Cuenta la infancia en México by Red por los Derechos de la Infancia

Ficha Técnica: ¿Cuentan niños y niñas en México? Diagnóstico situacional sobre fuentes de información de la infancia y sus derechos en México El presente estudio, realizado por la Red por los Derechos de la Infancia en México, fue promovido y patrocinado por la Fundación Annie E. Casey, administrado por la Oficina de Defensoría de los Derechos de la Infancia (ODI) y contó con el invaluable apoyo de la Fundación para la Protección de la Niñez en México I.A.P. Red por los Derechos de la Infancia en México Av. México-Coyoacán 350 Col. General Anaya México D.F. México CP. 03340 Tels. (5255) 5604 24 66 5604 24 58 5604 32 39 Internet: www.derechosinfancia.org.mx Correo electrónico: buzon@derechosinfancia.org.mx

Agradecimientos Agradecemos de manera especial a Frank Farrow y Nonet Thomas, de la Fundación Annie E. Casey, el interés por el desarrollo de este proyecto. Igualmente agradecemos a Víctor Azíos, Megan Reynolds, Laura Beavers, Bahia Akerele y Ana Marie Argilagos, miembros de la Fundación Annie E. Casey. Es importante mencionar el apoyo constante e interés de Marco Antonio López de la Fundación para la Protección de la Niñez I.A.P., quien da soporte a todas las actividades de la Red. Fue a través de una gestión de la Fundación de Solidaridad México Americana que la Red se vinculó con la Fundación Annie E. Casey. Agradecemos a Mauro Antonio Vargas, quien coordinó la fase inicial de este proyecto y dejó el camino trazado para su seguimiento y a Margarita Griesbach, Directora de la Oficina de Defensoría de los Derechos de la Infancia A.C. por asumir la administración de este proyecto. Agradecemos a la Dra. Nashieli Ramírez, los importantes comentarios y sugerencias que ha expresado a lo largo de la ejecución de este estudio. También agradecemos a Norma Negrete y Fernando Viveros su participación e interés, así como a todos los miembros del Consejo de la Red, quienes reconocieron el valor del proyecto e impulsaron su ejecución. Agradecemos al INEGI por la información aportada para el Diagnóstico. El apoyo de colegas internacionales que ha sido de gran importancia, especialmente Mairead Ready y Robert Goerge de Chapin Hall, así como otros colegas de dicha institución que participaron en la reunión que sostuvimos en Chicago, en Noviembre de 2003, compartiendo su experiencia y visión. Agradecemos a Katherine Scott y Louise Hanvey, del Consejo Canadiense para el Desarrollo Social (CCSD) con quienes hemos compartido la visión regional de América del Norte. Agradecemos a Andrea Márquez y Alma Santos, colaboradoras de la red, por su constante apoyo.

Créditos Coordinación General: Gerardo Sauri Suárez Coordinación de la Investigación: Catalina Palmer Arrache Capítulo 1: Gerardo Sauri Suárez con la colaboración de Mauro Vargas Urías Capítulo 2: Catalina Palmer Arrache con la colaboración de Gerardo Sauri Suárez y el apoyo técnico de Patricia Ezeta Sánchez Anexos y Administración de Datos: Patricia Ezeta Ilustración de portada: Juan B. Climént Palmer Diagramación y Diseño: David Muñoz Ambriz

México, D.F., Febrero de 2005 Derechos de autor en proceso

Índice Agradecimientos y Créditos …………………………………………………………………………………….3 Introducción………………………………………………………………………………………………………6 Capítulo 1: Marco Teórico………………………………………………………………………………………8 I MÉXICO Y EL MONITOREO DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA……………………………….…...9 Una década sin información suficiente sobre la situación de los Derechos de la Infancia……………......9 Perspectivas para la década 2000-2010……………………………………………………………………....13 II DERECHOS DE LA INFANCIA: LAS IMPLICACIONES PARA SU MONITOREO……………………….16 Derechos Humanos como reivindicación de poder social……………………………………………….....16 Derechos humanos y derechos humanos de la infancia………………………………………….………….21 La información como herramienta de incidencia y fortalecimiento de la capacidad de influir a Favor de los derechos de la infancia………………………………………………………………………….29 CAPÍTULO 2: Estudio Diagnóstico para el Desarrollo de un Proyecto De Indicadores de la Situación de los Derechos de la Infancia en México………………………………..32 I. DISEÑO Y PROCESO DEL ESTUDIO DIAGNÓSTICO……………………………………………………33 II. MARCO TEÓRICO: LA FORMULACIÓN DE LOS INDICADORES:……………………………………36 II.1. Estadísticas e indicadores………………………………………………………………………………….36 II.2. Organización y Estructura de datos……………………………………………………………………..39 II.3. Tipos de Datos…………………………………………………………………………………………….41 III. DESCRIPCIÓN DE ALGUNOS SISTEMAS DE INDICADORES EXISTENTES RELACIONADOS ESPECÍFICAMENTE CON INFANCIA………………………………………………………………………...43 III.1. SISESIA……………………………………………………………………………………………...……...43 III.2. UNICEF……………………………………………………………………...…………………...……….44 III.3. KIDSCOUNT……………………………………………………………………………………...………45 III.4. PROYECTO MULTINACIONAL DE INDICADORES DE INFANCIA…………………………………47 IV ENCUESTAS DE MÉXICO……………………………………………………………..……………………49 IV.1. Encuestas sobre Nutrición………………………………………………………………………………...51 IV.2. Encuestas sobre Migración……………………………………….………………………………………55 IV.3. Infancia en situación de calle…………………………………………………………………………….58 IV.4. Consumo de drogas………………………………………………………………………………………60 IV.5. Ingresos y gastos en los hogares…………………………………………………………………………63 IV.6. Salud…………………………….……………………………………………………………………...…65 IV.7. Empleo……………………………………………………………………………………………………67

IV.8. Juventud………………………………………………………………………………………………….69 IV.9. Violencia Intrafamiliar……….………………………………………………………………………….70 IV.10. Evaluación Educativa…………………………………………………………………………………..70 IV.11. A qué le temen los niños……………………………………………………………………………….71 IV.12. Consulta civil a niños y niñas de México………………………………………………………….…71 V OTRAS FUENTES DE INFORMACIÓN………………………………………………………...…………73 V.1. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)………………………………….74 V.2. Secretaría de Educación Pública…………………………….………………………………………..…78 V.3. Dirección de Educación Indígena……….………………………………………………………..…….78 V.4. Consejo Nacional de Fomento a la Educación (CONAFE)…………………………………….…….79 V.5. Secretaría de Salud ……………………………………………………………………….…….…….....79 V.6. Programa Oportunidades……………………………………………………………………….……….81 V.7. Consejo Nacional de Población (CONAPO)……………………………………………...….………..81 V.8. Instituto Nacional de Nutrición Salvador Zubirán…………………………………………….…..…..82 V.9. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales………………………………………………….82 V.10. Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE)…………………………………..………………83 V.11. Datos de fuentes internacionales….…………………………………………………………………….83 VI CONSULTA SOBRE NECESIDAD DE INDICADORES EN MÉXICO……………………………….……85 VII PLANTEAMIENTO DEL SISTEMA…………………………………………..………………………….....88 VII.1. Componentes del Sistema de Información……….…………………………..………………………..88 VII.2. Presentación de Indicadores………………………………...……………...………………………..…89 VII.3. Dominios…….……………………………………………………………...…………………………….91 VII.4. Indicadores………………………………………………………………………………………………..93 VIII IMPLICACIONES DE INCIDENCIA……………..……………………………………………………….109 Capítulo 3: Conclusiones……………………………………………………………...……………………….115 Conclusiones:……………………………………………………………………………………………………116 Glosário de siglas y abreviaturas……………………...……………………………………………………….121 Consejo Directivo y Directorio de Miembros de la Red………………...………………………………….123 Bibliografía………………………………………………………………………………………………………129

Introducción El tema de los indicadores sobre la situación de la infancia paulatinamente va cobrando fuerza en distintas latitudes del mundo, sobre todo por el impulso provocado a partir de los diversos acuerdos internacionales relacionados con la niñez. Al parecer, hay cada vez mayor consenso en torno a la idea de que, contar con información detallada sobre la situación de la infancia, constituye un instrumento de suma relevancia para tomar decisiones más acertadas en beneficio de esta población. No obstante, todo indica que los problemas para disponer de información tienen que ver tanto con la ausencia de investigaciones de calidad en diversos aspectos de relevancia para la situación de la infancia, como con la fragmentación de los datos que se producen y que podrían ser de utilidad para un conocimiento más profundo de la misma, sumado a las barreras para acceder en forma adecuada a la información que se produce. Así, los circuitos por los que circula la información que se produce - y que se relaciona con la infancia, tienen características que hacen muy difícil su acceso, comprensión y uso para un amplio número de ciudadanos y para los propios niños, limitando su posibilidad de influir en las decisiones que les afectan. Esto significa que la capacidad de ejercer su ciudadanía se ve coartada por las dificultades de acceder y utilizar de información de una calidad aceptable. De ahí que también que las decisiones que se toman en relación con la infancia no se vean suficientemente enriquecidas por la experiencia y visión de un amplio conjunto de la sociedad, aún la más organizada, debido a que un requisito fundamental para influir en dichas decisiones, tiene que ver con el manejo de determinado nivel y tipo de información. De esta manera un componente más que caracteriza la brecha entre ricos y pobres – como fenómeno que se agudiza paulatinamente y que tiene efectos directos sobre la calidad de vida de la infancia – no sólo es la concentración de la riqueza y la imposibilidad de uso de las nuevas tecnologías, sino también la de acceder y utilizar información de calidad. Desde esta perspectiva, las experiencias más relevantes de construcción de indicadores sobre la situación de la infancia, serían aquellas que no sólo logran sistematizar y organizar la información, sino las que tienen como propósito brindar herramientas para la movilización social a favor de esta población. En este marco, la Red por los Derechos de la Infancia en México - como coalición de Hongos mexicanas cuyo propósito es la promoción y cumplimiento de los derechos de niñas y niños - desde hace varios años había desarrollado experiencias orientadas a difundir y facilitar el acceso a información relacionada con esta temática, como una estrategia de movilización social. No obstante el intercambio de experiencias sobre esfuerzos de este tipo con organizaciones similares de otros países, en particular a partir de la reunión de Internacional de “Data-Based Advocacy” - realizada en la Ciudad de Baltimore en septiembre de 2002, a partir de la convocatoria y con el patrocinio de la Fundación Annie E. Casey – se ha enfatizado y ejemplificado sobre la importancia de que desde el sector no gubernamental se produzca información de calidad sobre la situación de la infancia, como parte central de las estrategias de movilización social e incidencia en las políticas públicas que afectan a esta población. Como resultado de este intercambio, organizaciones no gubernamentales de Canadá, Estados Unidos, en especial de la Fundación Annie E. Casey, y las agrupadas en torno a la Red por los Derechos de la Infancia para el caso de México, decidieron constituir a partir de 2003 una Alianza Trilateral para coadyuvar en el mejoramiento de las condiciones de la infancia en Norte América.

Para el caso mexicano esta Alianza ofrece la oportunidad de contar con el apoyo técnico y material para desarrollar un Sistema de Indicadores sobre los Derechos de la Infancia en México. Como primer paso para la construcción de este sistema se plantea la realización de este diagnóstico que permita reunir, analizar y sistematizar las diversas fuentes de información relevantes sobre la infancia y sus derechos en México, para evaluarlas en relación con los adelantos conceptuales y metodológicos del proceso de producción de la información estadística y, así, medir la situación general de este sector, desde la perspectiva de los derechos de la infancia. La realización de dicho diagnóstico comprende dos componentes: • •

La delimitación de los aspectos conceptuales que servirán de referencia para orientar la investigación y, El diseño y ejecución de un plan de trabajo.

Desde el ámbito de lo conceptual, se trata de una tarea que supone responder en forma inicial a algunas preguntas básicas: 1.

¿Por qué buscar información relacionada con los derechos de la infancia?

2. ¿Sobre qué concepción de la infancia deseamos encontrar información? 3. ¿Para qué construir un sistema de indicadores sobre derechos de la infancia en México? 4. ¿Qué referentes utilizaremos en torno a los indicadores y los sistemas de medición? Consideramos que los resultados del diagnóstico permitirán retroalimentar estos cuestionamientos, para constituirse en el insumo central para la construcción del sistema de indicadores.

Capítulo 1

Marco Teórico

Por Gerardo Sauri Suárez Con la colaboración de Mauro Vargas Urías

I. México y el monitoreo de los Derechos de la Infancia I México y el monitoreo de los Derechos de la Infancia Una década sin información suficiente sobre la situación de los Derechos de la Infancia El Estado Mexicano ratificó en 1990 la Convención de los Derechos del Niño (CDN), con lo cual estableció entre otros, el compromiso de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole, apropiadas para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención, como se establece en su artículo cuarto. Por otra parte, el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga el carácter de Ley Suprema de toda la Unión tanto a la Constitución, como a las leyes del Congreso que de ella emanen, así como a todos los tratados celebrados por el Presidente de la República y que sean aprobados por el Senado, como es el caso de la Convención, lo que le da carácter de ley suprema para toda la nación y obliga a los estados a apegarse de acuerdo a sus disposiciones. Por otro lado, otros instrumentos jurídicos mexicanos fortalecen este compromiso: por un lado el artículo 4° Constitucional que reconoce derechos a niños y niñas, y la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes aprobados en diciembre de 1999 y abril de 2000, respectivamente y ambos en el ámbito federal. Por su parte para finales del 2003, ocho Estados de la República contaban con leyes locales para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes que, en lo general, parten de los principios y disposiciones de la CDN. De esta forma, la administración pública tanto de los ámbitos estatal como federal y municipal se encuentra regulada por el marco jurídico señalado, lo que supone que el diseño y ejecución de las políticas públicas tendría que dirigirse al cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado mexicano al firmar la CDN. Hay que tomar en cuenta que la mayor parte de las reformas legales señaladas anteriormente ocurrieron una década después de vigencia de la CDN, no obstante este nuevo marco jurídico aún no parece haber constituido una diferencia significativa en los mecanismos e instrumentos que durante la década de los noventas tuvieron vigencia en materia de monitoreo de los derechos de la infancia en México. Un cambio significativo que ocurrió en México a partir de esa década fue que por primera vez se produjo desde instancias gubernamentales un informe anual sobre aspectos relacionados con la infancia en el país, estos informes dejaron de producirse a partir del año 2000. Por otro lado UNICEF México también produjo periódicamente informes sobre el estado de la infancia en el país, que se integró a los reportes anuales sobre el Estado Mundial de la Infancia. No obstante, esta información no fue producida en el marco del cumplimiento de la CDN, sino como parte de los acuerdos derivados de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (CMFI) que tuvo lugar en las Naciones Unidas en 1990 y del cual el gobierno mexicano fue uno de los cinco países promotores para su realización. Aunque organismos internacionales como el UNICEF han realizado un esfuerzo por dar un tratamiento conceptual y operativo a los acuerdos de la CMFI como parte de un primer paquete de políticas públicas orientadas al cumplimiento de la CDN, la realidad es que para países como México la firma de los acuerdo de la Cumbre tuvo un escaso significado para las políticas públicas que ya eran vigentes en el país en relación con la infancia y, lo más preocupante fue que se generó una política “esquizofrénica”, en el sentido en que se desarrollaron dos mecanismos de seguimiento orientados cada uno a informar a los respectivos sistemas internacionales derivados de estos dos acuerdos internacionales más significativos de la década en materia de infancia:

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Como parte de la aplicación de la CDN el Estado mexicano debe informar al Comité de los Derechos del Niño de la ONU, sobre los avances en la aplicación de este instrumento. Así en 1994 presentó su informe inicial y en 1998 su informe quinquenal. El siguiente informe quinquenal estaba programado para ser entregado en 2002 pero todavía en el 2003 no ha sido presentado al Comité.

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Aún cuando los acuerdos de la CMFI no establecieron un mecanismo formal para su seguimiento, a nivel de la región de Las Américas se estableció el compromiso de informar periódicamente a los gobiernos de esta zona a través de una Secretaría Pro-Témpore bajo la responsabilidad rotativa de los propios gobiernos de esta área geográfica. La realización de Reuniones Ministeriales que se han venido realizando cada dos años, desde 1992, sirvió como un marco propicio para evaluar las metas de la Cumbre y de los propios acuerdos suscritos en las mismas.

