Redr experiencias territoriales 2014 by Red Española de Desarrollo Rural

Presentación La transferencia de conocimientos, tan importante en nuestros días, solamente será exitosa si diferentes visiones o aplicaciones de los métodos se tienen en cuenta, en este estudio partimos de esa diversidad, realizando un trabajo de sistematización de experiencias en materias de desarrollo rural, cuya aplicación ya ha sido probada. La pobreza rural es un problema grave y pertinaz a nivel internacional. A pesar de vivir en un mundo agitado por las noticias que nos bombardean a cada segundo, el pleno reconocimiento de la condición ciudadana en áreas rurales sigue siendo una asignatura pendiente que pocos se atreven a resolver. Pese a los diversos esfuerzos que se vienen haciendo a través de programas impulsados prioritariamente por las organizaciones de la sociedad civil, se vislumbran pocos claros en la consecución de un desarrollo equilibrado, equitativo y sostenible a nivel internacional. Pese a la pertinencia, la política de desarrollo rural territorial en América Latina es relativamente nueva. Como se sabe, colocar un nuevo tema en las agendas no es tarea fácil. Tampoco lo es introducir un nuevo enfoque. Cada país establece su propia hoja de ruta en la gestión de políticas públicas, el acceso a servicios, la seguridad alimentaria, etc. Esta publicación pretende ser un recopilatorio, un corpus de buenas prácticas, y experiencias, procesos metodológicos y mecanismos puestos en marcha en materia de desarrollo rural territorial en las regiones latinoamericanas. Cabe esclarecer que no se trata de una evaluación crítica de los resultados de los proyectos ni su grado de cumplimiento, por ello cabe iluminar los pasos dados, rescatar las lecciones aprendidas en los procesos y señalar los desafíos pendientes. Ello en aras, de devolver a los actores una mirada ordenada y crítica que les ayude a revisar y reorientar sus propuestas a fin de atender las debilidades de cada territorio y aprovechar al máximo las fortalezas. En cada uno de los capítulos se analiza la tendencia y la perspectiva de la agricultura y el desarrollo rural territorial en su propio contexto (macroeconómico y sectorial), y se dedica una sección para examinar en detalle las características, retos y potencialidades de cada programa. A través de la sistematización de buenas prácticas se pretende levantar el debate sobre las dimensiones más complejas de cada enfoque, con el convencimiento de que un análisis profundo puede dejar mayores aprendizajes para una buena implementación de políticas de desarrollo rural territorial y otras iniciativas que apunten a la integración y cohesión social.

Contenidos Experiencias Territoriales

I. Territorios Funcionales en Chile I.1.-

Introducción

I.2.-

Definiciones, métodos y datos

I.3.-

Identificación de los territorios funcionales

I.4.- Demografía

I.5.-

Ingreso, pobreza y distribución

I.6.- Empleo

I.7.- Educación

I.8.-

Vivienda y sus servicios

I.9.-

Etnias

I.10.- Gobierno local

I.11.- Participación social y política

I.12.- Conclusiones y propuestas

II. Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible II.1.- Introducción

II.2.- Datos

II.3.- Método

II.4.- Resultados

II.5.- Acceso a activos 51 II.6.- Efectos del desarrollo 53 II.7.- Conclusiones 57

III.- Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 200 - 2011 III.1.- Introducción 61 III.2.- Aspectos Demográficos 62 III.3.- Salud y Educación 69 III.4.- Dinamismo económico y empleo 80 III.5.- Pobreza y desigualdad 90 III.6.- Capacidad de gestión de los gobiernos locales 97 III.7.- Geografía, medio ambiente y recursos naturales 101

IV.- Territorios Funcionales en El Salvador IV.1.- Introducción 109 IV.2.- Aspectos metodológicos de la identificación de territorios funcionales 101 IV.3.- Agrupamiento de los territorios funcionales 114 IV.4.- Principales características socio-demográficas de los territorios funcionales 115 IV.5.- Conclusiones 131

V.- Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja V.1.- Introducción 135 V.2.-

Marco Conceptual 136

V.3.- Metodología 139 V.4.- Objetivo V.5.-

139

Preguntas de investigación 139

V.6.- Diseño

139

V.7.-

Entrevistas semi-estructuradas 109

V.8.-

Grupos focales 109

V.9.-

Investigación participativa en Hogares y Fincas 109

V.10.- Las relaciones de género y los sistemas de producción y comercialización:

Análisis de casos 141 Caso 1: Hogares Productores de Café en Quilanga y Espíndola

141

Caso 2: Hogares productores de maíz en Pindal

149

V.11.- Análisis

155

V.12.- Conclusiones analíticas 159 V.13.- Comparaciones y contrastes 160 V.14.- Recomendaciones políticas 161

CONTENIDOS EXPERIENCIAS TERRITORIALES

VI.- Territorios funcionales de Nicaragua VI.1.- Introducción 165 VI.2.-

Definiciones, métodos y datos 166

VI.3.-

Identificación de los territorios funcionales 168

VI.4.- Demografía 169 VI.5.-

Ingreso, pobreza y distribución de la riqueza 173

VI.6.- Empleo

175

VI.7.- Educación

176

VI.8.-

Vivienda y servicios 178

VI.9.- Etnias

178

VI.10.- Gobierno local 179 VI.11.- Participación Social y Política 180 VI.11.- Conclusiones y recomendaciones 181

VII.- La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija VII.1.-

Antecedentes de la investigación 185

VII.2.-

Principales hallazgos de la primera fase 186

VII.3.-

Marco conceptual metodológico 187

VII.4.- Metodología 188 VII.5.-

Las preguntas de investigación e hipótesis 189

VII.6.- Hipótesis

191

VII.7.-

Mapa conceptual de relaciones e hipótesis secundarias 191

VII.8.-

El territorio: la selección de la cuenca Ostúa-Güija 192

VII.9.-

Factores del desarrollo 194

VII.10.- El factor histórico: el sur oriente una historia compartida 194 VII.11.- El periodo prehispánico y la Colonia 195 VII.12.- El Siglo XIX y la situación actual 195 VII.13.- El conflicto armado en el sur oriente 196 VII.14.- Los factores geográficos: ubicación, recursos y cercanía a mercados externos 196 VII.15.- Conclusiones 255

VIII.- Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa-Güija, suroriente de Guatemala VIII.1.- Introducción 261 VIII.2.- Género y las Dinámicas Territoriales 262 VIII.3.- ¿Por qué estudiar con una perspectiva de género? 262 VIII.4.- Producción y Reproducción 264 VIII.5.- Consideraciones de género en el diseño de herramientas metodológicas 264 VIII.6.- Estudiar/investigar los motores de desarrollo en la cuenca Ostúa-Güija 264 VIII.7.- Plataforma de Actores Locales 264 VIII.8.- Plataforma de Mujeres 264 VIII.9.- Encuesta – Condiciones de Vida 264 VIII.10.- El término “representante del hogar” en vez de “jefe de hogar” 265 VIII.11.- Identificación de múltiples actividades 265 VIII.12.- Uso de Tiempo 265 VIII.13.- Participación Comunitario 265 VIII.14.- Cadena de Valor de Calzado 265 VIII.15.- Descripción del territorio con base en género 265 VIII.16.- Conclusiones 271

IX.- La dinámica de un territorio en Yucatán IX.1.- Introducción 275 IX.2.-

La dinámica del CHAH 277

IX.3.-

Ámbito económico 277

IX.4.-

Sector primario, agrícola-ganadero 280

IX.5.-

Sector secundario, manufacturas 284

IX.6.-

Sector servicios, turismo y transporte local 286

IX.7.-

La dinámica de los mercados 288

IX.8.-

Ámbito político 291

IX.9.-

Ámbito sociocultural 291

IX.10.- Las políticas públicas 294 IX.11.- Pobreza y desigualdad 296 IX.12.- Equidad de género 300 IX.13.- Conclusiones 301

CONTENIDOS EXPERIENCIAS TERRITORIALES

X.- Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá X.1.- Experiencias territoriales sistematizadas en Panamá

303

X.1.1.- Experiencia del territorio de Darién y las Comarcas

306

X.1.2.- Experiencia del centro de gestión local del Soná 309

X.1.3.- Experiencia del distrito de Santa Fé

312

X.2.- Experiencia en los territorios de Mariato y Rio de Jesús

316

X.3.- Experiencia de los territorios trabajados en el Marco del Proyecto PARTICIPA

323

X.4.- Experiencias de la zona Norte, Aranjuez-Sardinal y Zona Sur, Costa Rica

325

X.5.- Las Cuencas de los Ríos Aranjuez y Sardinal

334

X.6.- La experiencia de Madriz, Nicaragua

348

X.7.- Experiencias de la zona Alta de Chalatenango y cuenca Bahía de Jilisco, El Salvador

366

X.8.- Experiencia de Belén Gualcho, Honduras

386

X.9.- Experiencia del Valle de Sensenti, Honduras

401

X.10.- Experiencia de Mazatenango, Huistas y Sololá, Guatemala 405 X.11.- La experiencia del Trifinio Nacional en el trifinio en el norte de Centroamérica

428

X.12.- Experiencia de Barahona, República Dominicana

438

Desarrollo Económico Local en Colombia XI.1.- Introducción 455 XI.2.- Desarrollo económico y la Red Adelco 456 XI.3.- Capítulo 1.- El fomento del desarrollo económico local 457

Capítulo 2.- Definición de los objetivos 461

Capítulo 3.- Organizar la gobernanza 463

Capítulo 4.- Impulsar la planificación 468

Capítulo 5.- Elaborar las estrategias 470

Capítulo 6.- Definir los instrumentos 476

Capítulo 7.- Enfoque Leader 490

I.1.- Introducción 15 I.2.-

Definiciones, métodos y datos 16

I.3.-

Identificación de los territorios funcionales 18

I.4.- Demografía 20 I.5.-

Ingreso, pobreza y distribución 25

I.6.- Empleo 27 I.7.- Educación 31 I.8.-

Vivienda y sus servicios 35

I.9.- Etnias 36 I.10.-

Gobierno local 37

I.11.-

Participación social y política 39

I.12.-

Conclusiones y propuestas 41

Territorios Funcionales en Chile

Introducción Al igual que en la mayoría de los países de América Latina, en Chile hay un creciente interés por el desarrollo territorial y una demanda por métodos que permitan instrumentar políticas públicas con ese enfoque. Según Ropert (2009), desde la década de 1990 distintas instituciones públicas vinculadas al desarrollo productivo, pusieron en marcha un conjunto de iniciativas que en forma gradual fueron aportando elementos y antecedentes para la emergencia del enfoque territorial en las políticas de desarrollo económico. La mayoría de estas iniciativas nacen de las oficina centrales de los organismos públicos en Santiago, pero algunas de ellas nacen en las propias regiones, como es el caso destacado de la estrategia de desarrollo territorial impulsada por la Intendencia de la Región del Bíobío a partir del 2001 (Cox 2008.) Como consignan Cox (2008) y Ropert (2009), durante la década del 2000 se implementaron en el país decenas de políticas y programas con enfoque territorial. Participaron en las mismas al menos 12 organismos públicos centrales, los gobiernos regionales y, en la última etapa, las Agencias Regionales de Desarrollo. En los meses que han transcurrido del gobierno del Presidente Piñera, varias de las agencias que venían participando de este proceso han mantenido vigentes estos programas, con los ajustes correspondientes a la orientación política del nuevo gobierno. Uno de los problemas instrumentales más importantes de resolver para llevar adelante políticas y programas de desarrollo territorial, es el de la definición de la unidad que vamos a llamar “territorio”. No es un problema semántico ni una divagación intelectual, sino un asunto práctico cuya solución tendrá un marcado efecto en el tipo de políticas y programas que podamos pensar e implementar bajo el nombre de “desarrollo territorial”. Schejtman y Berdegué (2004) definen al territorio como un espacio con identidad socialmente construida. Esta definición tiene la particularidad de poner el acento en los procesos sociales, económicos, culturales, históricos que dan forma y sentido al territorio, en contraposición con otras definiciones que tienen un contenido normativo, es decir, que definen al territorio en función de los objetivos y necesidades de alguna política pública. La definición de Schejtman y Berdegué, por así decirlo, se refiere a los territorios “realmente existentes”, a espacios que son reconocidos como unidades funcionales por los propios habitantes y por otros agentes. Chiloé, el valle del Cachapoal, o Arauco, son ejemplos que ilustran “lugares” que sus habitantes reconocen como reales, relacionados con la vida cotidiana de las personas y con el funcionamiento de las organizaciones y las empresas, y con identidad. Sin embargo, la definición de Schejtman y Berdegué es problemática para quien debe diseñar e implementar políticas públicas. En primer lugar, la identidad es un intangible y es subjetiva, por lo que difícilmente se puede utilizar como guía en procesos públicos que por razones jurídicas, administrativas y políticas, requieren ser explicitados, normados y codificados. En segundo lugar, los límites de la identidad usualmente no se corresponden con las fronteras de las unidades político-administrativas en que se divide, organiza y gobierna el Estado: comunas, provincias, regiones. En tercer lugar, muchos espacios tienen identidades que podemos llamar débiles y no es claro donde comienzan y donde terminan, aún para sus habitantes.

I.2 Definiciones, métodos y datos El concepto operacional es el de territorios funcionales, entendidos como espacios que contienen una alta frecuencia de interacciones económicas y sociales entre sus habitantes, sus organizaciones y sus empresas. El concepto es equivalente al de regiones funcionales que es empleado en los países de la OCDE (Barkley, 1995; Cörvers et al., 2006; Fox y Kumar, 1965; Karlsson and Olsson, 2006; Karlsson, 2007; Miller, 1998; OCDE, 2002; Partridge y Olfert, 2010; Renkow y Hoover, 2000; Stabler y Olfert, 2002; van Oort et al., 2010). De acuerdo con la OCDE (2002), todos menos cuatro de los miembros de esta organización, definen regiones funcionales para usarlas “como un marco para análisis socio-económico territorial, análisis estructurales de mercados laborales, y análisis de disparidades regionales” (p. 15, nuestra traducción). La funcionalidad del territorio puede constituirse a través de varios mecanismos, incluyendo: mercados laborales, mercados de bienes o servicios, redes sociales, identidad étnica o cultural, y, también, organización político-administrativa del estado que crea espacios de servicios públicos. Es decir, un conjunto de localidades pueden ser parte de un mismo territorio funcional, si las personas viven ahí y se desplazan principalmente entre ellas para trabajar, para acceder a servicios públicos y privados, para comprar y vender, o para interactuar con las personas y organizaciones que hacer parte de su red social. Como es evidente, estas interacciones requieren y son facilitadas por infraestructura y servicios que permiten el movimiento y la comunicación entre personas y organizaciones y el intercambio de bienes y servicios. El método empleado en los países OCDE para definir y delimitar territorios o regiones funcionales, se basa en el trabajo original de Tolbert y Killian (1987). El interés de estos autores era el de identificar áreas que contuvieran un mercado laboral, es decir, el espacio específico en que se realizan con mayor frecuencia las interacciones entre empleadores y la población económicamente activa. Dichas interacciones son el resultado de factores tales como: las decisiones de las personas sobre su lugar de vivienda; las capacidades, aptitudes y preferencias de los individuos el mercado de trabajo; los sistemas de género, la etnia a la que se pertenece y otras instituciones formales e informales que afectan las decisiones de emplearse o de emplear; las decisiones de las empresas y organizaciones empleadoras sobre dónde invertir y dónde establecerse; los costos de transporte, que a su vez son función de las decisiones de inversión pública en caminos y servicios de transporte, así como de la geografía del lugar. En este documento aplicamos un método para la definición operacional y la identificación de territorios, el que tiene una doble cualidad. En primer lugar, delimita territorios con base en su funcionalidad socialmente construida, es decir, territorios que son resultado de procesos económicos, sociales, culturales o políticos a lo largo de la historia del lugar; no son, por tanto, territorios normativos, delimitados a partir de las necesidades y criterios del decisor público. En esto, el método es razonablemente consistente con la definición de Schejtman y Berdegué. Pero, en segundo lugar, el método es objetivo y codificable, y se basa en estadísticas oficiales. En tercer lugar, el método toma como unidad básica la comuna y, por ende, es compatible con la organización y el gobierno del Estado. Lo interesante es que el método de Tolbert y Killian identifica espacios “relativamente auto-contenidos donde las personas viven y trabajan” (1987, p. 10). Si bien dicho territorio se puede conceptualizar desde una lógica económica como un mercado laboral, un espacio de semejante naturaleza claramente tiene otros sentidos. Es el lugar donde las personas viven y, por ende, donde acceden a los servicios públicos y privados relacionados con el lugar de vivienda (por ejemplo, la educación primaria y secundaria, los servicios básicos de salud, la recreación, el comercio cotidiano, etc.). Es además el lugar donde las personas trabajan, y donde las empresas emplean a la gran mayoría de sus trabajadores. Por si eso fuera poco, para muchos1 es el espacio donde nacieron y donde nacieron o vivieron sus padres. Derivado de lo anterior, seguramente es un espacio donde construyen y participan redes sociales, y donde se organizan y donde participan en la vida social y política. No es solo el lugar donde compran o venden fuerza de trabajo. En fin, un territorio así definido sin lugar a dudas es, en los términos de Schejtman y Berdegué (2004), una construcción social. Formalmente definimos un territorio funcional como un conjunto geográficamente continuo de comunas dentro del cual un porcentaje importante de los habitantes se desplazan regularmente para trabajar. En el límite,

Territorios Funcionales en Chile

un territorio funcional así definido puede ser igual a una comuna, si todos sus habitantes trabajan ahí mismo y si todos los que ahí trabajan viven ahí mismo. El método de Tolbert y Killian (1987) para identificar y delimitar los territorios funcionales, se inicia con la construcción de una matriz de desplazamiento laboral diario (commuting) entre todas las comunas del país. Para cada par de comunas en la matriz, interesa el flujo en ambas direcciones: viven en la comuna A y trabajan en la comuna B, y viceversa. Para normalizar por diferencias en el tamaño poblacional entre comunas, la suma de las personas que se desplazan se expresa como proporción de la población económicamente activa de la comuna de menor tamaño poblacional. Es decir, los datos en cada celda de la matriz se calculan de la siguiente forma: (Personas que viajan a trabajar de la comuna A a la comuna B) + (Personas que viajan a trabajar de la comuna B a la comuna A) (Población Económicamente Activa de la comuna más pequeña, A o B) Los datos provienen directamente de la pregunta número 33 del Censo de Población y Vivienda 2002, que consulta sobre la comuna en que la persona estudia o trabaja. Para los efectos de nuestro trabajo, consideramos solo las personas que son parte de la Población Económicamente Activa (PEA), y no a los que son estudiantes. De la matriz resultante uno puede fácilmente identificar todas aquellos pares de comunas entre las que hay un porcentaje de desplazamientos mayor a cierto límite. En los países desarrollados de Europa, USA o Canadá, donde los mercados laborales, la infraestructura y los servicios de transporte están más desarrollados, y donde por tanto hay mayores tasas de commuting, el nivel de corte suele ser 10%. En el caso de Chile usamos un límite de 6%. Si bien estos umbrales pueden parecer bajos a simple vista, la realidad es que aún en los países desarrollados, la mayoría de las personas trabajan muy cerca del lugar donde viven. Para facilitar la visualización en la matriz de las comunas contiguas donde se dan estas relaciones funcionales, nos apoyamos en un análisis de conglomerados para obtener un gráfico denominado dendograma. Este recurso metodológico simplemente resalta a simple vista los conjuntos de comunas que integran un territorio funcional. A continuación, agrupamos los territorios 103 funcionales resultantes en tres grandes categorías: • las regiones urbanas, que corresponden a territorios funcionales articulados en torno a ciudades con más de 250 mil habitantes. • los territorios rural-urbanos, donde varias comunas rurales se articulan en torno a un núcleo urbano de entre 18.000 y 250.000 habitantes. Veremos más adelante que estos territorios combinan algunas características que son propias de lo que usualmente entendemos por rural (como por ejemplo, el porcentaje de la población que trabaja en el sector agro-alimentario, pesquero y forestal), con atributos que son propios de centros urbanos (como, por ejemplo, la densidad poblacional o la alta cobertura de servicios). Esta categoría la subdividimos en tres, dependiendo del tamaño del núcleo urbano: de18 mil a 40 mil habitantes, de 40 mil a 80 mil habitantes, y de 80 mil a 250 mil habitantes. • los territorios rurales, que carecen de un núcleo urbano de al menos 18 mil habitantes. Esta categoría la subdividimos en dos: territorios rurales unico-munales, es decir, comunas que no se conglomeran con ninguna otra, y territorios rurales pluricomunales sin núcleo urbano. La razón de esta tipificación es que nuestro estudio de territorios funcionales hace parte de un proyecto mayor sobre el papel de las ciudades pequeñas y medianas en el desarrollo territorial. Sin embargo, esta tipificación no es central al método, pues una vez identificados los 103 territorios funcionales, otras personas y organizaciones los pueden agrupar en otras categorías de acuerdo con otros intereses o necesidades.

I.3 Identificación de los territorios funcionales De acuerdo con las definiciones, el método y los datos descritos precedentemente, en Chile existen 103 territorios funcionales (cuadro 1). El anexo 1 entrega el listado completo de los territorios funcionales, el tipo de territorio en que se clasifica, la población del núcleo urbano o de la principal localidad, la población total del territorio, y las comunas que integran el territorio. El anexo 2 tiene diferentes segmento del mapa de Chile en que se muestran los territorios funcionales identificados. Cuadro 1. Tipos de territorios funcionales

De los 103 territorios funcionales, seis corresponden a regiones metropolitanas o regiones de grandes ciudades: Gran Santiago, Gran Valparaíso, Gran Concepción, Antofagasta, Coquimbo-La Serena y Temuco. Sus núcleos urbanos tienen una población que varía (en el año 2002) entre 233 mil habitantes (Antofagasta) y 5,5 millones de habitantes (Gran Santiago). El territorio rural-urbano de Rancagua se encuentra muy próximo al límite de lo que consideraríamos una región de una gran ciudad: su población total es de hecho superior a la del territorio de Antofagasta, si uno considera todas las comunas que integran el territorio funcional, pero el núcleo urbano (la ciudad de Rancagua) no alcanzaba en el año 2002 los 250 mil habitantes que hemos tomado como límite para considerarlo una gran ciudad. Estas seis regiones metropolitanas incluyen a un total de 78 comunas. El porcentaje de la población del país que habita en las seis regiones metropolitanas o de grandes ciudades, no varió entre 1992 y 2002 y se mantuvo en 56%. La población total de estas regiones metropolitanas o de grandes ciudades, creció en 14% entre 1992 y el 2002, lo que es ligeramente mayor que el crecimiento total de la población del país que fue de 13% en el mismo período. Hay un total de 43 territorios funcionales rural-urbanos, divididos en tres subtipos de acuerdo con el tamaño de su ciudad principal. En total abarcan 183 comunas, que en el 2002 correspondían al 54% de

Territorios Funcionales en Chile

las comunas de Chile. La población que aquí vive prácticamente no varió en términos relativos entre 1992 y el 2002 y se mantiene en torno al 38%. Entre 1992 y el 2002, la población de estos territorios tuvo un crecimiento de 12%, menor al de las regiones metropolitanas e inferior también al promedio nacional. Sin embargo, si analizamos la dinámica poblacional por sub-tipo, vemos que los dos territorios rural-urbanos con ciudades más grandes, crecieron en torno al 15% y 16% (algo más que las regiones metropolitanas), en tanto que aquellos territorios rural-urbanos con ciudades más pequeñas de entre 18 mil y 40mil habitantes, crecieron solamente 4% en la década de 1992 al 2002. El Cuadro 2 contiene la lista de las ciudades (con su población) que son centro de los territorios ruralurbanos del país. Como se puede ver a simple vista por quien conozca Chile, estas ciudades son efectivamente la columna vertebral que de Norte a Sur articula gran parte del territorio nacional. Menos evidente tal vez, es que éstas son las ciudades que hacen posible el desarrollo de las principales actividades primarias de Chile (incluyendo el sector agroalimentario, pesquero y forestal), que a su vez son la base de la economía nacional. Eso nos lleva a pensar, por ejemplo, que la política de “Chile, Potencia Alimentaria”, en buena medida se juega en la capacidad de estas 43 ciudades de articular y prestar servicios a sus entornos rurales. Finalmente tenemos 54 territorios rurales, con dos sub-tipos: los que están formados por una sola comuna y aquellos en que dos o más comunas se conglomeran en un mismo territorio funcional, pero que carecen de una ciudad de al menos 18 mil habitantes como centro poblado principal. En el anexo 1 podemos ver que estos territorios son, efectivamente, el país “rural profundo”, con comunas como Canela, Alhué, Litueche, Ranquil, Coelemu, Yumbel, Lumaco, Carahue, Mariquina, Puerto Octay, Quellón, Palena, Natales o Juan Fernández. Estos 54 territorios rurales involucran 79 comunas y una población total que en 1992 era el 7% del país y que diez años después era el 6% del total nacional. El crecimiento poblacional en la década 1992-2002 de estos territorios funcionales rurales fue de apenas 3%, muy por debajo del promedio nacional. Cuadro 2. Ciudades pequeñas y medianas que forman parte de territorios funcionales rural- urbanos

I.4 Demografía El gráfico 1 entrega información en escala logarítmica sobre el tamaño poblacional promedio por tipo y sub-tipo de territorio funcional en los dos últimos censos, desagregada por sexo. Los territorios metropolitanos y de grandes ciudades tienen una población promedio de 1,4 millones de habitantes, que es 135 veces mayor que la de los territorios rurales uni-comunales (10 mil habitantes) y entre 6 y 23 veces mayor a la población promedio de los territorios rural-urbanos del país (entre 62 mil y 220 mil habitantes). Dentro de los territorios rural-urbanos hay un rango amplio de tamaño poblacional, entre el menos de ellos, el territorio de Laja-San Rosendo, con 26 mil habitantes y el mayor, Rancagua y nueve comunas rurales circundantes, con 375 mil personas en el 2002. Gráfico 1. Población promedio de los territorios funcionales, por sexo, 1992 y 2002

El gráfico 2 muestra el cambio poblacional por sexo en los distintos tipos de territorio, entre 1992 y el 2002. Observamos que los tres territorios más rurales tienen tasas de crecimiento poblacional significativamente menores al promedio nacional de 13%, al punto que los territorios rurales unicomunales tienen una tasa promedio negativa. Los territorios que más crecen son los rural-urbanos con ciudades entre 40 mil y 250 mil habitantes, particularmente en la población de sexo femenino. En contraste, la población femenina en los territorios urbanos tiene una tasa de crecimiento que es dos puntos porcentuales menor que la de los hombres en esos mismos tipos de territorios. Gráfico 2. Cambio poblacional 1992-2002 por sexo, según tipo de territorio

Territorios Funcionales en Chile

Los gráficos 3a y 3b hacen visible la diferencia en la población de hombres y de mujeres en los distintos tipos de territorios. En 1992 los territorios más rurales tenían más hombres que mujeres (casi cinco puntos porcentuales); la brecha poblacional hombre-mujer se cerraba progresivamente conforme nos movemos en el gráfico 3a y desaparece en los territorios rural-urbanos con ciudades de 80 mil a 250 mil habitantes, como por ejemplo, Quillota, Curicó, Talca, Chillán u Osorno, para aparecer nuevamente en las regiones metropolitanas pero esta vez a favor de las mujeres que en 1992 tenían cuatro puntos porcentuales de mayor presencia que los hombres en las regiones de las grandes ciudades. La misma tendencia se observa diez años después (gráfico 3b), pero en este caso los territorios rural-urbanos con ciudades de entre 40 mil a 80 mil habitantes, como Ovalle, Los Andes, Melipilla o Linares, aparecen con una mayor capacidad de atraer y/o retener mujeres que la que tenían en 1992. En resumen, los territorios más rurales son expulsores de mujeres, mientras que los territorios rural-urbanos de mayor tamaño y las regiones metropolitanas, atraer y retienen mujeres. Gráfico 3a. Proporción de género según territorio, 1992

Gráfico 3b. Proporción de género según territorio, 2002

El gráfico 4 arroja más luz sobre el cambio poblacional por sexo y por edad. Observamos que si bien todos los territorios de Chile han envejecido entre 1992 y 2002, esta tendencia es mayor en los tres tipos de territorios más rurales, donde el crecimiento poblacional bordeo cero para el grupo etario entre 19 y 40 años, tanto para hombres como para mujeres; esto nos indica una emigración masiva de la población más joven y da una señal muy pesimista de futuro para los territorios rurales y los rural-urbanos con ciudades más pequeñas, de hasta 40 mil habitantes (aunque hay excepciones entre ellos).

Gráfico 4. Cambio poblacional 1992-2002 por grupo etario y sexo, según territorio

El gráfico 5 muestra el porcentaje de la población rural, según la definición oficial del Instituto Nacional de Estadística (INE). De acuerdo a la estadística oficial, la población rural en Chile en el 2002 equivalía al 13,4% de la población total. En los Censos 1992 y 2002, el INE entiende como “Entidad Urbana” a un conjunto de viviendas concentradas, con más de 2.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000, con el 50 por ciento o más de su población económicamente activa dedicada a actividades secundarias y/o terciarias. Excepcionalmente los centros que cumplen funciones de turismo y recreación con más de 250 viviendas concentradas y que no alcanzan el requisito de población, se consideran Entidades urbanas. Así, son oficialmente entidades urbanas en Chile, tanto Cobquecura, Teodoro Schmidt y Futaleufú como Santiago, Valparaíso o Concepción. Berdegué et al. (2010a y 2010b), entre otros autores, han argumentado que esta definición no solo invisibiliza lo rural y de una idea exagerada del grado de urbanización del país, sino que además es inconducente desde el punto de vista de las políticas públicas porque supone un país en blanco y negro, dicotómico, cuando la realidad se acerca más a la de un país con matices y con diferentes ruralidades en tipo y grado. La OCDE en su Territorial Review de Chile (2008, p. 26) y usando los criterios y definiciones que emplean los países miembros de dicha organización, señala que “50% de los Chilenos viven en regiones predominantemente urbanas… 42% en regiones predominantemente rurales y solo 8% en regiones intermedias.” Aún usando la definición INE de lo que es urbano o rural, vemos que el porcentaje de población rural en todos los tipos de territorios funcionales excepto las regiones urbanas, es superior al promedio oficial de ruralidad en el 2002, de 13,4%. Aún en los territorios rural-urbanos con ciudades de entre 80 mil y 250 mil habitantes, el porcentaje de la población “oficialmente rural” se acerca al 20%. Esto confirma la conclusión de la OCDE de que en torno al 50% de la población del país vive en territorios predominantemente rurales o donde el peso de lo rural es significativo.

Territorios Funcionales en Chile

Gráfico 5. Porcentaje de población rural según territorio, 1992-2002

Otra entrada al tema del gradiente urbano-rural (en vez de la dicotomía que establece el INE) es a través del gráfico 6, que muestra la densidad poblacional de los diferentes tipos de territorios. Podemos ver que en el 2002 los dos sub-tipos de territorios rural-urbanos de mayor tamaño y, por supuesto, las regiones metropolitanas, tienen densidades poblacionales que superan el umbral de la OCDE (150 habitantes/km2) para considerar que una región tiene un elemento urbano importante. Los demás tipos de territorios están aún muy lejos de este umbral, y el territorio urbano-rural con ciudad de menor tamaño está más próximo en este indicador a las características de los más rurales que de los más urbanos. Gráfico 6. Densidad poblacional por tipo de territorio, 1992 y 2002

El gráfico 7 entrega información clave para entender una de las principales fuentes de la identidad y de la funcionalidad de estos territorios. Aún en las seis grandes ciudades del país, casi siete de cada diez habitantes declaran en el Censo haber nacido en dicho territorio (y, en las grandes ciudades, el porcentaje de personas que declaran haber nacido no solo en el mismo territorio, sino que además en la misma comuna, asciende a un sorprendente 40% tanto para hombres como para mujeres).

Gráfico 7. Porcentaje de personas nacidas en el mismo territorio, 2002

Es también interesante observar en el gráfico 7 que los territorios más rurales tienen el más bajo porcentaje de población nacida en la comuna, lo que indica que algunos de esos territorios uni-comunales y muy profundamente rurales, como Vichuqén, Pichilemu o Isla de Pascua, han encontrado en sus privilegiadas condiciones naturales un activo que les permite atraer población y ganar dinamismo económico y social. Además, este dato del Censo de Población 2002 quiebra el mito de que los todos los territorios más rurales están condenados a la desaparición; eso simplemente no es así en un país cuyo ingreso per cápita conduce a que un porcentaje de la población comience a demandar servicios y estilos de vida en los que estos territorios tienen una insuperable ventaja comparativa. Finalmente y para vincular esta sección de demografía con las siguientes, que tratan sobre ingreso, pobreza y desigualdad, y sobre el empleo, los gráficos 8a y 8b muestran que las fuertes brechas que habían en el país en 1992 en la tasa de dependencia entre los territorios más rurales y los más urbanos, se habían reducido fuertemente ya en el 2002. Aún así, persiste en el 2002 una tendencia a que las regiones de las grandes ciudades tengan una más baja tasa de dependencia, lo que indica que esta aumente conforme nos movemos en el gradiente hacia los territorios más profundamente rurales. Gráfico 8a. Tasa de dependencia según tipo de territorio, 1992

Territorios Funcionales en Chile

Gráfico 8b. Tasa de dependencia según tipo de territorio, 2002

I.5 Ingreso, pobreza y distribución La pobreza en el país ha disminuido desde un 39% en 1990 a un 15% en el año 2009. Esta reducción no es pareja para todos los tipos de territorio, observándose mayor cantidad de personas bajo la línea de pobreza en territorios rurales profundos que en territorios cuyo centro corresponde a una ciudad grande o metrópolis. Entre 1992 y 2002 hay una importante brecha entre la pobreza de territorios rurales y metropolitanos, que se ha incrementado en el tiempo, tal como se puede apreciar en el Gráfico 9. En 1992 la diferencia entre los índices de pobreza de estos territorios es de alrededor de 10%, mientras que en 2002 esta diferencia llega casi a un 17%. La reducción porcentual más grande, sin embargo, no viene de los territorios con grandes ciudades, sino de los asociados a Ciudades intermedias, donde los territorios funcionales con una ciudad de 40 a 80 mil habitantes muestran una reducción de 17% en la incidencia de pobreza entre el período. Gráfico 9. Incidencia de la pobreza según tipo de territorio, 1992 y 2002

Estos cambios pueden explicarse tanto por cambios en la magnitud del ingreso per cápita, como por variaciones en la distribución de este. Los territorios rurales profundos, por ejemplo, muestran aumentos discretos en su ingreso per cápita, de alrededor de 8%, mientras que los territorios metropolitanos muestran un crecimiento cercano al 27% entre ambos años, como es posible observar en el Gráfico 10. Gráfico 10. Ingreso per cápita según tipo de territorio, 1992 y 2002

Otro aspecto interesante es la distribución marcadamente creciente para ambos años en el ingreso per cápita a medida que aumenta la población de la ciudad centro del territorio. En 1992 el ingreso de los territorios rurales correspondía a cerca de un 54% del ingreso de los territorios metropolitanos, mientras que en 2002 esta proporción se reduce a casi un 46%, ampliándose la brecha considerablemente. Los territorios intermedios, por su parte, tienen un desempeño dispar, pues ciertos casos se observan crecimientos muy fuertes (Colina, Peñaflor, Buín) y otros con decrecimientos significativos (Cañete, Laja, Curicó). Dentro de la categoría de territorios rural-urbanos, se observan mayores aumentos del ingreso per cápita para los territorios con centros de 40 a 80 mil habitantes (26%). El otro componente de la pobreza corresponde a la distribución del ingreso. En el Gráfico 11 es posible ver la evolución del índice de Gini (una medida de la concentración del ingreso) para cada tipo de territorio. A pesar de que este gráfico muestra disparidades entre años y territorios, cabe destacar que los valores se mueven en rangos muy reducidos a nivel nacional, encontrándose en la parte inferior de la lista territorios tan dispares como Llayllay, Queilén y Litueche (0.43) mientras que en la parte superior están Valdivia, Curacautín (0.57) y no muy lejos Santiago (0.54). Gráfico 11. Índice de Gini del ingreso per cápita según tipo de territorio, 1992 y 2002

Territorios Funcionales en Chile

Tal como se puede apreciar en el gráfico 11, los territorios metropolitanos son los que mayor aumento porcentual tienen en el período (es decir, aumenta la concentración del ingreso en esos territorios). Este resultado puede explicar en parte por qué el importante aumento del ingreso per cápita no se ha traducido en reducciones de los niveles de pobreza mayores a los observados. Dos de los tres tipos de territorios urbano-rural mejoraron la distribución del ingreso entre 1992 y el 2002, y solo el grupo con ciudad de 40 a 80 mil habitantes tuvo un aumento marginal del índice de Gini.

I.6 Empleo El gráfico 12 muestra la participación de la población económicamente activa en el total de la población del territorio, dividida por sexo, en el 2002. La observación principal es que la tasa de participación de los hombres es bastante pareja independientemente del tipo de territorio, en torno a 40%. En el caso de las mujeres, en cambio, hay un marcado gradiente de los más urbanos cuya tasa de participación es más que el doble de la de los territorios más rurales. Gráfico 12. Población económicamente activa respecto a población total, según género y tipo de territorio 2002

El gráfico 13 muestra que en todos los tipos de territorios la participación de las mujeres en el mercado laboral remunerado es mucho más baja que la de los hombres, pero que la brecha es marcadamente mayor en los territorios más rurales y se achica progresivamente conforme nos movemos hacia los más urbanos. Gráfico 13. Brecha de empleo mujer-hombre, calculada como la diferencia entre el porcentaje de mujeres y hombres empleados en 2002.

Como se observa en el gráfico 14, los territorios más rurales exhiben una alta participación en el empleo de la agricultura, otras actividades primarias, y manufacturas del sector primario; el porcentaje de la PEA en estos tres tipos de actividades suma entre el 45% y el 48% en los territorios rurales, cifras que son marcadamente inferiores a las observadas en 1992 y que eran entre 61% y 64% de la PEA. En contraste, en estos territorios más rurales tenemos un fuerte ascenso entre 1992 y 2002 de la población empleada en comercio y en otros servicios (de 31% a 45%). En los territorios rural-urbanos de mayor tamaño, con ciudades de entre 80 mil y 250 mil habitantes tenemos en el año 2002, a 26% de la PEA empleada en el sector primario o en manufacturas del sector primario, es decir, en el sector agroalimentario, forestal y pesquero; este es un dato central en la calificación de estos territorios como rural-urbanos y no puramente urbanos. Cabe hacer notar que este porcentaje es menor que el 37% observado diez años antes. Gráfico 14. Proporción de la PEA por sector económico según territorio, 2002

El gráfico 15 indica que existen marcadas diferencias de género en los sectores económicos en que se emplean hombres y mujeres. En contraste con la extendida imagen de que las mujeres rurales son o bien temporeras en la agricultura o la agroindustria, los datos del Censo del 202 indican que muy mayoritariamente ellas se emplean en el comercio y otros servicios. En el sector rural estas son actividades tal vez menos visibles, pues se trata de miles y miles de micro y pequeñas empresas, cada una de ellas con pocas trabajadoras, en comparación con un packing o una faena de poda o de cosecha de fruta, que puede emplear en una sola empresa a algunas docenas o incluso un par de centenares de trabajadoras. Pero en el total, las micro y pequeñas empresas de comercio y servicios son mucho más importantes para las mujeres trabajadoras rurales, al menos en cuanto a número de empleos. En contraste, el empleo primario en la agricultura y en otros sectores concentra un porcentaje importante de hombres.

Territorios Funcionales en Chile

Gráfico 15. Porcentaje de la PEA por sector económico y sexo, según territorio, 2002

El gráfico 16 ofrece una mirada distinta a la participación de hombres y mujeres en el mercado laboral, a través de un indicador de diversidad basado en el índice de Herfindahl. Lo que el gráfico 16 señala son dos cosas. Primero, las barras más oscuras en el gráfico se refieren a la diversidad en el sector económico en que se emplean hombres y mujeres (por ejemplo, agricultura, comercio), observamos siempre valores negativos y una curva en forma de ∩, que significa lo siguiente: primero, que entre los hombre hay siempre mayor diversidad de empleo según sector de la economía, pero que la brecha es menor en los territorios rural-urbanos de tamaño pequeño y medio, y que las diferencias en diversidad aumentan, a favor de los hombres, tanto en los territorios más rurales como en los más urbanos. Segundo, en el mismo gráfico las barras más claras se refieren a la diversidad en el tipo de empleo (por ejemplo, gerentes, profesionales, trabajadores calificados, obreros no calificados, etc.). Lo que el gráfico dice es que en los territorios más rurales, las mujeres tiene un poco más de diversidad en el tipo de empleo que los hombres, pero que la situación se revierte, de nuevo en grado muy ligero, en los territorios más urbanos. Gráfico 16. Brechas de diversidad, calculada como el complemento del índice de Herfindahl para sector económico y tipo de empleo en 2002

El gráfico 17 también reseña diferencias entre hombres y mujeres, esta vez en la participación en puestos directivos y profesionales. En todos los territorios, pero muy especialmente en los más rurales, las mujeres tienen una mayor participación que los hombres en este tipo de puestos; esta diferencia se explica porque el dato incluye cargos tanto en el sector público como en el privado, y es probablemente en aquel donde hay una fuerte participación de las mujeres en cargos profesionales (servicios de salud, de educación, gobiernos municipales, etc.). Gráfico 17. Brecha en puestos directivos y profesionales, calculada como diferencia entre porcentajes de Mujeres y Hombres en 2002

Finalmente, el gráfico 18 muestra los niveles de desempleo en el año 2002, como porcentaje de la PEA, entre hombres y mujeres, por tipo de territorio. A partir del año 1998 y durante varios años, incluyendo el 2002, hubo en Chile una desaceleración económica producto de la Crisis Asiática, lo que llevó a un aumento del desempleo en todo el país. El gráfico nos muestra que este fenómeno afectó en forma bastante pareja a todos los tipos de territorios, y en todos ellos proporcionalmente más a los hombres que a las mujeres que permanecieron en la Población Económicamente Activa. Gráfico 18. Nivel de desempleo por sexo, según tipo de territorio 1992-2002

Territorios Funcionales en Chile

I.7 Educación La educación es una dimensión importante en el análisis del potencial de desarrollo de las diversas zonas geográficas de un país. Los años promedio de educación, por ejemplo, demuestran grandes diferencias de acuerdo a los territorios funcionales. Según el Censo del año 1992 por ejemplo, mientras que los territorios más cercanos a lo rural (hasta aquellos que contienen un centro urbano de 40 mil habitantes), no sobrepasaban los 6 años promedio de escolaridad, contra más de 8 en las zonas metropolitanas. Diez años después en cambio, la escolaridad promedio de estas zonas rurales bordeaba los 8 años, pero las metropolitanas por su parte alcanzaron casi los 10. De esa manera, se aprecia un avance significativo en todos los territorios analizados, pero ese avance tiende a concentrarse en unas pocas zonas. En los gráficos 19a y 19b se presenta el porcentaje de población que sólo completa enseñanza media en el año 1992 y 2002. Una primera lectura permite apreciar que para ambos años existe una diferencia sustantiva entre territorios con mayor grado de ruralidad y aquellos más urbanos, favoreciendo a estos últimos. Dicho de otra manera, hay una mayor proporción de personas que sólo completa la enseñanza media en aquellos lugares que alcanzan mayor grado de urbanización, existiendo para el año 1992 un claro quiebre cuando existe una ciudad de más de 40 mil habitantes, con un 37% contra un 28% en los territorios funcionales que poseen un núcleo de 18 a 40 mil habitantes. Sin embargo, al analizar las diferencias entre 1992 y 2002, se aprecia no sólo que la brecha se reduce, sino que además el porcentaje de la población que completa solamente enseñanza media decrece en los territorios más urbanos. Mientras que en los años 1992 y 2002 en los territorios rurales uni-comunales la población que sólo posee enseñanza media completa se mantiene en un 24%, en los territorios rural-urbanos y metropolitanos estos porcentajes disminuyen en hasta un 8% para estos últimos, llegando a un 36%. Esto es similar a lo que sucede en la educación básica según los datos de los Censos, ya que mientras que el porcentaje de la población que sólo termina este nivel inicial de educación se mantiene en un 50% entre 1992 y 2002 en las zonas más rurales, disminuye del 37% al 30% en los territorios funcionales metropolitanos. Gráfico 19a. Porcentaje de la población que sólo completa enseñanza media según territorio, 1992

Gráfico 19b. Porcentaje de la población que sólo completa enseñanza media según territorio, 2002

Complementariamente al argumento anterior, en el gráfico 20 se muestra el porcentaje de la población que alcanza un logro académico igual o mayor que el término de la educación media para el año 2002, en cada tipo y subtipo de territorio y por sexo. En base al análisis de los gráficos 19a y 19b gráfico anterior, lo primero que ilustra este gráfico 20 es que la diferencia entre los territorios rurales y los urbanos se acrecienta: mientras que en los rurales uni-comunales la proporción de la población que alcanza un logro académico de enseñanza media hacia arriba está en torno al 31%, este es de un 57% en los territorios metropolitanos. De la misma forma que en el análisis previo, se observa un quiebre en aquellos territorios con centros urbanos de 40 mil habitantes o más, pero con su 43% aún están lejos de los metropolitanos. En términos de género además, se aprecia una leve ventaja a favor de las mujeres, con la excepción de los territorios rurales uni-comunales y los metropolitanos. En ese sentido, las mujeres alcanzan mayores logros académicos, a pesar de incorporarse en menor medida al mercado laboral (INE, 2002, 2010; Larragaña, 2004). En resumen, el gráfico 20 describe cómo las diferencias educacionales según los diferentes tipos de territorio se van agrandando en la medida que se toman en cuenta mayores niveles de enseñanza. La oferta de centros de educación técnica y superior es parte de la explicación, en tanto estos se concentran en las ciudades de mayor tamaño. Pero además, esto indica la dificultad de atraer capital humano especializado para los territorios más aislados, por lo cual su mercado laboral es más restringido y su capacidad de desarrollarse es menor. Gráfico 20. Logro académico de completar Educación Media en adelante, según sexo y tipo de territorio 2002

Territorios Funcionales en Chile

Resulta fundamental conocer dónde se concentran las mayores diferencias en los niveles educacionales por cada tipo de territorio funcional. Por ello, en el gráfico 21 se muestra el porcentaje de la población que culmina la enseñanza superior (técnica y universitaria), para complementar el análisis del gráfico 20. Lo primero que se debe mencionar es que la brecha tiende a aumentar al excluir el logro de la educación media: los territorios rurales uni-comunales por ejemplo, disminuyen desde un 31% hasta sólo un 6%; los rural-urbanos de 18 a 40 mil habitantes por su parte, se comportan de la misma manera, al disminuir del 35% al 8%; sin embargo, los territorios metropolitanos bajan desde un 57% hasta un 20%. En ese sentido, esta diferencia de un 37% corresponde a la población que completa algún nivel de educación superior, ya sea técnica o universitaria. El caso de las mujeres resulta interesante de resaltar, en tanto que si se incluye la enseñanza técnica y universitaria dentro del porcentaje de logro académico, la brecha aumenta y las favorece. En otras palabras, las mujeres estudian más que los hombres en niveles superiores de educación. Un último punto a resaltar refiere al territorio funcional que contiene un centro urbano de 40 a 80 mil habitantes, ya que es el que mayor diferencias de género presenta (un 9% de los hombres contra un 12% de las mujeres). Gráfico 21. Porcentaje de la población que completa enseñanza técnica o universitaria 2002 según sexo

El porcentaje de la población que posee enseñanza universitaria completa por cada tipo y subtipo de territorio, se aprecia en el gráfico 22a y 22b. Se destaca en primer lugar, la tendencia constante que se ha señalado en los gráficos previos: a mayor nivel de urbanización, mayor porcentaje de población con educación universitaria completa. De la misma manera, los avances entre 1992 y 2002 son enormes, pasando del 2% a casi el 4% en los territorios unicomunales, de casi 3% a más del 5% en los rural-urbanos con centro urbano de 40 a 80 mil habitantes, o del 7% a casi el 12% en los metropolitanos. En ese sentido, se destaca el aumento sostenido en todos los territorios funcionales, tal como se ha señalado con el caso de la educación técnica. Sin embargo, se mantiene el mismo argumento de que este aumento no es indiferente en términos territoriales, y existe una tendencia a la concentración en los metropolitanos. Dicho de otra manera, lo que indican los gráficos 22a y 22b, es que todos los territorios avanzan en número de profesionales, pero los más urbanos avanzan más. Y en definitiva, la brecha de educación se concentra en este tramo de la educación superior, ya que es en la cual aumenta mayormente la diferencia entre los diversos tipos de territorio. Conocer este detalle resulta fundamental para potenciar un desarrollo con mayor grado de equidad, en tanto los territorios con centros urbanos menores o más rurales, no tienen el potencial de atraer un mayor grado de profesionales a trabajar en estos.

Gráfico 22a. Porcentaje de la población con enseñanza universitaria completa según territorio, 1992

Gráfico 22b. Porcentaje de la población con enseñanza universitaria completa según territorio, 2002

Por último, el análisis de la educación por los tipos de territorios funcionales culmina con el gráfico 23, en el cual se observan con mayor detalle las diferencias de las brechas que existen entre hombres y mujeres en el logro académico en la educación superior. Lo primero es resaltar la brecha a favor de la mujer, la cual es variable entre los diferentes tipos y subtipos de territorios funcionales. Es en aquellos que contienen una ciudad de entre 40 y 80 mil donde esta diferencia es mayor, al contrario de los metropolitanos donde es mínima. Gráfico 23. Brecha de logro académico en Educación Superior Mujer-Hombre. Calculada como diferencia de porcentajes entre mujeres y hombres que completa enseñanza técnica o universitaria en 2002

Territorios Funcionales en Chile

I.8 Vivienda y sus servicios El acceso a servicios también es clave para entender la calidad de vida de los habitantes de acuerdo al territorio funcional en que habitan. En el gráfico 24 se aprecia el acceso de las viviendas a la red pública de agua, destacándose en primer lugar una diferencia enorme entre los territorios con mayor grado de ruralidad y aquellos más urbanos. Para el año 1992 por ejemplo, sólo una de cada dos viviendas tiene el agua conectada a la red pública en los territorios rurales uni-comunales, contra prácticamente el 100% en las metropolitanas. El cambio entre 1992 y 2002, en un contexto de fuertes inversiones públicas, es enorme y también se aprecia en el gráfico 24. Incluso territorios ruralurbanos con ciudades de entre 40 y 250 mil habitantes alcanzan un 90% de penetración de este servicio. Gráfico 24. Porcentaje de viviendas con agua en la red pública según tipo de territorio, 1992- 2002

Un avance similar ha tenido el porcentaje de viviendas con electricidad en la red pública, según lo que se aprecia en el gráfico 25. En el año 1992 las diferencias entre los diferentes tipos de territorio eran muy significativas, encontrando un quiebre importante en los territorios rural-urbanos con ciudades de entre 40 y 80 mil habitantes, en tanto ahí casi un 90% de las viviendas tenían electricidad en la red pública, y llegando prácticamente al 100% en las metropolitanas. Para el año 2002, el avance en la electricidad ha sido enorme: en cinco de los seis tipos de territorios, la penetración de este servicio sobrepasa o bordea el 90%, quedando rezagadas sólo las viviendas de los territorios rurales uni-comunales, con un 84% (que en sí es un gran avance, desde el 55% correspondiente a 1992). En definitiva, las brechas entre los diversos tipos de territorios funcionales del agua y la electricidad en red pública, se han ido acortando. Gráfico 25. Porcentaje de viviendas con electricidad en red pública según tipo de territorio, 1992- 2002

I.9 Etnias La dimensión correspondiente a pueblos originarios es también una arista importante al momento de analizar los territorios funcionales. A pesar de que existe una importante diferencia metodológica sobre cómo se formuló esta pregunta entre los Censos de Población de 1992 y de 2002, se pueden observar patrones comunes en ambas mediciones para los territorios. Gráfico 26. Porcentaje de población perteneciente a pueblos originarios según tipo de territorio, 1992-2002

El Gráfico 26 muestra la presencia de pueblos originarios para ambos períodos. En este gráfico es posible apreciar que en la gran mayoría de los territorios rural-urbanos y metropolitanos existe una importante disminución de la población indígena en el período, lo cual podría deberse a motivos metodológicos. Sin embargo, esta caída de la población indígena no se observa en los dos tipos de territorios rurales, donde hay un claro aumento en la población que se auto-declara como parte de un pueblo originario. Una posible explicación de este aumento es que una mayor parte de la población de estos territorios se haya sentido incentivada a reconocer su condición étnica, debido al cambio en el entorno político y a la aparición de una serie de programas gubernamentales dirigidos específicamente a las comunidades, hogares y personas indígenas. Independiente de las tendencias, se observa que la población originaria es particularmente baja en los territorios rural-urbanos intermedios, siendo cercana al 2% en aquellos cuyos centros urbanos están entre 40 y 80 mil habitantes. Parecería que cuando las personas indígenas migran, no lo hacen a ciudades pequeñas o medianas sino principalmente a las grandes ciudades. Los territorios metropolitanos, a pesar de tener un bajo porcentaje de miembros de los pueblos originarios, son los que concentran en términos absolutos la mayor población. Este hecho puede reflejarse también en que las menores brechas de empleo entre quienes pertenecen o no a pueblos originarios, tal como es posible observar en el Gráfico 27. Gráfico 27. Brecha de empleo en la PEA, calculada como la diferencia de porcentajes de población empleada perteneciente o no a pueblos originarios según tipo de territorio, 2002

Territorios Funcionales en Chile

En el gráfico 27 es posible apreciar que tanto en territorios metropolitanos, como en los rural-urbanos con ciudad intermedia, el empleo entre la población económicamente activa no muestra brechas étnicas particularmente altas, las que sí se observan en los territorios rurales, en los que la diferencia en empleo puede llegar hasta un 7%. Los territorios metropolitanos, sin embargo, muestran brechas en otro tipo de dimensiones, como las referentes a Capital Humano. Considerando el logro educativo de enseñanza superior, este tipo de territorios muestra una importante brecha étnica, ilustrada en el gráfico 28, algo que no se observa en el resto del país. A pesar de que existen brechas territoriales importantes en cuanto al logro académico de completar la educación superior, las brechas étnicas mantienen una diferencia absoluta de alrededor de 4% para los territorios rurales y rural-urbanos, mientras que en los territorios metropolitanos, esta brecha llega casi al 11%, es decir, mientras cerca del 22% de la población no perteneciente a pueblos originarios logra finalizar algún grado de educación superior, sólo el 11% de sus contrapartes tiene esa oportunidad. Gráfico 28. Brecha de logro de educación superior, calculada como la diferencia de porcentajes de logro en población perteneciente o no a pueblos originarios según tipo de territorio, 2002

I.10 Gobierno local El funcionamiento de las municipalidades que son parte de los diversos tipos de territorios funcionales, también arroja interesantes resultados para entender las diferencias que hay entre estos. En el gráfico 29 por ejemplo, se muestra el porcentaje de los Ingresos Propios Permanentes (IPP) de las municipalidades de cada tipo y subtipo de territorio funcional, comparando los años 2002 y 2008 para ver si hay alguna tendencia. Primero, se aprecia que los IPP de los gobiernos locales van en aumento de acuerdo a mayores grados de urbanización, lo cual se entiende en la medida que con mayor población se generan más actividades para que el municipio recaude ingresos. Segundo, se aprecia que entre el año 2002 y 2008 todos los tipos de territorios funcionales disminuyen la importancia de los IPP dentro de su presupuesto municipal. Esto se entiende en la medida que en los últimos años ha aumentado de manera importante el número de programas para que sean gestionados localmente, y el monto que se relaciona a ellos, por lo cual aumenta la importancia de las transferencias desde el nivel central. Cabe resaltar los territorios funcionales que contienen un centro urbano de entre 80 mil y 250 mil habitantes, en la medida que su disminución es más importante que en los otros tipos de territorio.

Gráfico 29. Porcentaje de los Ingresos propios permanentes municipales según tipo de territorio, 2002-2008

Como contraparte del análisis de los IPP municipales, en el gráfico 30 se muestra la importancia que tiene la inversión municipal dentro del gasto total del municipio. Si bien a primera vista el comportamiento de tal indicador se contrapone al de los IPP, esto no refiere a que el volumen de inversión en los territorios que son más rurales sea mayor, sino que en particular estos gastos proporcionalmente sean mayores, llegando hasta un 25% dentro de todos sus gastos, y al contrario de los territorios con centros urbanos de mayor tamaño que bordean el 15%, o los metropolitanos, con alrededor del 13%. Esto indica en definitiva, que los municipios más pequeños, con menores IPP, gastan mayor porcentaje de su presupuesto en inversión dentro de la comuna que aquellos que forman parte de comunas más urbanizadas. Gráfico 30. Porcentaje de inversión municipal sobre el gasto total según tipo de territorio, 2002-2008

Una última característica de los gobiernos locales que se analiza en esta sección, se refiere al porcentaje de mujeres que ocupa posiciones directivas en los municipios de cada tipo y subtipo de territorios funcionales. En general, como se aprecia en el gráfico 31, la importancia de las mujeres en el escalafón directivo de las municipalidades es baja, menor al 25%. Esta proporción sin embargo, es mayor en los municipios más rurales, y va disminuyendo en los territorios funcionales que tienen mayor grado de urbanización. Esto da luces sobre dos ámbitos de análisis: en primer lugar, es en estas zonas rurales donde las mujeres alcanzan mayor grado de desarrollo profesional al interior de los gobiernos locales, en tanto proporcionalmente tienen mayores posiciones directivas; pero en segundo lugar, indica que en aquellos municipios que se encuentran en mejores

Territorios Funcionales en Chile

condiciones, donde no sólo hay mayores IPP sino que también proporcionalmente menor nivel de inversión, se prefiere contratar a hombres para ocupar estos cargos directivos, desfavoreciendo a las mujeres. Gráfico 31. Porcentaje de mujeres en escalafón directivo municipal según tipo de territorio, 2008

I.11 Participación social y política En la presente sección se muestran algunos resultados interesantes en el ámbito de la participación social y política. En el gráfico 32 por ejemplo, se muestra el porcentaje de la población total que votó en las elecciones municipales del año 2008, según sexo. Se destaca en primer lugar la tendencia a la baja a medida que nos movemos hacia territorios funcionales que cuentan con centros urbanos de mayor importancia. Como se mostró anteriormente, los territorios más rurales han mostrado un envejecimiento de su estructura población; a sabiendas que la participación política se encuentra esencialmente diferenciada por edad, donde los jóvenes no se inscriben a votar y se genera un envejecimiento del padrón electoral, la tendencia que muestra el gráfico 32 es bastante lógica. Gráfico 32. Participación política, calculada como el porcentaje de votantes sobre la población total. Elecciones municipales 2008

Lo segundo que llama la atención en relación a la participación política, es la diferencia que existe entre hombres y mujeres en todos los tipos de territorios funcionales. Para profundizar esta diferencia, en el gráfico 33 se muestra la brecha que hay entre los votantes hombres y mujeres para la misma elección, de acuerdo a los tipos y subtipos de territorios trabajados. En todo el país, la participación política para el año 2008 fue superior en el caso de las mujeres, lo cual señala que además de la edad, el género también hace diferencias en la decisión de votar. Sin embargo, esta brecha no es igual territorialmente, creciendo en los territorios más cercanos a la ruralidad, y disminuyendo en las zonas urbanas. Gráfico 33. Brecha de participación política calculada como la diferencia del porcentaje de votantes sobre la población total entre mujeres y hombres. Elecciones municipales 2008

Sin embargo, al observar los resultados de las elecciones, se observa un fenómeno interesante. En el gráfico 34 se presenta la brecha que hay entre la elección de concejales hombres y mujeres, dentro del total de concejales de los municipios de los territorios. Estos datos describen que, dentro del total de concejales electos, en todos los territorios fueron elegidos más hombres que mujeres para ser parte del concejo municipal. Lo que muestra el gráfico 34 es que a pesar de que las mujeres votan más en todos los tipos de territorios, y especialmente en los más rurales, ellas terminan votando por hombres para que las representen en la municipalidad. Gráfico 34. Brecha de género de concejales electos sobre el total de concejales. Diferencia entre porcentajes Mujer-Hombre. Elecciones Municipales 2008

Territorios Funcionales en Chile

I.12 Conclusiones y propuestas En este documento hemos primero definido y delimitado 103 territorios funcionales. Además, los hemos clasificado en seis tipos y sub-tipos que tienen sentido para los objetivos del proyecto de Rimisp que realiza este estudio; sin embargo, enfatizamos que teniendo la lista y la descripción de los 103 territorios funcionales, otros investigadores o decisores de política los pueden ordenar o clasificar de otras formas de acuerdo con sus propios intereses. En tercer lugar, hemos descrito estos 103 territorios funcionales haciendo uso de algunas variables en siete dimensiones (demografía, empleo, educación, etc.). Hacemos notar que como los territorios funcionales están constituidos por comunas, es enteramente posible y bastantes sencillo agregar otras dimensiones o variables a esta descripción, usando datos de otras fuentes secundarias. Nosotros mismos tenemos alrededor de 400 variables de, por ejemplo, el Censo Agropecuario, las encuestas CASEN, el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM), los resultados electorales desde 1989, el SIMCE, etc. Teniendo los mapas básicos de los 103 territorios funcionales, es factible que otros investigadores y personas complementen nuestra descripción básica con otras capas de información. Con lo anterior, hemos demostrado que estos territorios son unidades realmente existentes, es decir, que hacen sentido a las personas y organizaciones públicas y privadas, incluyendo empresas, que realizan sus actividades económicas, sociales, recreacionales, culturales, etc. principalmente en estos espacios. A través de visitas a varios de estos territorios funcionales y de entrevistas con casi un centenar de profesores, empresarios y gerentes, alcaldes y concejales, dirigentes sociales y gremiales, mujeres y hombres trabajadores en la agricultura y el comercio, periodistas, hemos confirmado que los territorios funcionales que aquí presentamos no son una construcción estadística sino que una realidad social, aunque no aparezcan con límites de colores en los mapas políticos-administrativos del país. Las personas y las organizaciones no hacen su vida en unidades administrativas, sino en espacios socialmente construidos a lo largo de muchos años, que muy rara vez coinciden con los límites legales de la organización del Estado. Las localidades rurales y urbanas que integran cada uno de territorios funcionales, están unidas o vinculadas funcionalmente a través de diversos mecanismos, incluyendo: •

Mercados laborales

•

Servicios públicos

•

Servicios privados

•

Redes sociales

•

Ecosistemas y servicios ambientales

•

Redes y servicios de comunicación y transporte

•

En algunos casos, asociaciones de gobiernos locales

•

Historia y cultura

En diferentes territorios algunos de estos mecanismos son más fuertes que otros, pero todos cumplen un papel aunque sea mínimo. El resultante es que estos territorios funcionales tienen identidad, así no tengan reconocimiento legal. La dinámica entre las comunas y localidades que integran cada uno de estos territorios incluye la integración de sus mercados laborales a través de commuting y una marcada tendencia a la aglomeración de las fuentes de empleo no primario y de los servicios públicos y privados en las ciudades centrales de los territorios, con el consiguiente “vaciamiento” de las comunas del entorno rural. Lo anterior es además facilitado por la enorme expansión de la infraestructura y servicios de transporte y comunicaciones, que hace posible que las personas que viven en la esquina más remota del hinterland rural estén en el centro urbano del territorio en tiempos que para la inmensa mayoría son inferiores a los 30 o 45 minutos de viaje. Las personas y las empresas,

así como los servicios públicos, en general se ven beneficiados con este reacomodo espacial de las actividades, aunque claramente los gobiernos municipales de las comunas periféricas de cada territorio se ven menguados en su capacidad de oferta a los ciudadanos. Esta integración de los mercados laborales, de los servicios, y de las redes sociales de las personas en espacios mayores a la comuna, no tiene el necesario correlato en la organización y gobierno del Estado, pues pocos gobiernos locales hacen uso de la posibilidad de asociarse para proyectos que vayan más allá de iniciativas muy específicas. Los ciudadanos, las organizaciones y las empresas viven en un espacio mayor, pero el gobierno continúa fraccionado. Los consabidos problemas con la educación municipalizada es solo una de los más visibles tensiones e ineficiencias resultantes de esta brecha entre el espacio funcional de los ciudadanos, las organizaciones y las empresas, y el espacio funcional del gobierno local. Podemos además referirnos a pérdidas de oportunidades en desarrollo económico, gestión ambiental, infraestructura, cultura, etc. Lo anterior plantea una situación nueva en términos de participación ciudadana y rendición de cuentas del gobierno local a los ciudadanos, o, si se quiere, del pacto social entre el ciudadano y el gobierno local. Se asume que el gobierno local presta servicios a los habitantes de la comuna, los que tienen la capacidad de exigir a sus gobernantes y de hacer valer su opinión sobre ellos a través del voto en las elecciones municipales. Pero en muchísimas comunas, la realidad es que una alta proporción -en algunos casos mayoritaria- de los ciudadanos trabajan y hacen uso de los servicios públicos y privados que están en una comuna diferente a la que viven. Desde el punto de vista de políticas públicas hacemos cinco planteamientos principales: a. Se debe discutir y eventualmente reconocer al menos en las inversiones y asignaciones presupuestarias, el rol diferenciado de diferentes tipos de gobiernos locales. Esto es extraordinariamente complejo y probablemente requiera un tratamiento por temas específicos, como se comienza a hacer en el tema educacional. b. Es conveniente reconocer programáticamente la existencia de territorios funcionales. El estudio es una línea de base que se podrá actualizar con los datos del Censo 2012 y así sucesivamente, como se hace en casi todos los países de la OECD. Este reconocimiento ayudaría a tener un “mapa común” para una mejor coordinación de las inversiones y de los programas públicos. c. Es muy necesario incentivar la formación de asociaciones municipales que permitirán gobernar de mejor forma estos espacios funcionales pluricomunales, a partir de la coordinación de los gobiernos locales. La Ley 20.527 promulgada en agosto 2011 es un paso trascendente que remueve obstáculos importantes. Sería muy importante potenciar ese instrumento legal ya sea a través de programas y fondos o premiando la postulación asociativa a programas y fondos ya existentes, de forma de incentivar la formación de este tipo de asociaciones para los fines que fija la ley. d. Es conveniente reconocer programáticamente el rol de las alrededor de 40 ciudades pequeñas y medianas que articulan territorios. Por ejemplo, por ejemplo, no tiene el mismo efecto una inversión en un terminal de buses o en un mercado mayorista o en un liceo técnico, en una comuna del hinterland que en la localidad urbana que es centro del territorio y que da servicios al conjunto. Este reconocimiento se puede hacer a través de programas especiales de apoyo a este tipo de ciudades, como se hace en muchos países, o simplemente dando mayor puntaje en los programas y fondos existentes a las postulaciones de estas ciudades centrales de los territorios funcionales de Chile. e. Es posible usar este marco de territorios funcionales para pensar la dimensión espacial de distintas políticas o estrategias sectoriales. Por ejemplo, la estrategia liderada por el Ministerio de Agricultura de “Chile Potencia Alimentaria” podría reconocer ese objetivo se juega de manera muy importante en la capacidad de unas 35 de las 43 ciudades ya mencionadas, para prestar los servicios, la fuerza laboral calificada, el potencial de innovación y de emprendimiento y la capacidad agroindustrial, que una potencia alimentaria necesita. Así, la estrategia mencionada puede tener una dimensión espacial en esta escala territorial, y preguntarse qué puede hacerse para fortalecer las capacidades de esas ciudades articuladoras de los territorios que contienen la mayor parte del sector agro-alimentario y forestal nacional. Lo mismo se puede visualizar en materia de política educacional, o de innovación, o de salud, etc.

