crecimiento urbano operaci贸n nuevo usme
mesa de ambiente y territorio - cabildo bogot谩
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índice presentación
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crecimiento urbano y operación introducción
operación nuevo usme
una mirada a la operación nuevo usme desde las organizaciones sociales
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presentación La mesa de Ambiente y Territorio es un espacio impulsado por varias organizaciones con presencia en Bogotá, hace parte del Cabildo Bogotá y de la Marcha Patriótica y el Cabildo Abierto por la Independencia el cual ha sido un proceso convocado y alimentado por organizaciones sociales, populares, estudian tiles, sindicales, campesinas, indígenas, afrocolombianas, de mujeres, de trabajadores, desempleados, jornaleros, vendedo res ambulantes, etc. En Bogotá se ha constituido una serie de mesas temáticas, definidas a partir del reconocimiento de áreas de trabajo que son comunes a las localidades del Distrito y que hacen parte de la agenda nacional de discusión, con el objeto de aportar elementos para la construcción de los programas alternativos de gobierno del Consejo Patriótico Nacional. De esta forma, la mesa de Ambiente y Territorio se crea como un escenario de discusión para la crítica de las formas y mo delos de desarrollo implementados por el establecimiento ac tual y para la formulación de alternativas de poder. El siguiente documento fue elaborado por la Plataforma So cial Usme y la mesa de Ambiente y Territorio para ser presen tado en la audiencia popular ambiental Párese Duro por la Calidad de Vida del Sur de Bogotá, llevada a cabo el mes de ju nio de 2011, en donde se analiza el modelo de gestión del sue lo para la producción de vivienda de interés social implemen tado por la administración distrital a través de Metrovivienda y en particular la operación Nuevo Usme como el proyecto de vivienda y expansión urbana más importante para los próxi mos 10 años en Bogotá.
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introducción
bordar el problema y los conflictos sociales y ambientales originados por los procesos, planes y proyectos de crecimiento urbano en la ciudad de Bogotá, y en particular las implicaciones de la Operación Nuevo Usme, frente a un territorio tan diverso y complejo como lo es la localidad de Usme y más ampliamente la periferia urbana al sur de la ciudad, pasa por entender las lógicas y políticas bajo las cuales se generan estos desarrollos urbanos. Los grandes proyectos de vivienda que se desarrollan actualmente en nuestro territorio vinculan grandes cantidades de población, que históricamente y frente a todas las adversidades han cons truido la ciudad y el territorio de manera autónoma a los circuitos de la economía de mercado, cir cuitos donde la única alternativa es someterse a los prestamos e hipotecas bancarias en claro beneficio de tres sectores del gran capital: el sector financiero, el inmobiliario y el de la construc ción, en detrimento del medio ambiente y la calidad de vida de la población. Los procesos de urbanización impulsados por la administración distrital privilegian una visión de sarrollista del modelo urbano, partiendo de considerar la construcción de vivienda por parte de la empresa privada como motor de la economía (cementeras, ladrilleras, acerías, etc.) haciendo de la necesidad y el derecho a la vivienda de la población de bajos ingresos, un negocio lucrativo. Nos enfrentamos a un modelo social y económico que fundamenta su crecimiento en la explotación desmedida de los recursos naturales y el medio ambiente y cuyos efectos en el deterioro de la ca lidad de vida, la salud y el ambiente sano son asumidos de manera inequitativa por determinados grupos humanos que, no de manera coincidencial, terminan siendo las clases obreras, campesi nas, indígenas y populares. Metrovivienda, como modelo de gestión del suelo implemetado desde el año 1999 en Bogotá, busca garantizar la inversión privada en vivienda de interés social a partir de la urbanización de suelo urbano y de expansión urbana, desarrollando las obras de infraestructura, equipamientos y servicios públicos privatizados de futuras piezas urbanas, para facilitar la participación del capital privado en los procesos de urbanización de sectores populares. El capital privado es el encargado