A pesar de los deseos de organismos internacionales, la existencia de estos dos sistemas - no vinculados formalmente - fue utilizada por gobiernos como el mexicano, en sus diferentes administraciones, como un forma mediante la cual no se hizo el esfuerzo que era necesario para realizar las modificaciones estratégicas a fin de que las políticas públicas y la propia legislación se vieran afectadas por el espíritu de la CDN. Así, aunque el gobierno mexicano apareció ante la región de las Américas como un gobierno muy activo en materia de políticas sobre infancia - sobre todo porque cada año produjo un informe sobre los avances en el cumplimiento de las metas de la CMFI - esto no significó detener el incremento en los niveles de pobreza y de deterioro en las condiciones de vida de la infancia mexicana, ni el desmantelamiento del aparato estatal de protección social que se caracterizó por políticas restrictivas y de ajuste del gasto público, como lo muestran diversos estudios sobre esta época1. Los informes sobre avance en el cumplimiento de las metas se derivaron de programas ya existentes antes de los acuerdos de la CMFI y que tampoco se vieron modificados en mayor medida, posteriormente. Ejemplo de ello es que, a un año de vigencia de los acuerdos de la CMFI (es decir en 1991), el gobierno mexicano ya había recibido el aval por parte de UNICEF en el sentido de haber logrado cubrir el 80% de las metas establecidas dentro de este acuerdo, paradójicamente el informe de final de la década (en el año 2000) del gobierno mexicano en turno muestra que el cumplimiento de las metas no superó ese 80% inicial lo que significa que durante toda la década no se atendieron los problemas que ya estaban sin cubrir al principio de los 90. Para dar cuenta de los compromisos dentro de la CMFI, de acuerdo a lo que en este mismo instrumento se estableció, el gobierno mexicano estructuró las metas dentro del Programa Nacional de Acción a favor de la Infancia con dos periodos correspondientes a cada administración federal: 1990-1995 y 1996-2000. El programa se enmarcó, por otro lado, del Plan Nacional de Desarrollo correspondiente a cada periodo, que es el instrumento maestro de las políticas públicas a nivel federal. Las metas establecidas dentro del Programa Nacional de Acción a Favor de la Infancia (PNA) se organizaron en torno a 4 temas básicos acordes a los compromisos de la CMFI: •

Salud y nutrición

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Educación y Alfabetización

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Agua potable y Saneamiento básico

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Menores en circunstancias especialmente difíciles

Para el seguimiento del PNA, la administración federal creó en 1991, la Comisión Nacional de Acción en Favor de la Infancia (CNAFI), presidida por la Secretaría de Salud e integrada por representantes de la Secretaría de Educación Pública, la Comisión Nacional del Agua y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), principalmente. 1

Dentro de estos estudios sugerimos consultar: Aguirre, Reveles Rodolfo. La Condición de la Niñez Mexicana en los Años de Ajuste. SAPRIN-UNICEF México. México, 2000. 130 p.

La CNAFI, no fue, sin embargo un organismo rector encargado de diseñar y articular las políticas públicas, sino sobre todo una instancia encargada de recolectar información de entre las diversas Secretarías de Gobierno con fines de elaborar los informes periódicos ya señalados. El Informe del Gobierno Mexicano para la V Reunión Ministerial de Jamaica (México, 2000) señala que para la realización del seguimiento y evaluación periódicas del PNA fue necesario consolidar un sistema de información de carácter interinstitucional e intersectorial (p. 8); sin embargo, no existió acceso para los organismos de sociedad civil a este sistema y sólo se pudo conocer la información que supuestamente se produjo a partir de los informes anuales, por lo cual es difícil hacer una evaluación sobre el tipo de indicadores utilizados para tal efecto. No obstante a lo anterior, la información muestra las irregularidades y deficiencias que han prevalecido en torno a las políticas públicas y que se refleja tanto en las metas como en los resultados reportados en el marco del PNA. Dentro de lo más relevante a mencionar se encuentra: •

Metas e indicadores no homogéneos.

La falta de homogeneidad entre las metas establecidas en el ámbito de la salud frente a las metas en educación o menores en circunstancias especialmente difíciles es una característica notoria. De esta forma, mientras en las metas referidas a la salud se cumplieron requisitos técnicos mínimos, esto no ocurrió de la misma forma para el caso de la educación y fue prácticamente nulo en el ámbito de los niños en circunstancias especialmente difíciles. Así, podemos citar dos ejemplos que muestran dicho contraste y que han sido tomados del PNA: 1.

Meta en Salud: Entre 1990 y el año 2000 reducción de una tercera parte de la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años.

2. Meta en menores en circunstancias especialmente difíciles: Mejoramiento de la protección de los niños en circunstancias especialmente difíciles La situación señalada es también reflejo, por otro lado, que en México las instituciones relacionadas con el Sector Salud han alcanzado un mayor desarrollo en los instrumentos de medición de sus políticas frente a las instancias de otros sectores, pero todo ello no ha sido influido por la CDN y los acuerdos de la CMFI, sino por la evolución en la naturaleza de sus respectivas disciplinas. Una consecuencia lógica de esta situación es que el informe de fin de la década elaborado por el gobierno mexicano muestra que las metas relacionadas sobre todo con los menores en circunstancias especialmente difíciles se encontraron sin indicadores específicos2. •

La preponderancia, aún en el sector de la salud, de metas e indicadores asistenciales.

El punto fuerte del PNA se refiere a metas e indicadores en materia de salud básica que dejan de lado aspectos relevantes contemplados en otros tratados internacionales como la propia CDN. Por ejemplo, las metas de la década omiten indicadores sobre educación de calidad para privilegiar el acceso universal a la educación básica. •

Ausencia de información aún en las metas asistenciales

El informe de la década muestra que metas, como las relacionadas con la reducción de anemia por deficiencia de hierro en un tercio o el acceso a todas las mujeres embarazadas a atención prenatal, no pudieron ser evaluadas, situación refleja tanto la deficiencia de los programas como la ausencia de sistemas de información sobre estas situaciones.

Ver “Informe de México sobre el seguimiento del Acuerdo de Lima, en el marco de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia”, en

Informe del gobierno Mexicano para la V Reunión Ministerial de Jamaica. México, Octubre 2000. pp. 61-79.

Así, el optimismo que muestran los diversos informes producidos en el marco del seguimiento a los acuerdos de la CMFI, contrasta con las observaciones que, por otro lado, ha hecho el Comité de los Derechos del Niño de la ONU, en el marco de la aplicación de la CDN, tanto en el primero como en el segundo informe. De entre los diversos señalamientos vale la pena señalar algunos que se refieren a los mecanismos de seguimiento de la aplicación de la CDN y de las dificultades en su aplicación en las políticas públicas y la legislación: •

El PNA no toma en cuenta las particularidades de la CDN.

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Falta establecer un sistema de vigilancia de la aplicación de la CDN.

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Las medidas tomadas para armonizar la legislación nacional parecen fragmentadas y no corresponden al carácter holístico de la Convención.

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Falta información relativa a los factores y dificultades que impiden la aplicación de los diversos derechos reconocidos en la CDN y sobre los efectos concretos de las medidas adoptadas.

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Faltan datos desglosados para todos los sectores abarcados por la Convención.

Diversas recomendaciones del Comité van en la línea de estos señalamientos. Pese a ello, dichas observaciones fueron pobremente atendidas. Incluso a finales de 1998 la presidencia de la República emitió un decreto para instalar un Sistema de Seguimiento y Vigilancia de la CDN que suponía la creación de u Comité Nacional y 32 estatales; no obstante sólo en 7 Estados se instalaron tales Comité con un carácter más bien protocolario y nunca se instaló el Comité Nacional. Para principios de la década de 2000, con la nueva administración dicho decreto está en el abandono. No obstante, la existencia del sistema derivado de los acuerdos de los acuerdos de la CMFI, aún cuando se mantuvo lejano al cumplimiento de la CDN, trajo implicó algunos avances que vale la pena destacar: •

La existencia de un documento central – aportado por el PNA- que dio cuenta de diversas políticas públicas de carácter federal que, aún cuando muchas de ellas contradictorias, se relacionan con la infancia.

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La producción de información periódica relacionada con la infancia principalmente desde dos grandes ámbitos: • •

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El gobierno federal a través del CNAFI UNICEF La puesta en común de información e intercambio de visiones que significó la existencia de una instancia como el CNAFI.

Por otra parte a las diversas limitaciones señaladas a lo largo de este documento relacionadas con este periodo, se debe agregar la relacionada con la gran ausencia de participación de las organizaciones no gubernamentales dentro de los escasos espacios oficiales relacionados con el seguimiento y cumplimiento tanto de la CDN como de los acuerdos de la CMFI, a pesar de que – sobre todo para finales de la década, de parte de estas organizaciones existía ya una gran demanda de participación y un fuerte protagonismo en la promoción de los derechos de la infancia. La participación de los propios niños y niñas no fue contemplada en forma alguna dentro del proceso de seguimiento. La ausencia de participación ciudadana a través de causes oficiales y de niños y niñas fue más aguda para el caso de los diversos Estados de la República, principalmente los más alejados de las principales Ciudades, en donde la población en general a permanecido hasta la fecha sin acceso a información sobre todo este devenir.

Perspectivas para la década 2000-2010 El cambio de gobierno en México, en el año 2000, que implicó un hecho histórico en el país al dar por terminados 70 años de gobierno de un partido de Estado, si bien alentó a la sociedad en la demanda de mayores procesos de democratización que no han logrado concretarse aún, significó –por otro lado, la interrupción del sistema que había estado en vigencia y pendiente por activarse: •

Desapareció el CNAFI y, aún cuando desde 2001 se decretó la creación de una Comisión Nacional para la Infancia y la Adolescencia (COIA) en substitución de la primera, las contradicciones políticas al interior de la administración federal han provocado que dicha instancia haya estado inoperante prácticamente toda la primera mitad del sexenio y sea hasta finales de 2003 cuando se espere que entre en funciones a cabalidad.

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De 2000 a 2002 no se han emitido nuevos informes anuales sobre el Estado de la Infancia en el país desde las instancias de gobierno. Incluso la información que utilizó la administración federal en turno en los diversos eventos internacionales que han ocurrido durante dicho periodo han tenido que recurrir a la información producida por la administración anterior lo que reflejó en parte la carencia de una estructura apropiada par la producción de nueva información. Ahora se sabe que será en 2004 cuando se presente un nuevo informe que tratará de ser anual a partir de esa fecha.

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Durante el periodo señalado anteriormente se careció también de al menos la nueva versión de una Programa Nacional de Acción a Favor de la Infancia, que diera cuenta, como se había hecho, de las políticas relacionadas con este sector de población.

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Se omitió en la agenda política federal, el intento de creación de un Sistema Nacional de Vigilancia de la CDN, en la línea de la recomendación del Comité de los Derechos del Niño y del decreto de 1998, lo que ha provocado que salvo en el Estado de Jalisco (por razones que parecen más de carácter político), en ninguno de los Estados tengan vigencia los comités contemplados.

Esta situación, para finales de 2003 se comienza a ver modificada, aunque muy lentamente, a raíz de los nuevos acuerdos internacionales en materia de infancia en el marco de la Sesión Especial sobre Infancia (SEI), ocurrida en mayo de 2002 y que lleva a que, entre los compromisos adquiridos ahora por gobiernos como el mexicano se encuentre el de crear un Plan Nacional de Acción a Favor de la Infancia para lo que resta de la década. En diciembre de 2002 el gobierno federal presentó el Programa Nacional de Acción a Favor de la Infancia 2002-2010 (PAFI). El PAFI tiene como ventajas el tomar como referente los acuerdos derivados de la Sesión Especial sobre Infancia pero también considerar otros aspectos que en dicho tratado no se abordan con suficiente profundidad (como la agenda legislativa). El PAFI llena el vacío que prevaleció los dos años anteriores en que no se contó con un instrumento de ese tipo en la medida de que compila los diversos programas que realizan las distintas dependencias federales en materia de infancia. Finalmente, el PAFI se plantea importantes retos y mecanismos para dar cumplimiento a los acuerdos derivados de la SEI, dentro de ellos el de crear un Sistema de Seguimiento sobre la Situación de la Infancia y la Adolescencia que fue puesto en funcionamiento también en diciembre de 2002 (SISESIA). El SISESIA, aunque con un limitado tipo de indicadores todavía, tiene la ventaja de que es el primer sistema oficial de información producida por fuentes oficiales con el tema específico de la infancia que se pone a disposición del público a través del Internet.

Sin embargo son muchas las limitaciones y riesgos que prevalecen aún en torno al PAFI, desde la perspectiva del espíritu de la Convención de los Derechos del Niño. Algunas de las más importantes referidas en otros estudios tiene que ver con: •

Mantenerse como una compilación de programas y políticas de gobierno sin coordinación entre sí, y en ocasiones contradictorias.

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Sostener la misma estructura de diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas que prevaleció durante la década anterior y que muestra severas deficiencias.

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Carecer de una estructura metodológica transversal, lo que deriva – como ocurrió en los anteriores planes- en que cada ámbito estructura metas e indicadores en forma desigual y sin el rigor científico necesario, lo que llevará nuevamente a un seguimiento complicado en el que seguirán dominando los resultados más asistenciales sobre todo dentro del ámbito de la salud y – en menor medida, de la educación.

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Excluir de los mecanismos de monitoreo y evaluación, la participación adecuada de ONG's y niñas y niños, pero también de las propias instancias de gobierno en los ámbitos estatal y municipal.

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No tomar en cuenta a la Convención en su carácter holístico y como eje estructurante de las políticas públicas.

Las limitaciones señaladas se reflejan incluso en el propio SISESIA, que contempla indicadores referidos a aspectos limitados frente a la CDN. No obstante las instancias de gobierno no son ajenas a la necesidad de generar indicadores para monitorear más adecuadamente sus programas y acciones. Así por ejemplo el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) durante el 2003 trabaja en la creación de indicadores sobre el bienestar de la Infancia. Paralelamente desde otras instancias de gobierno federal, la Secretaría de Gobernación, se promueve la creación de una agenda de derechos humanos a la que deberán atender las políticas de gobierno. En estas tareas participan las agencias de gobierno que son relevantes para cada tema, así como ONG's. En este espacio existe una subcomisión que trabaja específicamente con el tema de los derechos de la infancia buscando traer los acuerdos internacionales en esta materia para el diseño de la agenda política. Así, si bien existen enormes retos que enfrentar, los espacios abiertos para influir en la situación que afecta los derechos de la infancia en México muestran la necesidad de que ello se haga con mejores instrumentos. En el campo del acceso a la información, recientemente se han dado algunos pasos que podrían facilitar que ciertos organismos puedan acceder con mayor facilidad a las fuentes oficiales. Este es el caso de la Ley de Acceso a la Información Pública, aprobada por el Poder Legislativo en 2003. Sin embargo, diversos analistas reconocen que dicha ley solo es una herramienta más y advierten de diversas dificultades que tendrían relación más bien con situaciones de carácter administrativo.

No obstante, el análisis hasta aquí desarrollado nos lleva a plantear algunas conclusiones para este apartado: •

Durante el periodo de más de una década de vigencia de la Convención de los Derechos del Niño, en México no ha existido un sistema de información estadística que de cuenta de manera integral sobre el estado que guarda la situación de la infancia frente a sus derechos.

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La información producida en relación a la situación de la infancia, había estado hasta ahora limitada a los ritmos establecidos por los informes relacionados con el cumplimiento de los acuerdos de la CMFI.

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Esta información no había sido accesible por parte de la sociedad en general ni de los propios funcionarios de gobierno, fuera de los circuitos relacionados con los informes.

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La producción de información sobre la situación de la infancia ha sido irregular entre las diversas instancias de gobierno. Las instancias de gobierno que han producido información con mayor rigor científico son las del sector salud, así como el CONAPO y el INEGI.

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No obstante tampoco existe un inventario sobre las diversas fuentes de información sobre la infancia disponibles en los distintos niveles e instancias de gobierno o desde otros organismos.

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Ante la falta de una instancia que recopile, organice y analice la información que se produce sobre la situación de la infancia, esta ha permanecido aún desagregada.

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De esta forma, la información más confiable ha sido la que producen organismos internacionales como el UNICEF o la CEPAL en materia de infancia, que han logrado acceder a información oficial o realizar estudios propios.

