨을 진심으로 기쁘 게 생각합니다.
현대의 국가영역에서 행정의 역할이 확대되면서 행정 권력에 대한 감시 기능도 매우 중요해졌습니다. 감사원은 1963년 5차 개헌헌법과 감사원법에 따라 설립된 이후 지난 40여 년간 우리나라의 공공부문에 대한 감사와 사정활동의 핵심으로 그 역할을 수행해 왔습니다.
우리나라 감사원은 외국과는 달리 직무감찰과 회계검사를 통합하여 수행하고 있 습니다. 물론 감사원이 두 가지 업무를 수행하기 때문에 용이하게 감사 자료를 제출받을 수 있고, 회계검사를 결과 위법한 사항이 발견될 경우 즉시 시정을 요 구함으로써 재정 운영을 효과적으로 담보할 수 있었을 것입니다.
그러나 감사원의 감사대상의 불합리한 선정, 직무감찰 분야로의 감사 집중, 감사 편의 주의, 감사행정의 투명성에 대한 문제제기 및 정권눈치보기식의 감사라는
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2017. 07. 12.
비판이 제기 되어 온 것도 사실입니다.
한 설문조사 결과에 따르면 국민들 중 감사원이 제 역할을 다하고 있다고 생각하는 국민들은 약 11%에 불과했으며, 감사원의 독립성 및 중립성에 대해서 47.5%의 국민 들에 제대로 지켜지지 않는다는 응답을 보였습니다.
이제 감사원 개혁이 이루어져야 할 때입니다. 직무상 독립성의 문제와 전문성의 제고, 헌법이 규정하고 있는 회계검사권과 직 무감찰권이 제대로 수행될 수 있도록 기능을 분리하는 작업, 더 나아가 감사원에 대한 국민들의 신뢰까지 회복할 수 있는 여러 방안들이 모색되어야 할 시점인 것 입니다.
문재인 정부는 감사원의 독립성과 전문성 강화, 감사원 감사에 대한 투명성과 공 정성 강화를 공약으로 내걸었고 국정기획자문위원회에서도 이를 국정과제에 어떻 게 담아낼 것인지 많은 고민과 토론을 해 왔습니다.
오늘 토론회에서도 감사원 개혁 방안에 대한 고견들이 활발히 개진되기를 바라 며, 이 자리가 감사원이 나가가야 할 방향에 대해 다각적이고 심도 깊은 논의가 이 루어지는 뜻깊은 장이 되길 바랍니다.
바쁜 시간 중에도 발제를 맡아 주신 송병춘 변호사님과 토론을 맡아 주신 김선화 입 법조사관님, 김성준 감사연구원 연구부장님, 박희정 교수님, 윤태범 교수님께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
감사합니다.
2017년 7월 12일 국회의원 박범계
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
5
발제
감사원과 자체감사기구 개혁 방안
송병춘 / 시민자치감사포럼 이사장, 참여연대 행정감시센터 실행위원
Ⅰ. 회계검사와 직무감찰 기능은 분리되어야 한다. 1. 회계검사와 직무감찰 회계검사(본래의 의미에서의 감사=audit ↔ account)는 국가기관의 재정 운영 실 태를 점검하여, 재정 운영에 관한 ‘진실한 정보’를 ‘충분하게’ 국회와 국민에게 제 공하는 기능을 한다. 즉, 국민의 알권리를 보장하고, 국회의 예산감시 활동을 보 조하는 기능으로서, 재정 운영 성과 등을 평가하더라도 의견 제시에 그친다는 점 에서 기본적으로 비권력적 작용이다. 물론 회계검사는 국가기관만이 아니라, 공공 부문 전체를 대상으로 하며,
예산·회계만이 아니라 사업의 성과(money for
value)에 영향을 미치는 조직·인사 등 사업수행 시스템 전반을 점검 대상으로 한 다.1)
1) “(미국 연방) 감사원은 자신의 업무를 지지하는데 있어 자주 두 가지의 일반적인 법률적 권한에 의존한다. 하 나는 1921년 예산회계법 (the Budget and Accounting Act of 1921)이다. 동 법률은 공공자금의 수령, 지불,
사용 등과 관련되는 모든 일에 대하여 조사할 수 있는 권한을 부여하였다. 다음으로 1970년 입법부 재조직법 (The Legislative Reorganization Act of 1970)은 하원의 명령이 있거나 관할 위원회가 요청하거나 감사원장이
필요하다고 판단한 경우에 감사원에게 행정부가 현행법상 수행하는 프로그램이나 활동의 성과를 평가하는 권 한을 부여하였다.” <한국공법학회, 의회 소속형 감사원의 법제도 및 운영실태 조사 연구/감사연구원/2016. 12.>
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2017. 07. 12.
반면, 직무감찰(inspection)은 행정기관 등의 사무와 공무원 등의 직무 및 이와 관련 된 행위에 대하여 조사·평가 등의 방법으로 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이나 문제점을 적출하여 이를 시정, 개선하기 위한 행정사무감찰과 공무원 등의 위법·부당 행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 대인감찰을 말한다.2) 직무감찰은 법령, 제도의 시정 및 개선, 비위 공무원의 징계 등을 목적으로 하므로 행정의 적법성을 담보하기 위한 권력적 작용이라고 할 수 있다.
우리나라 감사원은 과거 박정희 정권 하에서 직무감찰을 담당하던 감찰위원회와 회 계검사를 담당하던 심계원이 통합되어 설치된 기관으로서 특이하게도 회계검사와 직 무감찰을 함께 수행한다. 물론 감사원이 회계검사와 직무감찰을 함께 수행하기 때문 에(즉, 권력기관이기 때문에) 용이하게 감사 자료를 제출받을 수 있고, 회계검사 결 과 위법한 사항이 발견될 경우 즉시 시정을 요구함으로써 재정 운영의 적법성을 더 효과적으로 담보할 수도 있다.3)
그러나 이렇게 되면, 회계검사 기능까지 권력적 작용이 되어 민주적 대표성이 없는 감사원이 의회를 통하지 않고 직접 재정을 통제하게 되는 문제점이 발생한다. 더욱이 직무감찰은 권력적 행위이기 때문에 위법행위를 적발하고 그에 대하여 구속력 있는 시정 요구를 한다거나, 비위 공무원에 대하여 징계를 요구하는 등 직무감찰에 치중하 기 쉽고, 그런 만큼 정책사업의 효과성, 효율성, 경제성 등에 대하여 의견을 제시하 여야 하는 성과감사에는 소홀할 수밖에 없는 것이 권력기관의 속성이다.4)
감사원 측은 최근까지도 회계검사와 직무감찰의 기능적 분리를 반대하고, 감사원을 국회 소속으로 할 경우 정치적 중립성이 훼손될 수 있으므로, 독립된 헌법기관으로 존치하여야 한다고 주장하고 있다.
2) <부산대학교 산학협력단, 최고감사기구 등 주요국의 직무감찰체계 연구/감사연구원/2016. 12.> 제4쪽 3) “미국 감사원은 회계검사 과정에서 특별조사(forensic audits and special investigations) 권한을 독립적으로 수 행하기도 하나, 그 연원은 회계검사의 실효성을 확보하기 위한 조치로 판단됨. - <부산대학교 산학협력단, 최
고감사기구 등 주요국의 직무감찰체계 연구/감사연구원/2016. 12.> 제26쪽 4) 영국의 국가감사원은 감사결과의 효력과 집행을 직접 강제할 수 있는 특별한 별도의 수단을 마련하고 있지 않
다. 일차적으로 국가감사원은 감사결과 보고서를 의회에 제출하는데, 의회는 이 감사원 보고서를 근거로 하여
公刊, publication)함으로써 대중이 피감기관의 문제를
국정에 관한 조사를 한다. 또한 관련된 보고서를 공간(
인지하도록 하고 이에 대한 비판 여론을 환기하는 간접적인 수단을 쓰기도 한다. <의회 소속형 감사원의 법제 도 및 운영실태 조사 연구/사단법인 한국공법학회/2016. 12.> 제152쪽
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
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예컨대 감사원이 자체 발간한 홍보자료 「국가감사제도에 대한 이해」(2017. 3.) 에서 감사원의 업무를 “구체적으로는 ①회계 점검․시정(회계검사) ②행정사무 개 선(사무감사),
③공직비리
조사․처벌(대인감찰)
④주요사업
성과평가(성과감사)로
구분할 수 있다.”고 주장하였다.
자료: 국가감사제도에 대한 이해, 감사원, 2017. 3.5)
그러나 회계검사는 국민들에게 재정에 관한 ‘진실한 정보’를 제공하고, 사업의 성과 등에 대하여 의견을 제시함으로써 재정의 투명성과 효과성을 제고하기 위한 기능이 므로, 위법·부당한 업무처리의 적발과 시정 등을 주된 목적으로 하지 않는다. 더욱이 회계검사라 하여 검사 대상이 예산·회계 분야에 한정되는 것도 아니다.
위에서 감사원의 역할 중 “①회계의 점검․시정”이란, 결국 회계업무를 직무감찰의 대상으로
삼고
있다는
것이고,
“회계·사무감사의
구분이
어려운
중첩영역이
62.9%로 나타났다”고 하는 것은, 감사원이 회계의 점검․시정이라는 직무감찰 활 동에 주력하고 있다는 사실을 자인하고 있는 것이다.
5) <국가감사제도에 대한 이해/감사원/2017. 3.> 제18쪽
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감사원은 심지어 “감사원의 감사결과 중 회계사무가 결합된 사안이 62.9%에 이르므 로, 회계검사기관은 회계와 연관된 직무를, 직무감찰기관은 직무와 연계된 회계를 보 지 못하게 될 경우, 완전성(完全性) 원칙에 위배되어, 행정감시 기능이 약화된 다.”고 주장하였다.6)
그러나 이러한 주장은 문제의 본질을 호도하는 것이다. 회계검사와 직무감찰을 점검 대상 사무를 기준으로 분류하고 있기 때문이다. 회계검사는 단지 회계에 관한 사무를 점검하는 것도 아니고, ‘회계질서의 확립’만을 목적으로 하는 것도 아니다. 특히 성과 감사를 시행할 경우, 점검 대상은 행정기관의 예산·회계만이 아니라, 조직·인사 및 공 공지출에 영향을 미치는 모든 행정행위로까지 확대된다.