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crecimiento urbano y operación nuevo usme de desarrollar las unidades de vivienda, contando con todas las garantías financieras y de inver sión dadas por la administración pública. Esto se entiende al revisar la Constitución Política de Colombia. El artículo 51 establece que “Todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna (...)”, lo que hace pensar en principio que el Estado colombiano provee este derecho a todos sus ciudadanos, aunque más adelante en el artículo se establece que el Estado proporcionará las “(...) condiciones necesarias para hacer efecti vo éste derecho (...)”. Lo anterior aclara la posición del Estado como facilitador y no como provee dor de vivienda digna, aislándose de la responsabilidad sobre el tema, aunque al mismo tiempo, responsabilizándose por la generación de espacios y mecanismos eficaces para el desarrollo de proyectos de vivienda, abriendo un nuevo nicho de mercado al capital privado anteriormente asu mido directamente por el Estado o por las mismas clases populares. Acorde a este proceso de apertura de la economía originado en la década del 90, aquellas funcio nes que el sector privado podrá ejecutar más eficientemente serán el otorgar créditos y construir viviendas, funciones que actualmente se encuentran concentradas en manos de las entidades privadas y de las cajas de compensación familiar con una mínima participación por parte de las organizaciones populares de vivienda. Para consolidar este modelo se han instaurado programas de subsidios de vivienda directos a las familias beneficiarias, subsidios a la tasa de interés para vi viendas, así como simplificación de trámites y tiempos para la obtención de licencias de construc ción de vivienda de interés social para las constructoras y grandes inversionistas. Sin embargo, este modelo desconoce los procesos de producción social del hábitat que histórica mente se han desarrollado desde los sectores populares y replica, eso sí, modelos de segregación social y espacial propios de los procesos de urbanización informal que por décadas han profundi zado la crisis urbana y ambiental a la que nos enfrentamos actualmente en la ciudad. ¿Qué alternativas nos quedan como movimientos sociales y populares frente a este panorama?, definitivamente oponernos a los desarrollos urbanos fundamentados en el lucro económico de unas cuantas empresas a cambio del esfuerzo y el trabajo de grandes masas de los sectores popu lares, que más allá de un título de propiedad y una vivienda mínima e indigna no se ven beneficia das en mucho más, en donde terminamos hipotecando nuestro futuro, nuestra cultura, nuestra calidad de vida y nuestro ambiente. No podemos seguir siendo ciegos ante un modelo en crisis, en un país que reincide en implementar modelos obsoletos, que naufraga y se deshace en las aguas de las promesas de quienes por décadas han asumido el poder, de quienes frente a este modelo en crisis lo único que les queda es repetir el mismo libreto que nos ha traído a este punto. Colombia se enfrenta actualmente a una gran tragedia humana y ambiental producto de una temporada invernal prolongada por el fenómeno de la niña, como consecuencia de los efectos del cambio climático originado por el modelo capitalista de explotación desmedida de los recursos naturales a nivel global, en el que han resultado damnificadas más de 3.5 millones de personas, cerca de 500 han fallecido, cientos de miles de hectáreas han resultado inundadas y decenas de pueblos y asentamientos han tenido que ser desalojados o se encuentran en situación de alto riesgo. Bogotá no ha sido ajena a esta situación, con más de 5.000 damnificados y cerca de 800 incidentes productos de fenómenos de remoción en masa, encharcamientos e inundaciones1. Es el momento de escuchar a las organizaciones sociales y populares, a las comunidades locales y ancestrales, en este proceso de redefinir las relaciones del hombre y la mujer con la naturaleza y 1 http://www.elespectador.com/noticias/bogota/articulo272793olainvernalhadejado5377damnificadosbogotaano
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crecimiento urbano y operación nuevo usme el territorio, en búsqueda de soluciones estructurales a los problemas a los que nos enfrentamos, las cuales tienen que pasar por generar nuevos modelos urbanos que propicien la adopción de ló gicas no desarrollistas y que frenen de manera inmediata un crecimiento sustentado en el ladri llo, el acero y el concreto.