En este sentido, el SISESIA marca un paso importante en la historia sobre la información respecto del Estado de la Infancia en México ya que se constituiría en el primer esfuerzo de compilación y análisis desde el gobierno de la información que producen las distintas instancias. No obstante se trata de un esfuerzo recién iniciado sobre el cual habrá que realizar un análisis con el fin de ubicar tanto los alcances como la amplitud de la información. Por otro lado, la situación descrita anteriormente muestra la relevancia de elaborar un diagnóstico de las distintas fuentes de información nacional e internacional sobre la situación de la infancia en México, lo que permita además validar la calidad de la misma e identificar los vacíos existentes. Lo cual es uno de los propósitos del presente proyecto. Sin embargo, también es necesario señalar que este somero análisis muestra un hecho relevante: la inexistencia de sistemas de información sobre la situación en materia de derechos de la infancia en México. Esto es así porque, en el mejor de los casos, los sistemas de información existentes a la fecha en México –como el propio SISESIA- se orientan a la situación de la infancia, pero no han dado seguimiento al estado de sus derechos desde una perspectiva amplia, lo cual en general ha limitado que buena parte del seguimiento refleje los aspectos básicos. ¿Hasta dónde los sistemas de información sobre infancia dan cuenta de los derechos de la misma? Se trata sin duda de un debate que ha estado presente en otros esfuerzos similares a nivel internacional, y que es necesario analizar para los fines de este diagnóstico en la medida de que nos permitirá establecer con mayor certeza los ejes de análisis sobre los cuales se desarrollará el diagnóstico de la información disponible. Partimos también de la idea de que la detección sobre los vacíos existentes respecto de esta información se verá determinada por la idea que tenemos respecto a lo que significaría un sistema de información sobre los derechos de la infancia.

II. Derechos de la Infancia: las implicaciones para su monitoreo II Derechos de la Infancia: las implicaciones para su monitoreo En esta sección abordaremos en particular el tipo de indicadores que se desprenden de la noción del monitoreo de los derechos de la infancia, lo cual supone establecer las referencias que utilizaremos respecto del concepto de indicadores. Establecer el tipo de indicadores que se desprende de la noción de los derechos de la infancia, supone primero asentar los presupuestos conceptuales a partir de los cuales abordaremos el tema de los derechos de la infancia, ejercicio que nos lleva de entrada a enmarcarlos dentro un proceso más amplio como lo es la corriente de los derechos humanos. Derechos Humanos como reivindicación de poder social En México el tema de los derechos humanos es un asunto delicado en varios sentidos. Por una parte un reciente documento publicado por la Secretaría de Relaciones Exteriores señala que existen 388 recomendaciones sobre 27 temas en derechos humanos realizadas por comités de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos hacia el Estado Mexicano3, lo cual revelan que se trata de un país en el cual existen aún grandes pendientes para garantizarlos. Por otro lado, los crecientes niveles de inseguridad que se registran en todo el territorio nacional, pero sobre todo el problema de la impunidad que supone que los delitos que se comenten contra la población no son debidamente sancionados, esto ha creado en el grueso de la población, el falso supuesto de que ésta situación se debe, en buena parte a la existencia de “Derechos Humanos” que sólo serían de uso exclusivo para los delincuentes. Se trata de una concepción común que dificulta sin duda que la sociedad en general cuente con la información apropiada que lleve a demandar su cumplimiento por parte de los poderes públicos. Sin embargo, otro de los grandes problemas tiene que ver con el hecho de suponer que todos estamos de acuerdo sobre lo que son los derechos humanos, lo cual está también alejado de la realidad. En este sentido el Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África (IEPALA) advierte de la “ambigüedad conceptual y terminológica” del concepto de derechos humanos lo cual estaría derivado al menos de4: •

Una progresiva ampliación histórica del uso y significado de la expresión "Derechos Humanos“: a medida que se ha ido ampliando el ámbito de uso de la expresión, su significación se ha ido volviendo más imprecisa.

•

La fuerte carga emotiva de la expresión Derechos Humanos: debida al carácter utópico (entendiendo por utópico la referencia a la utopía concreta) que en sí mismos encierran.

•

La fuerte carga ideológica que tiene la expresión: llegando incluso a ser utilizados como argumento legitimador por parte de regímenes atentatorios de los más elementales Derechos Humanos.

•

El haber partido de premisa metafísicas abstractas, sin una concreta especificación histórica y sin hacer referencia a situaciones existenciales-reales del hombre.

SRE. Compilación de recomendaciones a México de los mecanismos internacionales y comités de derechos humanos de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos. México, SRE, Septiembre de 2003. 110 p.

IEPALA. Curso Sistemático de Derechos Humanos. Recuperado de la Red Mundial de Información 18 de febrero de 2004: http://www.iepala.es/DDHH/ddhh.htm

•

La aún insuficiente elaboración doctrinal acerca de los mismos.

•

La falta de acuerdo entre los diversos autores acerca del alcance y significado que debe darse a las diversas acepciones o términos empleados para designar a los Derechos Humanos.

No obstante, para el citado Instituto, la noción de derechos humanos, con todo y su ambigüedad conceptual, sigue siendo un concepto preferible a otros en la medida de que: •

Es el término generalmente aceptado por la doctrina y por los medios de comunicación social, así como el más usado en el lenguaje vulgar y cotidiano.

•

Es el término universalmente aceptado por todos los Estados y todos los pueblos. ...el ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse...Declaración Universal de Derechos Humanos, párrafo 8º del Preámbulo).

•

Es una expresión que trasciende la estricta perspectiva estatalista, planteándose en términos sociales generales infra y supraestatales.

•

Se trasciende también con este término el estricto campo jurídico que realiza una teorización de los Derechos Humanos a partir de una teoría de los derechos subjetivos.

•

Es una expresión que encierra una teoría ética prejurídica, susceptible de ser defendida en el ámbito jurídico tanto por doctrinas iusnaturalistas (de corte metafísico y defensoras de la idea del derecho natural) como por doctrinas iuspositivistas (de signo antimetafísico y negadoras de la idea del derecho natural).

Las diversas visiones sobre lo que son los derechos humanos han propiciado debates intensos. Para Bidart Campos5, se puede optar por una definición u otra de los derechos humanos, pero estas se colocan en una relación entre dos planos: •

Los derechos humanos como “derechos subjetivos” que se orientan a que la norma proteja condiciones fundamentales que afecten el desarrollo integral de la persona (como su vida, su libertad, o cualquier otra), con la posibilidad de que cuando, en una comunidad de hombres libres, alguien cometa una infracción pueda ponerse en marcha el aparato coactivo del estado. Desde este plano, las definiciones sobre derechos apuntan a una visión suprapositiva en donde los derechos humanos apuntan a ideales, y exigencias deseables para el desarrollo de la vida humana; se trata pues, de un encale entre necesidades del hombre y aspiraciones.

•

Los derechos humanos como “derechos positivos” u “objetivos”, aquellos que están sometidos a las reglas y normas jurídicas y están reconocidos en las mismas.

Bidart enfatiza, citando a Bobbio, que el problema que se nos presenta en el intento de definir los derechos, no es sólo filosófico, sino jurídico y sobre todo político en la medida de que: no se trata de saber cuales y cuántos son los derechos humanos, ni cual es su naturaleza y fundamento, o si son derechos naturales o históricos, absolutos o relativos, sino cuál es el modo más seguro para garantizarlos, y para impedir que, a pesar de las declaraciones solemnes, sean violados continuamente6. No obstante Bidart intenta una mediación entre estos dos planos citando a autores como Battaglia que plantean que: La afirmación de que existen derechos esenciales del hombre en cuanto a tal, en su cualidad o esencia absolutamente humana, no se puede separar del reconocimiento previo y necesario de un derecho natural; natural en cuanto a distinto del positivo y, a su vez, preliminar y fundamental respecto a éste7.

Bidart, Campos German J. Teoría General de los Derechos Humanos. UNAM, México, 1989. pp. 233-238. Bobbio, N. (1982). “Presente y Provenir de los Derechos Humanos”, citado en: Bidart, Campos German J. Op. Cit. P. 97. 7 Battaglia. (1966). “Declaraciones de derechos”; citado en Bidart; op cit. P. 113. 6

Por su parte el IEPALA realiza una definición de los derechos humanos con la que pretende superar del debate anteriormente citado y que consideramos apropiada para los fines de este documento8: •

Son aquellas exigencias de poder social.

•

Cuya toma de conciencia en cada momento histórico por los individuos y grupos sociales.

•

En cuanto qué manifestación de los valores sociales fundamentales.

•

Suponen la pretensión de garantizarlos, bien por la vía institucional, bien a través de medios extraordinarios.

Para este instituto, entre las diversas implicaciones de esta definición, se encuentra el hecho de que recupera el carácter histórico de los derechos humanos y muestra a unión que existe entre su fundamento y sus garantías. Adicionalmente la Organización Internacional del Trabajo menciona las principales características de los Derechos Humanos9: •

Inherentes: Porque son innatos a todos los seres humanos sin distinción alguna, pues se asume que nacemos con ellos. Por tanto, estos derechos no dependen de un reconocimiento por parte del Estado.

•

Universales: Por cuanto se extienden a todo el género humano en todo tiempo y lugar; por tanto, no pueden invocarse diferencias culturales, sociales o políticas como excusa para su desconocimiento o aplicación parcial.

•

Absolutos: Porque su respeto se puede reclamar indistintamente a cualquier persona o autoridad.

•

Inalienables: Por ser irrenunciables, al pertenecer en forma indisoluble a la esencia misma del ser humano; no pueden ni deben separarse de la persona y, en tal virtud, no pueden trasmitirse o renunciar a los mismos, bajo ningún título.

•

Inviolables: Porque ninguna persona o autoridad puede actuar legítimamente en contra de ellos, salvo las justas limitaciones que puedan imponerse de acuerdo con las exigencias del bien común de la sociedad.

•

Imprescriptibles: Porque no se pierden por el transcurso del tiempo, independientemente de sí se hace uso de ellos o no.

•

Indisolubles: Porque forman un conjunto inseparable de derechos. Todos deben ser ejercidos en su contenido esencial (6), al tener igual grado de importancia.

•

Indivisibles: Porque no tiene jerarquía entre sí, es decir, no se permite poner unos por encima de otros ni menos sacrificar un tipo de derecho en menoscabo de otro.

•

Irreversibles: Porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse.

IEPALA. Curso Sistemático de Derechos Humanos. Recuperado de la Red Mundial de Información 18 de febrero de 2004: http://www.iepala.es/DDHH/ddhh33.htm 9 Manual para la defensa de la libertad sindical

•

Progresivos: Porque dado el carácter evolutivo de los derechos, en la historia de la humanidad, es posible que en el futuro se extienda la categoría de derecho humano a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se vean como necesarios a la dignidad humana y, por tanto, inherentes a toda persona.

Así, en la lucha a favor de los derechos humanos se encuentran involucrados al menos dos aspectos: su reconocimiento social y jurídico dentro de un Estado, por un lado y su vigencia plena, ejercicio y cumplimiento en la práctica, por otro. Para lograr este segundo aspecto, si bien es necesario que la legislación vigente del país marche en armonía con los instrumentos de derechos humanos, se requiere además que las políticas públicas y los marcos administrativos que las regulan se inspiren también bajo esta noción. De esta manera, Estados como el mexicano, al firmar Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, se comprometen a respetarlos y protegerlos pero de una forma activa, es decir, adoptando y desarrollando todas las medidas que sean necesarias para su cumplimiento, lo que supone la instrumentación de políticas públicas sistemáticas que se orienten a tal propósito. Es por ello que la mayor parte de estos tratados obligan a la adopción tanto de medidas legislativas como de planes o programas nacionales para su aplicación en cada país, entre otras condiciones:

Una definición provisoria del concepto de políticas públicas puede ser la aportada la Doctora María Paula Dallari Bucci, según la cual éstas serían concebidas como programas de acción gubernamental orientados a la concreción de derechos, pues implican además un elemento teleológico como es el de asegurar la plenitud en el goce de la esfera de las libertades a cada uno de los miembros del pueblo. Añade la autora que las políticas públicas además de funcionar como instrumentos que aglutinan intereses en torno a objetivos comunes, constituyendo colectividades de intereses en sí mismas, son además instrumentos de planeación, racionalización y participación popular10. Para la Comisión Andina de Juristas, el principal parámetro de las políticas públicas enfocadas en los derechos humanos lo constituye el derecho al desarrollo, ya que - basados en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo- , plantean que, este derecho consiste en que todo ser humano y todos los pueblos

están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los Derechos Humanos y libertades fundamentales, contribuir a ese desarrollo y disfrutar de él11 de manera tal que, para su realización, se requiere la adopción de políticas eficaces de desarrollo en el plano nacional así como relaciones económicas equitativas y un entorno económico favorable en el plano internacional12. De esta forma, en los últimos años dentro de los debates que se desarrollan en el marco de la revisión de los avances en la aplicación de los tratados internacionales ha ido creciendo la importancia que se le adjudica a la creación de sistemas de información que permitan el monitoreo y evaluación de los avances en el cumplimiento de los distintos Tratados y Convenios sobre Derechos Humanos. Un ejemplo de ello podemos encontrarlo en el acuerdo más reciente sobre infancia, es decir, la declaración y plan de acción derivados de la Sesión Especial de la ONU sobre Infancia, que se consignan en el documento “Un Mundo Apropiado para los Niños”, en cuyo artículo 60 los gobiernos establecen un compromiso al respecto: Seguiremos de cerca periódicamente en el plano nacional y, si procede, en el plano regional, los objetivos y metas que figuran en el presente Plan de Acción, y los evaluaremos en los planos nacional, regional y mundial. En consecuencia, aumentaremos nuestra capacidad estadística a nivel nacional para reunir, analizar y desglosar los datos, por ejemplo, por sexo, edad y otros factores pertinentes que puedan ocasionar disparidades y apoyaremos una amplia gama de investigaciones centradas en los niños.

Herreño, Hernández Ángel L. Las políticas públicas como instrumentos para la efectivización de los derechos humanos. Bogotá, Colombia, ILSA. Documento Borrador Recuperado de la Red Mundial de Información 18 de febrero de 2004: http://www.plataforma-colombiana.org/biblioteca%20pag/022.doc 11 Comisión Andina de Juristas. Las políticas públicas: un nuevo enfoque desde los derechos humanos y el derecho al desarrollo. Documento recuperado de la Red Mundial de Información el 18 de febrero de 2004: http://www.cajpe.org.pe/guia/desc/popu.htm 12 Ibid.

Incrementaremos la cooperación internacional para apoyar los esfuerzos por aumentar la capacidad estadística y mejorar la capacidad de supervisión, evaluación y planificación de las comunidades13. En el proceso de garantizar los derechos humanos y rendir cuentas sobre la forma en que los Estados avanzan en el cumplimiento de los Convenios y Tratados adoptados, los sistemas de monitoreo y seguimiento ven en el uso de indicadores una herramienta fundamental. El informe de desarrollo humanos del 2000, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), señala que los indicadores se pueden usar como instrumentos para14: •

Formular mejores políticas y vigilar los progresos realizados.

•

Determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas.

•

Determinar qué actores están influyendo en la realización de los derechos.

•

Poner de relieve si esos actores están cumpliendo sus obligaciones.

•

Advertir de antemano posibles violaciones y poder adoptar medidas preventivas.

•

Fortalecer el consenso social respecto de decisiones difíciles que deban adoptarse frente a la limitación de recursos.

•

Sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas.

Pero lograr que las políticas públicas y los marcos legislativos marchen acordes con los instrumentos internacionales de derechos humanos es un proceso mucho más complicado que sólo su mera existencia, aún cuando se dispusieran de los datos suficientes para conocer, con el debido sustento, aquellos aspectos en los cuales existen graves deficiencias, así como actos de discriminación y violación a los mismos. Esta preocupación nos lleva nuevamente a buscar la forma de no perder el sentido que hemos tratado de dar a la noción de derechos humanos, es decir, como forma de reivindicación del poder social, para lo cual es necesario referirse a lo que el Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” denomina como Teoría del Uso Alternativo del Derecho, que tiene varios sentidos15: •

Descubrir y denunciar los discursos y prácticas de poder, utilizados por el Estado como una forma de no garantizar los derechos humanos, para oponerse a ello a través de una práctica jurídica realizada por las propias organizaciones populares en la defensa de sus reivindicaciones.

•

Privilegiar la participación más activa de las organizaciones sociales y otros sectores populares en los procesos de defensa jurídica, quitándole el monopolio de esta práctica y de este saber a los abogados y académicos “expertos” en leyes;

•

Apropiación y socialización del conocimiento de las leyes y de los procedimientos legales (labor de educación), en la participación más directa en la defensa jurídica (litigio popular) e incluso en la interpretación y elaboración de propuestas de leyes (una labor más legislativa).

Estos sentidos son, por supuesto, también aplicables para el caso del uso de indicadores, aspecto sobre el cual volveremos más adelante, pues primero es necesario reflexionar respecto de la dimensión particular que adquiere la noción de derechos de la infancia.