<민주적 정당성이 직무상 독립을 보장한다.>
감사원의 직무상 독립이란, 감사대상 기관으로부터의 독립을 의미하는 것이지, 국민 의 대표기관인 국회로부터의 독립을 의미하는 것이 아니다. 직무상 독립의 문제는 감 사원장을 비롯한 감사위원들을 국회가 추천 내지 인준하고, 대통령이 임명하는 방식 으로 민주적 정당성을 부여함으로써 해결할 수 있다.
또한 정치적 중립의 문제는 감사원장의 임기를 국회의원의 임기보다 길게 하여 보완할 수 있다.7)
정치적 중립성 보장을 이유로 회계검사 전담기구를 국회 소속으로 하는 데 반대하는 주장에는 동의하기 어렵다. 오히려 감사원이 의회를 통하지 않고 행정부를 직접 통제 하려 하는 것이, 정치적 중립성보다 더 큰 문제가 된다고 할 것이다. 물론, 감사원이 직무감찰 기능을 그대로 유지한 채 국회소속으로 이관된다든가, 국회가 특정 기관의 비리의혹에 대하여 직무감찰을 요구할 수 있다면, 정략적 의도를 가진 직무감찰이 남 6) <국가감사제도에 대한 이해/감사원/2017. 3.> 제15쪽 7) 미국은 하원이 감사원장(U.S. Government Accountability Office (GAO) : The comptroller general) 후보 3명을
추천하며, 대통령이 이 중에서 1명을 지명하여 상원의 인준을 얻어 임명한다. 임기가 15년이며, 의회만이 해임 할 수 있다.
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
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발될 수 있으므로, 감사원이 직무감찰 기능을 그대로 유지한 채 국회 소속으로 이관 되어서는 안 된다. 그러나 회계검사 및 성과감사 결과는 대통령과 의회에 보고됨으로 써, 행정부의 예산 운영에 참고가 되고, 국회의 예·결산 심의 기능을 효과적으로 보 조할 수 있으므로, 원칙적으로 의회의 감사요구는 제한할 수 없다고 해야 할 것 이다.8)
2. 직무감찰에 치중해 온 감사원 감사원은 직무감찰 권한을 행사하여 피감기관들 위에 군림할 수 있으므로, 회계검사 -성과감사보다는 직무감찰에 치중해 왔고, 관료기구의 속성 상 인사권을 쥐고 있는 권력에 쉽게 순응하였다.
그동안 감사원은 막대한 예산이 투입되는 정책사업들에 대하여 거의 회계검사를 실 시하지 않았으며, 나아가 사업의 효과성, 경제성, 효율성 등에 대해서도 거의 점검을 하지 않았다. 기관운영감사의 기회에 일부 사업에 대하여 회계검사를 하였더라도 위 법·부당한 사무처리를 단편적으로 지적하는 데 그쳤고, 실제로는 ‘회계업무에 대한 직무감찰’을 하였을 뿐이다. 또한 시정요구, 징계요구 등으로 하부기관을 압박할 수 있기 때문에 권력의 입맛에 맞게 감찰권을 악용하거나, 자의적으로 남용하는 경우가 적지 않았다(표적감찰).
2015년도 감사원 결산보고서를 살펴보면, 기관운영 감사를 실시하는 기회에 해당 기 관의 일부 사업에 대하여 회계검사를 실시하였으나(14개), 대규모 공사, 공공조 달, R&D, 보조금, 기금운용, 채무부담행위, 신규․증액 사업 등에 대한 회계검사는 거의 실시하지 않았고, 대부분 예산 집행의 절차적 적법성 등을 단편적으로 지적 하는 데 그쳤다.
8) 미국 감사원의 역할은 원칙적으로 회계검사이고, 직무감찰권은 각 행정기관에 설치되어 있는 감찰관(Inspector
General)에게 부여되어 있다. 의회의 요구에 따른 감사가 전체 감사 건수의 85%에 이르지만, 의회 등의 감사 요구 권한이 존재하는 경우에도 원칙적으로 감사사항 선정 및 감사실시 결정 여부는 감사원의 고유 권한에 해당하고 감사원에 재량권이 인정된다. 의회의 감사요구가 있는 경우에도 별도의 프로토콜에 따라 감사 우선 순위 선정 및 거부가 이루어지는 등 감사실시 결정에 대한 최종 권한을 감사원장이 보유하고 있다. 다만 의회 의 의결에 따른 명령(mandate)이 있는 경우에는 감사원은 그에 구속된다. <한국공법학회, 의회 소속형 감사원 의 법제도 및 운영실태 조사 연구/감사연구원/2016. 12.>
10
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표1>
<
회계연도 결산검사보고서의
2015
개 재정사업 감사결과 지적사항 분류표
14
성과감사
감사결과 구분 교육 건설·교통 복지 산업 및 연구개발 국방
기타
효과성
합규성감사
효율성
경제성
적법성
적정성
사교육비 경감 대책
3
지방교육청 재정 운영 공간정보체계 구축사업
1 2
3
1
1
건설, 환경 국고보조금
3
복지급여
4
의료급여
3
중소기업 R&D지원
1
3
해외자원개발 성공불융자제도
4
농식품산업 지원
3
국방연구개발
4
무기체계 등 방산비리 기동점검 외국법인 근로자납세조합 지도감독실태 취약 세무분야
1
1
2
2 3
주요 사업성 기금 조성 및 관리실태 합계/건
4 3
0
2
4
40
예산 과정에 대한 일상감사, 특히 예산 성립 전 신규 사업에 대한 사전감사는 물 론이고, 사업 진행 중, 사업 종료 이후의 사후적 감사도 시의적절하게 이루어지지 않 았다. MB 정부의 해외자원 개발사업이나 4대강 사업, 첨단무기 개발 및 구매 사업 처럼 정권이 바뀐 후에야 ‘뒷북 감사’를 시작한 경우도 많았다.
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
11
II. 중앙집권적 국가감찰기구와 취약한 자체감찰기구 감사원이 모든 국가기관을 감찰할 수 없음에도 불구하고, 감찰 권한을 중앙집권적으 로 독점하고 있는 사이에, 자체감찰기구는 독립성과 전문성이 취약한 상태로 방치되 어 왔다. 하급기관에 대한 감사원의 표적감찰, 소속 직원들의 감찰권 남용과 부패, 중복감찰 등의 문제점은 바로 여기에서 비롯된 것이다.
중앙집권화된 국가감찰기구는 권력실세의 눈 밖에 난 공공기관장이나, 선출직 단체장 을 길들이기 위한 수단으로 악용되기 쉽다(표적감찰). 또한 자체감사와 감사원 감사 의 중복으로 인하여 피감기관의 감사부담을 가중시킨다(중복감찰).
행정의 적법성을 담보하고 소속 공무원들의 기강을 바로잡는 것은 기본적으로 해당 기관장의 책임이다. 따라서, 자체감찰기구는 기관장 소속으로 설치하는 것이 효과적 이다. 그러나 현재 자체감찰기구는 기관장의 직속이 아니고, 해당 기관 관료조직의 일부로 되어 있다. 예컨대 자체감찰기구가 차관, 차장, 부시장 등 부기관장의 소속으 로 되어 있다거나, 해당기관 소속 직원들이 순환보직으로 근무하면서, 부패비리로부 터 조직을 보호하는 것이 아니라, 대외적 비난이나 징계 위험으로부터 조직을 보호한 다는 비판을 받고 있다(서울시는 2015년부터 감사직류를 신설하였음).
2010년 「공공감사에 관한 법률」의 제정으로 모든 공공기관이 자체 감찰기구의 장 을 개방형 임기제 공무원으로 임용하도록 의무화되었지만, 여전히 대부분의 공공기관 이 내부 공무원을 무늬만 개방형으로 임용하고 있으며, 일부는 감사원 소속 공무원을 파견받아 임용하고 있다.
표2> 중앙행정기관 감찰기구의 장 경력
<
내부관료
12
행정각부(17)
12
처(5)
2
청(16)
9
위원회(5)
4
2017. 07. 12.
민간
1
검찰
감사원
2
2
전담기구 미설치 1
2
1
2
4 1
표3> 지방자치단체 감찰기구의 장 경력
<
내부관료
민간
감사원
기타
광역시(17)
11
2
3
행자부1
교육청(17)
5
8
2
국방시설본부 감사실1, 교사1
특례시(인구 50만 이상, 15)
12
1
1
경찰1
서울의 자치구 (25)
13
8
2
경찰2
공공기관에서 감찰활동이 제대로 이루어지려면, 자체 감찰기구를 당해 기관 관료기구 내의 일개 부서가 아닌 독립된 기구로 설치하여야 하며, 순환보직이 아닌 감사전담 직원을 배치해야 한다. 이렇게 자체감찰기구가 잘 정비되면, 감사원은 자체감찰기구 가 자율적으로 감찰활동을 수행할 수 있도록 지원하는 역할에 머물러야 한다.
OECD 국가들은 회계검사를 전담하는 국가기구를 두고 있을 뿐, 감찰기구를 국가기 구로서 설치한 사례가 없다. 중앙집권화된 국가감찰기구는 아시아 일부 국가들처럼 권위주의적 통치가 이루어지고 있는 나라들에서만 발견될 뿐이다(대만, 홍콩, 싱 가포르 등).9)
감사원을 독립기구화 하더라도 회계검사 기능과 직무감찰 기능을 함께 수행하도록 한다면, 감사원은 직무감찰에 치중해 온 기존의 관성을 극복하기 어려우며, 오히려 거대한 권력기관이 아무런 통제도 받지 않고 다른 국가기관들(행정부, 입법부, 사법 부 등) 위에 군림하며 무소불위의 권한을 행사하게 될 것이다.
· ·
9) 대만은 독립기관(제4부)인 감찰원이 감찰업무와 심계업무를 함께 수행하고 있으며, 홍콩은 반부패 조사 예방
교육 목적의 염정공서를 설치하여 부패관련 수사를 전담케 하고 직무감사 기능도 수행한다(검찰은 일반 범죄
·
사건만 수사, 검찰은 수사권 없이 기소권만 보유). 중국은 국무원 내에 감찰부와 심계서를 설치 운영 중이며,
·
감찰부는 정책준수 여부 및 공무원의 비위를 조사하고, 심계서는 재무 성과감사와 경제책임감사를 실시한다. <국가감사제도에 대한 이해/감사원/2017. 3.> 제11쪽
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
13
Ⅲ. 결론 : 감사원, 어떻게 개혁할 것인가? 첫째, 비권력적 기능인 회계검사 기능만을 담당하는 회계검사 전담기구를 설치할 필 요가 있다. 둘째, 회계검사 전담기구는 민주적 정당성과 조직·인사·예산의 자율성이 보장되는 독 립된 국가기관으로 설치하여야 한다. 셋째, 그동안 축적되어 온 감사원의 자산과 인력을 계속 활용하기 위하여 감사원을 회계검사 전담기구로 전환하는 것이 바람직하다.