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a operación Nuevo Usme responde a un cambio de enfoque en las políticas urbanas respecto a la vivienda, en donde se cambia la política de subsidio a la oferta de vivienda por una políti ca de gestión pública del suelo, partiendo de que el enfoque dirigido a privilegiar exclusivamente la construcción de vivienda no logra abarcar la totalidad de las dinámicas sociales y económicas de la ciudad. En este sentido, la urbanización ilegal es la que ha suplido gran parte de la ineficiencia estatal frente al acceso al suelo por parte de los sectores populares, llevando a situaciones de exclusión y vulnerabilidad que afectan la calidad de vida de las comunidades empobrecidas, que a juicio de los promotores de Metrovivienda y en particular de la operación Nuevo Usme, es uno de los gran des responsables de la crisis urbana y ambiental a la que nos enfrentamos. La urbanización ilegal se constituye así como un fenómeno producto de la falta de inversión pú blica o privada, desaprovechando el papel dinamizador de la economía que desde esta óptica cumple el sector de la construcción que queda excluido, junto con el Estado, de un gran porcenta je de los beneficios económicos producto de los procesos de urbanización popular, que compren den cerca del 50% del total del territorio de la ciudad y que al haber estado por fuera del “mercado formal” han dejado de tributar al estado, adquirir préstamos con el sector financiero y comprar vivienda al sector de la construcción. Es con la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989), complementada y ajustada por la de desarrollo te rritorial (Ley 388 de 1997), que se dotan a las administraciones municipales de herramientas para intervenir en el mercado del suelo. El reto de estas políticas públicas es cómo hacer rentable tanto para el Estado como para el sector privado, los procesos de urbanización en sectores populares, de aquí que surjan mecanismos como la repartición equitativas de cargas bajo impuestos de plus valía, obteniendo de los pobladores locales los recursos necesarios para desarrollar los procesos de urbanización en beneficio del capital privado; la congelación de los precios de los suelos rura les a urbanizar; la participación activa del sector financiero en el acceso al crédito como paso obli gado para la obtención de un subsidio de vivienda y destino final de estos recursos; y la redefini ción de los usos de vocación agrícola y productiva de los suelos a desarrollar, perdiendo la voca ción rural y campesina así como los recursos naturales y los servicios ambientales propios de terri torios como el de Usme. Tal y como se menciona desde la coordinación del proyecto Operación Urbanística Nuevo Usme: "Las premisas de partida para abordar el diseño de la Operación Urbanística Nuevo Usme, uno de los proyectos estratégicos del Plan de Ordenamiento Territorial POT y del Plan de Desarrollo de 2 Es el proyecto más ambicioso que afrontará Metrovivienda en los próximos 10 años. Ubicada en la localidad de Usme, en un área total de 930 hectáreas donde se espera generar 36.000* viviendas (calculos del 2005) destinadas a familias de estratos 1 y 2. La operación hace parte del POT como una `Operación estratégica de borde`. Está concebida a partir de la provisión de agua en el mediano plazo y la dotación estratégica de equipamiento, como base para incentivar un "... desarrollo racional de las áreas sin urbanizar en el sector de Usme, a partir del cual se promoverá la oferta de vivienda de interés social...". Tomado de: http://www.metrovivienda.gov.co/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.050204
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crecimiento urbano y operación nuevo usme la ciudad, fueron las siguientes: 1) La urbanización ilegal se explica en gran medida por la existen cia de grandes zonas de las ciudades que no cuentan con la posibilidad de recursos, públicos o pri vados, para ser urbanizadas; 2) La tolerancia secular con la urbanización ilegal, acompañada de programas paliativos de mejoramiento, que transmite el mensaje claro de que tarde o temprano el Estado incorporará las nuevas zonas y realizará las adecuaciones en dotación de infraestructu ra y equipamientos; 3) La urbanización ilegal no sólo se explica por la pobreza, la pertenencia al llamado trabajo informal o las restricciones de oferta de suelo urbanizado. Se explica también por las representaciones y prácticas de la mayoría de los pobladores urbanos respecto al hábitat y la vivienda, que habitualmente no son consideradas por las políticas y planes oficiales".3 La peración Nuevo Usme plantea que en un escenario de recursos públicos escasos éstos se deben concentrar en producir los elementos colectivos de soporte de los usos urbanos, es decir, en gene rar lo colectivo, pero en el fondo emula los procesos de urbanización ilegal de la ciudad, expan diendo la mancha urbana sobre el territorio y transfiriendo las ganancias económicas de estos procesos de urbanización, de los urbanizadores piratas y los constructores populares, al capital privado y el sector financiero.