UNICEF (2002). Un mundo apropiado para los niños y las niñas. UNICEF. 108 p. PNUD. Informe sobre desarrollo humano, 2000. 15 Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”. La Defensa Integral de los Derechos Humanos. México, mimeo. Pp. 3-4 14

Derechos Humanos y Derechos Humanos de la Infancia Es todavía común encontrar enormes resistencias por parte de poderes públicos y de la sociedad en general, sobre la idea de reconocer que la infancia es también sujeto de derechos humanos. En otros casos se llega a aceptar que niñas y niños son poseedores de derechos pero se piensa que estos están limitados a aspectos “básicos” (alimentación, salud, educación) o bien que están supeditados a los derechos de los adultos, quiénes pueden, en algún momento, limitarlos de acuerdo a su criterio (generalmente personal), bajo la idea de que en general los adultos actúan por el bien de los niños. Estas diversas visiones sobre los derechos de la infancia que prevalecen en sociedades como la mexicana que son por una parte, reflejo de una inapropiada cultura de respeto a los derechos humanos de todas las personas, pero en particular, muestran también la persistencia de una amalgama de diversas visiones – en muchos casos discriminatorias, sobre lo que es la infancia; visiones que corresponden a diversos momentos históricos por los que ha atravesado nuestras sociedades. No solo ello, sino que además la infancia misma ha sido aún un tema escasamente estudiado por las propias disciplinas científicas o bien, tratada tangencialmente por algunas de éstas (como su relación con la educación o con la salud). Como una disciplina en reciente desarrollo, la sociología de la infancia ha permitido abordar el tema de la infancia desde una perspectiva histórica y social que permite una aproximación novedosa a esta población: La sociología de la infancia puede ser vista como la convergencia de diversas corrientes no necesariamente enfrentadas entre sí, sino más bien con elementos comunes y complementarios que tendría al menos algunas implicaciones relevantes: 1.

Un intento por mirar de forma más respetuosa a la infancia desde la perspectiva adulta y, en este caso, desde la sociología.

2. La consideración de la infancia como una estructura social en sí misma en la que algunas herramientas básicas de análisis son las perspectivas generacionales y de género, pero sobre todo el intento por conocer la perspectiva propia de niños y niñas, desde su construcción social, económica, histórica, política y cultural16. Así, desde la perspectiva sociológica, la infancia es un concepto social e históricamente construido que condiciona la forma en que distintas sociedades ven y tratan a niñas y niños, y les asignan determinados roles (sea que niñas y niños los acepten o no). De esta manera, diferentes formaciones socioculturales han construido diferentes discursos y conceptos respecto de lo que la infancia es o significa y de la relación de este grupo social con otros (familia, escuela, instituciones, sociedad adulta). Para investigadores como de Mause una revisión de la historia de la infancia muestra que la misma “se encuentra plagada de abusos cometidos contra los niños desde tiempos muy remotos hasta casi nuestro días”17. Para otros autores, los estudios sobre la historia de la infancia muestran que las sociedades han transitado entre el maltrato (e incluso infanticidio) o entre un amor irracional o desmedido a los niños18. Sin embargo, Carles Feixa, señala que las teorías sobre la invención histórica de la infancia y la juventud se han basado casi exclusivamente en fuentes occidentales (más exactamente centroeuropeas y anglosajonas) y que ha habido un “olvido” en los países latinoamericanos por estudiar socio culturalmente la dimensión generacional, lo cual se debe en parte, de acuerdo al autor, a la inexistencia propiamente dicha de las categorías de infancia y de juventud en las sociedades latinoamericanas: si exceptuamos algunas minorías sociales (clases medias) y territoriales (zonas urbanizadas), el modelo tradicional se basa en una temprana incorporación a la vida adulta (en términos laborales y sexuales)19. 16

Martínez, Marta y Gerardo Sauri. Infancia como construcción de alternativas sociales. Reseña del Curso Internacional de Verano: El Espacio Social de la Infancia. San Martín de Valdeiglesias, España, 9 al 12 de julio. P1. mimeo. 17

Gaitán, Muñoz Lourdes. El espacio social de la infancia. Instituto Madrileño del Menor y la Familia, Madrid, España, 1999. p.45. Alzate, Piedrahita María Victoria. El "descubrimiento" de la infancia (I): historia de un sentimiento. En Revista Ciencias Humanas no. 20. Pereira Colombia, 2002. Documento recuperado de la Red Mundial de Información el 24 de mayo de 2002. 19 Feixa, Pàmpols Carles. La construcción social de la infancia y la juventud en América Latina (invitación al debate: texto en construcción). Documento recuperado de la Red Mundial de Información el 1 de marzo de 2004: http://www.marilia.unesp.br/seminario/seminari.html#_ftn1 18

En todo caso, la forma de ver y tratar a niños y niñas, (lo que determina hechos como la edad a la que un niño o niña ingresa el trabajo o a la vida sexual) tiene una profunda relación con las representaciones sociales sobre la infancia, mismas que cambian de una cultura a otra y de un período histórico a otro. Si bien son diversas las corrientes sobre las representaciones sociales, estas son definidas por Moscovici como “universos de opinión” que tendrían, según Martín Mora20, tres dimensiones, que comentamos a continuación por su utilidad: •

Informativa: como organización o suma de conocimientos con que cuenta un grupo respecto de un acontecimiento, hecho o fenómeno de la realidad social. En nuestra perspectiva, desde esta dimensión el trato hacia la infancia se vería modificado en la medida de que se modifica también el conocimiento que se tiene sobre este grupo social. Es bien sabido que la medicina, la psicología y la pedagogía han aportado enormes conocimientos en los últimos siglos respecto de la infancia.

•

Representativa: lo que remite a la idea de imagen, de modelo social, al contenido concreto y limitado de las proposiciones que se refieren a un aspecto preciso del objeto de representación; esta representación se organiza en forma jerarquizada y varia de grupo en grupo e inclusive al interior del mismo grupo, en donde deben tenerse en cuenta los factores ideológicos. Así, desde nuestro punto de vista, para el caso de la infancia esta dimensión afecta aspectos como el distinto valor que se le otorga, por ejemplo a un niño de una niña, o a un adulto de un niño.

•

Actitud: que significa la orientación favorable o desfavorable en relación con el objeto de la representación social, se le considera el componente más aparente, fáctico y conductual de la representación y al que se le estudia más por su implicación comportamental y de motivación. Esto explicaría la forma en que el trato a los niños se modifica de un contexto a otro.

Estas nociones nos permiten ubicar las razones por las que los derechos de la infancia son considerados como un nuevo paradigma sobre la infancia. Así, los derechos de la infancia, constituyen un nuevo marco jurídico internacional (esto debido a la Convención sobre Derechos del Niño de 1989) para garantizar su reconocimiento y ejercicio (y como tal se inscribe dentro de una larga lucha por parte de organismos e individuos de todo el mundo); pero por otro lado porque más allá de lo estrictamente jurídico (es decir, más allá de lo meramente establecido en la citada Convención), en la noción de derechos de la infancia se ven contenidas nuevas representaciones sociales sobre niñas y niños, mismas que permiten romper o cuestionar otras que tradicionalmente han justificado tanto el desinterés de las políticas públicas o de diversas disciplinas científicas, así como la violencia o tratos crueles, degradantes y que niegan a este sector de población su condición de sujetos. En este sentido, es notorio que la Convención sobre los Derechos del Niño se haya logrado establecer esta hasta prácticamente finales del Siglo XX (1989), luego de enormes avances en el campo de la medicina, la psicología, la sociología, la pedagogía e incluso las comunicaciones (y de hecho de todas las ciencias humanas); pero también gracias al impulso que permitió el fin de la llamada “guerra fría” en la escala mundial. No obstante, es necesario retomar la idea de M. A. Banch –apuntada por Mora- que señala que las representaciones sociales tienen un doble carácter, es decir, como contenido o forma particular de conocimiento y como proceso de comunicación de dicho conocimiento21, para afirmar que, el hecho de que la Convención exprese novedosas representaciones sociales sobre la Infancia, no significa que amplias capas de la sociedad en países como México hayan modificado sus representaciones más tradicionales.

Mora, Martín (2002). La teoría de las representaciones sociales de Serge Moscovici. México, Universidad de Guadalajara. Atenea Digital Documento recuperado de la Red Mundial de Información el 1 de marzo de 2004: http://blues.uab.es/athenea/num2/Mora.pdf 21 Banch, María Auxiliadora. En Mora Martín. Op. Cit. P. 7.

Siguiendo con Mora la dinámica de una representación social desde la propuesta de Moscovici, tiene dos procesos básicos: •

La objetivación: que supone un paso del conocimiento científico al plano del sentido común o del dominio público.

•

El anclaje: cuando una representación se liga a la colectividad y se convierte en un instrumento útil para actuar en ella, es decir, contribuye a modelar las relaciones y a expresarlas.

De esta forma, puede afirmarse que la noción de derechos de la infancia constituye una serie de conocimientos sobre niños y niñas, que no se consolidan aún como representaciones sobre los mismos por parte de un amplio colectivo, aunque lo es ya para determinados grupos. Incluso, puede decirse que en el imaginario social existen diversas representaciones sobre un fenómeno social, a pesar de que puedan ser contradictorias entre sí. Al respecto Valsiner22 señala que:

Social representations are simultaneously re-presentations (of what already has come into begin, and is recognizable on the basis of previous experience) and representations (of the expected –yet undeterminated- future experience). If viewed from this perspective, social representations are meaning complexes that play the rol of macro-level cultural constraints of human conduct in its PRESENTÎFUTURE transition23. Así, detrás de los derechos de la infancia es posible encontrar las bases de esta transición que, basada en el presente, se orienta a formas avanzadas de representación social sobre la infancia en sus dimensiones informativas, representativas y actitudinales. Es tiempo de profundizar sobre la forma en que las representaciones sobre la infancia basadas en la noción de los derechos humanos difieren de otras representaciones tradicionales. Al respecto Alfageme, Campos y Martínez24, basados en diversos estudios, han organizado una amplia diversidad de representaciones tradicionales sobre la infancia en cinco grandes categorías que conviene citar aquí: •

La idea de que los hijos/as son propiedad, posesión de los padres y madres. Se trata de una fuerte convicción que aún hoy sigue arraigada y fuertemente fijada en el imaginario social y con un impacto decisivo en el ámbito familiar en particular durante la infancia, el cual podríamos denominar como el paradigma de la propiedad familiar.

•

La idea del niño/a como potencia, como “grandeza potencial” o como “futuro”, como los futuros ciudadanos en los que se convertirán. Negándoles su presente se valora socialmente a los niños y niñas por lo que serán o llegarán a ser, no por lo que ya de hecho son. Esta imagen atribuye a la infancia un reconocimiento exclusivamente singular y privado y hay un interés de personalizar impidiendo así una posible racionalización de un discurso público sobre la infancia y de un reconocimiento de ésta como fenómeno social.

Valsiner, Jaan. Beyond social representations: a theory of enablement. En Papers on social representations. Volume 12. P. 7.1-7.16. Peer on line journal. Documento recuperado de la Red Mundial de Información el 22 de noviembre de 2003: http://www.psr.jku.at/PSR2003/PSR2003.htm#Valsiner 23 Una traducción cercana de este párrafo al español sería: Las representaciones sociales son simultáneamente las re-presentaciones

(de lo en que ya ha comenzado, y es reconocible en base a la experiencia anterior) y representaciones (de una experiencia futura esperada - todavía indeterminada). Desde esta perspectiva, las representaciones sociales son significados complejos que tocan el rol de restricciones culturales de la conducta humana a nivel macro en su transición PRESENTE-FUTURA. (Traducción del autor). 24 Alfagame, Erika; Raquel Cantos y Marta Martínez. De la participación al protagonismo infantil. Propuestas para la acción. Madrid, España, POI, 2003. p. 22.

•

La idea del niño/a como víctima o victimario/a, la infancia definida como seres indómitos, conflictivos o victimizados, e incluso, como seres “peligrosos”. Un enfoque como éste induce a la desconfianza y el reforzamiento de medidas de exclusión de participación. Bajo esta imagen los niños y niñas también “se convierten en titulares de prensa” donde son estigmatizados a través de una mirada sesgada e incompleta.

•

La idea que asume a la infancia como algo privado. Se llega a su ocultamiento social como actor individual y colectivo, a su desaparición o negación a la participación activa en la escena política. No sólo se relegó a los niños al mundo de lo privado, sino que se les privó de una experiencia equilibrada y necesaria de articulación entre lo público y lo privado, lo social y lo político, lo adulto social y lo infantil social. Esta idea se ha visto reforzada por la creación, en gran medida ideológica, de ámbitos por sí mismos propios de la “naturaleza infantil”; pero no sólo de ámbitos culturales sino de toda una producción comercial destinada a hacer de los niños consumidores cautivos. De esta forma el mercado crea la ficción de acercarse a lo público y de que los niños como consumidores reales o imaginarios no están confinados al recinto social, político, económico de lo privado.

•

La idea de la infancia como incapaz o necesitada de ayuda para actuar como agentes sociales. Subyace, además, una concepción del niño como manipulable, influenciable, psicológicamente débil, un ser “aún no” frente a los “ya sí”, un ser que todavía no es frente a los adultos, entendido como ser ya completo. La infancia no es percibida como colectivo social, como partícipe activo y directo en las cuestiones de interés público y personal que le concierne. La idea de la incapacidad encuentra asiento en su “naturalización” pues se presenta como algo natural basado en la condición etaria de ser de niño y en la representación dominante de los espacios “obviamente” reservados a los adultos y por consiguiente vetados al niño. Prescindir, como regla práctica general y ética, se convierte en un acto de protección, de respeto a esa presunta “naturaleza infantil”.

Las representaciones expresadas por los autores permiten comprender las dificultades que existen para que la sociedad adulta tenga un trato respetuoso de la infancia y sus derechos, quizá por ello García-Méndez señala que la historia de la infancia es la historia de su control25. Por otra parte para Nogueira nuestras sociedades han construido de modo general discursos para justificar el control o dominación también de los niños, además de que, al ser herederos de una cultura Ibérica tenemos, como una de nuestras características el menoscabo del más “débil” y dominado, mediante la masificación y cosificación de determinados segmentos sociales; para este autor, la familia patriarcal y el machismo serían las expresiones más perfectas de esa cultura26. Estas representaciones, por otra parte, han justificado la historia de maltrato y abuso (incluido el afecto excesivo que es también una forma de abuso), así como la negación de derechos, sobre todo cuando se contraponen a las visiones tradicionales prevalecientes, como es el caso de la negación de derechos políticos (como el de ciudadanía o participación) o de determinados derechos sociales (como la negación a reconocer derechos sexual y reproductivos a la infancia). Las implicaciones de estas representaciones tienen que ver también con la implementación de políticas públicas desarticuladas, asistencialistas y de bajo impacto para garantizar el respeto de los derechos de los niños, tema sobre el cual volveremos más adelante.

García-Méndez, Emilio. Prehistoria e historia del control socio-penal de la infancia: política jurídica y derechos humanos en

América Latina. P.1. 26

Nogueira, Neto Wanderlino. “A convenção internacional sobre o direito da criança e a busca do equilíbrio entre proteção e responsabilização”, en Sistema de garantia de direitos. Centro Dom Helder Cámara de Estudos e Ação Social-CENDHEC. Recife, 1999. P. 29.

Frente a estas visiones, las representaciones sociales que subyacen a la noción de los derechos de la infancia, ofrecen una serie aportes diferentes. Ferrán Casas27 sistematiza un conjunto de aspiraciones que estarían asociadas a la noción de los derechos de la infancia, y que podrían caracterizarse en forma resumida en: •

Cambios profundos en la relación con niñas y niños como contribución – de acuerdo a Casas- de diversos factores como los nuevos conocimientos sobre desarrollo infantil, un mayor nivel cultural medio, los procesos democratizadores generalizados, los planteamientos de igualdad de la mujer y el cambio de roles sociales y profesionales, y hasta el asenso y uso de nuevas tecnologías. Para Casas estos cambios han puesto en crisis el tradicional concepto de socialización unidireccional y

generacional, para tener que aceptar una socialización interrelacional e intergeneracional, es decir que la infancia también socializa a los adultos28. Para el autor, estos cambios están produciendo

nuevos métodos educativos, la humanización de la disciplina de los padres y la democratización del ámbito familiar, permitiendo que niños y niñas tengan mayor espacio de autonomía y libertad y que se reconozca que son capaces de organizarse diferenciadamente de la sociedad adulta para satisfacer determinadas aspiraciones. •

El reconocimiento del niño y la niña como actores sociales. Para Casas, las disciplinas científicas a lo largo del siglo XX han ido mostrando como la niña y el niño son seres intensamente interactuantes con su entorno (natural y social), con importantes capacidades de influencia y cambio sobre lo que le rodea, incluidos los adultos que viven con ella o él. Esto lleva a considerar que los adultos precisan informaciones de los propios niños y niñas sobre aspectos relacionados con sus experiencias, comportamiento o sentimientos, mismas que pueden no coincidir con las de los adultos.