1. 감사원을 회계검사 전담기구로 전환해야 한다.
감사원이 그동안 회계검사 기능을 제대로 수행하지 못하고 직무감찰에 치중해 왔다 고 하더라도, 현재의 감사원과 별도의 회계검사 전담기구를 신설하는 것은 바람직하 지 않다고 생각된다.
즉, 수십 년간 축적되어 온 감사원의 자산(정보, 경험, 역사성 등)과 인력을 계속 활 용해야 한다는 점에서 기존의 조직과 인력을 재편하는 방식으로 감사원을 회계검사 전담기구로 전환하되, 조직·인사·예산 상의 자율성을 가진 독립기구로 존치시키는 것 이 바람직하다고 할 것이다. 반드시 헌법상 기구로 설치할 필요도 없다.10)
감사원이 직무감찰 기능을 수행하지 않을 경우, 입법·사법·행정기관들 위에 권력기관 으로 군림하는 일은 없을 것이고, 오히려 모든 국가기관(국회, 법원, 헌법재판소, 중 앙선거관리위원회 등의 사무기구 포함)의 예산·회계와 주요 정책사업들을 점검하고, 의견을 제시할 수 있게 될 것이다.
다만, 비권력적인 작용인 회계검사만 전담하더라도 모든 공공기관의 예산·회계에 관 한 자료에 완벽하게 접근할 수 있도록 정보접근권을 확실하게 보장해야 할 것이다. 10) 미국의 연방 감사원은 법률상기구로서 의회 소속으로 규정되어 있지는 않지만, 감사활동이 주로 의회의 요구
에 따라 이루어지고 있고, 의회가 감사원장을 선출한다는 점에서 의회 소속 기관으로 분류되고 있음. 미국 감 사원은 스스로를 “의회(Congress)를 위하여 일하는 독립적이고 초당파적인 기관으로, 의회 소속의 감시자 (congressional watchdog)”라고 소개
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2017. 07. 12.
2. 인사·예산의 자율성 보장 감사원의 직무상 독립을 보장하기 위해서는 인사․예산의 자율성을 부여해야 한다. 현재 국회의 예산정책처는 처장을 국회의장이 임명하며, 소속 직원들에 대한 인 사권도 국회의장이 행사하고 있다. 물론 예산도 국회 사무처가 일괄하여 편성하 고 있으므로 예산 편성의 자율권도 없다.
현재 감사원장은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하며, 임기가 4년에 불과하다. 정 권이 바뀌면, 그 짧은 임기마저 보장되지 않는다. 차관급인 감사위원은 감사원장의 제청으로 대통령이 임명한다. 그러나 감사원장의 제청권은 사실상 형해화 되어 있다. 감사위원 7명 중 3명이 감사원 출신 즉, 내부 승진자이고, 1명은 법원 출신(감사원 장), 1명은 기재부 출신, 1명은 검찰 출신으로 구성되어 관료들의 몫이 사실상 정해 져 있다. 차관급의 사무처장 역시 대통령이 임명하는 정무직이다.
감사공무원들은 감사원 내에서 정무직으로 승진하거나 다른 국가기관, 공공단체의 감 사로도 진출하게 되므로 결국 승진을 위해서는 인사권을 가진 대통령과 청와대의 눈 치를 보게 되어 있다. 이렇게 인사상의 자율성이 보장되지 않으면, 결국 감사원 조직 은 직무상 독립을 견지하기 어렵다.
국회 역시 예산안 심의․의결 과정에서 예산을 증액할 수 있으며, 투명한 절차를 거치지 않고 충분한 사전검토 없이 예산을 증액하는 경우, 그러한 사업은 부실화 될 우려가 크다. 따라서 이러한 경우까지 감안하여 직무상 독립을 보장하기 위해 서는 감사원에 인사․예산의 자율권을 부여해야 한다.
감사원장은 국회가 선출하거나 국회가 추천하는 자를 대통령이 임명하도록 하여 민 주적 정당성을 부여하고, 충분한 임기(6년 이상)를 보장하여 정치적 중립을 견지할 수 있도록 배려해야 한다.
또한 감사위원은 감사원장이 감사위원회의 의결을 거쳐 제청하고, 국회의 동의를 얻 어 대통령이 임명하도록 하여야 할 것이다. 그밖에 감사원 직원에 대한 인사권도 오 로지 감사원이 자율적으로 행사할 수 있도록 하여야 한다. 감사위원은 현재처럼 감사
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결과의 처리에 관한 심의·의결만이 아니라, 감사계획의 수립과 실지감사에까지 참여 하도록 하여 감사 결과에 대한 책임성을 높여야 하므로, 현업의 실·국장을 겸직 하도록 해야 한다.
감사원의 예산 역시, 따로 예산을 편성하여 국회의 심의를 받도록 하고, 의회라 하더 라도 감사원의 예산을 일방적으로 삭감할 수 없도록 하여야 한다.
3. 탈 관료화 기존 감사원 조직에는 회계검사 및 성과감사를 수행할 전문 인력이 충분하지 않으므 로 주요 정부기관과 공공단체, 정책사업들에 대한 회계검사를 전담하기 위해서는 회 계사, 변호사 등의 전문가만이 아니라, 예산·회계 전문가, 공공정책 전문가 등 외부전 문가를 대폭 영입하여야 한다.
고위 감사공무원에 대해서도 임기제 계약직 채용을 확대하고 2~3년마다 평가를 거 쳐 재임용 여부를 결정해야만 지위에 걸맞은 책무성을 요구할 수 있으며, 전문적 지 식과 경험을 갖춘 전문가들을 외부에서 충원하는 것도 가능하다.
또한, 회계검사 전담기구를 설치하고, 직무감찰 기능을 분권화하는 등의 감사원 개혁 을 내부 관료들에게만 의존해서는 원활하게 추진하기 어렵다. 헌법 개정을 비롯 해 「감사원법」, 「공공감사에 관한 법률」 등 관련 법령의 개정이 뒤따라야 하 고, 감사원 내부적으로는 인사․조직의 개편이 뒤따라야 한다. 그리고 이러한 개혁 추진에는 기득권에 안주하려는 저항이 발생하기 마련이고, 자칫 개혁이 지지부진 하면 좌초할 위험도 커진다. 최소한 기획조정실장, 대변인, 인사혁신과장 등의 보 좌기관, 사무처장과 주요 감사부서 국장 등의 보조기관을 외부전문가로 충원할 필요가 있다. 박근혜 정부도 감사원 내부 관료가 아니라 검찰 출신을 사무처장과 감찰관으로 임용한 바 있다.
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4. 지방감사원 설치 국회를 위하여 일하는 감사원과 별도로 오로지 ‘지방자치단체를 위하여’ 회계검사 기 능을 수행할 지방감사원도 필요하다. 지방감사원은 단체장을 보좌하는 기존의 감사관 (=감찰관)과는 별도의 기구로서 지방의회를 위하여 회계검사를 수행해야 한다.
지방감사원은 지방정부의 예산에 대한 검사 결과를 지방의회에 제공하여 지방의 회의 예․결산 심의가 충실하게 이루어지도록 지원하고, 지방 예산에 대한 일상적 인 감시가 이루어질 수 있도록 회계검사 결과를 지역 주민에게도 공개하여야 한
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다.
지방감사원은 감사원의 분원으로 설치하거나, 지방자치단체조합의 형태로 독립하여 설치할 수도 있다. 영국에서는 지방자치단체연합 산하에 지방감사원을 설치하고 있으 며, 미국에서는 지방감사원장을 주민들이 직선하고 있다.
5. 자체감찰기구의 독립성 보장 중앙집권화된 감찰기구는 중복감찰․표적감찰의 폐해를 낳을 수 있으므로, 모든 정 부기관이 자율적으로 감찰활동을 수행할 수 있도록 자체감사기구의 조직적 독립 성을 보장해야 한다. 직무감찰은 중앙행정기관, 공공기관, 지방자치단체 자체감찰 기구의 독립성과 전문성을 제고함으로써 더 효과적으로 수행될 수 있다.
이를 위해서는 「공공감사에 관한 법률」을 개정해야 하는데, ①자체감찰기구의 감찰 관과 소속 직원은 내부 관료가 아닌 외부인사로 임용하도록 하고, ②감찰관은 대 통령 또는 단체장이 의회의 동의를 얻어 임명하도록 하며,11) ③자체감찰기구에 인사·예산의 자율권을 부여할 것 등이다.
특히 국민의 인권보장과 관련된 형사·사법기관(법원, 감사원, 검찰청, 경찰청, 국가정 보원, 국세청, 중앙선거관리위원회 등)의 자체감찰기구에 대해서는 감찰계획, 감찰결 과의 보고 등 감찰권 행사의 명확한 절차를 법률에 명시할 필요가 있다.
6. 반부패 국가기구(가칭 국가청렴위원회) 설치 11)
● 미국은 15개 연방정부 부처(cabinet department)와 그보다 큰 연방기관들(federal establishment, 예컨대 환
경보호청, 항공우주국, 인사관리처, 중앙정보국 등)에 감찰관을 임명하는 경우 상원의 동의를 거쳐 대통령이
임명하며, 해임할 때에도 소속 기관의 장이 아니라 대통령에 의해서만 해임될 수 있도록 하여 소속 기관으로 부터의 독립성 보장
● 특정 연방기관, 예컨대 위원회(board, commission, 예컨대 연방준비제도이사회, 국립철도여객공사, 공영방
송공사, 연방통신위원회 등), 재단(foundation), 공기업(government entity)은 대통령이나 의회가 관여하지 않 고 소속 기관(affiliated agency)의 장이 임명하고 해임
- <부산대학교 산학협력단, 최고감사기구 등 주요국의 직무감찰체계 연구/감사연구원/2016. 12.> 제29~31쪽
우리나라도 제주특별자치도 및 세종특별자치시 감사관은 단체장이 의회의 동의를 얻어 임명함.
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이렇게 자체감찰기구가 독립성과 전문성을 확보하고 자율적인 감사활동을 수행하게 되면, 기존의 중앙집권적 국가감찰기구는 더 이상 필요하지 않으므로 모든 국가기관 의 반부패 시책을 총괄하는 반부패국가기구로 하여금 자체감찰활동에 대한 지원, 평 가 등의 업무를 함께 수행하도록 한다.
