E. Industria manufacturera de la salud

La pandemia puso en evidencia las vulnerabilidades sanitarias, económicas, sociales y productivas y ubicó a la industria manufacturera de la salud como un sector relevante para futuras inversiones. Los episodios críticos de falta de acceso, primero a equipos médicos y luego a vacunas, fueron el resultado no solo de las asimetrías de acceso entre los países desarrollados y en desarrollo, sino también de problemas estructurales de larga data, en particular el insuficiente desarrollo de las capacidades productivas regionales en esta industria. El saldo comercial de la región en cuanto a productos farmacéuticos es persistentemente deficitario y el valor de las importaciones quintuplicó el de las exportaciones en el período 2018-2020. La elevada dependencia del abastecimiento extrarregional para los medicamentos con patentes vigentes y para los principios activos explica ese déficit.

Fue en este contexto que en 2021, la CEPAL, a solicitud del Gobierno de México en ejercicio de la Presidencia pro tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), elaboró un plan de autosuficiencia sanitaria regional1. En este plan se define una agenda y una aproximación multilateral para potenciar las capacidades productivas de la industria manufacturera de la salud a nivel regional. El plan consta de siete líneas de acción para fortalecer las capacidades regionales de investigación, desarrollo y producción de vacunas y medicamentos. Así, se busca fortalecer los mecanismos de compra conjunta internacional de vacunas y medicamentos esenciales, utilizar los mecanismos de compras públicas de medicamentos para el desarrollo de mercados regionales, crear consorcios para el desarrollo y la producción de vacunas, implementar una plataforma regional de ensayos clínicos, aprovechar las flexibilidades normativas para acceder a propiedad intelectual, fortalecer mecanismos de convergencia y reconocimiento regulatorio y fortalecer los sistemas de salud primaria para el acceso universal a vacunas y su distribución equitativa.

Hacia la transformación del modelo de desarrollo... - Síntesis

F. Transformación digital

La revolución digital está marcando el devenir del proceso de globalización. La competitividad de los países dependerá cada vez más de las capacidades de las empresas de los sectores tradicionales para crear valor a partir de la incorporación de las tecnologías digitales en sus modelos de negocios y de producción. La digitalización también puede mejorar aspectos relacionados con la calidad de vida de las personas, además de sus niveles de ingreso y sus condiciones laborales, abriendo oportunidades de trabajo en emprendimientos o el desarrollo profesional asociado a capacidades digitales, u opciones que faciliten el equilibrio entre la vida laboral y la vida personal, como las soluciones de teletrabajo. Asimismo, en los sectores de salud, educación y gobierno el uso de soluciones digitales puede mejorar la prestación y cobertura de servicios.

La estrategia de desarrollo de la región debería apuntar a promover la economía digital mediante el impulso de nuevos sectores ligados a emprendimientos tecnológicos y acelerar la digitalización de los sectores productivos en los que es competitiva (por ejemplo, agricultura y alimentos, minería y petróleo), a fin de transformar los procesos para que logren mayor eficiencia y sustentabilidad. En este sentido, las ventajas competitivas dependerán cada vez más de la capacidad de los países de desarrollar las tecnologías de este nuevo paradigma y de adoptarlas en su aparato económico en las tres dimensiones que determinan el desarrollo digital: la economía conectada, la economía digital y la economía digitalizada.

Los países de la región están avanzando en tal sentido, aunque con distintas prioridades en función de su grado de desarrollo en la transformación digital y a su estructura productiva. A pesar de los avances en conectividad, persiste una importante brecha que excluye de los beneficios de la digitalización a los segmentos más pobres y a los habitantes de las zonas rurales, así como a las empresas de menor tamaño.

Es preciso acelerar el desarrollo digital de la región con políticas que apunten a: i) construir una sociedad digital inclusiva, ampliando la cobertura de los servicios y mejorando la calidad de los servicios de banda ancha con asequibilidad; ii) impulsar la transformación digital del sector productivo mediante la adopción de tecnologías y soluciones avanzadas en las cadenas de valor y ecosistemas innovadores; iii) fortalecer la confianza y la seguridad en el uso de los servicios y soluciones digitales; iv) promover mercados justos y competitivos con regulación adecuada; v) fortalecer la cooperación digital regional mediante una mayor articulación en los temas de carácter transfronterizo propiciando un mercado digital regional, y aprovechando la plataforma de la Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe y vi) asegurar mecanismos de financiamientos de las líneas de acción correspondientes a estas políticas.