II.1.- Introducci贸n 45 II.2.- Datos 46 II.3.- M茅todo 47 II.4.- Resultados 48 II.5.-

Acceso a activos 51

II.6.-

Efectos del desarrollo 53

II.7.- Conclusiones 57

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

II.1 Introducción En un contexto nacional de rápido crecimiento económico y dispar desempeño geográfico en términos de bienestar (Ramírez et al., 2009; Modrego et al., 2008), Chiloé destaca por sus profundas transformaciones estructurales asociadas al establecimiento de la industria acuícola en medio de una sociedad tradicional con una economía basada en la agricultura de origen campesino, pesca artesanal y migración temporal, y un mercado de trabajo casi inexistente. Este fenómeno de industrialización acelerada produjo un importante incremento poblacional, un aumento acelerado de los ingresos sin mejoramiento en su distribución, una fuerte reducción de la pobreza y un considerable impacto cultural y ambiental. Chiloé es reconocido como un lugar de gran identidad territorial basada en un elevado capital cultural (Mansilla 2006), que se sostiene en un patrimonio material e inmaterial apreciado por sus habitantes y por la población fuera de la isla. La identidad cultural es un atributo que genera sentido de pertenencia y contribuye a una imagen externa valorada por su especificidad (Grenier 1984). Durante los años 80 en el sur de Chile y sobre todo en Chiloé, se inicia el desarrollo de la industria acuícola producto de experimentaciones e innovaciones lideradas por el sector público primero y Fundación Chile después. Entre 1990 y 2008 la producción de salmones pasa de 29 mil a 600 mil toneladas, llegando a ser Chile el segundo productor mundial con US$ 2,5 millones de dólares (valor FOB) de exportaciones (SalmonChile 2008). Según Barton (1998), este exitoso desarrollo de la industria se debe a las particulares condiciones hidrobiológicas, la producción contra cíclica y los bajos costos de producción y transporte. Otros autores enfatizan ventajas comparativas de tipo institucional, como las bajas regulaciones ambientales y laborales (Barret et al., 2002), o el marco normativo liberal que rige la asignación de recursos marinos (Izuka 2004; Katz 2006).

Hacia fines de 2008, alcanzado el nivel de producción más alto en Chile, se inicia el colapso del sistema por problemas sanitarios producto de la masificación del virus ISA introducido el 2007. Las fallas institucionales, la expansión casi sin límite de las unidades de explotación en el borde costero y la carga sobre la columna de agua generaron una alta vulnerabilidad del sistema que impidió reaccionar adecuadamente a la crisis sanitaria. En la provincia de Chiloé destaca un grupo de seis comunas más directamente relacionadas con las dinámicas del desarrollo de la industria acuícola: Castro, Dalcahue, Chonchi, Curaco de Vélez, Quinchao y Puqueldón, con una población de 79 mil habitantes y un 48% viviendo en zonas rurales. El 50% de la población total vive en la tcomuna de Castro. En síntesis, Chiloé Central es un territorio donde se verifica una dinámica económica de desarrollo exógeno liderado por la industria del salmón y otro más vinculado a las capacidades locales o endógenas caracterizado por actividades tradicionales relacionadas con su identidad cultural. El desarrollo industrial explica el fuerte crecimiento económico, la caída de la pobreza y la persistencia de la desigual distribución del ingreso. En lo ambiental se evidencian los problemas de sostenibilidad del modelo. Este estudio indagó en los factores territoriales que favorecen un desarrollo económico con disminución de pobreza pero sin cambios en la distribución del ingreso entre los hogares. En particular, interesa conocer cuáles son los actores sociales y coaliciones que promueven formas de distribución y uso de activos que pueden sustentar dinámicas territoriales exitosas y promover marcos institucionales innovadores que estimulen el crecimiento económico con inclusión social y sostenible ambientalmente. También interesa conocer si se requieren o no grandes dotaciones de activos (materiales y no materiales) para que surjan coaliciones sociales innovadoras. Y finalmente, determinar si la identidad territorial puede ser un activo que sostienen dichas coaliciones.

II.2 Datos Para el estudio de las dinámicas de Chiloé Central se dispuso de tres fuentes de información primaria: entrevistas, grupos focales y una encuesta representativa de hogares. Y fuentes secundarias como reportes científicos y artículos de prensa. Se realizaron 30 entrevistas en profundidad para dar cuenta de las dinámicas económicas y sociales desde las visiones de actores locales identificados desde varias fuentes (bases de datos del Programa Chiloé Emprende de la Subsecretaría de Desarrollo Regional; directorio de autoridades locales y funcionarios públicos de organismos de control y fomento; directorio de instancias colectivas de representación sectorial como mesa del turismo, cámara de comercio, sindicato de pescadores artesanales, representantes de agricultores tradicionales y dirigentes de sindicatos de salmoneras; profesionales independientes del sector de recursos naturales y del ámbito de asesorías legales a medianos y pequeños empresarios; docentes universitarios y profesionales de la cultura y las artes); se entrevistó asimismo a empresarios salmoneros y gerentes de plantas salmoneras en Chiloé. Se hicieron dos grupos de discusión en una comuna rural (Curaco de Vélez) con actores considerados vulnerables a las transformaciones sociales experimentadas en la isla - jóvenes de ambos sexos y mujeres adultas con bajo puntaje en ficha de protección social según sistema de clasificación nacional-, no vistos generalmente como informantes calificados. Se diseñó y aplicó una encuesta en conjunto con el Program in Environment and Resources de la Universidad de Stanford, en mayo y junio del 2009, en las seis comunas mencionadas: 856 hogares en áreas rurales y urbanas. Para la selección de viviendas se dispuso de información y cartografía del Censo de 1992 y se empadronaron viviendas en sectores de áreas urbanas y recorridos de verificación de viviendas en áreas rurales. La encuesta recoge información social, económica y laboral actual y pasada, y la opinión de los entrevistados sobre diferentes temas relacionados con las dinámicas económicas del territorio. Por último, se realizó una revisión sistemática de medios de prensa escrita sobre Chiloé así como un análisis de discurso para visualizar opiniones y visiones desde diferentes tipos de actores dando cuenta de la conformación de coaliciones territoriales.

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

II.3 Método Esta investigación supone que los resultados de las dinámicas del territorio (disminución de la pobreza, cambios en el ingreso y en la equidad), son función de los tipos y alcance de los servicios ambientales que presta el medio ambiente (Millennium Ecosystem Assessment 2003), así como de las interacciones entre actores y coaliciones sociales desde los marcos institucionales que promueven y definen reglas de uso y acceso de activos disponibles (Rimisp 2008). Los actores sociales son entendidos como agentes de un territorio que interactúan en una arena descrita por los campos político, económico, cultural y social (Orstrom 2005). Además de la dotación de capital propio o adquirido, los actores sociales definen las reglas de interacción en cada campo en base a su habitus (Bourdieu 2001). Este marco general que busca explicar las dinámicas territoriales se aplica concretamente para el territorio de Chiloé asumiendo tres hipótesis de trabajo: Hipótesis 1: La industria salmonera ha generado una dinámica de crecimiento económico fuertemente positivo pero desigual en lo económico debido a que los actores sociales locales no han tenido capacidad de movilizar recursos (materiales y no materiales) para legitimar sus propias estrategias de vida. La interacción entre inversión e investigación incrementa el valor de la producción de forma directa e indirecta en distintos sectores de la economía, generando además fuerzas de crecimiento de largo plazo (Aghion y Howitt 1998). Las economías de escala producen externalidades positivas que posibilitan la agregación de la actividad económica en ciertos territorios (Krugman 1995). Finalmente, las economías de escala y el funcionamiento de mercados con agentes de racionalidad limitada e incertidumbre generan fuerzas para el crecimiento de las firmas impulsando la concentración de la industria (Winter y Nelson 1982). En Chiloé se creó un escenario de concentración acelerada reduciendo el número de actores pero manteniendo directa e indirectamente un alto impacto en el territorio a través de la dinamización de sectores de servicios que crecen alrededor de la industria acuícola. En tal escenario las estrategias locales de desarrollo no disponen de suficientes recursos financieros y simbólicos para oponer resistencia a la expansión del salmón, perdiendo relevancia en la arena pública y económica. Hipótesis 2: El desarrollo y fortalecimiento de coaliciones sociales innovadoras que favorezcan estrategias de desarrollo incluyentes requiere que la sociedad local cuente con una dotación mínima de activos (materiales y no materiales). Solo con un stock crítico pueden emerger actores y organizaciones que asuman roles de liderazgo territorial. Se entiende aquí coalición social como alianzas entre diversos actores que poseen un discurso y recursos materiales y simbólicos con qué sostenerlo (Birner et al., 2006). Las coaliciones forman parte de procesos de acción colectiva difusa en términos espaciales y temporales (Bebbington et al., 2007). Esto explica su alta visibilidad en ciertos momentos (conflictos sociales, ambientales, etcétera) e invisibilidad en otros. Las coaliciones pueden ser discursivas, es decir grupos que comparten un sistema de valores y creencias comunes (van Dijk 1998), sin acción política necesariamente, aunque en presencia de un conflicto tienen la capacidad de conformar coaliciones de defensa o grupos que abogan por opciones de política específicas con coordinación de discursos y actividades (Birner et al., 2006). Una coalición es exitosa cuando reúne varios atributos que le permiten influir en la esfera pública: nexos con la sociedad local, liderazgos fuertes, vínculos extra territoriales, experiencia y condiciones iniciales, atributos referidos como factores de mayor éxito de movimientos sociales (Bebbington et al., 2007). Aplicando este marco de análisis se puede explicar la existencia de diferentes coaliciones en el territorio y su grado de éxito, entendido este como capacidad para influir en los discursos que predominan en la esfera política, direccionando decisiones de política pública e inversión privada. Hipótesis 3: La identidad cultural de Chiloé puede transformarse en un activo de la comunidad que permita consolidar estrategias locales de desarrollo económico incluyente basadas en identidad cultural.

En la literatura se discute si la existencia de productos o servicios con identidad territorial pueden ser atributos que permitirían vincular territorios rurales con mercados dinámicos (Bowen y Zapata 2009; Tregear 2003; Arfani y Mora 1998; Ray 1998). Se busca establecer empíricamente la relación entre identidad territorial y estrategias de vida en los hogares de Chiloé Central y se propone un modelo de análisis similar al desarrollado por Ruben et al (2007) y Pender (2004), que estime la probabilidad de selección de diferentes estrategias de generación de ingreso sujeta a los atributos de individuos y hogares. Se incluyeron variables que reflejen atributos de identidad (auto declaración étnica, ser nacido en Chiloé, conocer las historias de Chiloé, saber cocina típica, tener conocimientos del mar y la agricultura) en los modelos de selección de estrategias de empleo de los hogares.

II.4 Resultados Los actores del territorio Los distintos actores configuran un campo de interacción a partir de sus roles e interacciones, comportamientos y expectativas que permiten clasificarlos, por ejemplo, a partir de intereses particulares, actividades económicas o pertenencia a grupos institucionalizados. Los actores identificados se clasificaron en tres grupos (tabla 1) que representan las visiones y cambios experimentados con la llegada de la industria acuícola (Ramírez et al., 2009): actores del sector tradicional, actores del sector industrial y actores transversales que se constituyen en base a una serie de agentes. Tabla 1. Actores del territorio Actores

Representantes Grupos indígenas. Instituciones públicas de fomento productivo. Empresarios y prestadores de servicios turísticos. Actores de la pesca

Actores del sector tradicional

artesanal. Artesanos. Pequeños productores tradicionales. Artistas e intelectuales. Universidad de Chile. Organizaciones sociales y ONG. Fundación Amigos de Iglesias de Chiloé.

Actores del sector industrial

Industria salmonera y mitilícola. Prestadores de servicios. Profesionales y técnicos. Trabajador asalariado acuícola. Municipalidades. SERNAPESCA. SAG. Organizaciones del sector público al nivel local.

Actores transversales

Obispado de Chiloé. CONAMA. Otros servicios públicos de acción local

Instituciones que operan en el territorio Entre las principales instituciones destacan las que norman el acceso a recursos naturales, sea bajo un esquema de asignación de derechos de propiedad, tierra y bosques, por ejemplo, o de uso de recursos como el borde costero para producción de salmones. Y aquellas que median los acuerdos entre agentes, como los sistemas que norman la industria del salmón y la red de servicios de soporte del sistema, o las reglas que rigen el turismo.

Sistema de concesiones marinas El desarrollo industrial de Chiloé se sustentó en un ambiente normativo y legal que se plasmó en la Ley General de Pesca y Acuicultura (Nº 18.892) de 1989, modificada en 1991 (Nº 19.079 y 19.080, y Decreto Nº 430), buscando incentivar el desarrollo de la acuicultura. Para ello se crea una figura legal que otorga a los solicitantes de concesiones marinas derechos de uso y goce para realizar acuicultura, derechos que son indefinidos y que pueden ser transferidos a través del mercado (artículo 2). Los sistemas de control y fiscalización

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

sanitaria quedaron asignados al Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca). A medida que la escala de producción se incrementaba, se fueron creando diferentes normativas ambientales y sanitarias: en 1993 se publica el reglamento de concesiones (RCAAA) por el ministerio de economía; en 1997 y 2001 se dictan reglamentos ambientales para la acuicultura; en 2003 las empresas productoras de salmón, a través de SalmonChile, elaboran un Manual Normativo y de Buenas Prácticas (MNBP). El proceso de asignación de concesiones marinas involucra un conjunto de pasos administrativos y pago de patentes, lo que explica que en un principio comunidades locales y empresarios de la zona no fueran capaces de obtener estos derechos. Información, apoyo legal y financiero fueron los elementos que permitieron acceso a concesiones. En la primera etapa de desarrollo de la industria muchas medianas empresas se instalaron en la isla, llegando en 1995 a ser unas 200, donde las diez más grandes no representaban una proporción importante de la producción. En el 2006 se establecen modificaciones a la ley de 1991 respecto a acceso a las concesiones y normas relativas a transferencia de las mismas y pago de patentes. Su objetivo: generar un acceso más equitativo a las concesiones, eliminar incentivos a la especulación de concesiones y normar caducidad para compatibilizar con normas de descanso de los cuerpos de agua. La normativa siguiente aparece como respuesta a la crisis ambiental del virus ISA, acordada en mesas de trabajo de actores públicos y privados sin representación de actores locales. Se busca perfeccionar las normas ambientales y de manejo coordinado y descanso de centros de cultivo estableciendo mayores poderes de fiscalización a Sernapesca y multas y castigos a quienes no cumplan la normativa. Es interesante notar que una de las principales soluciones es el diseño de uso del borde costero en forma coordinada o en los llamados barrios, cuestión ya planteada el año 1993 por Fundación Chile (Alvial 1995), pero ignorada por las autoridades y combatida por el sector privado por ser innecesaria según la industria y atentar contra las decisiones privativas de cada empresa.

Los contratos entre salmoneras, trabajadores y empresas prestadoras de servicios Con el desarrollo de la industria del salmón se fueron consolidando tres sistemas importantes de relación contractual: trabajadores directamente contratados por la industria, trabajadores subcontratados y empresas prestadoras de servicios como transporte, limpia y confección de redes. Según estudio de la Universidad de Chile (2005), la industria presenta un nivel de contratación de mayor formalidad y estabilidad similar a la media nacional: 81% de trabajadores contratados indefinidamente, siendo 79,5% el promedio nacional. La sindicalización alcanza al 33% de los trabajadores, mayor que la tasa de sindicalización nacional: 22% de trabajadores con contrato de trabajo. Se observó que un problema importante en la relación laboral es que las normas regidas por las leyes del trabajo no siempre son respetadas; por ejemplo, la industria del salmón presenta una alta tasa de infracciones. En cuanto a condiciones laborales, la primera fuente de faltas laborales dice relación con asuntos administrativos (38%) y con déficit en infraestructura para los trabajadores en faena (21%). Por otro lado, la proporción de subcontratación en la industria no supera el 6% del total de trabajadores del sistema (ENCLA 2004). Sin embargo, como los servicios subcontratados están concentrados en pocas labores, hay procesos completos como los servicios de buceo casi exclusivamente implementados por medio de este sistema contractual. Las últimas normativas sobre subcontratación (Ley 20.193 de 2006), buscan mejorar los problemas de precarización del empleo y de las normas de seguridad haciendo solidariamente responsables a las empresas mandantes sobre las faltas de la empresa subcontratista. Finalmente, se generó un conjunto de servicios de apoyo a la industria del salmón, siendo relevantes y de mayor crecimiento el transporte marítimo y terrestre, los proveedores de alimentos, la reparación y construcción de redes, los proveedores de insumos para centros de cultivos (flotadores, sistemas de fijación de jaulas, etcétera), y recientemente la investigación en convenio con empresas privadas y universidades.

Los sistemas contractuales entre la industria y este conjunto de empresas que se le vinculan han transitado desde la relación informal y la fijación de precios en mercados spot, hasta una red de contratos de mediano y largo plazo, permitiendo la modernización, importantes inversiones y el aumento de escala.

Instituciones que gobiernan el sistema turístico Se reconocen cinco sistemas económicos basados en el turismo en Chiloé. El primero dominado por operadores turísticos principalmente de Puerto Montt y Santiago que generalmente toman al turista y lo llevan a la isla en una expedición de un día a recorrer sectores de interés histórico y paisajístico (museos, iglesias, miradores). Estos operadores en general tienen proveedores de servicios de alimentación establecidos en acuerdos informales que fijan precios caso a caso. Tal estrategia de negocio ha crecido fuertemente y se expresa en la demanda por servicios turísticos en la temporada 2008, superando los cien mil visitantes (Municipalidad de Castro 2009). El segundo sistema relaciona a los actores locales con el turismo: en general organizados a través de agencias del estado -INDAP, FOSIS, SECOTEC-, forman redes de agroturismo o servicios turísticos específicos (cabalgatas, trekking, etcétera), conformando sistemas informales o más formales como la red de agroturismo que apoya INDAP. Un tercer tipo de arreglos -más desestructurado- consiste en servicios de alojamiento en un conjunto amplio de cabañas turísticas, principalmente cerca de Castro. Según un arquitecto local, en este segmento hay un dinamismo muy fuerte y se espera que la calidad del servicio se incremente, lo que requerirá el desarrollo de instituciones que lo permitan. Una cuarta vía, más estructurada, se relaciona con el sistema hotelero formal: un conjunto de hoteles de larga tradición con algunas inversiones nuevas que han incrementado la disponibilidad hotelera en el territorio. En general participan de la cámara de comercio o de turismo de la zona. Los inversionistas son de Chiloé y esto genera lazos de confianza que les permiten ampliar la red de relaciones sobre la base de sistemas informales. Finalmente, el quinto sistema se relaciona con servicios turísticos que presta el Sistema de Parques Nacionales de la Corporación Nacional Forestal (CONAF), el que ha generado dos circuitos: uno en el mismo parque nacional de Chiloé -regido por la normativa que implementa CONAF- y otro con población vecina al parque, en general huilliche.

Clientelismo y asistencialismo El clientelismo político se refiere típicamente al intercambio de favores políticos u otros recursos por apoyo electoral (Auyero 2001). Una práctica arraigada en zonas rurales y aisladas de Chile (Valenzuela 1977; Durston et al., 2005) -y “a menudo la forma principal de participación de las comunidades y barrios pobres en el gobierno” (Durston 2003)-, que se manifiesta en varias formas, no únicamente el intercambio extraoficial de favores por votaciones. Un porcentaje relevante de personas encuestadas considera que el desempeño de políticos y autoridades ha empeorado, comparado con 20 años atrás (48%). Casi la mitad opina que existe más burocracia (49%) y un 57% observa más clientelismo hoy. Estas opiniones, junto a una mayoría que no confía en partidos políticos (68%), reflejan la desconfianza hacia la institucionalidad política que hoy caracteriza a la sociedad chilena y chilota en particular. Junto al fenómeno del clientelismo se ubica el asistencialismo en una correspondencia sinérgica: relación asimétrica paternalista y desarrollo de una dependencia que no permite romper el vínculo. Un 46% opina que hoy existe más asistencialismo que hace veinte años.

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

II.5 Acceso a activos Activos productivos El principal activo productivo del territorio son las concesiones marinas con una regulación propia que permite a sus poseedores tanto la producción como la venta del derecho de uso. Aunque al principio existió un incremento importante de empresas con concesiones, a partir de 1996 la industria comienza una etapa de concentración acelerada. Esta situación tiene su punto más alto el año 2002 con solo 79 firmas propietarias del total de concesiones en producción. Pero más importante es el tamaño de las firmas: en 2008, año de la crisis sanitaria, las 5 firmas más grandes eran responsables del 45% de la producción de salmón, mientras las 10 firmas más grandes alcanzaban el 61% de la producción total. Tierra y bosques son otros activos productivos en el territorio que se relacionan más directamente con el denominado Chiloé tradicional. El cultivo de la papa, la ganadería y la explotación de la madera son los principales usos. El acceso a estos activos naturales difiere entre hogares; por ejemplo, los hogares más relacionados con la actividad industrial tienen menos acceso a estos recursos. La tabla 2 muestra el valor de la tierra y los bosques y la variación experimentada entre 1990 y 2008. Los valores los declaran las personas entrevistadas. En el caso de cambio de valor por venta de los bienes se produce un número importante de hogares que no respondió la pregunta (42% de casos sin información). Un caso interesante lo presenta quienes no declaran empleo el año 2008 y que pertenece al grupo de mayor acceso a tierras y bosques, lo que se debería a que son hogares más viejos y de antiguas familias chilotas dueñas de predios. Tabla 2. Valor de tierra y bosques (autodeclarados) el año 2008 por tipo de hogar Valor tierra y bosque (Millones de $)

el valor, millones de $ (2008 – 1990)

Moderno

-2

Servicios

-2

Tradicional

-1

Mixto

sin empleo

Tipo

1/ letras significan valores estadísticamente diferentes: c › b › a Se eliminaron valores mayores a 100 millones. 359 casos sin información 1 Ch$ = 470,10 US$ (Banco Central, promedio mayo 2008)

Fuente: Rimisp / Woods Institute for the Enviroment - Stanford University, 2009. Encuesta Chiloé.

Activos identitarios Independiente del enfoque operativo de valoración de la identidad cultural, hay cierta unanimidad en entender cultura como el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales y afectivos característicos de una sociedad o grupo social. Comprende, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano y los sistemas de valor, creencias y tradiciones (Ranaboldo y Schejtman 2008; Montecino 2003; Ibáñez 1979). Para este trabajo se operacionalizó el concepto de identidad según existencia o no de conocimiento de prácticas consideradas tradicionales, generadoras de identidad chilota. Entendiendo conocimiento como capacidad de efectuar prácticas tradicionales de producción o participar en actividades consideradas tradicionales Además considera lugar de nacimiento (chilote) y pertenencia étnica (autodeclarada).

Tabla 3. Porcentaje de hogares con conocimientos para realizar actividades identitarias Origen

No Chilote

Chilote

Tipo de conocimiento

Año 1990

2009

Elaboración de artesanías

Prácticas agropecuarias y forestales

Prácticas de manejo en el mar

Conocimiento cocina, mitos y participación en fiestas

Elaboración de artesanías

Prácticas agropecuarias y forestales

Prácticas de manejo en el mar

Conocimiento cocina, mitos y participación en fiestas

Fuente: Rimisp / Woods Institute for the Enviroment - Stanford University, 2009. Encuesta Chiloé

Los resultados muestran que en general los hogares chilotes mantienen una alta proporción de prácticas calificadas como identitarias, aunque se aprecia una tendencia a perder ciertas prácticas como elaboración de artesanías y en la agricultura, ganadería y silvicultura. Los hogares no chilotes muestran una tendencia fuerte al incremento de conocimiento de prácticas identitarias ligadas a actividades económicas como artesanía y otras que acrecientan el capital social mediante participación en fiestas tradicionales.

Coaliciones en Chiloé Central A través del análisis de prensa se identifican tres períodos en los que emergen coaliciones que representan un discurso y emiten juicios sobre el desarrollo del territorio: i) el de alianzas originales, anterior a la aparición del virus ISA; ii) el de reconfiguración, durante la crisis producto de la expansión del virus ISA; y iii) el refundacional, que comprende la época de recuperación de la industria posterior al colapso ocasionado por el virus. En estos tres momentos los actores descritos antes se enlazan a dos grandes bloques que reconfiguran su comportamiento de acuerdo al contexto en que se expresan: un núcleo ligado a la industria salmonera y otro a los grupos ambientalistas. Dentro del período de las alianzas originales aparece con fuerza la coalición fundacional: alianza que sustentó originalmente a la industria salmonera, conformada por el sector público, representado en sus agencias administrativas y organismos de fomento e innovación; el sector privado, empresarios e inversionistas que dirigen la industria; los principales medios de comunicación escritos de difusión nacional, y el mundo de los trabajadores del salmón que confía en la salmonicultura como generadora de empleo y desarrollo, así como en sus capacidades para sortear distintos problemas. Su discurso está cohesionado en torno a las fortalezas que posee la industria, principalmente las relacionadas con la generación de empleo y crecimiento económico El gobierno central forma parte de este apoyo a través de sus interlocutores en el extranjero, los que defienden irrestrictamente a la industria cuando se cuestionan sus prácticas laborales o medioambientales. La otra coalición presente en este período es la medioambiental, agrupación existente desde prácticamente los orígenes de la industria. Conformada fundamentalmente por ONG locales y agencias internacionales que observan de manera crítica el comportamiento de la industria, por pescadores artesanales con quienes las salmoneras disputan el medio marino, y un sector de agentes turísticos que ve amenazado su mercado de servicios basado en el aprovechamiento de la cultura y los recursos naturales del archipiélago. También parte de la comunidad científica anidada en centros de investigación universitarios que cuestiona las estrategias mediante las cuales se cultiva y explota el recurso. El discurso de esta coalición se restringe principalmente a medios locales (La Estrella de Chiloé) o de difusión nacional pero de baja circulación (La Nación), y solo adquirirá mayor protagonismo a partir de la crisis sanitaria del virus ISA.

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

En julio del 2007 se confirma el primer caso de virus ISA en Chile, en un vivero situado en la isla de Chiloé, instante que marca un punto de inflexión en la historia de la industria salmonera en distintas dimensiones: su comportamiento en el mercado laboral, el impacto de sus inversiones y, entre otros fenómenos, las posiciones que adoptan los distintos actores sociales vinculados a ella. En este contexto, durante el primer semestre del año 2007 y segundo semestre del año 2008, podemos observar que se reconfiguran las coaliciones originales, emergiendo dos nuevas expresiones: la salmonera (como extensión de la fundacional) y la crítica del salmón (como extensión de la medioambiental). Ambas generan un nuevo comportamiento porque manifiestan transformaciones en el tipo de actores que la integran. Con la emergencia de la crisis sanitaria comienzan a producirse despidos masivos que llevan al gobierno y a los trabajadores a cuestionar la industria. La coalición crítica del salmón articula estas críticas con las que venían realizando desde antes los medioambientalistas. Como respuesta se levanta la coalición salmonera, heredera de la fundacional, con protagonismo del sector privado, empresarios e inversionistas; el resto del núcleo suspende su apoyo incondicional por las características que comienza a adquirir el conflicto. Articula su discurso en torno a una serie de críticas orientadas a las agencias ambientalistas que vaticinan su colapso total. La forma de enfrentarlas consistirá en destacar reiteradamente las virtudes de la salmonicultura y el camino que ha debido recorrer para posicionarse en la competencia productiva mundial: una industria de tales características no puede desaparecer. De esta manera, la disputa entre las coaliciones se ordena en torno a dos polos que buscan acoplar a sus bloques la mayor cantidad de actores con el objeto de validar socialmente sendos discursos. El fin de esta lucha por la hegemonía termina en la tercera etapa, caracterizada por la reestructuración definitiva de las alianzas: se termina el movimiento intermitente de los actores sociales que aparecen en el segundo período, reforzando la estructura de una sola de las coaliciones, la fundacional. El reacoplamiento se logra mediante un discurso que vaticina la refundación de la salmonicultura, sus estrategias de cultivo y producción, y su relación con el entorno ambiental y laboral. El discurso que comienza a construirse propone generar nuevas confianzas para re-unir a los actores que dieron vida a la industria. Mientras tanto, la coalición medioambiental mantiene su discurso opuesto al discurso fundacional por el modo en como abordan el tema salmonero. Para los medioambientalistas la cuestión no se soluciona con el control del virus porque si bien las tasas de cesantía se reducirán, el impacto ecológico que genera la salmonicultura en el medio se seguirá manteniendo en el tiempo. De esta forma, podemos apreciar cómo se configuran coaliciones en torno a una de las principales dinámicas económicas de Chiloé, las variables que determinan sus transformaciones y el posicionamiento final que manifiestan, lo que habla muy estrechamente de las relaciones de poder que estructuran al territorio.

II.6 Efectos del desarrollo Crecimiento económico e inclusión social La década de los 90 muestra importantes logros económicos y sociales en Chiloé Central. Un elemento explicativo es la relación entre hogares y diferentes fuentes de empleo. En el período 1990 y 2008 se observa una caída de las actividades tradicionales y un incremento del sector servicios y moderno. También un incremento importante de hogares mixtos (integrantes en diferentes sectores de la economía). Además de cambios en el empleo, la tabla 4 muestra cómo son las transiciones de los hogares rurales en el tiempo. Primero, un conjunto de hogares que no cambia de estrategia: 40%. Segundo, la condición más móvil es la de hogares sin empleo: un 91% se mueve a estrategias de empleo principalmente en el sector moderno o de servicios. Le siguen hogares que en 1990 son tradicionales y que muestran alta movilidad hacia estrategias mixtas. En tercer lugar, los hogares del sector moderno orientados al sector servicios y estrategias mixtas; una baja proporción se mueve al sector tradicional. En cuarto lugar, los hogares con estrategias mixtas donde parte importante se especializa en servicios y una fracción no menor pierde el empleo.

Tabla 4. Matriz de transición de las estrategias de empleo de los hogares rurales entre 1990 y 2008 (porcentajes en relación a 1990) 2008 1990

Sin empleo

Tradicional

Moderno

Mixto

Servicios

Total

Sin empleo

25%

15%

46%

100%

Tradicional

44%

10%

26%

11%

100%

Moderno

49%

16%

22%

100%

Mixto

11%

54%

22%

100%

Servicios

17%

63%

100%

Total

15%

17%

22%

37%

100%

Datos expandidos N=26.000 Fuente: Rimisp / Woods Institute for the Enviroment - Stanford University, 2009. Encuesta Chiloé

Las transiciones que se observan en el territorio tienen un correlato con los ingresos que logran con cada estrategia: los ingresos difieren (tabla 5). Por un lado, los hogares que no declaran empleados el 2008 tienen los menores ingresos debido casi exclusivamente a jubilaciones y subsidios. En el otro extremo, los hogares especializados en estrategias de empleos en el sector servicios: sus ingresos son los más elevados comparados con otras estrategias. Por otro lado, las estrategias de especialización en el sector moderno y en el sector tradicional generan ingresos similares aunque más altos en el moderno. Tabla 5. Ingreso mensual total de los hogares por estrategia en 2008 ($/diciembre 2008) Tipo estrategia

Número de hogares

Ingreso promedio anual

Error estándar

Sin empleo

2.083

462.901

168.480

Tradicional

3.834

604.220

152.766

Moderno

4.514

1.183.751

194.894

Mixto

5.602

1.364.899

271.718

Servicios

9.588

1.719.442

183.924

Fuente: Rimisp / Woods Institute for the Enviroment - Stanford University 2009. Encuesta Chiloé 1 US$= Ch$635

Interesó conocer cuáles son las condiciones que hacen que un hogar pueda vincularse con estrategias de mayor ingreso. El marco de análisis seleccionado buscó responder qué factores explican que un hogar tome una u otra vía de vinculación con el mercado del trabajo (Pender 2004). Para la estimación se clasificó a los hogares en nueve categorías ordenadas de menor a mayor cambio en el ingreso. Las categorías están dadas por la matriz de transición de la tabla 4. Se distinguen primero tres grandes grupos: hogares que se mueven a estrategias de empleo de menor ingreso, hogares que se mantienen en las mismas estrategias, y hogares que se mueven hacia estrategias de mayor ingreso. En el grupo de hogares que cae en los ingresos se definen 4 situaciones: (1) hogares que se encuentran sin empleo el año 2008 y que tenían algún empleo el año 1990; (2) hogares que pasan de estrategias de empleo en el sector servicios a estrategias en el sector tradicional; (3) hogares que pasan de empleos en el sector servicios a empleos en el sector moderno y hogares que pasan de estrategias mixtas a estrategias en el sector tradicional; y (4) hogares que pasan de estrategias en el sector servicios hacia estrategias mixtas, más hogares que van de estrategias mixtas al sector moderno, y hogares que salen del sector moderno para tomar estrategias tradicionales.

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

Por otro lado, en el grupo de los hogares que aumentan sus ingresos también se identifican 4 situaciones: (1) hogares que no tienen empleo y pasan al sector tradicional, más hogares que pasan del sector tradicional al moderno, más hogares que pasan del sector moderno al mixto, y hogares que pasan de estrategias mixtas al sector servicios; (2) hogares que pasan de no tener empleo hacia empleos en el sector moderno, más hogares con estrategias en el sector tradicional que se mueven hacia estrategias mixtas, y hogares que pasan del sector moderno a empleos en el sector servicios; (3) hogares sin empleo que pasan a estrategias mixtas, más hogares que pasan del sector tradicional al sector servicios; y (4) hogares sin empleo que pasan a empleos en el sector servicios. Se realizaron cuatro especificaciones para un análisis de regresión Probit con múltiples categorías. La primera relaciona capital humano con trayectorias. La segunda suma a las variables de capital humano las de capital natural (superficie de tierra). La tercera suma la variable de participación política o social de los miembros del hogar. La cuarta suma variables de identidad (conocimiento sobre prácticas tradicionales o pertenencia a la etnia Huilliche o ser nacido en Chiloé). Los resultados en tabla 6 muestran que solo cuatro variables explican los cambios de estrategias: número de personas en el hogar en todas las especificaciones de manera positiva; edad del jefe del hogar (con signo negativo) en dos de las especificaciones; ser chilote de nacimiento o radicado en Chiloé antes de 1990 de manera negativa en una de las especificaciones, y localización en la zona urbana a favor de hogares urbanos en dos de las cuatro especificaciones. Los atributos de identidad no resultan ser variables explicativas de las estrategias de empleo; solo la variable que identifica a las personas que han nacido en Chiloé. Ni los conocimientos sobre técnicas ancestrales ni la identidad étnica tienen efectos sobre las estrategias de vida de los hogares. La hipótesis de que la identidad bajo ciertas condiciones permite a sociedades locales transformar este atributo en un activo que genera ventaja económica que puede ser capitalizada territorialmente, al menos en el caso de Chiloé Central queda descartada. Tabla

Resultados

Probit

(variable

dependiente

categorías

trayectorias:

las que se mueven hacia mejores ingresos, las que se mantienen y las que bajan ingresos) Coef Edad Jefe de Hogar en 1990 -0.010

-0.010

-0.012*

-0.015**

Sexo JH en 1990 (1=hombre)

-0.053

-0.054

-0.119

-0.256

Escolaridad jefe hogar 1990

-0.007

-0.006

0.006

-0.029

0.058**

0.059**

0.098**

0.063*

0.278*

0.301*

0.243

0.058

Tamaño hogar 1990 Zona residencia (1=urbano) Acceso a tierra en 1990 (1=si)

0.083

0.244

Participación en organizaciones (1=si)

0.081

-0.042

0.201

Vinculación en redes

-0.314

-0.175

Familiares fuera de Chiloé (n)

0.011

-0.010

Conocimiento elaboración artesanías (1=si)

-0.214

Conocimientos manejo de la tierra (1=si)

-0.323

Conocimientos del mar (1=si)

0.027

Conocimientos tradiciones y mitos (1=si)

-0.263

JH Nacido en Chiloé (1=si)

-0.691**

Pertenece a etnia Hulliche (1=si) Número de casos Prob > chi2

-0.030 744

744

531

523

0.001

0.0028

0.0026

0.0002

* Significativo al 5%; **significativo al 1%

Relación actores, instituciones, acceso activos y desarrollo territorial Como se mostró, en el territorio hay múltiples actores con su respectivo espacio de desarrollo económico y de poder, sin embargo, con el desarrollo de la industria salmonera son los actores y coaliciones extra territoriales los que tienen el poder para desplegar decisiones que afectan las dinámicas territoriales. Tales actores consolidan una estrategia de desarrollo basada en la valorización de un recurso nuevo impulsado por la innovación y desarrollo público privado. El desarrollo de la industria salmonera en Chile es un ejemplo exitoso de acuerdos público-privados (Katz y Contreras 2009). Las instituciones que nacen de este acuerdo muestran los intereses e incentivos de los actores involucrados: el sector privado impulsado por empresas de diferente tamaño pero lideradas por grandes grupos económicos, y el sector público liderado por el Ministerio de Economía. Ambos grupos articulados por el trabajo de innovación iniciado por Fundación Chile y seguido por el sector industrial apoyado con fondos del tesoro público. Las instituciones reflejan las posiciones e intereses en juego: por un lado, el Estado promueve la inversión privada en un sector potencial motor de desarrollo exportador adicional a los ya consolidados (minero, forestal y agrícola); por otro, el sector privado ve una oportunidad: aprovechar ventajas comparativas para participar en mercados internacionales compitiendo con los pocos actores que a esa fecha dominaban el mercado del salmón, Noruega y Escocia (Montero 2004). Estos intereses más la consolidación de una estrategia de desarrollo basada en la apertura comercial y el rol subsidiario del Estado, consolidan un sistema de reglas donde el rol fiscalizador no tiene prioridad. Resultado: un sistema de reglas que descansa en la capacidad del sector privado de auto regularse y una escasa capacidad fiscalizadora pública empeorada con una baja dotación de personal que no puede cumplir la ya laxa normativa de fiscalización. Los actores locales, por otro lado, se ven impactados positivamente por el desarrollo explosivo de la industria. Se consolida un mercado del trabajo hasta la fecha casi inexistente: mujeres y jóvenes ven en la industria una oportunidad laboral; jefes de hogar hombres no tienen que salir en largas estadías hacia la zona austral en temporadas de esquila. Hay una completa alineación de intereses entre la coalición extra territorial y los actores locales. Las voces críticas son pocas y concentran su quehacer en demandas principalmente ambientales, sin propuestas que viabilicen un esquema de desarrollo alternativo. El medio ambiente, el turismo, la cultura y la identidad son temas de interés pero no ejes fuertes para la economía local. Como muestra el punto anterior, los hogares dejan las actividades tradicionales por sumarse al sector moderno y de servicios. Así, la coalición alternativa se transforma en un espacio marginal sin trascendencia. Hasta antes de la crisis sanitaria, la relación actores, instituciones, acceso a activos y resultados económicos se puede resumir en la existencia de una gran coalición que agrupa al gobierno, al sector industrial y a los actores territoriales vinculados al empleo que genera la industria. Esta transforma adecuadamente los apoyos en capital político para sostener el sistema de normas de acceso al borde costero y obtener nuevas concesiones en mares australes. Además tiene la capacidad para impedir cambios legales sustantivos y que el sector público asuma un rol más activo en la fiscalización laboral y ambiental. La industria puede soportar los embates de sectores ambientalistas que amplían sus redes de acción en los mercados de destino obligando a incrementar las labores de responsabilidad social y ambiental. Por ejemplo, SalmonChile dicta un protocolo de conducta sanitaria (Manual Normativo y de Buenas Prácticas, SF). Por otro lado, el desarrollo territorial de Chiloé está condicionado por la industria del salmón. Los sectores de servicios, incluido el de turismo que parece alternativo al salmón, también se sostiene en la industria. El mantenimiento de hoteles, cabañas, restaurantes durante el largo período de baja de turismo se apoya en la industria acuícola. La confluencia de intereses de la mayoría de los actores locales permite que la industria se desarrolle sin contrapeso, o que este sea marginal. El deterioro del ambiente y la incapacidad para ver los riesgos sobre el sistema son minimizados. Quienes asumen las banderas de defensa del medio ambiente no tienen espacio en lo local ni en el nivel nacional, sin embargo muestran capacidad para desarrollar alianzas internacionales. Podemos hablar entonces de una coalición dominante que influye decisivamente en la asignación de activos centrales para su desarrollo sin atención a la capacidad del sistema físico y biológico de soportar la presión a que es sometido y que genera un importante desarrollo económico y social en el territorio.

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible

Con los problemas sanitarios la industria entra en crisis, muchas empresas ven la quiebra y el cierre como una realidad cercana. El gobierno se alarma y busca responsables. Los actores locales ven perder sus empleos culpando a la insensatez de la industria. Los gobiernos locales, ausentes hasta ahora, se manifiestan porque los sin trabajo se vuelcan a sus oficinas: viven a diario la nueva demanda por apoyo en hogares que de un día para otro quedan sin sus fuentes laborales. Como respuesta a la crisis se instala la mesa del salmón que reúne a la industria y al gobierno para buscar solución al problema. Se rediseña la institucionalidad, se corrigen aspectos reguladores, se fortalecen las capacidades de fiscalización y se asignan mayores derechos y responsabilidades a las empresas. La coalición se amplía a interlocutores locales, principalmente trabajadores que ven como única alternativa a sus necesidades de empleo el renacer de la industria. Todo indica que luego de un período de pánico la industria resurgirá, probablemente fortalecida, con nuevas concesiones en mares australes que la autoridad entrega en los últimos dos años como muestra de su interés en apoyar al sector. Al final todo cambia para que a nivel local todo siga igual. Espectadores de un desarrollo que ayuda pero no integra. Un desarrollo que da empleo pero que genera vulnerabilidades. Un desarrollo que no permite ni estimula el surgimiento de otros sectores, por ejemplo la agricultura o la economía vinculada a la identidad cultural. En definitiva, la aplicación de un modelo de desarrollo que tiene virtudes pero que olvida los territorios que le dan sustento. Al parecer, la crisis sanitaria permitió mejorar el sistema en los aspectos de manejo y control del sistema pero los problemas del desarrollo del territorio quedaron en la lista de espera.

II.7 Conclusiones Este trabajo refiere, a través de un estudio de caso, la relación entre actores sociales, marcos institucionales y acceso a activos materiales y simbólicos en el desarrollo del territorio, medido como ingresos, pobreza, distribución de ingresos y sostenibilidad ambiental. Las dinámicas de Chiloé Central muestran crecimiento económico con fuerte disminución de la pobreza. Principal responsable es la transformación productiva que resulta del desarrollo de la industria de la acuicultura. Las barreras de entrada a la industria como trabajadores asalariados no son muy altas: la residencia rural y el tamaño de los hogares (mano de obra disponible) son las únicas restricciones activas para entrar al mercado laboral. En consecuencia, la dinámica industrial es altamente inclusiva. Por tanto, la primera hipótesis de este estudio es falsa. La dinámica de desarrollo territorial ha sido fuertemente vulnerable. La crisis sanitaria demuestra que Chiloé no está preparado para vivir sin el salmón. Las estrategias de desarrollo económico basadas en el “sector tradicional” no logran ser ejes de desarrollo sustantivos aunque una notable proporción de hogares permanece ligada a dichas estrategias: un elemento que explica con fuerza su marginalidad es la precariedad y carencia de ideas de las organizaciones locales. No se observa una sociedad local capaz de apostar por un desarrollo alternativo a la salmonicultura. La participación política precaria y el clientelismo creciente contribuyen a la ausencia de liderazgos que promuevan dinámicas de desarrollo incluyente. Por tanto, la segunda hipótesis es verdadera: nuevas coaliciones sociales que sustenten un desarrollo territorial inclusivo requieren no solo de la industria del salmón sino también de actores locales con visión y capaces de liderar transformaciones en el territorio. La identidad cultural no muestra relación con las estrategias de vida asumidas por los hogares de Chiloé. Nuevas familias que llegan a la isla producto de la expansión de la industria se suman a este conjunto de prácticas tradicionales que representan la identidad cultural de Chiloé. En este sentido, la identidad es un activo de la sociedad chilota que mejora o facilita el capital social del territorio. La identidad cultural contribuye a mejorar la confianza y los lazos sociales dentro del territorio (hipótesis 3), por tanto podría contribuir a fortalecer instituciones y coaliciones para liderar procesos de desarrollo económico inclusivo pero, sin embargo, dicha identidad no es un activo que la sociedad chilota utilice para sostener estrategias de desarrollo económico local.

Finalmente, este trabajo da cuenta de un proceso de crecimiento económico altamente vulnerable, carente de estrategias que fortalezcan a la sociedad local de manera armónica y sin cuidado con el entorno social, natural y el patrimonio histórico. La coalición que sustenta la industria del salmón está conformada por actores extra territoriales que aprovechan el capital político del positivo impacto de miles de empleos en el territorio para imponer una estrategia de desarrollo centrada en la industria. Esta coalición altamente exitosa por más de 20 años ha sido incapaz de internalizar los costos ambientales. La naturaleza ha cobrado su factura, la crisis sanitaria obligó a la industria y al gobierno a tomar medidas correctivas. Dichas medidas tienen una alta probabilidad de resolver el problema. Sin embargo, esta coalición “dominadora” incuba su próxima crisis, esta vez social. Seguir liderando una industria mundial sin mirar el territorio, su rica historia cultural, su belleza natural y su gente, y sin entender que el crecimiento de la industria tiene una paradoja que resolver a nivel local, es mantener la vulnerabilidad latente. Para que el salmón siga siendo líder mundial no solo importante para la industria sino para el país, se debe mirar a Chiloé. Contribuir a que otras estrategias económicas se fortalezcan, colaborar para que el medio ambiente no solo sirva a los salmones sino también al turismo y la pesca artesanal, apoyar la rica historia cultural y patrimonial para que sea orgullo de las gentes del territorio, fuente de empleos y riqueza para la sociedad local, son caminos posibles para ir desde el crecimiento económico de hoy al desarrollo que buscamos para mañana.

III.1.- Introducción 61 III.2.-

Aspectos Demográficos 62

III.3.-

Salud y Educación 69

III.4.-

Dinamismo económico y empleo 80

III.5.-

Pobreza y desigualdad 90

III.6.-

Capacidad de gestión de los gobiernos locales 97

III.7.-

Geografía, medio ambiente y recursos naturales 101

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

III.1 Introducción A continuación se presenta un resumen de características sociales y económicas del Ecuador en los últimos dos años (2010-2011) y de aspectos demográficos considerados como un hito en el desarrollo de este país en la primera década del siglo XXI. Este es un informe descriptivo de brechas y evolución por territorios (parroquias, cantones y provincias) cuyo nivel de desagregación depende de la comparabilidad y disponibilidad de los datos y del tema analizado. Este estudio forma parte del proyecto de RIMISP de Dinámicas Territoriales. Los datos provienen de la base de datos de Dinámicas Territoriales recopilada por la autora para RIMISP. La base incluye indicadores de demografía, salud, educación, dinamismo económico y empleo, pobreza y desigualdad, seguridad ciudadana, capacidad de gestión de los gobiernos locales, política y gobernanza, género y recursos naturales. Para detalles sobre la construcción de los indicadores se invita al lector a revisar la base de datos de RIMISP y su metadata correspondiente. Las siguientes secciones abordan aspectos de estos indicadores resaltando brechas y evolución por territorios en indicadores selectos.

III.2 Aspectos Demográficos Entre los dos últimos censos (2001 y 2010) realizados en Ecuador su población creció de 12.156.608 a 14.483.499 habitantes, con una tasa de crecimiento promedio anual del 2% la cual está por encima de la tasa de crecimiento para Latinoamérica de 1,2% (calculada para el mismo período usando datos de CEPALSTAT). Las provincias con mayor tasa de crecimiento poblacional en el período fueron Orellana (con una tasa promedio anual de 5,2%) y Esmeraldas (con una de 3,7%) y las que menos crecieron fueron Bolívar, Carchi y Cañar (con un crecimiento poblacional promedio anual en el período de menos del 1%, siguiéndoles de cerca Loja con un 1,2%) (Cuadro 1). La región más poblada continua siendo la Costa y la menos poblada la Amazonía. Asimismo, las provincias más pobladas continúan siendo Guayas (con 3.6 millones) y Pichincha (2.6 millones) y las menos pobladas son la provincia de Galápagos (25 mil), las de la Amazonía y Carchi y Bolívar en la Sierra, todas con menos de 200 mil habitantes. En el 2008 se crearon dos provincias, las de Santa Elena (originalmente incluida en Guayas) y Santo Domingo de los Tsáchilas (antes parte de Pichincha). Como resultado del crecimiento poblacional, y de la reducción de su territorio para el caso de las provincias de Guayas y Pichincha, se observa un aumento en la densidad poblacional en todas las provincias pero mucho más en Guayas y Pichincha (Cuadro 1).

Notas: 1.- La densidad poblacional se la define como el número de habitantes por kilómetro cuadrado en su respectivo territorio. 2.- Corresponde a cantones no asignados a provincia alguna. Fuente: Construcción propia utilizando datos de los Censos de Población y Vivienda (CPV) 2010 y 2001. Los CPVs son administrados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Según datos del último censo de población (2010), el nivel de urbanización en Ecuador es de 68,2% el cual está por debajo del grado de urbanización para Latinoamérica de 78,8, según datos de la CEPAL. Las provincias más urbanizadas siguen siendo las de la Costa, en particular, Guayas (con 84,5% de población en zonas urbanas) y El Oro (con 77,4%). Otras más urbanizadas son Pichincha (68,4%), la nueva provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas (73,6%) y Galápagos (82,5%). Las provincias menos urbanizadas están en la Sierra (Bolívar y Cotopaxi, con 28,2% y 29,6% de su población en zonas urbanas, respectivamente) y la Amazonía (Morona Santiago y Napo, con 33,6% y 34,2% de su población en zonas urbanas, respectivamente). Ver Gráfico 1.

Gráfico 1.- Población, crecimiento y grado de urbanización por provincias 1,2 Porcentaje

Notas: 1.- El grado de urbanización se define como el porcentaje de población urbana respecto de la población total en su respectivo terrtorio. De acuerdo con el INEC, se considera como área urbana únicamente a las áreas amanzanadas de las cabeceras cantonales del país. Mientras que el área rural se considera todo lo demás, inclusive las cabeceras parroquiales. 2.- Las barras muestran el grado de urbanización y ruralización a nivel nacional y por provincias para el año 2010. Los valores del eje horizontal muestran la población a nivel nacional y por provincias al año 2010, en miles de habitantes. La línea muestra el crecimiento porcentual promedio anual de la población entre el año 2001 y el 2010. Fuentes: Cálculos propios usando datos de los Censos de Población y Vivienda (CPVs) 2010 y 2001. Los CPVs son administrados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

Las provincias que más crecieron en población fueron las que más incremento experimentaron en urbanización, como es el caso de Orellana y Esmeraldas, cuya participación de población urbana en el total de poblacional aumentó en un 11% y 9%, respectivamente (Ver Gráficos 1 y 2). Pero también la provincia de Loja experimentó un mayor proceso de urbanización, aumentando su participación de población urbana en un 10%. Las provincias con menos crecimiento de participación de población urbana son las de la Amazonía (Morona Santiago, Pastaza y Zamora Chinchipe con un crecimiento en dicha participación del 0,2, 0,5 y 0,7%, respectivamente) (Gráfico 2). Tres provincias sufrieron una reducción en la participación de su población urbana en el total: Tungurahua, Galápagos y Pichincha, esta última se explica por el desprendimiento de parte de su población, mayoritariamente urbana, para la creación de la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas.

Gráfico 2.- Grado de urbanización por provincias 1 Cambios en puntos porcentuales entre 2001 y 2010

Nota: 1.- El grado de urbanización se define como el porcentaje de población urbana respecto de la población total en su respectivo territorio. De acuerdo con el INEC, se considera como área urbana únicamente a las áreas amanzanadas de las cabeceras cantonales del país. Mientras que el área rural se considera todo lo demás, inclusive las cabeceras parroquiales. Fuentes: Cálculos propios utilizando datos de los Censos de Población y Vivienda (CPVs) 2010 y 2001. Los CPVs son administrados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

Otro cambio demográfico evidente es el envejecimiento de la población de Ecuador en el período 2001-2010. Según datos de los últimos dos censos, la edad promedio a nivel nacional sube de 26,8 años a 28,2 años. La relación de dependencia jóvenes, esto es, la población menor a 15 años de edad respecto del total de la población activa (15 a 64 años de edad) en su respectivo territorio, ha caído en todas las provincias (Gráfico 3). A nivel nacional esta relación se ubicaba en el 55,3% en el 2001 y se ubica en el 50,2% en el 2010, mostrando una caída del -5,1% en la relación de dependencia jóvenes. Las tres provincias con mayor caída en la relación de dependencia jóvenes son las de Zamora Chinchipe (su relación en el 2001 era de 84% y en el 2010 es del 67,8%, reflejando una caída del -16,2%) y de la Sierra Sur (Cañar, en el 2001 con 69,2% y en el 2010 con 56%, para una caída del -13,2%; Loja, en el 2001 con 66,5% y en el 2010 con 52,4%, para una caída del -13,1%).

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Gráfico 3.- Relación de dependencia, jóvenes 1,2 Cambios en puntos porcentuales entre 2001 y 2010 Porcentajes

Notas: 1.- La relación de dependencia de los jóvenes se define como la población menor a 15 años de edad respecto del total de la población activa (15 a 64 años de edad) en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran los cambios porcentuales del porcentaje de relación de dependencia de jóvenes entre el 2001 y 2010. Los valores del eje vertical muestran los porcentajes totales del indicador a nivel nacional y por provincias del año 2010. Fuente: Construcción propia utilizando datos de los Censos de Población y Vivienda (CPV) 2010 y 2001. Los CPVs son administrados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

La relación de dependencia adultos mayores (la población mayor o igual a 65 años de edad respecto del total de la población activa (15 a 64 años de edad) en su respectivo territorio) también ha caído, aunque en mucha menor proporción (reflejando no tanto una caída en la población mayor o igual a 65 años sino más bien un aumento en la población activa). En el 2001 esta relación era del 11,1% y en el 2010 cae a 10,4%. La provincia con mayor caída en esta relación es Esmeraldas, que pasa de 11,3% en el 1001 a 8,8% en el 2010 (una caída de 2,5 puntos porcentuales). En cuatro provincias esta relación sube (Bolívar, Cañar, Loja y Pichincha). El mayor incremento lo experimenta Bolívar, que pasa de una relación de dependencia adulto mayor en el 2001 de 16,1% a una de 17% (un incremento de 0,9%). Ver Gráfico 4.

Gráfico 4.- Relación de dependencia, adultos mayores 1,2 Cambios en puntos porcentuales entre 2001 y 2010 Porcentajes

Notas: 1.- La relación de dependencia de los adultos mayores se define como la población mayor o igual a 65 años de edad respecto del total de la población activa (15 a 64 años de edad) en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran los cambios porcentuales del porcentaje de relación de dependencia de adultos mayores entre el 2001 y 2010. Los valores del eje vertical muestran los porcentajes totales del indicador a nivel nacional y por provincias del año 2010. Fuente: Construcción propia utilizando datos de los Censos de Población y Vivienda (CPV) 2010 y 2001. Los CPVs son administrados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

A diferencia de los cambios por territorios observados a través del tiempo en los indicadores demográficos descritos arriba, un indicador que no muestra cambios apreciables por territorios en el período bajo análisis es el de la población autodefinida como indígena o afrodescendiente. Los datos de los últimos dos censos muestran que la mayor concentración de esta población se localizaba en el 2001 y sigue localizándose en el 2010 en la Amazonía, Sierra Centro-Norte y en la provincia de Esmeraldas (para los afrodescendientes). Ver Mapas 1a y 1b, a nivel de parroquias. Como se verá más adelante, en estas provincias se encuentra la mayor incidencia de pobreza. A nivel nacional, la participación de esta población en el total ha aumentado de 11,8% en el 2001 a 14,2% en el 2010. La inmigración reciente es un fenómeno que se ha reducido en el país. Así, utilizando datos censales, se calcula que a nivel de parroquias el total nacional de porcentaje de inmigrantes recientes pasó de 8,3% en el 2001 a 6,2% en el 2010 (aunque aún se observan unas parroquias con un porcentaje de inmigración mayor al 20%, en la Amazonía y Sierra centro). Los mapas 2a y 2b muestran claramente este fenómeno.

Fuentes: Cálculos propios con datos del Censo de Población y Vivienda (CPV) 2010 y Censo de Población y Vivienda (CPV) 2001. Ambos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

a parroquias no asignadas a provincia alguna.

urbanas y rurales se calcularon dividiendo la población (según área urbana o rural) de cada origen étnico para el total de la población por origen étnico en su respectivo territorio. 2.- Corresponde

Notas: 1.- El origen étnico se define como el porcentaje de la población autodefinida como: indígena y afro-descendientes sobre la población total en su respectivo territorio. Los datos de áreas

Mapa 1 1,2

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Mapa 2 1,2

Notas: 1.- El porcentaje de inmigrantes recientes se define como el porcentaje de inmigrantes sobre la población total en su respectivo territorio. 2.- Corresponde a parroquias no asignadas a provincia alguna.

Fuentes: Cálculos propios con datos del Censo de Población y Vivienda (CPV) 2010 y Censo de Población y Vivienda (CPV) 2001. Ambos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

III.3 Salud y Educación

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

De los indicadores estudiados relacionados con temas de salud y educación, la mayoría presenta mejoras a nivel nacional (promedio de habitantes por médico, tasa de mortalidad infantil y materna, acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento, matrículas en primaria y secundaria, nivel de escolaridad en secundaria, y escolaridad promedio), con mayores avances en ciertos territorios que en otros –aunque también se observan retrocesos en unos territorios. De los indicadores de salud y educación estudiados que muestran retrocesos a nivel nacional (embarazos en adolescentes, analfabetismo, nivel de escolaridad universitaria), se observa que estos indicadores no reflejan resultados esperados de políticas aplicadas. Cabe anotar que para los temas de salud y educación se calcularon indicadores usando datos de anuarios estadísticos de salud y encuestas de hogares para los años 2009, 2010 y 2011 del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador.

Salud Uno de los indicadores que muestra resultados preocupantes es el de embarazos en adolescentes. Según datos publicados por el INEC, en los últimos 10 años (2001-2011) la tasa de embarazo adolescente (mujeres de 12 a 19 años) aumentó en 2,3% (INEC 2013). Los datos analizados, por provincia, para los años 2010 y 2011 confirman esta tendencia. A nivel nacional la tasa de embarazo adolescente aumentó de 34,6 a 35,4 entre 2010 y 2011, pero la gran mayoría de casos de embarazo en adolescentes (14 a 17 años, según el indicador calculado) proviene de las áreas urbanas. Así en el 2011, esta tasa en las zonas urbanas fue de 50,7 mientras que en las zonas rurales fue de 7,7 (una relación similar se observa para el año 2010) Esta relación se cumple en todas las provincias (excepto en la nueva provincia de Santa Elena en donde la tasa de embarazo adolescente es mayor en las zonas rurales). Los embarazos adolescentes son más comunes en la zona amazónica (en donde en las zonas urbanas 105 de cada 1.000 adolescentes de 14 a 17 años ha tenido un hijo, cifra muy superior a la tasa estimada a nivel nacional de 50,7), en la costa (El Oro, Los Ríos, Manabí y Santa Elena la tasa también es superior a la tasa nacional), y en provincias pobres de la Sierra como Bolívar y Chimborazo (Gráfico 5). La Enipla tiene un eslogan de campaña: “Habla serio, sexualidad sin misterios”, que busca incentivar la conversación sobre sexualidad en el hogar, en los establecimientos educativos y otros espacios. Según notas de prensa, las bases de los planes del Enipla fueron establecidas en 2011, incluyen también otras acciones como la implementación de la línea gratuita 1800-445 566, que brinda información sobre temas de sexualidad; la formación de profesionales de salud en planificación familiar y anticoncepción y la dotación de métodos anticonceptivos gratuitos en unidades de salud a escala nacional. La Enipla se ha planteado como meta reducir hasta 2013 en 25% la fecundidad no deseada, en especial en los sectores con mayor pobreza y menor educación; prevenir el embarazo en adolescentes en 25% y evitar la violencia sexual y el embarazo como directa consecuencia. Según datos de prensa, las proporciones de maternidad en la juventud son hasta cuatro veces más altas entre las mujeres adolescentes que no tienen educación (43% comparadas con las de niveles educativos más altos y 11% con secundaria completa). No se conoce de estudio que traten de las causas del incremento en la tasa de embarazo en adolescentes. Probablemente son muchas las causas, la pobreza puede ser una (aunque en zonas rurales, en donde hay mayor incidencia de pobreza, la tasa de embarazo adolescente está muy por debajo del promedio nacional), la falta de educación y la marginalidad otras. Cabría preguntarse si no hay también incidencia de políticas que causen incentivos perversos. Esta tendencia de aumento en embarazos adolescentes en el período 2001-2011 coincide con la política de apoyo financiero a mujeres (mayoritariamente en zonas urbanas) a través del bono del desarrollo, el cual es una transferencia condicionada a que las mujeres lleven a sus hijos a chequeos médicos y estén matriculados en escuelas.