•

El niño y la niña como sujeto de derechos. Esto sería, de acuerdo a Casas, uno de los aportes fundamentales de la Convención sobre los Derechos del Niño, ya que permite el cambio de perspectiva de los niños tanto como portadores del derecho a ser protegidos, a ser atendidos de sus problemas y ante sus carencias, pero también poseedores de derechos civiles y políticos que se vinculan a las libertades básicas (expresar opinión, libertad de pensamiento, conciencia, religión, asociación, protección de la vida privada)y, en su promoción, a la calidad de vida. Lo anterior implica un reconocimiento del niño y la niña como persona y como ciudadano o ciudadana y de su participación social como grupo de población.

Estas concepciones sobre la infancia, admiten que niñas y niños son personas en desarrollo, pero junto con ello establecen la importancia de proteger este proceso en forma integral, pero sin negar su condición de sujetos cuya garantía tiene que ver con su participación real (Nogueira, 1999). La transición entre las representaciones tradicionales sobre la infancia hacia aquellas que subyacen a la noción de los derechos, como las que hemos señalado, no parece un asunto sencillo, como el propio Casas señala:

No podemos ignorar que la asunción social de la nueva visión de la infancia que exige el nuevo período histórico nacido de la Convención, no es mera repetición o divulgación de un redactado. Es imprescindible que también los contenidos de la Convención lleguen a todos los ciudadano (incluidos los propios niños y niñas) en formas que les sean asequibles y fácilmente interiorizables29 (…) Para un país como México, estas bases son relevantes sobre todo porque la Convención sobre los Derechos del Niño fue ratificada por el Estado mexicano desde 1990 y se cuenta con la Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes (aprobada en el año 2000), lo que establece una base jurídica de suma utilidad, que no han sido explotadas en lo más mínimo, sobre todo en términos de incidencia a favor de políticas públicas que garanticen los derechos establecidos en estos instrumentos, y para que se constituyan finalmente en una trato más respetuoso hacia la infancia por parte de la sociedad adulta. 27

Casas, Ferrán. Infancia: perspectivas psicosociales. Barcelona, España, Paidós, 1998, 1ª. Ed. Pp. 209-226. Ibíd. P. 211. 29 Ibíd. P. 221. 28

No obstante, si bien la Convención representa un importante instrumento jurídico para la promoción de mejores formas de trato a la infancia, su utilidad no se agota ahí, sino que, como hemos visto ya, es relevante por las novedosas representaciones sociales que le subyacen; sin embargo, la Convención debe de ser vista como una base mínima para la construcción de nuevas conocimientos y actitudes hacia la infancia y no sólo en términos de sus implicaciones estrictamente jurídicas, aún cuando importantes. El anterior señalamiento tiene sentido sobre todo cuando pensamos en el monitoreo de los derechos de la infancia, ya que una visión que reduce la noción de los derechos del niño a lo que estrictamente se establece dentro de un instrumento como la Convención, limita las posibilidades de influir en nuevos aspectos que debieran ser incluidos en este tipo de tratados y en las políticas públicas, mediante indicadores que resultaran relevantes para tales propósitos. En tal sentido, será necesario recordar lo que se señaló en el apartado anterior respecto de que, lejos de ser inamovibles, los derechos humanos tienen un carácter progresivo, que es también válido para el caso de los derechos de la infancia, y que ello da cuenta de la evolución histórica de la dignidad humana y de la permanente lucha por mayores reivindicaciones sociales frente a los poderes públicos. Así, si bien un sistema de información sobre los derechos de la infancia debe de estar fundado en la Convención sobre los Derechos del Niño, por ser un piso jurídico básico y vigente, ello debe suponer abrirse a aquellas nociones y aspectos que permitan el reconocimiento social y jurídico de nuevas reivindicaciones. Implicaciones de las nuevas representaciones sociales sobre la infancia para el monitoreo de los derechos de niños y niñas. Cada uno de los derechos establecidos en instrumentos como la Convención sobre los Derechos del Niño tiene implicaciones concretas para la legislación y las políticas públicas, por lo que es posible establecer indicadores apropiados para monitorear el nivel de avance en su cumplimiento. No obstante, lo anterior es un aspecto que será apropiadamente abordado en el propio marco de referencia del diagnostico. Por el momento analizaremos la forma en que estas nuevas representaciones sobre la infancia derivan en lineamientos que pueden guiar el monitoreo de los derechos de la infancia. El marco teórico del Proyecto Multinacional para el monitoreo y medición del bienestar de los niños (“Multi-National Project for Monitoring and Measuring Children's Well-Being (MPM&MCW))”, establece algunos lineamientos a este respecto que hacemos nuestros en buena parte, para los propósitos de este diagnóstico y que pueden resumirse como sigue: •

La Convención sobre los Derechos del Niño proporciona como marco para el monitoreo del bienestar y los derechos de la infancia, debido a su carácter comprehensivo al abarcar una amplia gama de derechos (sociales, políticos, económicos y culturales) para todos los niños y todas las niñas. Además la convención tiene un carácter vinculante que establece un sistema para su cumplimiento por parte de los países que la han ratificado (conformado por el Comité de los Derechos del Niño que recibe los informes periódicos que cada Estado se compromete a entregar) y deriva en métodos de cooperación tanto dentro del país como internacionales, para su cumplimiento.

•

La infancia como una etapa en sí misma, dado que la infancia es titular de dignidad y derechos humanos, esto supone enfocarse en las actividades y experiencias de niños y niñas mientras lo son, en la construcción de una imagen clara de la infancia y de la forma en que la infancia es experimentada.

•

Niños y niñas como unidad de observación, lo cual busca estudiar directamente a la infancia más que a la familia o la comunidad, además de contar con información desagregada acerca de niños y niñas y que pueda hablarnos de cada subgrupo.

•

La importancia de seleccionar indicadores orientados a las políticas públicas: de forma que sea posible la evaluación de programas y políticas específicas dirigidas a los niños, sobre todo a través del tiempo; de permitir que las políticas presentes sean examinadas a la luz del pasado y que muestren las brechas en el diseño y ejecución de las mismas.

•

La combinación de investigaciones tanto objetivas como subjetivas, lo que implica incluir la perspectiva de niños y niñas en cualquier investigación que se realice sobre ellos y ellas, lo que lleva a dejar de tratarlos como seres pasivos, para ello se requiere desarrollar formar de conocer las percepciones subjetivas de niños y niñas sobre su mundo y sus experiencias.

•

Ir más allá de la supervivencia, lo que permita que aparezcan aspectos que hasta ahora han sido poco tratados por los estudios y que fortalecen medidas para que surja nuevas preocupaciones respecto de la calidad de vida de la infancia, esto no supone ignorar que el problema de la supervivencia se extiende en una gran cantidad de lugares, pero este enfoque permite incluso entender las desigualdades no sólo entre los niños de un país a otro, sino entre aquellos dentro de su propia región.

Existen dos aspectos señalados en este marco teórico que consideramos necesario adaptar para la situación de México: monitoreo del bienestar infantil y el uso de indicadores positivos. Respecto al primer aspecto el marco teórico del (MPM&MCW) aborda este tema y advierte que, mientras la noción de derechos de la infancia da seguimiento a mínimos legales establecidos, la idea de bienestar se enfoca a aquello que es deseable (habría que suponer que ello aún cuando no estuviera jurídicamente establecido). Desde esta perspectiva, la noción de los derechos de la infancia, al estar contenida dentro de la Convención sobre los Derechos del Niño en términos jurídicos, sus alcances estarían restringidos por las propias medidas de cumplimiento que se establecen en este instrumento, de lo cual el artículo 27, podrían ser un ejemplo ya que restringe el compromiso de garantizar un estándar de vida adecuado para la infancia a las condiciones y medios nacionales. Así también, se establece que una limitante del monitoreo de los derechos es que ello requiere de el ejercicio de indicadores claros, concretos y observables lo que es una fortaleza cuando se espera que sean utilizados por legisladores y políticos; En cambio los indicadores de bienestar pueden ser más abstractos, aunque sugerentes y quizá, persuadir a los tomadores de decisiones. El documento señala las similitudes y vínculos entre los índices de bienestar y los de derechos de la infancia. No obstante, en el proyecto se opta por la orientación hacia los indicadores de bienestar en el entendido de que los derechos estarían incluidos en dicho concepto, pese a que no se abunda más en esta argumentación. Para nuestro caso, existen dos aspectos que nos llevan a considerar que los indicadores deberían de orientarse preponderantemente al monitoreo de los derechos de la infancia, más que a su bienestar. Un aspecto es conceptual y el otro político. Por el lado conceptual, el documento citado, parece reducir la noción de los derechos de la infancia a su dimensión jurídica y, dentro de ello, a lo que es reconocido dentro de la Convención. No obstante hemos visto ya que la noción de los derechos del niño tiene un carácter evolutivo, dinámico. Además las nuevas generaciones de derechos humanos apuntan a fortalecer aspectos que ya aparecen dentro de instrumentos como la Convención, como la importancia de la subjetividad del niño o la niña. De esta forma, si bien son ciertas las limitaciones que aparecen en instrumentos como la Convención, particularmente en los mecanismos de aplicación y sanción, esto no supone reducir el monitoreo de los derechos a la base mínima que es aportada por la Convención, sino que debiera permitir, como ya se señaló la identificaciones de aquellos que deban de ser reivindicados y reconocidos, aún cuando no lo sean aún en términos jurídicos. En el aspecto político es necesario reconocer las implicaciones que ha tenido para un país como México el discurso y realidad sobre el “Estado de Bienestar” (y de que incluso el presidente Zedillo haya utilizado la

frase “bienestar para tu familia” en su campaña electoral justo antes de la crisis económica de 1994 que deterioró más las condiciones de vida de las familias) que tuvo características diferentes de países de otras regiones del mundo, como los europeos y que ha justificado el Estado paternalista y autoritario frente a la vigencia de un real Estado de Derecho que todavía hoy no puede consolidarse. Se trata de un intenso debate que no es posible integrar aquí, pero del que puede decirse que en un contexto como el mexicano, la visión de bienestar justificó una práctica que prevalece hasta hoy en las políticas públicas de toda América Latina caracterizadas de acuerdo a Sedeña, Oblitas y Parra por30: •

Un enfoque asistencial y discriminatorio, en torno a la atención de los pobres y sus necesidades básicas insatisfechas expresado en indicadores de educación, salud, justicia y servicios básicos.

•

Un sistema de centralización presidencial centrado en programas de compensación social y antipobreza, focalizando su atención a poblaciones en riesgo, que ha estancado el gasto social en salud, educación al no distribuir ni descentralizar los recursos y el gasto vía municipalidades o regiones.

•

El enfoque social de eficiencia en la política, que se traduce en estrategias, acciones e instrumentos para la selectividad de los pobres y la focalización del gasto con criterios de universalización únicamente básicos. Su instrumento y recurso principal ha sido de aumento y calidad del gasto y de los servicios vía la privatización y polarización del mercado de servicios sociales.

•

La política de niñez y adolescencia y la institucionalidad generada en este proceso, ha establecido una normatividad jurídica importante de reconocimiento al niño y adolescente, pero con problemas en su implementación. Existe un sistema descoordinado, de carácter sectorial, con espacios frágiles de concertación pública social, dada la escasa capacidad de convocatoria y ejercicio de autoridad, no descentralizado en sus diversas instancias regionales y locales como estaba previsto genera una creciente responsabilidad social y decrecimiento de la responsabilidad estatal buscando y asignando funciones diferenciadas.

Por otro lado, en la presente administración federal, el discurso particular sobre “bienestar infantil” está siendo utilizado por sectores ultraconservadores que operan dentro de algunas instancias de gobierno, para desconocer los derechos de la infancia y refrendar las política asistencialistas hacia la infancia que han caracterizado a estos sistemas durante muchos años. Esta reflexión nos conduce al último aspecto de nuestro marco teórico: el propósito de un sistema de información para una coalición como la Red por los Derechos de la Infancia en México.

http://www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p8.5.htm

La información como herramienta de incidencia y fortalecimiento de la capacidad de influir a favor de los derechos de la infancia. Se ha señalado que los indicadores sobre derechos de la infancia deben de orientarse a promover cambios específicos en los marcos políticos, legales y culturales que determinan su violación sistemática. Por otro lado actualmente se reconoce de forma amplia que en esta tarea, la sociedad civil es un factor fundamental:

Dado que el marco de derechos moderno es producto de la acción colectiva, y que sólo la ampliación y efectivización de esos derechos pueden permitir la profundización de la intervención de la sociedad civil en el control del Estado y del mercado, la sociedad civil sólo puede existir en movimiento. Si bien los derechos estabilizan posibilitan, defienden, es obvio que sólo la acción de los grupos y los individuos pueden hacer que los derechos se cumplan y se aprovechen las potencialidades abiertas por ellos31. Para el caso concreto de la infancia, el uso de indicadores para el monitoreo de sus derechos, puede constituir una herramienta poderosa para influir positivamente para el cumplimiento de los mismos, tarea supone cuatro objetivos: •

Verificar si los Estados respetan, protegen y realizan los derechos, principal marco de responsabilidad para la función del Estado.

•

Velar por el cumplimiento de los principios fundamentales de los derechos, al determinar si se están realizando los derechos sin discriminación, y con suficientes progresos, suficiente participación popular y recursos efectivos.

•

Velar por el acceso seguro, por medio de las normas e instituciones, las leyes y un entorno económico propicio que convierta los resultados derivados de la satisfacción de las necesidades en derechos efectivos.

•

Determinar los actores no estatales decisivos, al destacar qué otros actores influyen en la realización de los derechos y poniendo de relieve en qué consiste esa influencia32.

Figura 1: Componentes cruciales de la incidencia basada en datos. Figura de: Data Based Advocacy (2003), The Annie E. Casey Foundation, Baltimore, Maryland, p.8.

31 32

Olvera, Alberto. La Sociedad Civil, de la teoría a la realidad. México, El Colegio de México, 2001. P. 343 PNUD. Informe sobre desarrollo humano, 2000. p. 92

En el mencionado intercambio de experiencias internacionales convocado por la Fundación Annie E. Casey en el año 2002, mostró que existen ya importantes experiencias en diversos países sobre el uso de datos para influir en políticas públicas a favor de la infancia, los resultados de este intercambio permitieron construir un modelo que muestra las relación de los datos con otros elementos utilizados para la incidencia en las políticas públicas por parte de los participantes: De esta forma, se entiende que un sistema de información sobre derechos de la infancia, es parte de un sistema más amplio orientado a la incidencia política en su favor y en la cual existen otros componentes básicos33: •

Los derechos de la infancia como eje articulador.

•

Datos o producción de información fáctica forma de monitorear el cumplimiento de los derechos en las políticas públicas y detectar los vacíos y violaciones vigentes.

•

La interlocución o mediación (en sentido positivo) de esta información para que pueda ser accesible y comprendida por otros sectores, incluidos los propios niños.

•

La diseminación y difusión de la información a la sociedad en general y a sectores específicos, como los legisladores y los políticos.

•

La participación de las familias, las comunidades y los niños y las niñas en la producción y uso de la información, pero sobre todo en acciones para incidir por mejores políticas públicas en su favor.

•

La acción y movilización social a favor de propuestas específicas.

•

La incidencia en políticas públicas específicas y en servicios acordes.

No obstante, esta tarea enfrenta retos particulares para el caso de las organizaciones de sociedad civil que se ubican en el campo de la atención a la infancia y de promoción de sus derechos. Si bien se trata de un sector con grandes fortalezas, las dificultades fueron señaladas en el análisis estratégico de la Red por los Derechos de la Infancia en México deben de tomarse en cuenta para las aspiraciones señaladas: •

A diferencia de otros grupos (como el de las mujeres) quienes trabajan a favor de la infancia, no han logrado construir una conciencia común como sector, por lo que las formas de organización y articulación son débiles e insuficientes.

•

En parte esto se debe a que las niñas, los niños y los adolescentes atendidos por los diversos programas siguen teniendo sólo un papel de beneficiarios y no el de protagonistas como sujetos de su propia acción; las experiencias de participación infantil que existen, aunque relevantes, son aún muy escasas.

•

Aunque existen importantes experiencias de parte de este sector, muchas de ellas no han sido suficientemente sistematizadas para aportar mejores conocimientos a favor de la niñez.

•

la necesidad de capacitarse para mejorar la calidad de programas y servicios sigue siendo enorme, incluyendo la de mejorar su infraestructura técnico - operativa, para lograr su sustentabilidad.

•

Prevalece en la sociedad la idea de que para atender a la niñez sólo basta buena voluntad y que quienes deben de hacerlo deben ser grupos de voluntarios, por lo que los esfuerzos de quienes se dedican a atender a la infancia en México son todavía poco reconocidos, muy mal remunerados y con pocas oportunidades de formación e infraestructura para desarrollar adecuadamente su trabajo, lo cual perjudica la profesionalización del sector para lograr un mayor impacto eficiente y de calidad.

The Annie E. Casey Foundation. Data-Based Advocacy. Part of a Casey Foundation International Learning Exchange. ANCF, Baltimore, USA, 2003.