G. Economía del cuidado

Un sector económico central para potenciar la dinámica de crecimiento, reducir las desigualdades de género y facilitar la incorporación de las mujeres al mercado laboral es la economía del cuidado. En América Latina y el Caribe, la desigualdad de género tiene un carácter estructural, indisociable de su modelo de desarrollo.

La pandemia hizo más visibles las consecuencias de la división sexual del trabajo y la vigencia de patrones culturales patriarcales que ubican a las mujeres como principales responsables del cuidado en su forma remunerada o no remunerada. En especial, se registró una contundente salida del mercado laboral de mujeres entre el segundo trimestre de 2019 y el mismo período de 2020 que representó un retroceso de 18 años en los niveles de participación de las mujeres en la fuerza laboral. Si bien se ha producido cierta recuperación de esa participación desde 2021, esta aún es lenta y desigual, ya que no alcanza los niveles de recuperación que se observan en el empleo de los hombres. La inversión en políticas de cuidado es estratégica ya que permite romper con el círculo vicioso de pobreza y exclusión, al mismo tiempo que puede dar lugar a un círculo virtuoso para avanzar en el desarrollo sostenible e inclusivo. En primer lugar, esa inversión alivia la sobrecarga de las mujeres respecto de los cuidados y disminuye su costo de oportunidad para la inserción en el mercado laboral. En segundo lugar, tiene la capacidad de generar puestos de trabajo y dinamizar otros sectores de la economía, las obras públicas o los servicios indirectos vinculados con los cuidados. A su vez, este incremento en la actividad económica puede contribuir a amortizar la inversión inicial mediante una mayor recaudación fiscal.

H. Turismo sostenible

Un área de creciente importancia en muchos países de la región es el turismo sostenible para la generación de empleos. El turismo es un generador clave de divisas, ingresos y empleo en México y Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá) así como en los países insulares del Caribe. La pandemia provocó una suspensión sostenida de las actividades turísticas.

Mientras que algunas economías se recuperaron rápidamente, otras continúan rezagadas. El sector del turismo debe reconstruirse de una manera más inclusiva, sostenible y resiliente. Se debe invertir más en salud, seguridad y gestión de riesgos, trabajar para ofrecer condiciones laborales, empresariales y socioeconómicas favorables e inclusivas, entender el papel cada vez más relevante de la sostenibilidad ambiental, aprovechar las ventajas de la digitalización y fomentar la cooperación entre los países para garantizar respuestas resilientes frente a futuras crisis.

I. Mipymes y economía social y solidaria

Otra estrategia para la creación de empleo es aprovechar el potencial de las mipymes y de la economía social y solidaria. Las economías de la región se caracterizan por una fuerte polaridad entre grandes empresas dinámicas y microempresas con baja productividad. Esta polaridad se acentúa cuando se considera la economía informal, que se concentra en las empresas de menor tamaño, especialmente en el segmento de las microempresas. Existe una marcada disparidad de escolaridad entre los trabajadores y de ingresos entre tamaños de empresa y entre grados de formalización del trabajo, que se traduce en una menor capacidad de aprendizaje y de adaptación a las transformaciones tecnológicas en curso. En consecuencia, las empresas de menor tamaño y los procesos productivos que hacen uso de empleo informal tienen una menor capacidad de conservación de los puestos de trabajo y de crecimiento de las capacidades productivas y tecnológicas.

La heterogeneidad productiva tiene también un componente territorial ya que las capacidades productivas más dinámicas se concentran en las capitales de los países, donde se ubican generalmente las grandes empresas y las capacidades tecnológicas, mientras que, en las regiones no centrales, periféricas o semiperiféricas, la participación de las microempresas en el empleo es mayor. Superar esta heterogeneidad requiere de políticas que apunten a mejorar las capacidades productivas de los segmentos menos aventajados y a estimular su integración con los segmentos más dinámicos e innovadores. Un sector que ha sido objeto de creciente atención en los países de la región, y que ha sido también un eje de las políticas de desarrollo productivo al abordar los desafíos que enfrentan los segmentos de empresas de menor tamaño y empleo informal, es el de la economía social y solidaria, que comprende organizaciones como cooperativas, asociaciones, mutuales, fundaciones, empresas sociales, grupos de autoayuda y otras entidades que operan según los valores y principios de la ayuda mutua y la participación.