Gráfico 5.- Tasa de embarazo adolescente 1,2,3,4) Cambios en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- Tasa de embarazo adolescente está definida como nacimientos en mujeres de 14 a 17 años, por cada 1000 mujeres de entre 14 a 17 años de edad en su respectivo territorio. 2.- La población de mujeres entre 14 a 17 años fue obtenida de la ENEMDU, Diciembre 2011 y 2010. Esta encuesta presenta datos representativos sobre población de la Amazonía como región, y no para cada una de sus provincias. 3.- Las barras muestran los cambios porcentuales de la tasa de embarazo adolescente entre el 2010 y 2011.Los valores del eje horizontal muestran los porcentajes totales del indicador a nivel nacional y por provincias del año 2011. 4.Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Elaboración propia utilizando datos de los Anuarios de Nacimientos 2011 y 2010 y Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y 2010. Los anuarios y las encuestas son recopiladas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC).

El promedio de habitantes por médico presenta una ligera mejora a nivel nacional, con 481 en el 2009 y 461 en el 2010. La mejora en este indicador es más notoria en la Amazonía y las provincias de El Oro e Imbabura (Gráfico 6), y en particular, en las zonas rurales de la región Amazónica (aunque con 617 habitantes por médico, total para la región, el promedio de habitantes por médico en la Amazonía aún está muy por encima del promedio nacional de 461). Así como en el indicador de embarazos en adolescentes, en el número de habitantes por médico también se observan grandes diferencias entre zonas urbanas y rurales, en este caso, aun cuando el promedio nacional de habitantes por médico es de 461 a nivel nacional, el promedio en zonas urbanas es de 338 y en zonas rurales de 1.638. Comparando con otros países de Latinoamérica, Ecuador presenta un menor promedio de habitantes por médico. Así en Perú el promedio de habitantes por médico es de 598, en Brasil es de 672 y Chile de 729 (según estadísticas de la CEPAL, año 2010).

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Gráfico 6.- Promedio de habitantes por médico 1,2,3,4 Cambios entre 2009 y 2010 Número de habitantes por médico

Notas: 1.- El promedio de habitantes por médico se define como la población de un territorio dado dividida por el número de médicos del sistema público de salud en su respectivo territorio. 2.- No hay datos para la provincia de Galápagos. 3.- Las barras muestran los cambios del promedio de habitantes por médico entre el 2009 y 2010. Los valores del eje horizontal muestran el número de habitantes por médico a nivel nacional y por provincias del año 2010. 4.- Amazonía comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Estimaciones propias usando las Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010 y 2009 y los Anuarios de Recursos y Actividades de Salud 2009 y 2010 . Estas encuestas y anuarios son recopilados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

La tasa de mortalidad infantil (definida como el número de defunciones de niños menores de 1 año, por cada 1.000 nacidos vivos, en su respectivo territorio) también presenta mejoras en Ecuador. Entre el 2010 y el 2011 esta tasa se redujo de 14,6 a 13,3. Las reducciones se dieron en casi todas las provincias, y en zonas tanto urbanas como rurales. Sólo en unas cuantas provincias (las provincias de la Sierra: Bolívar, Azuay y Chimborazo, y las de la Amazonía: Napo, Morona Santiago y Orellana) se presentaron incrementos en esta tasa, empujadas en todo caso por aumentos de la mortalidad infantil en sus zonas rurales (ver Gráfico 7).

Gráfico 7. Tasa de mortalidad infantil 1,2 Cambios entre 2010 y 2011. Número de defunciones

Notas: 1.- Tasa de mortalidad infantil está definida como el número de defunciones de niños menores de 1 año, por cada 1000 nacidos vivos, en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran los cambios de la tasa de mortalidad infantil entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran el número de defunciones a nivel nacional y por provincias del año 2011. Fuente: Cálculos propios usando los Anuario de Defunciones Generales 2011 y 2010, y Anuarios de Nacimientos 2011 y 2010. Estos anuarios son recopilados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

En comparación, la tasa de mortalidad infantil fue de 7,7 en Chile, 12,6 en Argentina, 13,9 en Brasil, 14,1 en Perú y 15,4 en Colombia en el 2011. El promedio para América Latina y el Caribe es de 16 defunciones de niños menores de 1 año por cada 1.000 nacidos vivos (datos de la CEPAL). Las provincias con mayores tasas de mortalidad infantil en el 2011 fueron Pichincha (19,8), Guayas (17,7), Chimborazo (17,2) y Cotopaxi (16,8). Pero, nuevamente, en Ecuador se observan diferencias en zonas urbanas y rurales, con tasas de defunción infantil, por lo general, mayores en las zonas rurales. La tasa de mortalidad materna fue de 92,6 en el 2010 y de 104 en el 20116. El dato en el 2011 no contiene un ajuste que hace el INEC pasando un período (el cual si estaría en la próxima base del año 2012) por ello los datos en los dos años no serían enteramente comparables. Hay diferencias notables entre provincias, y entre zonas urbanas y rurales. Las provincias con mayor mortalidad se encuentran en la Sierra (Loja, Tungurahua, Azuay y Chimborazo) y la Amazonía (Zamora Chinchipe, Orellana y Sucumbíos). Por lo general, las zonas rurales presentan una mortalidad materna mucho mayor que las zonas urbanas. En el 2010, la tasa de mortalidad materna promedio en América Latina y el Caribe fue de 81. En ese año en Colombia y Venezuela este indicador se ubicó en 92 (similar al de Ecuador), mientras que en Chile fue de 25 y en Bolivia de 190 (datos de la CEPAL).

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

En acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento también se presentan avances en Ecuador. En el 2010, el 74,2% de los hogares tenía acceso a dichas fuentes mejoradas y en el 2011 se incrementó a 75,1%. Entre las provincias que presentaron ganancias está Guayas, Santa Elena, Tungurahua y Santo Domingo de los Tsáchilas (ver Gráfico 8). También en este indicador se observan diferencias en acceso entre zonas urbanas y rurales. En todas las provincias sus zonas rurales tienen un porcentaje menor de hogares con acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento que sus zonas urbanas. Gráfico 8.- Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento 1,2,3,4 Cambios en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- El acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento se define como el porcentaje de hogares con acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento sobre el total de hogares en su respectivo territorio. 2.- No se presentan datos para la provincia de Galápagos. 3.- Las barras muestran los cambios porcentuales del porcentaje de acceso a fuentes de agua y saneamiento mejoradas entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran los porcentajes del indicador a nivel nacional y por provincias del año 2011. 4.- Amazonía comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Construcción propia utilizando datos de las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

Educación Utilizando datos de la ENEMDU a Diciembre 2010 y 2011 se observa una desmejora en la tasa de analfabetismo la cual pasa de 8,1 a 8,6 %. Este incremento se explica por el incremento en la tasa de analfabetismo en las zonas rurales, que más que compensa las reducciones observadas en la tasa de analfabetismo urbano (Cuadro 2 y Gráfico 9a). Las provincias que muestran incrementos en su tasa de analfabetismo son provincias de la Sierra en las que predominan las poblaciones rurales (ver Gráfico 1), en las cuales precisamente se observan los mayores incrementos en analfabetismo (Azuay, Bolívar, Cañar, Chimborazo, Cotopaxi y Tungurahua). Calculando la tasa de analfabetismo por género, se observa que son en estas provincias de la Sierra (Azuay, Bolívar, Cañar, Chimborazo, Cotopaxi y Tungurahua) en donde se dan incrementos en la tasa de analfabetismo para mujeres, y que para ellas el aumento en tasas de analfabetismo supera el incremento en la tasa de analfabetismo para hombres (Gráfico 9b).

Fuentes: Construcción propia usando datos de las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010 y 2011, ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Notas: 1.- La población analfabeta de 15 años y más se define como el número de personas sin habilidades para leer y escribir en el grupo de edad mayor de 15 años, expresado como el porcentaje

de la población total mayor de 15 años en su respectivo territorio y área (urbana y rural). 2.- La ENEMDU Diciembre 2011 y Diciembre 2010 no presenta datos de población para la provincia de

Galápagos. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. 4.- Corresponde a cantones no asignados a provincia alguna.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Gráfico 9a.- Población analfabeta de 15 años y más de edad por área 1,2,3 Cambios porcentuales entre el 2010 y el 2011, por provincias. Porcentaje

Notas: 1.- La tasa de analfabetismo es el número de personas sin habilidades para leer y escribir en el grupo de edad mayor de 15 años, expresado como el porcentaje de la población total mayor de 15 años en su respectivo territorio. 2.- La ENEMDU Diciembre 2011 y Diciembre 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Gráfico 9b.- Población analfabeta de 15 años y más de edad por género 1,2,3 Cambios porcentuales entre el 2010 y el 2011, por provincias. Porcentaje

La tasa de analfabetismo en Ecuador (8,6 %) es igual a la de Brasil, ligeramente inferior a la de Perú (8,7 %) y superior a las de Chile y Colombia (3,3 y 6,4 %, respectivamente) (Datos de la CEPAL para el año 2011). La tasa neta de matrícula en el primer nivel de enseñanza se encuentra en 94,4% en el año 2011, con pequeñas diferencias entre zonas urbanas (94,6%) y rurales (93,9%). Con respecto al año 2010 hubo una pequeña mejora (la tasa aumentó 0,1%), pero con una caída en zonas urbanas (-0,5%) que fue menor al incremento observado en las zonas rurales (1%). Ver Gráfico 10.

Gráfico 10.- Tasa neta de matrícula en el primer nivel de enseñanza 1,2,3,4 Cambios en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- La tasa neta de matrícula en el primer nivel de enseñanza, es la cantidad de niños en edad que oficialmente corresponde al nivel primario (5 a 11 años) y matriculados en la escuela primaria, como porcentaje del total de niños de dicha edad en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran los cambios porcentuales de la tasa de matrícula en el primer nivel de enseñanza a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran los cambios porcentuales totales del indicador a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. 3.- La ENEMDU Diciembre 2011 y 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 4.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

El aumento en la tasa neta de matrícula en el primer nivel de enseñanza se observó en provincias de la Sierra en donde se vio un aumento en la tasa de analfabetismo (Cañar, Chimborazo, Cotopaxi) y otras como Loja, Santo Domingo de los Tsáchilas, así como en la Amazonía y la Costa (Guayas y Los Ríos). De nuevo, estos aumentos se explican por un aumento considerable en esta tasa rural que fue superior a la caída observada, en algunas provincias, en la tasa urbana. A nivel de la educación secundaria se observa un avance aún más pronunciado en la tasa neta de matrícula, la cual pasó de 77,5% en el 2010 a 80,2% en el 2011 (un aumento de 2,7 puntos porcentuales). Los mayores aumentos se observan en provincias que experimentaron los mayores avances en sus tasas netas de matrícula en el primer nivel de enseñanza (Cañar, Chimborazo, Cotopaxi, Santo Domingo de los Tsáchilas, Loja) y otras de la Sierra (Carchi, Pichincha), así como en la Amazonía y la Costa (Esmeraldas, Santa Elena y Los Ríos). Se observan mejoras en esta tasa tanto en zonas urbanas como en rurales, pero los incrementos en la tasa neta de matrícula en educación secundaria son mayores en las zonas rurales que en las urbanas (Gráfico 11). Gráfico 11.- Tasa neta de matrícula en el segundo nivel de enseñanza 1,2,3,4 Cambios en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- La tasa neta de matrícula en el segundo nivel de enseñanza es la cantidad de niños en edad que oficialmente corresponde al nivel secundario (12 a 17 años) y matriculados en la escuela secundaria (educación media o bachillerato), como porcentaje del total de niños de dicha edad en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran los cambios porcentuales de la tasa de matrícula en el segundo nivel de enseñanza a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran los cambios porcentuales totales del indicador a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. 3.- La ENEMDU Diciembre 2011 y 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 4.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Los avances en tasas netas de matrícula en educación secundaria repercuten positivamente en el indicador de nivel de escolaridad secundaria (el cual se define como el porcentaje de jóvenes mayores de 18 años con educación secundaria completa). Este indicador experimentó un aumento de 1,3% (1,6% tanto en zonas urbanas como rurales) entre el año 2010 y el 2011, pasando de 38,7 a 40% a nivel nacional. Aunque aún se observan diferencias muy marcadas entre zonas urbanas y rurales (en el 2011, el nivel de educación medio en las zonas urbanas fue de 51,3 % y en las zonas rurales de 16,2%). (Cuadro 3). Cuadro 3.- Nivel de escolaridad – Secundaria 1,2

Notas: 1.- El nivel de escolaridad media se define como el porcentaje de jóvenes mayores de 18 años con educación secundaria completa. 2.- La ENEMDU Diciembre 2011 y 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. 4.- Corresponde a cantones no asignados a provincia alguna. Fuentes: Construcción propia usando datos de las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010 y 2011, ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

En contraste, el nivel de escolaridad universitario sufrió una reducción entre el 2010 y el 2011 (El nivel de escolaridad superior se define como el porcentaje de jóvenes mayores de 25 años con educación universitaria

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

completa). Este indicador bajó de 12,17% a 11,7% en dicho período. La provincia con mayor caída en este indicador es Pichincha (-8,2%) (Cuadro 4). A esta caída quizás haya contribuido la crisis universitaria en Ecuador. En este período entró en efecto una serie de reformas en las universidades. Por estas reformas se han cerrado universidades sin que los alumnos hayan sido absorbidos en su totalidad por otras universidades. Además se han jubilado obligatoriamente a profesores universitarios sin llenar las vacantes. El problema de la universidad en Ecuador es complejo y requiere de un análisis más profundo que el que estos datos y este reporte puede ofrecer. Cuadro 4.- Nivel de escolaridad – Universitaria 1,2

Notas: 1.- El nivel de escolaridad superior se define como el porcentaje de jóvenes mayores de 25 años con educación universitaria completa. 2.- La ENEMDU Diciembre 2011 y 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. 4.- Corresponde a cantones no asignados a provincia alguna. Fuentes: Construcción propia usando datos de las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010 y 2011, ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

En el nivel de escolaridad universitario también se observan diferencias notables entre zonas urbanas y rurales en todas las provincias. Así, a nivel nacional, el nivel de escolaridad superior urbano es de 16,2% mientras que en zonas rurales es de 2,6%.

En escolaridad media (definida como los años promedio de escolaridad población mayor de 15 años) Ecuador presenta niveles similares a los de sus pares latinoamericanos. El nivel en Ecuador es de 10,7 años (12,1 en zonas urbanas y 7,7 en zonas rurales), con un incremento entre el 2011 y el 2010 de 0,1 años. En Chile la escolaridad media es 11,3 años, en Perú 9,6 años, en Colombia 8,8 años y en Brasil 8,5 años. Las provincias con mayor escolaridad media son Pichincha (con 11,9 años), Guayas (11,6 años), El Oro (11,1 años) y Azuay y Loja (ambas con 10,8 años). Ver Gráfico 12. Gráfico 12.- Escolaridad media 1,2,3 Cambios entre 2010 y 2011 Años

Notas: 1.- La escolaridad media se define como los años promedio de escolaridad población mayor de 15 años. 2.- La ENEMDU Diciembre 2011 y 2010 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

III.4 Dinamismo económico y empleo A través de una serie de indicadores de empleo y empresas, que se describen a continuación, se observará brechas entre provincias, y en algunos casos la mayor incidencia en algunos de esos indicadores en dos provincias (Guayas y Pichincha). Debido a cómo los datos de empresas nuevas están disponibles, la tasa bruta de nacimiento de empresas y empleo en las empresas nuevas se calcula tomando como base el total de empresas activas con corte en Diciembre del 2011, así a nivel nacional la tasa bruta de nacimiento en el 2011 fue de 12,41. En el Cuadro 5 se puede apreciar que de 7.844 empresas constituidas en el 2011, dos provincias concentran la gran mayoría: Guayas con 3.038 empresas nuevas y Pichincha con

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

2.496 empresas nuevas. También se puede apreciar que, con respecto al año anterior, en el 2011 hubo un incremento en el número de empresas creadas en todas las provincias, excepto en cuatro (Guayas, Imbabura, Galápagos y Chimborazo). Pero el número de empleados asociado a estas empresas nuevas no creció tanto como en el 2010: en casi todas las provincias el número de empleados nuevos en el 2011 fue menor que en el 2010. Pero inclusive en las provincias en las que los nuevos empleados fueron más que en el 2010 (El Oro, Esmeraldas, Chimborazo, Morona Santiago, Pastaza y Napo), el incremento fue muy pequeño (Cuadro 5). Cuadro 5.- Tasa bruta de nacimiento de empresas y tasa de nuevos empleos 1 Porcentaje

Notas: 1.- El indicador corresponde al número de empresas que nacen en un año como porcentaje del total de empresas activas. Número de empleados de las empresas nacidas en un año como porcentaje del total de empleados de las empresas activas. 2.- El número total de empresas y empleados a nivel nacional, tanto para el año 2010 como para el año 2011, es con corte a Diciembre 2011 (no se recibieron datos con corte a Diciembre 2010). Fuente: Intendencia Nacional de Gestión Estratégica-Dirección de Investigación y Estudios de la Superintendencia de Compañías del Ecuador.

En la Población Económicamente Activa (PEA) también se observan diferencias en el comportamiento de los cambios entre el 2010 y el 2011. La PEA se incrementa en ocho provincias (Guayas, Los Ríos, El Oro, Santa Elena, Azuay, Cañar, Imbabura y Tungurahua). En la provincia que más se incrementa es la del Guayas (con

181.388 individuos nuevos en la PEA), siguiéndole la provincia de Imbabura (con 22.352 individuos nuevos en la PEA). En el resto de provincias y en la región Amazónica, la PEA cae en dicho período. A nivel nacional la PEA sube en 111.963 individuos entre el 2010 y el 2011, para un total de 6.647.203 individuos nuevos en la PEA en el 2011 (ver Gráfico 13). Gráfico 13.- Población económicamente activa (PEA) 1,2,3 Diferencias 2010 y 2011 Número de personas

Notas: 1.- La PEA comprende a la población ocupada y la desocupada del Ecuador, según definiciones del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC). 2.- Las barras muestran las diferencias de la PEA (habitantes) a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje vertical muestran la PEA (habitantes) total a nivel nacional y por provincias del año 2011. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

El dinamismo observado en la PEA también se lo observa en la tasa neta de participación laboral (TNPL). Las provincias con mayor incremento en la TNPL entre el 2010 y el 2011 son Guayas e Imbabura (pero también hay incrementos en Azuay y Tungurahua). En el resto de provincias y en la región Amazónica la TNPL cae, aunque los resultados por áreas urbana y rural varían (Gráfico 14a). Los incrementos en TNPL provienen no solo de una mayor participación de hombres sino de una aún mayor participación de la mujer en la fuerza laboral (Gráfico 14b). A nivel nacional, en el 2011, la TNPL es de 55,2%, con porcentajes similares en zonas urbanas y rurales. Por género, esta tasa es mayor para hombres (68,6%) que para mujeres (42,5%).

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Gráfico 14a.- Tasa neta de participación laboral (TNPL) por área 1,2 Diferencias 2010 y 2011. Porcentaje

Notas: 1.- La tasa neta de participación laboral se define como la población económicamente activa (PEA) como porcentaje de la fuerza de trabajo en su respectivo territorio. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010 Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Gráfico 14b.- Tasa neta de participación laboral (TNPL) por género 1,2 Diferencias 2010 y 2011. Porcentaje

Notas: 1.- La tasa neta de participación laboral se define como la población económicamente activa (PEA) como porcentaje de la fuerza de trabajo en su respectivo territorio. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

En el 2011, la tasa de desempleo abierto en Ecuador fue de 4,19%, siendo mayor en las zonas urbanas (5,07) que en las rurales (2,42). Esta tasa es menor que la del año 2010 (5,0%). En general, según los datos del INEC, se registra una caída en el desempleo en casi todas las provincias y zonas urbanas y rurales. Solo en tres provincias se registran aumentos en el desempleo (Azuay, Bolívar y Carchi) en el total y en sus zonas urbanas y rurales (Gráfico 15). Gráfico 15.- Tasa de desempleo 1,2,3 Diferencias 2010 y 2011. Porcentaje

Notas: 1.- La tasa de desempleo se define como la cantidad de desempleados respecto a la población económicamente activa (PEA) en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran las diferencias porcentuales de la tasa de desempleo a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran la tasa de desempleo (%) a nivel nacional y por provincias del año 2011. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Las provincias con mayor tasa de desempleo en el 2011 –sobre el5 %– son Guayas (con 6,02%), Carchi (5,95), Santa Elena (5,85) e Imbabura (5,13). Las provincias con menor tasa de desempleo en ese año –menos del 1,5%– fueron Chimborazo (1,15) y Cotopaxi (1,47). Un fenómeno que debe de ser observado a la par del desempleo es la del subempleo. Según datos del INEC, Ecuador registra una tasa de subempleo bruta del 50% a nivel nacional (incluyendo áreas urbanas y rurales) a Diciembre del 2012. El subempleo se ha mantenido entre el 40 y el 50% en los últimos siete años.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

A nivel nacional el empleo en rubros no primarios está al 71,2%, con marcadas diferencias entre zonas urbanas (91,9%) y rurales (30,4%). En todas las provincias se observa una mayor participación de empleo en rubros no primarios en sus zonas urbanas. En varias provincias se observa un incremento (mayor al 1%) en este indicador, y en las de mayor crecimiento (superior al 2,4%, como Bolívar, Carchi, Cotopaxi, Santa Elena) el aporte de la participación de las zonas rurales ha sido mucho mayor que el de las zonas urbanas. Ver Gráfico 16. Las provincias con mayor porcentaje de empleo en rubros no primarios (sobre el 80%) son Pichincha (90,2) Guayas (84,9) y Santa Elena (80,2). La provincia con el menor porcentaje (bajo el 36%) es Bolívar (35,8). Gráfico 16.- Empleo en rubros no primarios 1,2,3 Diferencias en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- El empleo en rubros no primarios se define como el porcentaje de los ocupados en rubros no primarios (servicios e industria) como porcentaje del total de ocupados en su respectivo territorio. 2.- Las barras muestran las diferencias porcentuales del empleo en rubros no primarios a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran el porcentaje del empleo en rubros no primarios a nivel nacional y por provincias del año 2011. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Por otro lado, entre el 2010 y el 2011 se observa en casi todas las provincias un aumento en el porcentaje de autoempleados en el total de ocupados de su respectiva jurisdicción (la excepción es la provincia de Santa Elena en donde el porcentaje de autoempleados cae, aunque en sus zonas rurales si se incrementa). En contraste, el porcentaje de asalariados disminuye en el mismo período en casi todas las provincias. Ver

Gráfico 17. Las provincias con mayores incrementos de autoempleados están en la Sierra (Chimborazo, Cotopaxi y Bolívar con 10, 9,5 y 8,8%, respectivamente). Las provincias con mayores disminuciones en la participación de asalariados en el total de ocupados son Imbabura (-8,7), Cañar (-6,5) y Guayas (-5,2). Gráfico 17.- Porcentaje de autoempleados y asalariados respecto a la población ocupada 1,2,3 Diferencias 2010 y 2011

Notas: 1.- El indicador se define como el porcentaje de autoempleados sobre el total de ocupados en su respectiva jurisdicción. En forma similar, para los asalariados, es el porcentaje de asalariados sobre el total de ocupados en su respectiva jurisdicción. 2.- Las barras muestran las diferencias porcentuales de los autoempleados y asalariados respecto a la población ocupada a nivel nacional y por provincias entre el 2010 y 2011. Los valores del eje horizontal muestran el porcentaje de autoempleados y asalariados respecto a la población ocupada a nivel nacional y por provincias del año 2011. 3.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

A nivel nacional la participación de autoempleados en la población ocupada es de 38,4%, siendo esta proporción más elevada en áreas rurales (42,4%) que en las urbanas (36,4%), aunque varía de provincia a provincia. Las provincias con los mayores porcentajes de autoempleados son Bolívar con 48,1% (33,9 en zonas urbanas y 52,6 en zonas rurales) y Chimborazo con 46,2% (en forma similar, con un mayor porcentaje de autoempleados en zonas rurales, 50,3%, que en zonas urbanas, 38 %). La provincia con menor participación de autoempleados en el total de ocupados es Pichincha (31,8%). Por tanto, Pichincha es la provincia con mayor porcentaje de asalariados respecto a la población ocupada (65,8%, de los cuales 67,3 están en zonas urbanas y 57,9 en zonas rurales) y Chimborazo y Bolívar son las provincias con menor porcentaje de asalariados en la población ocupada (31,3 y 33,1%, respectivamente). En cuanto a características de los asalariados como son el tener o no contrato, el estar afiliados al sistema de previsión social, el cotizar en el sistema de salud y el recibir capacitación laboral, se observan incrementos en estas participaciones entre el 2010 y el 2011 (Gráfico 18). Así, se observan incrementos en todas las provincias

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

para el porcentaje de asalariados que cotiza en sistema de previsión (sobre el total de asalariados en su respectiva jurisdicción). Los incrementos en el porcentaje de asalariados que cotiza en el sistema de previsión social son mayores que los observados en los otros aspectos de los asalariados (contrato, salud y capacitación, antes mencionados). Gráfico 18.- Porcentaje de asalariados con contrato, con acceso a seguridad social y sistema de salud, y capacitación 1,2 Diferencias 2010 y 2011

Notas: 1.- El indicador se define como: a) El porcentaje de asalariados con contrato de trabajo sobre el total de asalariados en su respectiva jurisdicción. b) El porcentaje de asalariados que cotiza en sistema de previsión sobre el total de asalariados en su respectiva jurisdicción. c) El porcentaje de asalariados que cotiza en sistema de salud sobre el total de asalariados en su respectiva jurisdicción. d) El porcentaje de asalariados que tuvo acceso a capacitación laboral sobre el total de asalariados en su respectiva jurisdicción. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Esto coincide con el esfuerzo que viene desplegando el actual gobierno de exigir a los empleadores el afiliar sus empleados y trabajadores al seguro social. Sin embargo, esta cobertura social deja fuera a los más pobres. Las provincias con mayor incidencia de pobreza (Bolívar con 60,6 %, Chimborazo con 54,1%, Cotopaxi con 47,9%, ver Cuadro 7) son las que tienen el menor porcentaje de asalariados (33, 31, 38%, respectivamente; ver Gráfico 16).

Cuadro 7.- Pobreza e indigencia según líneas nacionales por región

Notas: 1.- De acuerdo con el SIISE, “indigentes” son aquellas personas que pertenecen a hogares cuyo consumo per cápita, en un período determinado, es inferior a la línea de indigencia o extrema pobreza. La línea de indigencia es el equivalente monetario del costo de una canasta de alimentos que permita satisfacer los requerimientos nutricionales de un hogar. Según el SIISE, la línea de indigencia en el 2006 fue de US$ 15.96 por quincena y en el 1998 fue de US$ 13.14 por quincena. 2.- “Pobres” son aquellas personas que pertenecen a hogares cuyo consumo per cápita en un período determinado, es inferior al valor de la línea de pobreza. La línea de pobreza es el equivalente monetario del costo de una canasta básica de bienes y servicios por persona por período de tiempo. La línea de pobreza, en 2006, fue de US$28.30 por quincena y en 1998 fue de US$22.8 por quincena. 3.- EL SIISE calcula el indicador por región utilizando los datos de las Encuestas de Condiciones de Vida (ECV) 1998 y 2005-2006, ambas del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). 4.- Los datos de la Amazonía no son representativos a nivel de provincia. Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE).

En el 2011, a nivel nacional, el porcentaje de asalariados que tenía contrato alcanzó el 62,1%, los que cotizaban en el sistema de previsión o seguridad social llegaban a 50,9%, los que estaban dentro de un sistema de salud eran el 8% y los que habían recibido capacitación laboral representaban un 24%. En el mismo año, las tres provincias con mayor porcentaje de asalariados con contrato eran Pichincha

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

(73,5%), Guayas (70,8%) y Azuay (73,5%). Las provincias con menor participación de asalariados con contrato en el total de asalariados en su respectiva jurisdicción fueron Bolívar (35,8%) y Carchi (37,7%). En forma similar, son Pichincha, Guayas y Azuay las provincias con mayor porcentaje de asalariados que están afiliados al sistema de previsión social (65,7, 53,2 y 54,6%, respectivamente. Las provincias con menor porcentaje de asalariados afiliados al Seguro Social son Carchi (33,9%) y Los Ríos (34,9%). Tomando como definición de trabajador calificado al porcentaje de trabajadores que terminaron la secundaria sobre el total de trabajadores en su respectiva jurisdicción, se observa un incremento de 2,3 puntos porcentuales a nivel nacional en este porcentaje entre el año 2010 y el 2011. En las zonas urbanas se observa un aumento mayor que en las rurales. Según datos procesados usando las encuestas de empleo de Ecuador para el año 2011, las provincias con mayor porcentaje de trabajadores calificados son Pichincha (54,7%) y Guayas (49,2%) y las provincias con menor porcentaje son Cañar (24,1%) y Bolívar (25,6%). A nivel nacional este indicador se ubica en 41,5% (54,4% en zonas urbanas y 16,1% en zonas rurales). Ver Cuadro 6. Cuadro 6.- Porcentaje de trabajadores calificados1

Notas: 1.- El indicador se define como el porcentaje de trabajadores que terminaron la secundaria sobre el total de trabajadores en su respectiva jurisdicción. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. 3.Corresponde a cantones no asignados a provincia alguna. Fuentes: Construcción propia usando datos de las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010 y 2011, ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Finalmente, en cuanto al uso de las Tecnologías de la Informática y Comunicación (TICs), los datos de encuestas de hogar del Ecuador, muestran un aumento en el acceso a Internet en casi todas las provincias, entre el año 2010 y el 2011 (de 2,1% a nivel nacional. Ver Gráfico 19). Las excepciones son las provincias de Pichincha y Azuay, en donde el acceso a Internet más bien se redujo en dicho período, en -2,4% para Pichincha y en -0,5% para Azuay. En forma similar para el porcentaje de acceso a telefonía fija y móvil, el cual aumento a nivel nacional (1,4%). Además, excepto por Pichincha (-4,1%), Azuay (-1,3 %) y Carchi (-1,1%), el porcentaje de la población con acceso a línea telefónica y telefonía celular en su respectiva provincia se incrementó. En

contraste, la población con acceso a computadora disminuyó en el 2011 a nivel nacional (en -1,2%) y en casi todas las provincias. Las provincias con mayor reducción en el porcentaje de acceso a computador son Pichincha (-6,2%), Bolívar (-4,8%) y Chimborazo (-3,3%). Gráfico 19.- Población total con acceso a telefonía fija y móvil, computadora e internet1,2 Diferencias 2010 y 2011. Porcentaje

Notas: 1.- El indicador se refiere al porcentaje de la población con acceso a línea telefónica y telefonía celular, acceso a un computador y acceso a internet, en su respectiva jurisdicción. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuente: Elaboración propia usando datos de las Estadísticas del Uso de las TICs 2011 y 2010 del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

III.5 Pobreza y desigualdad En indicadores de desigualdad y pobreza se observan brechas entre territorios y una evolución positiva en algunos de ellos (por ejemplo, brechas por territorios en el GINI, progresos en las NBIs y reducciones en incidencia de pobreza; aunque en algunos casos hay que tomar estas descripciones con precaución debido a la comparabilidad de los datos). Algunos estudios a nivel de país y región documentan los avances de Ecuador en reducción de pobreza en la última década, aunque no todos los estudios hacen distinción por territorios. La disponibilidad de encuestas y censos en la última década ha permitido el estudio de fenómenos de pobreza y desigualdad por territorios (ver por ejemplo Larrea et al 2008, SIISE 2008, SIISE sin fecha, WB 2004). El coeficiente de GINI por provincias, construido con datos de ingresos disponibles en la Encuesta de Condiciones de Vida para el año 2005-2006 muestra que las provincias con mayor desigualdad en ingreso son Carchi (0.576), Loja (0.534) y Pichincha (0.533), las tres de la Sierra ecuatoriana. Las provincias con menor desigualdad son Cotopaxi (0.435), Cañar (0.442) y Bolívar (0.454) (Mapa 3) también localizadas en la Sierra.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Mapa 3 1,2

Notas: 1.- Para el 2006, el ingreso agregado incluye: sueldos y salarios, ingresos por actividades agrícolas, ingresos independientes, remesas y ayudas. 2.- Amazonía es una región, la ECV no es representativa a nivel de provincia para esta región. Fuentes: Cálculos propios con datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2005-2006, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Al medir la pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI), los resultados muestran que en las provincias de la Costa hay reducción en el porcentaje de hogares con alguna NBI (El Oro, Guayas, Los Ríos y Santa Elena) o un ligero aumento (Manabí y Esmeraldas). Por el contrario, se observa un incremento en el porcentaje de hogares con alguna NBI en la mayoría de las provincias de la Sierra y en la Amazonía (como región). Los aumentos se explican por aumentos en la proporción de hogares con alguna NBI en las zonas rurales (Gráfico 20a). Asimismo, se observa un aumento en el porcentaje de hogares sin NBIs, principalmente en provincias de la Costa (El Oro, Guayas, Los Ríos, Santa Elena). Este aumento es mayor al aumento observado en provincias de la Sierra como Imbabura, Pichincha, Santo Domingo, y Tungurahua. En la mayoría de casos de progresos, el incremento en hogares sin NBIs se registra principalmente en zonas urbanas (Gráfico 20b).

Gráfico 20a- Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1,2 Diferencias 2010 y 2011 Cambios porcentuales, Hogares con alguna NBI

Notas: 1.- Ver definición de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en texto. El indicador se define como el porcentaje de hogares con alguna NBI. No hay hogares con todas las NBIs. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Gráfico 20b- Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1,2 Diferencias 2010 y 2011 Cambios porcentuales, Hogares sin NBI

Notas: 1.- Ver definición de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en texto. El indicador se define como el porcentaje de hogares sin NBI’s. No hay hogares con todas las NBIs. 2.- Amazonía es una región, la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

En provincias de la Sierra también se observa un incremento en el porcentaje de hogares con jefe mujer (Gráfico 21). Los incrementos más notables están localizados en las provincias de Cotopaxi (9,8%), Chimborazo (6,8%), Santo Domingo (3,9%) y Carchi (1,3%), excepto por Santo Domingo, en estas provincias el incremento se explica por el incremento en las zonas rurales. Pero en otras provincias de la Sierra hay un aumento de hogares con jefe mujer en zonas urbanas. En contraste, se observa una reducción en el porcentaje de hogares con jefe mujer en la región Amazónica y en provincias de la Costa (El Oro, Esmeraldas, Guayas y Los Ríos) o un aumento mínimo (Manabí y Santa Elena). Gráfico 21.- Porcentaje de hogares con jefe mujer 1,2 Diferencias en puntos porcentuales entre 2010 y 2011

Notas: 1.- El número de hogares con jefe de hogar mujer dividido para el total de hogares en cada territorio. 2.- Amazonía es una región; la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. Fuente: Cálculos propios usando las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011 y Diciembre 2010. Estas encuestas son administradas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador.

Si se utilizan indicadores monetarios como medida de bienestar, midiendo la población sin ingresos propios1, por área y por género se observan caídas en el porcentaje de esta población en casi todas las provincias. Las excepciones son las provincias de Los Ríos, Santa Elena, Cañar, Carchi, Santo Domingo (y en las zonas rurales de la provincia del Guayas e Imbabura) (Gráfico 22a). Si se analiza este indicador por género, se observa que los aumentos están explicados por aumentos en el porcentaje de mujeres que no percibe ingresos propios, tanto en zonas urbanas como rurales (Graficos 22b,c,d).

Gráfico 22.- Población sin ingresos propios 1,2

Notas: 1.- La población sin ingresos propios por género se define como la población de hombres y mujeres de 15 años o más de edad que no percibe ingresos monetarios individuales y que no estudia, dividida por el total de la población de 15 años o más que no estudia, en su respectivo territorio. 2.- Amazonía es una región; la ENEMDU no es representativa a nivel de provincia para esta región. No se la incluye en el cálculo del promedio y desviaciones estándar a nivel de provincia. Fuentes: Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2011, y Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2010. Ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Según estimaciones propias realizadas usando la encuesta de condiciones de vida 2005-2006, las provincias con menores ingresos promedio mensuales per cápita son Bolívar (US$ 90) y Cañar (US$ 95) y las con mayores ingresos promedio mensuales per cápita son Pichincha (US$ 189) y El Oro (US$ 148) (El ingreso agregado incluye: sueldos y salarios, ingresos por actividades agrícolas, ingresos independientes, remesas y ayudas). Bolívar también es la provincia con menores gastos promedio per cápita al mes (US$ 74) seguida de Carchi (US$ 85), en tanto que las provincias con mayores gastos promedio per cápita al mes son Pichincha (US$ 157) y Azuay (US$ 141). Ver Mapas 4a y 4b. Las provincias con menores ingresos y menores gastos, Bolívar y Carchi, son precisamente las provincias con mayor incidencia de pobreza. Así, según estimaciones del SIISE (Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador) para el 2005-2006, Bolívar y Carchi muestran un porcentaje de pobreza del 60,6% y 54,6%, respectivamente (ver Cuadro 7), y les sigue Chimborazo (con 54,1%). Estas tres provincias son también las que presenta mayor incidencia de indigencia. Las provincias con menor Incidencia de pobreza son también aquellas que presentaron mayores ingresos y gastos per cápita. Estas provincias son Pichincha (22,4%) y El Oro (28,10%). Cabe recordar que las provincia con mayor desigualdad medida por el coeficiente de GINI fueron Carchi (la más pobre) y Pichincha (la menos pobre). En el Cuadro 7 se puede apreciar reducciones en la incidencia de pobreza e indigencia en Ecuador entre 1998 y el 2006 por regiones. Durante este período se dieron importantes cambios en la economía de Ecuador. Luego de superar una grave crisis económica en el 1999-2000, y como parte de la solución, Ecuador consolidó la dolarización. El sucre, moneda local por más de 100 años, fue reemplazado (por mandato constitucional) por el dólar americano. El anclaje a la inflación de Estados Unidos redujo el impacto negativo de procesos inflacionarios en el poder adquisitivo y de ahorro de los pobres.

Notas: 1.- El ingreso y gasto per cápita del hogar se define como el valor monetario de todos los gastos e ingresos. A la fecha no hay datos para otro periodo del hogar, expresados en términos per cápita mensual en su respectivo territorio. 2.- Amazonía es una región, la ECV no es representativa a nivel de provincia para esta región. 3.- Datos en US$ por mes.

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2005-2006, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Mapa 4 1,2,3

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Cuadro 7.- Pobreza e indigencia según líneas nacionales por región

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

III.6 Capacidad de gestión de los gobiernos locales Otra serie de indicadores se relaciona con la gestión de los gobiernos locales, que en el caso de Ecuador se refiere a los consejos provinciales y a los concejos cantonales. Así por ejemplo, se observa que, según datos del Ministerio de Finanzas del Ecuador, entre el 2004 y el 2008 los ingresos propios permanentes de los consejos provinciales como porcentaje de su ingreso total crecieron en la mayoría de las provincias. Las disminuciones se dieron en provincias consideradas pobres (Carchi, Manabí, Zamora Chinchipe y Sucumbíos). Los mayores incrementos los experimentaron las provincias de Tungurahua (21,6%) y El Oro (16,1%). En el 2008, los consejos provinciales con mayor porcentaje de ingresos permanentes en el total de sus ingresos fueron los de las provincias de Galápagos (44,8%), Pichincha y El Oro con 29,3% cada uno y el de la provincia de Tungurahua con 28,7%. Los consejos provinciales con menor proporción de ingresos permanentes están en Carchi y Orellana (con 2,1% cada uno). Ver Cuadro 8. Cuadro 8.- Ingresos propios permanentes de los consejos provinciales como porcentaje de su ingreso total 1

Nota: 1.- En el 2008 se crearon las provincias de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador, “Sistema de Gobiernos Seccionales (SISSEC)”.

Los datos del Ministerio de Finanzas dan cuenta también de la disponibilidad presupuestaria por habitante, según ingresos de los consejos provinciales y de los municipios (éstos últimos agregados a nivel de provincia). También se observa un incremento en casi todas las provincias en este indicador entre el año 2004 y el 2008. Las excepciones se dieron en las provincias de Esmeraldas (con una caída de US$ 21 de presupuesto por habitante), Guayas, Chimborazo e Imbabura (cada una con una disminución presupuestaria por habitante de US$ 8) y Tungurahua (caída en US$ 6). La provincia con mayor disponibilidad presupuestaria en el 2008 fue Bolívar (US$ 70), aunque la Amazonía como región dispone de US$ 211 por habitante. A estas le siguen otras provincias pobres como Carchi (US$ 68 de presupuesto por habitante) y Manabí (US$ 58 por habitante). El monto de dinero por habitante que disponen los municipios es mayor que los anotados para los consejos provinciales. Así, a nivel de provincia, los municipios de Loja, Carchi y Tungurahua dispusieron de US$ 133, US$ 122 y US$ 117 por habitante en el 2008. Excepto en Pichincha (con una disminución de US$ 8), en todas las provincias hubo incrementos en la disponibilidad presupuestaria por habitante entre el 2004 y el 2008 (Cuadro 9). Cuadro 9.- Disponibilidad presupuestaria por habitante, según ingresos de los consejos provinciales y municipios 1,2,3,4

Notas: 1.- La disponibilidad presupuestaria por habitante según ingresos de los consejos provinciales se define como los ingresos totales de los consejos provinciales respecto de la población total en su respectivo territorio. 2.- La ENEMDU Diciembre 2008 y 2004 no presenta datos de población para la provincia de Galápagos. Tampoco presenta datos separados de población para las nuevas provincias de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. 3.- En el 2008 se crearon las provincias de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. 4.- En el 2004 hay datos de ingresos para Galápagos, esto es: 3,096,292 ingresos totales en el 2004. Así como hay datos de población para las Zonas No Delimitadas que fue de 87,255 habitantes en el 2004. 5.- Comprende las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Fuentes: Ministerio de Finanzas del Ecuador, “Sistema de Gobiernos Seccionales (SISSEC)”, Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Diciembre 2008 y Diciembre 2004, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y cálculos propios.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

El Cuadro 10 presenta el porcentaje de inversión en el gasto total por consejos provinciales. Las provincias con mayor proporción de inversión en el gasto total del consejo provincial son Orellana (91,8%), Manabí (90,2%) y Sucumbíos (87,9%). La provincia con menor gastos de inversión como porcentaje del total de sus gastos, por consejo provincial, es Pichincha (58,5). Cuadro 10.- Gastos de Inversión de los consejos provinciales como porcentaje del total de sus gastos 1

Nota: 1.- En el 2008 recién se crearon las provincias de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador, “Sistema de Gobiernos Seccionales (SISSEC)”.

Cabe mencionar que solo el 6% de los alcaldes (máxima autoridad a nivel de municipio) son mujeres (tanto en las elecciones del 2004 como en las del 2009). Las concejales mujeres electas en el 2009 fueron 29%, ligeramente inferior al porcentaje de concejales mujeres del 2004 (32%). Asimismo, el número de candidatos en elección de alcaldes fue de 1.261 en el 2004, y disminuyó ligeramente a 1.257 en el 2009.

El porcentaje de votantes sobre el total habilitado fue del 75,7% en las elecciones del 2009 y del 70,9% en las del 2004. En el 2009, la provincia con mayor proporci贸n de ciudadanos que sufragaron en el total de electores fue Santa Elena con el 88,2% y la de menor participaci贸n electoral fue Morona Santiago con 67,7%. En el 2004 tambi茅n Santa Elena fue la de mayor porcentaje de sufragantes en el total habilitado (con 85,2%) y Morona Santiago la de menor (con 59,8%). En todas las provincias se observa un incremento en el porcentaje de votantes entre las elecciones 2004 y 2009 (Cuadro 11). Cuadro 11.- Porcentaje de votantes sobre el total habilitado 1

Nota: 1.- En el 2004, los cantones Libertad, Salinas y Santa Elena pertenec铆an a la provincia del Guayas. Fuentes: Consejo Nacional Electoral (CNE), Portal Elecciones 2009 y Portal Elecciones 2004.

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

III.7 Geografía, medio ambiente y recursos naturales El siguiente resumen presenta un vistazo a aspectos geográficos y de recursos naturales selectos para Ecuador, por territorios, con datos recientes. Ecuador tiene aproximadamente 256.370 km2. Las provincias de mayor extensión territorial se encuentran en la Amazonía y las de menor extensión en la Sierra. Ver Mapa 5. Mapa 5 1

Nota: 1.- Área presentada en Km2. Fuentes: Censo de Población y Vivienda (CPV) 2010 y Censo de Población y Vivienda (CPV) 2001 del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

Según datos de Geoportal del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), Ecuador tiene suelos mayoritariamente con aptitud agrícola. A nivel nacional, el 96,6 de la superficie tendría aptitud agrícola (Cuadro 12). Cuadro 12.- Porcentaje de superficie con aptitudes agrícolas del Ecuador, 2002 1,2,3 Por provincias

Notas: 1.- La superficie total nacional es la suma de la superficie por provincia. Los datos del Geoportal muestran una superficie total nacional de 24,847,665 has, la misma que no coincide con la suma de las superficie a nivel de provincia. 2.- Los datos de superficie son del INEC y corresponden al año 2001. Se convirtieron de Km2 a millas2 (multiplicando por 0.3861), luego de millas2 a hectáreas (multiplicando por 258.9988) 3.- No hay datos disponibles para la provincia de Galápagos. Fuente: Geoportal del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), Mapas de Superficie por Aptitud Agrícola por provincia.

Según datos de la Encuesta de Superficie y Producción Agropecuaria Continua (ESPAC), a nivel nacional, aproximadamente el 20% de su extensión se utiliza para cultivos permanentes y transitorios. Las provincias con mayor porcentaje de uso en cultivos están en la Costa (Los Ríos, Guayas, Esmeraldas con 68, 46 y 30 por ciento, respectivamente). En la Sierra, dos provincias destacan por el uso de la tierra en cultivos, Cotopaxi (con 26%) y Santo Domingo de los Tsáchilas (con 22%). De acuerdo con los datos disponibles, las provincias con menor extensión de uso en cultivos son Azuay y Tungurahua (con 8% cada una). No se disponen de datos para la Amazonía por provincia, pero por subregiones en esta región sólo el 3% se usa para cultivos en el CentroSuroriente y el 11% en el Nororiente. Ver Cuadro 13.

100

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Cuadro 13.-Tierra agrícola en Ecuador: Uso en cultivos y bosques, 2009 y 2011 1,2,3

Notas: 1.- Cultivos permanentes son aquellos cultivos que se plantan y después de un tiempo relativamente después de un tiempo relativamente largo llegan a la edad productiva. Tienen un prolongado período de producción que permite cosechas durante varios años, sin necesidad de ser sembrados o plantados nuevamente después de cada cosecha. Cultivos transitorios son aquellos cuyo ciclo vegetativo o de crecimiento es generalmente menor a un año, llegando incluso a ser de algunos meses y una vez que llegaron a dar su fruto, la planta se destruye siendo necesario volverlos a sembrar para obtener una nueva cosecha. Montes y bosques es toda vegetación arbustiva o boscosa, natural o plantada, que puede tener valor por su leña, madera u otros productos, o por razones ecológicas. 2.-No se presentan datos para las provincias de Morona Santiago, Galápagos y Zonas no delimitadas. 3.Nororiente incluye: Napo, Sucumbíos y Orellana, y Centro-Suroriente incluye: Pastaza y Zamora Chinchipe. Fuentes: Encuesta de Superficie y Producción Agropecuaria Continua 2011, resultados de la encuesta, tabla 1-11, y Encuesta de Superficie y Producción Agropecuaria Continua 2009, resultados de la encuesta, tabla C01. Ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

101

El uso de la superficie para bosques y montes es mayor que para el de cultivos. Aproximadamente el 30,3% a nivel nacional se usa para montes y bosques. Contrario a lo observado para usos agrícolas, las provincias con mayor porcentaje de uso del suelo para bosques y montes están en la Sierra y la región Amazónica. Aunque en la Costa destacan las provincias de Santa Elena y Esmeraldas (Cuadro 13). Los datos muestran que en la provincia de Santa Elena se produjo el mayor incremento de superficie para bosques y montes, aumentando un 13,8% entre el 2009 y el 2011. Según datos de prensa, durante el 2011 el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP) entregó 85.000 árboles forestales a las diferentes comunidades e instituciones para la reforestación de la provincia de Santa Elena. En Ecuador hay preocupación por la deforestación la cual, según datos de la FAO es significativa (Ver Recuadro). El gobierno nacional, a través de su programa Socio Bosque, promueve la conservación de bosques nativos y la siembra de árboles. Recuadro.- Deforestación De acuerdo con un informe emitido en el 2011 por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), Ecuador pierde al año 200,000 hectáreas de bosques. Esto implica una disminución del 1,8% anual de bosques primarios, siendo la tasa más alta de América Latina. Mientras que América Latina registró una reducción promedio del 0,4% anual, y en el mundo la reducción fue del 0,1%. (ver Diario El Universo, http://unvrso. ec/00028TL En el 2011 la FAO registra una superficie total de bosques en el Ecuador de 9.865.000 hectáreas frente a una cifra mayor registrada por el Ministerio de Ambiente en su Programa Socio Bosque (1.058.000 hectáreas), según informa el Diario La

Hora

http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/

show/1101422100/1/Deforestaci%C3%B3n%3A_manejo_ de_cifras_genera_dudas.html Un reporte de la FAO del 2012, señala que en América Latina se registró una pérdida neta de 88 millones de hectáreas de bosques (9% de la superficie forestal total) durante los 20 años transcurridos desde 1990 hasta 2010 http://www.fao. org/docrep/016/i3010s/i3010s.pdf. Finalmente, se observa que en Ecuador el número de productores con explotaciones agrícolas de menos de 10 hectáreas son mayoría en casi todas las provincias. Las excepciones son las provincias de Esmeraldas (en donde el 22,3% de los productores tiene explotaciones de menos de 10 hectáreas) y las provincias de la Amazonía (en donde el porcentaje de productores que tiene menos de 10 hectáreas oscila entre el 14,7 y el 21,9%). En estas provincias el mayor número de productores tiene plantaciones agrícolas entre 10 y 50 hectáreas.

102

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 2001-2011

Cuadro 14.- Número de productores por estrato de superficie, 2000 1,2

Notas: 1.- Las Zonas No Delimitadas incluyen: Las Golondrinas, La Concordia, Manga del Cura, y El Piedrero. 2.- Las provincias de Tungurahua, Orellana, Pastaza y Galápagos incluyen datos ocultos en salvaguarda de la confidencialidad individual y confiabilidad estadísticas. Fuente: Censo Nacional Agrícola (2000) del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP).

Resumen En este informe de comparación de indicadores para dos puntos en el tiempo y por territorios en Ecuador se puede observar que, a grandes rasgos, existe un marcado contraste en indicadores de salud, educación, NBIs, pobreza, dinamismo económico, TICs, etc, entre zonas urbanas y rurales: as zonas urbanas por lo general muestran mejor desempeño. Sólo en pocos indicadores (como la tasa de embarazo en adolescentes) las zonas rurales muestran datos menos preocupantes.

103

Así también hay por lo general un contraste entre las provincias de Guayas y Pichincha por un lado, y el resto de provincias por otro, en temas de dinamismo económico y empleo, en el cual las primeras muestran dinamismo o mayor dinamismo frente a la falta o menor dinamismo del resto. Provincias de la Sierra centro (Bolívar, Cotopaxi, Chimborazo) y norte (Carchi) y de la región Amazónica suelen mostrar indicadores demográficos, de salud, de educación y económicos con un desempeño por debajo del promedio. A través de la descripción de los indicadores se ha mencionado unos cuantos ejemplos de políticas y acciones de gobierno que parecerían explicar el comportamiento de los indicadores. Existen muchos otros, obviamente. En todo caso hace falta un estudio sobre la relación o el impacto de las políticas y el desempeño de los indicadores.

104

IV.1.- Introducción 109 IV.2.-

Aspectos metodológicos de la identificación de territorios funcionales 101

IV.3.-

Agrupamiento de los territorios funcionales 114

IV.4.-

Principales características socio-demográficas de los territorios funcionales 115

IV.5.- Conclusiones 131

105

106

Territorios Funcionales en El Salvador

IV.1 Introducción La economía salvadoreña ha presentado una trampa de bajo crecimiento económico (Cabrera y Amaya, 2012) y un equilibrio en el mercado de trabajo que fomenta el bajo nivel del capital humano (Equipo técnico del Gobierno de Estados Unidos y Gobierno de El Salvador), esta situación reduce las posibilidades de escapar si la solución no se integra dentro de las políticas públicas de desarrollo territorial a fin de entender que la desigualdad y la pobreza están muy relacionadas con la distribución espacial (Schejtman y Berdegué, 2007). Las matrices de proximidad de las personas del lugar de residencia al lugar de trabajo proveen insumos necesarios para delimitar los límites geográficos de la oferta y demanda laboral que no necesariamente corresponden con los límites administrativos. La definición clara de un territorio bajo la lógica de un espacio que contiene un elevado nivel de interacciones económicas y sociales entre sus habitantes, sus organizaciones y las unidades productivas, resuelve los problemas instrumentales de la formulación de las políticas de desarrollo territorial. Siguiendo a Tober y Sizer (1987) y a Berdegué y otros (2011) identificamos el “territorio” a partir de una definición operacional del concepto de territorios funcionales a nivel municipal y empleando la información disponible en los VI Censos de Población y V de Vivienda para estimar una matriz de intercambio de trabajadores entre municipios (commuting) utilizando una técnica de análisis jerárquico de conglomerados para identificar aquellos territorios que presentan altos niveles de interacciones económicas y sociales entre sus habitantes. Posteriormente, se clasifican los territorios funcionales a partir de una dicotomía rural-urbano. Está investigación se desarrolló dentro del Programa Dinámicas Territoriales Rurales propuesto por RIMISP para un conjunto de países de la región Latinoamericana dentro de los cuales se propone una metodología de estimación de territorios funcionales para El Salvador (Apartado 1). Luego se detallan los 218 territorios funcionales a partir de las dimensiones demográficas, educativas, salud, dinamismo económico y empleo, pobreza y distribución del ingreso, seguridad ciudadana, gobierno local y género entre los años 1992 y 2012. Finalmente, se aportan los principales rasgos que tipifican las características y tendencias de los territorios funcionales.

107

IV.2 Aspectos metodológicos de la identificación de territorios funcionales Un territorio funcional se define como el “espacio que contiene una alta frecuencia de interacciones económicas y sociales entre sus habitantes, sus organizaciones y sus empresas”. (Berdegué, et al 2011. pág. 8) Dichos espacios se construyen en función de ciertas características correlacionadas que permiten la unificación de pequeños territorios en uno solo; en esa línea, un territorio funcional puede ser analizado como un todo cuyos habitantes comparten las virtudes y carencias de las regiones que los componen. Newell y Perry 2004, Tolbert y Sizer, 1990 y Berdegué, et al 2011 realizaron la identificación de territorios funcionales y mercados de trabajo basados en el intercambio de trabajadores entre áreas geográficas para Nueva Zelanda, Estados Unidos y Chile, respectivamente. Los dos últimos basaron su estudio en unidades de análisis delimitadas por las divisiones administrativas de los países, condados en Estados Unidos y comunas en Chile. Esta última forma de identificación fue utilizada en el caso salvadoreño, cuyo territorio está dividido administrativamente en 14 departamentos agrupados en tres zonas geográficas: Zona Occidental (Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate), Zona Central (La Libertad, Chalatenango, San Salvador, Cuscatlán, Cabañas, San Vicente y La Paz) y Zona Oriental (Usulután, San Miguel, Morazán y La Unión). Cada departamento está fraccionado en municipios, haciendo un total de 262 a nivel nacional (Véase cuadro 1), estos a su vez se subdividen en cantones y caseríos. Los municipios tienen autonomía económica y administrativa, son regidos por su respectivo Concejo Municipal elegido cada tres años por votación popular. El nivel óptimo para la identificación de los territorios funcionales en El Salvador es el nivel municipal, debido a que constituye la máxima desagregación territorial que permite obtener indicadores que caractericen a los territorios en un nivel amplio. Utilizando la información disponible en los VI Censo de Población y V de Vivienda realizados en el año 2007, se construyó una matriz de intercambio cuyas entradas de fila contienen a la población ocupada por municipio de residencia y las columnas proporcionan la cantidad de personas ocupadas por municipio de trabajo. Dicha matriz suministra el flujo de intercambio de trabajadores por municipio por lo que cada casilla por debajo de la diagonal principal de la matriz indica el tránsito de ocupados que viaja del municipio “A” hasta el municipio “B” y por arriba de la diagonal se encuentra el tránsito inverso, de “B” a “A” Cuadro 1. Municipios por Departamento de El Salvador.

108

Territorios Funcionales en El Salvador

El cuadro 2 muestra un ejemplo del análisis realizado, la lectura de la casilla ubicada en la fila 2 y columna 1 se interpreta como el flujo de ocupados que reside en el municipio de Apaneca pero que trabaja en Ahuachapán, siendo su valor de 83 personas; de manera inversa los ocupados que residen en Ahuachapán pero que trabajan en Apaneca equivalen a 60 personas y su ubicación es la fila 1 y columna 2. Matriz

Transito

para

departamento

DEPARTAMENTO DE TRABAJO

AHUACHAPÁN

Ahuachapán 26870

Jujutla

El Refugio

Concepción De Ataco

Atiquizaya

Apaneca

Ahuachapán

DEPARTAMENTO MUNICIPIO DE RESIDENCIA DE RESIDENCIA MUNICIPIO DE TRABAJO

San Francisco Menéndez

2007

Guaymango

MATRIZ DE TRÁNSITO

Ahuachapán

Turín

Tacuba

Ejemplo

San Pedro Puxtla

San Lorenzo

Cuadro

Pea

37 35975

Apaneca

2018

Atiquizaya

405

6991

114

Concepción De Ataco

205

3261

El Refugio

1193

Guaymango

5068

Jujutla

4472

5616

San Francisco Menéndez

8304

9615

San Lorenzo

San Pedro Puxtla

Tacuba

125

Turín

253

122

3003

96 12020

4573

3197 5943

AHUACHAPÁN 3

1 3

111

1 11

1911

1408

2888 1855

3910

5660

1138

2892

Fuente: Cálculo de los autores con base en VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

Con la información del cuadro 2 se construyó una matriz de proximidad, en su interior las magnitudes expresan la tasa de desplazamientos entre los municipios. Cada tasa pondera el flujo de los ocupados que residen en el municipio “A” y que se trasladan al municipio “B” a trabajar, más los ocupados que residen en “B” y trabajan en “A”, dividiendo todo entre la menor de las poblaciones económicamente activas (PEA) disponibles en A o en B: (Véase cuadro 3) TCij = Ocupados residentes en A que trabajan en B + Ocupados residentes en B que trabajan en A Min {PEA “A”, PEA”B}

109

Cuadro 3. Matriz de proximidad del departamento de Ahuachapán

El Refugio

Guaymango

Jujutla

San Francisco Menéndez

San Lorenzo

San Pedro Puxtla

Tacuba

Turín

DEPARTAMENTO DE RESIDENCIA

Concepción De Ataco

AHUACHAPÁN

Atiquizaya

DEPARTAMENTO DE TRABAJO

Apaneca

2007

Ahuachapán

MATRIZ DE PROXIMIDAD

Ahuachapán

0,000

0,048

0,040

0,064

0,028

0,006

0,008

0,005

0,021

0,004

0,037

0,100

Apaneca

0,048

0,000

0,005

0,036

0,001

0,002

0,004

0,002

Atiquizaya

0,040

0,005

0,000

0,004

0,066

0,004

0,003

0,060

0,001

0,006

0,075

Concepción De Ataco

0,064

0,036

0,004

0,000

0,001

0,005

0,001

0,000

0,003

El Refugio

0,028

0,001

0,066

0,001

0,000

0,001

0,002

0,003

0,001

0,007

Guaymango

0,006

0,002

0,004

0,001

0,000

0,005

0,002

0,000

0,010

0,001

0,003

Jujutla

0,008

0,002

0,003

0,005

0,001

0,005

0,000

0,014

0,001

0,002

San Francisco Menéndez

0,005

0,002

0,003

0,001

0,002

0,014

0,000

0,001

0,004

0,003

San Lorenzo

0,021

0,002

0,060

0,001

0,003

0,000

0,001

0,000

0,001

0,003

San Pedro Puxtla

0,004

0,001

0,000

0,001

0,010

0,001

0,004

0,001

0,000

Tacuba

0,037

0,004

0,006

0,003

0,001

0,003

0,001

0,000

0,004

Turín

0,100

0,002

0,075

0,003

0,007

0,003

0,002

0,003

0,000

0,004

0,000

MUNICIPIO DE RESIDENCIA MUNICIPIO DE TRABAJO

AHUACHAPÁN

Fuente: Cálculo de los autores con base en VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007

A partir de la matriz de proximidad se construye la matriz de distancias, calculada como el complemento de la tasa de desplazamiento (1- TC), la cual expresa la distancia que hay entre los municipios respecto al intercambio de ocupados entre los territorios; la diagonal principal se establece en cero para indicar cero distancia. Así mientras más cercano a uno sea el valor de la distancia mayor será esta; por el contrario, un valor cercano a cero significa una menor distancia. Esta última matriz sirvió para la identificación de los territorios, basada en un método formal y sistemático conocido como el análisis de conglomerados; este método evidencia las asociaciones en los datos que no son visibles a priori y que requieren de la sistematización para reconocerlos; al encontrarlos, estos conforman agrupamientos que pueden analizarse como un todo ya que cumplen con tener una relación de similitud y pasan a formar los territorios funcionales. La teoría de conglomerados cuenta con métodos de identificación que se clasifican en jerárquicos o no jerárquicos; las formas de agregación en el primero de los métodos conforman los agrupamientos de manera incremental y anidada. De manera general ambos métodos pueden ser aglomerativos o divisivos. El método aglomerativo indica que si dos objetos A y B se han agrupado, la distancia del grupo con otro objeto C puede calcularse como una función de las distancias entre los tres objetos, de manera que la nueva distancia es en realidad una combinación lineal de las originales: d(C,A +B) = 1d(C,A)+ 2d(C,B)+ 3d(A,B)+ 4 |d(C,A)− d(C,B)|

110

Territorios Funcionales en El Salvador

El método utilizado para el caso salvadoreño es uno de los métodos jerárquicos aglomerativos conocido como el método de la media, el cual asigna el valor de ½ a los ponderadores 1 y 2; y cero para el resto de ponderadores. De esta manera, el método promedia las distancias entre cada par de observaciones para determinar la distancia entre conglomerados. La utilización de este método tiene muchas ventajas, siendo las principales: proporcionar agrupamientos de tamaño adecuado, no es invariante por transformaciones monótonas de las distancias y tiende a proporcionar grupos con la misma varianza (Vicente, pág. 12). Al igual que en el caso chileno, la distancia máxima elegida donde se fusionan los conglomerados es del 94%, de manera que los agrupamientos se convierten en territorios funcionales geográficamente compuestos por dos o más municipios. En el otro extremo, existen los territorios que a pesar de estar compuestos por un solo municipio pueden considerarse territorios funcionales debido a que su mercado de trabajo y las relaciones de intercambio de ocupados se realizan al interior de estos, sugiriendo que el grado de aislamiento del municipio respecto a otro es alto debido a que el tránsito de personas en ambos sentidos es nulo o casi nulo. Para el caso salvadoreño ningún territorio presentó aislamiento total, es decir tránsito nulo, una explicación intuitiva a este resultado es que el tamaño reducido del país disminuye la probabilidad de que las personas eviten trasladarse de un municipio a otro para realizar su trabajo, ya que las distancias son cortas y no representan un costo de transporte y tiempo privativo; una aproximación a este tipo de territorios son aquellos municipios que no fueron aglomerados por tener distancias mayores a 94%, debido a que se consideran relativamente aislados, por lo que se les denominó “Territorios funcionales uni-municipales”. El gráfico 1 contiene los territorios funcionales identificados, en color se encuentran resaltados los territorios compuestos por dos o más municipios; en blanco, delimitados por las líneas de color negro y enumerado se presentan los territorios uni-municipales. El anexo 1 incorpora un listado completo de los municipios que componen a cada territorio funcional. Gráfico 1. Territorios Funcionales de El Salvador.