•

Aún existen prácticas que niegan los elementales derechos de la infancia, así como vacíos jurídicos

•

La falta de actuación de estas organizaciones como sector y de formas de participación de niñas, niñas y adolescentes atendidos, ha provocado una escasa trascendencia en las políticas que afectan a la infancia. En ocasiones algunas iniciativas que buscan esta incidencia no han prosperado debido a que no se vinculan a la experiencia y cotidianidad de las organizaciones o descuidan el fortalecimiento de este sector como un elemento necesario para una incidencia con sentido de largo plazo.

A esta situación habría que agregar otras dificultades como: •

El difícil acceso a información confiable por parte de las organizaciones de sociedad civil y la escasa infraestructura para aprovechar la información existente.

•

La débil tradición que existe en México de sustentar programas públicos y sociales en diagnósticos alimentados por información de calidad.

•

La enorme brecha entre la dinámica de las instituciones académicas y la práctica de las organizaciones de sociedad civil.

•

Fondos públicos dirigidos a los programas que desarrollan las organizaciones de sociedad civil cuya dinámica resta capacidad de articulación social, provoca acciones asistencialistas y de corto plazo y no conduce a procesos de sistematización y diseminación de las experiencias aprendidas o a la profesionalización del sector.

•

Monopolio de la información por parte de grupos específicos.

En este marco resulta de vital importancia, que una estrategia para construir un sistema de información a favor de los derechos del niño tenga en cuenta algunos retos básicos: •

El fortalecimiento del sector, incluso en su capacidad de interesarse y utilizar información, pero sobre todo en materia de derechos de la infancia.

•

La construcción de vías y mecanismos para facilitar y hacer más comprensible la información y los métodos de análisis de la misma, por parte de niñas, niños, familias, comunidades y sociedad civil en general.

•

La promoción de la vinculación del uso de información fáctica en la práctica cotidiana de las organizaciones y en el diseño de las políticas públicas y de los programas sociales.

•

La construcción de alianzas locales, nacionales e internacionales para fortalecer las posibilidades de comunicar e influir a favor de los derechos de la infancia.

Capítulo 2:

Estudio diagnóstico para el desarrollo de un proyecto de Indicadores de la situación de los derechos y la infancia en México

Por Catalina Palmer Arrache Con la colaboración de Gerardo Sauri Suárez Asistencia técnica: Patricia Ezeta Sánchez

I. Diseño y proceso del estudio diagnóstico I. Diseño y proceso del estudio diagnóstico En este capítulo presentamos el estudio diagnóstico sobre las necesidades y posibilidades de información para llegar a la formulación de un sistema de indicadores que permitan conocer, seguir y evaluar la situación de los derechos de los niños y niñas mexicanos. Sobre el tema, se han realizado diversos esfuerzos internacionales y se han presentado varias iniciativas donde se proponen indicadores o un marco conceptual para dicho sistema. Cabe señalar que los esfuerzos internacionales usualmente van dirigidos a la medición del bienestar de la infancia y no precisamente al seguimiento de derechos. Aún así, es de interés para la Red por los Derechos de la Infancia en México, plantear un sistema de indicadores que responda a las necesidades nacionales y que tome en cuenta los datos disponibles en la República, a la vez que tenga la capacidad de poseer comparabilidad con otros países. Si planteamos como resultado el simple listado de fuentes de fuentes nacionales e internacionales, estaríamos olvidando que el proceso de diagnóstico en sí, fue un resultado por la experiencia que brindó, y los nexos que se realizaron.

Diferentes aspectos que debe tratar el proyecto de indicadores de México: Primer diagnóstico: Indicadores, información fuentes, etc. ¿Cuáles indicadores? ¿Cómo obtenerlos? De qué fuentes? ¿Se necesita proceso?

Análisis de contexto

Planeación interna:

1) Descripción de sistemas que ya existen. Quién los usa, para qué?

1) Actividades específicas

2) Sensibilización y detección de necesidades.. (Sociedad civil legislación, niños, gobierno, investigadores.

3)Planeación.

3) Detección de estudios relacionados. (Investigadores, institutos).

2)Recursos necesarios

Retroalimentació n, evaluación y ajuste 1)Contrastar necesidades y comentarios recogidos / evaluación. 2)Re-ajuste de indicadores 3) Reportes piloto en tópicos selectos.

4) Retroalimentación de todo el proceso.

Figura 2: Planteamiento de aspectos que debe tratar el proyecto de indicadores de México Al inicio de la fase de diagnóstico, en la reunión que sostuvimos con miembros de la Fundación Annie E. Casey y de Chapin Hall, en la Universidad de Chicago, se presentó un diagrama que ilustraba el proceso que esperábamos realizar en los meses siguientes para llegar a un diagnóstico. La figura 2, muestra distintos aspectos que se deberán abordar en ésta y en fases posteriores, sin que se hayan plasmado en un sentido cronológico necesariamente. En la figura 3 se aprecia un diagrama de lo que se concibió como el diagnóstico en sí. Tal como se plantea en el diagrama, la lógica del diagnóstico fue la siguiente: •

Centrar las necesidades del sistema en la Convención de Derechos de Infancia

•

Buscar sistemas existentes

•

Buscar e identificar bases de datos de México de diversas fuentes

•

Identificar los indicadores que deseamos tener y de los que no hay información

•

Identificar fuentes internacionales

•

Comparar los indicadores internacionales con lo factible a nivel nacional

•

Indicar aquellos puntos de lo que no tenemos nada comparable a nivel nacional con lo internacional y nos gustaría tener información al respecto.

De esta manera, para la elaboración del diagnóstico: •

Se realizó una búsqueda exhaustiva de fuentes en Internet, creando a un mismo tiempo, una especie de biblioteca virtual, a manera de llevar constancia de los indicadores encontrados.

•

Se pudo crear un gran archivo de indicadores nacionales, conservando la información sobre fuente, liga de Internet, el desglose al que se tiene el dato (nacional, estatal, municipal) y el registro de dato nacional.

•

Otros indicadores nacionales, cuando la presentación lo permitía, se conservaron en tablas de Excel, usualmente por estado. De la misma manera se llevó un registro de datos internacionales.

•

Durante el proceso de diagnóstico, se contactaron más de 50 personas de diversas instituciones, agencias de gobierno o centros de investigación. El anexo 5.1, contiene la lista de personas contactadas. Los contactos fueron unos vía telefónica, por correo electrónico o con entrevista personal.

•

Se entregaron oficios a 10 instituciones de gobierno o agencias solicitando bases de datos específicas.

•

Se consiguió la respuesta y acuerdo de 7 de ellas, las cuales entregaron la información solicitada. (Ver tabla 5.2 del Anexo 5).

•

Es importante advertir que la fuente principal de datos en México es el Instituto de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Esta y otras instituciones nos han proveído de información de manera casi inmediata y sin reparos.

Sobre el INEGI se puede mencionar también la experiencia que nos ha reportado el SISESIA. En el caso del SISESIA el INEGI no brindó bases, sino que pidió los indicadores exactos y entregaron la información ya procesada. Para esto tuvo que trabajar una persona del SISESIA con personal del INEGI durante varios días. En los anexos 5.1-5.2, se aprecia la lista de personas o instituciones contactadas durante el proceso diagnóstico, así como una lista de material o datos que han sido proporcionados ya a la Red por los Derechos de la Infancia en México por diversas entidades. Siendo que en la primera parte de este estudio se estableció el marco conceptual, aquí abordaremos algunos conceptos teóricos básicos sobre la formulación de indicadores. Dicho marco da las bases para la selección de indicadores.

Figura 3: Esquema sobre el proceso para la realizaci贸n de un estudio diagn贸stico sobre el proyecto de Indicadores

II. Marco teórico: la formulación de los indicadores: II. Marco teórico: la formulación de los indicadores: II.1. Estadísticas e indicadores Cuando hablamos de un sistema de indicadores, nos pueden venir a la mente la inmensidad de estadísticas a las que estamos acostumbrados a ver y oír en los medios diariamente: Estadísticas económicas, estadísticas de población, datos reportados por encuestas, datos censales, etc. Sin embargo, un sistema de indicadores no es una colección cualquiera de estadísticas. Por ello cabe profundizar un poco en la esencia de los indicadores que buscamos. Las estadísticas, cuando están bien fundamentadas, son una fuente rica de información y por tanto de poder de decisión. Es lamentable el hecho de que en ocasiones las estadísticas son mal manejadas y pueden ser utilizadas para mentir con elegancia. Un objetivo importante, es pues el contar con información clave confiable. Dentro de todas las medidas que se puedan coleccionar y reportar, se pueden identificar aquellas que necesariamente son relevantes a un problema particular. De esta manera, la visión numérica de una situación se debe reducir a un conjunto específico de medidas. Alguien podrá advertir que es difícil imponer una visión o un valor numérico a una situación social. Sin duda, está en lo correcto. Por ello, se define a un indicador como una medida indirecta de algo que en realidad no se puede medir. No podemos medir “salud”, por ejemplo, pero podemos advertir el grado de salud de una población, a través de ciertas medidas, como pueden ser la esperanza de vida, la tasa de mortalidad por determinadas causas, el número de médicos por persona en una comunidad, etc. Así pues, se debe entender que un sistema de indicadores nos va a proveer un conjunto de medidas que nos servirán para apreciar desde una dimensión numérica, la situación de ciertos dominios o aspectos. Todos los indicadores en realidad, son también estadísticas, pero no todas las estadísticas van a ser indicadores. El potencial del uso de indicadores estadísticos en la esfera de los derechos humanos es actualmente algo reconocido y promovido por las corrientes internacionales que velan por el cumplimiento de los derechos. Tan es así que se distinguen los indicadores de desarrollo humano y de derechos humanos34. Al respecto cabe señalar las características mencionadas por la propia Organización de Naciones Unidas en el Informe sobre Desarrollo humano 2000: Similitudes: •

Ambos generan información que envíe señales de política sobre la forma de cómo realizar mejor las libertades humanas.

•

Ambos dependen de la medición de resultados y de insumos.

•

Ambos aplican mediciones de promedios y desgloses.

Uso de Indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos humanos (2000), Informe sobre Desarrollo Humano 2000, Capítulo 5.

Diferencias: Indicador de Desarrollo Humano Evalúan la ampliación de las capacidades de las personas.

Indicador de Derechos Humanos Evalúan si las personas viven con dignidad y libertad así como el grado de cumplimiento de los actores para crear mecanismos que garanticen lo anterior.

Se centran en resultados e insumos humanos y hacen hincapié en disparidades y sufrimientos inaceptables.

Se centran en resultados humanos y prestan especial atención a políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y conducta de funcionarios públicos. Requiere información adicional, sobre los procesos de justicia como los marcos jurídicos y los resultados de encuestas de opinión sobre normas sociales. Se hace más hincapié en datos desglosados por sexo, origen étnico, raza, religión, nacionalidad, nacimiento, y otros.

Es importante mencionar también, que en el mismo informe sobre Derechos Humanos, se reconoce que hace falta una gran variedad de datos para dar seguimiento a los derechos, desde resúmenes agregados de datos nacionales, pirámides de datos por estado, hasta datos particulares de un contexto específico. Así pues, la posibilidad de profundizar en temas o regiones, permite evidenciar las disparidades que se disfrazan en las medidas nacionales agrupadas. De esta lógica se desprende que además de diagnosticar la información que proveerán nuestros indicadores debemos hacer recomendaciones sobre la manera en que queremos reportar los datos, para que puedan dar su luz propia. Teniendo en mente el fondo teórico sobre indicadores de derechos humanos e indicadores en general, se establecieron las características deseadas: a)

El indicador debe descansar en un marco conceptual de asociación o causa-efecto.

Obviamente, nos interesan medidas relacionadas con los aspectos a los que queremos dar seguimiento, y en ocasiones podemos pensar en medidas que evalúen directamente un programa en particular. Por ejemplo, si existe un programa de educación indígena, podemos verificar que la matrícula de niños indígenas se incremente a lo largo del tiempo

No trata de dar respuesta a todo, sino que brinda cierta información para establecer prioridades.

Un indicador trata un tema muy particular. No se puede pensar en un indicador global, sino

Debe ser posible desprender medidas a tomar, a partir del nivel de un indicador. Se debe establecer una medida basal contra la que se evaluará el cambio del indicador. De esta manera, se deben poder advertir situaciones críticas o de cambio positivo.

Debe ser posible observarse en el tiempo. Al escoger un indicador, debemos tener certeza de que dicho dato se va a poder actualizar con determinada periodicidad, de otra manera, un dato único en el tiempo, no proporciona información de seguimiento.

Debe ser de una fuente confiable o construirse a partir de fuentes confiables. Las fuentes de los datos deben ser instituciones serias, que obtengan los datos por métodos establecidos científicamente. Es importante evitar el tener datos de los que no se tenga certeza de su calidad. Hay ciertos aspectos que indican la seriedad de una fuente: Por ejemplo, el que se presente metodología, y detalles operativos, como la capacitación del personal que levanta una encuesta, así como la existencia de un proceso de validación de datos.

Debe ser de impacto. Un indicador de impacto es aquel cuyo cambio significativo de niveles, tiene implicaciones en el resultado de políticas y programas o revela una situación que merece especial atención.

Ahora bien, en un documento del Centro de Investigación de Agricultura Tropical (CIAT), el Banco Mundial (BM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)35, se recomienda valorar ciertos aspectos técnicos de los indicadores, para determinar si son medidas adecuadas: 1)

Sobre la evaluación de los datos: Alta calidad, confiabilidad, disponibilidad, escala espacial y temporal apropiada y costo de recopilación de datos.

Sobre las características de los indicadores: Medición, pertinencia, representatividad, sensibilidad al cambio, especificidad, conexiones causales claras y costo de elaboración de los indicadores.

Sobre la utilidad: Validez, cantidad (número) limitada, claridad en el diseño, aplicabilidad no-redundancia, retrospección-predicción.

Hay otra característica, que si bien está relacionada con la utilidad, conviene mencionarla claramente, y es la comprensibilidad. Se debe recordar que el sistema de indicadores se construye para ser utilizado por un grupo muy heterogéneo de personas y en cuanto mejor lo comprendan, con mayor rapidez lo harán suyo. Esto no implica que se descarten de manera inmediata medidas que requieren el trabajo arduo de investigadores, como lo son, los índices obtenidos por técnicas estadísticas especiales. Hay que valorar también la importancia del apoyo de investigadores, la relevancia de la medida y si se considera de utilidad, entonces, hay que traducir en palabras comunes su significado. Al respecto, se conoce el caso del “Índice de Desarrollo Humano” que se compone de varias variables, o el “Índice de Marginación” elaborado por el Consejo Nacional de Población, CONAPO. En realidad, un índice como el último mencionado es complicado de obtener, pero es comúnmente utilizado en México, gracias a que se lleva a 5 categorías de fácil interpretación que van de la menor marginación, a muy alta marginación.

Segnestam Lisa, M.Winograd, A. Farrow (Cols.) (2000), Desarrollo de Indicadores: Lecciones Aprendidas de América Central, Centro Internacional de Agricultura Tropical, Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Washington D.C., E.U.A.

II.2 Organización y Estructura de datos II.2.1. Temas de búsqueda Considerando que el propósito principal del sistema de indicadores que se quiere establecer en México, es el tener una herramienta de seguimiento de la Convención de Derechos de Infancia así como vigilar el bienestar de los niños y las niñas de México, se decidió que se debería asegurar la existencia de al menos un indicador para cada Dominio de dicha Convención. Esto no significa que el conjunto de indicadores se vaya a organizar con base una agrupación dada por los dominios. Sin embargo, sin importar la estructura de presentación de los indicadores, se debe verificar la representación o presencia de cada dominio, los cuales se enlistan a continuación: a) b) c) d) e) f) g) h) i)

Principios generales Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Interés superior del niño y de la niña Salud básica y bienestar Derechos y libertado civiles Entorno familiar y otro tipo de tutela Respeto a la opinión del niño y de la niña Educación, esparcimiento y actividades culturales Medidas especiales de protección

Por otra parte, basándonos en el criterio de que los indicadores fueran de impacto, se establecieron temas prioritarios, de los que no podría faltar información en el sistema. Se debe entender que cuando se habla de un tema de impacto en nuestra sociedad, se tocan a su vez varios dominios de la Convención, por el carácter generalizado de los segundos. De tal manera, se procuró identificar aquellos dominios más relacionados con cada tema de impacto, como se muestra a continuación: Tema de impacto 1. Poblaciones en riesgo, medidas especiales de protección (Migración, niños y niñas de la calle y trabajadores., etc. 2. Nutrición 3. Educación, esparcimiento y actividades culturales 4. Hábitat: Vivienda 5. Salud 6. Seguridad Humana (justicia y entorno libre de violencia) 7. Ciudadanía

8. Economía 9. Vida personal

Dominios de la CDN mas relacionados Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo. Derechos y libertades civiles Salud y bienestar Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Educación, esparcimiento y actividades culturales. Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Medio Ambiente Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Salud y bienestar Derechos y libertades civiles Medidas especiales de protección Respeto a la opinión del niño y la niña Derechos y libertades civiles ( Opinión, participación, respeto a la opinión del niño y la niña, acceso a información) Principios generales Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Entorno familiar y otro tipo de tutela Entorno familiar y otro tipo de tutela Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo Interés superior del niño y de la niña

Figura 4: Diagrama de las actividades b谩sicas del diagn贸stico

II.3 Tipos de Datos Un sistema de indicadores como el que estamos desarrollando se alimenta de diversas fuentes y los datos pueden ser proporcionados de diversas maneras. Un punto importante en el proceso, lo es el establecer los criterios para la selección de indicadores, mencionados arriba. Pero en el mismo esfuerzo de apreciación del indicador, es preciso observar el tipo de fuente y el tipo de desagregación. Ambas características son claves para determinar las actividades operativas entorno al indicador así como el alcance de la información. En primer lugar, se debe advertir el nivel de desagregación de la base de datos, es decir, observar si: Î Î

Los datos se proveen a nivel individual, o si Los datos se proveen de manera agrupada (tabulados).