algunos datos de la operación nuevo usme Durante los próximos 20 años en las 900 hectáreas que cubre toda la operación se construirán 53.000 viviendas que albergarán a 200.000 personas. Esta meta, más las obras públicas para lograr la urbanización de los terrenos con los estándares previstos implica una inversión de 1,87 billones de pesos (entre el sector privado y el Distrito) y una oferta de empleo provisional de cerca de 212.000 plazas, aproximadamente 10.000 por año4. Algunos objetivos que persigue el proyecto Nuevo Usme son: • Evitar la compra a priori de terrenos por parte de entidades públicas para de esta forma no obtener predios sobrevalorados, la operación nuevo Usme se dirige a adquirir suelos para uso colectivo a cambio de las inversiones públicas en equipamientos, infraestructura y servicios. • Distribuir las cargas urbanísticas para disminuir el precio en lugar de aumentarlo, así se regula y se controla el precio del suelo. Para poder desarrollar el proyecto se utilizan los siguientes instrumentos de gestión del suelo: • Ley 338, establece que a la indemnización por la expropiación se le descontará el mayor valor generado por el anuncio del proyecto, salvo que el propietario haya pagado la participación en la plusvalía. • Formulación de un plan parcial de escala zonal, con distribución de cargas equitativas, donde se establecen las etapas de desarrollo temporal, siguiendo el cronograma de inversiones públi cas. Allí se definen las formas de participación de los propietarios y también la participación del distrito en los aprovechamientos. • Reglamentación de los nuevos terrenos urbanos con un porcentaje importante de lotes con urbanismo. 3 OPERACIÓN URBANÍSTICA NUEVO USME: PROVISIÓN DE SUELO URBANIZADO PARA VIVIENDA SOCIAL, A PARTIR DE LA REDISTRIBUCIÓN SOCIAL DE PLUSVALÍAS, María Mercedes Maldonado Copello 4 http://www.metrovivienda.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle.php?h_id=804
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crecimiento urbano y operación nuevo usme • Formulación de cuatro planes parciales que concretan la distribución urbanística en globos, con un área apróx. de 200 hectáreas, por medio de una fiducia pública. • Declaratoria de desarrollo prioritario. Si después de tres o cuatro años los propietarios no aceptaron estar en el plan la administración municipal podrá realizar una venta forzosa de los terrenos al precio anterior al proyecto. • Participación de plusvalías como instrumento tributario, la ley 338 de 1997 establece un tributo llamado de participación de plusvalías que permite al municipio recuperar entre un 30% y un 50% de las valorizaciones del suelo por cambios normativos, el acuerdo 118 de 2003 del Concejo eleva el poder de negociación del distrito en el plan parcial. El 50% del incremento del precio del suelo por efectos la operación pertenecen al distrito.
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una mirada a la operación nuevo usme desde las organizaciones sociales
l crecimiento de Bogotá se ha dado en el marco de las contradicciones sociales, por falta de una planificación territorial que tenga en cuenta a los diferentes actores que componen los territorios, así mismo, las dinámicas productivas de las áreas de expansión de la ciudad, en par ticular de la localidad de Usme, no fueron tenidas en cuenta por parte del administración en la definición de los procesos de desarrollo de la ciudad. Las ambigüedades entre los intereses populares y los intereses burguesesoligarquicos, en las sendas de desarrollo de la ciudad y la consolidación de la localidad de Usme como centro extracti vo y de producción agrícola, marcaron el crecimiento más importante de Bogotá en la segunda mitad del siglo XX. El crecimiento de la localidad se generó, en las áreas urbanas, a partir de asen tamientos a los márgenes de canteras y ladrilleras, y en el sector rural, a partir de relaciones de producción como el arrendamiento y la autosubsistencia. A partir de la concepción e implementación del POT en Bogotá se han definido las estrategias de reorganización del territorio y el cambio de vocación del suelo según las necesidades de la ciudad, determinadas en gran parte por las dinámicas del mercado. Si bien en un principio la operación Nuevo Usme plantea “incorporar la lógica de la ciudad popular, tanto en los mecanismos de producción, como en los de disfrute de los espacios públicos y privados (...)” así como la construcción de “relaciones más democráticas y más solidarias en el territorio, ba sadas en el ejercicio de la renovada reivindicación de la reforma urbana y el derecho a la ciudad”, te niendo como base el subsidio a la tierra urbanizada y rompiendo la dependencia a los