En el capítulo V del documento se señalan los fuertes efectos de la sucesión de crisis que vienen golpeando a la región durante más de un decenio se han combinado con problemas estructurales de larga data. Superar esos problemas y los efectos cerrojo que frenan a la región y la mantienen en una trayectoria de lenta inversión y de bajo crecimiento exige no solo poner en marcha políticas macroeconómicas para el desarrollo, sino también aplicar una amplia gama de políticas industriales, sociales y ambientales con una fuerte dimensión sectorial. De las estrategias y políticas propuestas en este documento, surgen algunos elementos que deben destacarse.

El primer elemento es la urgencia de actuar para recuperar la inversión y el crecimiento. En segundo lugar, hay que reconocer que el papel del Estado es crucial e insustituible en todas sus dimensiones, desde la articulación de propuestas y la provisión de financiamiento en una escala poco accesible para el sector privado hasta la determinación de modelos de regulación y la formulación y aplicación de políticas. En tercer lugar, la necesidad no solo de articular las políticas sectoriales con las de alcance general, sino también de generar ámbitos de negociación, decisión y acción entre los actores implicados, reconociendo sus diferentes capacidades, ventajas y limitaciones

Para articular un universo tan amplio de problemas y alternativas de política, la CEPAL reitera la necesidad de avanzar en los pactos fiscales, productivos, sociales y ambientales para superar los problemas de la coyuntura actual y transitar a largo plazo hacia sociedades sostenibles,

Hacia la transformación del modelo de desarrollo... - Síntesis cohesionadas y resilientes, características que implican avanzar hacia la concreción de Estados de bienestar en el marco de una sociedad del cuidado.

La planificación puede contribuir a abrir espacios de deliberación participativa para que los actores del desarrollo, liderados por el Estado, puedan construir una narrativa sobre la sostenibilidad y una visión compartida del futuro deseado. La planificación del desarrollo debería fortalecerse, en especial respecto de las capacidades prospectivas del Estado para construir escenarios de futuros probables y potenciar su apropiación social en alianza con el sector académico, el sector privado y la sociedad civil. Así también, deberán fortalecerse las capacidades de apertura, participación y negociación y capacidades planificación para el desarrollo territorial, la transversalización de la gestión de riesgos y gestión de desastres. Finalmente, serán precisos liderazgos colaborativos para que el proceso de articulación de políticas sectoriales y los enfoques transversales en los ejercicios de planificación nacional sean efectivos.

Para enfrentar la coyuntura económica y social actual se necesita el diseño e implementación de políticas macroeconómicas integrales que articulen los objetivos de estabilización de precios, fortalecimiento del sector financiero, fomento del empleo, protección de las personas más vulnerables y fomento de una dinámica de inversión enfocada en el cierre de brechas estructurales, entre otras dimensiones.

En el ámbito de la política monetaria las autoridades monetarias de la región deben continuar utilizando múltiples herramientas, como la intervención en los mercados cambiarios y la diversificación de los instrumentos cambiarios, las medidas macroprudenciales centradas en los saldos de divisas y la regulación de los capitales para preservar la estabilidad macrofinanciera y evitar la amplificación de los canales de transmisión de excesivas variaciones cambiarias.

A fin de impulsar un cambio en el paradigma de la política fiscal en la región, será necesario construir nuevos pactos fiscales y sociales que permitan fortalecer los ingresos fiscales permanentes para dar sostenibilidad a las crecientes presiones de gasto para atender las demandas sociales y los retos de inversión necesarios para impulsar la productividad y enfrentar el cambio climático. En este contexto, la sostenibilidad de la política fiscal debe centrarse en el fortalecimiento de la recaudación y la mejora de la progresividad del sistema tributario. De forma complementaria, es necesario dar una perspectiva estratégica al gasto público para mejorar su eficacia y enfocarlo en acciones con alto rendimiento económico, social y ambiental.