반부패국가기구는 첫째, 행정기관만이 아니라, 국회, 법원, 헌법재판소, 감사원, 검찰청, 경찰청, 국세청, 국가정보원 등의 국가기관, 공공단체의 반부패·자체감찰 기구들을 지도·감독하고, 감찰활동의 기준을 제시하며, 자체감찰활동 평가, 정책개발․교육훈련 등을 담당한 다. 둘째, 공직자의 이해충돌행위 방지대책, 고위공직자 인사검증, 공직자 재산등록 업무 등 현재 공직자윤리위원회 및 국민권익위원회가 담당하고 있는 부패방지 시책 추진 업무를 이양받는다. 셋째, 공공기관, 보조금 수령 민간단체의 부패행위를 방지하기 위한 내부제보자보호 업무(+기업의 공익침해행위에 대한 내부고발자 보호 포함)도 반부패국가기구의 소관 으로 한다. 회계검사 전담기구인 감사원은 법률상 기구로 설치하되, 오히려 국가청렴위원회를 헌 법상 기구로 격상시켜 반부패 기관간의 협력을 도모하고, 각 국가기관의 자체감찰 활 동을 지원하게 하는 등 국가 수준의 반부패 시책을 총괄하도록 하는 것이 바람직 하다고 할 것이다.
<감사원/감찰기구 관계도> 대통령
국회
ㅣ
ㅣ
국가청렴위원회
감사원
(반부패시책총괄)
(회계검사 전담기구)
ㅣ
ㅣ
자체감찰기구 (국가기관, 자치단체, 공공단체)
지방감사원 (심계원 분원 또는 지방자치단체조합)
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참고문헌 감사원 (2015) 결산보고서 감사원 (2017) “국가감사제도에 대한 이해” 감사연구원 (2016) “의회 소속형 감사원의 법제도 및 운영실태 조사 연구” 한국공법학회 감사연구원 (2016) “최고감사기구 등 주요국의 직무감찰체계 연구” 부산대학교 산학협력단
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토론 1
감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
김선화 / 국회입법조사처 입법조사연구관, 법학박사
발제문에서 감사원의 회계검사기능의 국회소속문제에 대해서 법리적인 면 뿐 아 니라 감사 실태를 모두 살펴서 논증해 주셔서 더욱 그 필요성에 대해서 생각하게 됩니다. 저는 대체로 같은 취지이지만 다르게 생각되는 점에 대해서도 말씀드리 고자 합니다. 감사원의 기능분리와 소속변경 문제는 개헌을 전제로 하므로, 정책적인 대안문제 도 개헌을 전제로 말씀드리겠습니다.
1. 회계검사기능과 직무감찰 기능 분리
회계검사와 직무감찰이 국가예산집행과 예산의 집행자에 관한 사항이라는 점에서 불가분의 관계라는 점은 당연하지만(How can we know the dancer from the dance?), 그렇다고 해서 공무원의 모든 활동이나 행위가 바로 돈으로 직결되는 것은 아니므로 그 두 사안이 동일할 수도 없다.
당연히 이 기능을 분리한다고 해도 직무감찰을 하는 기관은 회계관련 직무도 살 펴보게 될 것이다. 그리고 회계검사는 한개의 기관에서 한번만 해야 하는 것이라 고 하기는 어렵다.
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2. 새로운 회계검사기구의 신설 가능성에 대해서
발제자께서는 감사원과 별도로 회계검사기관을 신설하는 것이 바람직하지 않다고 지적한다. 그러나 만일, 감사원에서 이 두 기능을 도저히 분리하기 어렵다고 한다 면, 감사원을 대통령 또는 행정부 소속으로 두고 헌법에서는 설치근거를 마련하 여 공무원의 직무감찰을 강화하고, 그와 별도로 국회소속의 회계검사기관을 따로 설치하고 헌법에 그 독립성 근거를 마련하는 대안을 처음부터 배제할 필요는 없 다고 생각한다. 감사원이 지금까지 축적된 노하우가 있지만, 달리 생각하면 지금 까지의 관행(?)이나 타성에 의한 영향을 받지 않고 회계검사를 전문적으로 하는 기관의 설치를 못한다고까지 할 바는 아니라고 생각한다.
중복감사의 문제가 제기되기도 하지만, 회계검사를 하는 경우에는 모든 금전의 흐름에 관한 사항은 문서로 되어 있으므로 이를 중복이라고 해서 크게 문제되지 않는다고 보인다. 그리고 국기기관 등 국가의 예산을 운용하는 기관들이 회계정 리를 상시로 제대로 하고 있다면 평상시에 하던 업무를 하면서 회계검사를 받을 수 있어야지 어째서 회계검사를 받는 동안 행정부의 업무가 마비가 된다는 것인 지 이해하기 어렵다.
행정부 소속 직무감찰기관에서 회계검사를 한다고 하면 이는 공무원의 비위나 직 무적실성의 감찰의 성격이라 할 것이고, 국회에서의 회계검사는 크게는 예산결산 최종결정권자인 국민대표기관에서 예산집행의 적실성여부를 검토하는 것이며 이 는 국민의 주권을 구체화하는 일이며 납세자가 제대로 국가가 그 돈을 쓴 것인지 를 알게 하는 사항이기 때문에 같다고, 중복이라고 할 일은 아니다.
3. 독립성과 탈관료화 문제
발제자께서 구체적인 감사원 개혁안에 대해서도 말씀하셨으므로, 여기에 대해서 몇가지 생각나는 바를 말씀드리려고 한다.
우선 감사원이 국회소속이 된다고 해도 지금 국회의 기관들 즉 국회예산정책처, 국회입법조사처와 같은 사례와는 다르고 인력과 예산에서 엄격하게 분리되어야
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한다. 국회의 회계검사기능을 하는 기관은 헌법적으로 분리되고 그 조직, 직무, 예산에서 모두 명실공히 독립되도록 하고 철저한 회계검사에 집중하는 기관이 되 어야 할 것이며, 그 회계검사원의 신분도 철저하게 보장되어야 독립이 가능하다. 직 원의 신분보장이 없이 독립성이라는 것은 허구이기 때문에, 몇 년만 하는 임시직과 같은 회계검사관은 독립성을 보장하기 어렵게 할 것이다.
기존의 국회예산정책처나 국회입법조사처는 사실상 사무처 등과의 관계에서조차도 독립적이지 않다. 인사에 관해서도 이미 예산정책처만 해도 전문가들이 대거 빠져나 가 버린 상태이며 정년이 보장된 일반적 공무원과 계약직 공무원간의 갈등이나 신분 보장, 각종 휴가 등에서 차별이 있어 전문가들이 계약직으로 근무하게 할 유인이나 환경이 좋지 않다는 점은 공공연한 사실이다. 업무에서 정치적 중립성이 요구되지만 실질적으로 신분보장이 안 되는 감사관 또는 공무원이 정치적 중립성을 지키며 제대 로 업무를 하는 데에는 한계가 있다.
그러므로 탈관료화가 필요하다고 하더라도 신분보장의 문제에 대해서는 좀 더 면 밀하게 검토할 필요가 있다. 신분보장이 안 되어 있을 경우에는 오히려 더 관료 의 입김에 좌우될 우려가 커서 관료주의의 문제를 심화시킬 수도 있다.
4. 반부패기구 설치에 관하여 이미 감사원과 중복된다. 옥상옥이다 하는 비판에도 불구하고 2001년 부패방지 법에 의하여 2002년 1월에 “부패방지위원회”가 신설되었다가, 2005년에 국가청 렴위원회로 변경되었다. 그리고 2008년 2월 「부패방지 및 국민권익위원회의 설 치와 운영에 관한 법률」 제정·시행으로 기존의 국민고충처리위원회, 국가청렴위 원회, 국무총리 행정심판위원회가 합쳐진 국민권익위원회가 출범하여 이미 기구 가 없다고 하기는 어렵기 때문에, 이 기관에도 불구하고 따로 국가청렴위원회(가 칭)를 설치하고자 하는 이유를 여쭙고 싶다.
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토론2
감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
김성준 / 감사연구원 연구부장
Ⅰ. 국가감사체계 개편 논의의 제기 현재의 감사원은 1963년「헌법」제97조에 근거하여 국가의 세입․세출 결산, 회계 검사와 직무감찰을 수행하는 대통령 소속의 통합된 감사기구로 설치된 이후 1987년 제9차 개헌에 이르기까지 감사원의 설치, 직무, 권한 등 큰 제도적 틀을 그대로 유지 하여 왔다. 그 과정에서 감사를 둘러싼 관련 제도 및 환경은 크게 변화하였고 국가 감사 기능에 대한 국민적 기대 역시 다변화 되었다.
그 간 감사원은 공공기관의 회계질서 및 공직기강 확립, 행정운영 개선 그리고 국 민들의 불편 사항 개선에 많은 노력을 경주해왔다. 포괄적 감사권한과 대통령 소속 감사기구로서의 강력한 실행력, 그리고 소속원의 청렴성 등을 바탕으로 공직사회에 만연되었던 부조리를 척결하고 국가행정 인프라가 자리 잡는데 기여하였으며, 정부주 도 경제개발과정에서의 공직부패 위험을 효과적으로 차단하는데도 성공적이었다는 평가를 받고 있다. 또한 1997년 외환위기 당시 IMF는 최고감사기구로서 감사원의 재정투명성 확보 관련 역량을 높이 평가한 바 있고, 최근 글로벌 금융위기 이후 최 고감사기구의 역할에 주목하고 있는 OECD는 우리 감사원을 포함한 10개 최고감사 기구를 전통적인 집행통제 및 책무성 확보를 넘어 정책형성과 정책평가단계에서 정 책 핵심기능에 대해 통찰(insight)과 예측(foresight)을 제공하는 “선도적” 사례로 평 가한 바 있다.12)
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그러나 국회와 언론기능이 활성화되고 정권교체가 반복되면서 감사원 감사의 독립 성 및 정치적 중립성에 대한 비판과 함께 공무원의 소극행정 유발 등의 문제점이 제 기되고 있다. 특히 감사원 핵심가치로서 독립성의 경우「감사원법」에 직무상 독립을 규정하고 있으나, 이를 뒷받침하는 구체적인 제도적 장치가 미흡한 상황으로 독립성 을 확보하기 위한 제도 및 운영 측면에서 개선의 목소리가 높다. 차제에 변화된 감 사환경
하에서
정부가
국민으로부터
부여받은
권한
행사에
대한
책무성
(accountability)을 어떻게 확보할 것인지 새로운 감사원 모델을 정립13)하는 등 국가 감사체계 개편의 목적과 핵심 원칙이 무엇이며 어떤 쟁점들을 검토하여 발전방향을 모색할 것인지 깊이 있게 논의할 필요가 있다.14)
Ⅱ. 성공적인 국가감사체계 개편을 위한 원칙 정부 역할 및 그 중요성이 계속해서 확대되고 있고, 따라서 효과적인 국가감사체계 에 기초한 정부 활동에 대한 책무성 확보가 점점 더 중요해지고 있다. 이에 우리의 정치 현실에서 개헌을 통한 국가감사체계 개편이 환경변화에 대응하여 그때그때 이 루어질 수 없음을 감안할 때 다음 국가감사체계 개편 시도가 언제 있을지 예측하기 어려우며, 이에 금번 개편이 반드시 성공적이어야 하므로 보다 신중한 접근이 필요하 다.