Fuente: Cálculo de los autores con base en VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007

111

IV.3 Agrupamiento de los territorios funcionales. Siguiendo a Berdegué, et al 2011 se realizó un agrupamiento de los territorios funcionales que permitiera un análisis comparativo entre grupos de mayor tamaño, los que en principio guardan correlaciones que se resumen en una serie de indicadores utilizados para analizar el entorno que condiciona la vida en los nuevos grupos. Esta asociación puede ser modificada según sea el interés del investigador. Para clasificar los territorios funcionales dentro de los nuevos agrupamientos se identificó al interior de cada territorio funcional a un centro urbano, que es el municipio con mayor nivel de urbanización dentro del territorio; este municipio está acompañado por otros que cuentan con menor nivel de urbanización y que se ubican en torno a él. Cuatro tipos de territorios fueron construidos: i) los considerados Rurales debido a que cuentan con un centro urbano cuyo nivel de urbanización es menor o igual al 25%, ii) los Urbano bajo-rural cuyo nivel de urbanización del centro está por arriba del 25% pero es menor o igual al 50%, iii) los Urbano altos-rural con niveles superiores al 50% pero inferiores o iguales a 75% y iv) los completamente Urbanos referidos a aquellos cuyo centro urbano cuenta con un nivel de urbanización superior al 75%. La definición de las áreas consideradas urbanas o rurales es la utilizada por la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) de El Salvador en los VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007: un área urbana comprende a todas las cabeceras municipales donde se encuentran las autoridades civiles, religiosas y militares, y aquellas áreas que cumplen con tener como mínimo 500 viviendas agrupadas continuamente, tener servicio de alumbrado público, tener un centro educativo a nivel de educación básica, tener servicio regular de transporte, calles pavimentadas, adoquinadas o empedradas y servicio de teléfono público. DIGESTYC Y UNFPA (2009) Berdegué, et al (2011) menciona que para el caso chileno la tipificación de territorios urbanos y rurales utilizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) implica necesariamente una clasificación binaria que deja por fuera aquellos territorios mixtos que colindan en el límite de la urbanización y la ruralización. De igual manera los agrupamientos elegidos para el caso salvadoreño incorporan a estos territorios mixtos que gradualmente trascienden de la ruralización a la urbanización (Urbano bajo y alto-rural). El gráfico 2 muestra que la clasificación elegida es coherente con el criterio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para definir un territorio con un componente urbano importante (150 habitantes/Km2) de ahí que los agrupamientos realizados logran el equilibrio entre los criterios oficiales utilizados por DIGESTYC, la necesidad de reconocer territorios mixtos y la incorporación del juicio internacional. Gráfico 2. Densidad poblacional por tipo de territorio funcional 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en VI Censos de Población y V de Vivienda y extensión territorial de V Censos de Población y IV de Vivienda.

112

Territorios Funcionales en El Salvador

El cuadro 4, resume la tipología de los territorios funcionales de acuerdo al número de territorios, la población en el territorio y el porcentaje de habitantes respecto a la población total para dos puntos de análisis en 1992 y 2007. Se destaca que en los territorios funcionales multi-municipales el número de municipios que los componen se incrementa cuando se eleva el nivel de urbanización; en contraste, el número de municipios que se consideran territorios uni-municipales aumenta cuando se disminuye el nivel de urbanización. Este comportamiento es coherente con las distintas dinámicas que se generan en los territorios altamente urbanizados versus los territorios poco urbanizados, ya que estos últimos tienen una baja conectividad respecto a los primeros por lo que el traslado entre municipios con fines laborales disminuye e incrementa el nivel de aislamiento entre ellos. Asimismo los territorios funcionales urbanos concentran una gran parte de la población total del país que al unirse con la población disponible en los territorios urbano alto-rural alcanzan alrededor del 60% de la población, indicando que es en estos territorios donde se realiza la mayor parte de la actividad económica y social de El Salvador. Cuadro 4. Tipologías de territorios funcionales en El Salvador

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población y IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007

IV.5 Principales características socio-demográficas de los territorios funcionales Demografía Una agenda inconclusa en El Salvador, ha sido visibilizar la población indígena existente después de la masacre en 1932 en los Departamentos de Sonsonate, Ahuachapán, Santa Ana y La Libertad donde se estima alrededor de 25.000 fallecidos (Ministerio de Educación de El Salvador, 2009. Pág. 114) a raíz de un levantamiento de la etnia pipil en medio de una crisis nacional. Sesenta y cinco años después, el VI Censo de Población de 2007, presenta los resultados más recientes de estimación del origen étnico de la población salvadoreña, identificándose un 0,4% de la población que afirma ser indígena o afro descendiente; de este total, un 67% se concentra en los territorios con mayor ruralidad y el resto en los territorios urbanos. (Véase gráfico 3).

113

Gráfico 3. Distribución porcentual de la población indígena y afro descendiente por territorios funcionales en 2007

Fuente: Cálculos de los autores con base en VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

El gráfico 4, presenta la población total de los territorios funcionales en los dos últimos censos de población de 1992 y 2007, según las tipologías desarrolladas anteriormente. En 1992 los territorios urbanos presentaron una población más elevada de 2.270.328 habitantes, mientras en los territorios urbanos altosrurales alcanzaron aproximadamente 1.206.729 habitantes, se tuvieron 953.354 habitantes en los territorios urbanos bajos-rurales, mientras que en los territorios rurales hubo 688.188 habitantes. La población de los territorios urbanos alcanzó 1,9 y 2,4 veces más que la de los territorios urbanos altos-rurales y la de los territorios urbanos bajos- rurales; y 3,3 veces la población de los territorios rurales. En 2007, la población total en la tipología urbana alcanzó 2.492.903 habitantes, es decir, una población promedio que es 1,7 veces la población promedio urbana-rural alta y 2,3 veces como media los territorios urbanos bajo-rural y 3,5 veces la población de los territorios rurales. Dentro de los territorios urbanos destaca San Salvador con el mayor número de habitantes, 508.125 y en el otro extremo, Mercedes la Ceiba del departamento de la Paz con 637 habitantes como mínimo de la categoría. La dispersión de alrededor de 55.961 habitantes es elevada. El gráfico 5, muestra el crecimiento poblacional según las tipologías de territorios para los años 1992 y 2007. Se observa que la reducción en el ritmo de crecimiento poblacional en las categorías urbano y urbano altorural es un común denominador entre estos territorios, en línea con una transición demográfica caracterizada por la caída de las tasas de natalidad de forma acelerada y en mayor proporción que la caída de las tasas de mortalidad. La aceleración en la tasa de crecimiento poblacional urbano fue descendiendo entre 1992 y 2007 de 3,1% a 0,6%; igual tendencia registraron los territorios funcionales urbano alto-rural de 1,6% a 1,3%. Gráfico 4. Población de los territorios funcionales en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

114

Territorios Funcionales en El Salvador

Gráfico 5. Tasa de crecimiento de la población 1992 y 2007, según territorio

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

Tendencia contraria presentaron los territorios funcionales urbanos bajo-rurales que registran un crecimiento poblacional mayor en 2007, y en el caso del territorio rural se mantuvo casi estacionario, por debajo de la tasa promedio de crecimiento poblacional de los municipios del país, de 0,9%. El gráfico 6, muestra el cambio poblacional por sexo entre 1992 y 2007, según clasificación de los territorios funcionales. Un patrón en la ilustración es el mayor crecimiento poblacional del sexo femenino en mayor proporción respecto al del sexo masculino. El crecimiento del sexo femenino y masculino urbano altorural y urbano bajo-rural es mayor al promedio nacional (14% y 9,4%) y el resto de territorios crecen por debajo. Se destaca que los territorios más rurales han presentado un crecimiento poblacional por sexo masculino significativamente menor que la media nacional. Gráfico 6. Cambio poblacional del año 2007 respecto a 1992 por sexo, según territorio

Fuente: Cálculo de los autores con base en VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

El gráfico 7, muestra la densidad poblacional en 1992 y 2007, según los diferentes tipos de territorios, observándose que los territorios urbanos registran una densidad poblacional por encima de la media nacional de 400 y 453 habitantes por kilómetro cuadrado para esos años. El resto de territorios muestran unos niveles de densidad poblacional por debajo del promedio nacional en 1992 y 2007.

115

Gráfico 7. Densidad poblacional según territorio, 1992-2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

El grado de ruralidad se ha estimado como la proporción de la población rural en el total de cada tipología. Los resultados indican que este no ha cambiado mucho en la tipología rural entre 1992 y 2007 (83% respecto a 84%). Por el contrario, entre ambos años, los tipos urbano alto-rural urbano y urbano bajo- rural, disminuyeron veinte y siete puntos porcentuales. (Véase gráfico 8) Gráfico 8. Porcentaje de población rural según territorio, 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

La tasa de dependencia de la población joven mostrada en el gráfico 9 ha continuado disminuyendo en los cuatros tipos de regiones funcionales entre 1992 y 2007; sin embargo, dicha tasa se ha mantenido más elevada en los territorios rurales, urbano bajo-rurales y urbano alto-rurales respecto a los territorios urbanos.

116

Territorios Funcionales en El Salvador

Esta evolución se relaciona con el acceso al empleo y la falta de políticas económicas donde la finalidad sea el pleno empleo. Aprovechar la transición demográfica va de la mano con el incremento del ingreso disponible bruto, de la riqueza, el ahorro, el aumento de la demanda efectiva y el crecimiento económico inclusivo (Cabrera y Amaya, 2012, Pág. 6) El gráfico 10 muestra que la tasa de dependencia de adultos mayores por territorios tiene una tendencia a una mayor población envejecida mayor de 65 años en 2007 y sobre todo en los territorios de mayor ruralidad donde los territorios rurales y urbano bajo-rural crecieron de 9,3% a 13,2% y de 9,5% a 12,5%, respecto a 1992. Gráfico 9. Tasa de dependencia de jóvenes según tipología de territorio, 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

Gráfico 10. Tasa de dependencia de adultos mayores según tipo de territorio, 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

117

Dinamismo económico y empleo La economía salvadoreña se encuentra sumida en una trampa de bajo crecimiento económico y exportaciones de baja productividad y complejidad. Según el Banco Mundial, el nivel de renta per cápita en 2010 lo sitúa como país de renta media baja, que comprende a países cuyo rango de ingresos se ubica entre US$1.006 a US$3.975 por persona. Con una tasa de crecimiento promedio de 1,6% entre los años 2000 y 2010 y un nivel de renta per cápita de US$2.513, se estima que de continuar a este ritmo de crecimiento pasarán 32 años para que el país converja con el límite inferior de los países de ingreso medio alto (US$3.976) o 102 años para alcanzar el límite superior de la renta per cápita de los mismos (US$ 12.275). Encontrar la salida para esta trampa es fundamental para aumentar el ingreso disponible de los hogares a través de una reducción en la desigual distribución espacial de la actividad empresarial y del empleo que se observa a continuación. (Schejtman y Berdegué, 2007) Los gráficos 11 y 12, muestran la elevada concentración espacial del número de empresas en los territorios urbanos y urbanos alto-rurales entre los años 2005 y 2012

Fuente: Cálculo de los autores con base en Directorio Económico 2005

Gráfico 12. Número de empresas por actividad económica en 2011-12

Fuente: Cálculo de los autores con base en Directorio Económico 2011-12

118

Territorios Funcionales en El Salvador

Esta concentración es confirmada en el gráfico 13, donde la concentración de la PEA es elevada en los territorios más urbanizados. La PEA ha crecido en el territorio urbano alrededor de un 20,5% entre los años 1992 y 2007, mientras en el territorio urbano alto-rural aumentó en 28%, con lo cual la población alcanzó 1.051.032 y 500.045 habitantes respectivamente en el año 2007. Por el contrario, en los territorios rurales, la PEA ha tendido a disminuir en -11,9% en línea con la tendencia de la población total y la concentración productiva a nivel espacial. En los territorios urbanos uni-municipales que representan el 17% de los territorios funcionales urbano, crecieron a una tasa del 18,9% en la misma dirección que los territorios urbano multimunicipales (25.1%) Gráfico 13. Población Económicamente Activa (PEA) en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

La tasa neta de participación laboral en 1992 muestra una tendencia casi homogénea que parece ser independiente al tipo de territorio, alcanzando 50% en el territorio urbano y 44% en los territorios urbano alto-rural y 43% en los territorios urbano bajo-rural y rurales. La evolución en 2007, muestra una leve elevación en los territorios urbanos de dos puntos porcentuales mientras en el resto de territorios un descenso, según se destaca en el gráfico 14. Gráfico 14. Población económicamente activa respecto a la población total (TNPL) según tipo de territorio en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

119

El gráfico 15 muestra las elevadas desigualdades del acceso al empleo manufacturero y de servicios, ya que estos se concentran en las zonas urbanas y en menor medida en el territorio urbano alto-rural. Entre 2005 y 2012, el 74% del empleo no primario se ubicó en los territorios urbanos mientras un 17% se distribuye en los territorios urbanos alto-rural; por su parte, los territorios que presentan mayor ruralidad no participan en las actividades localizadas en los sectores industria y servicios. Gráfico 15. Distribución porcentual de los ocupados en rubros no primarios respecto a la población ocupada, según territorio en 2005 y 2011-12

Fuente: Cálculo de los autores con base en Directorio Económico 2005 y 2011-12

Gráfico 16. Tasa de desempleo, según tipo de territorios 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

La tasa de desempleo se ha ido elevando en todos los territorios en 2007 respecto a 1992, sobre todo en las zonas clasificadas como urbano bajo-rural y rurales, que registran tasas de 12,8% y 13,6% mientras el resto de territorios por debajo de la media nacional de 11,8%.

120

Territorios Funcionales en El Salvador

Ingresos y Pobreza El análisis multidimensional de la pobreza a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas, parte del enfoque de la insatisfacción verificable de ciertas necesidades fundamentales para la vida. Las estimaciones del indicador en 1992, deja en evidencia que los territorios funcionales con mayor ruralidad presentan al menos una carencia básica insatisfecha respecto al total de hogares. (Véase gráfico 17) Gráfico 17. El Salvador necesidades básicas insatisfechas promedio en El Salvador en 1992

Fuente: Cálculos de los autores con base en CEPAL y Naciones Unidas 2003.

El gráfico 18 muestra de forma desagregada las necesidades básicas insatisfechas por territorios funcionales, donde más del 98% de hogares presenta al menos una necesidad básica insatisfecha en las tres zonas con más urbanidad, mientras que en las zonas rurales alcanza un 99,6%. Gráfico 18, Porcentaje promedio de hogares con alguna necesidad básica insatisfecha en 1992

Fuente: Cálculos de los autores con base en CEPAL y Naciones Unidas 2003

121

Salud Según el segundo y tercer Censo de talla de niñas y niños desarrollado en los años 2000 y 2007, existe una relativa uniformidad en todos los territorios funcionales en alrededor de 23% de niños y niñas con malnutrición infantil, evolución que ha descendido en 2007 en alrededor de cinco puntos en el país. En la zona urbana en tres puntos y en las zonas urbano alto-rural y urbano bajo-rural de cuatro y seis puntos porcentuales. Resulta relevante la reducción de cinco puntos en la zona rural. Gráfico 19. Malnutrición infantil en niños y niñas de primer grado 2000 y 2007

Fuente: Censo Nacional de Talla de Niñas y Niños de primer grado de El Salvador 2000 y 2007.

El gráfico 20 muestra un notable progreso en el acceso de los hogares a fuentes de agua y saneamiento mejoradas, aumentando 43 puntos porcentuales en los territorios funcionales rurales, 41 puntos porcentuales en los territorios urbanos bajo rural, 37 en los territorios urbano alto rurales y 18 en los territorios urbanos. Gráfico 20. Acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

Educación Los resultados encontrados a nivel global en la dimensión educativa, sitúan a El Salvador en un proceso de transición educativa desequilibrada, donde la proporción de población que ha completado educación primaria y

122

Territorios Funcionales en El Salvador

terciaria es mayor que las personas que han completado la educación secundaria. Cabrera y otros (2007) y Amaya y Cabrera (2012) encuentran que la calificación de la PEA evaluada a través del logro educativo, muestra deficiencias en las tasas de finalización a todo nivel educativo, las cuales son inferiores a la tasa de matrícula en cada uno de ellos. Esta situación sugiere la presencia de bajos retornos a la educación en la economía que disminuyen las potencialidades de los trabajadores para aumentar la eficiencia, la productividad laboral y sus ingresos reales. Según se constata en el gráfico 21, el sistema educativo salvadoreño ha hecho grandes esfuerzos en la reducción de los niveles de analfabetismo sobre todo en los territorios rurales donde la tasa disminuyó desde un 46% a un 32% entre 1992 y 2007, mientras en los territorios urbano bajo-rural la reducción fue de doce puntos, llegando hasta una tasa de 26,1%; nivel por encima de la tasa nacional que fue de 24,8%. El resto de territorios funcionales presentaron indicadores por debajo de la media nacional. Gráfico 21. Porcentaje de la población analfabeta de 15 años y más en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

La tasa promedio de asistencia en el primer nivel educativo muestra mejoras sustanciales en las zonas de mayor ruralidad que en 1992 estaban por debajo de la tasa media de matriculación. En 2007, se advierte en el territorio funcional rural que presentaba la menor tasa media de asistencia en primaria en 1992, una asistencia del 79%, del 82% en los territorios urbano bajo-rural, del 84% en los territorios urbano alto-rural mientras las zonas urbanas alcanza un 88%. La dispersión en 2007 se ha reducido entre los diferentes territorios funcionales respecto a 1992. Gráfico 22. Tasa de asistencia en el primer nivel de enseñanza en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

123

Los esfuerzos ocurridos en el aumento de la tasa de asistencia en el primer nivel de enseñanza perecen estar en línea con los resultados de asistencia en el segundo nivel de enseñanza como lo muestra el gráfico 23. La tasa de asistencia en el segundo nivel a escala nacional era de 9,6% en 1992 y en 2007 alcanzó una tasa de 47.3%, tasa baja respecto a los niveles de América Latina que en 2007 fue de 75%. Todos los territorios han alcanzado sustanciales progresos en mayor medida en las tipologías urbano y urbano alto-rural con 39% y 37% mientras en las zonas más rurales, los progresos de los territorios urbano bajo- rural y rural alcanzaron cotas de 35% y 34%. Gráfico 23. Tasa neta de asistencia en el segundo nivel de enseñanza en 1992 y 2007

Fuente: Cálculo de los autores con base en V Censo de Población IV de Vivienda del año 1992 y VI Censo de Población V de Vivienda del año 2007.

Seguridad Ciudadana La seguridad ciudadana es un aspecto particularmente importante en El Salvador; la percepción de inseguridad de los ciudadanos propiciada por el crimen y la violencia y su estrecha vinculación al bajo crecimiento económico del país13, evidencian su relevancia trascendental. En los territorios funcionales, así como en otros niveles territoriales, esta inseguridad es difícilmente medible debido a que algunos de los indicadores necesarios son de carácter subjetivo, como los relacionados a la percepción ciudadana; sin embargo, una aproximación objetiva se logra al utilizar indicadores como las tasas de homicidios, el número de agentes policiales por territorio, entre otros. Estos indicadores se han construido a partir de la información más reciente disponible a nivel municipal, lo que permite el agrupamiento según las clasificaciones utilizadas en todo el documento. El gráfico 24.A sirve para mostrar que las tasas de homicidios en los territorios funcionales se han incrementado respecto al año 2001, sobre todo en aquellos con algún componente urbano. Llama la atención que en el año 2001 las tasas promedio de homicidios eran claramente superiores en los territorios urbano altorural, indicando que la violencia parecía ser un problema zonificado que estaba vinculado a los estratos con ingreso bajo de la sociedad, los cuales generalmente habitan en los territorios mixtos que colindan entre lo urbano y lo rural. El fenómeno de la violencia trascendió hasta convertirse en un problema generalizado, las tasas de homicidios de los territorios urbanos se vieron duplicadas respecto a las registradas en el año 2001, a tal grado de convertirse en los territorios más violentos en el año 2008; esto es de primordial importancia si consideramos que alrededor del 43% de la población del país habita en estos territorios, y por lo tanto es la más afectada por la violencia, en comparación al 25% de la población más afectada del año 2001, generalizando así la percepción de inseguridad y el gasto por el crimen y la violencia en el país. Durante este período las estrategias institucionales de coerción se concentraron en la confrontación directa de la delincuencia, esto trajo consigo los planes denominados “Mano dura y Súper mano dura” que

124

Territorios Funcionales en El Salvador

para el año 2004 parecían concentrar sus esfuerzos en los territorios con alto componente urbano los cuales en promedio contaban con una mayor disponibilidad policial, estas estrategias no parecían tener un efecto positivo en la evolución de los homicidios (Véase gráficos 24.A y 24.B), y claramente fueron incapaces de contener el aumento generalizado de los homicidios registrado en todos los territorios, sugiriendo que el potencial de la policía estaba siendo superado por el accionar de la delincuencia. Gráfico 24. Promedio de tasa de homicidios y policías por cada cien mil habitantes

Fuente: tasa de homicidios del Instituto de Medicina Legal de El Salvador; policías por habitantes, elaboración propia con base en Sistema de información para el seguimiento de la economía, Policía Nacional Civil y Ministerio de Economía en PNUD 2005.

Debido a lo anterior, en el año 2012 surgieron nuevas iniciativas como el llamado “Acuerdo entre pandillas” que, según fuentes oficiales, ha contribuido significativamente a la caída de las tasas de homicidio en los últimos meses (hasta marzo de 2013, se registraron un 48.2% menos homicidios que el mismo período del año anterior) el cual a su vez podría estar teniendo efectos positivos en los territorios, los que se están omitiendo en las estadísticas presentadas por la ausencia de publicaciones con información reciente a nivel municipal. No obstante, esto no le resta importancia al análisis, pues las estadísticas analizadas tienen un alto nivel de persistencia que refleja condiciones estructurales y comportamientos erráticos de la sociedad, los cuales pueden considerarse inherentes a esta, por lo que su entendimiento es la clave para la solución correcta de un problema social complejo. Por otro lado los indicadores desagregados permiten identificar algunas inequidades entre los territorios que en ocasiones se ocultan en el uso de grandes agrupaciones, estas inequidades se manifiestan en una distribución del gasto por violencia no equitativa entre la población, ya que en el año 2008, en los territorios urbano bajo-rurales multi-municipales se registraron tasas promedio de homicidios superiores (68) que las registradas en los territorios urbanos alto-rurales de ambas categorías (56). Esto supone una población con ingresos bajos que destina una mayor porción de su ingreso al gasto por violencia, como vigilancia privada y otros, que aquellos que viven en los territorios urbano alto-rural con ingresos superiores.

Gestión de Gobiernos Locales La capacidad de implementación de las iniciativas en los gobiernos municipales depende de muchos factores, como el capital político de su gobernante y en buena medida del nivel de financiamiento disponible para los proyectos locales. Las maneras para evaluar estos aspectos implica el diseño de una gama de indicadores que ayuden a sintetizar de forma correcta la información contenida en las estadísticas, un ejemplo es el porcentaje promedio de votantes inscritos en el padrón electoral que asistió efectivamente a votar a las urnas en las elecciones municipales.

125

Este indicador fue construido con el objetivo de evaluar el capital político de los gobernantes en los territorios funcionales, para obtenerlo se utilizó la información publicada por el Tribunal Supremo Electoral de El Salvador, institución oficial encargada del proceso de elección popular. El gráfico 25 presenta el porcentaje de votos válidos, impugnados y nulos respecto al total de votantes inscritos para las elecciones municipales de los años 2003 y 2009. Se observan dos elementos fundamentales, uno referente al aumento generalizado de la participación promedio de los ciudadanos en las elecciones de 2009 y otro al mayor nivel de capital político en los territorios rurales y urbano bajo-rural en relación a los territorios más urbanos. El primero refleja un aspecto importante en el diseño de políticas públicas, ya que una población más participativa indica mayor legitimación del proceso que culminó en la elección del gobernante, por lo que las decisiones de su gobierno son adoptadas de mejor manera por los habitantes de la zona. El segundo elemento se interpreta como una respuesta de una masa crítica consciente de las decisiones tomadas por sus gobernantes, las cuales son cuestionadas por un grupo de electores más educados, de ahí que las estrategias asumidas por los gobiernos locales implican un diseño complejo que no siempre tienen la efectividad deseada. Gráfico 25. Porcentaje de votos emitidos entre total de votantes 2003 y 2009

Fuente: Cálculo de los autores con base en Tribunal Supremo Electoral de El Salvador

Un capital político alto es beneficioso para las políticas públicas, sin embargo si los gobernantes no cuentan con el financiamiento adecuado para sus proyectos, este se desperdicia. El nivel de solvencia económica de las alcaldías, se utiliza para ilustrar el potencial financiero de las municipalidades, este puede medirse a través de la proporción de ingresos permanentes con los que cuentan las municipalidades y el nivel de deuda adquirido por estas, sin embargo en El Salvador esta información no es de fácil acceso y en ocasiones es limitada. La solución, es una aproximación basada en la distribución porcentual del Fondo para el Desarrollo Económico y Social (FODES) de los municipios de El Salvador el cual es un sistema de trasferencias que el gobierno general realiza a las municipalidades y corresponde aproximadamente el 68% del financiamiento del presupuesto municipal (COMURES 2004), porcentaje proporcionalmente alto de los ingresos de las alcaldías. Esta relación puede variar dependiendo del nivel de actividad económica que se desarrolla en el territorio, debido a la mayor recaudación tributaria que aumenta la participación de los otros ingresos en el total. En esa línea, el gráfico 26 muestra que si bien aquellos municipios con bajo componente urbano reciben una mayor porción del FODES, esta porción es apenas ligeramente superior a la recibida por los territorios altamente urbanizados, esto evidencia que la competencia por recursos aminora la capacidad de gestión de los

126

Territorios Funcionales en El Salvador

gobiernos en los territorios más rurales respecto a los altamente urbanizados, sobre todo porque el FODES tiene una mayor importancia relativa en los ingresos de las municipalidades en territorios rurales, derivada de su bajo nivel de actividad económica. Gráfico 26. Porcentaje de asignación del FODES 2012.

Fuente: Cálculo de los autores con base en Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM)

De igual importancia es el análisis de la deuda municipal, el gráfico 27 muestra que los territorios urbano tienen una mayor capacidad de endeudamiento, lo que hace explícito la importancia de los ingresos diferentes al FODES en la disponibilidad financiera de los municipios, principalmente tasas e impuestos; por otro lado, los territorios urbano bajo-rural tienen un ligero aumento del ratio de deuda respecto al FODES en relación al nivel de los otros territorios más urbanizados (urbano alto-rural), esa relación es más evidente cuando se extraen del análisis los territorios uni-municipales, ya que en el año 2012 el promedio de endeudamiento de los territorios multi-municipales de nivel urbano bajo-rural (161%) es muy superior al nivel promedio de los territorios urbano alto-rural de ambos tipos (88%); para estos territorios la lógica financiera no parece funcionar. Lo anterior sugiere algunos problemas de sostenibilidad que explícitamente limitan la capacidad de gestión de los gobiernos locales al interior de este tipo de territorio; pero implícitamente aporta elementos necesarios para profundizar en un análisis consistente de la situación del endeudamiento público a nivel del país, y de cómo se estructura el riesgo entre los diferentes sectores. Gráfico 27. Porcentaje de la deuda sobre FODES 2011-2012

Fuente: Cálculo de los autores con base en ISDEM y Ministerio de Hacienda de El Salvador.

127

Género Las desigualdades socioeconómicas que se pueden observar entre los territorios constituyen evidencias observables de la inequidad social; sin embargo al interior de estos, en los municipios, también se observan discrepancias en el nivel en que los grupos participan en el desarrollo de estos, las que en ocasiones no son fácilmente observables. Una de estas brechas se deriva de la división de género de la población. Las teorías feministas visualizan el problema de la inequidad de género utilizando el concepto de patriarcado, el cual según Hartmann (1987) se debe a un sistema sustentado materialmente en las relaciones sociales existentes y no a un mero fenómeno psicológico y cultural. Esto implica que este sistema puede ser objetivamente identificable en la realidad a través de indicadores. La participación de la mujer en la administración del municipio donde reside es una de las formas de identificación, en las últimas elecciones municipales celebradas en el año 2012 en promedio apenas un 11% de los alcaldes elegidos en los departamentos fueron mujeres, indicando que a pesar de contar con una población de mujeres superior a la de los hombres (1.11 veces) en el país, muchas de las mujeres votaron por candidatos masculinos como el prototipo de director adecuado para su municipio. Otro aspecto evidente para Young (1992) es la asociación intrínseca entre las relaciones de producción y su condicionamiento en la determinación del control de los hombres sobre las mujeres, quienes históricamente han desplazado a la mujer hacia actividades relacionadas a la reproducción y al cuidado del hogar. Estas actividades son monetariamente retribuidas en menor cuantía que las desarrolladas por los hombres. Este desplazamiento de la mano de obra femenina se evidencia en el grado de participación de este grupo en la actividad económica, el gráfico 28A muestra que la brecha de género en la tasa neta de participación laboral (TNPL) es grande, aunque se ha reducido en años recientes. También llama la atención que en el año 1992, a medida que se disminuía el nivel de urbanización en los territorios, existía un aumento del desplazamiento de las mujeres en la oferta laboral, a tal grado que en los territorios rurales la brecha era proporcionalmente más alta que en cualquier otro territorio, situación que se ha revertido en la actualidad y más bien parece que la brecha se mantiene relativamente estable entre los territorios. Aunado a esta baja participación laboral, las mujeres que sí participan se enfrentan a la desigualdad en oportunidades, manifestada en una tasa de desempleo mayor respecto a la de los hombres (Véase gráfico 28B), esta desigualdad sigue siendo alta en los territorios rurales y es evidencia constante de la exclusión del este grupo en la actividad económica que genera ingresos inferiores en el grupo de mujeres. Gráfico 28. Promedio de tasa neta de participación laboral y tasa de desempleo 1992 y 2007.

Fuente: 1992, Cálculo de los autores con base en V Censos de Población y IV de Vivienda; 2007 y VI Censos de Población y V de Vivienda.

128

Territorios Funcionales en El Salvador

En esa misma línea, la brecha de género en la educación revela que el condicionamiento de las relaciones de producción sobre otros aspectos de la vida son verdades irrefutables. En el gráfico 29 se observa que a medida que se incrementa el nivel de ruralidad, pasamos a porcentajes promedio de analfabetismo superiores en ambos grupos, y que en los estratos más altos el porcentaje de analfabetismo es claramente superior en las mujeres que en los hombres, debido principalmente a la importancia que tiene el dinamismo económico sobre la demanda en el mercado laboral que presiona hacia una oferta laboral más capacitada exclusiva de los hombres, minando las oportunidades de las mujeres brindadas por el conocimiento. Asimismo en las zonas menos urbanas, como los territorios urbano bajo-rural y los rurales, las exigencias educativas para el grupo de los hombres es inferior, ya que las actividades a las que se dedican son menos exigentes en formación, esto genera que las brechas de género se reduzcan ligeramente. Gráfico 29. Porcentaje de analfabetismo 1992 y 2007.

Fuente: 1992, Cálculo de los autores con base en V Censos de Población y IV de Vivienda; 2007 y VI Censos de Población y V de Vivienda.

IV.5 Conclusiones La concentración demográfica y económica en los territorios urbanos de El Salvador determina una estructura económica con inversiones y oportunidades desiguales; los efectos negativos de estas distorsiones se manifiestan principalmente en las poblaciones que conviven con la ruralidad, cuyos hogares presentan carencias en las necesidades más elementales, su población posee altas tasas de analfabetismo, los niños padecen de elevados niveles de malnutrición y además presentan deficiencias en los niveles secundarios de enseñanza. En conjunto estos factores minan la productividad, los ingresos y las oportunidades de desarrollo de sus habitantes. Asimismo, estos territorios poco urbanizados a menudo presentan altas tasas de dependencia de jóvenes y adultos sobre la población económicamente activa que supone niveles de ingreso por miembro del hogar menores que en el resto de los territorios, esto a su vez vislumbra una preocupación más importante: la alta dependencia económica deteriora la capacidad de ahorro que junto a la disminuida disponibilidad de ingresos al interior del hogar confluye junto con la falta de oportunidades para hacerlos vulnerables ante eventos externos, como los ocurridos producto del cambio climático o por otros desastres naturales; de ahí que las políticas de contingencia territorial deben asegurar mecanismos de resiliencia en la búsqueda de una administración correcta de su exposición al riesgo. En otro aspecto, el problema del crimen evolucionó en los últimos años hasta convertirse en un problema generalizado, lo que ha contribuido a profundizar aún más el bajo crecimiento económico de los territorios por

129

sus efectos negativos en la productividad y en el desplazamiento del gasto del hogar. La relación entre altas tasas de desempleo y elevadas tasas de homicidio presentes en todos los territorios son correlaciones claves que evidencian las posibles causas, y por tanto parte de la solución, del alto nivel de delincuencia imperante en el país. Con base en estos elementos, las políticas públicas deben enfocar territorialmente sus esfuerzos a la creación de oportunidades para los jóvenes que residen en los territorios más afectados quienes han hecho de la delincuencia una actividad rentable que les permite el aseguramiento de su estilo de vida; asimismo, es importante seguir profundizando en la identificación geográfica de los factores que alimentan el comportamiento errático de la sociedad. La combinación de territorios que tienen alto capital político pero baja disponibilidad de ingresos y territorios que tienen menor capital político pero alta capacidad financiera desemboca en gobiernos con fortalezas y debilidades que deben ser identificas y aprovechadas. En ese sentido, producto de este trabajo está claro que el FODES podría ser un instrumento importante de política territorial ya que pequeñas modificaciones en su distribución pueden apalancar al desarrollo de territorios específicos que cuentan con relativo potencial político, como los rurales y urbano bajo-rurales, pero que no cuentan con las bondades derivadas del alto dinamismo económico. En relación a las desigualdades de género, está claro que las relaciones de producción condicionan el nivel de educación y de ingresos entre los grupos de género, y que la falta de oportunidades que se generan para las mujeres pueden estarse manifestando en otros ámbitos de la vida, esta reflexión ayuda a comprender que la brecha de género en los territorios funcionales debe ser un factor importante que las políticas públicas deben considerar en una línea transversal al resto de políticas, de tal manera que la participación de la mujer en el desarrollo territorial se incremente, junto con las oportunidades de un desarrollo pleno que todo ser humano debe tener.

130

V.1.- Introducción 135 V.2.-

Marco Conceptual 136

V.3.- Metodología 139 V.4.- Objetivo 139 V.5.-

Preguntas de investigación 139

V.6.- Diseño 139 V.7.-

Entrevistas semi-estructuradas 109

V.8.-

Grupos focales 109

V.9.-

Investigación participativa en Hogares y Fincas 109

V.10.-

Las relaciones de género y los sistemas de producción y comercialización: Análisis de casos 141 Caso 1: Hogares Productores de Café en Quilanga y Espíndola

141

Caso 2: Hogares productores de maíz en Pindal

149

V.11.- Análisis 155 V.12.-

Conclusiones analíticas 159

V.13.-

Comparaciones y contrastes 160

V.14.-

Recomendaciones políticas 161

131

132

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

V.1- Introducción En los últimos quince años, nuevas redes de producción y comercialización de café en los cantones de Quilanga y Espíndola, y de maíz en el cantón de Pindal en la provincia de Loja, Ecuador, han generado cambios en las dinámicas económicas y ecológicas tras la formación de nuevas coaliciones, la aparición de nuevos actores, y cambios en los activos. En el sub-territorio productor de café se evidencia una mejora modesta pero distribuida del crecimiento económico con la adopción de un sistema de producción y comercialización del policultivo del café de altura que potencia la sustentabilidad ambiental. El sub-territorio productor de maíz demuestra un crecimiento económico importante, cierta concentración de los ingresos, acompañado de un deterioro ambiental por el uso extendido e intensificado de agroquímicos. Nuestra investigación revela que todo este proceso de cambio ha presentado una fuerte interrelación con los sistemas de género en los sub-territorios involucrados. El presente informe reporta y analiza los resultados de la investigación sobre las relaciones de los sistemas de género con los cambios en crecimiento económico, inclusión social y/o sustentabilidad ambiental en los hogares rurales de los sub-territorios productores de maíz duro y café. Los roles, relaciones y prácticas de hombres y mujeres han condicionado, influido, y han sido afectados por la manera en que estos cambios se han desarrollado y han modificado los sub-territorios. Además, los sistemas de género se han inter-relacionado con las dinámicas en formas variadas dentro de cada sub-territorio, de acuerdo a la forma particular en que los hogares se han involucrado con los cambios sociales, económicos y ecológicos.

133

V.2- Marco Conceptual Dinámicas Territoriales Rurales y Género Trabajamos en base al Marco Conceptual Género y Dinámicas Territoriales desarrollado por el Grupo de Trabajo sobre Género del programa DTR (Paulson et al., 2010b). De este tomamos la siguiente definición de género: Género es un sistema socio-cultural que norma, estructura y da significado a los roles y relaciones de hombres y mujeres en el territorio. Influye en la construcción de actores y coaliciones sociales, en el funcionamiento y composición de las instituciones, y en el desarrollo, distribución y uso de activos tangibles e intangibles en el territorio (ibid.:4). RIMISP define Dinámicas Territoriales Rurales como procesos de cambio en la estructura económica y en el marco institucional de territorios rurales y sus cambios concomitantes en los resultados del desarrollo (crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental). Además RIMISP pone en manifiesto que una hipótesis central del programa de investigación es que agentes sociales y sus interacciones juegan un rol central en determinar estos procesos (RIMISP, 2007:ii). Partiendo de estas definiciones consideramos que en cualquier contexto los sistemas de género son parte de, e influyen en, los sistemas socio-económicos y socio-ecológicos involucrados en los procesos que componen Dinámicas Territoriales Rurales. Así mismo consideramos que los otros sistemas influyen sobre los sistemas de género. Por lo tanto la proposición, hipótesis y análisis de DTR no estaría completa si neutral en cuanto a género. Adicionalmente, las características en cuanto a equidad y oportunidad que puedan o no presentar los sistemas de género en el desarrollo rural están relacionadas con la sustentabilidad económica y ambiental. Como sostienen Paulson et al., un “desarrollo desequilibrado tiende a eliminar o degradar los activos y oportunidades de ciertos actores y sectores, sobre todo en relación a los recursos y actividades ambientales y sociales no monetizadas, contribuyendo a las diversas crisis ambiental-sociales emergentes actualmente” (ibid:2). Por otro lado la investigación, descripción y análisis con atención a género de dos sistemas productivos en Loja aportan al conocimiento científico sobre la zona y al entendimiento de las dinámicas de cambio en sistemas agropecuarios. A la vez, los resultados del estudio podrían contribuir a nuevas tendencias de incidencia política e institucional. De esta forma, esclarecer los efectos de los sistemas de género sobre las dinámicas de crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental podría dar pistas para la formulación de políticas públicas que responden a los factores de género que o coadyuven o limiten el desarrollo de una situación positiva en las tres áreas (DTR Win-Win-Win, WWW). La pregunta sobre cómo estos cambios en las DTRs afectan los sistemas de género podrían ser utilizadas para motivar la formulación de políticas públicas que combinen una situación favorable de las DTR con impactos de género positivos.

Referenciación de Relaciones entre Género-DTR Consideramos que las relaciones de causalidad van desde el condicionamiento gradual y difuso hasta el impacto directo. Establecido que el aspecto crucial de nuestra investigación son las relaciones de los sistemas de género con los fenómenos en los sistemas socio-económicos y socio-ecológicos relacionados a los cambios que se relacionan a la DTR, haremos una diferenciación entre tres tipos de posibles relaciones: •

Relaciones de efecto que parten desde los sistemas de género. Por ejemplo, en Tunguragua la permanencia de las mujeres en la casa y el control independiente de la economía de esta permitió la producción de artesanías por contrato sin interferencia de los hombres (Ospina et al., 2010).

•

Relaciones de efecto desde cambios vinculados a los tres aspectos de la DTR (crecimiento, inclusión, sustentabilidad) hacia los sistemas de género. En Loja- Pindal la expansión del maíz tecnificado ha restado a las mujeres la ya marginal proporción de control y acceso a beneficios de la producción agrícola que tenían.

134

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

•

Relaciones condicionantes en que los sistemas de género y los sistemas socio- económicos y socioecológicos de la DTR se desarrollan en procesos de influencia mutua. En Loja-Quilanga y Espíndola las ya considerables capacidades de las mujeres en la producción posibilitan el cambio de los hogares al sistema del café lavado, y este cambio influye en los conocimientos, técnicas, roles y decisiones asociados con hombres y con mujeres.

Este enfoque puede emparentarse con perspectivas post-estructuralistas que observan relaciones complejas en las economías (ecologías) políticas de sistemas agroalimentarios. Apuntamos específicamente a aquellos abordajes que utilizan marcos de redes de actores (Murdoch, 2000), o socio-ambientales en general que consideran análisis multi-escalares (Paulson y Gezon, 2005), algunos con especial atención a género (Whatmore, 1991; Paulson, 2005), en los que se establece que la mercantilización (commodification) de los sistemas socioambientales (como en la agricultura familiar) se produce de formas muy diferenciadas y en diversos sentidos. Las propuestas contemplan considerar que los fenómenos de cambio sean vistos como reticulares, donde la agencia se sitúa en todos los puntos de estas redes, incluyendo hogares cuyo trabajo, imbuido en sistemas de género, clase y raza, modifica el ambiente y se interrelaciona con otros actores. Esto termina otorgando una visión más compleja y completa a las relaciones socio-ecologías locales con las estructuras mayores (i.e. capitalismo o mercado; Castree, 2002) y permite establecer un análisis en un recorrido continuo (y discontinuo) entre lo local y lo global. Adicionalmente esta variedad de redes confiere a los territorios rurales una especificidad particular que resiste generalizaciones en cuanto a formulación de políticas y gobierno. Esto puede requerir refinar la definición territorial en términos de estrategias de desarrollo para que abarque más dimensiones (Marsden, 1998).

Activos, Capitales y Capacidades Definimos activos como los medios tangibles o intangibles por los cuales las personas u actores, en un momento determinado, adquieren el poder para realizar sus vidas materialmente, para dar significado a estas vidas, y para tener las capacidades para transformar, cambiar y reproducir los activos fructíferamente y con significado (Bebbington, 1999:2022) Además incorporamos el concepto de capitales. Estos son acumulables y pueden ser capital físico o producido (eg. plantas, equipos, infraestructura), capital financiero (eg. remesas, ahorros, crédito), capital humano (eg. educación, salud y nutrición), capital natural (eg. suelo, agua, bosques, germoplasma) y el capital social constituido por instituciones de las comunidades y hogares (eg. reciprocidad, confianza, organización), y aquellas que los relacionan al mercado, el gobierno y la sociedad civil (normas, reglas, obligaciones, coaliciones) (Moser, 2006:1). El acceso y uso de estos activos y la acumulación de estos capitales varía en el espacio y en grupos sociales de acuerdo a género, raza y clase (Bebbington: 2031). Añadimos que, además del acceso a activos, el control sobre estos también varía y puede darse sin un poder completo para utilizarlos o ejercerlos de acuerdo a las necesidades de las personas. El concepto del capital social es de importancia esencial para entender los sistemas de género y lo fundamentales que son en vincular esferas económicas con no económicas. En palabras de Bourdieu y Wacquant (1992, 178:119), “[e]l capital social es la suma de los recursos, reales o virtuales, de la que se hace acreedor un individuo o grupo en virtud de poseer una red perdurable de relaciones más o menos institucionalizadas de mutua familiaridad y reconocimiento”

Triple Rol y Necesidades de Género Prácticas y Estratégicas En base a las conceptualizaciones de Moser (1989), y apoyándonos en el Marco Conceptual y en la Guía Metodológica de Género y Dinámicas Territoriales (Paulson et al. 2010a), concebimos el triple rol como una categorización análitica de tres áreas de labor necesariamente realizado en cada familia o comunidad. Esta categorización refleja en diferentes grados la organización institucional y conceptual del trabajo en los

135

territorios estudiados. El análisis de género investiga la división del trabajo entre mujeres y hombres, y sus roles correspondientes, dentro de las siguientes áreas: •

Labor Productiva. El trabajo, el uso y/o transformación de activos para obtener productos agrícolas, artesanales, artísticos o dinero para subsistencia, intercambio (comercial o no) y/o acumulación.

•

Labor Reproductiva. Consta de la reproducción generacional de la población por medio del alumbramiento, crianza y educación de niños, y la reproducción diaria de la fuerza laboral mediante el cuidado de la salud (física y emocional), la alimentación, y el mantenimiento de la vivienda, el vestido, y la cultura. Una definición estricta puede ampliarse al cuidado de animales para su reproducción (diferente de para su engorde y beneficio), la producción y aplicación de abonos para la fertilización de la tierra y todo aquello que reproduzca medios de vida.

•

Labor comunitaria. La interacción y/o labores compartidas con individuos de otros hogares, y el liderazgo y representación política, para asegurar el acceso y control a los activos necesarios para la comunidad, y para mantener la organización social y cultural necesaria para manejarlos y darles significados. Puede comprender desde la organización de fiestas hasta el manejo ambiental que trasciende la propiedad familiar.

Según Moser, a pesar de que la labor reproductiva, en muchos contextos realizada principalmente por las mujeres y niñas, es fundamental para garantizar el mantenimiento y reproducción de la mano de obra familiar para la labor productiva, a la primera frecuentemente se le considera secundaria respecto a la generación de ingresos por parte de instituciones y políticas. Las actividades comunitarias de las mujeres generalmente se relacionan al acceso y provisión de insumos para el consumo colectivo, y las de los hombres al liderazgo y cargos políticos (1989:1801). Es importante acompañar esta subalternidad de las feminidades en ciertos campos con aquella de las masculinidades. Las masculinidades rurales, como la diversidad de masculinidades posibles, presenta versiones hegemónicas y subordinadas, que no necesariamente hace más poderosos a aquellos hombres (o mujeres) que las asimilan. Además el orden de las masculinidades es cambiante, especialmente en procesos en que los sistemas socio-económicos están en transformación por su relación con sistemas de clase (y de raza) (Connel, 1997 [1995]).

Necesidades prácticas y estratégicas de género Las necesidades prácticas de género nacen de condiciones actuales y concretas que requieren respuestas inmediatas. Se manifiestan en el trabajo en el hogar, comunitario y la generación de ingresos desde la división sexual del trabajo. Solucionar necesidades prácticas no implica necesariamente lograr objetivos estratégicos como emancipación o igualdad/equidad, inclusive, pueden dificultarlos sí perpetúan divisiones de trabajo o activos con inequidad (Moser, 1989:1803, 1814). Las necesidades estratégicas de género responden a intereses como la búsqueda de “una organización alternativa, más equitativa y satisfactoria de la sociedad en términos tanto de la estructura como de la naturaleza de las relaciones entre hombres y mujeres” (ibid.), al cambio de una posición de género subordinada (Williams et al., 1994:10). Según Molyneux (citada por Moser, ibid.:1803) las necesidades estratégicas pueden ser “la abolición de la división sexual del trabajo; alivio de la carga del trabajo doméstico y cuidado de los hijos; remoción de las formas institucionalizadas de discriminación como el derecho a tener propiedad o tierra, o el acceso a crédito; establecimiento de igualdad política; libertad de elección sobre tener o no hijos; y la adopción de medidas adecuadas contra la violencia y control masculino sobre las mujeres”. Si bien el enfoque de necesidades prácticas y estratégicas de género originalmente son formuladas desde el análisis de la subordinación de las mujeres respecto de los hombres, la presente investigación aplica el concepto en forma más integral, considerando las diversas necesidades e iniciativas de diversos grupos de género.

136

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

Existen hombres para los cuales no está en sus intereses estratégicos mantener un status quo en términos de expectativas y roles de género. Podría ser que esté entre sus necesidades compartir el cuidado de los niños para construir relaciones más balanceadas en sus vidas, o romper con expectativas sociales en ellos de agresividad, fuerza o competitividad. De ahí que puede haber casos en que las mujeres formen alianzas con hombres para solucionar sus necesidades estratégicas (Williams et al., ibid.:165-6). Frente a los serios desafíos económicos que encaran los residentes de los territorios estudiados, puede que muchos hombres encuentren que no les favorece una situación en que las mujeres de sus familias estén excluidas de oportunidades económicas mientras ellos, los hombres, son cargados de la principal responsabilidad para los ingresos familiares.

V.3- Metodología El estudio se realizó en dos sub-territorios de Loja con diferentes combinaciones de crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental en el marco e análisis de Dinámicas Territoriales Rurales. El primero es caracterizado por hogares cafetaleros y comprende cinco cantones, de los cuales estudiamos dos con mayor profundidad (Espíndola y Quilanga); el segundo es de hogares maiceros que se encuentran en el cantón de Pindal.

V.4- Objetivo El objetivo general de este estudio es descubrir y analizar las relaciones entre los sistemas de género y las Dinámicas Territoriales Rurales relativamente exitosas de acuerdo a una combinación de crecimiento económico, inclusión social y/o sustentabilidad ambiental, construidas en base a innovaciones de la última década en la producción y comercialización de los productos comerciales principales de dos sub-territorios de Loja: café y maíz.

V.5- Preguntas de investigación 1. ¿Cómo influyen los sistemas de género (organización sexuada del trabajo, recursos, discursos, instituciones, etc.) en el acceso y control de activos, la creación de coaliciones entre actores sociales, y las instituciones territoriales? 2. ¿De qué maneras los sistemas de género condicionan o son transformados por los procesos económicos, sociales y ambientales relevantes para las dinámicas territoriales? 3. ¿Existen diferencias significativas en los sistemas de género entre el sub-territorio del café y del maíz? ¿Existen también diferencias en los sistemas de género dentro de los sub-territorios, es decir, entre la población que participa más o menos en los procesos relevantes para cada DTR? 4. Si hay diferencias en las dinámicas de género, ¿en qué aspectos las encontramos (producción, comercialización, remesas, otros ingresos no agrícolas, coaliciones, manejo ambiental)? Y, ¿cuál es el efecto de estas diferencias sobre la sustentabilidad social, ambiental y económica de las dinámicas territoriales analizadas?

V.6- Diseño La investigación se desarrolló sobre todo en cuatro localidades dentro de los dos sub- territorios. En la zona cafetalera las dos locaciones fueron la parroquia de San Antonio de las Aradas de Quilanga y la parroquia de La Huaca en Espíndola. En el cantón Pindal trabajamos en el centro urbano de Pindal y en comunidades periféricas a este (El Cisne, San Juan, Cristo del Consuelo, Quillusara, Tabacales, Papalango), y en la de La Esperancita, cercana al límite con el cantón Zapotillo. Además también se incluyó el trabajo de la realización de la encuesta a hogares productores de café, en cuyo diseño participó el equipo de género. La encuesta abarcó 21 comunidades en ambos cantones con 327 hogares encuestados. Una lista de las poblaciones de estudio con actividades se presenta en el Anexo 1. La ficha de la encuesta puede verse en el Anexo 2.

137

Utilizamos las técnicas expuestas debajo. Las herramientas dentro de ellas pueden verse con más detalle en el Anexo 3, Guía de Trabajo de Campo. Las personas participantes de las actividades expuestas debajo serán identificadas por su primer nombre e inicial del apellido. Sin embargo, los informantes (calificados) que representen alguna organización serán identificados completamente.

V.7- Entrevistas semi-estructuradas Hombres y Mujeres de hogares productores Líderes comunitarios y de organizaciones Autoridades políticas y de organizaciones no gubernamentales Comerciantes

V.8- Grupos focales Se realizaron cuatro grupos focales en cada sub-territorio, ocho en total. Se buscó realizarlos en pares simultáneos, un grupo de hombres y otro de mujeres en San Antonio de las Aradas, La Guaca (sub-territorio cafetalero), Pindal y La Esperancita (sub-territorio maicero).Definimos grupos focales como grupos de 4 a 12 hombres o mujeres que se reúnen para conversar e intercambiar sobre un tema propuesto por el grupo de investigación. Los facilitadores mantienen los intercambios centrados en el tema, mediante el diálogo o las herramientas de conocimiento utilizadas (adaptado de Longhurst, en Clifford y Gill, 2003). Se buscó que los grupos de cada sexo se reunieran en simultáneo, y esto fue posible en tres de los cuatro grupos focales realizados. Las herramientas participativas utilizadas dentro de estos grupos focales fueron: •

Mapa comunitario

•

Mapa de conexiones

•

Gráfico de tendencia participativo

•

Matriz de Tareas según Género

•

Matriz de Acceso según Género

La selección de los barrios en el sub-territorio cafetalero fue por su posición en diferentes cantones, donde la dinámica está más propagada y más antigua en uno (San Antonio de las Aradas, Quilanga) que en otro (La Guaca, Espíndola) y por facilidades logísticas. En el cantón Pindal se seleccionaron los barrios periféricos a Pindal y La Esperancita por su diferencia geográfica en cuanto micro-clima (los primeros más altos y húmedos que en la segunda, más seca y baja) y cercanía al centro urbano.

V.9- Investigación participativa en Hogares y Fincas En cada sub-territorio se seleccionaron diferentes hogares respecto a su articulación con la dinámica y se acompañó a sus miembros en actividades diarias durante uno a dos días. Las herramientas utilizadas fueron: •

Entrevistas no estructuradas y observación participativa Mapa de finca y recursos

•

Calendario estacional Reloj de rutina diaria

•

Observación de biodiversidad y de cultura material

La selección de hogares en la zona cafetalera se hizo con un criterio combinado de tipo de producción predominante (café lavado o café bola), tamaño de la finca, tamaño de la producción, composición del hogar, edad de los participantes y pertenencia a organizaciones.

138

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

En la zona maicera la selección se realizó buscando la participación de hogares afiliados y no afiliados a la CORPAP, contratantes del crédito y paquete tecnológico del Banco de Loja, y contratantes de otros créditos, formales e informales. También se buscó la participación de hogares con y sin intentos de diversificación productiva. Además se diversificó la selección en dos zonas: Pindal, más alta y menos seca; La Esperancita, baja, seca y más cálida. Se realizaron seis rutinas en el sub-territorio cafetalero y cinco en maicero. En la zona cafetalera se trabajó con tres hogares de San Antonio y tres de La Guaca. En la maicera tres hogares en barrios periféricos a Pindal (Tabacales, Cristo Consuelo y El Cisne) y dos en La Esperancita. Un detalle de los hogares seleccionados puede verse en el Anexo 4.

V.10- Las relaciones de género y los sistemas de producción y comercialización: Análisis de casos En esta sección describiremos los sistemas de producción y comercialización de café y maíz en términos de género y en relación con los procesos socio-económicos y socio- ecológicos que consideramos importantes para los cambios en crecimiento, distribución y sustentabilidad ambiental de los dos sub-territorios rurales. En el caso del café presentaremos el ciclo económico-ecológico anual centrado en la producción de café. Se explicarán las diferencias de este respecto a las tareas de hombres y mujeres. Se notarán las diferencias entre los hogares que producen café lavado y café en bola. El primero está relacionado a la comercialización por medio de organizaciones cooperativas. Estas acopian y exportan el café seleccionado certificado orgánico en términos de redes de comercio justo. La producción difiere en cambios en el manejo agro-ecológico de todo el ciclo del cultivo, pero principalmente en la cosecha y post-cosecha a cargo de los hogares productores, que en el caso del café lavado es más sofisticada y requiera mayor cantidad de mano de obra y supervisión. Para la zona productora de maíz duro realizamos la misma descripción. Las diferencias entre los hogares consideramos se encuentran de acuerdo al uso con mayor o menor intensidad de semillas híbridas certificadas y agroquímicos, a si se vinculan a una coalición y cual (la centrada en la CORPAP o en el Banco de Loja), y finalmente a que red comercial se incorporan según a quién venden el maíz. Adicionalmente identificamos hogares que están involucrados en proyectos de búsqueda de alternativas al modo de producción.

Caso 1: Hogares Productores de Café en Quilanga y Espíndola La economía de los hogares productores de café de altura en policultivo, tanto en bola como lavado, se basa en el trabajo de todos los miembros del hogar a lo largo de todo el año. El sistema de género sustenta la organización de labor, conocimiento, técnica/tecnología de este proceso. Consideramos que este trabajo no solo incluye aquel que directamente se relaciona con la producción del café, también abarca y es inseparable de las actividades agropecuarias adicionales asociadas al café o separadas de él en la finca. También entendemos como inseparables la labor reproductiva y actividades comunitarias que soportan toda la economía del hogar rural. En cuanto a los hogares, las unidades sociales de análisis de este estudio, fue relativamente igual de frecuente encontrarlos conformados por una pareja y sus hijos menores que por conformaciones que trascienden el concepto convencional de “familia nuclear”, entre ellas: hombres solos, hijos mayores con padres ancianos, hermanos mayores viviendo juntos, abuelo y nieta menor, mujeres solteras con hijos, mujeres con hijos con pareja migrante o con pareja que trabaja en la ciudad. La división del trabajo por sexo si bien claramente diferenciada se notó como relativamente permeable. Es decir, las mujeres tendían a estar a cargo del trabajo en la casa y la huerta casera, y los hombres del trabajo en la finca. Sin embargo, a diferencia de lo que presentaremos para el sub-territorio del maíz, en todos los casos las mujeres intervenían en el trabajo en las fincas, de diversas formas, trascendiendo el transporte de los alimentos al campo para los hombres del hogar y eventuales contratados o

139

por intercambio (“presta brazos”). Más aún, los dominios espaciales asociados con hombres y mujeres se evidenciaron ambos como diversificados. Las mujeres posiblemente tendrían una mayor diversidad de espacios a nivel local. Los hombres tienden a quedarse en un lote de la finca la mayor parte del día dedicado a una actividad en especial. Las mujeres suelen desplazarse entre la casa y los lotes llevando alimentos a los hombres, otros miembros del hogar, y/o gente contratada para alguna operación. También suelen ser ellas las que una vez desocupadas de las actividades del hogar van a la finca a realizar algún trabajo en café, recolectar o trabajar en otros cultivos. Además durante estos periodos diarios fuera de la casa, o ente los viajes entre casa y finca hubo evidencia de que las mujeres mantienen una red de relaciones sociales con vecinos y parientes, es decir construyen/generan cierto capital social para el hogar. Fuera de los barrios la mayoría de las parejas van juntos a las ciudades intermedias en sus visitas ocasionales y venden juntos el café. Dependiendo de la composición y tamaño del hogar la división casa-finca podía hacerse más permeable aún. En los hogares constituidos por una pareja con hijos menores, como categoría general, las mujeres tendían a estar menos involucradas en las tareas agrícolas del campo (Silvio y Orfa). También, dentro de los hogares constituidos por una pareja con hijos menores, aquellos en que los hombres adultos usaban parte importante de su tiempo a otra actividad, las mujeres trabajaban más en el campo (Bersavé, Rosa, Selmira en San Antonio; Ana María en Collingora). Además, las parejas adultas mayores tendieron a tener una participación más equiparable entre hombre y mujer en el trabajo en la finca, aún más ante la ausencia de hijos mayores (Rosa, Selmira en San Antonio; Carmen en La Guaca). Los hombres viudos, solteros solos y viviendo con padres ancianos o niños tendían a extender su trabajo al de la casa (David, Alberto en Collingora). La investigación encuentra evidencia de que casi todas las diversas tareas relacionadas a la producción de café son realizadas por hombres o por mujeres en diferentes contextos. Una excepción notable a esta flexibilidad es la preparación y transporte de alimentos para cuadrillas de trabajadores contratados o de trabajo comunal: esta responsabilidad apareció como de exclusivo dominio femenino.