Una agenda para una nueva fiscalidad debe tener en cuenta la necesidad de promover medidas administrativas y de gestión tributaria que en el corto plazo permitan fortalecer la recaudación, así como generar acuerdos políticos y sociales que permitan en el mediano plazo reformar los sistemas tributarios para mejorar su progresividad y aumentar los ingresos permanentes que permitan atender las necesidades de bienestar, inversión y sostenibilidad ambiental en los países de la región. Existen múltiples espacios para fomentar la recaudación tributaria a corto plazo, entre los que destacan reducir la evasión tributaria, que genera importantes pérdidas fiscales en la región. Se estima que dichas pérdidas ascendieron a 325.000 millones de dólares en 2018, cifra equivalente al 6,1% del PIB regional. Otro ámbito que conviene reconsiderar a corto plazo es el uso de tratamientos tributarios preferenciales (conocidos como gastos tributarios) que, en promedio, generan pérdidas recaudatorias de alrededor del 3,7% del PIB en América Latina, un monto equivalente al 17% del gasto presupuestario del gobierno central. Existen también espacios importantes en la región para ampliar los impuestos cuyas bases gravables están relacionadas con el medio ambiente —como los impuestos selectivos al consumo de energía y combustibles— y aquellos asociados con objetivos de salud pública. Finalmente, será importante avanzar a mediano plazo en la implementación de medidas para el fortalecimiento de la recaudación de los impuestos directos sobre la renta, la propiedad y la riqueza con el fin de cerrar las brechas tributarias entre la región y los países de la OCDE.

Una tarea central para avanzar hacia un desarrollo sostenible es la consolidación de Estados de bienestar. La protección social es clave para un cambio estructural con igualdad y sostenibilidad, y constituye el núcleo principal de la construcción paulatina de un Estado de bienestar. En un contexto de gran incertidumbre, con una amplia gama de renovados riesgos y crisis, es indispensable consolidar sistemas de protección social universales, integrales, sostenibles y resilientes. La

Hacia la transformación del modelo de desarrollo... - Síntesis consolidación de estos sistemas de protección social debe dirigirse a garantizar servicios públicos universales y de calidad a lo largo del ciclo de vida, comenzando por resguardar la situación de la infancia y sus familias, y procurando garantizar pisos mínimos de protección para las personas mayores.

Como llave maestra para la igualdad, el empleo requiere la articulación entre políticas de regulación laboral, protección social y desarrollo económico y productivo. Son fundamentales las políticas afirmativas, dirigidas a romper barreras de acceso para las personas y los grupos que experimentan diversos tipos de desigualdad, discriminación y exclusión, como las personas mayores, las personas migrantes, los pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes.

Los sistemas de cuidados son un pilar central del Estado social de derechos. La sociedad del cuidado, como horizonte transformador para un crecimiento sostenible con igualdad, es un camino para reducir —en sinergia con las dimensiones económicas y ambientales— la desigualdad social y de género, contrarrestar la precarización de los cuidados y visibilizar los efectos multiplicadores de la economía del cuidado. El derecho al cuidado es universal e indivisible y debe garantizarse a toda persona a lo largo de su vida. Para garantizar el derecho al cuidado, los Estados deben fortalecer su capacidad de coordinación y regulación para una gestión eficiente de la política pública, que evite la segmentación en el acceso a los servicios de cuidado y garantice su calidad.

La promoción de políticas de igualdad de género, el acceso universal a la protección social, la creación y el fortalecimiento de los sistemas de cuidado solo será posible mediante la acción consensuada y participativa sobre la base de pactos para el desarrollo. Primero, es preciso impulsar pactos fiscales que permitan expandir el espacio fiscal y promuevan una fiscalidad progresiva que sustente la inversión social. En segundo lugar, es necesario generar acciones y políticas en materia de protección social orientadas a abordar los cambios en el mundo del trabajo. Finalmente, es necesario forjar un pacto ambiental con perspectiva de género.

Uno de los principales desafíos de la transición hacia economías con bajas emisiones de carbono supone reorientar incentivos para cambiar las rentabilidades relativas en su favor. La concertación de esfuerzos debe ser deliberada, coordinada y coherente: una tarea que solo pueden hacer los Gobiernos en un marco internacional de valores compartidos respecto de esa reorientación y, por tanto, de una combinación eficaz de las señales regulatorias, fiscales y financieras.

Una regulación adecuada fortalece el marco jurídico y ofrece certidumbre a los sectores alternativos. Entre las medidas regulatorias recomendables, destacan la habilitación normativa para la entrada en la economía de cadenas de valor como las de los vehículos con cero emisiones, los productos del reciclaje, la producción y consumo de hidrógeno verde y la reducción del déficit cualitativo de vivienda. Para ello son necesarios modelos de negocios que viabilicen la inversión privada gracias a la certidumbre regulatoria.