Un ejemplo del primer caso puede ser la base de datos de mortalidad de un año. En ella se tiene un registro por fallecido con todas las variables sobre causa, hora, lugar del fallecimiento, etc. La ventaja del primer caso es que podemos obtener la información por cualquier rubro o período. Incluso, se puede utilizar en investigaciones de temas especiales. La desventaja es que el proceso de datos implica requerimientos de diversa índole. En el segundo caso, los datos se proveen en forma de tablas o cuadros. Obviamente tiene la ventaja de que no hay que invertir en el proceso de producción de datos, pero tiene el inconveniente de que la capacidad de utilización de la información está acotada al formato que se presente. Por otra parte, durante el proceso de diagnóstico hemos podido diferenciar 4 tipos básicos de fuentes, de los cuales se describe a continuación sus características: •

Datos censales o de totales

Los datos que provienen de censos o del total de una población, tienen la ventaja de ser la información más precisa que se pueda obtener, pues da la totalidad en un momento particular. Un ejemplo, es el propio censo de población y vivienda. Cuando se da una estadística derivada de un censo, podemos tener la certeza de que el valor en la población es el que se reporta, en el periodo en cuestión; a diferencia de las estadísticas provenientes de encuestas, no existe variabilidad inducida por una muestra. Cabe mencionar que si bien la fuente puede ser un censo, los datos pudieran ser proporcionados a nivel individual o a nivel agrupado. Por ejemplo, nos pueden proporcionar la base del censo 2000 por vivienda, o bien nos pueden dar tablas de resultados ya procesados. •

Datos provenientes de encuestas

Cuando los datos provienen de encuestas, hay que considerar el diseño muestral. El dato que proviene de una encuesta es una estimación basada en una muestra. Es importante que el diseño de la encuesta haya sido probabilístico, de manera que las probabilidades de selección sean conocidas y así también sea factible la estimación de la varianza. Una encuesta “por cuotas”, no sigue un diseño donde sea factible la estimación correcta de variación. (Un ejemplo de una encuesta por cuotas son aquellas que se hacen cuestionando a las personas que pasan un centro comercial, hasta reunir un número determinado). Es muy común la presentación de datos de encuestas como resultados puntuales, es decir se da el valor de la estadística sin referencia a un intervalo ni una confiabilidad. (Por ejemplo, el porcentaje de niños y niñas que sufren asma es de 5.2%). Sin embargo, esto es un error u omisión generalizada, ya que lo correcto es presentar un intervalo de confianza para la estimación, y así considerar la variabilidad del muestreo. Según el diseño, la variación puede ser tanta que un intervalo vaya de “nada” a “todo”, y entonces ese dato es inservible. El diseño y tamaño de la muestra también repercute en las posibilidades de respuesta por sectores. Quisiéramos que una encuesta nacional nos diera estimaciones por estado. Aunque la muestra contenga unidades en todos los estados, esto no significa que se puedan tomar los datos de cada estado y llegar a

conclusiones de esa región. Por ello, es importante advertir los dominios de estudio♦ contemplados en el diseño, esto es, las regiones para las que se va a poder dar respuesta. Pudiera ser el caso, que aunque una encuesta no haya sido diseñada para concluir sobre una entidad federativa, al calcular las varianzas para un estimador particular, se concluya que la estimación es muy buena, ya que en efecto el intervalo de respuesta es cerrado para una confianza establecida. •

Datos administrativos

Los datos administrativos son aquellos que se obtienen mediante el registro continuo de algún proceso. Una base de datos administrativos se refiere a una población total en un periodo específico, normalmente es una población usuaria de un servicio. Es importante esclarecer la población a la que se refiere para no hacer extrapolaciones que no son válidas. De igual manera, los datos administrativos nos pueden ser proporcionados a nivel individual o a nivel agrupado. El sistema de indicadores de la Secretaría de Educación Pública, son datos administrativos agrupados pues se derivan del comportamiento escolar de todos los niños y niñas matriculados en un ciclo. Si se tuviera una base de datos de las personas atendidas en el hospital y el tipo de problema de salud por la que fueron atendidos, esta sería una base administrativa a nivel individual. Pero habría que limitar las conclusiones al tipo de personas usuarias de ese hospital; ya que puede haber diferencias si es un hospital privado que público. Otra consideración sobre datos administrativos es su representatividad en el tiempo. No es lo mismo tener todo el registro individual en el año, que tener una muestra de los registros anuales. En el segundo caso, hay que tratarlo como tal, como una muestra, e igualmente mostrar la variabilidad de la observación. •

Datos que son parte de un sistema de indicadores

Estos datos pueden ser originalmente de cualquiera de los tres tipos anteriores. Sin embargo las posibilidades de encontrar medidas de dispersión asociadas al indicador se ven limitadas a lo que el sistema de indicadores consultado haya presentado. Por esta razón, se decidió incluir este rubro entre los tipos de datos. De preferencia, se debe contar con la fuente original del dato, pero en ocasiones el tomar el indicador que ya presenta otro sistema puede ahorrar tiempo y procesos.

♦

Un dominio de estudio es el sector de la población para el que se ha planeado tener respuesta de la encuesta con cierto margen de error y confianza. Por ejemplo, más adelante se verá que la Encuesta Nacional de Nutrición consideró como dominios de estudio 5 regiones del país; además consideró los dominios urbano y rural.

III. Descripción de algunos sistemas de indicadores existentes relacionados específicamente con infancia. III. Descripción de algunos sistemas de indicadores existentes relacionados específicamente con infancia. El primer paso en el desarrollo del diagnóstico fue indagar sobre sistemas de indicadores de infancia que ya pudieran existir en México, y conocer algunos ejemplos internacionales, que nos servirían como referencia. A continuación exponemos una descripción del único sistema dirigido a la situación de la infancia en México, y de algunos sistemas internacionales. III.1 SISESIA El Sistema de Seguimiento de la Situación de la Infancia y Adolescencia (SISESIA) es un esfuerzo del gobierno mexicano por presentar indicadores que den seguimiento a las metas del Programa de Acción en Favor de la Infancia, e informar de manera accesible para todo público, sobre el estado de la infancia y adolescencia en México. Se tiene acceso al sistema por Internet en la dirección: http://200.23.8.226/sisesia/sisesia.html Los temas que cubre este sistema son: 1) 2) 3) 4) 5)

Sociodemográfico Educación con calidad Vida sana Protección integral Pobreza e infancia

En el anexo 1, se numeran todos los indicadores considerados en este sistema. Observaciones y comentarios: No cabe duda que el hecho de que exista en México un sistema de indicadores como éste, ya es un avance en la tarea de seguimiento de la Convención de Derechos del Niño. Sin embargo, de manera constructiva se pueden señalar varios puntos a mejorar. •

El primero de ellos es el hecho de que los indicadores que se refieren a porcentajes y tasas, sólo muestran el porcentaje y no hay acceso a los números totales, es decir hace falta conocimiento del numerador y denominador. El indicador debe acompañarse de los datos necesarios para comprender de manera integral una situación, de otra manera se limita el uso del indicador.

•

El segundo se refiere a la falta de una medida de variabilidad. Esto es una falla generalizada en los sistemas de indicadores, que puede llevar a un manejo arbitrario de la situación, pues los promedios tienden a esconder diferencias. Ambos puntos generan información que envíe señales de política sobre la forma de cómo realizar mejor las libertades humanas.

•

Aunque las fichas técnicas aportan una buena información, hay algunos indicadores que no son claros en su definición sobre la población a la que se refieren. Por ejemplo, en el indicador “PROPORCIÓN DE NIÑOS BECARIOS DEL PROGRAMA DE OPORTUNIDADES REPECTO A NIÑOS EN POBREZA DE CAPACIDADES”, no se sabe el total de niños en pobreza de capacidades, lo cual se relaciona con el inciso anterior, pero tampoco se explica en la ficha técnica lo que se entiende por pobreza de capacidades.

•

Existen temas de los que no hay información, como son maltrato infantil. Es importante hacer notar que no todos los dominios de la convención están presentes.

•

El acceso al sistema no tiene un dominio propio, es una dirección IP, lo que dificulta el que más usuarios encuentren el sistema.

Por otra parte, se observan varias características muy plausibles como son: •

La incorporación de fichas técnicas, las cuales aportan información de cómo se calcula el indicador y las fuentes de los datos.

•

El proporcionar la información por estado siempre que se puede.

•

Se entiende que algunas fuentes son encuestas que no han sido diseñadas para lograr respuesta por estado y por tal motivo, no existen estos desgloses.

•

El proporcionar la información por sexo.

•

Igualmente se observa que en los casos que es posible, de acuerdo a la fuente, se muestra el desglose por género.

•

La accesibilidad a los datos

•

Es una ventaja el que la persona que consulta el sistema puede bajar los cuadros en Excel

III.2 UNICEF El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF, vigila la situación de la infancia en todos los países que son parte de las Naciones Unidas. Esta organización, tiene especial interés en el seguimiento de la Convención de Derechos del Niño, firmada en 1989. Para este efecto, lleva un sistema de indicadores que describen la situación de la infancia en cada país, y anualmente emite un reporte de todas las naciones. Información sobre México, se puede acceder en: http://www.unicef.org/infobycountry/mexico.html En la siguiente dirección se encuentran tablas de todos los indicadores en 2001, para todos los países: http://www.unicef.org/sowc01/tables/# Es una ventaja el que la persona que consulta el sistema puede bajar los cuadros en Excel Igualmente, se pueden encontrar indicadores en: http://www.childinfo.org El sistema de indicadores de UNICEF cubre los siguientes temas: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9)

Indicadores Básicos Nutrición Salud Educación Indicadores Demográficos Indicadores Económicos Mujer Progreso Sida y malaria

La lista de indicadores específicos se encuentra en el anexo 2. Se detectan algunas diferencias de tipo conceptual entre este sistema de indicadores y otros. Los indicadores presentados no siempre son centrados en los niños y niñas o en infancia. Por ejemplo, se incluye el porcentaje total de analfabetos en la población mayor a 15 años, el Producto Interno Bruto per capita y la prevalencia de SIDA en la

población de 15 a 49 años de edad, entre otros. Tampoco se observa que los indicadores estén estrictamente planteados de manera positiva, lo cual es una característica que persigue KIDSCOUNT. Por ejemplo, se presenta el porcentaje de niños y niñas nacidos con bajo peso al nacer. Para los usuarios de México, este sistema tiene el inconveniente de que aparece sólo en inglés, lo que limita el acceso a muchas personas. Por otra parte, los indicadores UNICEF se enfocan a supervivencia y no cubren todos los derechos de la convención, lo que reduce el alcance de los mismos sobre todo cuando se trata de incidir en políticas públicas que garanticen todos los derechos reconocidos a este sector. III.3 KIDSCOUNT El sistema de indicadores de infancia KIDSCOUNT se encuentra en los 50 estados de Estados Unidos y Puerto Rico. Este sistema está organizado o promovido por la Fundación Annie E. Casey y es el más socorrido en ese país, en materia de infancia. En cada estado de E. U. existe una organización aliada a Annie E. Casey, que se encarga de la emisión de los reportes del estado. Cada año, emiten un reporte global de la Nación, mostrando cifras por estado y el lugar o rango de cada estado con respecto al conjunto. Cada estado ha desarrollado su sistema de indicadores, de acuerdo a sus necesidades de información y a los datos que tienen disponibles. El hecho de que cada estado puede desarrollar su sistema es una ventaja por la libertad de acción que representa. Pero esto ocurre también en parte, por la forma en que funcionan los sistemas de información en la Unión Americana. Mientras en México hay un organismo central, el INEGI, que concentra casi toda la información de todos los estados, en E. U. son pocos los datos obtenidos de manera central y más lo individual de cada estado. Esto lo pudimos advertir en las reuniones que sostuvimos con colegas de Annie E. Casey y Chapin Hall. El KIDSCOUNT, nacional se basa en un conjunto de 34 indicadores que son homogéneos en todos los estados. El anexo 3 (Tabla 3.1), muestra la lista de estos indicadores. Aparte del reporte nacional, cada KIDSCOUNT emite sus reportes. En éstos la información es acompañada de textos que explican el contexto del problema y la interpretación de los datos, lo cual, distingue a este sistema de otros. El marco conceptual de KIDSCOUNT estipula ciertos criterios para la inclusión de datos en su sistema nacional36: a)

Los datos deben de ser de una fuente confiable.

El indicador estadístico debe ser consistente en el tiempo y se debe tener acceso a él. No se recomiendan medidas cuya metodología cambie en el tiempo.

El indicador debe ser consistente en todos los estados y se debe tener acceso a él en todos los estados.

El indicador debe reflejar un resultado o una medida de bienestar. programáticos ni de servicios.

El indicador debe ser de fácil comprensión para el público en general.

El indicador no debe tener interpretaciones ambiguas. Si se da un cambio, se debe estar seguro de que es algo bueno o malo, según la medida.

Debe haber una alta probabilidad de que la medida se continúe tomando en el tiempo.

No se enfocan a datos

Kidscount Data Book ( 2003) , The Annie E. Casey Foundation, p. 212.

Un principio implícito de descentralización, permite que cada estado establezca sus criterios de guía en sus indicadores internos. Por ejemplo, en Rhode Island, se guían bajo los siguientes principios37: a)

Los indicadores deben ser sobre todo, los datos de mayor acceso.

Los indicadores deben ayudar a las comunidades a establecer prioridades, identificar estrategias para revertir las tendencias negativas y para monitorear el progreso en el tiempo.

La agenda política debe guiar el desarrollo de indicadores.

Ya que el sistema Kids Count, está ligado al trabajo de la Fundación Annie E. Casey, que aboga por políticas públicas y trabajo comunitario, el sistema de indicadores tiene una estrecha vinculación con la utilidad de la información. De hecho, Annie E. Casey promueve los sistemas de indicadores de infancia como herramienta al seguimiento del bienestar de los niños y niñas de Estados Unidos, bajo el fundamento conceptual de que existen tres áreas de trabajo en la procuración del bienestar: La incidencia, la comunicación y los datos. Al uso de datos fuertes y certeros para fundamentar la incidencia y comunicar las necesidades y la situación en que se encuentra la infancia, se le llama “Incidencia basada en datos” (“Data Based Advocacy”). El marco conceptual concebido inicialmente en los tres componentes mencionados, fue enriquecido, hasta conseguir la liga con la comunidad, la familia y los derechos de los niños. La figura 1 muestra el modelo de la incidencia basada en datos, que promulga Annie E. Casey38. El centro de atención son los niños y niñas, en el entorno de éstos se encuentran los derechos de los niños, la comunidad y la familia. Alrededor, tenemos diferentes procesos y diferentes actores. Entre los procesos se tiene: la comunicación, el conocimiento (de datos), la incidencia o abogacía, y las acciones. Los actores que se encuentran alrededor son los mediadores de información, los proveedores de servicios y los responsables de las políticas. Las relaciones entre todas las partes llegan al centro, que son los niños y niñas. Es de interés para esta Fundación hacer extensiva esta línea conceptual, de manera que más organizaciones aprendan a fundamentar sus peticiones con la presentación de datos duros. Sobre esta línea, es que se da el apoyo para el diagnóstico que se presenta en este documento. Cabe señalar, que ni la Fundación Annie E. Casey ni el equipo KIDSCOUNT, ha pretendido imponer sus normas y criterios en la construcción de un sistema mexicano. Al contrario, buscan que la Red por los Derechos de la Infancia en México llegue a los criterios e indicadores que sean factibles y necesarios en México, para poder incidir aquí sobre las políticas del país.