Producción de café Para analizar el ciclo económico-ecológico centrado en la producción de café marcamos el inicio del ciclo en agosto, una vez finalizada la cosecha anterior. Entre agosto y octubre los residentes observan que hay más posibilidades de descanso. Las fiestas patronales de los barrios tienden a situarse en estos meses. En este periodo, en que las últimas ventas de café se concretan, hay más dinero y se procura cancelar las deudas y hacer gastos importantes (eg. sacos de arroz y menestras, vestido, material para reparar casas y cercos). El trabajo en el campo se centra en recepar los cafetos (eliminar exceso de ramas principales del café) y podar los árboles de sombra y frutales. Como aún no llueve, los cortes en la planta pueden secar rápido y evitar infecciones. Parece ser común que tanto hombres como mujeres recepen. No es así con las podas que se adjudica principalmente a los hombres. También se comienza a deshierbar en esta época. Los promotores del café lavado recomiendan el recepado con sierra para evitar el quebrado o macheteo de ramas y minimizar la superficie expuesta y cuidar a las plantas de infecciones. A finales de diciembre y enero empieza la estación lluviosa que se extiende hasta mayo. La actividad directamente relacionada al café en este periodo es el deshierbe que suele realizarse durante todo este lapso de tiempo, generalmente con mayor intensidad hacia el final de este. El deshierbe es parte principal de lo que con la influencia de los técnicos agrícolas ha venido a llamarse “mantenimiento de la finca”. Este incluye también la poda y recepa de las plantas de café presentada antes. Consiste en la remoción de maleza del suelo, “sacar el monte”, para eliminar la competencia por nutrientes a los cafetos y a las otras plantas útiles del policultivo. Además es necesario para mantener el terreno transitable y libre de víboras cuando empiece la cosecha a en mayo o junio. La dificultad y peligro que presentaría cosechar en una finca no deshierbada podría conducir a la renuencia de trabajadores pagados

140

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

o por “prestabrazos” a trabajar en ella. Bersavé C. en una entrevista indicó que pocas mujeres deshierban o se les contrata para ello: …pueden hacer las mujeres porque todo el tiempo hay trabajo pero... para deshierbar es un trabajo más duro, se necesita más esfuerzo, entonces sí, la costumbre es más de… [hombres]. Los hombres en el grupo focal de La Guaca manifestaron que las mujeres no deshierbaban. Dijeron que llevaban los alimentos o se quedaban en la casa cuidando a los animales. Sin embargo los hombres de San Antonio y las mujeres en ambos lugares señalaron que algunas sí deshierbaban. Los hombres de San Antonio dijeron “apoyan cuando traen el almuerzo”. Los casos de mujeres que deshierban de los seis hogares donde realizamos las investigaciones participativas fueron Rosa U. y Selmira C. Ambas estaban alrededor de los 60 años y conformaban hogares poco numerosos, con poco acceso a mano de obra por parentesco. Es más raro que las mujeres trabajen deshierbando contratadas en otras fincas (según la encuesta). Por lo general solo los hombres son contratados o intercambian trabajo en deshierbes. Los hombres suelen deshierbar solos pero es común que contraten peones dos o al menos una vez antes de la cosecha. En hogares que tienen poco acceso a mano de obra del hogar numerosa o contratada, los hombres deshierban continuamente. En San Antonio los hombres reportaron deshierbar diariamente. De acuerdo a la experiencia en la finca con Melesio C. deshierbar una hectárea bien mantenida podría tomar tres a cinco días a un hombre solo. Normalmente se establece que hay dos deshierbes principales durante el año y los hogares con acceso a mano de obra contratada utilizan para estos cuadrillas de cuatro a seis hombres al inicio y al final de la época lluviosa. Como es usual, las mujeres preparan y transportan a la finca los alimentos para los hombres, y dada la ocasión, para las cuadrillas de deshierbadores. Durante la época lluviosa también se realiza la siembra de frutales (especialmente guineo) y yucales. Los hombres suelen hacer los hoyos con la barreta y las mujeres introducen el hijo del guineo o la yuca. Durante la época lluviosa es cuando menos liquidez tiene el hogar, especialmente en los meses previos a la cosecha cuando el dinero de la venta de café se ha agotado o las provisiones (i.e. arroz, menestras, etc.) compradas en ese momento se han consumido. En hogares que no tienen otros ingresos importantes, la economía de subsistencia se vuelve preponderante especialmente en esta época. Los cultivos asociados y los animales menores, que son manejados mayormente por mujeres, cobran más importancia, como el guineo que se cosecha todo el año y comparte con el arroz (siempre comprado) el ser fuente principal de. Además, como vimos en Collingora, donde pocos lavaban café, el cultivo de pequeñas áreas de maíz para consumo era común. El control de las mujeres en los cultivos alimenticios radicaba en que los cosechaban o les pedían a los hombres que lo hicieran de acuerdo a las necesidades de la casa. Hubo indicios de que las mujeres serían las que mayormente venden o intercambian esta producción, y las que compran el arroz, menestras y verduras que no se producen en la zona. Muchos hogares además cuentan con “potreros”, pequeños lotes con pastos dedicados a las acémilas o caballos utilizados en el transporte de los productos de la finca. Durante la estación seca posterior a la cosecha los hombres también deshierban estos pastizales y periódicamente revisan que los animales estén en buenas condiciones. Además en esta época los hombres se dan tiempo para reparar los cercos que tras algunos años requieren una total renovación y muchas veces requiere de mano de obra adicional. No es raro que dado lo abrupto del terreno alguno de los equinos se desbarranquen por accidente. Si se cría cuyes en la casa, las mujeres piden a los hombres que las abastezcan de pastos verdes para alimentarlos. El manejo de animales mayores (equino y vacuno) se mencionó en los testimonios de las rutinas de finca-hogar y los grupos focales como de mayor manejo masculino. El manejo agro-ecológico en la época lluviosa varía entre los hogares que producen café lavado y aquellos que producen café bola. En cuanto al deshierbe las organizaciones que median la comercialización de café lavado requieren que no se utilice la pala, el método convencional que extrae las hierbas desde la raíz. En cambio promueven el uso exclusivo del machete que corta las malezas al ras del suelo para evitar que el uso de la pala dañe las raíces del cafeto. El modo convencional con pala o con las manos tiene la ventaja de que permite

141

reducir la frecuencia del deshierbe y potencialmente eludir o reducir la contratación de mano de obra adicional. Los hogares que no lavan café, y por ende no tienen requerimientos para certificaciones orgánicas, pueden en ciertos años utilizar herbicidas. Esto sin embargo pareció que era poco común y parece que solo responde a “montes” muy crecidos en años lluviosos o tras abandono por algún motivo extraordinario (Solo Melesio C. mencionó utilizar herbicidas algunos años). Los cafetos pueden llegar a mantenerse por varios años sin renovar. El cultivar local de café arábigo es llamado “criolla” y es generalmente la única que manejan los productores de café en bola y la que mayormente los de lavado. Proviene del café que se ha conservado y adaptado desde su introducción en la primera mitad del siglo XX. La productividad tiende a ser variable pero más sostenida en el tiempo (15 años). En el café en bola la renovación de cafetos (y también de especies forestales de sombra y de frutales del policultivo) por lo general se realiza mediante resiembra de brotes que se encuentran en el suelo mientras se deshierba. La adquisición de plantas no es usual y la eliminación de plantas viejas puede encontrar barreras en su valor simbólico debido a la incorporación del trabajo que han representado, muchas veces de padres y abuelos fallecidos. La siembra de frutales sí tiende a hacerse germinando plantones o adquiriendo plantas. Los hogares que producen café en bola tienden a darle más importancia que aquellos que lavan café a la renovación y mantenimiento de frutales, especialmente del guineo. El manejo para café lavado renueva sistemáticamente los cafetos. Para esto los hogares preparan viveros o adquieren plantones. El vivero debe empezar a prepararse desde junio a julio para que los plantones estén listos cinco a seis meses después para sembrase al inicio de la estación húmeda. La producción de plantones está muy ligada a las relaciones de los hogares con las organizaciones promotoras del nuevo sistema de producción. De ellas consiguen la capacitación, semillas de nuevas variedades o “criollo” seleccionado y algunos materiales como fundas plásticas y fertilizantes orgánicos. Las variedades introducidas por las organizaciones han resultado en experiencias mezcladas. Las variedades nuevas son más productivas pero los campesinos y campesinas tienen reservas respecto a su vida productiva más corta que las del “criollo”. Una variedad que en principio fue muy recomendada por su alto rendimiento, ahora encuentra cierto rechazo por el menor tamaño de las cerezas y mayor densidad del racimo lo cual complica la cosecha seleccionada. En cuanto a especies arbóreas de sombra (leguminosas) los hogares que lavan café tienden a utilizar una mayor variedad de estas y manejar más la composición de bosque, aumentando la cantidad y variedad de leguminosas (predominancia de guabo [ingá, pacae]: inga sp.) y eliminando o cambiando especies que se consideran contraproducentes (por ejemplo la erradicación de eucaliptos por su conocida voracidad por nutrientes; de balsos Ochroma sp.), supuestamente porque contribuyen a males foliares en los cafetos; y recambio de los apreciados guabos por la reciente plaga que ha mermado su buena sombra y vida útil. Tanto si producen café bola o lavado los hombres tienden a controlar y trabajar más en la renovación de los cafetales (y viveros), sin embargo las mujeres también intervienen y participan en cualquier decisión respecto a cambios en la estructura del policultivo, más aún si las tierras provienen de su línea de parentesco. Encontramos un caso de una mujer mayor (Carmen F., de La Guaca) que manejaba su propio lote de café aparte de los de su esposo, y otra (Selmira C., en San Antonio) que controlaba más el café, las tierras provenían de su familia y su marido (Crescencio C.) no provenía de una familia cafetalera y no era su ocupación principal ni preferida. En San Antonio, Bersavé nos narró cómo cuando era niña y adolescente, antes de la institucionalización del policultivo orgánico, las mujeres de su hogar defendían la diversidad arbórea y estaban en contra de la introducción hace más de una década de especies forestales foráneas como el eucalipto y el pino. La madre de Bersavé destruía a escondidas los plantones de eucalipto de su padre. También contó que uno de sus hermanos ahora se arrepiente de su anterior proclividad a deshacerse de árboles que antes consideraban inútiles. En cuanto a los viveros, mayormente los vimos manejados por hombres, pero su laboriosidad involucra (embolsar la tierra, sembrar los germinados del almácigo, deshierbar y desechar los plantines) a toda la familia. Empezada la época de lluvias, la siembra de plantones, más frecuente para hogares que lavan café, también incluye a todos los miembros del hogar. Los hombres tienden a ir y quedarse en la finca todo el día, las mujeres pueden ir varias veces entre la finca y la casa y entre diferentes lotes. Bersavé C., en sus más frecuentes movimientos entre los diversos espacios de la producción y reproducción del hogar llevan tierra preparada para sembrar y abonos, en lo que también participan los niños y adolescentes. Además en la época seca Bersavé

142

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

dijo llevar agua para regar plantones de frutales o árboles de sombra que no resisten el secano. Para el café también los hombres generalmente hacen los hoyos y las mujeres y adolescentes ayudan a colocar los plantones y la tierra.

Detalles de la cosecha La cosecha empieza a finales de mayo, y es en esta etapa donde se distinguen más el sistema convencional de producción de café bola que del café lavado. En todos los hogares, que lavan y no lavan café, reconocieron que esta etapa es la que más trabajo implica. Para producir café en bola las cerezas son arrancadas del racimo considerado maduro tirando de él con ambas manos. Se distingue la madurez de las plantas y racimos, no de cada una de las cerezas. Esto se realiza en una recolección que técnicos de PROCAFEQ estimaron es de 40 jornales por hectárea. Trae como consecuencia que una significativa cantidad de cerezas verdes o sobre-maduras sean incluidas y afecten la calidad del café. Las cerezas no son despulpadas ni lavadas, son expuestas enteras al sol y el producto final, las cerezas secas, esferoides parduzcos, son llamados café en bola. La cereza se deshidrata lentamente (en alrededor de dos semanas) y la pulpa se descompone sobre el grano otorgándole sabores indeseables de acuerdo a las exigencias de los estándares de consumo internacionales. Además el tamaño de los granos no resulta uniforme debido a la inclusión de cerezas en diferentes estados de madurez. El cuidado del secado “arrumado y tapado” del café en bola lo hacen principalmente las mujeres en alguna superficie dentro o cerca afuera de la casa. Para producir café lavado las cerezas de café se cosechan seleccionando las maduras con los dedos (por “pepiteo”, es decir escogido de las “pepas”). Esto requiere más tiempo y cuidado. Las cerezas verdes se dejan en la planta por lo que hay que cosechar el mismo racimo más de una vez. Las cerezas notoriamente podridas son descartadas. En las siguientes horas a la cosecha, por lo general la tarde del mismo día, las cerezas recolectadas son despulpadas por medio de una máquina, la despulpadora, que separa la cáscara y la pulpa. Inmediatamente los granos son lavados con agua fría para retirar el mucílago que llevan adherido. Finalmente los granos son secados al sol por aproximadamente una semana para obtener café pergamino como producto terminado. Las mujeres también se encargan de este secado más corto. La cosecha para café lavado, al requerir más tiempo y operaciones, además de requerir contrataciones, involucra a la mano de obra familiar de manera más intensa y extendida. A su vez, la operación central de recolección seleccionada requiere de una mayor supervisión por parte de los miembros del hogar sobre los trabajadores y trabajadoras contratadas. El acceso a este mayor empleo es diferenciado de acuerdo a género. En el grupo focal con mujeres las participantes señalaron que los hombres pueden acceder a trabajos locales ya sea en la agricultura como jornaleros en época de deshierbe, preparando tierra para ganado (desmonte de invernas) preparando la tierra para sembrar, y en actividades económicas no agrícolas como en transporte o relacionado a algún servicio (haciendo “carreras”, generalmente un trabajo que desempeñan con capital ahorrado cuando estuvieron como migrantes), en la construcción y sacando arena del río. Por otro lado, para las mujeres la única época del año que suelen acceder a un trabajo local es durante la cosecha de café y, como actividad no agrícola, en el lavado de ropa. Según nuestra encuesta a hogares productores de café para la cosecha del 2009 se calculó que las mujeres tuvieron una participación de 28% del total de mano de obra contratada en el café lavado. Por otro lado solo 5.5% del total de trabajadores en el mantenimiento eran mujeres, y en el beneficio (lavado-despulpado) 3.2%. Esta oferta de empleo asalariado se insinúa como cubierto mayormente por hombres y mujeres que no lavan café o migrantes. Por ejemplo, Silvio y Orfa contrataban a los tíos de Orfa, Joselina y Segundo que no lavaban café. En San Antonio las contrataciones de jornaleros se buscaban en una losa deportiva a la entrada al pueblo. Los hombres eran los que hacían los acuerdos, y en el grupo focal lo justificaban porque otorgaban a los hombres cualidades de más “facilidad de palabra” y que existe desconfianza sobre el pago hacia la mujer de parte de los jornaleros. La técnica/precisión necesaria para la cosecha de café lavado lleva a que sea más necesario asegurar la calidad del trabajo por medio de una preferencia por el contrato de familiares, vecinos, o en general

143

“conocidos(as)”, muchos de los cuales a su vez tienen tierra y pueden contratarlos a ellos. Estas redes sociales y de parentesco parecen estar constituidas sobre el importante dominio de espacios de las mujeres. En el caso de Bersavé incluso compitió con su marido Tito para dedicar la fachada de su casa para un espacio de socialización “al paso”. También la supervisión por parte de las mujeres al parecer es importante. Muchas de las opiniones acerca de la necesidad de mano de obra de confianza provinieron de mujeres. Orfa supervisaba la cosecha cuando Silvio, promotor de PROCAFEQ, se ausentaba para dar asistencia técnica en otras fincas. En palabras de Silvio “la mujer controla un poco [la mano de obra], pero más el hombre.” También Bersavé C. supervisaba la finca en prolongadas ausencias de su esposo Tito que trabaja en la ciudad de Loja. De acuerdo a lo expresado durante la investigación en los hogares, las jornadas de las mujeres durante la cosecha transcurren entre diversos espacios y podrían ser más largas en definitiva. El transporte de almuerzos y vajilla cuando hay cuadrillas contratadas (de entre 4 a 6) las intercalan con periodos de recolección. Al regreso en la tarde serían ellas las que alistan el beneficio (despulpado-lavado) mientras van llegando los hombres con la carga de café. Durante los meses de cosecha la mano de obra migrante, ya sea de cantones vecinos o del Perú, sí es común, pero fue considerada como secundaria (grupo focal con mujeres de San Antonio), solo ante la escasez de mano de obra local. Solo los productores con más tierra contratan regularmente trabajadores migrantes. En el caso de Faustino S., uno de los productores de café lavado más exitoso, al ser soltero y con hermanos en otras actividades, contrata a una familia peruana completa, supliendo completamente el modelo de hogar productor cuando la mujer peruana preparaba y servía la comida a los trabajadores. Cabe notar que al final de la cosecha los hogares productores de café hacen un “barrido” de cosecha de café en bola. Es decir todos los hogares en la red de café lavado producen café bola, y en la encuesta se vio que puede ser en proporciones equiparables. El secado observamos que era mayormente controlado por las mujeres. En el caso del café en bola las mujeres mueven el café (“arruman y tapan”) que tienen en sus terrazas o patios o en el camino de tierra frente a sus casas, sobre plásticos extendidos o en el suelo apisonado. Las mujeres vigilan el café mientras trabajan en la casa y se ausentan cuando se ve que no vienen las lluvias esporádicas del periodo seco. Cuando sorprende una lluvia, deben apilar rápidamente el café, cubrirlo para que no se humedezca demasiado, a veces luego de volver apresuradamente de sus casas desde la finca u otro lugar. Una vez pasada la lluvia lo vuelven a extender. Como explica una de las participantes (Maria Ema G.) en uno de los grupos focales, ella prefiere el café lavado porque, además de los beneficios que trae la organización: [E]l despulpado hay una diferencia para secar, es más cómodo, se seca más rápido. Claro que es duro… a veces dicen por reumatismo, pero para secar es mejor, porque usted con unos 3 buenos soles, 4, ya está. Y el de bola demora... Y es más pesado… como mujer que queda en la casa, que a veces queda para mover el café, abrirlo, es demasiado pesado en el bola, porque hay rumas que uno tiene que sacar pulso para jalarlo y estirar. En cambio el lavado es más fácil, porque usted lo extiende y es más liviano y lo mismo para cargarlo es más liviano… yo mejor lidio con digamos despulpando que sé que aunque sea poquito a poquito voy avanzando que en el bola, es demasiado pesado para una mujer. Yo al menos por lo que nosotros somos solos… pasamos solo los dos en la casa. Los técnicos de las organizaciones requieren que el café lavado no se seque sobre el suelo y muchos hogares lavadores de café buscan conseguir patios de cemento o marquesinas de madera elevadas, con una superficie de trama de caña o malla plástica (lo más recomendado). Es mejor que estos equipos sean techados con plástico transparente o con una malla protectora. También construyen un patio de cemento. El tiempo de secado es menor.

Relaciones con comerciantes y organizaciones Los sistemas agroalimentarios del café lavado y el café en bola se diferencian sustancialmente en las

144

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

redes de actores territoriales y extra-territoriales involucrados y sus relaciones con los hogares. Los actores inmediatos a los hogares sobre los que se articulan gran parte de los cambios son las organizaciones campesinas que acopian y comercializan el café lavado por un lado, y por otro los comerciantes tradicionales de las ciudades intermedias, básicamente Cariamanga, que compran el café en bola y dan créditosadelantos a los campesinos, lo que llaman vender “al chul”, de ahí que estos comerciantes sean llamados “chulqueros”. Hay además comerciantes “barriales” que actúan como un intermediario más y venden a los comerciantes de las ciudades. Los comerciantes en su mayoría son hombres. La única mujer comerciante identificada era viuda de un antiguo comerciante. Por otro lado en el centro de acopio de PROCAFEQ en Quilanga no trabaja ninguna mujer. Los hogares productores de café en bola pertenecen exclusivamente a esta última red. Las relaciones con estos intermediarios varían individualmente. De los tres comerciantes de Cariamanga más mencionados uno era considerado que generaba entrampamiento en los créditos, con intereses más altos para campesinos pobres a los cuales entrampaba en deudas y obligaba a vender a precios bajos el café. Otra era considerada como justa pero muy exigente en la calidad, y uno compraba café en bola “casi mojado” lo que daba beneficios en el peso. Rosa U., que no lava café, señaló que la principal ventaja de estas relaciones es el acceso a créditos rápidos en caso de emergencias como enfermedad, falta de alimentos o un desastre individual (eg. incendios). Esta ventaja está ausente en las organizaciones que manejan el café lavado. Los precios han aumentado debido a la entrada del sistema de café lavado y los encuestados reportaron que el 2009 recibieron entre 99 a 136 dólares por quintal (48kg) de café en bola. De acuerdo a lo expresado en los cuatro grupos focales los hombres van a Cariamanga a vender el café más a menudo que las mujeres, aunque suelen ser acompañados por ellas. Finalmente la transacción en general la hacen los hombres. El control posterior del dinero suele ser compartido, aunque en el taller de mujeres de La Guaca reportaron que a veces los hombres ocultaban el dinero. Los hombres tienden a encargarse del contrato de trabajadores y gastos de la finca y las mujeres de adquirir víveres y provisiones. Es importante incluir aquí que el dinero proveniente de la micro-comercialización ocasional de otros productos de la finca (frutas) y de animales (pollos, cuyes, cerdos), apareció más frecuentemente bajo el control de las mujeres. De los dos criadores de cerdos identificados, la mayor fue Nelly T., encuestada-entrevistada en Collingora. Silvio criaba unos pocos en La Guaca, pero por lo menos la mitad de los viajes para alimentarlos lo hacía Orfa. Durante el tiempo con Rosa y Melesio, intentaron vender plátanos y papayas fallidamente, y ella era la que impulsaba más este esfuerzo. En los talleres de mujeres y hombres estos ingresos recayeron largamente en las mujeres. En cuanto al café lavado, la adopción de su producción tiene origen en la crisis internacional del café de principios de la década del 1990. Actores locales (agricultores y organizaciones campesinas) encontraron una alternativa en la participación en los mercados nicho de café orgánico, en alianza con ONGs y con la ayuda que reciben de las remesas y de la cooperación internacional. El proceso histórico de la reforma agraria había generado la formación de organizaciones de productores (UCOCPE) que luego formaron coaliciones con ONGs en los años finales de la década del 90. El resultado ha sido una nueva organización principal de productores cafetaleros (PROCAFEQ) vinculada a una regional (FAPECAFES). Han surgido además organizaciones locales alternativas en respuesta a conflictos entre la primera con algunos hogares productores (eg. El Colmenar en Las Aradas, y APROCAIRO en La Guaca). Estas organizaciones promocionan el café mediante capacitaciones y visitas supervisoras y de apoyo de técnicos, ya sean profesionales o agricultores con capacitación significativa. La mayoría de los llamados “promotores” son hombres, hay solo una promotora mujer. El problema principal de tanto PROCAFEQ como de las organizaciones locales “alternativas” es la falta de producto para asegurar los mercados de exportación y tener capacidad de negociación. Esto sería consecuencia de la baja productividad sumada al alcance limitado del modelo que se mantiene. Muchos de los involucrados como promotores técnicos de PROCAFEQ o como administradores de organizaciones alternativas tienen una historia de acumulación de capital humano (capacitación, conocimientos

145

técnicos) y social anterior a la llegada del café lavado. Además muchas de las autoridades o ex-autoridades recientes estaban relacionadas a las organizaciones. En San Antonio también se nota que muchos de los más involucrados del café lavado se han graduado por el colegio técnico de la localidad. En ambas localidades vimos una relación entre autoridad política y el modelo del café lavado. Bersavé (graduada del colegio técnico) y Silvio (capacitado por proyectos de desarrollo anteriores) propulsores de PROCAFEQ, habían recientemente sido presidentes de las juntas parroquiales de San Antonio y de La Guaca respectivamente. Tito, esposo de Bersavé, trabaja para un político en Loja. En La Guaca el actual presidente de la junta parroquial, Efrén Jiménez, tras estar afiliado a PROCAFEQ, se separó y es fundador de APROCAIRO. Las responsabilidades de los hogares con las organizaciones son las de cumplir con las cuotas y el tiempo de entrega de producción de café lavado acordadas, por lo cual reciben un bono de cumplimiento de cinco dólares sobre el precio del quintal (pasa de 158 a 163 USD con PROCAFEQ). Los hogares deben invertir en el capital producido que permite producir café lavado (despulpadora, motor eléctrico, tanque de lavado, marquesina de secado) y seguir las prácticas que permiten certificar al café como orgánico. Las organizaciones facilitan esto con la venta y a entrega de materiales, desde la dotación de bolsas para el vivero, hasta la venta en cuotas de despulpadoras. El capital humano necesario lo transfieren por medio de talleres de capacitación regulares, y de visitas de promotores y técnicos. Luego hay reuniones de afiliados que de acuerdo a la organización, por lo general una principal y luego bimensuales. La evidencia de los grupos sugiere que los talleres son asistidos generalmente por hombres, son dirigidos y ofrecidos hacia estos, pero que hay cierta permeabilidad a que las mujeres también participen. Incluso en La Guaca el grupo focal de hombres expresó que las mujeres van más a menudo a talleres y reuniones por falta de tiempo de los hombres, pero que son ellos los que deciden a cuál se va y motivan a las mujeres a que los reemplacen. Los talleres son vistos como ventajosos por los hombres y justifican su parcialización porque son “para el campo”, “del café”, y que las mujeres tienen más injerencia en la huerta, equivalente a decir los cultivos de consumo, muchos de traspatio. En La Guaca testimoniamos una pequeña reunión de la organización jurídica afiliada a PROCAFEQ y solo había diez hombres, ninguna mujer.

Remesas La importancia de las remesas en el subterritorio lo confirman una encuesta del 2004 realizada a 2.890 migrantes de la zona rural de Loja, arrojó que las remesas eran en promedio de 228 dólares al mes, el doble que el promedio nacional. El 53% de los ingresos se reportaron como dirigidos a manutención, 21% a deudas, y 15% a inversión (construcciones, automóviles, negocios). Otros datos colocan a la inversión en vivienda y propiedades como segundo a la manutención como destino de remesas. El 41% de los migrantes estaba compuesto por mujeres y el 70% de ambos sexos eran jóvenes de 20 a 32 años. Las receptoras mujeres de remesas son tres veces más que los receptores hombres (Encuesta de Condiciones de Vida, Quinta Ronda, 2006; Jokisch 2001 y 2004). De acuerdo a lo narrado por los participantes de los grupos focales con hombres y mujeres, muchas lojanas y lojanos migraron a España a partir de 1985. Anterior a esta, se había dado una primera ola de emigración a raíz de la sequía de 1968, de carácter nacional, principalmente hacia el Oriente. En La Guaca, de población aparentemente más joven y un poco más aislada, la migración se hace más notoria que en San Antonio. Según testimonios en entrevistas y grupos focales las remesas que son enviadas son destinadas mayormente a las mujeres para el cuidado de hijos de migrantes. Esto ocurre con la mayoría de casos que vimos, tales como el de Rosa Melva J., y como antes recibía Isidro J. para el cuidado de su sobrino, ambos en La Guaca (sistema de producción/reproducción transnacional). De acuerdo a otro testimonio de Silvio las remesas sustituyen los créditos de los comerciantes convencionales atados a compromisos de venta de café en bola, facilitando potencialmente la entrada al modelo de café lavado (Cuaderno de Campo Pablo Ospina). Si bien las remesas de acuerdo a los participantes llegan mayormente para manutención de niños (200 dólares cada 2 o 3 meses es suficiente según Rosa Melva R.), también se utilizan en inversiones mayores. La mayor evidencia de esto es la construcción. Un aproximado de cada tres casas del centro de la Guaca son casas nuevas o en proceso. En el grupo focal en La Guaca Silvio precisó:

146

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

Para mujeres más mandan para el sustento de los hijos. Depende si el dinero lo mandan para una inversión, esto más va a hombres, [pero] hay riesgo de mala inversión si se da remesas a los hombres. De acuerdo con múltiples testimonios recogidos durante el trabajo de campo, por lo general son parejas que migran juntos para trabajar en la agricultura intensiva de hortalizas en el sur de España. Por otro lado estas remesas son canalizadas por cooperativas de ahorro alternativas, que parecieron desde el 2005 apoyadas por la ONG católica Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP y parte de la Red de Entidades Financieras Equitativas del Sur del Ecuador, REFSE. Estás cooperativas trabajan enlazadas a las organizaciones locales de productores, como Prodesarrollo, la organización local asociada de PROCAFEQ en La Guaca, o el Colmenar y APROCAIRO. Los ahorros ya vengan de remesas (dirigidas mayormente a mujeres) o de ingresos del café, compiten nuevamente con los comerciantes convencionales (de café en bola) por ser fuente de crédito, abriendo posibilidades para el cambio hacia el café lavado (Ospina et al. 2011). Además del empuje de las remesas, los retornados parecen estar engrosando las filas de los productores de café lavado recientemente [L]a gente que viene del exterior, entra así de una a cultivar, gente que fue migrante y vino… ellos si dicen, ven el proyecto y dicen: voy a poner el café … los que regresan tienen otra visión… ven algo más rentable… incluso esas personas hace que motive al resto de los productores. En Las Aradas, una de las participantes en el grupo focal con mujeres (María Cenelia I.) había migrado junto a su familia a Galápagos por 10 años. A su regreso a San Antonio estaban asociados a El Colmenar, lavando café parcialmente. En La Guaca observamos más casos de emigrantes retornados que habían decidido producir lavado. Amada R., recién retornada, expresó que estaban por asociarse a APROCAIRO ahora que su hijo estaba mayor, que ella ya estaba de vuelta y su esposo pronto a regresar. Estaban terminando de construir su vivienda y habían comprado tierra, ya que no habían heredado, y piensan dedicarse al café lavado. Amada R. además contó que una de sus hermanas también migró a España, que ella tiene una finca en Laurel, y que piensa volver a limpiar el monte y renovar los cafetales. Otro caso en La Guaca es el de María. J., cuyo esposo Manuel J. había migrado y regresó hace poco. Ahora tienen una tienda de abarrotes, están lavando café con APROCAIRO.

Caso 2: Hogares productores de maíz en Pindal En el caso de la zona maicera, en el cantón Pindal, desde alrededor de 1995 ocurrieron cambios sustanciales en la economía y ecología territoriales. Si bien fue un proceso que empezó desde mediados de los 1980s –con el uso de algunos herbicidas y urea–, es a mediados de los 1990s que las estrategias de cultivos diversificados basados en el maíz, café y ganado (café en las zonas altas o cerca de quebradas con agua) empiezan a sustituirse más rápidamente por un sistema especializado en el monocultivo del maíz con uso de semillas híbridas de alto rendimiento y aplicación intensiva de agroquímicos. Esto ha ido llevando a un incremento de ingresos, cambios en la distribución de los beneficios, y a un deterioro del ambiente y de la salud pública.

Producción de maíz El inicio del ciclo socio-ecológico centrado en la producción de maíz duro, al igual que como en la zona del café, lo situaremos una vez finalizada la cosecha, en plena estación seca. Esta es una época de fiestas y descanso. En septiembre una feria de comerciantes invade Pindal por una semana. Hombres y mujeres de los barrios periféricos al centro urbano han terminado de cosechar entre julio y septiembre, venden la cosecha, y el consumo aumenta con visitas más frecuentes a los centros urbanos. Algunos hogares guardan maíz para la época en que el precio es más alto, esto es en los primeros meses de la estación lluviosa, diciembre y enero, que se extiende hasta mayo.

147

Después de la cosecha se seleccionan las semillas de maíz de segunda, es decir para resembrar, práctica que compite cuando se adquiere un paquete tecnológico completo con semillas certificadas incluidas. En la Esperancita los hermanos Dumani y Wilder fuimos a la finca arrendada de Dumani en una zona agrícola llamada El Tambillo, a recoger canecas vacías antes usadas para las mezclas de herbicidas. Además aprovecharon para comprarle maíz para sembrar a sus tíos que cultivan una finca. Se encontraba solo su tía Segunda C. sirviéndoles el almuerzo a trabajadores peruanos en lo último de la cosecha. Wilder seleccionó aproximadamente un quintal de mazorcas, luego despuntamos y ensacamos. Dumani y Wilder, como la mayoría en La Esperancita, utilizan diversas marcas de semillas híbridas, pero este poco de maíz para resiembra es parte de los esfuerzos de la CORPAP por recuperar semillas locales (“maíz criollo”) y mejorarlas. En la comunidad de Cristo Consuelo a tres kilómetros de Pindal, en la casa de Miguel y Rosa, que han abandonado la compra de semillas hace un año, en septiembre tenían ya guardadas en grandes botellas plásticas todo el maíz que iban a sembrar. En este último caso toda la familia escogió y desgranó el maíz. El dinero de la cosecha, ya sea por el pago de deudas (los préstamos bancarios se deben pagar entre octubre y diciembre), bajo rendimiento o por el gasto en alguna inversión importante, merma rápidamente. En la época seca hombres y mujeres buscan diversas estrategias de aumentar sus ingresos y consolidar la subsistencia. Debido a que la competencia por tierra se ha exacerbado, y la calidad de suelos ha decaído, muy temprano en la etapa final de la cosecha los hombres tienen la responsabilidad de asegurar el arrendamiento de tierras. Miguel sostiene que desde abril ya se deben asegurarse un trato de palabra, y con Dumani y Santos concuerdan en que la transacción se cierra entre octubre y noviembre. Las mujeres, al menos directamente, no intervienen en esta transacción. Sin embargo, en el taller de mujeres en Pindal informaron con precisión quiénes eran los arrendadores de tierra en la zona, cuánto cobraba cada uno. Miguel en los últimos dos años ha ido abandonando casi completamente la compra de semillas nuevas. Cuenta que luego de producir cuatro hectáreas con semilla de segunda con un rendimiento de 40qq por funda: Alcanza para pagar una parte [de los gastos] para lo que falte, se tiene que ganar un día [trabajar jornales]. Los niños se quedan con los abuelitos. Rosa se va a vender legumbres cocidas que prepara cuatro veces por semana. Yo limpio cafetales, deshijándolos. No falta cosas en el campo, uno pasa como hormiga, viendo cercos, el agricultor no pasa vago. (Participativo Hogar-Finca Miguel y Rosa) Santos en estos meses se ha especializado en reparar cercos de la comuna de Tabacales a la que pertenece y de tierras vecinas. La comuna ahora lo encarga de este mantenimiento. También trabaja como jornalero en el café de las tierras vecinas más húmedas, por ejemplo en la microcuenca de Papalango. En esta época otra opción para los hombres, antes mucho más extendida, era migrar a la costa a trabajar en las camaroneras, bananeras y en menor medida en empleos urbanos (guardianía, construcción). Sin embargo, desde que se incrementó el flujo de trabajadores peruanos a los grandes agro-negocios de la costa, y también con el aumento de la productividad con el maíz híbrido, la migración temporal ha disminuido. [A]ños que no migro. Vamos a veces solo por necesidades, ya no a trabajar. El trabajo está completamente barato. Aquí estamos 12 dólares, 10 y el almuerzo, allá está más bajo por lo que el peruano, con estos tratados de paz, los peruanos entran por todos lados, y los peruanos andan con un poco menos el salario. Para que ir si se va al pierde. En ese tiempo que iba no [iban peruanos]. Sabemos porque tenemos familia,... en bananeras hemos trabajado más. Era temporada en que el maíz todavía no había el producto íbamos dos, tres veces [al año] [sic] (Pablo, 44 años, Guineo Chico). Algunos hombres todavía migran en esta época. Flor cuenta como hay hombres que dejan Pindal lo

148

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

antes posible. Cosechan antes y almacenan el producto hasta que el precio mejore, luego se van de inmediato a trabajar al occidente. Como veremos más adelante, las condiciones de trabajo pueden ser difíciles. De acuerdo a todas las fuentes, solamente los hombres migran por trabajo temporal. En el taller de mujeres en Pindal, Imelda reclamaba por más variedad de actividades en la época seca y otras participantes contestaron que igual el tiempo era limitado con el cuidado de animales menores y niños. Flor señaló que en los lugares en que se introduce riego hay más que hacer relacionado con otros cultivos. Entre octubre y diciembre debe prepararse el terreno para la siembra. El roce, un deshierbe con machete o lo hacen los hombres solos poco a poco o consiguen mano de obra, dos a tres más, para hacerlo en un par de días. Miguel y Santos comentaron que si siguen usando trabajo recíproco para esta actividad. En el caso de Miguel, es familiar ya que la comunidad es una familia extendida de unos ocho hogares. Santos vive en Tabacales es una comuna antigua que se formó en los 1980s para legalizar la propiedad, antes adjudicada a un hacendado de fuera de Pindal. En el grupo focal con mujeres de Pindal primero dijeron que Primero dicen que los hombres solo, luego Johana dice que ella ayuda a su esposo, Blanca hace todo ella. La quema tiene lugar por lo general en diciembre con lo que el terreno queda limpio de rastrojos para la siembra. Las mujeres tienden a no ir al campo con los alimentos para este tipo de trabajo. A los hombres estas tareas no urgentes, que hacen solos, les permiten desplazarse más. En las mañanas trabajan en un lugar y en la tarde en otro y pasan por la casa a comer. Cuando hay cuadrillas de contratados o de trabajadores “al vuelto”, las mujeres llevan comida para tres a cinco hombres. La siembra la llevan cabo los hogares maiceros en enero cuando empieza la estación lluviosa. Se busca hacerla lo antes posible tras las recomendaciones de los proveedores de maximizar rendimientos con lluvias tempranas y para tener la cosecha temprano con más oportunidad de buenos precios. También apuran la siembra para no mantener muchos días a los trabajadores migrantes, la mayoría peruanos, en la casa y alimentándolos. Imelda considera que la siembra por ser más corta es menos trabajosa para las mujeres. Sin embargo, por el número alto de trabajadores, entre 8 y 15 hombres, Flor y Lisbeth consideraron que la siembra es más trabajosa. Los participantes reportaron que la siembra puede durar para tres hectáreas unos dos días y para siete hectáreas unos cinco días con una cuadrilla de unos ocho a doce hombres (Imelda, Santos, Dumani). Por otro lado el transporte de los alimentos es más difícil por los caminos enlodados de la época húmeda. Las mujeres y sus hijas (como en el caso Teresa C. y su hija Narcisa en La esperancita) llevan los alimentos en burro o a pie. En la Esperancita Dumani y Wilder consideraron que sin motocicletas no podrían sembrar donde han arrendado en El Tambillo, a unos veinte kilómetros de la casa por caminos embarrados que demoran a los autos. A las once tienen que ir a la casa a recoger las ollas. Las mujeres se quedan, no pueden ir ellas y las ollas en las motos. Con la siembra se aplican herbicidas y nematicidas a la semilla. Como estos agroquímicos iniciales son más concentrados, son los que mayor riesgo tienen para intoxicaciones que sufren los hombres (Santos, Dr. Jorge Castillo). Posteriormente, en febrero vienen las fumigaciones y en marzo las fertilizaciones. Ambas pueden repetirse hasta a abril. En las primeras son los hombres solos los que preparan las mezclas y aplican con las bombas los pesticidas. Las mujeres suelen llevar el agua al campo. [A] mí me toca irme lejos, a veces nos vamos 4.30, sea con agua, a veces nos toca hasta allá abajo, lejos (Blanca) En las fertilizaciones, que consta en esparcir cristales de urea en la base de las plantas, son llevadas a cabo por todos, desde niños de 9 años, a veces contratados. La fertilidad declinante del suelo obliga a repetir las fertilizaciones hasta tres veces. Si antes se echaba una ureadita ahora hay que hechar tres veces... Hay que quemar dos veces (Miguel) Ya no produce (Sergio) Hay gente que hace rotativo de años, ahí se mantiene, pero nosotros, no tengo donde sembrar... ahí pues baja (Luis) (Grupo focal con hombres en Pindal). Pocas mujeres fumigan. Solo hallamos una mujer que manejaba la producción completamente, Blanca

149

O., cuyo hogar solo lo formaban ella y sus tres hijos menores. Los hombres fumigan con bombas-mochilas a las que ellos dan mantenimiento. La protección debida no es común y todo los años hay reportadas en Pindal un puñado de intoxicaciones graves (Entrevista Dr. J. Castillo, Centro de Salud Pindal). Con el maíz en sus últimas etapas de desarrollo y los ahorros mermados antes de la cosecha, desde abril es cuando los hombres buscan trabajos fuera del maíz. Luis M. y Dumani C. siguen migrando a la costa, el primero a bananeras. De acuerdo a Luis M. se tiende a enviar el dinero cada 15 días o cada mes. Dumani dice que las condiciones en las bananeras son austeras, dan un cuarto completamente vacío para cuatro, es común que se duerma en cartones. El trabajo es al destajo. Otros trabajos en esta época están sembrando larvas en las camaroneras, y en empleos urbanos (guardianía, construcción). Sin embargo, la migración temporal ha disminuido y la mayoría de hombres entrevistados y en los talleres dijeron ya no migrar. [A]ños que no migro. Vamos a veces solo por necesidades, ya no a trabajar. El trabajo está completamente barato. Aquí estamos 12 dolares, 10 y el almuerzo, allá está más bajo por lo que el peruano, con estos tratados de paz, los peruanos entran por todos lados, y los peruanos andan con un poco menos el salario. Para que ir si se va al pierde. En ese tiempo que iba no (iban peruanos). Sabemos porque tenemos familia,... en bananeras hemos trabajado más. Era temporada en que el maíz todavía no había el producto íbamos dos, tres veces [al año] [sic] (Entrevista a Pablo I., 44 años). La cosecha empieza entre mayo y junio. Es una actividad molesta de acuerdo a todos los testimonios. El polvillo de las plantas secas y enmohecidas parece ser nocivo. Los recolectores se cubren toda la cara para evitar respirar las partículas. Además, las serpientes son bastante comunes. Hombres y mujeres consideraron como “más pesada” a la cosecha y en ella las mujeres no participan, a excepción del caso de Blanca. Solo mencionaron que las mujeres ayudan a escoger el maíz. Una vez acumuladas las mazorcas se procede a desgranarlas con la máquina. Estas se alquilan a vecinos y se llevan en camiones a la finca. Entre cinco personas, que sí incluye mujeres, introducen las mazorcas para obtener granos embolsados a un lado y pancas a otro. Flor M. realizó su desgranado durante nuestro trabajo de campo. Los sacos luego son almacenados en la casa hasta su comercialización. Las mujeres participan marginalmente del descascarillado mecánico de las mazorcas (conocido como desgranado), que como es una operación con varias acciones (alimentación, ensacado, cosido, pilado de sacos) requiere mano de obra considerable, 6 a 8 jornales. Un momento en que el “apoyo” (como los hombres se refirieron repetidas veces al trabajo femenino) de la mujer es importante es en el conteo y vigilancia de la carga de sacos durante la venta del maíz en la finca, tarea que fue repetidamente asignada a las mujeres por los participantes del estudio. El aumento de la productividad y rentabilidad del maíz ha permitido un incremento de la mano de obra asalariada en el territorio. Sin embargo, este aumento se da fundamentalmente en los periodos de cosecha y siembra, y la oferta es cubierta por hombres, especialmente por migrantes temporales peruanos. Atestiguamos esto en dos instancias del trabajo de campo en La Esperancita y en la entrevista a Kleber Vaca: [H]ay que contratar, 70% son los de aquí mismo, en algunos casos hay gente que tiene hijos, otros no, entonces se paga. La mayoría son de Perú, y luego un poco de vecinos de Alamor y Celica [sic] (Pindal, 3 de septiembre). Cuadro 1: Días de Mano de Obra Promedio por Actividad en una Hectárea de cultivo de Maíz Amarillo en Pindal Actividades

Orgánicoi

Semilla Criollaii

Semilla Híbridaiii

Jornales

Preparación

Siembra

Deshierbes, Fumigaciones

150

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

Fertilizaciones

Cosecha/Acarreo

MO Total

Quintales (48Kg) por Ha

103

En el Cuadro 1 se puede observar cómo los diferentes sistemas productivos han implicado una concentración del trabajo en tiempo y espacio durante la cosecha. Precisamente, según la matriz de tareas por género realizada en los grupos focales, las mujeres tienden a no intervenir directamente en la cosecha. También se puede observar que hay una reducción de jornales en los deshierbes con el uso de semillas hibridas y agroquímicos. Los deshierbes o roces en producción orgánica o de baja intensidad se realiza mediante prácticas variables entre deshierbe manual, policultivo y/o abandono. Las cantidades de jornales están cercanas a las estimaciones de Flor M. que fue de 25 a 30 jornales en total desde la siembra hasta la cosecha. Flor también especificó que no contrató ninguna mujer. [P]ara la producción no mucho porque siempre para la producción siempre los que hacen son los hombres. (…) Ahora todo lo hacen a base de bombas, todo eso ya hombres (Entrevista a Nora). Cuadro 2: Rutinas diarias de dos mujeres de hogares maiceros en periodos pico Flor R. (Tabacales, Pindal) Periodos considerado más ocupados: Cosecha (Jul)

Lisbeth (La Esperancita) Periodos considerado más ocupados: EneMar (Siembra y fumigaciones)

5 am Prepara, sirve, comen el desayuno

4 am Prepara desayuno para los trabajadores

6 am Lava platos, prepara almuerzo

5 o 5:30 am Sirve desayuno, empieza a lavar, platos, limpiar casa

11:30 am Embala y lleva el almuerzo con burro

6 o 6:30 am Desayuna sola

12 Sirve, almuerza en el campo, levanta

7 am Prepara almuerzo

12:30 Regresa, prepara merienda, asea, pollos

9 am Parte si es en burro, almuerza allá

3 pm o 3:30 Merienda

10 am Recogen almuerzo, si es en moto, y

4 pm Lava platos, descansa

almuerza, lava ropa, asea casa

8 pm Duerme

1 pm Coge legumbres 3pm Cocina y almuerza 4:30pm Arregla mesa 5pm Merienda 5:30pm Lava platos, recoge ropa, aseo 7pm TV descanso, arreglos (ropa, casa) 9pm Duerme

Las huertas y los animales enores son de control de las mujeres por lo general. Todo es para consumo, sin embargo Teresa sostiene que las huertas no producen mucho porque no hay riego (que es lo más común) y que casi todos los alimentos se compran. Flor M., que es técnica del FECD, coincide y cree que solo con aspersores podría ser importante. En cuanto a los animales menores Gladis dice que solo “se vende por amistad una gallina”. Detalla que el maíz que guardan para los pollos solo alcanza para medio año, luego tiene que comprar más. En cuanto a los hombres que participan en estas alternativas y las organizaciones (excepto en La Esperancita) también diversifican sus actividades. En Cristo del Consuelo, Miguel ayuda con la leña a su esposa Rosa que como mencionamos más arriba, produce legumbres y mote cocido para vender. Ambos son entusiastas de talleres y capacitaciones de proyectos alternativos. Él es reportero voluntario de una radio. La esposa, Amalia .C. y la hija de Juan M. trabajan esporádicamente en un restaurante en Pindal (también en

151

la feria de productos agroecológicos de los domingos). Él es fundador de DENAVIP, promotor ambiental del municipio, con un historial de participación en organizaciones desde el FECD. Ambas familias suelen participar de la feria ecológica que cada quince días presentan en el mercado. La diversificación productiva agrícola sin embargo encuentra barreras. La expansión del cultivo comercial y la coincidente plaga de la polilla de la sarandaja, ha marginalizado los cultivos asociados. Además el aumento de arriendos al limitar el uso del suelo hasta la cosecha del maíz, no permite a los productores realizar policultivo con sarandaja o frijol, debido a que los arrendadores exigen el uso posterior de la tierra para engordar ganado con los rastrojos y la chala (panca) del desgranado.

Relaciones con otros actores y el mercado De acuerdo a lo expresado por los participantes de los grupos focales durante la realización de los gráficos de tendencia participativos de los grupos focales de hombres, la importancia de las organizaciones de base inicia en Pindal en el 2002, motivado por cambios políticos y por el proyecto de la FECD, y crece hasta el 2006. Con las organizaciones, debido a las reuniones, eventos y visitas por proyectos adjuntos, las actividades comunitarias han aumentado. La intensificación del monocultivo se origina con la llegada de nuevos actores comerciales que introdujeron las semillas de maíz híbrido mejorado. Posteriormente, a mediados de la década del 2000, se origina una red entre agricultores, la agroindustrial avícola PRONACA y el Banco de Loja. La coalición de los actores poderosos nace tras la congruencia de un diputado regional, un promotor de desarrollo local y las dos empresas mencionadas, agroindustrial y financiera. Con los aumentos en productividad en paralelo se atraído de manera importante a compradores de maíz extra-regionales. Casi al mismo tiempo, pero de crecimiento más lento, otra red apareció catalizada por la intervención del ahora llamado Fondo Ecuatoriano de Cooperación para el Desarrollo, FECD. Además este cambio, según perciben algunos de los participantes (José Malla y Miguel, entre ellos) fue por movimientos socio-políticos en que el gobierno local, vinculado a las redes convencionales y mercantilistas del maíz, pierde legitimidad ante el pueblo y ante actores sociales de oposición importantes (entre ellos la Iglesia, a través de un sacerdote llamado Asdrúbal Astudillo propulsor de las organizaciones barriales). En esta red se multiplican las organizaciones “barriales”, o “de base” y a través de la Fnace y cobra importancia la CORPAP (Corporación de Productores Agropecuarios de Pindal) que agrupa a buena parte de las organizaciones barriales. La CORPAP agrupa a los productores para realizar ventas asociativas, negocia acuerdos comerciales con compradores como a PRONACA. Además la CORPAP participa cada año en la negociación nacional de precios del maíz duro, y formaba parte de las coaliciones en proyectos de diversidad económica y ecológica promovidos por terceras organizaciones. Las organizaciones de base se articulan a las organizaciones intermedias — básicamente la CORPAP y el CNC (Centro de Negocios Campesino de la CORPAP) —, las entidades financieras —especialmente Codesarrollo y el Banco Nacional de Fomento (BNF) —, y el Municipio Cantonal. La cooperativa Codesarrollo, vinculada a la CORPAP, y el BNF facilitan el crédito a solicitantes miembros de alguna organización. En cambio, las relaciones de hogares productores con la red encabezada por el Banco de Loja son clientelares. Los contratos con el banco son gestionados individualmente por el coordinador, Dalton Valdivieso, actor fundamental, junto con el ex-diputado Rafael Dávila, en la creación de la coalición de la PRONACA-Banco de Loja, que incluye también proveedores del paquete de agroquímicos. Hay una ligera mayor afiliación registrada de mujeres en la CORPAP (14.1% al 2010) que clientas del crédito-paquete del Banco de Loja (10.7%, 2010). Sin embargo, se debe considerar el hecho de que la CORPAP ha crecido más recientemente. Además en cuanto a posiciones políticas y liderazgos hay señales que estas ocurren más a menudo entre mujeres en la red centrada en la CORPAP. Por ejemplo, la actual gerente del CNC y su asistente son mujeres. La mayoría de las organizaciones de base importantes en número de afiliados tienen más de un cuarto de afiliadas mujeres y hay tres organizaciones presididas por mujeres.

152

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

La participación femenina en los recientes, pero aún limitados, esfuerzos productivos en proyectos de diversificación y agro-ecológicos es resaltante. Las organizaciones que los lideran son El Fondo Ítalo-Ecuatoriano (FIE), la Cruz Roja Española, y la Mancomunidad de municipios incluido el de Pindal. Estos proyectos involucran la recuperación de semillas nativas y cultivos asociados, promoción económica y cultural (recuperación de tejidos/saberes culinarios tradicionales) de “mujeres artesanas”, huertos y corrales familiares. Estas alternativas son abordadas por las mujeres como oportunidades de solución de necesidades prácticas de ambos, y la apertura a espacios y tiempos para la atención de necesidades estratégicas femeninas (aumento de equidad de poder y oportunidad). Aquí es visible el desafío a la división de trabajo estricta: [En los proyectos del FIE] la participación es más de la mujer, nos ayudan con los bioles con los abonos, la compañera [Nora] allá hicieron una parcela demostrativa [de zarandaja] y yo veía más a ella que a los varoncitos (Entrevista a Kleber Vaca, Pindal, 3 de septiembre). La técnica y agricultora Flor. M. estima que el involucramiento femenino en las actividades agro-ecológicas y de recuperación de semillas es de 50%, sin embargo formalmente el proyecto del FIE y la Mancomunidad solo lista 11% entre sus socios. Llamó la atención la marcada virilocalidad en los hogares maiceros, que coincide con los hallazgos previos de Martínez (2001:31) en Pindal. Ella señala que la virilocalidad reduce el poder que podrían tener las mujeres al ser excluidas de su grupo de parentesco y reduce las posibilidades de que accedan al suelo. En la Esperancita, como salió de las conversaciones con Ángel, la virilocalidad es extendida. De todas las parejas de las cuales nos habló, y todas las que conocimos, resaltó que las mujeres eran de otros barrios y se habían mudado a La Esperancita. Ángel fue además muy claro en que en La Esperancita se había institucionalizado evitar matrimonios entre parientes. La dinámica de maíz mejorado/comercial en La Esperancita está muy propagada y es el barrio con la organización de base más grande. De acuerdo a las listas de la CORPAP son 59 y una es mujer. En La Esperancita dicen que son cuatro las mujeres miembros. El uso de semillas híbridas y agroquímicos es intensivo pero contrasta con que, dado el alto grado de organización la comunidad, está relativamente bien involucrada en intentos de recuperación de semilla locales y proyectos de mejoramiento de huertas. La división de roles fue más estricta en comparación con los barrios periféricos a Pindal. Un detalle que puede relacionarse es que las mujeres dejaron el grupo focal temprano porque necesitaban volver a casa para cocinar. La participación a su vez fue limitada, pocas asistentes se expresaban y fueron con niños a los que atendían durante la reunión.

V.11- Análisis B-territorio productor de Café Mientras algunos hogares adquieren los capitales necesarios para cambiar su sistema productivo al de café lavado, un número considerable (estimado en 60% por PROCAFEQ) permanecen como productores de café en bola comercializado mediante la red de intermediarios de las ciudades intermedias (Cariamanga, Amaluza, Catamayo). Para explicar esta diferencia, observamos desde un análisis de género los factores que condicionan, es decir, que facilitan u obstaculizan, los cambios hacia el café lavado. El capital humano y social diferenciado tanto de mujeres como hombres se evidencia como de alta importancia para definir el movimiento desde las redes de café convencional hacia las de lavado. Como hemos descrito, las mujeres en sus movimientos más extensos mantienen redes sociales que facilitan el acceso a mano de obra confiable. Por otro lado, los hombres son los beneficiarios mayoritarios de la oferta de capital humano y social en talleres, reuniones, visitas en campo, de parte de las organizaciones. Una combinación de estas condiciones para el acceso a activos podría favorecer el movimiento hacia el café lavado. Se observó también que los hombres que producen café lavado tienden con frecuencia a estar involucrados en otras actividades mercantiles agrícolas y no agrícolas, y en cargos políticos.

153

Hallamos evidencia de relación entre diversidad económica mercantil y producción de café lavado. En la investigación de hogar-finca con Silvio y Orfa, involucrado hace años en el café lavado, observamos cómo entre los dos emprendían una diversidad de actividades adicionales. Como ya mencionamos Silvio es promotor de PROCAFEQ, pero además vende plantas de café que preparan en su vivero, y entre los dos preparan y venden helados. Antes habían tenido una tienda, que Orfa manejaba, y horneaban pan para vender. En otro caso María Delia O. al ser empleada pública en la tenencia política, es quien recibía más ingresos en el hogar, y es socia de la cooperativa Quilanga y de PROCAFEQ. Su esposo e hijo son quienes trabajan en la cosecha y mantenimiento del café junto con peones. Todos dicen que buscan algo más (el café no alcanza), pero no hay muchas opciones en la zona. En corto, roles más diversos de hombres y mujeres relacionadas a la esfera mercantil están relacionadas a hogares que lavan café. Adicionalmente, como hemos visto en el caso, el importante proceso migratorio generador de remesas y de retornos recientes han sido importantes para la constitución de la red del café lavado. Las remesas originadas de la migración internacional coadyuvan la red al hacer viables las articulaciones entre las cooperativas de ahorro que financian a las organizaciones y los hogares que impulsan el café lavado. Este dinero manejado por mujeres también puede catalizar el cambio hacia el café lavado, al competir con los microcréditos de los comerciantes tradicionales (“chulquero”). Por otro lado la constitución del hogar, los roles de hombres y mujeres, y la división de tareas dentro del hogar condiciona las opciones y decisiones de los hogares en cuanto al sistema/cultivo de producción. Una relación principal entre el sistema de género y el café lavado parte del mayor requerimiento de mano de obra del nuevo sistema. El poder pre- existente de las mujeres en el manejo integral, ya sea como mano de obra en los procesos productivos del cultivo, mediante supervisión, o vía el manejo de redes de confianza proveedoras de mano de obra, capital económico por ingresos de trabajo asalariado, podría facilitar que la exigencia de mano de obra sea resuelta. Las mujeres se trasladan entre la casa y la finca, entre lotes distintos en fincas dispersas, llevando el almuerzo a los trabajadores o yendo a trabajar junto a los hombres, y en estos traslados interactúan con vecinos y parientes. También interactúan durante la parte importante del tiempo que están en sus terrazas y patios, mientras trabajan en la casa o secan café. Cuando acompañamos a Bersavé desde el hogar a la finca y de regreso en Las Aradas, nos detuvimos en varias ocasiones a conversar con miembros de otros hogares. Ella incluso tenía un huerto delantero, espacio que había disputado a su esposo para poder trabajar en el frente de su casa y charlar con la gente que volvía de su finca. Observaciones como esta insinúan que el relacionamiento de las mujeres con una gama más amplia de personas, el hecho de que ellas manejan más redes sociales, informales, muchas veces vinculadas al parentesco, facilitan el acceso a mano de obra de calidad y confianza, un requisito para la viabilidad del café lavado. También en situaciones aisladas, como el de Bersavé con su hermana y un tío, se siguen realizando intercambios de trabajo. Sin embargo, cabe mencionar que, la pérdida de las tradicionales mingas y “presta-brazos” es una desventaja para los hogares cafetaleros con poca mano de obra familiar, especialmente aquellos potenciales afiliados a la nueva red que permanecen fuera de la dinámica por falta de liquidez inicial. Además, el policultivo tecnificado incluyendo café lavado conlleva una adopción de prácticas agroecológicas que origina un capital físico y práctico materiales diferentes, con una probable reducción de activos y tiempos vinculados a la subsistencia distribuida. El resultado es que el café lavado tiende a llevar a una mayor agro-biodiversidad en el policultivo por el manejo de más especies forestales de sombra asociados. Con esto en algunos hogares se podría percibir que reduce el número de plantas, y el tiempo para manejo de cultivares (por ejemplo guineos dentro del policultivo, o yucales en los márgenes de las fincas) para consumo y micro-comercialización, y el tiempo invertido para su manejo y aprovechamiento. El riesgo de o la capacidad para invertir los capitales necesarios (eg. tiempo en capacitación y socialización formal, adquisición de equipo) para el café lavado puede estar calculado mediándose con el nivel de superación de la subsistencia del hogar. El conocimiento de este punto de inflexión es más femenino que masculino debido a que las mujeres manejan los gastos en alimentación (velan por la seguridad alimentaria familiar), manejan

154

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

también la finca por lo que conocen los límites de ambos. Los ingresos por venta del café en bola son vistos por algunas mujeres (grupos focales) como insuficientes para adoptar la producción de café lavado, de igual manera que otras actividades agropecuarias que en conjunto no dejan excedentes suficientes. Además, la colaboración de las mujeres en el cultivo mercantil manejado por los hombres debe permitir crear más vínculos entre estos y los cultivos y actividades no mercantiles de ámbito más femenino. Partiendo de esta idea, consideramos que en algunos casos sería más difícil lavar café para hogares con baja disponibilidad de mano de obra del hogar que subsisten a partir de una combinación de café en bola, otros cultivos para autoconsumo y micro-comercialización, y cría de animales menores. La cosecha es la época del año productivo que requiere más mano de obra, y el café lavado exige aún más que el café en bola. Los datos de las encuestas muestran signos de un efecto distributivo generado por los altos requerimientos de mano de obra del café lavado con una mayor participación de las mujeres en el trabajo remunerado. Los efectos del café lavado sobre el sistema de género local se realizan mediante el aumento de mano de obra asalariada para las mujeres. Además estaría relacionado con la acumulación de mayor capital social y humano para las mujeres propietarias que aumentan sus tareas supervisoras en la finca y su participación en las organizaciones. La introducción del café lavado en el sub-territorio está relacionada a un incremento sustancial de la contratación de trabajo remunerado, tanto masculino como femenino. Los resultados de las encuestas muestran un aumento en los jornales dedicados a la producción de café lavado comparado con café bola. Si bien este incremento no es equitativo, las mujeres tienen una participación importante. Como hemos visto en la encuesta, la diferencia entonces no sería producto de un cambio en la proporción de la participación femenina sino en el total de jornales requeridos. Con el café lavado las mujeres podrían estar más involucradas en el control de la producción comparado con la dinámica tradicional. Con el aumento de la mano de obra general las mujeres podrían tener un involucramiento aún mayor en la organización y supervisión de la producción. Los únicos casos en que fue explícito que las mujeres supervisaban (Bersave y Orfa), fue en café lavado. La nueva dinámica ha resultado en un mayor acceso a capacitación y tecnología de manejo agroecológico tanto para hombres como para mujeres, sin embargo no necesariamente de manera equitativa. Los participantes hombres de grupos focales señalan que la asistencia técnica y capacitaciones se vinculan en primera instancia a ellos mismos, por su dominio de “las tareas del campo”, y que es el hombre el socio de la organización debido a que él es “el núcleo de la familia”. Esto evidencia cómo las oportunidades de acumulación de capital humano se centran en los hombres, que de los cuales se asume, por ellos mismos y las organizaciones, un control total de la producción. Todos los técnicos excepto una promotora son hombres. En el grupo focal de La Guaca, los hombres identifican que existe un acceso desigual a asistencia técnica, aunque resaltan que ahora la asesoría técnica toma más en cuenta a las mujeres que antes. Además, las necesidades identificadas por los hombres en ambos grupos focales estaban dirigidas a mercado y infraestructura en comparación con las de mujeres que era más dirigida a capital humano más oportunidades de trabajo. Hay un discurso de emprendimientos empresariales sustentables, incluido el turismo, en la mayoría de hombres que lavan café y en los dirigentes como Efrén. En cambio en los que no hay una atención al trabajo mismo, a la destreza y los conocimientos propios. Melesio C. que no lava café expresaba que los técnicos se equivocaban o no eran realistas con el método de deshierbe con machete y con la recepa con sierra, con las diferencias vistas explicadas más arriba.

B-territorio productor de maíz La marcada división de roles por género establecida antes del aumento de rendimientos en el territorio es parte del escenario que condicionó el afianzamiento y proliferación del monocultivo con semillas híbridas y uso intensivo de agroquímicos. Las labores productivas ligadas al cultivo comercial aparecen casi completamente dominadas por el hombre. Martínez (2002a: 36) sostiene que en Pindal “producir el maíz y dejar la comida son actividades opuestas (…) relacionadas con la masculinidad y la femineidad”.

155

En conjunto esta distribución socio-ecológica puede haber facilitado que la extensión del maíz industrial no haya encontrado alguna resistencia ante la eliminación de sistemas de producción agropecuaria más diversos. El nuevo sistema ha sido instalado desde las decisiones de actores comerciales y políticos bajo generalizaciones de cómo está definido el territorio en términos de género. En contraste con algunas otras regiones, se ha otorgado un carácter básicamente masculino al cultivo del maíz duro en el territorio, en que incluso abarca el manejo de germoplasma producido en las pocas ocasiones en que no compran semillas. Esta asociación del maíz con la masculinidad rural en Pindal parece haber sido explotada por la mercadotecnia de insumos y semillas, cuya publicidad incluye imágenes y textos violentos y fálicos en marcas como “El Aventajado”, “Trueno”, “Tuco” (jerga lojana para pene), “Reventador”, “El Gallo”, y el logo de la corporación proveedora Agripac que desde la década del setenta incluye a la mascota “Agripito” (Figura 1) que representa un hombre al que se le extiende y maximiza la zona púbica. También están las marcas “AtaKill”, “Killer”, “Fulminado”, “Terminator”, “Bala” que pueden relacionarse a masculinidades violentas, de imposición sobre la naturaleza, que hiperbolizan la lo físico y la fuerza masculina. Figura 1: “Agripito” en los 1970s (izq.) y en su logo actual (der.), mascota antropomórfica de la corporación proveedora de insumos agrícolas Agripac.

Fuente: sitio web de Agripac

Otra condicionante que influye en las decisiones productivas en Pindal es la virilocalidad en los hogares maiceros, que coincide con los hallazgos previos de Martínez en Pindal. Ella señala que la virilocalidad reduce el poder que podrían tener las mujeres al ser excluidas de su grupo de parentesco y reduce las posibilidades de que accedan al suelo (2001:31). Como vimos en el caso en la Esperancita, la virilocalidad ahí parece haber repercutido en poca injerencia de las mujeres en la organización de base más grande de la CORPAP con un miembro mujer de 59 miembros en total. La ampliación de la mano de obra, masculina y concentrada en siembra y cosecha, podría implicar que el trabajo asociado de las mujeres de preparación y logística de los alimentos se sobrecargue en esos intervalos. Como vimos anteriormente en el Cuadro 1, se puede observar cómo los cambios del sistema productivo con la dinámica han implicado una concentración del trabajo en tiempo durante la cosecha. Según la matriz de tareas por género realizada en los grupos focales, las mujeres tienden a no intervenir en las labores de campo en la cosecha. También se puede observar que hay una reducción de jornales en los deshierbes. Fuera de la dinámica estos se hacían inicialmente mediante prácticas variables entre deshierbe manual, policultivo y/o abandono. Luego poco a poco se fue extendiendo la aplicación de herbicidas mediante bombas-mochila, que ahora con la utilización de semillas certificadas con paquetes tecnológicos se ha intensificado. La siembra y las fumigaciones, también se realizan de forma más intensa al aumentar la extensión del sembrío. En el reloj de rutina diaria de la investigación participativa en el hogar y la finca de Dumani y Lisbeth en La Esperancita ambos señalaron que la época del año que más trabajo tenían era en esta fase inicial del cultivo, de enero a marzo. Con estos cambios el trabajo en el campo se centra más aún en los hombres. Si viene las

156

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

mujeres trabajan más, su trabajo se reduce a algunas semanas muy intensas. La expansión del cultivo comercial que empobrece el suelo y el aumento de arriendos que limita su uso ha provocado una marginalización de los cultivos asociados de autoconsumo. Esto habría motivado la reducción de la intervención femenina en esa esfera productiva, que Martínez (ibid:88) identificó como inclusiva de ambos sexos y basada en relaciones de parentesco y reciprocidad. De acuerdo con esto, como mencionamos anteriormente, atestiguamos en tres ocasiones que el limitado cultivo de zarandaja y frijol de palo de autoconsumo estaba siendo manejado por hombres. Adicionalmente tras el declive de la migración temporal masculina los espacios y tiempos en que las mujeres puedan diversificarse y acceder a los beneficios que conllevaría la interacción con mayor variedad de actores, pueden haberse visto reducidos con la presencia masculina a lo largo de todo el año. La migración temporal durante el verano pluvial (seco) en cierta medida aún resulta atractiva para jóvenes que tienden a migrar a destinos y sectores más diversos como en la construcción urbana.

V.12- Conclusiones analíticas B-territorio productor de Café Los sistemas de género en el sub-territorio cafetalero han facilitado el desarrollo de la red productivocomercial del café lavado. Una situación previa en que las labores productivas son compartidas por hombres y mujeres en partes del ciclo agro-ecológico y en que existe una relativa flexibilidad entre los roles de género facilitó la adopción de un sistema productivo que requiere mayor calidad de trabajo e intensa colaboración socio- ecológica de miembros del hogar. En este contexto, el policultivo orgánico no lleva a una especialización que imposibilite continuar con cultivos de autoconsumo, dominio esencial de conocimiento y decisión de mujeres en los agro-ecosistemas familiares. Sin embargo, el modelo del café lavado es al fin y al cabo una mercantilización de la agricultura que exige aumentos constantes de la producción y especialización mediante la adquisición de capitales sociales, físicos y económicos. Hogares cuyos miembros, ya sea por factores de género interrelacionados con generacionales, educativos, de parentesco, no pueden acceder a estos capitales quedan excluidos. Adicionalmente, el sistema de género sería causal de los cambios vinculados al café lavado por las remesas enviadas mayormente a mujeres. Las remesas están financiando parcialmente el cambio productivo en dos niveles. Primero compitiendo con los créditos “enganche” de los comerciantes tradicionales. Segundo a través de las nuevas cooperativas de ahorro y crédito, que forman parte de la coalición de la red del café lavado. También se ha visto que el manejo de más espacios por parte de las mujeres en su administración constante de redes socio-familiares podría facilitar el contrato de mano de obra de confianza, una de las principales preocupaciones de los hogares cafetaleros. Finalmente, el mayor requerimiento de mano de obra incorpora de manera importante trabajo asalariado y organizativo femenino, y es posible que esté fomentando el reconocimiento y valoración de femineidades más diversas en los hogares involucrados en el nuevo sistema de café lavado.