성공적인 국가감사체계 개편을 위해서서는 우선 개편의 목적과 필요성에 대한 폭 넓은 공감대가 형성되어야 하며, 성공 여부에 대한 기준은 개편 후 국가감사체계(또 는 감사원)를 통한 정부의 국민에 대한 책무성이 제고될 수 있느냐에 있을 것이다. 즉, 감사기구의 독립성 및 정치적 중립성이 핵심가치이지만15) 그 자체로 목적이 될
『
』
「
12) 감사원(2008), 감사60년사 ; OECD(2016), Supreme Audit Institutions and Good Governance: Oversight, Insight and Foresight , OECD Public Governance Reviews. ; 김난영(2016), 최고 회계검사기구
」 」
「
(SAI) 역할에 관한 OECD 정책연구 , 감사연구원.
․
13) 윤성식(2017), “감사원 관련 개헌안에 대한 토론문”, 국회 개헌특위 자문위 주최 경제 재정분야 토론회(6월 20일)
14) Kim, S. & Oh, Y. (2015), “Strategies for Redesigning National Audit System: An Integrated Approach”, A Paper Presented at 6th International Seminar on Audit Research, Seoul, Korea. ; 양지숙(2017),
」
도의 발전방향 모색을 위한 주요 이슈 분석 , 감사연구원. 15)
「국가감사제
「감사원칙의 지침에 관한 리마선언(ISSAI 1)」 제5조, 제8조 및 「감사원의 독립성에 관한 멕시코 선언 」 제1조.
(ISSAI 10)
「감사원
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수는 없고 감사기구의 위상과 신뢰를 높여 정부 권력에 대해 실효적으로 통제를 가 할 수 있다는 수단적 의미에서 정당화될 것이다.16) 즉, 국민이 원하는 수준의 정부 책무성 확보가 충족된다는 전제 하에 독립성 강화가 의미를 갖는 것이지 정부에 대 한 견제가 축소될 우려가 있다면 그 의미는 절대적으로 반감될 수밖에 없다. 그렇다 면 독립성과 정치적 중립성 확보를 중심으로 하는 현 국가감사체계 개편이 성공적이 기 위해서는 어떠한 원칙이 필요한가? 구체적인 개편방향이나 전략을 논의하기에 앞 서 몇 가지 개편원칙을 제시해 보고자 한다.
첫째, 정부에 대한 효과적 견제를 바탕으로 국회에 대한 지원을 강화하는 방향으 로 개편이 이루어져야 한다. 최고 감사기구는 독립성과 정치적 중립성을 공고히 하면 서도 국회에 대한 협력․지원을 강화해야 한다. 이 때 감사기능이 단순히 국회의 보조 기능으로 인식되어서는 안 되며, 국민에 대한 책임성을 확보하기 위한 협력기관으로 서 고려되어야 할 것이다. 따라서 새로운 감사원 모델 정립을 위해 이해관계자를 대 상으로 한 폭넓은 의견수렴이 개편 논의과정에서 필요하다.
둘째, 국가감사체계 전체 틀에서 감사사각, 감사중복 등을 제거하고 체계적이고 효 율적인 감시활동이 가능하도록 개편이 이루어져야 한다. 이는 정부를 충실하게 감시 하여 국민에 대한 책임성을 확보하고자 하는 것으로, 기존의 감사원 시스템을 적극 활용하여 개편의 비용을 최소화하고, 단계적으로 감사원과 자체감사기구 간 역할분담 등을 고려하는 방향으로 나아가야 할 것이다.
셋째, 국가감사체계 개편 결과에 대한 예측가능성을 높이는 한편 개편이 내포하는 불확실성에 대한 대비가 있어야 한다. 현재 논의되고 있는 국가감사체계 개편방향은 우리의 경험에 비추어 볼 때 이제까지 걸어보지 못한 새로운 길을 가는 것으로 높은 불확실성을 가질 수밖에 없다. 예상치 못한 부작용이나 장애요인, 미래 환경변화 등 에 직면하게 되었을 때 적절히 대응하여 조정, 개선할 수 있는 유연한 체계를 갖출 필요가 있다. 운영이나 절차적으로 충분히 대응할 수 있는 사항들까지도 구조적으로 사전 차단해버리는 제도의 “과잉설계”는 적절한 개편방향이라고 볼 수 없다. 국제기 준을 보더라도 적어도 감사범위에 대해서는 제한을 두고 있지 않으며,17) 국회 등의 변화된 감사수요에 적시성 있게 대응할 수 있도록 하고 있다. 16) 김두래(2015), “정부 책임성의 제고를 위한 감사원의 혁신방향”, 감사혁신 심포지엄 토론자료. 17)
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「감사원칙의 지침에 관한 리마선언(ISSAI 1)」 제4조. 2017. 07. 12.
이를 위해 감사원 개편은 우리의 행정현실 수준에 대한 진단을 바탕으로 제도 및 운영 측면에서 개선방안을 고려할 수 있어야 할 것이다.18) 또한 과거의 역사적 경험 을 고려하고 감사원이 그 간 구축한 장점은 살리고 제도적 미비점이나 새로운 환경 에서 요구되는 부분들은 보완하는 방식으로 개편되어야 한다.
Ⅲ. 국가감사체계 개편에 대한 주요 쟁점 앞서 제시한 성공적인 국가감사체계 개편을 위한 원칙을 중심으로 개편에 관한 주 요 쟁점사항을 검토하고자 한다.
1. 감사원의 편제 : 국회이관 vs 독립기구 최고 감사기구의 기능 및 운영과 관련하여 가장 핵심적인 것은 독립성 및 정치적 중립성의 확보이다. 최고 감사기구에 관한 국제기준으로서 공공감사의 대헌장 (Magna Carta)으로 불리는「감사원칙의 지침에 관한 리마선언」제5조는 “감사원은 감사대상기관으로부터 독립적이고, 외부의 영향력으로부터 보호될 때 비로소 본연의 임무를 객관적이고 효과적으로 수행할 수 있다”고 규정하여 감사원의 독립성 확보를 강조하고 있다. 또한 제8조에서 감사원이 의회소속기관인지 독립기관인지를 불문하고 상당한 주도권과 자율성을 헌법 및 법률에 보장하도록 하고 있다. 즉, 의회 소속형 감사원의 경우에도 의회로부터 감사사항 선정 및 감사원 운영에 대한 자율성을 확보 하도록 하는 것이다.19) 따라서 감사원의 핵심가치를 구현하고 감사기능이 실효성 있 게 작동되기 위한 감사원 편제에 대해 논의가 필요하다.
먼저 국회에 대한 지원 강화의 측면을 고려할 때, 국회이관 방안은 국회를 효과적 으로 지원할 수 있다는 장점이 있다. 단, 우리의 정치현실을 고려할 때 국회로부터 18) 남미 국가의 국가감사체계 개편사례를 연구한 Santiso(2007)는 지나치게 급진적이거나 외국 모델을 그대로 도
입하는 등의 개편전략은 실패할 가능성이 높으며, 자국의 공공 거버넌스 체제에 뿌리를 두고 기존 제도적 변 화의 연장선상에 있을 때 성공할 가능성이 높다고 주장한다. Santiso, Carlos (2007), Auditing for
Accountability? Political Economy of Government Auditing and Budget Oversight in Emerging Economies, The Johns Hopkins University. 19)
「감사원의 독립성에 관한 멕시코 선언(ISSAI 10)」 제3조.
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정치적 중립성 확보에 어려움이 많을 것이라는 우려의 시각도 존재한다. 실제 미국에 서도 의회와 행정부와의 갈등, 의회 내의 여야 간 대립으로 인해 감사원의 정치적 중립성이 훼손되고 신뢰성이 저하된 사례가 발생하였다.20) 우리의 경우 지역구를 중 심으로 정치적 이해가 첨예하게 대립하는 정치구조이며 국회에 대한 국민의 신뢰 수 준 또한 낮게 나타난다는 점을 고려할 때21) 정치적 중립성 확보를 위해서는 감사원 의 국회이관이 최적의 대안이 아닐 수도 있다. 반면, 독립기구 방안의 경우 국회에 대한 지원을 소홀히 할 것이라는 오해도 있으나, 독립기구 감사원이라 하더라도 국회 와 긴밀한 협력관계를 바탕으로 효과적인 지원이 가능하다. 대표적인 예로 독일은 독 립기구 감사원이지만 사전에 예산안을 검토하고 의견을 표시하여 국회의 예산․결산심 사를 지원하는 등 국회에 대한 적극적인 지원․협력을 전개하고 있다.
둘째, 국가감사체계 내에서의 체계적이고 효율적인 감시활동을 고려할 때, 감사원 의 국회 이관 방안은 독립적 위치에서 행정부에 대한 감시․통제가 가능하지만 행정부 에 의한 자료거부 등 갈등관계가 나타나는 경우 감사의 실효성이 약화될 가능성이 있다. 국정감사․조사에서도 원활한 감시를 통한 행정부 통제가 어렵다는 문제가 발생 하고 있는 바, 감사원의 국회이관이 감사 실효성을 약화시켜 국민에게 정확하고 유용 한 정보를 제공하지 못할 수도 있다. 특히 국회이관 방안의 경우 지방자치단체에 대 한 감사 공백과 국정감사와의 관계 부분에 대한 검토가 우선적으로 이루어질 필요가 있다. 반면 독립기구 감사원의 경우 독립된 감사기구를 통해 충실한 행정 감시가 가 능하다는 장점이 존재하지만, 충분한 자료접근 및 감사결과 이행에 대한 제도적 장치 가 미흡한 경우 오히려 감사의 실효성을 확보하기 어렵다는 지적도 제기되고 있다.