La continuidad de las políticas y los sistemas de incentivos y desincentivos exige pactos sociopolíticos tanto mundiales como locales en favor de la sostenibilidad, que son más fáciles de alcanzar en sociedades pacíficas, justas e inclusivas. El vínculo entre el desarrollo sostenible, el derecho a un ambiente sano, la construcción de sociedades justas, informadas y participativas y el fortalecimiento institucional y del Estado de derecho se reconoce e impulsa en el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). En vigor desde el 22 de abril de 2021, cuenta con 13 Estados Partes (24 países signatarios) y hace hincapié en principios democráticos esenciales para avanzar en las políticas para el desarrollo sostenible.

Avanzar hacia economías bajas en carbono exige una nueva gobernanza de los recursos naturales. La región tiene importantes dotaciones de recursos bióticos y no bióticos cuya gestión no contribuye adecuadamente al desarrollo inclusivo y sostenible. Por otra parte, ante la emergencia climática, es necesario avanzar hacia un progresivo desacoplamiento (absoluto y relativo) de la economía respecto de los materiales, el agua, la energía y la contaminación.

La región debe hacer transiciones estratégicas en la gobernanza de los recursos naturales para que estos contribuyan a un cambio estructural sostenible. En el documento se identifican algunas dimensiones de mayor importancia para garantizar que la gestión

Hacia la transformación del modelo de desarrollo... - Síntesis de recursos naturales en la región se enfoque en una transición ambientalmente sostenible y socialmente justa, apoyada por renovados marcos fiscales para aumentar la transparencia y la captura de las rentas económicas.

Avanzar en la implementación de políticas industriales y tecnológicas es central para un desarrollo sostenible. Para superar los nuevos desafíos a los que ha de hacer frente, América Latina y el Caribe debe avanzar hacia un nuevo enfoque de política productiva que amplíe tanto sus objetivos como sus mecanismos e instrumentos de intervención y que fortalezca la institucionalidad que la sustenta. La política industrial ya no solo tiene como fin contribuir al cambio estructural progresivo, sino que también es un instrumento de cambio que puede contribuir, de forma deliberada y directa, a otros objetivos de la sociedad, como la mejora del medio ambiente, la autonomía productiva estratégica y la inclusión social. La magnitud de los esfuerzos necesarios para lograr esos objetivos exige perfeccionar y ampliar la batería de instrumentos de la política industrial. A los mecanismos e incentivos específicos sectoriales se deben sumar otros que forman parte de las políticas en los ámbitos de la ciencia, la tecnología, la innovación, el comercio exterior, la captación de inversión extranjera directa, la formación y la capacitación, la descentralización, las microempresas y las pequeñas y medianas empresas y las adquisiciones públicas.

La integración regional debe jugar un papel central en el apoyo a los esfuerzos mencionados. El comercio intrarregional, que alcanzó un máximo del 22% de las exportaciones totales de la región en 2008, ha seguido una tendencia descendente desde entonces, y en 2021 representó apenas el 15% de los envíos totales, una de las tasas más bajas a nivel mundial.

Para dar viabilidad económica a las nuevas cadenas productivas regionales, es preciso generar un mercado amplio y estable, que permita combinar una escala eficiente con la minimización de los costos de transacción asociados a la integración productiva transfronteriza. Una mejora de la provisión y la calidad de la infraestructura regional reduciría los costos de transacción asociados al traslado de los insumos y los productos finales, con lo que la producción de las zonas rurales y remotas llegaría a los mercados a precios competitivos y se facilitaría el desarrollo de nuevas actividades económicas. Por su parte, la revigorización de la integración económica regional exige una mayor articulación de las agrupaciones subregionales en materia digital para definir prioridades temáticas y su gestión operativa.

Para ello, a su vez, son necesarias iniciativas de integración que trasciendan los acuerdos existentes y permitan avanzar hacia la convergencia entre las distintas agrupaciones subregionales. Fuera del ámbito arancelario, en donde ha habido mayores avances, la agenda de convergencia incluye temas de gran importancia, como el uso estratégico de los sistemas nacionales de compras públicas, la armonización regulatoria y la generación de acuerdos regionales de facilitación del comercio.