B-Territorio productor de Maíz La intensificación del maíz industrial en el sub-territorio maicero parte de una división estricta del trabajo por género y se construye sobre una actividad muy vinculada a la identidad masculina histórica en el territorio. La división de roles de género se ha intensificado con la propagación de un sistema caracterizado por el aumento de entradas externas de mano de obra (inmigrantes temporales) e insumos (agroquímicos y semillas). El ya limitado acceso por parte de las mujeres a activos relacionados al maíz (ingresos, mano de obra marginal, capital social por roles reproductivos de soporte de la producción) parece haber reducido. Esto es reforzado por la disminución de la productividad debido al agotamiento de suelos que está llevando al modelo productivo a

157

en contradicciones graves, tomando en cuenta la calidad de commodity del maíz y la vulnerabilidad que esto significa. La fertilidad en caída del suelo en conjunto con la mercantilización de toda la economía familiar estaría vulnerabilizando la seguridad alimentaria y condiciones de reproducción del hogar agrícola. El círculo vicioso de intensificación y degradación ambiental –menos maíz por hectárea, más necesidad de sembrar sin descansar la tierra–añade a la escasez de tierra y los precios del arriendo en alza. Esta tendencia conlleva impactos desequilibrantes en el sistema de género. La responsabilidad de la economía monetaria del hogar recae totalmente en los hombres, y una caída sensible en la producción contribuiría a un golpe a las subjetividades masculinas construidas en base al modelo imperante. Perpetúa también la desigualdad de acceso y control de activos y acumulación de capitales entre hombres y mujeres. Esto último podría estar ligeramente matizado por un posible incremento en la educación formal de mujeres asociado con el aumento de ingresos con el maíz duro. Signos de que el monocultivo del maíz duro ha empezado a sabotearse a sí mismo coexiste con un incipiente movimiento hacia sistemas productivos más diversificados y más equilibrados en términos ambientales y de género. La aparición de organizaciones campesinas y nuevos actores políticos, y la atracción de ONGs que en mayor o menor medida participan de esfuerzos nuevos por la diversificación productiva podría traer oportunidades para las mujeres, como hemos presentado al relatar las entusiastas participaciones en la CORPAP, y los proyectos del FIE y la Mancomunidad. Las mujeres podrían estar viendo aquí la posibilidad de acceder a capitales, así como también los hombres. Estas nuevas coaliciones y organizaciones proveen oportunidades que podrían enriquecer con variedad y resilencia un sistema en riesgoso por su especialidad y dependencia de capitales externos. Otro factor que podría también estar favoreciendo esfuerzos recientes de búsqueda de alternativas al maíz industrial son los mismos beneficios económicos e institucionales obtenidos del maíz duro industrial. El capital financiero y su distribución mediante las coaliciones podrían estarse invirtiendo en capital humano y social de mujeres y hombres, niñas y niños, que podría incidir luego en cambios positivos hacia un modelo productivo más sustentable e inclusivo. La importancia que el maíz híbrido ha otorgado a Pindal en el mercado de maíz nacional ha contribuido a la conformación de coaliciones más representativas y con valoraciones y discursos más diversos. La CORPAP y las organizaciones de base son el caldo de cultivo donde propuestas más sustentables, recuperaciones de conocimientos, podrían tomar cuerpo en futuro.

V.13- Comparaciones y contrastes Puesto que desde un principio las mujeres en Pindal han tenido una intervención menos directa sobre la producción agrícola mercantil, en otras palabras la división finca- casa/huerta ha sido más estricta, sus prioridades y decisiones no han constituido un obstáculo mayor a la expansión del monocultivo del maíz duro. Por el contrario, en el policultivo del café, las mujeres y los hombres han compartido tiempo en espacios menos distinguibles entre finca-casa/huerta, primero al estar gran parte de los cultivos de subsistencia asociados al cultivo comercial, segundo en la participación de las mujeres de manera importante directamente en la producción, en especial de la más simbólica de sus operaciones, la cosecha. Por lo tanto, las mujeres en zonas cafeteras han podido resistir más exitosamente a la pérdida de diversificación y control de la seguridad alimentaria del hogar. Esta prioridad coincide más fácilmente con el café, donde la especialización no es tan radical como en el maíz, y su contraposición con la diversificación alimenticia es menor. La aparente sustentabilidad del café lavado podría relacionarse con su sistema de género relativamente más equitativo y una mayor apertura a la división de roles de género dentro del hogar: mayor variedad dentro del sistema que es sostenido por una red social más compleja. Por otro lado, el maíz industrial se funda sobre una dimensión limitada del sistema de género que parte de su abrupta separación de lo productivo y lo reproductivo. Los defectos del sistema en cuanto a su vulnerabilidad económica y ambiental podrían relacionarse en parte con esta especificidad. Las dificultades de la red del café lavado para expandirse quizá se relacionan con la incapacidad de las iniciativas a vincularse con una diversidad de hogares en términos de capital humano y otros. No todos

158

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja

los hogares son de parejas adultas jóvenes, con capacidades pre-construidas, no todos son retornados, con muchos hijos adultos. Es apreciable el número de hogares de adultos mayores que pueden trabajar, pero cuyos hijos dejaron el campo, que tienen conocimientos pero no el capital humano (educación) para articularlo, que quieren que la producción de autoconsumo se mantenga económicamente importante. Sin embargo, es probable también que estos hogares estén ya en la red como trabajadores y trabajadoras contratadas de lavadores de café. Una tendencia marcada en los dos subterritorios es la práctica ejercida por una variedad de organizaciones de orientar la transferencia técnica y el apoyo financiero y organizacional casi exclusivamente a los hombres. La opción de apoyar el desarrollo de capitales y capacidades en solo la mitad de la población adulta es asociada con la conformación profesional de las organizaciones de apoyo que es principalmente masculina y con las expectativas y supuestos ideológicos de ellos. En el caso de café, donde las mujeres son involucradas en muchos aspectos de la producción y dicen que quieren apoyo técnico, esta tendencia simplemente no corresponde con las realidades y demandas empíricas del desarrollo agrícola. En el caso de maíz, donde las mujeres participan menos en las tareas agrícolas, la exclusión de ellas de asociaciones y capacitaciones coexiste con la expansión de un sistema con impactos negativos en términos de equidad socio-económico y de sustentabilidad ambiental. Aunque el presente estudio no analiza las relaciones causales entre estos factores, si llama la atención para futura consideración. En ambos casos vemos tensiones entre nuevas y viejas representaciones de masculinidades, pero en diferente sentido respecto a los cambios en los sistemas socio- ecológicos y socio-económicos. En el sub-territorio cafetalero una masculinidad tradicional, física, fijada en el fuerte trabajo en el campo podría haberse constituido como un limitante para la afiliación de hogares campesinos en redes de mercado y producción más sofisticados y complejos que requieren nuevos tipos de capitales sociales y humanos. Como señala Coldwell (2009.:22), en general los agricultores involucrados en “agriculturas sostenibles” constituyen menos sus subjetividades en términos del lenguaje y ejercicio del físico y el control, mientras que cobran preponderancia los discursos del emprendurismo, negocios y el manejo/administración. Ciertas opciones nuevas, entre ellas aspectos del café lavado, son más asequibles para aquellos y aquellas que reconocen e incorporan las nuevas masculinidades rurales. Coldwell (ibid.) señala que no es claro si estas nuevas masculinidades brinden condiciones más equitativas para las mujeres. Cuando vemos ambos de nuestros casos, esta duda se afirma. Los hogares que lavan o no café tendieron a ser más o menos igual de “egalitarios” en términos de diversidad de actividades para ambos sexos. Solo en algunos casos, como el de Bersavé, donde las mujeres por su cuenta contaban con capitales sociales y humanos relacionados al cultivo comercial orgánico es que se percibían incrementos notables en el ejercicio de poder socio-económico por parte de mujeres. Las coaliciones entre hogares y organizaciones, y el involucramiento de más mano de obra, que hacen posible el modelo de café lavado podrían beneficiarse de una promoción que reconozca más abiertamente la diversidad de masculinidades y feminidades asociadas con distintas condiciones materiales. Es decir, posicionar la agricultura de subsistencia y el conocimiento local en escalafones nivelados con el mercado del café de comercio justo, orgánico y gourmet. Podría ser incluso positivo este balance al renegociar y comulgar los intereses de las organizaciones con los de hogares con menos capitales y motivarlos poco a poco a ensanchar las filas de los lavadores de café, para beneficio de ambos: un poco más de ingresos para los hogares, un poco más de oferta y mercado para los administradores de la red. Whatmore y Thorne (1997) sostienen que el commodity del café en esta forma de red sustentable y justa se sirve de un “ordenamiento” que combina los discursos y materialidades de eficiencia y productividad con otro de “conectividad” entre consumidor y productor. Los intereses que validan esta conectividad es el intercambio de un café de primera por bienestar social. En la ecología humana del maíz duro hay contradicciones similares. Los actores del mercado y las políticas del maíz duro de alto rendimiento parecen haber traído una masculinidad que combina la masculinidad física con emprendedurismo técnico que termina por afianzar un sistema de producción que aumenta la exclusión y la subvaloración de las mujeres en la producción agrícola. Las cooperativas y ONGs, por otro lado, proveen de un discurso de toma de control del mercado, y de apertura a nuevas vetas en este (agricultura sostenible, industria de balanceados, turismo) que puede compararse con la nueva masculinidad emprendedora “verde” del café lavado y con la misma relación condicional respecto a las mujeres.

159

V.14- Recomendaciones políticas Para potenciar la flexibilidad y resiliencia del sistema del café lavado y flexibilizar el rígido sistema en el territorio maicero proponemos tres áreas a tener en cuenta. Primero, no limitar el desarrollo solo al aumento de ingresos o capital financiero, si no motivar la acumulación y potencialización de capitales (sociales, humanos, físicos) para todo el sistema socio-ecológico, productivo y reproductivo. Una primera área sería la diversificación económica que no compromete la dedicación a los cultivos para autoconsumo en caso de café, y que busque actividades variadas en maíz. En otras palabras que la red (organizaciones, técnicos, promotores, lideres, pero también hogares que lavan café y maiceros ya organizados) busquen brindar capitales que diversifiquen la agricultura. Naturalmente esto involucrará a las mujeres y a los hombres, todos que tienen una injerencia importante en esta esfera. Una segunda recomendación es buscar la participación integral de mujeres y hombres como socias y socios de las organizaciones de productores para balancear la dirección del discurso y acción de los actores poderosos (organizaciones y cooperativas) de tal forma que vaya hacia motivaciones que trasciendan rentabilidad individual para comprender consideraciones de seguridad alimentaria, sostenibilidad ambiental y equidad socio- económica y de género. La tercera también está relacionada a las organizaciones pero en cuanto a la equidad en los liderazgos formales dentro de estas. Esto propondría la inclusión de mujeres directamente en la organización, como promotoras y técnicas y con puestos de liderazgo dentro de la organización en la directiva tanto en la red del maíz como en la del café. Un aspecto adicional es el de los trabajadores y trabajadoras contratadas. En esta investigación, al no haber estado en la temporada de cosecha, no pudimos identificar bien que hombres y que mujeres participan, y cómo. Se recomienda motivar el estudio de los trabajadores (oras) asalariadas. Además de hombres y mujeres que no conforman familias nucleares, las organizaciones deben tomar en cuenta la multiplicidad de masculinidades y feminidades en hogares de diversas constituciones. La estrategia de los actores dominantes de la red del café parece estar enfocada solo en familias nucleares agricultoras de generaciones intermedias con capital humano y social suficiente para afrontar las inversiones y esfuerzos que requiere el café lavado. Mientras en el maíz las autoridades todavía no han promocionado una re- identificación del territorio de forma más amplia para deshacerse de la masculinidad maicera cerrada explotada por las autoridades anteriores.

160

VI.1.- Introducción 165 VI.2.-

Definiciones, métodos y datos 166

VI.3.-

Identificación de los territorios funcionales 168

VI.4.- Demografía 169 VI.5.-

Ingreso, pobreza y distribución de la riqueza 173

VI.6.- Empleo 175 VI.7.- Educación 176 VI.8.-

Vivienda y servicios 178

VI.9.- Etnias 178 VI.10.-

Gobierno local 179

VI.11.-

Participación Social y Política 180

VI.11.-

Conclusiones y recomendaciones 181

161

162

Territorios funcionales de Nicaragua

VI.1- Introducción El espacio rural ha sido en Nicaragua tema de discusión y debate a lo largo de la historia del país. Han existido una diversidad de políticas, programas y proyectos de los diferentes gobiernos y diferentes enfoques conceptuales de lo que era lo rural, desde la identificación con lo agropecuario y los rubros productivos primarios, hasta enfoques territoriales que surgen a mediados de los años 90, entre ellas la Iniciativa para el Desarrollo Rural de Nicaragua (MAGFOR, 2001). Para ejemplificar esto, basta citar los documentos del Ministerio Agropecuario y Forestal en los que hay una mezcla conceptual de diversos enfoques (MAGFOR 2001, 2002a, 2002b, 2003, 2005 y 2009). El enfoque territorial surge en Nicaragua por la preocupación de encontrar alternativas para el desarrollo rural, la investigación sobre los territorios rurales llevó a la compresión de que esos territorios no están disociados de lo urbano y de los servicios que se prestan desde las ciudades (RIMISP, 2012). Encontrar una definición conceptual de territorio y una metodología que permita la delimitación de esos territorios son necesidades que los hacedores de política y los operadores de programas necesitan para orientar su quehacer, este trabajo es una respuesta a ambas necesidades. El presente documento se enmarca dentro del Programa “Cohesión Territorial para el Desarrollo”, coordinado por el Centro Latinoamericano de Desarrollo Rural, RIMISP. Dentro del programa se ha asumido la propuesta de Berdegué y Schejtman (2004) que define el territorio como una construcción social en el que los actores reconocen un espacio con identidad propia para desarrollar relaciones entre ellos y el exterior. Este trabajo presenta una metodología para delimitar los territorios de manera operativa, identificando lo que se denominan territorios funcionales, que son espacios que resultan de una frecuencia alta de interacciones entre los diferentes agentes económicos y habitantes que lo contienen (Berdegué, et al, 2011). Esta metodología ya ha sido aplicada en otros países de América Latina como Chile y El Salvador (Berdegué, et al, 2011; Amaya y Cabrera, 2012) mostrando su utilidad en la identificación y delimitación de los territorios. El presente documento pretende caracterizar los diferentes territorios funcionales que se identificaron en Nicaragua y que posibilite definir políticas desde las dinámicas de los mismos. En esta investigación se intentó identificar los territorios funcionales considerando todo el país, el resultado de este ejercicio resultó que todos los municipios convergen en la ciudad capital de Managua, en la que habita un tercio de la población del país y en donde convergen las principales infraestructuras viales. Esta es una realidad que tiene que enfrentar el país, pero eso no niega que existen territorios más chicos, que tengan dinamismo propio y cumplan con la características de ser funcionales. Para ello se procedió a hacer el análisis en cuatro macro regiones que han sido definidas por sus características socio demográfico y actividades económicas (figura 1).

163

Figura 1. Macro regiones de Nicaragua

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

El Pacífico de Nicaragua es la región con mayor porcentaje de población urbana del país y donde los rubros económicos de servicios e industria alcanzan pesos porcentuales significativos, siendo éstos de 27 por ciento y 10 por ciento, respectivamente. El territorio de la Región Central - Región Autónoma del Atlántico Sur, por su parte, es el segundo territorio con mayor población urbana alcanzando el 36 por ciento del valor total de su población y tan sólo el 23 por ciento de su población se dedica a la industria o servicios. El territorio funcional Central-Norte de Nicaragua posee cierto grado de urbanización, pero la mayoría de sus habitantes se dedican a actividades del rubro primario. Finalmente, el territorio de la Región Autónoma Atlántico Norte es el que cuenta con menor población urbana y con un 23 por ciento de pobladores dedicados a servicios. A partir de estas macro regiones se definen los territorios funcionales para Nicaragua de acuerdo a la siguiente metodología y marco conceptual.

VI.2- Definiciones, métodos y datos Para la construcción de los territorios funcionales se utilizó la metodología de Charles M. Tolbert II y Molly Sizer Killian en su estudio “Labor Market Areas for the United States” (1987). Dicha metodología trata de determinar áreas que contengan un mercado laboral, es decir, en donde se dé la convergencia entre empleadores y población económicamente activa, a estas áreas identificadas se les llama territorios funcionales. Un territorio funcional se define como un conjunto de municipios geográficamente contiguos dentro del cual un porcentaje importante de los habitantes se desplazan regularmente para trabajar. Puede ser igual a un municipio, si todos sus habitantes trabajan ahí mismo y si todos los que ahí trabajan viven en él. El método de Tolbert y Killian (1987) para identificar y delimitar los territorios funcionales, se inicia con la construcción de una matriz de desplazamiento laboral diario (commuting) entre todos los municipios del país. Para cada par de municipios en la matriz, interesa el flujo en ambas direcciones: Es decir, personas que viven en el municipio A y trabajan en el municipio B, y viceversa.

164

Territorios funcionales de Nicaragua

Para normalizar por diferencias en el tamaño poblacional entre municipios, la suma de las personas que se desplazan se expresa como proporción de la población económicamente activa del municipio de menor tamaño poblacional. Es decir, los datos en cada celda de la matriz se calculan de la siguiente forma: (Personas que viajan a trabajar del municipio A al B) + (Personas que viajan a trabajar del municipio B al A) (Población Económicamente Activa del municipio con menor población entre ambos) La fuente de datos es el VIII Censo de Población y IV de Vivienda realizado en el año 2005, los datos provienen de la pregunta 26 de la Sección VII Características de las Personas, “El lugar o centro de trabajo de […] está ubicado en:” En la matriz resultante se puede identificar fácilmente los porcentajes de desplazamiento entre pares de municipios, y se pueden definir aquellos entre los que hay un cierto porcentaje de movilidad laboral, el límite utilizado para el caso de Nicaragua fue de 3%. Con la matriz de resultados, se procede a hacer un análisis de conglomerados (cluster) con el objetivo de facilitar la visualización de municipios contiguos en donde se da la interacción. En el caso de Nicaragua para hacer más fácil dicha visualización (debido a que a nivel nacional los municipios convergen en la capital), se dividió al país en cuatro zonas que son:

Los municipios de Mulukukú y Waslala pertenecientes a la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN), fueron agregados a la zona Central – Norte debido a una mayor convergencia y proximidad a esta zona, así como el municipio de Bocana de Paiwas de la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS). De igual manera, el municipio de Achuapa del departamento de León perteneciente a la zona del Pacífico se anexó a la zona Central – Norte. De esta división y basados en el análisis de conglomerados, se definieron 30 territorios funcionales distribuidos de la siguiente manera:

Cabe mencionar que los municipios de El Sauce y Santa Rosa del Peñón no están contiguos a Managua que es el municipio de convergencia (dicho sea de paso el mayor conglomerado), sin embargo, estos fueron considerados en este conglomerado debido al alto porcentaje de movilidad laboral entre estos municipios. En Nicaragua, los 30 territorios definidos han sido clasificados en 4 categorías de acuerdo al peso de la población urbana y rural tanto del municipio convergente como del conjunto territorial. A continuación las especificaciones de cada tipo de territorio funcional:

163

•

Los territorios rurales son aquellos que tienen un municipio de convergencia con población mayoritariamente rural al igual que el resto de municipios que conforman el territorio.

•

Los Urbanos-rurales son territorios que convergen a una ciudad y el municipio es principalmente urbano pero la población de los municipios del territorio son mayoritariamente rurales, como es el caso de Estelí y Matagalpa.

•

Los Urbanos son territorios que convergen a un municipio mayoritariamente urbano y la población del territorio también es mayoritariamente urbana, como lo son León y Chinandega.

•

Finalmente, el territorio Metropolitano de Managua es un caso especial donde giran alrededor de él 27 municipios.

VI.3- Identificación de los territorios funcionales En el cuadro 1 se puede observar que más del 50 por ciento de los 30 territorios definidos para Nicaragua califican en la categoría de territorios rurales. Éstos conglomeran a 52 municipios del país y albergan al 27 por ciento de la población total de Nicaragua. También poseen la mayor variación de la población total entre 1995 y 2005. Cuadro 1. Tipos de territorios funcionales

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

De los 30 territorios del país, 1 corresponde al área metropolitana y está compuesto por Managua y 26 municipios más, que convergen en función de la ciudad capital. El 37 por ciento de la población del país se concentra en esta área que se caracteriza por poseer mejor infraestructura y prestación de servicios en comparación al resto del país. Existen 5 territorios urbanos-rurales en el país, constituidos por 49 municipios (cuadro 2) que se caracterizan por tener ciudades que han mostrado un fuerte crecimiento en los últimos años y que han favorecido a las comunidades y municipios aledaños al servir como centro de servicios y transacciones.

166

Territorios funcionales de Nicaragua

Cuadro 2. Ciudades que forman parte de territorios funcionales urbano-rurales, 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

Por último, se identifican 6 territorios de carácter urbano que están habitados por el 15% de la población del país y la mayor parte de ellos se encuentran en la región del Pacífico y convergen en ciudades de mayor tamaño y de origen muy antiguo, incluso coloniales, es además la región del país que posee la mayor cantidad de infraestructura pública, como vías, hospitales y escuelas. De esta categoría destacan los municipios de León y Chinandega, por su tamaño, actividad económica e historia.

VI.4- Demografía El gráfico 1 muestra en escala logarítmica el tamaño poblacional promedio de cada tipo de territorio funcional. De acuerdo a éste, se observa que la población del territorio metropolitano es prácticamente 3 veces mayor que la del resto de territorios del país con un valor promedio de 70 mil habitantes y converge en función del Managua que está poblada por más de 900 mil habitantes. Mientras que los territorios rurales tienen ciudades convergentes con poblaciones que oscilan entre los 9 mil y 60 mil habitantes, es decir, un promedio de 26 mil habitantes por municipio.

163

Gráfico 1. Población promedio de los territorios funcionales, 1995 y 2005.

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

Los territorios urbanos y urbanos-rurales tienen en promedio entre 21 mil y 31 mil habitantes, respectivamente, pero presentan un rango de oscilación del tamaño poblacional bastante diversos con municipios con menos de 10 mil habitantes y un par de ciudades con más de 100 mil pobladores. El gráfico 2 presenta el cambio poblacional de los tipos de territorios entre 1995 y 2005. Aunque todas las categorías de conglomerados presentan tasas positivas de crecimiento poblacional en su conjunto, destacan los territorios rurales con una tasa excepcional de crecimiento del 2.4 por ciento, un punto porcentual por encima del promedio nacional. Gráfico 2. Cambio poblacional 1995-2005 por sexo, según tipo de territorio

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

Los cambios positivos que experimentó la población según el sexo son casi iguales para hombres y mujeres en los distintos tipos de territorios. No así la proporción de hombres respecto a mujeres a nivel de conglomerados (gráfico 3a y 3b).

168

Territorios funcionales de Nicaragua

Gráfico 3a. Proporción de género según territorio, 1995

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

Gráfico 3b. Proporción de género según territorio, 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

Las mujeres superan la proporción de hombres en 3 y 2 puntos porcentuales en el territorio del área metropolitana y los territorios urbanos; mientras los hombres representan a la mayoría en los territorios rurales. Algunas de las razones que expliquen esto pueden ser que la propiedad de la tierra se encuentra mayoritariamente en manos de los hombres en las zonas rurales y hay más oportunidades de empleo en el campo para hombres que para mujeres.

163

Gráfico 4. Porcentaje de población rural según territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

El gráfico 4 evidencia, como era de esperarse, que los territorios rurales y urbanos-rurales están constituidos predominantemente por población rural. Por el contrario, menos del 39 por ciento de la población de los conglomerados urbanos y metropolitano corresponden a población rural. La densidad poblacional determinada para cada tipo de territorio, en el gráfico 5, presenta una marcada diferencia entre los municipios del territorio metropolitano y los del resto del país, aún con aquellos considerados urbanos, así como un ligero aumento de 1995 al 2005. Gráfico 5. Densidad poblacional por tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

170

Territorios funcionales de Nicaragua

Finalmente, en el gráfico 6 se puede observar que en 5 años se redujo fuertemente la tasa de dependencia de los jóvenes en todas las categorías territoriales. No obstante, la tasa continúa siendo alta para mantener buenos estándares de calidad de vida y ésta se acentúa a medida que valoramos los territorios más rurales. Por esto, es necesario examinar en la siguiente sección las características del nivel de ingresos, pobreza y distribución de la riqueza que cada territorio presenta. Gráfico 6. Relación de dependencia según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

VI.5- Ingreso, pobreza y distribución de la riqueza El indicador de pobreza general en Nicaragua es alto y ha presentado una leve variación entre 1995 y 2005 pasando del 63 por ciento al 67 por ciento a nivel de país. El gráfico 7 representa el porcentaje de personas que viven en situación de pobreza general por cada tipo de territorio funcional. En éste se observa que la situación se agudiza en los territorios rurales y urbanos-rurales. Asimismo, en estos territorios no se ha evidenciado grandes cambios entre los dos períodos de tiempo, mientras que en los territorios urbano y metropolitano ha habido una reducción de la pobreza general en alrededor de 7 puntos porcentuales. Gráfico 7. Porcentaje de pobreza general según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

163

Correlacionado al nivel de pobreza que tienen los pobladores, en el gráfico 8 se muestra que los habitantes de los territorios metropolitano y urbanos presentan un consumo significativamente mayor que el del resto del país. Los territorios rurales, por su parte, prácticamente no han aumentado su nivel de consumo en el periodo 2005/1995. Gráfico 8. Consumo per cápita según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración propia basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

A pesar de que los indicadores muestran mayor pobreza en los territorios rurales, el índice de Gini como medida de la desigualdad de ingresos que existe en los diferentes percentiles de la población (gráfico 9) muestra que en los conglomerados metropolitano y urbanos hay una marcada diferencia en la distribución de la riqueza entre los habitantes, a pesar de que ésta brecha disminuyó desde 1995 al 2005. Gráfico 9. Índice Gini de distribución del ingreso según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

Lo anterior realza la necesidad de crear y aplicar políticas coordinadas que permitan tanto la reducción de pobreza como la redistribución de ingresos para que los resultados se traduzcan en mejores condiciones de vida para todos los percentiles de la población.

172

Territorios funcionales de Nicaragua

VI.6- Empleo La garantía de empleo también está directamente relacionada con la mejora en el ingreso de la población. El gráfico 10 presenta a la población económicamente activa como proporción de la población en edad de trabajar, según sexo para el año 2005. Gráfico 10.Tasa Neta de Participación Laboral por sexo según tipos de territorios, 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

El gráfico anterior revela que la tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral es mucho menor que la de los hombres en todas las categorías de los territorios del país y disminuye gradualmente en los territorios menos urbanos. En cambio la de los hombres es relativamente la misma en los territorios urbanos y aumenta en los rurales. Las principales actividades en las que se ocupan los habitantes se muestran en el gráfico 11, dejando en claro que la producción de Nicaragua se base en los rubros primarios, incluso en los territorios que califican como urbanos y metropolitano, sobre todo por los municipios que convergen en función de las ciudades principales de esos conglomerados. La industria por su lado, se centra en el conglomerado metropolitano del país y es bastante reducida en los territorios rurales, puesto que la agroindustria es incipiente en el país. El desarrollo del sector servicios es bastante parejo en los conglomerados urbanos y metropolitano, pero bien limitado en los rurales y urbanos-rurales. Gráfico 11. Porcentaje de ocupados en rubros económicos según tipo de territorio

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

163

Para el 2005 el país presentó una índice de crecimiento de 7.7 por ciento (Banco Central de Nicaragua, 2005); tasa que está acompañada de una reducción del desempleo desde 1995, tal y como se observa en la gráfica 12, alcanzando un valor que oscila entre el 3 y 5 por ciento dependiendo de la zona. Gráfica 12. Tasa de desempleo según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

Cabe señalar que los territorios urbanos presentan tasas de desempleo más altas que los rurales, a pesar de que en los últimos años se ha logrado reducir la diferencia de tasas de desempleo en los distintos tipos de territorios.

VI.7- Educación El nivel de educación es un factor determinante del potencial de desarrollo de los habitantes de un país. Las estadísticas del gráfico 14 indican que los años promedio de educación alcanzados en el territorio metropolitano y los territorios urbanos rondan a penas los 6 años. La situación se agudiza en los territorios rurales que tan sólo superan por poco los 3 años de escolaridad media. Esto debido en parte a que hay una menor cantidad de infraestructura educativa en los territorios rurales, así como menos vías de acceso que faciliten la movilización hacia los territorios donde se cuenta con escuelas. Gráfico 14. Escolaridad media según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995

174

Territorios funcionales de Nicaragua

Al desagregar los indicadores por niveles de enseñanza secundaria y universitaria se observa que ha habido un avance significativo en el porcentaje de la población que completa los grados medios y universitarios desde 1995 al 2005; no obstante, la brecha entre los diferentes territorios funcionales es marcadamente alta. Mientras el 20 por ciento de la población metropolitana tiene educación secundaria completa, sólo entre el 4 y 5 por ciento de los habitantes de los territorios rurales y urbanos-rurales alcanzan este grado (gráfico 14). La formación universitaria es aún menor a medida que los conglomerados son más rurales (gráfico 15). Gráfico 15. Porcentaje de población que completa enseñanza universitaria según tipos de territorios, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

Finalmente, es importante apreciar en los gráficos 16 y 17 que los porcentajes de población analfabeta disminuyeron casi en 5 puntos porcentuales en los territorios urbano-rurales entre 1995 y 2005. Las variaciones en los demás territorios fueron menores, en alrededor de 2 puntos porcentuales, pero no por ello despreciables. De igual manera como sucede con el resto de indicadores de educación; a medida que los conglomerados se tornan más rurales, los porcentajes de analfabetismo resultan más altos y con menores reducciones en el tiempo.

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

163

VI.8- Vivienda y servicios En el gráfico 18 es evidente la marcada diferencia que existe entre las condiciones de vida de los pobladores de territorios rurales con relación a los urbanos; tan sólo el 50 por ciento de la población rural tiene acceso a fuentes potables de agua así como de saneamiento, mientras los territorios urbanos presentan condiciones para el 80 y 90 por ciento de la población. Es destacable que la brecha que presentan las zonas rurales entre el año 1995 y el 2005 fue sustancialmente reducida como resultado de programas de inversión luego del Huracán Mitch en 1998, proyectos en los que se dio prioridad a la creación de pozos comunales de agua y letrinificación en las áreas rurales más afectadas. Gráfico 18. Porcentaje de población con acceso a fuentes mejoradas de agua y saneamiento según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

VI.9- Etnias La región Atlántica de Nicaragua concentra la mayor población autóctona del país, dentro de los que destacan los grupos étnicos de los mayangnas, miskitos y ramas. Los municipios de Puertos Cabezas, Laguna de Perlas, Corn Island y Bluefields, ubicados en la costa Caribe nicaragüense y definidos como territorios urbanos por las características de su entorno, poseen más del 70 por ciento de habitantes de diferentes etnias; razón por la cual el conglomerado urbano posee en promedio el mayor porcentaje de grupos étnicos del país, seguido de los territorios rurales, tal y como se observa en el gráfico 19. En contraste, sólo el 4 por ciento de la población del territorio metropolitano pertenece a un grupo étnico definido. Gráfico 19. Porcentaje de población étnica según tipo de territorio, 2005

Fuente: Elaboración basada en VII Censo de Población y III de Vivienda 1995 y VII Censo de Población y III de Vivienda 1995.

176

Territorios funcionales de Nicaragua

VI.6- Gobierno local El gráfico 20 representa el peso del ingreso que perciben las municipalidades en relación al ingreso total percibido en el año fiscal. Los territorios metropolitanos demuestran mayor recaudación local y por tanto menor dependencia del gobierno central. No así, el resto de territorios; en especial aquellos con alta ruralidad y menor población. Gráfico 20. Porcentaje de ingresos propios permanentes del gobierno local como porcentaje de su ingreso total según tipo de territorio, 2010 y 2012

Fuente: Elaboración basada Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2010 y 2012

Es importante señalar que los territorios rurales y metropolitanos han disminuido la dependencia de las transferencias externas desde el 2010 al 2012; mientras los territorios urbano y urbano-rurales han aumentado su gestión de ingresos externos, ya sean del gobierno como de proyectos de Organismos No Gubernamentales o cooperantes. De manera general, los territorios urbanos y urbanos-rurales han aumentado la disponibilidad presupuestaria de sus habitantes (gráfico 21), en mayor medida que el resto del país. El territorio metropolitano y los territorios urbanos poseen más recursos propios, en ambos períodos, que los otros dos tipos de territorio, probablemente porque hay una prestación mayor de servicios públicos municipales y son mejores los sistemas de recaudación de impuestos. Gráfica 21. Disponibilidad presupuestaria por habitante según tipo de territorio, 2010 y 2012

Fuente: Elaboración basada Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2010 y 2012

163

Finalmente, una dimensión importante por considerar de los gobiernos locales es el peso porcentual de la inversión local respecto a los gastos totales municipales. El gráfico 22 muestra que la inversión representa más del 65 por ciento de los gastos que tienen las municipalidades rurales. Gráfico 22. Porcentaje de la inversión municipal sobre el gasto total según tipo de territorio, 1995 y 2005

Fuente: Elaboración basada Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2010 y 2012

VI.11- Participación Social y Política Gráfico 23. Porcentaje de participación política según tipo de territorio, elecciones municipales 2006 y 2011

Fuente: Elaboración basada en IPADE 2006 y 2011

178

Territorios funcionales de Nicaragua

El grafico 23 evidencia la disminución significativa de la participación ciudadana entre las votaciones municipales del 2006 y las del 2011, sobre todo en los territorios urbanos y metropolitano. A pesar de ello, el porcentaje de población que votó en estos territorios es mayor que la que votó en los territorios rurales res pecto a sus tamaños poblacionales correspondientes.

VI.12- Conclusiones y recomendaciones El método para identificar los territorios funcionales, tiene un sustento estadístico que permite ver las relaciones entre los diferentes municipios y como se componen los conglomerados que conforman los territorios funcionales, pero además los resultados obtenidos presentan una lógica económica y social que puede ser observable en los territorios y permite delimitarlos desde el concepto que propone el programa de Cohesión Territorial para el Desarrollo. Por la misma razón esta identificación de los territorios funcionales, no es estática, puede cambiar con el tiempo dependiendo cual el flujo de trabajadores entre los territorios, los que a su vez se pueden originar en los cambios que se desarrollen no solo en oferta de trabajo, sino también oferta de servicios y capacidad de movilización y transporte. Precisamente porque la cohesión del territorio es social y no espacial, el espacio lo delimitan las relaciones sociales. Las variables de interpretación de los territorios que han sido utilizadas muestran la consistencia de la clasificación, presentando claramente las tendencias entre las distintas categorías de territorio. Otra ventaja de la metodología es que debido a que la base para la identificación de los territorios son los municipios y la mayor parte de las estadísticas oficiales se levantan por municipio, es posible hacer la lectura de las dinámicas de los territorios utilizando una diversidad amplia de variables disponibles en los diferentes censos y encuestas oficiales. Si se tuviera que resumir la composición territorial de Nicaragua se diría que éstas están marcadas por la capital, Managua (37% de la población) y lo rural (territorios rurales y urbano-rurales con 48% de la población). Managua y los municipios que giran alrededor de ella y conforman el territorio funcional metropolitano y necesita una atención especial por diversas razones, además de que un buen porcentaje de la población se encuentra en este territorio, se puede observar que es territorio que presenta mayor desigualdad en el ingreso y en donde el desempleo ha disminuido menos, aunque presenta una mejor situación que los otros territorios en muchas de las variables, lo promedios pueden encubrir la falta de acceso a muchos de los servicios de segmentos bastante grandes de la población, lo que nos puede estar reflejando el índice de Gini. Habría que hacer un análisis intraterritorial para profundizar en estos aspectos. Para la formulación de políticas este enfoque de territorios funcionales puede ser útil, porque permite reconocer territorios que están cohesionados con una identidad propia, la escala de los territorios es mayor lo que facilita la gestión y administración, al mismo tiempo identifica de mejor manera los características particulares de cada tipo de territorio, es decir también ayuda a la diferenciación de los territorios. En el otro extremo tenemos a los territorios rurales que presentan un menor desarrollo con respecto a los otros territorios, en muchos de los indicadores utilizados, como el ingreso, el empleo, la educación, salud, vivienda y el gobierno, presentando los mayores porcentajes de población en situación de pobreza. Son la mayor parte de los territorios y un porcentaje importante de la población habita en ellos (27%). Los territorios urbano-rurales, son predominantemente rurales, lo que los diferencia de la otra categoría es que los aglutina un centro urbano importante en la región en que se encuentran, pero también presentan brechas importantes en los indicadores con respecto a los territorios urbanos y el territorio metropolitano. Otro aspecto que hay que destacar es la reducida participación de la mujer en el empleo formal en todos los territorios, factor que puede estar obstaculizando el desarrollo de los territorios y del país. Estudios realizados en el programa anterior de RIMISP, “Dinámicas Territoriales” muestran como el empleo de las mujeres es un factor diferenciador entre los territorios que han logrado mejoras en el consumo, la reducción de la pobreza y la equidad (Rodríguez, 2012) Las recomendaciones se desprenden de las conclusiones para la formulación de políticas, programas y proyectos:

163

1. Considerar la metodología de los territorios funcionales para la identificación de territorios 2. Considerar los territorios funcionales, no solo en el sentido de que son municipios que funcionan como un territorio, sino también como en un territorio la población desarrolla sus funciones a partir de sus capacidades (Sen, 1993), es decir que tiene sus propias capacidades y como tal son diferentes. Por lo tanto considerar la diferencia de los territorios. 3. Abordar la particularidad del territorio metropolitano, por las razones antes mencionadas, especialmente las desigualdades que se desarrollan en el acceso a ingreso y acceso a servicios a lo interno del territorio. 4. Asumir la importancia de reducir las brechas entre los territorios rurales y las otras categorías de territorios, no solo como una prioridad ética de reducción de la desigualdad, sino también por también por razones de eficiencia, el desarrollo desigual de los territorios no permite un desarrollo pleno de país como nación. 5. Así como es importante reducir las brechas entre territorio, también es importante la reducción de las brechas de género.

180

VII.1.-

Antecedentes de la investigación 185

VII.2.-

Principales hallazgos de la primera fase 186

VII.3.-

Marco conceptual metodológico 187

VII.4.- Metodología 188 VII.5.-

Las preguntas de investigación e hipótesis 189

VII.6.- Hipótesis 191 VII.7.-

Mapa conceptual de relaciones e hipótesis secundarias 191

VII.8.-

El territorio: la selección de la cuenca Ostúa-Güija 192

VII.9.-

Factores del desarrollo 194

181

182

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

VII.1- Antecedentes Antecedentes de la investigación El presente estudio sobre las dinámicas territoriales del consumo, la pobreza y la desigualdad en la cuenca Ostúa-Güija se realiza en el marco de la segunda fase del Programa Dinámicas Territoriales Rurales, que RIMISP lleva a cabo en varios países de América Latina con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá). En la primera fase de este proyecto se realizó un estudio de gabinete que sirvió para identificar aquellos municipios que han mostrado un mejor desempeño en las tres variables identificadas como motores de la dinámica de un territorio, a saber: el crecimiento económico, la pobreza y la distribución del ingreso. Debido a que la información de las encuestas de hogares solo es comparable a nivel de cada una de las ocho regiones del país, para el estudio de esa primera fase Romero y Zapil (2009) aplicaron la metodología Small Area Estimates (SAE) propuesta por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003). Esta consiste en combinar la información contenida en los censos de población y vivienda con la proveniente de las encuestas de hogares a fin de poder estimar diversos indicadores que sean comparables a nivel de municipio en dos diferentes momentos del tiempo. Para el caso concreto se utilizaron los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM) 1998 y el Censo de Población de 1994 para generar los estimadores del primer momento; y para el segundo momento los datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2006 y el Censo de Población del 2002. Los valores estimados fueron consumo per cápita del hogar, incidencia de la pobreza y el coeficiente de Gini. La simulación se realizó para 330 municipios de los 333 existentes en el año 2002, ya que no se contaba con información desagregada de La Unión Cantinil, Huehuetenango, Santa Catalina La Tinta y Raxruhá, Alta Verapaz, que fueron creados después del Censo del año 2002. Los resultados obtenidos se trasladaron a mapas que permitieron analizar, al nivel del municipio, aquellos territorios donde las variables del ingreso, el consumo, y la distribución de este mostraron cambios positivos o negativos entre los dos periodos de tiempo analizados.

183

VII.2- Principales hallazgos de la primera fase Los principales resultados de la primera fase del estudio señalan que a pesar de que en Guatemala se registró un crecimiento sostenido del ingreso per cápita desde mediados de la década de 1990 hasta el 2008, su distribución entre los diversos sectores de la sociedad y entre los distintos territorios del país ha sido desigual, lo que ha significado que persistan las diferencias territoriales debido al modelo de desarrollo existente. Así, el estudio mostró que, en el periodo que va entre los censos de población (de 1994 a 2002) en 205 de los municipios (62%) el consumo aumentó en Q1000.001; 82 municipios (25%) tuvieron un incremento entre Q2,000.00 y Q4,142.002; y 43 municipios (13%) redujeron su consumo hasta Q1,043.003. Igualmente, el estudio reveló que la pobreza se redujo del 63% al 52% a nivel nacional. Esa reducción también se observó en la mayoría de los municipios, aunque en diferentes proporciones: en 125 de los municipios (38%) la pobreza bajó entre un 20% y 32%, es decir una disminución promedio de 4 puntos porcentuales al año; en 175 municipios (53%) la pobreza disminuyó entre un 10% y un 20%; y 30 municipios (9%) vieron incrementar la pobreza entre un 0.2 y un 7%4. Por el lado de la desigualdad en el consumo, medida por el Índice de Gini, el estudio mostró que entre los dos censos esta tuvo moderada reducción en un rango de -0.10 a 0.066. Es decir, 0.16 puntos absolutos de variación. La regiones que mostraron cambios mayores en la reducción de la desigualdad fueron la Norte (Alta y Baja Verapaz) y el sur occidente (Suchitepquez, Retalhuleu, Sur de Quetzaltenango y San Marcos); seguidos del sur oriente del país. En algunos de los municipios de los departamentos de Alta Verapaz, Quiché, Escuintla y en el nororiente del país hubo una moderada reducción de la desigualdad. Solamente 20 municipios aumentaron la desigualdad. Sobre la base de los cambios en el consumo, en la pobreza y en la desigualdad se clasificó a los municipios de acuerdo al valor que presentaran en cada uno de los indicadores; a aquellos cuyos valores estuvieran situados por encima de la media se les asignó un signo positivo, y los que tuvieron un desempeño inferior a la media se les identificó con signo negativo. Posteriormente se les ordenó de acuerdo con el signo que mostraran en las tres variables a fin de establecer espacial y temporalmente los cambios que estas tuvieron en cada uno de los 330 municipios. Estos se clasificaron en diversas categorías: desde aquellos que tuvieron mejoras significativas en el consumo, la reducción de la pobreza y la desigualdad, hasta aquellos que retrocedieron en los tres indicadores. Así se identificó que 86 de los 330 municipios existentes en el año 1994 tuvieron cambios por encima de los promedios nacionales en las tres variables. Estos municipios pueden tipificarse como exitosos o ganadores en su desarrollo. En su mayoría son territorios que están ubicados hacia el sur occidente, el departamento de Guatemala y municipios aledaños y el sur oriente del país. Este último es el que muestra un mayor dinamismo en su desarrollo. Los municipios que mostraron mejores resultados en las dinámicas de reducción de la pobreza, aumento del consumo y reducción de la desigualdad, de acuerdo con los resultados de la primera parte del estudio son: Jutiapa, El Progreso, Santa Catarina Mita, Agua Blanca, Asunción Mita, Atescatempa y Jalpatagua (del departamento de Jutiapa); Jalapa, Monjas, Mataquescuintla, San Manuel Chaparrón y San Luis Jilotepeque (del departamento de Jalapa); Chiquimulilla, Cuilapa, Taxisco, Oratorio, Guazacapán, Santa María Ixhuatán, Barberena, Santa Cruz Naranjo, Santa Rosa de Lima y Nueva Santa Rosa (de Santa Rosa). Los resultados de esa primera fase son coherentes con los de la investigación realizada por RUTA y Banco Mundial (2004) en la que se destacó lo que a su criterio son los motores del crecimiento rural y reducción de la pobreza en Guatemala; y con los hallazgos del mapeo del potencial económico (Romero, 2006) en el que se identificó al sur y sur oriente del país como regiones con alto potencial de desarrollo. En la misma dirección la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República — SEGEPLAN (2008) — realizó un análisis multivariado para construir un índice de vulnerabilidad de los municipios de Guatemala y clasificó al municipio de Monjas como de un nivel de vida alto y a los municipios de San Manuel Chaparrón, Santa Catarina Mita y El Progreso con muy alto nivel de vida.

184

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Por otro lado, los municipios que mostraron un desempeño positivo en al menos alguna de las variables (arriba de la media), pero también al menos un resultado negativo (debajo de la media) fueron 157. Finalmente, 87 municipios tuvieron un retroceso en los tres indicadores; 27 de estos se encuentran en Huehuetenango; 17, en Quiché; 7, en Escuintla; 6, en Chiquimula; y 6 en Zacapa. Los resultados corroboraron que son los territorios con población mayoritariamente indígena los de mayor rezago en su desarrollo, lo cual se refleja en el bajo nivel de ingreso, alta pobreza y otros indicadores sociales como educación y salud. Las disparidades encontradas –en la primera fase del estudio– en la evolución de los niveles de consumo, ingreso y desigualdad entre las distintas regiones sugieren que el crecimiento económico sostenido no es una condición suficiente para garantizar la convergencia de los territorios hacia un mismo nivel de desarrollo y reducir las desigualdades territoriales, y que: — (…) más bien el patrón de desarrollo seguido en las últimas décadas en Guatemala tiende a reproducir tanto la desigualdad como la marginación. En este sentido, es importante el papel del sector público en la promoción del desarrollo y en una adecuada y fundamentada intervención que permita corregir las desigualdades territoriales, la marginación y la exclusión social— (Romero y Zapil, 2009).

VII.3- Marco conceptual metodológico El concepto de desarrollo ha sido controvertido, especialmente en su aplicación a la realidad de los países porque independientemente de la definición y escala para medir el desarrollo, es evidente que existe desigualdad entre los países; esta diferenciación que ha sido persistente, y en algunas regiones se ha profundizado, ha conducido al debate sobre por qué unos países, o territorios dentro de los países se han desarrollado más que otros. Inicialmente fue considerado como la capacidad de un país para mantener un crecimiento sostenido de su Producto Nacional Bruto, bajo el supuesto de que este se traduciría en un mayor nivel de bienestar de toda la población. El desarrollo se concebía como un proceso lineal que se lograba mediante un cambio estructural –modernización, que implicaba el tránsito de una economía basada en la agricultura a una centrada en la industria y los servicios. Se exponía que, dados los bajos niveles de ahorro en los países menos desarrollados, estos debían abrir sus economías a la inversión extranjera, que promovería una transferencia tecnológica. Durante la década de 1970 el desarrollo fue entendido como la traducción del crecimiento económico en mayores niveles de empleo y la creación de condiciones para una mayor distribución del producto del crecimiento, con lo cual la población alcanzaría ciertos niveles de bienestar. El desarrollo fue equiparado entonces a la reducción de la pobreza, la desigualdad y el desempleo, siempre dentro de un contexto de crecimiento económico. Para su medición se utilizaron además, las Necesidades Básicas Insatisfecha. A lo largo de este periodo se reconoce el importante papel que debía jugar el Estado para tratar de corregir las desigualdades derivadas del crecimiento. A finales de la década de 1970 y durante la de 1980, y en el contexto de la crisis de la deuda externa, se puso énfasis en el equilibrio macroeconómico y en el papel del mercado como mecanismo más eficiente de asignación de los recursos. El Estado dejó de ser visto como garante del crecimiento y la equidad, y el tema del desarrollo prácticamente desaparece. Sin embargo, tras el recrudecimiento de las condiciones de pobreza y el reconocimiento de que el crecimiento económico no necesariamente se traducía en mayores niveles de bienestar debido a la iniquidad en la distribución del ingreso, en 1990 el PNUD introduce el concepto de desarrollo humano, recordando que el fin último del desarrollo son las personas. El desarrollo humano se define como un proceso de ampliación de las capacidades y oportunidades, con el objetivo de que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. A partir del ese momento, se da un reconocimiento de que el desarrollo tiene un carácter multidimensional. Asimismo, reconoce que el vínculo entre crecimiento económico y desarrollo humano no es automático. Se incorporan tres elementos para su medición: la longevidad (esperanza de vida), el conocimiento (alfabetismo) y el dominio sobre los recursos (PIB per cápita, incluyendo su distribución).

185

Por otro lado, el enfoque de las libertades expuesto por Sen (2000) –que profundiza el enfoque del desarrollo humano–, señala que la expansión de la libertad es al mismo tiempo el fin último del desarrollo y el medio más importante para alcanzarlo. El desarrollo es entonces un proceso que consiste en la eliminación de la falta de libertades fundamentales con el propósito de ampliar las opciones y las oportunidades para que las personas ejerzan su agencia razonada en la superación de sus privaciones. Ello, porque estas libertades se convierten en instrumentos muy eficaces para alcanzar otras libertades y, en muchos casos, se refuerzan mutuamente, como señala el autor. Así, se puede decir que el enfoque de Sen también reconoce la naturaleza multidimensional del desarrollo. Desde la perspectiva de Todaro (1988, P.94), define el desarrollo como un proceso multidimensional que implica un conjunto de transformaciones en las estructuras sociales, las actitudes personales y las instituciones, que van acompañadas de un acelerado crecimiento económico, una reducción de la desigualdad y una disminución de la pobreza. Complementando estos enfoques, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1987, llama la atención sobre el elemento de sostenibilidad del desarrollo, el cual define como la capacidad de una sociedad para “satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. La definición de Todaro (1988), complementada con el elemento de sostenibilidad y el análisis de la desigualdad ha servido para examinar la situación que se presenta en el territorio de la cuenca Ostúa-Güija, así como para evaluar si efectivamente en la cuenca se ha generado ese desarrollo sostenible. La dimensión territorial en los enfoques del desarrollo se incorporó hace relativamente poco tiempo, con el inicio de los procesos de descentralización del poder hacia los ámbitos subnacionales que buscaban trasladar competencia y responsabilidades hacia estos, así como democratizar la toma de decisiones con la participación de la ciudadanía en estas localidades. Lo anterior se complementó con el reconocimiento de que al interior de los países –al igual que entre países– el desarrollo no se da por igual en todos los espacios geográficos, y de la relevancia que tiene la participación de los diferentes actores en ese espacio particular. Por su parte, Schejtman y Berdegué (2003: 1) definen al desarrollo territorial rural como un proceso de transformación en dos esferas: la productiva y la institucional, con el objetivo de reducir la pobreza rural. Mediante la primera se logra articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos; mientras que la segunda busca —estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios.

VII.4- Metodología Dado el reconocimiento de la naturaleza multidimensional del desarrollo, para analizar este en el territorio de la cuenca Ostúa-Güija, se utilizó la combinación de métodos cualitativos y cuantitativos. En lo cualitativo se realizó una identificación y caracterización de actores, intereses, coaliciones y estrategias relevantes para el desarrollo del territorio, para lo que se emplearon los métodos: •

Visitas de información y retroalimentación a los consejos municipales (incluyendo el alcalde), los Consejos de Desarrollo Municipal, líderes locales (empresariales, sociales, las iglesias y políticos), con el fin de generar un ambiente adecuado de comprensión, aceptación del proyecto y apoyos locales para la realización de las diferentes actividades.

•

Realización de Grupos Focales con miembros del Consejo de Desarrollo Municipal y líderes en el ámbito municipal, entre otros para recoger las percepciones sobre los cambios en el territorio, las causas de estos cambios, así como a los grupos ganadores y perdedores.

•

Entrevistas con informantes clave del municipio sobre temas, áreas o procesos que se consideró que

186

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

han sido decisivos para el desarrollo de los municipios integrantes del territorio (Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita). •

En lo cuantitativo se realizó una encuesta socioeconómica en los cuatro municipios. La muestra se hizo de forma estratificada, para lo cual se concretó una alianza con el Instituto Nacional de Estadística (INE) y SEGEPLAN. Para elaborar el cuestionario de la encuesta se tomó como modelo la ENCOVI, pero adecuando y ajustando los módulos y su extensión a los objetivos del proyecto.

•

Identificación de las estrategias de los hogares para diversificar sus fuentes de ingresos. Identificación de las organizaciones e instituciones que configuran los circuitos productivos y comerciales en el territorio. En ese sentido, se realizaron entrevistas con actores relevantes. La información de estas entrevistas fue útil también para elaborar el análisis del rol que juegan las redes de organizaciones en la gestión de los recursos del territorio, y las formas en que los hogares se articulan a estas.

•

Identificación de los mecanismos, normas, reglas (formales e informales) y relaciones de poder que posibilitan que algunos actores accedan al uso de determinados activos productivos y al beneficio económico derivado de tal acceso.

Para ello se analizó la forma en que se toman ciertas decisiones de inversión, sobre todo en infraestructura, en las diversas instancias administrativas que posibilitan beneficiarse del acceso a esos activos; por ejemplo, ¿quién decide la construcción de una carretera? ¿Cómo se decide? Igualmente, fue necesario tomar en cuenta los tipos de imperfección existente en los mercados, que pueden significar que unos actores obtengan mayores niveles de ganancias. Se revisó información secundaria: √ Revisión de información secundaria local √ Revisión de información secundaria de las instituciones relevantes a nivel Nacional (SEGEPLAN, INE, Etc.)

VII.5- Las preguntas de investigación e hipótesis La publicación de los resultados de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCO-VI) 2006, posibilitó hacer un análisis comparativo de los cambios en la pobreza en las ocho regiones del país tomando como punto de partida los resultados obtenidos en la ENCOVI 2000. Lo primero que llamó la atención a quienes abordan el tema de la pobreza fue el fuerte descenso de esta en el suroriente del país, representado por 14 puntos porcentuales, mientras que en el ámbito nacional durante esos seis años la pobreza solo se redujo 5 puntos. Posterior a ello, el estudio de dinámicas territoriales (Romero y Zapil, 2009) comparó los cambios en la pobreza, el consumo y su distribución, en un periodo más largo de tiempo y a nivel de los municipios. En este ámbito los datos fueron más sorprendentes, pues se estimó que en cuatro de los municipios –El Progreso, Santa Catarina Mita y Asunción Mita del departamento de Jutiapa; y Monjas del departamento de Jalapa– la pobreza se redujo, como promedio, 25.2 puntos porcentuales, sobresaliendo Santa Catarita Mita con 30.77 puntos. Con el sorprendente resultado –una reducción de la pobreza equivalente a casi tres veces el promedio nacional– de inmediato surge una simple pregunta: ¿Qué determinó la reducción de la pobreza? O ¿Por qué esos municipios se desarrollaron más aceleradamente que otros? La exploración inicial con las visitas de campo llevó a plantear las siguientes interrogantes: ¿Qué papel juegan los factores geográficos, los recursos naturales, la infraestructura y cercanía a mercados en el desarrollo del territorio?

187

¿Qué peso tienen o cómo inciden los factores históricos, las instituciones y los actores? En un análisis preliminar, se diferenciaron algunos factores o dinámicas externas al territorio, en el sentido de que los sujetos del proceso no tienen un control sobre ellas, tales como el incremento del mercado regional centroamericano, en el que la cuenca Ostúa-Güija ha contribuido con preponderancia en la exportación de hortalizas hacia El Salvador y Honduras. La emigración hacia los Estados Unidos y con ello la recepción de remesas monetarias. Sin embargo los ingresos no laborales –que incluyen a las remesas– solo tienen un 18.6% de participación en los ingresos totales de la región del Sur Oriente. Por el contrario, la actividad no agrícola genera el 57.5% de los ingresos por concepto de salarios y trabajo independiente. De ahí, que desde el inicio se planteó la pregunta: ¿Existen factores endógenos al territorio que posibilitaron su desarrollo? En esa dirección la mirada se ha dirigido a la geografía física del territorio: una privilegiada ubicación geográfica que le da acceso a mercados dinámicos vecinos, como son las cabeceras departamentales de Jutiapa, la frontera con El Salvador y la relativa cercanía hacia la ciudad capital. A ello se suma la dotación de recursos naturales como son los ríos y agua que han posibilitado el riego. Estas son condiciones ideales para quienes fincan o apuestan al desarrollo anclado en la demanda externa de productos agrícolas. Pero la experiencia es que este paradigma o modelo genera crecimiento pero no necesariamente desarrollo y, por el contrario, puede agravar la desigualdad y reproducir la pobreza; por lo tanto, no parece una respuesta satisfactoria. Ahora bien, la definición del territorio conlleva el reconocimiento de que este es una construcción social y por lo tanto cuenta con una historia, una identidad y con sujetos del proceso. ¿Qué fuerzas, quién o quiénes fueron los sujetos del proceso del desarrollo? ¿Quiénes fueron los excluidos y por qué no se beneficiaron del desarrollo? Del examen preliminar sobre las instituciones y los sujetos se perfilan varios sujetos: uno, los alcaldes y el sistema de consejos de desarrollo (aunque este a veces aparece subordinado al liderazgo del alcalde) y la continuidad de la gestión y la política municipal; dos, los actores locales identificados en el sector privado organizado, con mayor fuerza en los medianos propietarios y ciertos profesionales; el tercer sujeto está representado por el poder central y sus políticas pública sectoriales: infraestructura, educación, salud, entre otras. Aquí la pregunta es: ¿Cómo han operado y qué tipo de alineamientos y alianzas se han dado o qué redes sociales se han construido entre estos tres sujetos del desarrollo? ¿La existencia de un estrato significativo de pequeños y medianos propietarios ha sido un factor clave en los alineamientos y en la capacidad de incidencia y negociación? Viendo el presente y hacia el futuro se están produciendo cambios que pueden alterar el curso del desarrollo favorable que se registró en el periodo que señalan los datos de los dos últimos censos y las encuestas, y ser fuentes de posibles conflictos: 1. El uso inadecuado de agua de pozos y contaminación ambiental. 2. El impacto que tienen las actividades ilícitas, incluyendo el narcotráfico. 3. Los cambios culturales y patrones de consumo que conlleva la migración. 4. La construcción del canal seco si este megaproyecto se llega a concretar. Son riesgos y oportunidades donde se puede dar la presencia de nuevos sujetos que son ajenos al territorio y por lo tanto no comparten una historia e identidad común. Estas consideraciones a tener en cuenta llevan a la pregunta siguiente: ¿Es sostenible el proceso acelerado de reducción de la pobreza? ¿Cómo impactará en el medio ambiente y en la inclusión social el canal seco y la profundización de la apertura comercial?

188

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Sin embargo, se puede sistematizar la experiencia con y a partir de los sujetos y compartirla en otros territorios de menor desarrollo del país.

VII.6- Hipótesis Como parte de las primeras reflexiones surgieron las siguientes hipótesis:

Hipótesis 1 El desarrollo de la cuenca Ostúa-Güija fue posible porque se dio una diversificación productiva que aprovechó las ventajas comparativas naturales del territorio por medio de infraestructura y tecnología, que se complementa con el mercado. Esta relación intersectorial es posible por la existencia de un estrato de pequeños y medianos propietarios de tierra por tipo de cultivo que junto a un amplio comercio de bienes y servicios, genera una capa media de asalariados. Por su parte las remesas también contribuyen al incremento neto del consumo y por ende del mercado. Es el nexo entre diversificación productiva (hacia mercados externos a la cuenca) con el mercado interno territorial lo decisivo en el incremento del consumo y la reducción de la pobreza y marca la diferencia con la política tradicional de competitividad y de apertura comercial.

Hipótesis 2 La relativa ausencia de una concentración de la riqueza, en particular de la tierra, junto a factores históricos, culturales y políticos crearon condiciones para la construcción de alianzas y redes sociales formales e informales con capacidad de negociación e incidencia, que han interactuado con el poder municipal o son parte de este y con el poder central. Estas alianzas han favorecido la ejecución de políticas públicas –en el ámbito de la formación de capacidades humanas, infraestructura y tecnología– que han sido decisivas en la reproducción del mercado interno y la diversificación productiva.

VII.7- Mapa conceptual de relaciones e hipótesis secundarias En un intento de articular las preguntas y posibles respuestas para identificar algún eje del desarrollo o la presencia de alguna dinámica articuladora, el conjunto de elementos que se ha identificado que concurren en el desarrollo del territorio se presenta en el siguiente diagrama: Diagrama 1. Elementos identificados que concurren en el desarrollo de la cuenca Ostúa-Güija

189

De las reflexiones en torno a las preguntas y del esquema se pueden identificar las siguientes tendencias: 1. En el largo plazo un hecho importante ha sido la diversificación productiva, que se fundamentó en las ventajas comparativas del territorio: geografía física, mercados externos al territorio (nacionales y fuera del país). Es decir, que es la diversificación productiva la que permitió aprovechar y articular los factores externos y endógenos del territorio. 2. Lo que hace la diferencia respecto a otros territorios que han emprendido la ruta del mercado externo y/o la diversificación hacia otros productos como son las hortalizas es la articulación con el mercado interno, que a su vez tiene como uno de sus soportes la presencia de un estrato de pequeños y medianos propietarios de tierra. Con una alta concentración de la tierra y una diversificación sustitutiva o no complementaria, quizás la historia de la cuenca Ostúa-Güija hubiera sido otra. 3. Probablemente, la existencia de pequeños y medianos productores, además de los grandes propietarios, y la estabilidad y continuidad de los equipos de la institucionalidad municipal y de sus políticas ha permitido la construcción de alianzas, acuerdos o redes sociales, formales e informales, que ha permitido o viabilizado la construcción de condiciones que requiere el desarrollo: formación de capacidades humanas (capacitación, educación, emprendimientos, etc.), infraestructura (carreteras, riego) y tecnología. 4. El futuro del desarrollo actualmente se encuentra en procesos de cambios institucionales y por lo tanto a nuevos escenarios. De no saber enfrentar estos nuevos retos es muy probable que los próximos diez o quince años la tendencia sea igual que otros territorios: crecimiento con desigualdad y exclusión.

VII.8- El territorio: la selección de la cuenca Ostúa-Güija A lo largo de la investigación se ha tenido presente que el territorio, más que un espacio físico objetivamente existente y delimitable en virtud de ciertas características físicas o económicas, es una construcción social (Schejtman y Berdegué, 2003). Sin embargo, para poder estudiarlo fue necesario definirlo y delimitarlo operacionalmente. Esto se hizo tomando en consideración elementos de la geografía física (los municipios de Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita pertenecen a la cuenca Ostúa-Güija, la cual es mucho más grande que el territorio seleccionado); socioculturales (su población es no indígena y tiene raíces históricas comunes, lo que ha posibilitado la construcción de una identidad propia y diferente a la de otros territorios del país, así como de una institucionalidad particular); político-administrativa (el territorio forma parte de la región sur oriente, la que igualmente es mucho mayor que el territorio en estudio); su interconexión (redes de carreteras asfaltadas); y sus dinámicas productivas (diversificación agrícola). Además, en lo que se refiere al comercio, algunos productos que se producen en alguno de los municipios se comercializan en pequeña escala en el resto de municipios, y es común que la mano de obra se desplace de algún municipio a otro para trabajar, sobre todo en el caso del cultivo de hortalizas. En un primer momento los resultados del mapeo de las dinámicas del consumo, el ingreso y la desigualdad a nivel de los municipios sirvió de base para identificar dos posibles territorios a estudiar: uno en la región sur occidente del país (VI), integrado por los municipios de El Quetzal, La Reforma, San Cristóbal Cucho (departamento de San Marcos) y Colomba (departamento de Quetzaltenango); y el otro, situado en el sur oriente (IV), conformado por los municipios colindantes de El Progreso, Santa Catarina Mita (departamento de Jutiapa), Monjas y San Manuel Chaparrón (departamento de Jalapa). Tras esta identificación se hicieron entrevistas con actores relevantes de ambos territorios, con el fin de seleccionar los municipios a estudiar. Asimismo, se tuvo una entrevista con el equipo de la subdirección de Políticas Territoriales de SEGEPLAN y con el Director de la Sedes Regionales de la URL. Del conjunto de información se determinaron ventajas y desventajas de cada una de las áreas y se determinó trabajar en los municipios de Monjas y San Manuel Chaparrón (Jalapa); El Progreso y Santa Catarina Mita (Jutiapa).