créditos bancarios, en la realidad nos enfrentamos a un modelo que se encuentra acaparado por la empre sa privada y el sector de la construcción. El modelo de gestión del suelo implementado por Metrovivienda está dirigido a disminuir el valor del precio del suelo urbanizado a favor del constructor. En un principio se plantea que éste puede ser tanto el constructor popular, que desarrolla su vivienda de manera autónoma o a través de asociaciones de vivienda, como la empresa privada, que gracias al bajo costo del suelo urbanizado puede obtener ganancias a partir de la ejecución de proyectos de vivienda de interés social. En la práctica las restricciones económicas, jurídicas y normativas impiden el acceso democrático a este
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crecimiento urbano y operación nuevo usme suelo por parte de constructores populares, quienes además no cuentan con programas estatales masivos de apoyo a los procesos de producción popular de hábitat. Que sea la empresa privada la que acapare la construcción de las viviendas de interés social impli ca que la población que accede a esta vivienda no pueda alivianar las cargas financieras al acceder a ella y que el producto final no responda a las condiciones sociales, culturales, económicas y ambien tales de estos amplios sectores de la población, en donde el hábitat, el ambiente y la vivienda digna se ven sacrificados en pro de la rentabilidad económica de las empresas constructoras. Nos encontramos frente a un modelo urbano que ha convertido derechos como el de la vivienda digna y a un ambiente sano en una mercancía en función de las lógicas del mercado. Las propues tas que se presentan hoy por parte de la administración, como herramientas para resolver el pro blema de la vivienda en nuestro territorio, replica las políticas de exclusión a los que el pueblo ha sido sometido por décadas: 1. Continua excluyendo de manera tajante a los actores territoriales, ignorando la construcción histórica de estos con el territorio, es decir el habitante y el espacio crean en su conjunto el te rritorio, otorgándole a este una connotación cultural y de forma de vida. En el caso especifico de los habitantes de la ruralidad usmeña, son tenidos en cuenta como simples propietarios de un suelo al que se le a reasignado su uso, no como actores fundamentales en la construcción de nuevos paradigmas de relacionamiento entre el mundo rural y el mundo urbano, desligado de las lógicas de acumulación por expropiación bajo las cuales funciona la ciudad. 2. Generación de rentas excesivas para quienes ejecutan los proyectos inmobiliarios de desarro llo del suelo urbanizado. Las inversiones del capital privado para la operación nuevo Usme lle gan a 1,35 billones de pesos (3/4 partes de la inversión total de la operación), monto sobre el cual la empresa privada esta generando sus ganancias, que son pagadas con creces por parte de las clases populares y trabajadoras a cambio de proyectos de vivienda que siguen replican do problemas estructurales como la segregación social y espacial de la ciudad, concentración desmedida de los impactos ambientales en las clases populares y soluciones de vivienda in dignas y que poco se adaptan a los retos que como sociedad debemos afrontar frente al cam bio climático y la crisis ambiental generada por el modelo capitalista. 3. La estructura tributaria, como forma de redistribución del ingreso en los planes de reorgani zación de la ciudad acentúa las desigualdades sociales con su forma regresiva, gravando las “externalidades positivas” que el desarrollo de Nuevo Usme genera a partir del cambio de vocación del suelo y el aprovisionamiento de equipamientos, servicios e infraestructura, pero desconociendo a su vez la existencia de externalidades negativas como el impacto ambiental que este desarrollo genera sobre el territorio y que debería deducirse de la carga tributaria de los habitantes de la localidad, ya que finalmente los conflictos sociales y ambientales del cre cimiento urbano terminan concentrándose en las clases populares y marginadas. Como integrantes del Cabildo Bogotá y de la Marcha Patriótica por la Independencia entendemos la necesidad de construir procesos de soberanía local y nacional como único mecanismo para es tablecer nuevos vínculos del hombre y la mujer con la naturaleza, ya que per se, el sistema capita lista y neoliberal lleva a la explotación desmedida de los recursos naturales, es necesario construir nuevos modelos urbanos tendientes a generar procesos de “ruralización” de la ciudad en oposi ción a los procesos de urbanización del campo, a través de los cuales históricamente se ha cons truido la ciudad. marcha patriótica por la independencia - 9