Beavers L. (2003, Noviembre) . Rhode Island KIDS COUNT. Capacity Building for NGO’s: An International Learning Exchange. Reunión efectuada en Chapin Hall, Chicago, E.U.A. 38 Data-Based Advocacy (2003), Baltimore, Maryland, The Annie E. Casey Foundation.

III.4 PROYECTO MULTINACIONAL DE INDICADORES DE INFANCIA El proyecto multinacional para monitorear y medir el bienestar de la infancia es un esfuerzo en el que han participado 80 expertos de una variedad de disciplinas y organizaciones de 28 países. El proyecto tiene por objeto monitorear el estado de la infancia más allá de la supervivencia. Se identificaron cinco dominios del bienestar de la infancia y cerca de 60 indicadores. Los objetivos específicos del proyecto son39: 1.

“Identificar medidas de indicadores y construir un protocolo científico para recolectar nuevos datos sobre el bienestar de la infancia.

Construir una red de colaboración multinacional de colegas e investigadores que usen este protocolo para estudiar el bienestar de la infancia.

Desarrollar un archivo de los datos recolectados en los estudios nacionales y locales.

Construir un plan estratégico para diseminar el conocimiento ganado de los estudios, y establecer alianzas con los usuarios potenciales de datos: profesionales, diseñadores de políticas, comunidades, niños, niñas y jóvenes”.

Es importante advertir, que el Proyecto Multinacional es más bien una propuesta de sistema y aún no funciona como fuente de indicadores. Comprende un marco teórico, criterios, dominios de estudio y escalas recomendadas. Se pretende promover cada vez más la asimilación de este sistema y sus bases conceptuales, a manera de que se lleguen a integrar más grupos de diversos países a esta corriente. En el anexo 4.1 se aprecian los indicadores que sugiere este sistema, agrupados en cinco dominios, los cuales son: 1) 2) 3) 4) 5)

Seguridad y estado físico Vida personal Vida cívica Recursos económicos de los niños y niñas e impuestos Actividades de los niños y niñas.

Es importante entender el marco conceptual en el cual descansa esta propuesta de sistema, lo que se resume en cuatro puntos40: •

“El medir y monitorear el bienestar de la infancia es un esfuerzo que vale la pena realizar.

•

El campo de indicadores sobre bienestar de la infancia está tomando cuatro giros principales: De supervivencia a más allá de la supervivencia (e.g. desarrollo, protección, provisión y participación), de lo negativo a lo positivo, de dominios tradicionales a nuevos dominios, y del enfoque hacia la preparación a la adultez (transformado a futuro en bienestar) a las vidas presentes (bienestar) de la infancia.

•

Las medidas e indicadores existentes se enfocan a supervivencia y comportamiento negativo y son inadecuadas para medir el bienestar de la infancia, especialmente en países industrializados.

•

El construir un nuevo conjunto de indicadores es una tarea compleja e imaginativa. Esta tarea depende de la cultura de cada lugar y necesita de una gran variedad de habilidades, disciplinas y culturas.

Ben-Arieh Asher, Robert M. G, Monitoring and Measuring Children’s Well-Being. Domains and Indicators., Website last updated 9/1/2003 http://multinational-indicators.chapinhall.org/domainlist.lasso 40 Ben-Arieh Asher, Robert M. Goerge , Monitoring and Measuring Children’s Well-Being: Beyond Survival. Summary. Website last updated 9/1/2003 ,http://multinational-indicators.chapinhall.org/Phase1.html

Siguiendo la línea de pensamiento del último punto, se ve que en efecto, el diseño y aplicación de un sistema en el contexto mexicano, tiene que enfrentar ciertos retos: •

Dadas las brechas y disparidades que existen en México, y en la marco del artículo 6 de la Convención de Derechos del Niño, es necesario medir supervivencia y señalar las zonas donde aún es un problema crítico.

•

El mayor interés de México está en contar con indicadores que den seguimiento a la Convención de Derechos del Niño, de acuerdo a lo planteado en el Marco Conceptual del Proyecto.

•

Los indicadores negativos en ocasiones son necesarios, sobre todo en el campo de los derechos humanos. Un indicador de enfoque negativo será positivo en la medida que cambie su dimensión. El planteamiento puede dar la primera imagen, pero la interpretación es lo más importante a cuidar y será positiva o negativa según el avance o retroceso.

•

El término “bienestar” puede confundirse en México con políticas de gobierno que no mostraron grandes resultados. (Ver Marco Conceptual).

A pesar de las observaciones anteriores, se reconoce la importancia de monitorear aspectos de la vida de los niños y niñas que enmarcan su desarrollo, como lo son su vida familiar, las habilidades interpersonales, el uso del tiempo libre, entre otras. Igualmente, se reconoce la necesidad de poder integrarse a corrientes globales que nos permiten mostrar el punto de vista de México. Organizaciones de todo el mundo han encontrado una inspiración importante en este proyecto. Finalmente, se deduce que un sistema de indicadores de México tendrá que ser auténtico, y aun así ser compatible con este sistema multinacional.

IV Encuestas de México. IV Encuestas de México. Se ha explicado ya que el único sistema de indicadores de infancia y adolescencia que existe en México es el SISESIA. Se observa que dicho sistema no cubre todos los temas de impacto que se señalaron importantes para México ni todos los dominios de la Convención. Por tal motivo, se procedió a la búsqueda de todas las posibles fuentes de información y los posibles indicadores que se pudieran desprender de ellas. Las encuestas son una fuente importante de datos, puesto que con base en una muestra, se puede inferir sobre una población. En esta sección se presenta una revisión de las encuestas de mayor relevancia. Se ofrece al comienzo, en el cuadro 1 un glosario de términos estadísticos para apoyar al lector en la lectura de las descripciones de las encuestas. Cuadro No. 1: Glosario de términos de estadística TÉRMINO bietápico

coeficiente de variación conglomerados

desviación estándar

dispersión

estimación puntual estratificado

estratos incidencia intervalo de confianza

Marco muestral

DEFINICIÓN Diseño de muestreo que se realiza en dos etapas, es decir primero se escogen unidades primarias aleatoriamente y luego las secundarias, dentro de las primarias elegidas. Por ejemplo, primero se escogen manzanas de una ciudad, y luego se escogen en forma aleatoria las viviendas a encuestarse. Estadística que se calcula a partir de la media (promedio) y la desviación estándar. Se divide la desviación estándar entre la media; así se sabe qué fracción de la media es la desviación estándar. Son elementos o sub-unidades de muestreo de una población. Por ejemplo, en un estado, los municipios pueden ser considerados como conglomerados. Al hacer un muestreo por conglomerados en el estado, se estarían escogiendo aleatoriamente municipios para ser encuestados. Cuando se hace un muestreo por conglomerados, no todos los conglomerados se eligen, sólo unos cuantos. Es una medida de dispersión definida como la raíz cuadrada de la varianza. Es de mayor uso que la varianza pues sus unidades son las mismas que las de la media, pro las de la varianza son unidades cuadradas. Por ejemplo si estamos hablando del peso de las personas, la varianza se da en kilogramos al cuadrado, pero la desviación estándar es en kilos, al igual que la media. Existen varias medidas de dispersión, es decir medidas que habla de cuanta variabilidad existe en la población o en la muestra. Además de la varianza y la desviación estándar, otras medidas de dispersión comunes son: el mínimo y el máximo, y el rango, que es la diferencia entre el mínimo y el máximo. A través de las encuestas, o de muestras, se hacen estimaciones de valores en la población. El valor calculado como tal, es la estimación puntual. Es decir es un número, y no se incluye un intervalo. Por cuestiones operativas y de estimación, Usualmente conviene al diseñar una muestra, dividir la población en secciones o grupos que sean homogéneos dentro, es decir que los elementos que componen cada estrato se parezcan en determinadas variables, y que a su vez, se diferencien entre ellos. Por ejemplo, se puede considerar el estrato rural y urbano, o bien estratos por grupos de edades. Cuando se hace un muestreo estratificado se escogen elementos en la muestra de todos los estratos. Es una de las divisiones que se hace en una población de manera que los elementos dentro de esta partición se parezcan en ciertas variables. Es una estadística utilizada en el ámbito médico. Dice la ocurrencia del número de casos nuevos de una enfermedad o condición en una población, como porcentaje de la población total. Un intervalo de confianza es una estimación dada en términos de un rango de posibles valores y una probabilidad o confianza. Por ejemplo, si nos dicen que la proporción de niños con bajo peso al nacer, es de 5% a 11% con un 90% de confianza, esto quiere decir que si obtuviéramos muchísimas muestras con el mismo diseño y tamaño, el 90% de las veces, el porcentaje estimado en las muestras estaría entre 5 y 11%. Es el listado de todas las unidades de muestreo. Es decir todas aquellas cosas o personas de las que se va a elegir al azar una muestra. Por ejemplo, si se van a muestrear viviendas

mediana

muestra aleatoria muestra aleatoria simple Muestra probabilística

muestreo complejo Población de estudio polietápico prevalencia sub-muestreo universo variabilidad inducida por la muestra

varianza

en una manzana es el listado de todas las viviendas que hay en la manzana. Si se va tomar una muestra de niños en una escuela es el listado de todos sus nombres. Es el valor que está justo al centro de todos: 50% de las mediciones son mayores y 50% son menores. De manera práctica, para obtener la mediana de una muestra aleatoria simple, se ordenan todas las observaciones y se encuentra el valor que queda justo en medio. Si el número de observaciones es par, se promedian las dos mediciones centrales. Es una parte de la población que se elige al azar con cierta probabilidad para cada elemento. Es una selección de elementos donde todos tienen la misma probabilidad de ser elegidos. Un muestreo aleatorio simple, se da por ejemplo, en una rifa, donde se tiene una urna con 100 papelitos con nombres, y se elige un ganador. Cada papelito con nombre tendía la misma probabilidad de ser elegido. Es aquella muestra de la que se sabe la probabilidad de selección de cada uno de los individuos. En este tipo de muestreo es factible calcular las varianzas considerando el diseño. Por ello los muestreos probabilísticos son los considerados de carácter científico. Al hacer este tipo de muestreo se tiene un marco muestral, de donde se pueden obtener las probabilidades de selección para cada elemento. Una encuesta de las que realizan en los noticieros, cuando hacen una pregunta y los televidentes llaman a dar su opinión, no es probabilística. Una encuesta basada en todo el listado del directorio telefónico, en la que se escogen al azar los números a los que se llamará, es probabilística, pero hay que considerar que la población o universo son todas las personas que tienen teléfono, por lo que se excluye cierto sector socio-económico. Por muestreo complejo se entiende aquél que comprende varias etapas de selección. A veces se habla también de un muestreo complejo, cuando los estimadores (las fórmulas para calcular el valor que nos interesa), son complejos. Es el conjunto total de personas u objetos de los que se quiere inferir al hacer una encuesta o al tomar una muestra. Es aquel esquema de muestreo que comprende varias etapas de selección. Por ejemplo, se pueden elegir primero municipios, dentro de los municipios, manzanas, y dentro de las manzanas, viviendas. Es una estadística utilizada en el ámbito médico. Indica el porcentaje de una población que sufre una enfermedad en un periodo dado. Se distingue de la incidencia, en que ésta última indica los nuevos casos de la enfermedad. Se refiere al proceso de tomar una muestra entre los elementos de otra muestra. Es la totalidad de elementos, personas u objetos de las que se quiere inferir. También se le llama "población". Al obtener una muestra, se sigue un diseño de muestreo, es decir, un método de selección de unidades. Según haya sido el método, se pueden conocer las probabilidades de selección de cada elemento y la probabilidad con que saldría una muestra en particular. En realidad hay una gran gama de posibles muestras. Imaginemos que de un grupo de 20 personas, se escoge una, para estimar la estatura del grupo. En el conjunto de todas las posibles muestras habrá tanta variabilidad como en la población, porque el tamaño es 1. Si se escoge una muestra de tamaño 2, y se obtiene el promedio, también se podrían obtener todos los posibles valores. Los anteriores son ejemplos sencillos de como la selección de una muestra induce una variación que afectará a la estimación. Es una medida de dispersión. En un muestreo aleatorio simple, se define como las diferencias de las mediciones con respecto a la media, elevadas al cuadrado, sumadas y luego divididas entre el tamaño de la muestra menos 1, (n -1). El por qué se cuadran las diferencias, es porque de otra forma, la suma de todas las diferencias con respecto a la media daría siempre cero. El por qué se divide entre n –1, se debe a razones teóricas para lograr un mejor estimador. En un muestreo complejo, el cálculo de varianzas suele ser muy tedioso.

IV.1. Encuestas sobre Nutrición El Instituto Nacional de Nutrición y el Instituto de Salud Pública de México han hecho varios esfuerzos por levantar encuestas de Nutrición. Varias de ellas se avocan a los niños y niñas menores de 5 años de edad. E 1988 se realizó la primera de estas encuestas probabilísticas. Después de 10 años, se llevó a cabo otro levantamiento Nacional, en la Encuesta Nacional de Nutrición 1999 de la que se pueden desprender varios indicadores como se describe a continuación. A) Encuesta Nacional de Nutrición 1999 (ENN-99): El objetivo de esta encuesta fue “Cuantificar las prevalencias de desnutrición, de deficiencias de micronutrimentos y de mala nutrición por exceso; así como de sus determinantes, en diversos grupos de edad, en el ámbito nacional, para cuatro regiones y para localidades urbanas y rurales41.” Las dependencias responsables de esta encuesta y otras en torno al tema de nutrición son el Instituto Nacional de Salud Pública y el Instituto Nacional de Nutrición Salvador Zubirán. La población de estudio se constituyó por todas las personas que en el momento de la encuesta residían en viviendas particulares ubicadas en el territorio nacional y que pertenecían a unos de estos grupos: a) b) c)

Menores de 5 años Niños y niñas en edad escolar (5-11 años) Mujeres de 12 a 49 años de edad

El esquema de muestreo fue estratificado, polietápico por conglomerados. El tamaño de muestra de la encuesta se planificó para la variable “proporción de menores de dos años que iniciaron la lactancia artificial entre los 4 y 5 meses” para dar respuesta a nivel: 1.

Nacional

2. Por región, considerando las siguientes regiones: Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Sonora, Tamaulipas. Centro: Aguascalientes, Colima Guanajuato, Jalisco, México (sin municipios conurbados), Michoacán, Morelos, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Zacatecas. Sur: Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz, Yucatán. Ciudad de México: Distrito Federal, y municipios conurbados del Estado de México. 3. Zonas urbanas y rurales.

Rivera J., Dommarco, T. Shamah Levy, S. Villalpando Hernández, T. González de Cosío, B. Hernández Prado, J. Sepúlveda (Eds.) (2001). Encuesta Nacional de Nutrición 1999. Estado Nutricio de Niños y Mujeres en México. Secretaría de Salud, Instituto Nacional de Salud Pública, Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. Primera edición.

Medidas de interés en la encuesta: Sobre esta encuesta es importante enfatizar que todos los niños y niñas menores de 5 años, así como los de 5 a 11 años que residían en cada vivienda seleccionada, fueron encuestados. Las medidas obtenidas directamente a los niños y niñas fueron las siguientes: 1) 2) 3) 4) 5)

Peso en menores de 5 años (Kg.) Longitud en decúbito en niños y niñas menores de 2 años (cm.). Talla en niños y niñas de 2 a 4 años (cm.) Se obtuvo la ingestión dietética mediante el método de 14 horas. Concentración de hemoglobina

Por otra parte, se encuestaron también todos los niños y niñas en edad escolar en las viviendas seleccionadas. Y de ellos se obtuvieron las siguientes mediciones: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

Peso (kg.) Talla (m.) Información sobre dieta Programa de ayuda alimentaria Búsqueda de atención de salud Morbilidad Muestra de sangre para la detección de anemia y deficiencia de micro-nutrimentos.

A las madres de niños y niñas menores de 5 años se les preguntó por cada uno de hijo: ¿Cuándo nació (nombre)? a) b) c) d) e) f) g)

¿Era muy grande? ¿Más grande de lo normal? ¿de tamaño normal? ¿Más pequeño de lo normal? ¿Muy pequeño? ¿Pesaron a (nombre) al nacer? ¿Cuánto pesó (nombre) al nacer?

El dato del peso mostró una tendencia al redondeo a múltiplos de 50, lo cual es común. Los datos proporcionados por mujeres que sólo respondieron el peso relativo, fueron imputados∗ con base a los resultados de los datos proporcionados por mujeres que respondieron ambos tipos de preguntas. Estadísticas que se desprenden, candidatas a indicadores: 1) Porcentaje de niños y niñas menores de 5 años, así como el porcentaje de los que tenían de 5 a 11 años, en cada una de las siguientes categorías de peso para la edad (PEDZ): • • •