美 국가행정학술원(NAPA)은 의회의 요청으로 GAO에 대한 진단보고서 『미 연방감사원의 역할, 임무, 운영』을 작성하였으며, 이 보고서에서 “GAO 업무가 의도적으로 특정정당에 편향되게
20) 1994년
수행된다는 증거를 찾지 못했으나, 의회가 GAO를 정치적 혹은 정책적 논쟁에 끌어들이는 경우가 증
가하고 있으며, 그 결과 GAO의 불편부당한 역할과 기관의 명성이 위협받고 있다”고 하였다. 또한, 의회에서 감사대상 행정부처나 다른 이해관계자들을 압박할 의도로 GAO를 활용한 사례를 제시하면 서, “GAO에 감사를 요청한 측(의회)에서 감사결과보고서 초안에 대해 대상기관으로부터 문서화된 검토의견을 받지 말 것을 요구하고, 감사가 완료되면 최종보고서 발간을 유보했다가 이른 바 “깜짝 청문회(ambush hearings)를 개최하여 GAO의 감사 결과를 대상기관을 비판거리로 활용하고 언론의 고발기사와 같이 뉴스 헤
드라인을 장식하는데 활용”하였다고 보고하고 있다. 감사연구원(2016),
「미국 연방감사원(GAO)의 역할, 임무
」 21) 한국행정연구원이 실시한 「2016년도 사회통합실태조사」 결과에 따르면 우리 국민은 공적 기관에 대한 신뢰 및 운영에 관한 진단보고서
도가 매우 낮은 편으로, 특히 국회에 대한 신뢰 인식의 경우 4점 만점에 1.7점으로 가장 낮은 것으로 나타났 다.
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셋째, 우리의 행정현실을 고려할 때 국회이관 방안의 경우 현재까지 정치적 중립 성 확보의 측면에서 우려의 시각이 존재하며, 독립기구 방안의 경우에도 의회와 행정 부로부터 독립된 무소불위의 권력기관이 될 수 있다는 일부 시각이 있다. 그러나 현 행 헌법상의 중앙선거관리위원회 형태를 고려한다면 현재의 감사기능이나 대상범위 를 유지하면서 독립적 지위를 갖는 형태가 가능할 것이다. 결국 우리의 행정 현실과 국민 요구를 고려하여 행정의 부정과 비효율 등에 효과적으로 대응할 수 있는 감사 원 편제가 무엇인지에 진지하게 고려해야 할 것이다.
2. 회계검사와 직무감찰 간 관계 : 기능 재구성 1963년 심계원과 감찰위원회가 통합되어 감사원이 설치된 이래 감사원은「헌법」 제97조에 따라 회계검사와 직무감찰을 주요 기능으로 수행하면서 국가재정의 누수를 방지하고 공직비리를 척결하는데 중요한 역할을 담당해 왔다. 이러한 회계검사와 직 무감찰 기능과 관련해서는 기능의 재구성에 대한 논의가 진행되고 있다.
논의에 앞서 우선 회계검사와 직무감찰 개념에 대한 명확화가 필요함을 강조하면 서 발제문에 대해 몇 가지 의견을 제시하고자 한다. 발제자는 9페이지에서 “회계검 사가 단지 회계에 관한 사무를 점검하는 것도 아니고, ‘회계질서의 확립’만을 목적으 로 하는 것도 아니다”고 분명히 제시하고 있으며, 이러한 의견에 전적으로 동의한다. 회계검사는 단순히 회계처리상의 비위 행위를 적발하는 것이 아니라 정부의 재정운 영과 관련된 모든 행위의 위법성 및 효과성․효율성 등을 점검하여 문제의 원인을 진 단하고 개선을 요구한다. 따라서 단순히 회계검사가 국민의 알권리를 보장하고, 국회 의 예산감시 활동을 보조하는 기능에 그친다고 보는 것은 회계검사를 지나치게 한정 하여 이해하는 것이다.
그리고 직무감찰과 관련하여 발제자는 행정의 적법성을 담보하기 위한 권력적 작 용이라고 하였지만, 1963년 감사원으로 직무감찰 기능이 통합되면서 징계권이 징계 요구로 제한되었고 국회 공무원은 대상에서 제외된 점을 고려할 때 현재 감사원에서 수행하는 직무감찰이 과거와 같이 강력한 권한을 행사하는 통제활동이라 보기는 어 려운 측면이 있다. 또한 발제자는 10페이지에서 감사원이 직무감찰에 치중해왔다고 지적하고 있다. 직무감찰의 성격상 상대적으로 주목을 받기 쉬어 감사원이 직무감찰 에 치중한다는 인식을 쉽게 줄 수 있다. 그러나 현재 감사원의 직무감찰 기능에서
「감사원
,
」
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개인에 대한 징계요구, 고발 등의 대인감찰이 차지하는 부분은 전체 직무감찰에서 극 히 일부분에 불과하다. 실제 2016년도 감찰 분야의 감사결과를 살펴보면 총 1,189 건의 조치가 이루어졌고, 이중 개인에 대한 감찰로 분류할 수 있는 징계․문책(106건) 과 고발․수사요청(10건)은 총 116건으로 전체 조치건수의 약 10%에 해당한다.
표1>
<
년도 감찰 분야감사결과 현황 (단위: 건, 명)
2016
합계
징계․문책
시정
주의
개선
권고
통보
고발․수사요청
건수
인원
건수
인원
건수
건수
건수
건수
건수
인원
건수
인원
1,189
248
106
202
20
459
2
5
587
21
10
25
자료: 감사원(2017),「2016년 감사연보」p. 67
한편, 10페이지에서 “2015년도 감사원 결산보고서에서 기관운영 감사를 실시하는 기회에 해당 기관의 일부 사업에 대하여 회계검사를 실시하였으나(14개), 대규모 공 사, 공공조달, R&D, 보조금, 기금운용, 채무부담행위, 신규․증액 사업 등에 대한 회 계검사는 거의 실시하지 않았다”고 지적하고 있으나, 이는 사실과 다르다는 점을 밝 히고 싶다. 2015회계연도 감사실시 현황을 살펴보면 실지감사의 경우 96개 기관을 대상으로 하는 재무․기관운영 감사와 86개의 성과․특정감사를 통해 총 3,016건의 위 법․부당사항 등을 처리하였다.22) 그리고 2015.5.1.부터 2016.4.30. 사이에 감사결과를 시행한 전체 감사사항 중 주요 사항 14개를 선정하여 감사실시 개요, 주요 지적사항 등을 보고서에 요약․정리하였다. 따라서 11페이지 <2015회계연도 결산검사보고서의 14개 재정사업 감사결과 지적사항 분류표>에서 감사원이 2015회계연도에 14개 재정 사업에 대해서만 감사를 실시한 것은 사실과 다르다.
무엇보다 회계검사가 비권력적 작용이고 직무감찰이 권력적 작용이라는 구분 기준 이 무엇이며, 이러한 구분이 가능한 지 의문이다.23) 발제자는 직무감찰이 법령, 제도 22) 감사원(2016),
「2015회계연도 국가감사결과보고서(1권)」, p.120.
23) 발제자는 감사원을 권력기관으로 단정하여 권한을 축소하고 단순히 국회를 지원하고 보조하는 기능에 머물러
야 한다고 말하고 있는 것 같다. 그러나 감사원이 과연 권력기관인가. 그렇다면 대체 권력기관의 의미가 무엇 인지 궁금하다. 실제로 언론 등에서 권력기관이라 칭할 때 검찰, 경찰, 국세청, 그리고 감사원을 제시하는데, 앞의 세 기관과 감사원과의 차이점이 있다면 감사원은 직접적으로 국민을 대상으로 강제력을 행사하지 않는다 는 것이다. 검찰, 경찰, 국세청의 경우 국민에게 직접적인 처분을 통해 영향력을 행사한다. 반면 감사원은 공공 부문, 특히 행정부의 업무활동에 대한 감시를 통해 영향력을 행사한다. 오히려 국민의 입장에서는 공공서비스 를 제공해야 할 책임이 있는 행정부가 제대로 일하고 있는지 감사원이 적극적으로 감시하는 것을 원하지 않을 까.
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의 시정 및 개선, 비위 공무원의 징계 등을 목적으로 한다는 점에서 권력적 작용이 라고 보고 있으나, 연혁적으로 살펴볼 때 이는 과거 회계검사기관인 심계원의 권한과 밀접하게 관련됨을 알 수 있다. 당시「심계원법」에서는 심계결과에 따라 출납책임자 의 배상 책임에 대한 판정(제22조), 위법․부당사항에 대한 징계 처분요구(제24조), 문 책․정정 등 처분요구(제21조), 법률상․행정상 개정요구(제19조)를 할 수 있도록 규정 하였다.24) 그렇다면 회계검사를 권력적 작용으로 보아야 하는 것인가. 여기서 중요한 것은 국민이 감사원에 기대하는 바가 무엇인지를 고려하는 것이다. 행정환경의 변화 로 복잡 다양해진 정부활동에 대해 단순히 정보제공에 그치는 역할을 원할 것인지, 객관적이고 전문적인 점검을 바탕으로 정부의 책임성을 확보하는 적극적인 개선활동 을 원할 것인지에 대한 고민이 필요하다.
그렇다면 국가감사체계 개편의 원칙을 고려할 때 감사원의 회계검사와 직무감찰 기능의 재구성에 대하여 어떠한 논의가 가능한가. 우선 국회에 대한 지원 강화의 측 면에서 감사를 폭넓게 정의할 필요가 있다. 현재 국회감사요구 사례를 살펴보면 “전 자발찌 착용자 등 보호관찰 대상자 관리실태(2013.1.22.시행)”, “국립중앙박물관 등 학예연구사 채용 심사과정 특혜의혹 감사(2014.10.14.시행)”, “민생분야 행정처벌 기 준 운용실태에 대한 감사(2016.2.2.시행)” 등 회계와 직무 영역을 구분하지 않고 개 인에 대한 책임을 묻는 감사요구가 다수 이루어지고 있음을 알 수 있다.25) 참고로 2015년 감사혁신에 대한 인식조사에서, 감사원의 대응이 가장 강화되어야 하는 분야 로 ‘정부의 불합리한 정책, 제도 평가 및 개선’(43%)에 이어 ‘부정, 부패 적발 및 예 방’(32.3%)이라는 결과가 나타났다. 이해관계자들은 감사원이 부정부패를 적발하고 예방하는 등 행정현실을 감시하여 책임의 원인이 어디에 있는지 적극적으로 규명하 기를 바라고 있는 것이다.26)
둘째, 국가감사체계 내에서 충실한 행정 감시가 이루어지기 위해서는 현대 행정의 24) 1957년 7월 25일 법률 개정에 따라 출납책임 판정은 출납공무원 기타 회계관계직원의 변상책임의 유무 판정 (제22조)으로 변경되었고, 징계 처분요구와 문책정정 등 처분요구는 징계 또는 문책 처분요구로 통합되었으며 (제24조), 위법 또는 부당한 처사에 대한 시정, 주의, 기타 상당한 조치의 권한이 추가되었다. 1961년 9월 9일
개정 법률에서는 ‘필요적 심계사항’(제21조)과 ‘임의적 심계사항’(제22조)으로 구분되었고, 책임 해제 판정의 폐 지와 개정요구가 개선요구(제36조)로 변경되었으며, 범죄혐의가 있다고 인정되는 경우 수사기관에 고발(제34조) 하는 규정이 새롭게 마련되었다. 조형석(2017), 25) 감사원(2017),
「회계검사와 직무감찰 통합 수행 사례분석」, 감사연구원.