190

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Entre los principales criterios para esa selección cobraron especial relevancia los siguientes: •

Los municipios del suroriente cumplen con el principal criterio de haber registrado una importante reducción de la pobreza e incremento del consumo en un mismo espacio geográfico que reflejan un dinámico proceso de desarrollo territorial.

•

Se ha dado una construcción histórica social, cultural, institucional e identitaria propia, y diferente a la de otros territorios del país; con predominio de la población mestiza o ladina (no indígena).

•

En el territorio se ha registrado una diversificación agrícola que se ha expresado en la horticultura (sobre todo tomate); lo que ha originado la presencia de inversiones en infraestructura de riego para su cultivo. Los cultivos hortícolas son altamente dinámicos y han generado una fuerte demanda de mano de obra.

•

El territorio cuenta con una importante red en infraestructura vial que interconecta entre sí a los municipios y que refuerza la identidad territorial y el desarrollo endógeno.

•

El territorio tiene una relativa cercanía hacia los principales centros económicos del país: la capital, las cabeceras departamentales de Jalapa y de Chiquimula; y hacia la frontera con El Salvador, puerta principal para el comercio con la región centroamericana.

•

Existen movilidad intraregional de la fuerza de trabajo; y dinámicas relaciones comerciales intermunicipales de insumos y productos.

Todos estos elementos fueron definidos como ventajas del territorio del sur-oriente frente a la región constituida por los municipios de El Quetzal, La Reforma, San Cristóbal Cucho (San Marcos) y Colomba en Quetzaltenango. Aunque esta región sur occidental tiene un grado de desarrollo por encima del promedio de los municipios cercanos, en ella prevalece el monocultivo del café –que fue afectado por la crisis de dicho cultivo y muestra dificultades de recuperación–; y sus cuatro municipios están poco integrados entre sí, lo que se deriva del hecho de contar con menor infraestructura vial respecto a la zona suroriental del país. Sin embargo, junto con las ventajas se identificó una posible desventaja que fue necesario considerar en esta segunda fase del estudio, a saber: la presencia del narcotráfico. Además, se tomó en consideración los primeros resultados del trabajo de campo realizado durante los meses de julio a octubre 2009, así como las observaciones vertidas durante el VI Taller de Coordinadores de Proyectos de Investigación del Programa Dinámicas Territoriales Rurales, que contribuyeron a reflexionar y redefinir el territorio. Los principales elementos que se consideró para ello fueron: el hacer explícito que el territorio es mucho más extenso que los municipios y no necesariamente coincide con la delimitación administrativa de estos; y tomar una dinámica económica eje que es también la que articula al territorio y a los agentes involucrados en ella. Se eligió el cultivo del tomate por tener un peso alto en la producción agrícola y su impacto en la dinámica del desarrollo del territorio. Sin embargo, durante el trabajo de investigación fue necesario modificar la selección del territorio pues el municipio de San Manuel Chaparrón no mostraba los grados de crecimiento y desarrollo que sí registraba el resto. Además, tampoco se hizo manifiesto el interés de sus autoridades locales por integrarse a la plataforma de actores que se constituyó a instancias del componente de incidencia. Se buscó entonces incorporar a un municipio adicional, y se hizo una visita a los alcaldes y al personal de las oficinas Municipales de Planificación de Asunción Mita y Agua Blanca, pues ambos municipios, además de pertenecer a la misma cuenca y ser colindantes con los otros, también mostraron muy buenos resultados en las dinámicas de la pobreza, el consumo y la desigualdad. Una duda que surgió respecto a la incorporación de Asunción Mita fue que el tamaño de su territorio es mucho más grande en comparación de los otros tres, y dado el tiempo y recursos con que se contaba para realizar la investigación, sería difícil cubrir toda el área. Sin embargo, esta duda se desechó ante la respuesta favorable tanto de las autoridades locales como de algunos sectores de la sociedad civil, en particular, de la Asociación Arcoíris. Respecto al municipio de Agua

191

Blanca, como ya se comentó, también se hizo la invitación para que participaran en la iniciativa, pero no se tuvo la misma respuesta; y aunque en cierto momento sí hubo algún acercamiento de una asociación, al final decidieron abstenerse. Finalmente, el territorio en el que se trabajó es el conformado por los municipios de: Monjas (Jalapa); Asunción Mita; El Progreso y Santa Catarina Mita (Jutiapa) que, como se señaló con anterioridad, son una porción de la cuenca Ostúa-Güija y de la región sur oriente. A lo largo del trabajo se ha avanzado en que los actores del territorio se apropien de una visión territorial y dejen cada vez más de lado el tema municipal. Se ha logrado conformar una mesa en la que participan actores de cada uno de los cuatro municipios. Se ha trabajado también en el fortalecimiento de capacidades para que estos actores generen un plan de desarrollo territorial. Igualmente, a lo largo del trabajo de incidencia y reconociendo que el territorio es mucho más grande, los actores de la mesa han decidido invitar a otros municipios colindantes y que también forman parte de la cuenca a ser parte de la iniciativa. Estos municipios son: Atescatempa, San Carlos Alzatate, San Manuel Chaparrón y San Pedro Pinula.

VII.9- Factores del desarrollo Los teóricos clásicos identificaron tres factores principales como desencadenantes del crecimiento económico que fue identificado como sinónimo de desarrollo durante mucho tiempo, a saber: tierra, trabajo y capital. Más de un siglo después, el concepto se sigue manejado en función de los factores del crecimiento, aunque se han agregado algunos aspectos sobre la misma idea. Entre estos elementos se tienen: la población (sus características, como edad, sexo, nivel educativo, tasa de inserción laboral, productividad, etc.); los recursos naturales (su dotación y distribución, incluyendo elementos como el clima, la disponibilidad del agua, el relieve); la ubicación, que combinada con los recursos determinan ciertas ventajas comparativas; la tecnología (las innovaciones, que permiten desplazar la frontera de posibilidades de producción); el capital físico (público y privado); la estructura sectorial de la economía; y las instituciones sociales (que incluyen los valores, la cultura, la forma de pensar, las reglas y normas, etc. –elementos que son construidos y modificados a lo largo de la historia en cada lugar en particular–). Sobre la base del diagrama 1, para el estudio del desarrollo de la cuenca Ostúa-Güija, se detectaron los siguientes factores: 1. El factor histórico 2. El factor geográfico

VII.10- El factor histórico: el sur oriente una historia compartida El enfoque neo institucional argumenta que las instituciones sociales condicionan el comportamiento y las relaciones de los agentes económicos y, por lo tanto, del desarrollo económico. Por ello, y dado que las instituciones no son universales sino particulares a un espacio y tiempo, es necesario tomar en cuenta cómo son y cómo han sido construidas y modificadas a lo largo de la historia de un país o territorio particular; es decir, su especificidad histórica (North, 2003). Elementos como la identidad, la cultura, las formas de relacionamiento y de pensamiento, son también construcciones históricas. Más aún, de acuerdo con Krugman (1992), fenómenos como la distribución espacial de la población, la especialización y concentración industrial se deben a procesos acumulativos de origen fortuito, explicables por hechos históricos. De ahí que fue necesario hacer una muy breve revisión de cómo se conformó la región del suroriente a lo largo del tiempo, y se encontró que en ella se dieron algunos procesos específicos que influyeron en su desarrollo económico.

192

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

VII.11- El periodo prehispánico y la Colonia Antes de la colonia la región sur oriente fue habitada por los tolteca-pipiles quienes, entre otras ciudades fundaron Mictlán ubicada en los alrededores del Lago Güija, y se ubicaron en una zona que abarca los actuales municipios de Yupiltepeque, Atescatempa, Agua Blanca, Asunción Mita, Santa Catarina Mita, y se extendieron hasta Ipala (departamento de Chiquimula) y Cuscatlán (El Salvador) (Osorio Sandoval, 2001), así como por los poqomames y Xincas que poblaron los actuales municipios de Comapa, Jalpatagua y Conguaco (SEGEPLAN, 2003; y Saquor, 2009). Se considera que previo a la conquista el valle de Mictlán estuvo densamente poblado, y tenía una rica actividad política, religiosa y comercial, pues era uno de los puntos estratégicos de las rutas largas de comercio entre la actual Centroamérica y el centro de México. En 1530 esa región fue conquistada por los españoles. En el periodo colonial los grupos indígenas que quedaron fueron absorbidos por los españoles y criollos en los repartimientos y haciendas. En estas se afianzaron como actividades principales la ganadería y el cultivo de añil, lo que impulsó el comercio regional. El ganado y otros productos agrícolas permitieron mantener activa la ruta de intercambio con la provincia de El Salvador, fortalecida a través del comercio asegurado por ferias regionales. Esta región fue, durante toda la época colonial, un foco de constante conflicto y disputa territorial. Esa conflictividad se mantuvo luego de la independencia y de la conformación y posterior disolución de las Provincias Unidas del Centro de América. Ello explica que, tras el fracaso del intento por unificar el istmo centroamericano, el territorio suroriente frecuentemente fuese dividido administrativamente en un intento de tener un mejor control sobre él por parte de la administración central.

VII.12- El Siglo XIX y la situación actual En 1825 la Asamblea Constituyente dividió el territorio nacional en ocho departamentos; uno de los cuales era el de Chiquimula. Ese departamento fue, a su vez, sub dividido en siete distritos: Zacapa, Acasaguastlán, Esquipulas, Chiquimula, Sansare, Jalapa y Mita. Los otros departamentos eran: Guatemala, Quetzaltenango, Sacatepéquez, Soconusco, Suchitepéquez, Totonicapán y Verapaz. En 1939 el país vuelve a experimentar una división del territorio integrando los departamentos de: Guatemala, Sacatepéquez, Chimaltenango, Escuintla, Mita, Chiquimula, y Verapaz –es decir que ese año se crea Mita como departamento–, así como dos distritos separados de inmediata dependencia del gobierno: Izabal y Petén. En 1848 Mita es divido en tres distritos: Jutiapa, Santa Rosa y Jalapa. Posteriormente, en 1852 se creó el departamento de Jutiapa y dos décadas más adelante, en 1873, Jalapa se desprendió del territorio de Jutiapa, según Manuel Urrutia (1866). Y para el año 1882 ya la división político administrativa del país estaba conformada como se le conoce actualmente. Según Urrutia a mediados del siglo XIX la población total del departamento de Jutiapa ascendía a 31,888 habitantes, de los cuales 9,704 (30.4%) se definían como indios y 22,185 (69.6%) como ladinos. Esta baja densidad de población indígena, en comparación con los departamentos de occidente, se puede explicar en parte por las características productivas de los departamentos de Jalapa y Jutiapa, pues en contraste con el occidente, sus tierras no eran aptas para el cultivo del café, en el que se afianzó la economía decimonónica y que demandaba gran cantidad de mano de obra indígena así como la concentración de grandes extensiones de terreno. Es probable que este hecho haya propiciado también la menor concentración de la tierra en la región suroriente, aunque esta sí se dio para la ganadería. Al no demandar una gran cantidad mano de obra, tampoco se precisaba la sujeción de los indígenas a la tierra, como sí ocurría con el café y las leyes que obligaban a los indígenas a trabajar en las fincas cafetaleras.

193

En la actualidad y de acuerdo con los datos del Censo 2002, en el territorio en estudio más del 90% de la población se define como no indígena, por lo que se puede caracterizar a la región como ladina o mestiza. La población indígena en los departamentos de Jalapa y Jutiapa –y particularmente en los municipios que integran el territorio–, es casi inexistente y está integrada por dos etnias: los Poqomames orientales y los Xinca –cuyo idioma se encuentra en riesgo de desaparición–. Es probable que dado que en el territorio la actividad cafetalera estaba ausente, esto haya incidido también en la menor concentración de la tierra. Igualmente, cabe especular sobre la incidencia de este hecho en el desarrollo de una forma particular de arriendo de la tierra en el territorio: la mediería, cuya práctica, de acuerdo con información recabada en el trabajo de campo, si bien es cada vez menor, ha sido común a lo largo de la historia de los departamentos de Jalapa y Jutiapa. Asimismo, según cuentan algunos pobladores, en ambos departamentos se dio una efectiva reforma agraria, cosa que no ocurrió en el resto del país, donde este proceso se revirtió tras la caída del gobierno de Arbenz, en 1954.

VII.13- El conflicto armado en el sur oriente A inicios del conflicto armado interno el oriente de Guatemala, especialmente los departamentos de Zacapa e Izabal y en menor medida Jalapa y Jutiapa, se constituyeron en su mayor escenario y la población de estos lugares sufrió la represión. Posteriormente – desde mediados de la década de 1960– el centro se trasladó a los departamentos del occidente. Eso significó que, a partir de entonces en el oriente la represión del ejército fuese menos generalizada y se diera de manera más bien selectiva y sistemática hasta la década de 1970. La Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH) señala que en esos departamentos, y particularmente en el territorio bajo estudio (Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita) no se reportan acciones contrainsurgentes, ni se registraron masacres ni aldeas arrasadas, lo que sí sucedió en otras zonas del país, sobre todo en el occidente, con presencia mucho más elevada de población indígena. Eso permite pensar que este territorio, si bien no estuvo apartado del conflicto, no se convirtió en uno de sus escenarios más sensibles, más bien fue un área donde el ejército reclutó personal en su tarea contrainsurgente. Al respecto se considera pertinente agregar que el origen primario del conflicto que vivió el país fue la profunda pobreza, desigualdad y exclusión social y que la respuesta contrainsurgente con su cauda de decenas de miles de desaparecidos o asesinados, cientos de miles de refugiados, con la destrucción completa de aldeas, al no afectar directamente el suroriente del país no detuvo el proceso endógeno de desarrollo que se venía produciendo en dicha zona.

VII.14- Los factores geográficos: ubicación, recursos y cercanía a mercados externos El papel de los factores geográficos había sido poco estudiado hasta hace relativamente poco tiempo, si bien, como ya se dijo, desde finales del siglo XIX hubo intentos por incorporar su análisis. Es hasta la década de 1990, que Krugman (1992, 1997) intenta explicar el por qué se dan diferencias de tamaño entre ciudades y por qué las actividades económicas y demográficas tienden a concentrarse en determinados lugares. Entre los factores que se analizan en los diferentes enfoques de la localización están: a) la geografía (ubicación, medio ambiente, cercanía a ciudades importantes para el aprovisionamiento de insumos y venta de productos); b) la dotación de recursos (agua, suelos, clima, etc.), vistos en su doble papel, como motores y a la vez como limitantes del crecimiento económico dado su agotamiento; c) la provisión de bienes públicos (infraestructura); y d) el aprovechamiento de las economías de escala y externalidades, derivadas del nivel tecnológico y la rapidez de asimilar los cambios técnicos. El territorio estudiado se ubica en la región Sur Oriente y pertenecen también a la cuenca Ostúa-Güija, como se aprecia en el mapa.

194

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Mapa 3. La región sur oriente y la cuenca Ostúa-Güija

La cuenca Ostúa-Güija pertenece a la cuenca Alta del Río Lempa; que a su vez está integrada en la vertiente del Pacífico. La mayoría de ríos de la cuenca tienen algún punto de unión entre sí, o son ramales de un río principal. La cuenca tiene una extensión de 2746.9 Km2 y se divide en siete sub cuencas y nueve microcuencas; las principales son las de los ríos Ostúa (1543.5 km2) y Angue (619 Km2) (CEPRODE, 2001). Resulta innegable la importancia que para el desarrollo económico del territorio ha tenido el contar con agua abundante, estar ubicado en las cercanías de El Salvador, lugar hacia donde se exporta una parte importante de la producción del territorio, tener una adecuada red vial que le conecta también hacia la ciudad capital y otras ciudades importantes y, por ello mismo, formar parte de una de las rutas de comercio entre Guatemala y El Salvador.

El factor agua A pesar de estar muy próximo al corredor seco, solo una pequeña porción del territorio se ve influenciado por este y la mayor extensión de él cuenta con importantes recursos hídricos que han permitido a sus habitantes hacer uso de sistemas de riego aprovechando el caudal de agua de los ríos superficiales así como de los mantos freáticos. Sin embargo, el uso indiscriminado de agroquímicos para el cultivo de hortalizas está afectando la calidad del agua, por lo que en un futuro se podría tornar en un elemento condicionante para la actual dinámica de desarrollo agrícola, así como desencadenar algunos conflictos por su uso. Mapa 4. Cuenca Ostúa-Güija, principales ríos

Fuente: elaboración con datos del MAGA.

195

Algunos de los principales ríos de la cuenca y que también atraviesan el territorio estudiado son: Apantes, Chiquito (Colorado), Morán, San Pedro (El Ovejero), Ostúa o Grande, el Guirila, Mojarritas, Juan Cano, Canoítas, La Barranca, Mongoy, Tamazulapa, La Virgen y Tiucal. Cuenta con las lagunas: del Hoyo, Retana, Güija y San Pedro. Tiene también más de 100 quebradas y gran cantidad de riachuelos. En la cuenca están ubicados los municipios de: Agua Blanca, Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita; además, parcialmente pertenecen a la cuenca los municipios de Jalapa, San Carlos Alzatate, San Manuel Chaparrón, San Pedro Pinula, Atescatempa, Jutiapa, Ipala, Concepción Las Minas y Quetzaltepeque. La región presenta una precipitación anual baja, pues va de los 600 milímetros a los 1,700, con promedios de 1,170, mientras que en otras regiones las precipitaciones promedio son de alrededor de 1,600 milímetros (mapa 5). Sin embargo, de acuerdo con un estudio del Banco Mundial e IDIES, este territorio tiene un comportamiento histórico más estable en su régimen de lluvias. Ello le permite tener un clima templado, con temperaturas que oscilan entre los 23 y 29 grados centígrados. Por esa situación, la mayor parte del territorio de la cuenca tiene una vulnerabilidad muy baja a la sequía, y solo una franja que entra por el municipio de Agua Blanca y llega hasta Asunción Mita, presenta un riesgo alto y muy alto a sequía. Mapa 5. Precipitación promedio anual en el territorio de la cuenca Ostúa-Güija

Fuente: elaboración con datos del MAGA.

Una comparación entre el nororiente que fue la región que más aumento su extrema pobreza respecto a las otras regiones del país pasando del 9% al 20% del año 2000 al 2006 respectivamente, y el suroriente que en el mismo periodo redujo del 20.2% al 14%. El Banco Mundial considera que entre las principales causas está el comportamiento de la precipitación pluvial que es diferente en las dos regiones. —La región del Nororiente está expuesta a riesgos más altos de sequías y a una mayor variabilidad de las precipitaciones. El Nororiente está exactamente al este de lo que se denomina el —Corredor Seco—, donde además de sequías la tendencia indica que hay patrones inconstantes de lluvias, con periodos de lluvias excesivas seguidos algunas veces por largos periodos sin precipitaciones— (Banco Mundial, 2009:72).

196

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Como puede observarse en la gráfica No. 1, en el Suroriente la variación registradas en cinco estaciones entre el año 1990 y el 2008 de la precipitación pluvial son menores a las observadas en las ocho estaciones del Nororiente. En la gráfica cada barra por estación representa la varianza de la serie del registro entre 1990 y el 2008. En la parte inferior, en la gráfica de caja, la varianza de las estaciones de cada región. Gráfica 1. Varianza de precipitación pluvial por estación de registro en el Nororiente y Suroriente del país. Periodo 1990-2008.

Fuente: elaboración con datos de registros de INSIVUMEH.

El factor suelo En el área de la cuenca los suelos tienen afloramientos rocosos, son pobres y de bajo rendimiento. Cerca del 90 % de la superficie corresponde a suelos clase VII, definidas como tierras con limitaciones muy severas para la agricultura, y cuyo potencial uso es el de bosques y praderas; demandan un manejo muy cuidadoso. Las limitaciones de estos suelos se deben a que tienen pendientes muy abruptas y/o son suelos muy superficiales (CEPRODE, 2001). Sin embargo, en el territorio estudiado (Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita) este porcentaje se reduce a aproximadamente un 64% de la extensión total del territorio. Por otra parte, en el territorio solo el 9% del suelo se puede considerar como tierras cultivables sin ninguna restricción; aptas para el riego, con topografía plana, alta productividad y buen nivel de manejo. Además, cerca de un 27% de los suelos puede ser cultivable, pero tienen ciertas limitaciones, son aptas para el riego, con topografía plana, ondulada o suavemente inclinada y productividad mediana, por lo que requieren prácticas intensivas de manejo y conservación de suelos.

197

Cuadro 1. Usos potenciales del suelo en el territorio (superfbcie en hectáreas)

Fuentes: Municipalidad de Santa Catarina Mita, 2003; y SEGEPLAN, 2003.

Estos suelos se ubican en las planicies de los municipios, y debido a la introducción de tecnologías de riego y fertilización, se han vuelto altamente productivos. Están dedicados, en mayor medida, a la producción de hortalizas (y algunas frutas como melón y sandía) para el mercado externo. A pesar de la vocación forestal de la mayor parte del territorio, una gran proporción de sus suelos se utilizan para la agricultura limpia anual. Le siguen, en importancia, los suelos ocupados por matorrales y las hortalizas. Estos cultivos están ubicados principalmente en los municipios de El Progreso y Santa Catarina Mita.

Fuente: elaboración con datos del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA).

En los cuatro municipios que integran el territorio —Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita— una gran parte de su suelo está sobre utilizado; y de no tomarse medidas adecuadas, esto puede convertirse en una limitante para la continuidad de la dinámica agrícola y frenar el crecimiento económico del territorio.

198

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Los factores de infraestructura vial y cercanía a mercados Diversos estudios han mostrado el papel que juega la dotación de infraestructura (vial, de telecomunicaciones, energía eléctrica, etc.), al elevar de manera indirecta la productividad del resto de insumos utilizados en la producción y disminuir costos en el aprovisionamiento y en la comercialización de los productos. Respecto a la infraestructura vial, los departamentos de la Costa Sur (entre los que se incluyen Jalapa y Jutiapa) tienen una mayor y mejor dotación de esta. Eso se puede explicar por el hecho de que históricamente el mayor intercambio comercial del país se ha dado con la región centroamericana y con el sureño estado mexicano de Chiapas, lo que ha precisado de la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación hacia estos puntos. No es casual entonces que, dado su carácter de ruta de paso hacia Centroamérica, el territorio cuente con una adecuada interconexión por carreteras asfaltadas, lo que facilita la comunicación entre los municipios que lo integran, con los municipios circunvecinos y con las cabeceras departamentales de Jalapa, Jutiapa, Guatemala, Chiquimula y con la frontera de El Salvador. Las cabeceras municipales de El Progreso y Santa Catarina Mita están conectadas con la carretera interamericana CA-2 (SEGEPLAN, 2003); en Santa Catarina esa carretera tiene dos ramales: el antiguo camino que se desprende de la cabecera municipal de El Progreso, y en un recorrido de 16 kilómetros pasa por las comunidades de Cuesta del Guayabo, Suchitán, Aldea Nueva y Horcones; y el conocido como —La Arenera— (Municipalidad de Santa Catarina Mita, 2003). En Monjas la carretera asfaltada es la ruta que va de Jutiapa a Jalapa y que pasa por la aldea La Campana y los caseríos La Recta, Morazán y San Antonio (Cujcuy, et al., 2005). También están comunicados con los municipios de San Luis Jilotepeque y San Pedro Pinula. (Ajín Borón, et al., 2004). Además, las carreteras interiores de los municipio a pesar de ser de terracería, son de fácil acceso y transitables por toda clase de vehículos en verano y con algunas dificultades en la época lluviosa. Mapa 8. Infraestructura vial del territorio suroriente

Fuente: elaboración con datos del MAGA.

Las facilidades de conexión vía terrestre, así como la proximidad con las cabeceras departamentales de Jalapa, Jutiapa, Santa Rosa, Chiquimula, Guatemala y la frontera de El Salvador posibilitan que los diversos productos del territorio sean fácilmente transportados hacia los diferentes destinos. Además, el hecho de que una de las carreteras que llevan hasta el paso fronterizo con El Salvador atraviese al menos dos de los municipios, genera demanda por servicios como hoteles, restaurantes, bancos, etc., y explica en parte la dinámica del comercio y los servicios en el territorio.

199

Las condiciones sociales y la formación de capacidades humanas La extensión territorial de los cuatro municipios es de 788 Km² con una población de aproximadamente 77 mil habitantes. Como se describió en párrafos anteriores, casi la totalidad es mestiza o ladina. Un 64% de la población vive en el área rural, valor que está por debajo del promedio del departamento de Jalapa (68%) y de Jutiapa (73%). El municipio con menor ruralidad es Monjas, que alcanza el 53%, cifra similar al promedio nacional de población rural. Este creciente grado de urbanización junto con una relativa densidad de infraestructura vial y de densidad de la población, son elementos que favorecen el desarrollo de los mercados locales y facilitan la formación de capacidades humanas tales como la educación. La edad promedio para el país (año 2002) fue de 23.3 años, y para el territorio en estudio de 25.6. El promedio miembros del hogar es de 4.4 y el nacional es de 5.3 personas por hogar. Para el año 2002 el promedio de analfabetismo fue del 30% (PNUD, 2005). En ese mismo año los cuatro municipios reportaron, según el censo de población, una tasa promedio del 26.5% (ver Cuadro 4). En materia de escolaridad a nivel de primaria, el porcentaje para el territorio fue del 84.9% mientras que para el país fue de 87.5%. En cambio, es significativo que respecto a la educación básica dichos municipios se situaron en cerca de diez puntos porcentuales por encima del promedio nacional que fue de 27.5% de escolaridad básica (tasa neta). Cuadro 2. Indicadores económicos

Fuente: elaboración con datos del Censo de Población, 2002, INE; Los datos de educación corresponden al Ministerio de Educación.

La mortalidad infantil es bastante baja en comparación con los indicadores nacionales. El Progreso, y Santa Catarina Mita tienen una tasa de 9,6 y 6 (por cada mil nacidos vivos). En Monjas y Asunción Mita, la tasa es bastante más elevada pues llega a 19 y 18; pero aún es muy baja respecto al promedio nacional de 44. (Cuadro 3 y PNUD, 2005) Con datos obtenidos por la encuesta (Ver anexo 1) sobre la pregunta de si había padecido alguna enfermedad que lo haya incapacitado al menos un día, de las 1,045 personas que respondieron afirmativamente, el 39.3% tuvieron atención en servicios públicos y el 27.0% en servicios privados. El 33.7% no pudieron tener ningún tipo de atención médica. Un 14% del total que tuvieron alguna enfermedad no tuvieron asistencia médica porque no pudieron pagar y 2.5% por que el hospital o centro médico quedaba muy lejos de su vivienda (Cuadro No. 3). Al desglosar los datos por municipio sobresale la situación de Santa Catarina Mita: el 80% de personas recibieron algún tipo de atención médica, de este porcentaje casi la mitad fue porque asistió a hospitales o clínicas privadas. De las 222 personas con alguna enfermedad de la muestra del municipio, solamente 14

200

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

no pudieron recibir atención médica por no poder pagar el servicio. Estos resultados son coherentes con los reportados en el Cuadro No. 10, sobre los cambios en la pobreza y reducción de la desigualdad, donde se observar que Santa Catarina Mita logró una reducción de la pobreza de 30.77 puntos porcentuales. Cuadro 3. Atención médica por problemas de salud. Valores absolutos

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Respecto al nivel educativo que ha alcanzado la población de los municipios del territorio seleccionado, para la primaria (con excepción de Monjas) y educación media el porcentaje es superior al que tienen ambos departamentos (Jutiapa y Jalapa), así también la población que no cuenta con ninguna instrucción es menor al promedio de ambos departamentos. También es importante resaltar que el municipio de El Progreso presenta el indicador más alto en educación superior. Cuadro 4. Distribución de la población por nivel educativo aprobado, en porcentajes

Fuente: Censo de Población 2002, INE.

201

Llama la atención que en los cuatro municipios el promedio del nivel educativo de primaria completa es superior al promedio de la región suroriente y este, a su vez, está por encima del promedio nacional. La educación media de los municipios es levemente superior a la alcanzada en los departamentos de Jutiapa y Jalapa (9.5% y 8.7% puntos porcentuales respectivamente; en este nivel ambos departamento están muy por debajo del promedio nacional de 14.5%). La brecha en el ámbito local y nacional se hace mayor al llegar al nivel de educación universitaria. Al evaluar la escolaridad por sexo se encuentra una mayor diferenciación en el ámbito nacional respecto a la región. Incluso en los cuatro municipios la participación de las mujeres está un poco por encima de la de los hombres. Los resultados de la encuesta socioeconómica levantada por el IDIES en el 2010, se asemejan a los porcentajes educativos del censo de población del 2002 en el nivel de educación primaria. Según se puede ver en la gráfica No. 3, que en promedio los cuatro municipios tienen una población con educación primaria del 57.23%, y sumando el nivel básico y diversificado asciende al 24.21%. En general los datos corroboran que en esta región del país hay un esfuerzo por elevar el nivel educativo de la población, que paulatinamente se irá reflejando en los niveles superiores. Cuadro 5. Distribución de la población por nivel educativo en valores absolutos

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Gráfica 2. Distribución de la población por nivel educativo en porcentajes

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

202

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

El porcentaje de la población en cada uno de los niveles educativos está estrechamente relacionado con las oportunidades que brinda el sector público, como se puede observar en el cuadro siguiente. Del total de personas que se inscribieron en primaria, básicos y diversificados en el ciclo lectivo del 2010, el 72.39 lo hicieron en escuelas del Ministerio de Educación. Este porcentaje se reduce drásticamente en el nivel básico y diversificado. Por el contrario en la primaria solamente el 13.34% se inscribieron en escuelas privadas sin embargo fue el sector privado que cubrió el 70% de la ecuación diversificada. Cuadro 6. Población en que se inscribió en el 2010 en un centro educativo, por nivel educativo y tipo de centro educativo. Porcentajes

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

El bienestar de los hogares rurales y sus posibilidades de salir de la pobreza tiene que ver con las posibilidades de acceder a una adecuada infraestructura vial, a las oportunidades para la educación y la salud, así como el acceso los servicios básicos de agua, drenajes, electricidad y teléfono. La importancia reside en que este conjunto de servicios o activos combinados entre sí modifican la asignación del tiempo que los miembros de la familia le otorgan a las diferentes tareas del hogar y del trabajo. A título de ejemplo: es muy diferente la distribución del tiempo cuando se tiene acceso a agua entubada dentro del hogar, que cuando esta se tiene obtener fuera de la vivienda. En otros términos un hogar con acceso a energía eléctrica y agua entubada, por ejemplo, puede disponer de más tiempo para actividades productivas y remuneradas, y por consiguiente aumentar sus ingresos. También en el estudio sobre la relación del uso del tiempo en actividades generadoras de ingresos y el acceso de activo realizado por Romero (2007) los resultados mostraron que lo hogares con más activos reducen el tiempo dedicado a las actividades agrícolas por cuenta propia a favor de actividades no agrícolas. En el anexo 3 se presentan los resultados obtenidos de la encuesta socioeconómica sobre el acceso a los servicios de agua, drenaje, electricidad y teléfono, y la combinación de cada uno de ellos con los otros tres. Al comparar los datos que arrojó la encuesta con el estudio realizado en municipios con altos niveles de pobreza y donde está operando el programa Mi Familia Progresa, MIFAPRO (Romero, 2010) se observa que, en efecto, hay una clara diferencia de estos municipios respecto los cuatro municipios del suroriente que redujeron aceleradamente la pobreza. Resumiendo los resultados por el número de servicios a los cuales tienen acceso los hogares se puede observar en la gráfica. No. 4 que los municipios de El Progreso, Santa Catarina Mita, Asunción Mita y Monjas están en una mejor situación, exceptuando el renglón —Sin acceso a servicios— donde estos municipios tienen aproximadamente tres puntos porcentuales de más hogares. En cambio los municipio de la región Güija solamente el 4.13% de hogares tienen acceso a uno de los cuatro servicios frente a un 25.6% parte de los hogares que tiene altos niveles de pobreza. Para facilidad del análisis si se agrupa a los hogares en dos grupos: (1) considerar como hogares precarios a aquellos que no tienen acceso a ningún servicio, más los hogares que tienen acceso a solo uno o dos servicios;

203

y (2) hogares no precarios a los que tienen acceso a tres de los servicios más los que los cubren los cuatro servicios se tiene el siguiente resultado: Los hogares ubicados en los municipios de mayor pobreza el 71% viven en condicione precarias, es decir, o no tienen ningún servicio o solamente tienen acceso a dos de los cuatro tabulados; por el contrario, el 29% tienen acceso a tres o cuatro de los servicios. De los hogares encuestados en la región Ostúa-Güija el 35% pueden considerarse que viven en condiciones precarias y el 65% tienen acceso a los tres o cuatro de los servicios. Gráfica 3. Acceso las diferentes combinaciones de servicios –agua, electricidad, drenajes y teléfono– en porcentajes

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010-URL/RIMISP y Romero (2010).

Dentro la región Ostúa-Gúija, Santa Catarina Mita es el municipio donde los hogares muestreados tienen una mejor situación, considerando que el 71% tienen acceso a tres o cuatro de los servicios. El municipio de Asunción Mita es el menos favorecido: el 49% tiene acceso tres de los servicios y solamente un 11% a los cuatro servicios (Cuadro No. 7). En los cuatro municipios de la región se constata un déficit en los drenajes (Anexo 3). Cuadro 7. Acceso las diferentes combinaciones de servicios – agua, electricidad, drenajes y teléfono – en porcentajes

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010-URL/RIMISP.

204

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Otra forma de captar el bienestar definir un conjunto de necesidades que se consideran básicas y que por lo tanto deben ser cubiertas por los hogares. La norma de cuáles deben ser esas necesidades varía de un país a otro, así como su forma medir o cuantificar cada uno de los indicadores. Para el efecto del presente estudio y con fines comparativos se han tomado como base los indicadores utilizados por SEGEPLAN (2002) para estimar la pobreza relacionada con las NBI, así como el procedimiento de cuantificación. Estas son: La calidad de la vivienda que incluye tipo de vivienda, la calidad de los materiales, piso, etc., cuantificando por aparte las coediciones de vivienda rural y urbana. El hacinamiento, cuando en un hogar viven más de tres personas por cuarto. Origen y abastecimiento del agua, tomando en cuenta si es a través de red, chorro público, pozo, etc. y si la vivienda es rural o urbana. Acceso a servicio sanitario dependiendo si tiene o no desagüe, tipo de servicio sanitario considerando si es en el área rural o urbana. Asistencia escolar, tomando como base si como parte de la familia hay niñas y niños de edad escolar entre 7 y 12 años en el área urbana y de 7 a 10 años en el área rural. Y precariedad ocupacional que toma en cuenta los ingresos (SEGEPLAN: 9-11). Los resultados de la encuesta en los cuatro municipios muestran que las necesidades insatisfechas son relativamente bajas, excepto en los servicios sanitarios. El acceso a la educación, calidad de la vivienda de 0.3 a 3.75 por ciento respectivamente sobre el total de la muestra. El mayor problema se ha identificado en servicios sanitarios donde el 31% de los hogares por la calidad del servicio se puede considerar como una necesidad insatisfecha (Cuadro No.8). En promedio, el municipio El Progreso tienen las mejores condiciones de Necesidades Básicas Insatisfechas. En cambio en Monjas se muestra mayor precariedad, como puede verse en el cuadro siguiente, es el municipio con mayor número de hogares que no satisfacen los requerimientos mínimos de calidad de vida y servicios sanitarios. Cuadro 8. Necesidades Básicas Insatisfechas de la región Ostua-Guija, valores absolutos

Fuente: elaboración con información de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Con el fin de formarse una idea de cuál es la situación de los hogares respecto al promedio del país se presentan los porcentajes de las NBI a nivel nacional estimadas sobre la base de la ENCOVI 2000 y la ENCOVI 2006 y las NBI para los cuatro municipios.

205

Cuadro 9. Suroriente: Necesidades Básicos Insatisfechas

Aunque no son estrictamente comparables las encuestas, pero considerando que la boleta de la encuesta socioeconómica de IDIES/ RIMISP hace las mismas preguntas y que la diferencia entre la región y el promedio nacional es significativa, se puede considerar que por el relativo bajo nivel de las NBI los resultados son coherentes con las estimaciones realizadas aplicando el método de Estimaciones de Áreas Pequeñas (Small Área Estimates), cuyos resultados se presentan a continuación. Fuente: elaboración con información de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Cuadro 10. Cambios en el consumo, pobreza y desigualdad

* A precios de 1989. Fuente: Romero y Zapil, 2009; (G) municipios ganadores, que en el periodo de análisis incrementaron su consumo, redujeron su pobreza y la desigualdad.

¿Qué piensan las y los entrevistados de su situación económica? ¿Cómo perciben su situación de pobreza? La pregunta se formuló considerando un rango de 1 a 10, en el que uno considera a las personas extremadamente pobres y 10 extremadamente ricas. Las respuestas indican que aunque la percepción ha mejorado en los últimos diez años, 885 personas de las 1,272 que respondieron la pregunta se autocalificaron entre 1 y 5. Este rango podría considerarse equivalente al concepto de pobreza relativa en el cual se sitúa el 70% de los entrevistados (Cuadro No. 11). Si consideramos los extremos, un 14.5% se sitúa entre en el rango 1 y 2, nivel que puede considerarse como de extrema pobreza; en el rango superior entre la calificación de 9 y 10, se situaron 26 personas que equivale al 2% de la muestra. Cuadro 11. Percepción de la situación económica hace 10 años actualmente, 1=extremadamente pobre y 10 =extremadamente rico –valores absolutos-

Fuente: Elaboración con información de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

206

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Al comparar la situación actual con la de hace 10 años hay una percepción de mejoría, ya que las respuestas indican que hubo un desplazamiento hacia situarse un mejor nivel, excepto en la calificación de 4, como se puede apreciar la gráfica. Si se hace una valoración de que entre la puntuación de 1 a 5 es una opinión negativa y entre 6 y 10 es positiva, los datos indican que respecto a la percepción de hace diez años la opinión favorable aumentó en aproximadamente 9 puntos porcentuales. Gráfica 4. Percepción de su situación de pobreza hace 10 años y al momento de la encuesta.

Fuente: elaboración con información de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Sobre las condiciones sociales del territorio se puede concluir que los datos de las encuestas corroboran los resultados del mapeo sobre el aumento del consumo, la reducción de la pobreza y la desigualdad de los municipios de El Progreso, Santa Catarina Mita, Asunción Mita y Monjas. Aunque hay diferencias entre sí, respecto a otros municipios del país hay una situación favorable respecto a la salud, la educación y acceso a activos de la población. Visto desde otro ángulo, las necesidades básicas insatisfechas de los hogares es menor en relación a la situación de otras regiones del país.

Esta situación de mejoría del bienestar de los hogares es percibida en forma heterogénea por parte de la población y entre un municipio y otros. Y aunque se ha reducido aceleradamente la pobreza, la mitad de la población se considera que vive una situación de pobreza y en promedio la mejoría que se percibe en los últimos diez años se puede calificar de moderada.

207

Diversificación productiva y su estructura La diversificación productiva Entre los factores que se consideró para analizar el desempeño del territorio está el papel de la diversificación productiva que se expresa en la existencia de fuentes de ingreso muy variadas y en las que la actividad agrícola, si bien va perdiendo peso, todavía es una fuente importante de empleo. En el sector agrícola, la diversificación se da con el paso de los productos tradicionales (especialmente granos básicos y café) a productos cuya demanda en el mercado es más dinámica, como es el caso de las hortalizas. Se habla de diversificación y no de trasformación, pues implica la incorporación de una mayor variedad de productos a la oferta productiva, partiendo de los que ya se cultivaban previamente, lo que implicaba cierto grado de conocimientos sobre la actividad agrícola. Es decir, no se trata del abandono de productos que ya se cultivaba, sino de la incorporación de otros adicionales. Como se puede observar en el cuadro 12, el 64% de la Población Económicamente Activa de la región suroriente se concentra en actividades agrícolas y minería. Tres de los municipios (Asunción Mita; El Progreso y Santa Catarina Mita) tienen una PEA agrícola menor que el promedio regional. Además, en El Progreso la industria y el comercio y los servicios emplean casi el 50% de la PEA. Llama la atención el caso de Monjas, pues en este municipio el promedio de su población activa dedicada a la agricultura superó el promedio regional. En el suroriente cerca de dos quintas partes de la PEA se emplean en actividades diferentes a la agricultura, de las cuales la manufacturera, electricidad, gas y construcción, están un poco más desarrolladas en los municipios de Jutiapa, de igual manera son estos los que muestran un mayor dinamismo en el comercio. Para el año 2010, fecha en que se realizó la encuesta socioeconómica del IDIES/RIMISP la estructura de empleo de los cuatro municipios era similar a la de la PEA obtenida por el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2002, por lo que los resultados de la encuesta confirman la importancia que tiene el sector agrícola para la generación de empleo. Cuadro 12. Población Económicamente Activa y empleo por rama de actividad en porcentaje

Nota: *Agricultura y minería, **Industria manufacturera, Electricidad y gas y Construcción, y Transporte ****Establecimientos financieros, Administración Pública y Enseñanza. Fuente: (1) PEA: Censo Nacional de Población 2002. (2) Empleo: Elaboración con datos encuesta 2010 -RIMISP/URL-

En la gráfica, la barra superior visualiza cómo la agricultura es la principal fuente de empleo al absorber el 54.8% de las 1,225 personas que respondieron afirmativamente haber tenido una actividad laboral en la semana previa a la encuestas. Muy por debajo de la actividad agrícola se encuentra en segundo lugar el comercio con el 12.9% de empleo. Le sigue la actividad manufacturera que en su mayor parte está integrada por artesanos (zapateros, carpinteros, panaderos, etc.) empleados en talleres de mecánica, enderezado y pintura, costureras, entre otras actividades, por lo que no se puede considerar que en el territorio haya una industria en sentido estricto. La administración pública junto con la construcción tienen el mismo nivel demanda de fuerza de trabajo equivalente al 5.2% y 5.0% respectivamente. Es decir que en conjunto estos cuatro sectores (agricultura, manufactura, administración pública y construcción) representan en forma agregada el 73% del empleo total en los cuatro municipios.

208

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Gráfica 5. Porcentaje de empleados/das por actividad económica

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Una de las ideas que se formó el equipo de investigación es que parte de la transformación productiva del territorio tenía que ver con la relación intersectorial entre el sector agrícola y el sector servicios en el que este tiene un alto componente de relaciones asalariadas que permiten dinamizar la demanda para el sector agrícola. El planeamiento surge al considerar que aproximadamente el 40% de los ingresos provienen del salario (8.54% agrícola y 31.75% no agrícola) y también se puede observar en la gráfica No. 6, que el mayor rubro corresponde a los ingresos no agrícolas: los salarios no agrícolas y los ingresos por cuenta propia no agrícolas que sumados dan un 57.45%. Además se tuvo la observación empírica y la percepción expresada por los participantes en los talleres de un importante comercio entre el área urbana y la parte rural del territorio. Por otro lado la teoría del desarrollo ha planteado que existe una relación entre el tamaño de la PEA agrícola e industrial y el nivel de desarrollo. La relación establece que entre más grande es la PEA agrícola menor es su ingreso per cápita; entre mayor sea la PEA industrial, especialmente la de bienes duraderos y de capital, mayor es su desarrollo. Este hecho también está relacionado con la productividad e interrelaciones de la oferta-demanda entre ambos sectores. Gráfica 6. Ingresos total mensual de la Región Sur Oriente (Porcentajes)

209

En la encuesta socioeconómica llevada a cabo en los cuatro municipios se recogió información sobre el empleo asalariado que incluye al gobierno, y el sector privado, el empleo por cuenta propia de los trabajadores y patronos; agrícola y no agrícola. Para facilitar el análisis las actividades económicas se agruparon en cuatro sectores: las actividades primarias, secundarias, comercio y servicios. Sobre un total de 707 respuestas válidas, el 40.2% del empleo principal es por un sueldo o salario; el 60% restante es por cuenta propia. Sin embargo el peso del empleo del sector primario por cuenta propia tiene la misma proporción que la suma de los empleos asalariados, esto es el 40.3%. Si se suma el empleo asalariado y por cuenta propia del sector primario el resultado es del 54.5% (Ver cuadro No. 13). En algún sentido los resultados de la encuesta son contrarios al paradigma de que el desarrollo pasa necesariamente por la industrialización, por lo menos en los cuatro municipios donde se contrata un alto nivel de empleo agrícola y empleo de la actividad manufacturera del 9.7% que en su mayor son trabajadores artesanos, talleres, etc. Cuadro 13. Empleo asalariado y por cuenta propia por sector económico *

* Solo se tomó en cuenta el empleo principal del encuestado. ** Agricultura, ganadería, pesca, minas y cantera *** Manufactura, construcción, transporte y almacenamiento Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010-URL/RIMISP.

Por municipio, es El Progreso el que tiene el mayor porcentaje de relaciones asalariados (45.45%); en cambio en Santa Catarina Mita, dos tercios de los entrevistados respondieron tener ingresos por cuenta propia. Cuadro 14. Empleo de acuerdo a la forma de pago, en porcentajes

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

Además de los ingresos derivados del trabajo ya sean en una relación salarial o por cuenta propia, los hogares tienen ingresos por producto de utilidades, intereses, regalías y otros productos del capital. Este tipo de ingresos más las remesas, transferencias y otros ingresos no laborables para el 2006 representaron el 18.62% según estimación hecha a partir de la ENCOVI. Sobre las remesas tres aspectos han llamado la atención desde inicios del estudio: Primero, considerar la posibilidad que en la reducción de la pobreza y el desarrollo del suroriente las remesas estén jugando un papel importante. Al respecto, el Banco Mundial al analizar la reducción de la pobreza entre el año 2000 y 2006 considera que las remesas han sido cruciales. —El aumento de todas las remesas recibidas entre el 2000 y el 2006 redujeron la pobreza extrema en hasta 3.1 puntos porcentuales y la pobreza general en hasta 2.5 puntos porcentuales— (Banco Mundial, 2009:118).

210

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Una de las razones es que el ingreso monetario puede representar una proporción importante del ingreso. Por ejemplo, la línea de pobreza (medida por el consumo) para el año 2010 fue de Q3314.00 hogar/mes. Si una persona está justo en ese nivel de consumo, y se toma en cuenta que en los cuatro municipios el ingreso promedio de la remesas fue de Q1698.00 mensuales, este valor representa la mitad del monto monetario de la línea de pobreza. Cualquier hogar en una situación de pobre no extremo supera monetariamente su situación con el ingreso proveniente de la remesa. Sin embargo, también se constata que hay departamentos con un importante flujo de emigrantes como son los casos de Huehuetenango y San Marcos y como consecuencia están entre los que más reciben remesas, pero a la vez son departamentos con altos índices de pobreza y de pobreza extrema. Este hecho ha llevado al equipo de investigación a considerar que aunque la remesa puede tener un impacto inmediato en superar la línea de pobreza, que en realidad es más bien una línea de consumo mínimo, está por sí misma no es suficiente para explicar el desarrollo de ciertos territorios. Además de las remesas que son un flujo monetario que inyecta la economía del hogar, el resultado final dependerá de otros factores. Entre ellos el conjunto de elementos que se encuentran en el suroriente del país: infraestructura, nivel educativo, capacidades institucionales, etc., en combinación explican el desarrollo. En otros términos, un mismo dólar proveniente de las remesas del exterior no tiene el mismo valor económico-social y rentabilidad invertido en una zona en condiciones precarias de infraestructura básica, con altos niveles de desnutrición, bajos niveles de escolaridad, etc., que en un contexto como el que se vive en el suroriente del país. En el caso concreto del suroriente, dentro del total de los ingresos de estos departamentos la importancia es diferente entre el departamento de Jalapa y Jutiapa. En el primero, las remesas tienen el mismo nivel de importancia que las otras fuentes de ingresos, y en los dos municipios el promedio de la remesas por hogar es casi el doble de los ingresos agrícolas. Gráfica 7. Ingresos promedio mensual de los hogares de Jalapa, Jutiapa y Nacional -2006- En quetzales a precios corrientes

Fuente: elaboración con datos de la ENCOVI, 2006 elaborada por el INE.

211

Con base en los datos se puede resumir que las remesas son comparables a otras fuentes de ingresos, y en promedio el monto es significativo (Monjas, Q1, 157.00; El Progreso, Q1, 334.00; Santa Catarina Mita, Q2, 140.00; y Asunción Mita, Q1, 836.00) y que por lo tanto son parte de la explicación de la reducción de la pobreza en estos municipios. Esta conclusión se refuerza cuando se analiza el número de hogares que reciben remesas del exterior. En el cuadro 15 se registra que del total de los hogares encuestados el 27.4% reciben remesas del exterior. Por municipios sobresale Asunción Mita con un 38.5% y es Monjas, Jutiapa el que tiene el menor porcentaje (21.8%). Qué tipo de gasto o de consumo financia las remesas puede ser un factor que marque una diferencia en la superación de la pobreza intergeneracional, contribuya a la formación de capacidades y finalmente tener incidencia en el desarrollo territorial. En ese sentido, en entrevistas que se tuvieron con personas receptoras de remesas se percibió el interés de invertir en actividades o insumos productivos y en educación. Los resultados de la encuesta van en esa dirección: Cuadro 15. Porcentaje de hogares por clase: destino de las remesas y receptores de remesas

Fuente: Elaboración con datos de la encuesta socioeconómica 2010 -URL/RIMISP-

En la cuadro previo se puede se puede observar que sumando los cuatro municipios es en alimentos (266 hogares), ropa y calzado (165), y salud (166) en los rubros que más invierten. Respecto al total de hogares respectivamente los porcentajes son: 29.7%, 18.4% y 18.5%. Sin embargo, en El Progreso el 40.8% de los hogares destinan parte de las transferencias al gasto de alimentación. En menor escala, pero es importante por sus repercusiones están el ahorro con un 10.6% de frecuencia, y la educación. Considerando que fue frecuente en las entrevistas y talleres escuchar la importancia que los participantes le dieron a la educación, puede considerarse bajo el número de hogares que gastan en educación (8.5% promedio). Parte de la explicación puede ser debido a que los municipios cuentan con una adecuada oferta

212

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

educativa por parte del sector público, específicamente en la educación primaria en la que el 72.4% es del Ministerio de Educación y 5% de parte de las municipalidades. Un tema recurrente en el gasto de las remesas es el alto porcentaje que los hogares destinan a mejora de la vivienda (Piedra Santa, 2010). Este hecho es muy visible en el occidente del país donde la construcción de una nueva vivienda es el emblema del hogar que tiene familiares en el exterior. Esta situación no se percibió en el trabajo de campo realizado a largo de casi dos años y se esperaba contar con un porcentaje relativamente bajo en inversión para la vivienda. En efecto solamente el 6.3% de los hogares han hecho uso de las remesas para mejorar la vivienda, para compra o pago de deuda de la vivienda. Por el contrario, se tenían expectativas de un derrame significativo de las remesas hacia la inversión. Sin embargo, agregando el destino para poner o ampliar negocios, compra de tierra, maquinaria o equipo e insumos para la producción, el total apenas alcanza un 5%. Sin restarle importancia a las remesas por el flujo financiero que inyecta el presupuesto de los hogares, el gasto que destinan a la educación es, por un lado relativamente bajo, y por otro, el acceso a la educación diversificada y universitaria que son esenciales en la formación de capacidades laborales y que son los niveles que tienen mayor retorno en el gasto de la educación, agregado a que la inversión también es baja –que podría ser el vínculo que explicara la relación remesas-inversión productiva-desarrollo–, los resultados no son significativos o robustos para explicar a las remesas como uno de los factores claves del desarrollo del suroriente del país. Una posible conclusión puede ser que el ingreso monetario ha contribuido a la reducción de la pobreza del consumo, por el número de hogares que reciben remesas y el porcentaje que le dedican a la alimentación, y que su impacto en el desarrollo es mediado y en función de otros factores. La conclusión previa hace que tenga sentido la pregunta: ¿Es posible que sea el sector agrícola el que sustente, si no todo, una parte importante del desarrollo del territorio? En primer lugar la estructura de la producción agrícola de la región suroriente difiere de la correspondiente a los municipios del territorio en estudio (Asunción Mita, El Progreso, Monjas y Santa Catarina Mita). En efecto, para el suroriente el café y el maíz representan 43% de la producción total; muy por debajo de ese nivel le siguen el frijol, tomate y naranja, que suman aproximadamente el 9%. Según los datos del Censo Agropecuario del 2003 los cuatro municipios tenían entre sus dos principales productos agrícolas el tomate (36.6%) y el maíz (34.1%); seguidos del frijol, sandía y cebolla (6.9%, 6.0% y 4.0% respectivamente). Gráfica 8. Principales productos agrícolas de la región sur oriente

Fuente: Elaboración con datos del IV Censo Agropecuario 2003, del INE.

213

Considerando los productos no tradicionales y la importancia relativa del territorio, este aporta el 71% del pepino que se cultiva en el suroriente; el 70% del tomate; el 69% de la cebolla; el 53% del chile pimiento; y el 45% de la sandía. Por lo tanto la diversificación de la producción agrícola hacia el rubro de las hortalizas, pero manteniendo a la vez una importante producción de maíz y frijol, parecen ser la explicación del desarrollo de esta región del país, mediante un adecuado aprovechamiento de posición geográfica, el apoyo de la tecnología de riego y la infraestructura. En efecto, dos del departamento de Jutiapa parecen tener la mayor diversificación (El Progreso y Santa Catarina Mita), tomando como base la producción total de la región suroriente. En el caso del tomate, el municipio de El Progreso representó el 37% de la producción regional; en una proporción similar fue el pepino, así como un 36% de chile pimiento. Santa Catarina Mita aporta un 18% del tomate, el 23% de sandía; en menor proporción le siguen la cebolla y el chile pimiento (13.6 y 11.6% respectivamente sobre la producción de la región). Cuadro 16. Participación de los municipios en la producción agrícola territorial y del suroriente*

*Incluye, además de Jalapa y Jutiapa, al departamento de Santa Rosa. Fuente: elaboración con datos del Censo Agrícola 2003.

Considerando la breve caracterización de la situación económica de la región suroriente, los datos apuntan a que es el departamento de Jutiapa, y sus municipios de El Progreso y Santa Catarina Mita los que tienen un mayor desarrollo. Como se señaló líneas arriba, uno de los factores que ha contribuido para tal desarrollo es el de la diversificación productiva de la economía en general y de la agricultura en particular, que se ha traducido en la incorporación del cultivo de frutas y hortalizas, de las cuales una de las principales es la del tomate. Por ello, debido a la dificultad tanto en tiempo como en recursos para analizar las diversas hortalizas que en el territorio están contribuyendo a dinamizar la economía, se decidió tomar el caso del tomate, por ser uno de los que aportan mayores volúmenes de producción e ingresos al territorio, así como por la demanda de mano de obra que precisa para su cultivo. Por lo tanto, tomando en consideración los datos ya mencionados, en este estudio se analizó las dinámicas en torno al cultivo del tomate en la cuenca Ostúa-Güija.

El cultivo del tomate en la cuenca Ostúa-Güija La importancia del cultivo del tomate En el área rural de la cuenca, uno de los principales cultivos es el tomate, que se concentra en los valles del municipio de El Progreso (en la extinta Laguna Retana), Monjas, Santa Catarina Mita e Ipala; en menor escala en Jalapa, Asunción Mita y Agua Blanca.

214

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Los municipios productores de tomate forman una especie de corredor, como se muestra en el mapa siguiente. Mapa 9. El corredor del tomate, dentro de la cuenca

Fuente: elaboración con datos del MAGA y del Censo Agropecuario 2003 del Instituto Nacional de Estadística.

Si bien dentro de la cuenca el municipio de Ipala aparece como uno de los de alta producción de tomate, debido a que no se encuentra dentro de los criterios de dinamismo de desarrollo dados por el aumento del consumo, reducción de la pobreza y la desigualdad, no se incluyó en este estudio. En el cuadro 17 se muestra que los departamentos de Jalapa y Jutiapa en conjunto destinan menos del 1% de su superficie agrícola total al cultivo de tomate; pero a nivel municipal El Progreso, Santa Catarina Mita y Monjas son los que dedican un mayor porcentaje. Cuadro 17. Superficie con cultivo de tomate en los seis municipios más importantes de la cuenca

Superficie en manzanas Fuente: elaboración con datos del Censo Agropecuario 2003, del INE.

En el país, de acuerdo con datos del Censo Agropecuario Nacional 2003 (INE), ese año se produjeron 1.9 millones de quintales de tomate. Jalapa y Jutiapa en conjunto contribuyeron con cerca del 25% de ese total. Pero fueron los cuatro municipios de ambos departamentos incluidos en la tabla anterior los que aportaron

215

cerca del 23% de la producción nacional. Sin embargo, es el municipio de El Progreso el que genera las dos quintas partes del total de ambos departamentos. Cuadro 18. Producción de tomate en los municipios de mayor producción en la cuenca

Fuente: elaboración con datos del Censo 2003 (INE). Producción nacional de tomate 1,275240.

La importancia de este cultivo dentro de la producción agrícola total de los municipios es mucho mayor para los de Monjas, Santa Catarina Mita y Agua Blanca. Nuevamente, El Progreso presenta una situación extraordinaria, pues más de la mitad de su producción agrícola total es de tomate. El cultivo de tomate genera dinamismo económico en los municipios donde se cultiva debido a que demanda una gran cantidad de mano de obra. Usando los datos sobre el número de jornales necesarios para cultivar una manzana de tomate en la región V, se calculó el número de jornales generados por esta actividad en los municipios de mayor producción en la cuenca Ostúa-Guija. Los datos anteriores permiten apreciar que en los municipios de El Progreso y Santa Catarina Mita es donde se genera una mayor cantidad de jornales en el cultivo de tomate. Cuadro 19. Estimación del número de jornales en cultivo de tomate por municipio

* Los cálculos se hicieron tomando en consideración el número de jornales reportados para el cultivo de una manzana de tomate en la región V. Fuente: elaboración con datos del Censo Agropecuario 2003 (INE)

216

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

El mercado exterior de tomate Desde 1998 el tomate fresco ha representado los mayores volúmenes e ingresos de divisas por exportaciones de este producto. Las exportaciones e importaciones de tomate han mostrado un comportamiento oscilante, por la susceptibilidad del cultivo a los ataques de plagas y los efectos de los fenómenos naturales, que inciden en los precios y en los volúmenes transados. El peso de las exportaciones de tomate fresco respecto a la producción nacional tomando como referencia los datos del Censo Agropecuario 2003, ha sido, durante el periodo 1999-2009 de aproximadamente un 32%, en promedio. El grueso de las exportaciones de tomate tiene como destino el mercado centroamericano, que absorbe más del 90% del total. Dentro de Centroamérica, los principales compradores del tomate fresco guatemalteco son El Salvador y Honduras; a este último han ido decreciendo por la pérdida de competitividad frente a El Salvador. En este país el tomate fresco se vende al por mayor en el mercado —La Tiendona—, que recibe el 90% de lo que se consume en ese país, por lo que es ahí donde se fijan los precios mayoristas, y se distribuye a los mercados municipales y a los supermercados (MAGA, 2008). El comercio se lleva a cabo por intermediarios, quienes tienen un alto poder adquisitivo, y capacidad para financiar y/o comprar plantaciones enteras al contado, así como para pagar por el transporte, limpieza y almacenaje. El volumen de las importaciones de tomate y sus productos procesados se ha duplicado, al pasar de 7,045 toneladas durante 2000, a 17,218 toneladas en 2009. Ello representa un crecimiento sostenido del 4.4%. Sin embargo, en del periodo se han dado variaciones interanuales bruscas, lo que indica la alta volatilidad de la demanda ante cambios en los precios del tomate. Las importaciones de tomate están dominadas por kétchup y la pasta, por lo que se puede decir que la dinámica de las importaciones de tomate se explica en mayor medida por el comportamiento de los productos procesados. Históricamente, Centroamérica ha tenido un lugar privilegiado tanto en las exportaciones como en las importaciones desde y hacia Guatemala y el caso del tomate no es la excepción. En 2009 Guatemala importó tomates de diecisiete países diferentes. Sin embargo, Estados Unidos, Israel y China envían cerca del 95% del valor total del tomate fresco; y en cuanto al tomate procesado, EEUU, Costa Rica y Chile envían en conjunto cerca del 85% del valor total.

Fuente: elaboración con datos del BANGUAT

217

El mercado nacional del tomate El 70% del tomate que se cultiva en el país tiene como destino el mercado y los principales centros de distribución son el mercado de La Terminal y la Central de Mayoreo (CEN-MA), puntos en donde se comercia el grueso de la producción y se fijan los precios mayoristas. En el mercado nacional el precio del tomate ha sido un indicador clave para los productores. El comportamiento al que se han enfrentado los productores ha seguido dos dinámicas: en el corto plazo una variación estacional muy volátil según la oferta disponible en los periodos del levantado de la cosecha; en el largo plazo se ha diferenciado dos tendencias entre el periodo del año 2000 y el 2010. En el corto plazo, en la gráfica 11 se visualizan las oscilaciones que tienen una amplitud aproximada entre 4 y 8 meses. Ha sido entre noviembre y enero del siguiente año donde se han presentado los mayores precios y en algunas ocasiones a mediados de año, con abruptas caídas en el mes siguiente. El precio más bajo que se ha registrado fue en enero del año 2000 cuando la caja de tomate llegó a valer US$2.60, y en febrero del 2002 con un valor de US$6.03. A partir de esa fecha los precios han sido superiores, llegando a un máximo de US$25.29 en diciembre del 2008. La variación del precio durante el año ha sido drástica, particularmente en el 2000 cuando la oscilación fue entre US$2.60 a US$18.94, es decir un rango de US$16.34; y en el 2009 cuando el precio del tomate en junio pasó de US$6.12 a US$25.29 en el mes de septiembre. Esta situación junto a la característica del cultivo define mucho el tipo de productor que entra al mercado; generalmente pequeños o medianos productores por el tamaño de la parcela o finca pero con capacidad técnica, de financiamiento, entre otros factores. En el largo plazo se observan dos periodos, uno que va del año 2001 al 2006 con relativa estabilidad en el sentido que más o menos se tuvo un promedio y rangos sin oscilaciones drásticas. En cambio a partir del año 2007 se observan cambios hacia una mayor inestabilidad donde el pico del ciclo lo marca diciembre del 2008 (Gráfica 11, parte inferior). Gráfica 11. Precios mensuales de tomate en el mercado nacional (Promedios mensuales en US$/caja)

Fuente: MAGA 2009.

De acuerdo con los datos del MAGA, el tomate para ensalada (manzano) ha recibido, en promedio, mejores precios mayoristas en el mercado del CENMA que en el de La Terminal durante al menos ocho meses. El diferencial de precios ha llegado incluso a valores de Q58.6 adicionales, pagados en el CENMA. La única ocasión en que esa diferencia fue para un mejor precio en el mercado de La Terminal, esta fue de solo Q1.40.

218

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Respecto a las otras dos variedades de tomate, se han pagado mejores precios en el mercado de La Terminal, y la mayor diferencia de precios ha sido del orden de Q9.60.

La cadena de valor del tomate Para el estudio de cadena de valor se realizó una encuesta específica con la ayuda de la Sede Regional de la URL y de algunos miembros de las asociaciones de productores integradas en la Federación de Asociaciones Agrícolas de Guatemala (FASAGUA). Las 81 encuestas programadas se distribuyeron conforme el número de productores identificados en cada municipio y lugar poblado. Y por la complementariedad entre la producción para el autoconsumo – principalmente granos básicos (maíz y frijol) – y la producción para el mercado, se hizo una encuesta similar para productores de estos. Cuadro 20. Encuestas por municipio y lugar poblado

Fuente: elaboración con datos de la encuesta.

Las encuestas contienen información tanto de los productores individuales como de sus familias, lo cual representa un total de 279 personas. Para el caso de la cadena de valor del tomate se pueden identificar cinco eslabones: 1) el acceso a insumos y servicios; 2) la producción; 3) la intermediación; 4) la venta; 5) el consumo final. Y se utilizan tres canales distintos para vender el tomate: a) la venta a minoristas locales; b) la venta a los mercados mayoristas de La Terminal, CENMA y La Tiendona; y c) la venta en la parcela. Diagrama 2. Cadena de valor del tomate

Los hogares de los productores son, en promedio, pequeños pues tienen 1.5 hijos; y en general son familias nucleares encabezadas por hombres, con una edad promedio de 44 años. Las esposas o cónyuges tienen edades promedio de 41 años; mientras que la edad promedio de los hijos y las hijas es de 15.