「국가감사제도에 대한 이해」, p.61-62.
26) 본 조사는 2015년 3월 2일부터 3월 12일까지 10일간 감사원 내부직원, 감사대상기관, 국회, 전문가(학회, NGO, 언론) 928명을 대상으로 감사원 혁신방향에 대해 조사하였다.
「감사원
,
」
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복잡․다양화 현상을 고려하여 감사범위에 제한을 두기 보다는 회계에서 직무에 이르 기까지 폭넓게 감시활동을 전개할 필요가 있다. 만일 감사기능을 재구성하는 경우에 는 각각의 기능이 빠짐없이 수행되고 이를 수행하는 기관 간 협력이 어떻게 이루어 져야 하는 지, 또한 그에 따른 감사중복의 문제를 어떻게 해결해야 하는지에 대해 고려해야 할 것이다. 과거 회계검사와 직무감찰 기능의 분리로 심계원과 감찰위원회 간의 갈등과 감사중복, 그에 따른 행정기관의 수감부담 가중 등이 발생하였던 역사적 경험을 간과해서는 안 될 것이다.
셋째, 불확실한 환경에 대비하고 변화된 감사수요에 적시성 있게 대응하기 위해서 는 회계검사와 직무감찰 기능을 인위적으로 분리하는 식의 제도설계는 적합하지 않 다. 서구에서도 감사의 개념이 확대되고 있는 상황을 고려할 때 지나치게 기능을 제 한해서는 안 될 것이다. 나아가 현재 우리의 행정현실을 고려할 때 계층간 갈등과 저출산․고령화 등 다양한 경제․사회 문제가 존재한다는 점, 특히 공직사회의 부정과 비효율로 인해 행정에 대한 국민의 신뢰가 낮고 공직청렴성과 행정절차의 투명성 강 화에 대한 국민의 요구가 높다는 점에서 회계검사와 직무감찰을 포함한 정부활동 전 반에 걸친 감사가 필요하리라 생각한다.
결국 회계검사와 직무감찰이라는 2분법적 개념 구분에서 벗어나야 하며, 심계원과 감찰위원회 당시의 개념에 천착하여 변화하는 환경 및 기능에 대한 고려를 간과해서 는 안 될 것이다. 회계나 사무에 대한 감시를 통해 책임성을 규명하는 활동을
“감
사” 개념으로 명시할 필요가 있으며, 다만 공직기강 확립 차원에서 이루어지는 개인 차원의 감찰은 향후 행정부의 역량수준을 고려하여 분담하는 방안이 제시될 수 있을 것이다.
3. 감사원 거버넌스 감사원의 독립성 및 정치적 중립성 확보와 관련된 가장 중요한 부분이 감사원장 및 감사위원의 임명과 임기, 예산과 인사의 독립 등 거버넌스 관련 문제이다. INTOSAI의 독립성 원칙(멕시코선언)을 보더라도 그 어디에도 감사원의 소속이나 업 무범위 제한에 대한 논의는 없다. 국회 개헌특위 자문위원회의 개편안을 보면 감사원 은 원장을 포함한 9인의 감사위원으로 구성하고, 감사위원은 법률이 정하는 독립적 인 감사위원후보자추천위원회의 추천으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록
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하고 있다. 또한 감사위원의 임기는 6년으로 중임할 수 없으며 정치적 중립성과 신 분보장을 명시하고, 감사원장의 경우 호선제 도입을 제안하고 있다.
감사원장(감사위원 포함)이 정권교체라는 정치적 주기에 영향을 받지 않고 임기에 대한 불안 없이 직무를 수행하는 것이 감사원 독립에 필수적이라는 논의는 학계의 지배적인 의견이다(김선화, 2009; 김종철, 2009; 장용근, 2016; 차진아, 2009; 함인 선, 2009). 다만 감사원장 임명과 관련하여 호선제로 변경하는 방안에 대해서는 감사 원장의 직무상 독립성뿐만 아니라 감사운영의 효율성 및 책임성 확보의 측면에서도 충분한 검토가 필요하다고 생각한다. 호선으로 선출된 감사원장의 민주적 정당성과 리더십 기반이 국회와 대통령의 협력으로 이루어지는 현행 방식보다 월등하게 이루 어질 수 있는지, 호선제로 운영하는 경우 감사위원회와 감사원 사무처 간의 관계는 어떻게 형성되어야 하는지에 보다 구체적인 논의가 필요하다.27)
4. 지방자치단체 감사체계 : 자체감사 강화방안 공공부문에 있어 자체감사기구의 독립성을 확보하고 전문성을 강화하는 방안은 매 우 중요한 과제이다. 감사원은 2010년「공공감사에 관한 법률」제정을 통해 공공부 문에 자체감사기구의 설치를 의무화하고 필요한 기능과 권한을 부여하기 위해 노력 하였다. 또한 매년 자체감사기구에 대한 심사활동을 통해 독립성, 전문성 등 자체감 사활동의 개선을 유도하고 있다. 일부 지자체를 중심으로 감사위원회의 설치, 감사직 렬 도입 등 자체감사기구의 독립성과 전문성 강화방안이 시도되고 있으나 실제 적용 을 위해서는 구체적인 논의가 필요하다.
감사원과 자체감사기구 간 역할분담은 우리의 행정현실과 자체감사 역량을 고려하 여 논의가 이루어져야 할 것이다. 내부통제만으로 지방의 모든 문제를 해결하고 개선 을 이끌어낼 수 없기에 효과적인 외부통제의 역할을 고려해야 한다. 즉, 우리의 지방 행정 현실에 대한 객관적인 진단을 바탕으로 내부통제와 외부통제 간 적절한 조화를 고려함으로서 지방의 책임성을 확보할 수 있을 것이다. 향후 지방분권이 강화되는 환 27) 현재 OECD 감사원 중 감사원장을 호선제로 선출하는 방식은 일본이 유일하다. 일본 회계검사원의 경우, 회
계검사원장을 호선제로 선출하지만 실제 회계검사원 운영과 관련하여서는 사무처장 중심으로 이루어지고 있 다. 네덜란드, 스페인, 스웨덴 등 다른 합의제 감사기구의 경우 감사위원들이 각자 맡은 분야를 책임지고 지휘, 운영하는 복수 독임제 방식으로 운영되고 있다. 독립적인 합의제 기구를 목적으로 도입된 제도가 원래 의도대 로 구현되고 있는지 해외 사례 등 많은 검토와 논의가 필요하다.
「감사원
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경에서는 단계적으로 감사원과 자체감사기구 간 역할분담을 고려하는 방식이 나타날 수 있다. 그러나 발제자가 제시한 단체장 직속으로 자체감찰기구를 설치하는 방안은 단체장에 의한 인사․채용 비리 및 인․허가 과정에서의 부당압력 등이 끊이지 않고 있 고 단체장에 대한 실질적인 책무성 확보장치가 마련되어 있지 않은 현 상황에서 시 기상조일 수도 있다.
1960년대 초 미국 연방감사원(GAO)의 경우 방산비리와 관련한 국방감사를 개별 계약을 일일이 확인하는 감사에서 시스템 감사로 전환하게 되는데, 그 배경에는 GAO를 대체할 수 있는 독립적이고 전문적인 자체 감사기구(국방 계약 감사국, DCAA: Defense Contract Audit Agency)의 설치가 있었기 때문이다. 역량 있는 독 립적인 자체감사기구가 갖추어진 이후 최고감사기구는 시스템 측면의 개선에 중점을 두는 역할로 변모할 수 있었던 것이다. 물론 이 경우에도 추가적인 감사기구 설치비 용에 대한 고려가 필요하다.
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토론 3
감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
박희정 / 부산대학교 행정학과 교수
Ⅰ. 감사기구 개혁을 위한 논의의 전제 1. 왜 개혁하여야 하는가? - 감사기구가 설치된 본연의 목적(공공 가치)을 달성할 수 있도록 하는 것이 개혁의 목적 - 감사기구의 설치 목적이 무엇인가? 재정의 감시 및 통제, 책무성 확보, 국민 신뢰의 회복 - 적어도 선진국에서 부정비리의 감시는 감사기구의 핵심 기능이 아니다.
2. 내·외부 감사기구의 역할은 무엇인가? - 내부감사기구와 외부감사기구는 서로 다른 역할을 수행한다. 공공부문에서 내부감사기구는 집행부의 책무성 체계 내에서, 외부감사기구는 의회의 책무 성 체계 내에서 기능한다. - 내·외부감사기구는 상호 이익을 위해 협력할 필요는 있으나 계층적 관계에 있지 않다.
「감사원
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3. 감사기구의 개혁은 어디에 초점을 맞추어야 하나? - 각 유형별 감사기구가 제 역할을 수행할 수 있도록 국정감사체계를 개편하되 - 감사활동의 독립성과 전문성을 담보하는 방향으로 제도 개선이 이루어져야 하고 - 그러나 개혁의 목적 달성을 위해서는 제도 개선을 넘어 감사인의 역량을 제 고하는 데 까지 나아가야 한다. 결국 사람이 바뀌어야 개혁이 완성된다는 의 미
II. 개혁방안에 대한 검토의견 1. 회계검사와 직무감찰의 분리에 관하여 - 회계검사(외부감사기능)와 직무감찰(내부감사기능)의 통합이 시너지 효과 보다 편향성(직무감찰 위주 감사활동 수행)을 증폭 - 두 기능을 분리시키는 것은 당연지사
2. 감사원과 자체감사기구의 관계에 관하여 - 감사원이 자체감사 총괄기능을 수행하는 한 자체감사(내부감사)기구 활성 화는 난망 - 다만, 자체감찰(내부감사)기구의 독립기구화는 제주특별자치도 실험 사례에 대한 평가를 거친 후 검토할 필요
3. 회계검사 전담기구의 설치에 관하여 - 감사원의 기능에서 직무감찰(내부감사기능)을 제외시키는 것은 바람직하나 감사원이 회계검사기능만 수행토록 하는 구상은 감사원의 역할 재정립에 대 한 논의가 선행되어야 함; 따라서 헌법 개정은 필수 조건 - 선진국에서 회계검사의 한계를 극복하기 위해 성과감사가 확대되는 경향을 참조할 필요
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- 직무감찰기능의 분리에 따른 정보접근권의 제약은 불가피할 것으로 예상되나 감사기술의 개발로 이를 극복하여야 함
4. 조직·인사·예산의 자율성 제고에 관하여 - 감사원을 독립기구로 설치하여 국회를 위해 일하는(즉, 국회 책무성체계 내 로 편입) 조직으로 전환하는 것은 당연한 조치 - 감사원은 행정부나 국회의 산하기구가 아니므로 국가공무원법 상 별도의 인 사기관으로 지정하는 것이 옳으며 그렇게 된다면 조직 및 인사 상 자율성은 자연스럽게 보장됨 - 독립기구이므로 독자적으로 예산을 편성하여 국회 심의를 받아야 하나 국회 의 예산심의권을 제약하는 별도 규정은 불필요
5. 외부 전문가 영입에 관하여 - 공공감사 분야에서 전문적 지식과 경험을 갖춘 외부전문가 pool이 얼마나 존 재하는가? - 우리나라에서는 공공감사인으로서의 전문성을 인증하는 프로그램이 존재하지 않음 - 결국 공공감사인 양성을 위한 기관 설치나 인증프로그램의 도입이 선행되어 야 함 - 전문 감사직렬(국가공무원)과 감사직류(지방공무원)로 신규 직원을 충원하는 시스템도 활성화 되어야 함 - 고위 감사공무원의 임기제 계약직 채용은 필요하나 인프라가 구축될 때까지 단계적으로 확대하는 것이 바람직
6. 지방감사원 설치에 관하여 - 지방자치단체의 외부감사기능 부재를 고려할 때 지방감사원 설치는 필요한 조치 - 지방자치단체 외부감사기구의 설치는 행정환경이나 문화를 고려하여 바람직 한 대안을 선택할 필요가 있는 바, 지방감사원 설치와 현 정부의 분권화 의
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지 간에 상충의 소지 - 오히려 광역 단위로 지방감사원장을 자치단체장과 함께 선출하는 방식이 더 바람직할 수도 있음
7. 자체감사기구의 독립성 제고에 관하여 - 자체감사기구의 역할과 ‘독립성’ 간에는 상쇄효과 존재 - 감사활동의 독립성과 객관성을 훼손하지 않도록 자체감사기구의 자율성을 높 이는 조치가 필요하나 지방자치단체 운영과 지나치게 괴리된 조직으로 운영 하는 경우 내부감사기구인지 외부감사기구인지 혼란을 초래할 수도 있음
8. 국가청렴위원회 설치에 관하여 - 지나치게 집권화된 감찰기구의 설치는 전근대적인 발상이라는 주장에 동의 - 마찬가지로 반부패 국가기구(가칭 국가청렴위원회)에 지나치게 많은 권한을 부여하는 것은 집권화된 감찰기구를 설치하는 것과 다름 없음 - 국가청렴위원회가 공공부문의 자체감찰기구 활동을 총괄하는 것은 현대 국가 의 자체감사활동이 좁은 의미의 부정(fraud) 감시에 그치지 않고 전사적 위 험관리로 그 수비범위가 확대되고 있는 것을 도외시하는 처사 - 국가청렴위원회는 공공분야 뿐만 아니라 민간 부문의 부정부패 또한 감시·조 사하여 개선조치를 강구하는 역할을 수행하여야 하는 바 이러한 기능 수행을 위해서는 대통령 직속이 아니라 독립기구로 설치·운영하는 것이 옳고 조사권 을 보유토록 함으로써 부패방지기능의 실효성을 제고할 필요가 있음
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토론4
감사원과 자체감사기구 개혁 방안 토론문
윤태범 / 방송통신대학교 행정학과 교수
Ⅰ. 감사원을 둘러싼 각종 논쟁들과 문제의 제기 ○ 감사원의 중립성과 공정성 논란을 부른 각종 사례들 - 늦장 감사와 퇴직 공직자의 부당 취업의 사실상 용인 - 보수단체 감사청구는 즉시, 진보단체 감사 청구는 미적 미적 - 청와대 (공직자) 개입 의혹 사건에 대한 소극적 처리 - 감사위원의 부적절한 처신 - 4대강 감사 등
○ 감사원 위상과 역할 수행의 충실성에 대한 비판적 지적 - 헌법상 기관으로서의 감사원의 존재의 의의(중립성, 독립성 시비) - 헌법에 의하여 부여된 지위와 가치의 충실한 이행 여부 - 청와대, 국정원 등 권력기관에 대한 감사원의 역할 취약
○ 감사원의 역할 방향에 대한 논란 - 회계검사와 직무감찰
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
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- 정책의 성과에 대한 감사의 미흡 - 합규성 중심의 감사 활동? - 감사원 감사와 국회 예산, 결산과의 연계성 미흡
○ 최근 사태와 감사원 - 최순실 국정농단과 감사원의 역할 수행의 적정성 - 권력기관의 정치개입과 감사원의 역할
○ 정부에 대한 국민들의 불신과 감사원 - OECD 평균에도 못 미치는 국가청렴도 - 공공부문에 대한 국민들의 강한 불신과 감사원의 역할
○ 개헌과 감사원의 개혁 - 감사원 개혁 수단으로서의 개헌 - 개헌을 통한 감사원의 중립성, 독립성의 확보 가능? - 감사원을 둘러싼 각종 이슈와 개혁과제들의 논의(감사시스템 등)
II. 발제문에 대한 의견 1. 감사원의 회계검사 전담기구로의 전환과 회계검사-직무감찰 분리 여부 - 현행 감사원의 역할과 회계검사와 직무감찰 - 회계검사와 직무감찰의 연계성 정도 - 회계검사와 직무감찰의 연계가 갖는 긍정적, 부정적 효과 - 감사원의 독립성(중립성)과 회계검사와 직무감찰의 분리 필요성 - 회계검사와 직무감찰이 분리되면 문제는 해결? 문제가 있다면? - 회계검사와 직무감찰을 분리하지 않고 문제를 해결할 수 있는 방법은? - 최근 강조되는 성과감사를 강조할 경우, 양자의 분리는 문제 없는가?
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2. 감사원의 자율성 - 감사의 독립성과 중립성 확보 차원에서 자율성의 보장은 필수조건 - 현재 헌법상의 기관임에도 불구하고, 행정부 소속의 하나의 행정기관처럼 운 영되는 취약점 해소 필요 - 감사위원의 일부가 관행처럼 부처별로 할당되어 임용되는 구조적 문제점 등 해소 필요 - 감사원장, 감사위원, 소속 공무원의 구성과 운영, 조직과 예산 전반에 걸친 충분한 자율성 확보 필요 - 자율성의 정도에 비례하는 책임성을 확보할 수 있는 장치 필요
3. 탈관료화 - 감사원의 투명성 강화를 개혁방향으로 고려할 경우, 탈관료화는 하나의 방법 으로 고려 가능 - 모든 행정기관들이 개방성과 투명성을 기본가치로 하고 있다는 점에서, 감사 원도 개방성과 투명성의 증대가 필요하며, 이것의 일부는 탈관료화적 관점에 서 논의 필요 - 특히 그 동안 감사원의 위상, 역할, 인력운영 등 전반을 고려할 때 인력운영 의 개방성은 중요한 방법으로 고려 필요 - 투명성과 확보와 더불어 전문성의 확보 측면에서도 필요
4. 지방감사원의 설치 - 문제 제기의 이유는 인정되지만, - 지방감사원 설치 이전에 논의 필요한 것들도 존재 - 자치단체별 자체 감사시스템의 혁신 - 자치단체에 대한 지방의회의 역할 강화 방향 - 감사기구의 확대, 강화도 중요하지만, 이것이 미치는 부정적 영향들도 고민 필요
5. 자체감찰기구의 독립성 - 자체감사기구는 말 그대로 행정기관 소속의 감사기구
「감사원
,
」
어떻게 개혁할 것인가
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- 따라서 순수한 의미의 독립성을 확보하는 것은 구조적으로 어려움 - 자체감사기구의 독립성을 강조할 필요가 있으며, 이것은 행정기구와 완전히 분리된 독립성의 의미가 아닌 구성과 운영의 독립성으로 접근할 필요성도 존 재 - 예를 들어서 감사위원회, 감사직렬의 구성 등이 한 방법 - 만일 자체감사기구의 행정기구로부터의 완전한 독립을 강조할 경우, 결국 또 다시 행정기관 입장에서는 자체감사기구 설치 필요 존재
6. 국가청렴위원회 설치 - 지난 1990년대부터 시민사회에서 반부패기구의 설치를 강조하였던 이유는 여러 가지임 ․ 참여 민주주의의 확보 ․ 권력기구의 감시 ․ 권력형 부패에 대한 엄정한 조사기구의 확보 ․ 높은 수준의 국가 청렴성 확보 등 - 그러나 국민의 정부 하에서 설치된 부패방지위원회 및 이후의 국가청렴위원 회, 국민권익위원회는 이와는 거리가 먼 가운데 설치, 운영 - 특히 이명박 정부 이후 반부패, 청렴 등의 가치는 국정운영에서 사라짐 - 국가청렴위원회의 설치는 단순히 참여정부 이후 사라진 조직을 복원하는 그 이상의 의미를 가짐 - 국가청렴위원회가 어떠한 구조와 모습으로 설치, 운영되든, 앞서 언급하였던 가치와 방향들이 이 조직을 통하여 확보될 수 있어야 할 것임 - 다만 국가청렴위원회의 역할도 제한적일 수밖에 없다는 점에서, 감사원을 포 함한 다양한 기구들에 대한 종합적인 논의와 접근이 있어야 할 것임
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감사원, 어떻게 개혁할 것인가? 발행일 2017. 07. 12 발행처 참여연대 행정감시센터, 박범계 국회의원(더불어민주당) 담 당 참여연대 행정감시센터 신동화 간사 02-723-5302 tsc@pspd.org ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.