219

Solo un 4% de la muestra es analfabeta. La escolaridad promedio de los jefes de hogar es de 4.8 años; la de las esposas es de 4 años; y la de los hijos es de 5.7 años. Esto denota una mejora en la situación de escolaridad de los hijos. El 66% de los varones incluidos en la muestra reportaron como principal ocupación la agricultura; un 2% se dedica al comercio; 2.7% es trabajador familiar no remunerado; 1.3% se emplea en el sector privado; el 15.4% estudia; y el 12.8% no reporta ocupación. Cuadro 21. Actividad principal, según relación de parentesco con el jefe de hogar

En promedio, quienes cultivan tomate llevan más de 22 años de hacerlo, lo que refuerza la experiencia y el grado de conocimiento que llegan a adquirir en su cultivo. Si bien para los productores encuestados el tomate es su principal cultivo, un 85% de ellos también siembran maíz y otro 75% siembran frijol, ya sea para el autoconsumo y/o como una forma de rotar los cultivos y dejar descansar sus tierras. Esto evidencia la complementariedad que existe entre los cultivos destinados para el mercado y los destinados al autoconsumo. Esto se refuerza con el hecho de que cerca de un 30% del total de los productores encuestados cuya actividad principal es el cultivo de maíz y frijol, también cultivan tomate estacionalmente, como una forma de obtener ingresos adicionales. Además, cerca de un 7% de los productores de granos básicos (o sus hijos) se emplea como mano de obra durante las épocas de cultivo de tomate. Respecto al uso de insumos, las encuestas permiten concluir que los productores utilizan cinco insumos principales: pilones; fertilizante; insecticida, pesticida y fungicida. El uso de pilones tiene un promedio de siete años, ya que con anterioridad se compraba semilla mejorada; el uso de fertilizantes tiene un promedio de 19 años, aunque algunos tienen hasta 30 años; y utilizan una combinación de abonos químicos y orgánicos. También han cambiado algún insumo, esperando obtener mejores resultados en sus cultivos, y luego de la recomendación por parte de alguna empresa proveedora de agro químicos, entre las que sobresalen Bayer, Duwest y Disagro. Cuadro 22. Uso de insumos en el cultivo de tomate

*Plantas listas para ser trasplantadas. Fuente: elaboración con datos de la encuesta a productores de tomate.

220

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

La mayoría de los productores encuestados se acercaron una sola ocasión al proveedor con el que adquieren los insumos, para hacer la compra de estos, ya que lo conocen hace mucho tiempo, por lo que confían en él. También suelen conocer con al menos 15 días de anterioridad los precios de los insumos que utilizarán. Para adquirir los insumos acuden a la cabecera municipal más cercana, a la cual van en sus propios vehículos o en taxi, y tardan entre cinco y quince minutos para llegar al lugar de compra, debido a la buena red vial dentro del territorio. Algunos productores cuentan con una buena dotación de capital fijo y equipo para realizar sus operaciones tanto de producción como de transporte y comercialización. Del total de encuestados, 70 tienen cercos de alambre para proteger sus cultivos de la invasión de animales; 66 poseen un almacén (aunque generalmente se trata de un espacio acondicionado dentro de la propia vivienda); 38 tienen camión propio y pueden trasladar su producción al mercado; 18 cuentan con tractor, el que no solo usan para preparar su tierra, sino que también prestan el servicio a otros. Casi una quinta parte de los encuestados poseen casa Maya o invernadero, bienes de capital que demandan inversiones por encima de los Q.800 mil por hectárea. Los productores de tomate se pueden agrupar en pequeños, medianos y grandes. La mayoría de ellos cuentan con extensiones pequeñas de tierra, con áreas menores a una hectárea. Le siguen en importancia los que tienen hasta tres hectáreas. Estos, junto con los que tienen terrenos de hasta siete hectáreas pueden ser considerados medianos. Finalmente, en el grupo de grandes productores se ubican los que tienen entre 7 y 15 hectáreas, los que además, cuentan con las tecnologías de punta e inversiones superiores en capital fijo y en equipo. Gráfica 12. Productores por tamaño de finca, en hectáreas

Fuente: elaboración con datos de la encuesta cadena de valor del tomate 2010 IDIES/RIMISP.

La mayor parte de la producción tiene como destino final el mercado, sea este local, nacional o internacional. La variedad de tomate que más se siembra es la Silverado; le siguen la variedad Retana; Tolimán y 7-12 pues tienen una buena resistencia ante plagas y una buena aceptación por parte de los consumidores. Los pequeños productores cuentan con un nivel tecnológico bajo e intermedio por lo que, en general, obtienen rendimientos menores 45. Además, por no contar con sistemas de riego, es usual que cultiven el tomate solamente en la temporada de lluvia. Todos los encuestados dijeron conocer las características que demanda el mercado, las más importantes de estas son el tamaño, el color, libre de daños y firmeza. Si el tomate no cumple con estas características es común que sea rechazado o bien se pague un menor precio por él. De los encuestados, 64 consideran que son capaces de producir tomates de alta calidad. No obstante, prácticamente el total de tomate que se cultiva en el territorio no puede ser exportado a EEUU por no cumplir las normas que ese país exige. En cuanto al destino industrial, si bien durante un tiempo los productores abastecieron a la planta de la Kerns, debido a incumplimientos de contratos en la actualidad ya no le venden a esta procesadora.

221

Cuadro 23. Principales características, según importancia

Fuente: elaboración con datos de la encuesta a productores

El cultivo del tomate es una fuente importante de empleo, y aunque en las labores también participan los propios productores y algunos otros miembros de la familia, esta fuerza de trabajo resulta insuficiente, por lo que se contrata mano de obra. Los datos indican que para el cultivo del tomate se emplean entre ocho y diez personas (jornaleros) diarios por manzana en la época de siembra y cultivo Estos vienen de las aldeas cercanas y son contratados mediante lo que en la región se conoce como —enganchadores—. Los trabajadores reciben un pago de entre Q60 y Q70 diarios; y regularmente tienen una jornada de unas seis horas. Como mano de obra participan tanto hombres como mujeres, aunque al parecer en los últimos años estas han venido ganando terreno frente a los hombres; y en la actualidad son contratadas en una mayor proporción (60%) como jornaleras en el corte del tomate. Existe cierta división de funciones, en el sentido de que las mujeres se dedican más al corte y los hombres se especializan en labores como sembrar y fumigar. El papel cada vez más importante de las mujeres en las labores agrícolas es un hecho reciente, que comenzó hace unos cinco años. Antes de eso se las discriminaba por considerar que la actividad no era apropiada para ellas; pero en pocos años, esta percepción no solo ha cambiado sino que se han insertado como temporeras y cobrando el mismo salario que un hombre. En las cabeceras municipales se encuentran ubicados los principales servicios, entre los que destacan los puestos de salud, los proveedores de insumos y crédito, así como los mercados y las terminales de autobuses. Para trasladarse a estas los productores utilizan como principal medio de transporte el auto, sea este propio o alquilado (taxi). En cambio, para movilizarse a las escuelas una gran mayoría de los encuestados lo hacen a pie, pues se encuentran ubicados a una distancia bastante más corta y algunas aldeas ya cuentan con estas. Eso explica también los mayores niveles de educación que tienen los habitantes de este territorio. La mayor parte de los encuestados (44 de 81) afirmó que financia la producción con fondos propios porque: 1) es demasiado caro y 2) no lo necesitan. No parece haber una diferencia fuerte entre quienes cubren la producción con recursos propios y los que lo hacen mediante el crédito, de acuerdo con el tamaño de la finca, como se puede observar en la siguiente tabla. Cuadro 24. Financiamiento de la producción, por tamaño de finca

Fuente: elaboración con datos de la encuesta.

Los proveedores de insumos son una fuente importante de financiamiento, pues los productores suelen acudir a ellos para cubrir parte de sus costos de producción, sobre todo los agroquímicos. La segunda fuente de financiamiento es BANRURAL; y la tercera los familiares y amigos.

222

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 25. Fuentes de los fondos para la producción, según tamaño de la finca en hectáreas

Fuente: elaboración con datos de la encuesta de cadenas de valor.

Debido a que la inversión necesaria es alta, los montos de crédito solicitados también lo son y van en rangos de los Q3,000.00 a Q500,000.00, con un promedio de Q57,285.71. Con plazos relativamente cortos de tres meses hasta un año. Esto se debe a las características del cultivo, cuya cosecha suele tardar un periodo de 80 a 90 días. Los créditos se destinan para financiar la producción: en unos casos para comprar insumos y en otros para pagar mano de obra. Cuadro 26. Créditos solicitados, según montos (cifras en Q. miles)

Fuente: elaboración con datos de la encuesta

La asistencia técnica se ha concentrado en aspectos directamente relacionados con el cultivo, y ha sido proporcionada en la mayoría de los casos (83%) por las empresas proveedoras de agro químicos. La participación de otros actores como el Ministerio de Agricultura, las universidades o de Organizaciones no Gubernamentales (ONG), es mínima en este tema. Los aspectos relacionados con la comercialización, procesamiento y gestión empresarial han sido menos abordados. Una de las principales razones que indicaron los productores encuestados para no tener asistencia técnica es que no conocen a nadie que se las provea (19), y que no se las han ofrecido (7). Gráfica 13. Asistencia técnica, por tipo

Fuente: elaboración con datos de la encuesta cadena de valor del tomate 2010 IDIES/RIMISP.

223

Las principales prácticas agrícolas que realizan los productores son el uso de variedades mejoradas; el uso de fertilizantes químicos, y el riego por goteo (más del 80% de productores encuestados). Le siguen en importancia el uso de abono orgánico (64%); y la rotación de cultivos, el mantenimiento de reservas forestales, y la utilización de cercos vivos (55%). Otras prácticas comunes son: la construcción zanjas de filtración; la asociación de cultivos. Solo un poco más del 30% practica la quema de rastrojos, y menos del 20% practica la tala o quema de árboles, que de darse en gran mayor escala y aunado con el sobre uso de los fertilizantes químicos podrían tener un mayor efecto negativo sobre el medio ambiente. Los canales utilizados para comercializar el tomate son varios. El primero de ellos es la venta del cultivo en pie, es decir, el acopiador acude a la parcela y se encarga del corte y transporte hasta los mercados mayoristas. El segundo es la venta en los mercados mayoristas nacionales (La Terminal y CENMA) y el internacional (La Tiendona en El Salvador), utilizado por quienes poseen algún medio de transporte, el mayorista, a su vez, se encarga de vender a los minoristas y estos al consumidor final. El tercero es la venta en los mercados municipales y departamentales, a donde llegan los productores-comerciantes que venden directamente su producción. El tomate es un producto altamente perecedero, por lo que es común que su venta se haga el mismo día de la cosecha o como máximo un par de días después de esta, sobre todo porque los productores no cuentan con la tecnología para su conservación. Igualmente, los mayores volúmenes recolectados y transados se dan en el primero y segundo cortes (Respectivamente, 71.5% y 28.5% de volumen de transacción). El costo en que incurren los productores por trasladar su producción al mercado es variable, y depende en buena medida de las distancias que deben recorrer para llegar a este. Del total de encuestados, 9 aseguraron que no incurren en este tipo de costos pues ven den directamente en la parcela, a la cual acude el intermediariotransportista. El costo máximo por caja pagado por los productores para trasladar sus tomates al mercado fue de Q34; y el costo promedio de Q9.18. 6 de los productores son a la vez comerciantes, y venden su producción a los consumidores finales. El precio promedio de venta de la caja de tomate fue de Q.71.16, con mínimos de Q.35.00 y máximos de Q100.00. En el 81% de los casos los encuestados afirmaron que el precio de venta fue acordado al momento de realizar esta; en un 15% de ellos el precio se acordó por adelantado, pero con la opción de que este fuese variable; y en el 4% restante el precio también se acordó por adelantado, y que este debía ser fijo. En un 53% de los casos los productores indicaron que recibieron precios por debajo de lo que esperaban; en 7% de los casos recibieron precios por encima de los esperados; y el 40% restante recibió el precio que esperaba. Es común que el proceso de venta se realice relativamente rápido y que no se incurra en elevados costos de transacción. En 88% de los casos los productores acudieron solo una vez con el intermediario para acordar las condiciones de venta; en el 12% restante de los casos, lo hicieron dos veces. El tiempo promedio utilizado para negociar las condiciones de venta es de 2 horas con 15 minutos, el cual incluye el tiempo de traslado hacia los puntos de venta. Si bien la mayor parte de productores (61%) acudieron personalmente a negociar la venta, también suele ocurrir que se envíe a un representante. En un 49% de los casos las ventas se cancelan de contado; en el 29% se hacen al crédito; y en un 22% a consignación. El total de productores aseguró que es común que por el tomate entregado a crédito o en consignación no se firme ningún documento legal, más que un simple vale o una anotación en el cuaderno del mayorista. Eso evidencia que los productores tienen mucha confianza en los comerciantes. Al preguntar sobre ello, 88% de los encuestados señaló que su nivel de confianza en estos es de entre 7 y 10; solo el 10% calificó su nivel de confianza con valores de 5 o menos. Esa confianza surge del hecho de que en cerca del 90% de los casos en que las ventas se realizan al crédito o a consignación los comerciantes han cumplido lo pactado. Debido a que cerca de la mitad de productores vende al contado, no incurren en costos para que se les cancele el valor de su tomate. El resto deben acudir de una a dos veces para hacer efectivo el cobro.

224

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

La propiedad de la tierra Varios son los estudios que reconocen el papel de la tenencia y/o propiedad de la tierra en la posibilidad de los hogares rurales para generar sus medios de subsistencia y, por lo tanto, para el desarrollo rural. Desde el enfoque de los activos, algunos estudios también reconocen la importancia de la distribución de los activos productivos, y la combinación de estos, para potenciar los medios de vida de los hogares a fin de que puedan beneficiarse del crecimiento económico. Es conocido que en Guatemala la enorme concentración de la tierra tiene sus orígenes desde la colonia y que fue acentuado con la introducción del cultivo del café en el periodo de la reforma liberal de 1871. El resultado es que Guatemala se caracteriza por ser, junto a Brasil, uno de los países de mayor concentración de la propiedad de la tierra. Medido en términos del índice de Gini la concentración es de 0.85 para todo el país. Como promedio esto quiere decir que hay departamentos que están por encima de este nivel, como son los casos de Escuintla y Retalhuleu cuyos índices son 0.9224 y 0.9022, respectivamente. Si consideramos que el cero indica una distribución igualitaria de la tierra y el valor de uno representa el caso hipotético de que una persona es la propietaria de toda la tierra, valores arriba de 0.85 o más expresan cómo la propiedad de la tierra está concentrada en pocas manos. Siendo una situación extendida en el país fue sintomático la presencia de pequeños y medianos agricultores en los primeros talleres que se tuvieron en la primera fase de la investigación. Ello provocó el interés de explorar si había una relación entre este liderazgo, la concentración de la tierra y el desarrollo alcanzado por la región. La línea de pensamiento se fue construyendo a partir dos consideraciones: la primera, el reconocimiento de que la pobreza no es sinónimo de desigualdad. Es por ello que se puede dar el hecho de que en sociedades con mucha pobreza haya poca desigualdad; y como el principal método utilizado para medir la pobreza en América Latina y Guatemala, es fijar una línea de pobreza ya sea construida a partir de un agregado de consumo o de ingreso, es posible que con desigualdad haya poca pobreza. También se tiene en cuenta que la pobreza tiene diversas causas entre de ellas la desigualdad. Y una de las tesis que se sustentan en el presente estudio es que en Guatemala, una de las principales causas de la pobreza es la desigualdad: de activos productivos, de formación de capacidades humanas y como una de las consecuencias la desigualdad política y de participación ciudadana. En segundo lugar, es previsible que en donde hay pocos propietarios de gran parte de la tierra cultivable, serán pocos los que tengan oportunidad de participación ciudadana. Un mozo colono de Alta Verapaz o un trabajador que tiene que lidiar con su subsistencia día a día, tendrá menos posibilidades de participación en organizaciones sociales. Si en su lugar se tiene una situación en la que hay muchos pequeños y medianos propietarios, estos, por la disponibilidad de recursos, posibilidades de la formación de sus capacidades humanas, disponibilidad de tiempo, entre otros, podrán construir redes sociales, articular alianzas, relaciones de cooperación y por ende de un beneficio o de un acceso más extendido a los frutos del desarrollo y como consecuencia, mejores condiciones para la reducción de la pobreza. Bajo este supuesto es que se introdujo dentro del análisis indagar sobre qué tan concentrada era la riqueza en la región del Ostúa-Güija y si no fuera tan alta ello estuviera influyendo en dinamizar el mercado interno y ser una base para un mayor derrame del producto social una mayor parte de la población y que por lo tanto sea un factor que además de incrementar el consumo influyera en la reducción de la pobreza. Los datos del censo agropecuario y la información recogida directamente en el territorio dan cuenta en los cuatro municipios la desigualdad es menor respecto al promedio nacional y otros departamentos. Y aunque hay la presencia de grandes fincas, especialmente en el cultivo del tomate, estas parecen ser porcentualmente inferiores a los otros departamentos, como es el caso de Escuintla o de Alta Verapaz. Entre los factores pueden estar la menor presencia de la actividad cafetalera; la presencia de una forma particular de arriendo de la tierra en el territorio como lo es la mediería, cuya práctica, de acuerdo con información recabada en el trabajo de campo, si bien es cada vez menor, ha sido común a lo largo de la historia de los departamentos de Jalapa y Jutiapa; además algunas zonas de este territorio fueron beneficiadas por la reforma agraria llevada a cabo por el gobierno revolucionario de Arévalo y Arbenz en el periodo de 1944 a 1954.

225

En la gráfica 14 se representa la curva de Lorenz para departamentos seleccionados por su elevado índice de Gini de la tierra, para el conjunto los municipios de Monjas, El Progreso, Asunción Mita y Santa Catarina Mita. Considerando que entre más plana y mayor sea la concavidad de la curva más se aleja de la línea de equidistribución (línea que conecta los puntos [0,0] y [1,1] formando una inclinación de 45°) y por consiguiente mayor desigualdad, se puede observar que el departamento de Escuintla con sus grandes fincas del cultivo de la caña tiene la curva más plana al inicio, elevándose abruptamente al final del eje de la —x— que representa la proporción de los propietarios de fincas. Estadísticamente se representa con el índice de Gini, que va de 0 a 1; este indicador entre más se acerca a 1 menos propietarios de tierra hay. El valor de 1 representa el caso hipotético de que solo existe un propietario. El índice de Gini de 0.92 para Escuintla da idea de lo que podría conceptualizarse como la monopolización de la tierra. A Escuintla le sigue el índice a nivel nacional que es de 0.85, luego está Alta Verapaz y la curva superior punteada corresponde a los cuatro municipios tomados como un solo territorio. Los índices de Gini de concentración de la tierra para Monjas, El Progreso, Santa Catarina Mita y Asunción Mita son 0.41, 0.47, 0.50 y 0.61 respectivamente. Gráfica 14. Comparación de la Lorenz de los 4 municipios con los departamentos de Alta Verapaz, Escuintla y Nacional.

Fuente: Elaboración con datos del Censo Nacional Agropecuario, INE 2004

226

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Complementando el análisis con la curva de Lorenz en la gráfica 15 se hace una comparación entre el departamento de Alta Verapaz que se caracteriza por su alto nivel de pobreza y que en el periodo de estudio tuvo un deterioro de la pobreza general con el departamento de Jutiapa, se puede observar una clara diferencia entre los tamaños de las fincas. Para el caso de Jutiapa casi un 70% de las propiedades se ubican en el tramo entre una y cinco manzanas de terreno. La diferencia es de 13 puntos porcentuales entre los dos departamentos. En cambio en Alta Verapaz la proporción de propietarios entre 5 y 64 manzanas es mayor que la de Jutiapa. En resumen los datos indican la presencia de un estrato de pequeños y medianos propietarios en los departamentos de Jutiapa y Jalapa, especialmente en los municipios que han logrado un mayor desarrollo socioeconómico. Grafica 15. Porcentaje de fincas y de superficie para los departamentos de Alta Verapaz y Jutiapa. Año 2003.

Los datos de la encuesta socioeconómica son coincidentes con los resultados del Censo Agropecuario. El tamaño promedio de la tierra para el cultivo más grande es de 3.89 manzanas por hogar que corresponde al municipio de Asunción Mita; para los tres municipios restantes el promedio es de 2 manzanas por hogar. En los cuatro municipios es mayor el número de hogares que tienen una extensión entre 1 y 5 manzanas de terreno. Particularmente en Santa Catarina Mita el porcentaje de hogares es de 63%, y Monjas de 71%. Ver gráfica No. 16.

227

Gráfica 16. Tamaño promedio de tierra cultivable, por municipio

Fuente: elaboración con base en la encuesta socioeconómica IDIES/RIMISP

A la pregunta sobre ¿La tierra que trabaja es propia, arrendada, cedida, prestada, a medias, ocupada u otra forma de tenencia? Se observa que es El Progreso el que tiene el mayor porcentaje de propietarios (65.3%). El Municipio de Asunción Mita, que es el que tiene el menor índice de desigualdad de la tierra, por un lado muestra una distribución más uniforme entre fincas menores de cinco manzanas (gráfica 16), y por otro, el de menor propietarios (47%) que trabajan la tierra, como contrapartida también tiene el mayor porcentaje de tierra arrendada (40%). Por los talleres realizados previos a la encuesta se esperaba una mayor presencia de tierra trabajada a medias lo cual se confirma en Monjas donde de cada 10 hogares, por lo menos 1 trabaja en esta forma; en menor escala está El Progreso, de los dos municipios restantes es menor (ver cuadro 28).

228

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 28. Tenencia de la tierra por municipio. En porcentajes

Fuente: elaboración con base en la encuesta socioeconómica IDIES/RIMISP

La tecnología Diversos son los enfoques teóricos que reconocen el aporte de la tecnología al desarrollo y al crecimiento económico. Desde los enfoques marxistas, la tecnología contribuye a la elevación de la productividad del trabajo y, por lo tanto, posibilita la existencia de excedentes de producción liberando a un grupo de individuos para que se dediquen a otras actividades. Los modelos keynesianos y neoclásicos también reconocieron la relevancia de la tecnología como desencadenante del crecimiento económico. Los modelos de Harrod-Domar, por un lado, y el de Solow, por el otro, estudiaron el comportamiento de la economía a partir de la dotación de dos factores: trabajo y capital, pues consideraban que este último era el elemento central del crecimiento económico, mientras que la tecnología era tratada como un factor exógeno y, por lo tanto, constante. En el territorio estudiado se comprobó que los productores de hortalizas han incorporado varias innovaciones tecnológicas y que constantemente renuevan está en busca de mejores rendimientos, como es el cultivo del tomate que se alterna con la cebolla, chile pimiento y pepino, y también, aunque en menor medida, con maíz y frijol. Además, en el territorio se cría ganado, aunque esto se hace de manera extensiva. Para cultivar las hortalizas en general, y tomate en particular, es preciso contar con algunos conocimientos sobre diversos aspectos entre los que destacan: variedades de tomate, tipos de híbridos y sus características, tipos de suelos, grado de humedad, niveles de temperatura, tipos de plagas y formas de combatirlas. También precisa una fuerte inversión en bienes de capital y tecnología. Además de ello, es un cultivo que implica ciertos riesgos de pérdida asociados con los ciclos de producción y demanda, las plagas y los efectos climáticos, entre otros. De ahí que, si bien este cultivo se da en fincas de tamaños pequeños que pueden ir desde 1 a 2 manzanas hasta más de 10 manzanas, no todos los agricultores estén en la capacidad para cambiar los cultivos tradicionales (maíz y frijol) y dedicarse a las hortalizas, en este caso tomate. El tomate se cultiva en el territorio, desde hace más de 25 años. Desde entonces, los productores han ido experimentando con diversas variedades, y han ido incorporando cada vez más el uso de tecnología en busca de mejorar sus rendimientos. Por ello, los productores han cambiado en diversas oportunidades las variedades de tomate que siembran, buscando híbridos que, a la vez de ser resistentes a las plagas que afectan al cultivo (principalmente la mosca blanca), den buenos rendimientos y sean aceptadas por los consumidores. Así, las variedades de tomate que se cultivan actualmente en el territorio son: Elios; Silverado, Retana F1 y BSS712 Antes las variedades que se sembraban eran: ciruela, napolí, roma, árbol, toliman y fuego. Estas variedades son determinadas –crecen hasta una cierta altura, y luego dejan de crecer–; florecen y dan frutos dentro de un periodo relativamente corto de tiempo.

229

El paquete tecnológico utilizado por los productores de tomate incluye, reparación del suelo, trasplante, riego, fertilización y control (Ver anexo). Los productores han hecho fuertes inversiones en tecnología para riego, sobre todo en el área de la Laguna de Retana, donde alrededor de unos 65 productores perforaron recientemente tres pozos mediante los cuales se abastecen del agua necesaria para el riego. En total existen en la Laguna 15 pozos, los cuales son gestionados de manera colectiva por grupos de propietarios. Para el efecto, en algunos momentos los productores han contado con ofrecimientos de apoyo por parte del gobierno. De esa cuenta en el periodo de Berger se hizo una solicitud al gobierno de Japón y se dio el visto bueno para construir algunos pozos. Se dijo que los pozos iban a costar alrededor de Q3.5 millones; de los cuales Q1.5 era por la perforación, monto que iba a ser donado por el gobierno de Japón. Sin embargo, al final de la obra los productores tuvieron que pagar el monto total de su bolsillo, pues el gobierno les dijo que no podían pagar nada. Además, el costo final fue de Q4.5 millones, que están pagando por abonos (con un periodo de gracia de 7 años). Aunque es cierto que tanto la tecnología de riego y la de manejo y control de plagas así como la de uso de semillas mejoradas es también usada por algunos productores de granos básicos, también lo es que ese uso es mayor entre los productores de tomate. Eso se evidencia en el cuadro siguiente, que muestra el uso de mangueras para riego y motores de electricidad (bienes de capital asociados con el riego). En el cuadro se puede apreciar que del total de productores encuestados que dijeron contar con motores de electricidad un 14.2% cultivan tomate como su producto principal; mientras que solo un 2.6% de los que cultivan maíz poseen este bien, y menos del 1% de los que cultivan frijol. Además, del total de los que dijeron tener mangueras para riego, el 42% cultivan tomate como su producto principal; casi un 15% de los que cultivan maíz como su producto principal tienen este tipo de implementos y menos del 5% de los que cultivan frijol como su producto principal lo poseen. Es decir, una diferencia de más de dos a uno si se combina la información de los que cultivan maíz y frijol frente a los que cultivan tomate. Cuadro 29. Uso de bienes de capital para riego, según cultivo

Fuente: elaboración con datos de la encuesta de cadenas de valor del tomate, maíz y frijol

Debido a que el cultivo del tomate es muy susceptible a ser atacado por plagas, los productores han utilizado diversos métodos para tratar de disminuir los efectos de estas sobre sus cultivos, entre otros, el uso de semilla mejorada, el uso de fertilizantes, el uso de insecticidas y herbicidas, así como su constante cambio para evitar la resistencia de la plagas. En general, tanto el uso como el cambio son más frecuentes entre los productores de tomate que entre los productores de granos básicos. Así, casi un 60% de los productores de tomate usan semilla mejorada, frente a cerca de un 40% de productores de granos básicos que lo hace. Además, el cambio en la semilla es no solo mayor en porcentaje, sino también es más reciente. El fertilizante lo emplean el 56% de productores de tomate, frente a un 44% de los productores de granos básicos. Sin embargo, el cambio es más frecuente y más reciente para el caso de los productores de tomate. Algo similar ocurre en el caso de los insecticidas y del herbicida –un 57% de productores de tomate los usan, y un 43% de los productores de granos básicos también; aunque igual en este caso la tasa de cambio de los productos es bastante mayor (67%) y más reciente–. No obstante, la frecuencia de uso de los productos, al interior del grupo de productores de granos básicos, es mayor entre los que cultivan maíz que entre los que cultivan frijol.

230

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 30. Uso de paquetes tecnológicos según cultivo

Fuente: elaboración con datos de la encuesta de cadenas de valor del tomate, maíz y frijol

Además de ello, para el caso específico del tomate se han desarrollado diversas investigaciones para encontrar alternativas que permitan su cultivo bajo condiciones más controladas en dos versiones principales: casa maya e invernaderos. Estas instalaciones requieren de inversiones de capital que pueden superar los US$150,000, aproximadamente unos Q 1,250,500.00. De ahí que solo los productores de tomate tengan la capacidad, dadas las ganancias que pueden llegar a obtener con su cultivo, de invertir en este tipo de instalaciones. Del total de encuestados, solo 10 (6.5%) dijo tener Casa Maya; y solo 4 (2.6%) dijo tener invernadero. Cuadro 31. Instalaciones tipo invernadero, según cultivo

Fuente: elaboración con datos de la encuesta de cadenas de valor del tomate, maíz y frijol

231

Cabe señalar que los productores de tomate del territorio se definen a ellos mismos como innovadores y buscadores de tecnología de punta. Afirman que muchas de las tecnologías más recientes se prueban primero en la Laguna y si dan resultado se transfieren a otras áreas del país donde también se cultiva tomate.

Factores institucionales y estructuras de poder En el estudio se profundizó en el análisis de los actores, las redes y las coaliciones, y cómo estas se integran e impulsan sus intereses a fin de validar la hipótesis 2 de la investigación, que incorpora el componente institucional como un posible vector explicativo de la dinámica del desarrollo en la cuenca Ostúa-Güija. Las instituciones son definidas por North como el conjunto de restricciones impuestas por la sociedad para regular la interacción entre las personas; son por tanto las que definen la estructura de incentivos en las sociedades, por lo que inciden en las dinámicas que se dan en los diferentes ámbitos –nacional, departamental, municipal, territorial–, tanto a nivel de las decisiones cotidianas como en las de política pública y, a través de ello, inciden en el grado de desarrollo en un territorio determinado. Se dividen en formales (reglas, leyes, constituciones, etc.) e informales (normas de comportamiento, convenciones, códigos de conducta autoimpuestos, etc.).

Los actores y las coaliciones de actores La identificación de actores e instituciones mostró tres hechos: 1) que en el territorio la organización social tiene un perfil bajo; 2) que las organizaciones formalmente constituidas tienden a integrarse por sectores y a partir de intereses económicos –pequeños y medianos productores–; y 3) que la experiencia de trabajo a nivel de redes territoriales es muy escasa e igualmente se da a nivel sectorial. A pesar de la existencia de varias asociaciones, hay una frágil institucionalidad que se explica en parte por la estructura sectorial de estas, pero también por las relaciones de poder locales donde las decisiones se concentran en élites económicas lideradas por algunos caciques locales. Entre las principales asociaciones de productores existentes en el territorio se identificaron las siguientes: la Asociación de Ganaderos y Agricultores de El Progreso (AGAP); la Asociación de Agricultores para el Desarrollo Integral de Laguna de Retana (AADILARE); la Asociación de Productores Agropecuarios del Suchitán (APAS), en Santa Catarina Mita (ambas forman parte de la Federación de Asociaciones de Agricultores de Guatemala, FASAGUA); la Asociación de Ganaderos y Agricultores de Monjas (AGAM); la Asociación de Agricultores de la Laguna Del Hoyo (ASOLAGUNA). Estas asociaciones integran a productores pequeños y medianos. Otros actores identificados, pero que tienen menos peso que los anteriores son las asociaciones civiles, los medios de comunicación, las iglesias, la academia y las organizaciones no gubernamentales. Un actor en proceso de gestación es el que se está integrando con el propósito de hacer frente a la actividad minera en Asunción Mita, pero hasta el momento se mantiene con un bajo perfil y bastante aislado, por ser una problemática bastante localizada, aunque con potenciales para afectar a todo el territorio. Hay también un segmento de actores involucrados en negocios ilícitos que, según se menciona con temor –aunque sin aportar evidencias– tendrían acceso a espacios de poder debido a su capacidad económica que les permitiría aportar recursos a algunos partidos políticos. No obstante, se considera que las dinámicas económicas del territorio no se explican por la presencia de estas economías paralelas, sino que tienen una explicación en el resto de factores que ya se mencionó en los apartados anteriores.

232

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Diagrama 3. Actores y vínculos entre actores del territorio

Estos actores han conformado coaliciones formales e informales. En el caso de las primeras, en los municipios que integran el territorio se identificaron las siguientes: 1) la mancomunidad Güija, que reúne a cinco municipios, entre ellos tres de los cuatro que conforman el territorio; 2) la mancomunidad Trinacional; 3) el Sistema de Consejos de Desarrollo; 4) las asociaciones de ganaderos y agricultores. Sin embargo, fuera de las asociaciones de productores, que se conforman para alcanzar algún objetivo previamente identificado sectorialmente, en los otros casos las razones para agruparse son externas a la propia constitución del grupo. En el caso de las mancomunidades, tradicionalmente las municipalidades se han reunido porque perciben que esto incrementa las posibilidades de obtener financiamiento de la cooperación internacional; situación que se ha modificado a raíz de la entrada del proyecto. En el caso del Sistema de Consejos de Desarrollo, la articulación se mantiene por la obligatoriedad que establece la Ley respectiva, aunque en este caso la participación sobre todo en los Consejos (COCODES) se puede explicar por el hecho de que son el espacio en el que se puede influir en las dinámicas relacionadas con proyectos de desarrollo. Además de las coaliciones formales, destacan los siguientes modos de alianzas (o redes de actores) en las actividades agrícolas del territorio: 1) los productores de arroz –dentro y fuera del territorio– que se movilizan en acuerdos tácitos con acopiadores –que, además, son exportadores– de dicho producto; 2) los acuerdos entre medianos productores de hortalizas cuando deben enfrentar problemas en el mercado, tales como carreteras deficientes, temporadas de plagas en el cultivo o amenazas a la seguridad en las carreteras; 3) los sistemas de producción —a medias—; 4) los sistemas de crédito entre proveedores y productores, y entre productores y comercializadores.

Los grupos marginados y excluidos Dentro de los actores del territorio también es evidente la escasa presencia de grupos u organizaciones de, al menos, cinco grupos importantes dentro de los movimientos u organizaciones: las mujeres; los microproductores; los trabajadores agrícolas (jornaleros, entre quienes una parte sustancial son mujeres); los jóvenes; y los migrantes. Su representatividad como colectivos no figura en las instancias de participación ciudadana, por ejemplo; además de que se registraron muy pocas asociaciones con esta figura. A este respecto es importante

233

resaltar que, en los últimos meses, han emergido iniciativas para el fortalecimiento de la participación de las mujeres, apoyadas por la Secretaría Presidencial de la Mujer, por medio de: jornadas de capacitación para la formación de liderazgo; creación de redes de mujeres líderes; y, apoyo institucional para las Oficinas Municipales de la Mujer. Adicionalmente, algunos grupos de micro-productores –por lo general, productores de maíz y/o frijol para la economía familiar– y pequeños productores –de hortalizas, frutas y/o granos básicos con excedente para la venta– se perciben como marginados de los—grandes productores locales—. Estos micro-productores carecen de organización u otra instancia de representación colectiva. Por el contrario, en el caso de los medianos y grandes productores, en cada municipio hay una red que aglutina a una parte de los agricultores del territorio. En el caso de los agricultores de El Progreso (Laguna de Retana), Santa Catarina Mita (Suchitán) y Monjas, incluso tienen membrecía en la Federación de Asociaciones Agrícolas de Guatemala (FASAGUA), la cual es una instancia de nivel nacional. A pesar de esto último, afirman carecer de vínculos con el gobierno central e, incluso, el diálogo ha sido muy escaso. Otro grupo que debería ser considerado por los efectos económicos positivos que genera hacia algunos segmentos de la población es el de los migrantes, principalmente los que se han ido a Estados Unidos y desde allá envían remesas. Pero esta influencia positiva de la migración internacional tiene su correlato adverso, pues más allá de las remesas monetarias, ha tenido un impacto adverso sobre las dinámicas familiares y comunitarias. Los actores del territorio reconocen que hay actividades económicas tradicionalmente aprendidas en el ámbito familiar, que en la última década sufrieron un quiebre debido a que, como el padre –generalmente agricultor– migró a Estados Unidos, envía remesas suficientes para cubrir las necesidades de educación y de consumo, de manera que los hijos ya no aprenden a trabajar la tierra ni otra actividad económica; crecen con sus necesidades materiales cubiertas y con la idea de viajar a Estados Unidos para trabajar allá. Más aún, muchos de ellos ni siquiera se afanan por estudiar. No obstante lo anterior, la población residente en el exterior representa una veta de oportunidades para aportar al desarrollo territorial, tomando en cuenta el potencial de las remesas sociales que se refuerzan mutuamente con las remesas monetarias, para influir en cambios positivos en la población receptora. Se cita particularmente el caso de Santa Catarina Mita, municipio en el cual la población residente en Estados Unidos tiene una representación colectiva y mantiene vínculos con la comunidad de origen por medio de la asociación —Fraternidad Catarineca—, organizada en dos condados de Estados Unidos (uno en Los Ángeles y, más recientemente, otro en Nueva York). Esta asociación realiza actividades sociales y políticas (como por ejemplo, la promoción de vínculos con alcaldías de Estados Unidos), y el envío de remesas colectivas para sostener un comedor solidario que administra la municipalidad. Esta iniciativa puede ser un buen ejemplo de los vínculos de capital social reforzados fuera del territorio; así como también del impacto que pueden tener las iniciativas de la sociedad civil cuando son coordinadas adecuadamente con el gobierno, en este caso el gobierno local.

El capital social del territorio Al analizar el capital social del territorio se hizo desde la perspectiva planteada por Putnam (2003): los aspectos de las organizaciones sociales –redes, normas y confianza– que facilitan la acción y la cooperación para beneficio mutuo. Para comprender mejor cómo analizar el territorio, se hace referencia a Grootaert and Bastelaer (2002), quienes distinguen dos elementos: 1) el capital social estructural, relacionado con las estructuras sociales observables u objetivas, tales como redes, asociaciones e instituciones, así como también las reglas y procedimientos que implican; y 2) el capital social cognitivo, que se refiere a elementos más bien intangibles y subjetivos tales como las actitudes generalmente aceptadas, normas de conducta, valores compartidos, reciprocidad y confianza. En el caso del primer elemento citado, en los apartados anteriores se han descrito ya las estructuras sociales observadas y algunas de sus dinámicas. En este apartado se hará una descripción sobre la pertenencia a redes, con base en los resultados de la encuesta de hogares.

234

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

La participación ciudadana En el territorio la participación formal de la ciudadanía se da en el marco de la estructura del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, que integra instancias formalmente coordinadas para la gestión de planes, programas y proyectos de desarrollo desde los territorios, en los siguientes niveles: comunitario; municipal; departamental; y nacional. El otro espacio de participación es el de las asociaciones y organizaciones formalmente constituidas. Una primera idea de la tendencia a participar se puede identificar en la pertenencia de las personas a un grupo o asociación. Los resultados de la encuesta socio económica llevada a cabo por el IDIES en el territorio muestran que solo una de cada cinco personas encuestadas participa en alguna agrupación, independientemente del tipo de participación. También se puede apreciar que, sorprendentemente –para el caso de Guatemala– de los encuestados en el territorio la participación femenina es ligeramente más elevada que la masculina (Cuadro No. 32). Cuadro 32. Pertenencia a un grupo o asociación, según sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, realizada en el territorio de la Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Sin embargo, la participación se concentra en los grupos religiosos, según la encuesta. En el caso de las mujeres, más del 90% de quienes dijeron participar lo hace en este tipo de espacios, mientras que más del 85% de los hombres también participa en ellos. Cuadro 33. Tipo de organización en que participan, según sexo

Otro*= Participación en CODEDE (Consejo Departamental de Desarrollo), grupo de mujeres, grupo cultural, asociación profesional o en el programa gubernamental Mi Familia Progresa (transferencias condicionadas en efectivo para hogares pobres). Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, realizada en el territorio de la cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Otros espacios de participación, menos frecuentes pero sumamente importantes en términos de la representación comunitaria son el COCODE y el COMUDE, en los que participan –en conjunto– solo el 6% de los encuestados. De ahí que en el territorio exista la percepción de que hay una carencia de cultura participativa.

235

La mayoría se reconoce como miembro activo en las organizaciones (Cuadro No. 34). Las dirigencias son espacios mucho más reducidos que no alcanzan el 1% de la población mayor de 16 años incluida en la muestra: dos personas por cada mil ocupan un cargo como dirigentes. A pesar de que entre grupos, es mayor la incidencia de participación en las mujeres, mientras que las probabilidades de ocupar la dirigencia son mayores para hombres que para mujeres, en una relación de 2/1. Cuadro 34. Tipo de participación en las organizaciones, según sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta de Hogares, territorio de la Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Las actitudes, normas y valores compartidos Respecto a las actitudes, normas de conducta, valores compartidos y confianza, en el periodo de la investigación se encontró información que podría explicar las dinámicas en el territorio en este sentido; sin embargo, se trata de campos que todavía se deben abordar en profundidad. Esto porque hay indicios que apuntan en direcciones diametralmente opuestas; por ejemplo, en las prácticas de producción a medias –ya mencionadas anteriormente– estas revelan la existencia de valores como la confianza que posibilita lograr acuerdos alrededor de un objetivo común. Esto último coexiste, paradójicamente, con experiencias de iniciativas colectivas que son afectadas por actitudes motivadas por intereses individuales, que afectan los proyectos colectivos. Dos casos pueden ejemplificar esto: por un lado los intentos de las asociaciones de productores de tomate por imponer vedas a fin de combatir la proliferación de plagas así como para evitar la sobresaturación del mercado; y los fallidos intentos por constituir una cooperativa de productores de leche, que a pesar de contar con apoyo gubernamental y de la Cooperación Internacional ha fracasado tres veces. Del otro lado, elementos como las relaciones de confianza entre proveedores, productores y comercializadores están incentivadas por —el valor de la palabra— y el temor a ofrecer una mala imagen frente a la comunidad; a estos incentivos se agrega una especie de temor a represalias si no se cumplen los compromisos.

La confianza en las autoridades Las relaciones de confianza que se han observado en los estamentos familiares y sectoriales se pierden en la relación con las autoridades, particularmente, en las encargadas de velar por la seguridad. En la encuesta socioeconómica se preguntó acerca de la tendencia a denunciar agresiones recibidas (robos, asaltos, golpes etc.) y las razones para no hacerlo. Sobre esto último, la mayoría no ve que la denuncia valga la pena, ya sea por temor a represalias (28.8%) o simplemente no creen que sirva para algo (24.2%). En algunos casos –pocos, pero los hay–, se desconocen las instancias para presentar denuncias (Cuadro No. 35).

236

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 35. Razones para no presentar una denuncia, por municipio

La información anterior coincide con lo que reporta el Mapeo de Conflictividad Social 2010, elaborado por la Auxiliatura de la procuraduría de Derechos Humanos (PDH) en Jutiapa, en el que la policía aparece como la menos confiable de todas las instituciones del Estado. Ello estimula una práctica que, según algunas personas consultadas, forma parte de la idiosincrasia de la región: cada uno se las arregla por sí mismo.

Los actores y ¿los conflictos latentes? En el territorio los conflictos sociales no son evidentes, como en otros espacios geográficos nacionales. Una posible razón para ello es el dinamismo de la actividad económica, que genera mucho comercio, diversidad de productos para el mercado, alto grado de tecnificación (áreas de regadío) y elevada productividad, y menores niveles de pobreza. No obstante, existen varias problemáticas sociales con potencial suficiente para derivar hacia conflictos sociales. Estas se relacionan con disputas por el poder y por incidir en la institucionalidad pública; reclamos relacionados con la deficiencia o inexistencia de servicios públicos y/o políticas públicas; por la inseguridad ciudadana; de naturaleza agraria; y socio-ambientales. En torno a las disputas por el poder y por incidir en la institucionalidad pública, la identificación política es un área de conflicto permanente entre actores, independientemente del sector y del territorio; de manera que se observan, incluso, diferencias entre grupos a consecuencia de rivalidades entre partidos políticos. Diferencias que toman forma como divisiones entre —los que tienen— y de —los que no tienen—. La pugna por la identificación política se expresa o manifiesta en las permanentes disputas por la asignación presupuestaria para las obras de inversión en cada municipio; en donde los gobiernos municipales que no son afines al partido del gobierno central poco pueden lograr. Hasta el momento los conflictos de índole agraria por tenencia de la tierra, o el uso de bosques y agua no han aflorado en el territorio, aunque sí se mencionan algunas disputas por límites entre propiedades. La razón de la inexistencia de conflictos por el tema de la tierra es que esta está menos concentrada que en el resto del país, además del hecho de que la tierra está en propiedad de —personas con recursos—, por lo que no hay ‘invasiones‘. En el aspecto laboral, los productores y medianos propietarios indican que pagan a los jornaleros alrededor de Q.60 a 70 diarios –es decir, el salario mínimo estipulado por ley– y que dan trabajo a 10,000 personas en las dos cosechas de tomate que se producen anualmente. También se subraya la práctica de hacer sociedades –con propósitos productivos– o modalidad de —mediería—, muy extendida en el Oriente del país.

237

Esta visión de salarios mínimos que se cumplen y las opciones de mediería para los campesinos sin tierra, permite suponer una situación más llevadera para el campesinado en general. Sin embargo, y dada la naturaleza de la producción agrícola, los trabajos suelen ser temporales y bajo la modalidad de pago a destajo, es decir sin contrato ni prestaciones de ley, y menos aún acceso a la seguridad social del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS); por lo que los jornaleros se ven obligados a diversificar sus fuentes de ingreso, así como a practicar el multiempleo, para lograr cubrir sus necesidades. Desde el punto de vista de algunos sectores de la Iglesia Católica los campesinos sin tierra viven en la pobreza por no gozar de ingresos suficientes, en un contexto en el que,—los trabajadores son conscientes de que sus patrones están ganando mucho dinero con el tomate—. Respecto a la problemática ambiental, las fuentes consultadas apuntan que esta es muy grave y similar a la registrada en otras partes del país. Los principales aspectos mencionados son: contaminación del sistema hidrológico con residuos domésticos, con agroquímicos, etc.; ausencia de tratamiento de las aguas negras; proliferación de basureros; de torres de telefonía celular; tala indiscriminada de bosques; incendios que se salen de control; falta de regulación; y la escasez de medios con que cuentan las instituciones públicas con mandato de protección ambiental. En el trabajo de campo fueron identificadas tensiones comunitarias acumuladas que sugieren un conflicto en estado potencial, el cual podría desencadenarse a juzgar por lo ocurrido en otras regiones del país, en relación a la actividad minera en el municipio de Asunción Mita, donde actualmente existen seis concesiones mineras en explotación: cinco que extraen material de construcción (arena y grava) y una de metales preciosos (oro y plata). Esta última concedida a la empresa Entre Mares de Guatemala, S.A. (Gold Corp.), que comenzó sus actividades de explotación en 2007 a través del proyecto Cerro Blanco. No obstante, los problemas de impacto ambiental que con frecuencia acompañan a la minería de metales no parecen estar causando, de momento, gran preocupación en el municipio. Las movilizaciones sociales y otras acciones colectivas que han tenido lugar han sido promovidas por la Iglesia local y sectores ambientalistas de fuera de la región, pero en apariencia no han tenido mayor eco. La preocupación más evidente está vinculada a los posibles efectos en el agua, concretamente el río Ostúa, derivados del uso potencial de más de 200 mil galones de agua por hora y seis toneladas diarias de cianuro78, lo que tendría impactos sobre el medio ambiente. La PDH comenzó desde hace algunos meses la investigación de varias denuncias alrededor de la minera por: 1) irregularidades en la situación de los trabajadores; 2) sobre el derecho a realizar consulta de vecinos; 3) observancia de la legalidad en los procedimientos para la obtención de licencias de exploración y explotación. Por otra parte, el trabajo de campo permitió establecer que existen opiniones contrapuestas sobre el tema, entre quienes ven la minería como una oportunidad de ganar mejores salarios y de contar con más fuentes de empleo, frente a los que la rechazan porque piensan que solo traerá destrucción del medio, agotará y contaminará las fuentes de agua y, a la larga, traerá más pobreza en todos los sentidos. El tema podría dar origen a un divisionismo comunitario así como provocar acciones interesadas en apoyo a uno u otro bando. El proceso de compra-venta para el proyecto Cerro Blanco, implicó un cambio sustancial en el área en términos del valor de la tierra. La empresa minera ha comprado una extensión de alrededor de 4.8 caballerías (unas 306 manzanas) a pequeños campesinos que vendieron sus terrenos a unos Q.18,750 por manzana, un precio por encima del valor de mercado en el área. Esto ha elevado el precio y ha perjudicado a los que quieren acceder a un pedazo de terreno para cultivar. Otra grave implicación es que los efectos de la contaminación derivada de la actividad minera podría provocar un conflicto binacional, pues de llegar aguas contaminada al río Ostúa, este las llevaría río abajo hasta el Lago de Güija –que en sus dos terceras partes se encuentra bajo jurisdicción de El Salvador– y este, a su vez al río Lempa, principal recurso fluvial y destacada fuente no solo de agua sino de energía para ese país, con lo cual se afectaría a cerca de tres millones de personas. De ahí que en ese país se han organizado reuniones y

238

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

foros sobre el tema y se han dado movilizaciones de un sector de la población, junto con sectores ambientalistas y gubernamentales, que han impulsado la formación de una comisión intergubernamental para abordar el asunto. La diferencia entre los productores —grandes— y los micro-productores –derivada de la barrera que representa el alto nivel de inversión necesaria para incrementar la producción de hortalizas bajo condiciones fitosanitarias que cumplan con los estándares internacionales (específicamente, aunque no solo, tomate) – que podría derivar en una mayor brecha entre ambos tipos de productores. Adicionalmente, entre los productores de tomate hay un conflicto latente debido a que hasta el momento no han logrado consensos para imponer vedas para su cultivo. Estas tendrían el propósito de regular los ciclos de cultivo para prevenir la propagación de enfermedades, así como evitar la sobresaturación del mercado. Aunque ha habido intentos por aplicarlas, su efectividad depende de la voluntad de los propios productores, pues no se aplican sanciones, por lo que algunos de ellos las ignoran, con lo cual, además de arriesgar los cultivos, afectan los precios del producto. Finalmente, más que áreas de conflicto, existen barreras de género que son evidentes al observar la participación de mujeres y la de hombres tanto en las instancias de participación como en los liderazgos a nivel de sectores.

Las capacidades de los actores Si bien en el territorio se encontró que existen actores locales con cierta capacidad de incidencia, esto se da más bien a nivel individual. Por ejemplo, en la gestión de infraestructura y servicios sociales –principalmente educación– en la asignación del presupuesto del gobierno central.

Las capacidades de las asociaciones agrícolas y pecuarias Desde el punto de vista de las coaliciones identificadas, es notable la existencia de procesos de construcción y acumulación de fuerzas, experiencia, capacidad de presión y de negociación. El avance más evidente en el caso de las agrupaciones de productores, articuladas desde hace más de 10 años es en torno a la consciencia de la necesidad de organizarse, de coordinar (planificar) sus labores productivas buscando eficiencia, mejores precios y más beneficios, de actuar en todos aquellos aspectos que les puedan traer mejoras, de mantener una organización cohesionada y con una estrategia clara de acción. Entre otros elementos, esa estrategia contendría los siguientes: hacer avanzar su demanda por mejores vías de comunicación en el territorio; lograr apoyo para iniciativas agroindustriales que permitan transformar los productos en el lugar, a fin de sumar valor agregado. Ambas iniciativas supondrían una apuesta fuerte, para la que se demanda apoyo desde las instituciones públicas. En términos de construcción de identidad territorial, los miembros de las asociaciones de agricultores y ganaderos han desarrollado una concepción propia del territorio a partir de elementos que los identifican surgidos alrededor de su actividad productiva. Producen y reproducen una visión colectiva, con centro neurálgico en los valles de cada uno de los municipios, que integran áreas de producción, centros de comercialización y redes de comunicación por las que fluyen mercancías, insumos de producción y capitales. Son la voz que habla por el territorio, las fuerzas económicamente más activas, que dan empleo a miles de trabajadoras y trabajadores. Así se ven y así también los perciben, en alguna medida, los vecinos. Sin embargo, hasta el momento no han logrado sumar a otras organizaciones para reforzar sus iniciativas de incidencia política. Ello requerirá de nuevas alineaciones y futuras alianzas, abiertas a otros sectores, para lograr articular un proyecto de desarrollo territorial de carácter integral que satisfaga los distintos intereses que confluyen. En algunos municipios, el gobierno local, entendido como la Municipalidad y el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), es posiblemente la instancia con institucionalidad más consolidada.

239

Los gobiernos locales son reconocidos como poseedores de diversos capitales con los cuales podrían incidir en el desarrollo del territorio, y si bien otros actores como los ganaderos y agricultores son percibidos como poseedores de varios capitales hasta el momento su papel ha estado solo vinculado a su sector económico.

Las capacidades en el gobierno local En términos de capacidades, los gobiernos locales cuentan con varias fortalezas casi inherentes a su condición de autoridades: 1) en materia financiera, ya que por mandato constitucional, el 10% del presupuesto de la nación se debe transferir a las municipalidades del país para que estas lo administren en programas y proyectos del municipio. Esta ventaja varía en los diferentes municipios, dependiendo del nivel de endeudamiento y la capacidad de recaudación de fondos propios. Además, tienen la potestad de recaudar el impuesto predial, así como otras tasas y arbitrios; y de gestionar donaciones de cooperantes; 2) la autoridad que representan, al ser electas por los ciudadanos y ciudadanas del municipio, autoridad que en unos casos está más legitimada que en otros; y 3) la posibilidad de abrir y fortalecer redes con otros municipios, otras instancias de gobierno y cooperantes. A pesar de las fortalezas del nivel de gobierno local, las capacidades para la gestión de políticas son muy débiles, explicadas en parte por la sobredemanda de servicios sociales, económicos y de infraestructura que no ha sido capaz de subsanar el gobierno central. La infraestructura es el sector tradicionalmente más atendido en términos de gestión, tanto por la demanda que tiene como también por la conveniencia política de mostrar —obra gris— que evidencie las respuestas del gobierno a las necesidades de la población. En el caso de la inversión social, los planes municipales toman en cuenta las demandas en cuanto a educación, salud y provisión de agua potable –siempre en relación con la infraestructura física para estos servicios– y, en algunos casos, financiamiento de personal para su funcionamiento. Si bien el Código Municipal establece que una de las funciones de las municipalidades es velar por el bienestar de la población y porque cuenten con los servicios básicos, el gobierno central tiene la obligación constitucional de garantizarlos. Pero en muchos casos los servicios aún son deficientes; y la capacidad financiera y de gestión de los gobiernos locales no alcanza a resolver estas deficiencias. El tema ambiental ha cobrado relevancia en los últimos años pero, por lo general, las respuestas de los gobiernos en cuanto a la gestión han tendido a la recuperación de la cobertura forestal y, en algunos casos, tratamiento de desechos. Aunque el marco legal e institucional del país provee a las municipalidades herramientas para la gestión ambiental y uso de los recursos naturales, la facultad para aplicar las sanciones contempladas en las leyes está en manos de autoridades centrales. Además, el reto fundamental está en lograr la sensibilización de los actores económicos y las autoridades nacionales sobre la problemática ambiental. Las políticas de equidad constituyen uno de los rezagos en la planificación de los territorios. La atención a grupos como mujeres, pequeños productores, jóvenes y tercera edad está implícita en algunas acciones, aunque más bien como —sujetos y sujetas de ayuda—, careciendo de un enfoque de capacidades humanas y sociales a fortalecer. El poder de los gobiernos locales, en su mayoría, tiene su base en élites económicas. Hay casos en los que se hace referencia a estructuras de poder económico muy fuerte, que se constituyen en poderes paralelos al estado e, incluso, condicionan decisiones de algunos agentes del gobierno central. La relación con el gobierno central generalmente está condicionada a la afiliación político-partidista. De esa cuenta, en la asignación presupuestaria de obras se suele ignorar el procedimiento técnicamente establecido en el Reglamento de la Ley de Descentralización, que determina la asignación de las obras de acuerdo con los perfiles de proyectos que se presentan desde el nivel comunitario (COCODES), luego en el nivel municipal (COMUDES) hasta el nivel departamental (CODEDES). En la práctica, la asignación ocurre a discreción de diputados distritales al Congreso de la República –instancia que aprueba el Presupuesto General de Gastos de la Nación–.

240

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

De los cuatro municipios, uno de ellos está gobernado por una Corporación Municipal presidida por integrantes de un comité cívico, que han logrado mantenerse en la alcaldía durante cuatro periodos de gobierno. Esta situación ha valido muchas veces la marginación del municipio en el listado geográfico de obras; sin embargo, han podido gestionar recursos en la Cooperación Internacional, aun cuando el territorio es uno de los menos favorecidos en este tipo de asistencia. En los cuatro municipios existen asambleas de COCODES y, en diferente intensidad, se coordinan con los COMUDES. En uno de ellos, incluso, se observa el proceso de gestión de los proyectos desde el nivel comunitario, más allá del ciclo del presupuesto. Sin embargo, aún no existen experiencias de toma de decisiones sobre presupuesto en esa misma lógica: los presupuestos todavía están bajo el control del Concejo Municipal. Otra debilidad en términos de la planificación presupuestaria es la desvinculación de la Oficina Municipal de la Mujer (OMM), pues las actividades que esta realiza requieren de una propuesta que aprueba el Concejo Municipal y, por consiguiente, el financiamiento que se requiera. A la fecha, las OMM operan sin presupuesto propio. A nivel de municipios existe la instancia de las mancomunidades que, en el caso del territorio objeto de este estudio es la Mancomunidad Güija. A través de estas redes se han gestado iniciativas conjuntas en temas ambientales principalmente; en la práctica, son tres –de cinco que pertenecen a ella– los municipios que participan activamente en dicha mancomunidad.

Las capacidades del frente minero en formación Con avances menores, la ampliación de la movilización social de Asunción Mita frente a la llegada de la minería del oro, muestra que en las comunidades aún hay insuficiente respuesta de los vecinos frente al problema. Se trata de un proceso en franca construcción. Debe observarse que la temporalidad organizativa y la percepción de amenaza inmediata, arrojan un notable contraste entre las asociaciones de productores y la iniciativa antiminera. En ambos casos los principales actores identificados no cuentan de momento con suficiente capacidad para alterar la distribución del poder en la región. No obstante, han logrado establecer alianzas con la Iglesia Católica y con la auxiliatura de la Procuraduría de Derechos Humanos, así como con algunos movimientos ambientalistas tanto nacionales como internacionales. En cuanto a las posibles respuestas desde las comunidades, todo dependerá de qué tanto impacte la actividad minera en términos socio-ambientales y también de la capacidad del tándem Estado-empresa para cooptar a la población alrededor de dicha actividad. Tal vez, el hecho de jugar la carta internacional sea hasta el momento la única baza posible para articular una plataforma de resistencia que tiene poco eco en las comunidades. Pero si tanto el ‘tándem‘ como el movimiento de resistencia deciden aumentar el vapor de la caldera comunitaria, el resultado puede ser extremadamente conflictivo.

Las capacidades de otros actores relevantes Los actores más relevantes identificados en el territorio, así como los capitales que poseen se muestran en la Cuadro siguiente, atendiendo al nivel de capital con que cuentan. Destaca en él el reconocimiento de que los gobiernos locales cuentan con capital económico, político, social y simbólico, por lo que es el que, desde su espacio, podría tener una mayor incidencia en el desarrollo del territorio. Otros dos actores que se visualizan como posibles elementos de cambio, dados sus niveles de capital e incidencia son, por un lado, el gobierno central -cuyas políticas podrían mejorar las condiciones (o empeorarlas) del territorio y por el otro el narcotráfico, aunque la influencia de este sería más bien negativa.

241

Cuadro 36. Actores y capital

El acceso a medios de información Un elemento importante para la formación y acumulación de capital social es el acceso a información, pues revela indicios sobre el acceso a redes y las vías para conocer lo que ocurre en el entorno local y extraterritorial. En el territorio, las redes familiares son una fuente de información importante, más que el radio o la televisión, con pequeños márgenes de diferencia entre mujeres y hombres (Cuadro 37). Cuadro 37. Acceso a medios de información, según sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta de Hogares, territorio de la Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Las transformaciones a partir de la iniciativa DTR En esta fase del proyecto uno de los objetivos era el de elevar las capacidades de los actores locales para potenciar su incidencia en los procesos de Desarrollo Territorial Rural. Es así que el Instituto se acercó a varios actores con los cuales se han sostenido diversos encuentros en los que primero se les informó sobre la iniciativa y sus objetivos, y luego se fue avanzando hasta lograr la conformación de una plataforma de actores.

Conformación de la plataforma de actores El propósito de facilitar la conformación de la plataforma de actores era fortalecer capacidades para la promoción de procesos de DTR en el territorio. El proceso ha sido largo y ha tenido altibajos en algunos momentos. Una de las dificultades a vencer ha sido el hecho de que en el imaginario de los actores el referente territorial estaba representado por el municipio de pertenencia.

242

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Sin embargo, y luego de varios meses de reuniones, no solo se logró avanzar en el posicionamiento del territorio como el espacio más allá del municipio, sino que con la activa participación de varios de los asistentes a los encuentros, se logró integrar la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Territorial, en la cual participan: •

Alcaldes de dos municipios: Monjas y Santa Catarina Mita.

•

Concejalas de dos municipios: El Progreso y Asunción Mita.

•

Asociaciones de ganaderos y agricultores por municipio.

•

Agricultores no asociados (pequeños productores).

•

Intermediarios de productos agrícolas.

•

Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES).

•

Universidades (Universidad Rafael Landívar y Universidad Rural).

•

Mujeres relacionadas con la producción agrícola y/o con liderazgo en los gobiernos locales.

•

La Mesa de Diálogo se ha constituido como una instancia de diálogo, aprendizaje y monitoreo de políticas de desarrollo, en la cual sus participantes pueden ampliar sus conocimientos y fortalecer las redes de colegas y organizaciones para promover el desarrollo del territorio; intenta ser un apoyo para facilitar iniciativas del sector agrícola, idealmente vía los Consejos de Desarrollo.

•

Estructura orgánica

•

La ubicación orgánica de la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Territorial se puede apreciar en el diagrama siguiente. Su objetivo es articular planes, programas y proyectos en el territorio, en una visión de desarrollo sustentable emanada de la experiencia y visión de los actores del mismo territorio, y consensuada entre ellos. No se trata de un ente ejecutor ni responsable de gestionar proyectos directamente; sino más bien articulador y facilitador de políticas que promuevan el desarrollo en el territorio.

Diagrama 4. Ubicación de la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Territorial, en el marco de las Instancias de participación en Guatemala

243

Las mujeres en el territorio Un análisis sobre las relaciones de género en las dinámicas territoriales se presenta en el documento elaborado por C. Emanuelsson (2010), el cual explica diversos elementos sobre género y DTR observados en el territorio. En este capítulo se describen algunos hallazgos a la luz de la participación de las mujeres en el desarrollo territorial, con base en dos preguntas fundamentales: (1) ¿Hay diferencias en la participación de mujeres y hombres? y (2) ¿Qué aspectos de las relaciones entre los géneros se observan? El análisis se sitúa en dos ejes: la participación de las mujeres en la economía del territorio –en una dimensión micro– y el acceso a los espacios públicos. Y es producto de tres fuentes con las cuales se recopiló información en el territorio en 2010: la encuesta de condiciones socioeconómicas aplicada en junio-julio; la encuesta sobre la cadena de producción de calzado de cuero, aplicada en septiembre-octubre; y las relatorías de los talleres realizados con un grupo de mujeres entre abril y noviembre. Este análisis es más bien estático, por cuando no analiza cambios en el tiempo, debido a la carencia de datos de base.

La división sexual del trabajo En el territorio se observó que el espacio femenino por excelencia es el espacio doméstico: tanto por la división sexual del trabajo dentro de los hogares (gráfica 1) como también por el tipo de decisiones que están en sus manos (tablas 1 y 2). En la primera se asigna a las mujeres las tareas relacionadas con el cuidado de los miembros de la familia, en el espacio físico del hogar. Por lo general, los hombres se encargan de las actividades retribuidas económicamente, asociadas a la función de proveedor del hogar. “En la mayoría de casos, el trabajo de la casa no se identifica como trabajo; pero resulta que en la Costa Sur la jornada de la mujer inicia tres horas antes que la del hombre y termina cuatro horas después. El cambio en la correlación de fuerzas comienza con hacer conciencia de la participación de los hombres en los trabajos de la casa”. (Mujer en grupo focal, 3 de junio 2010) Las mujeres realizan las tareas del hogar gratuitamente y no se contabilizan como trabajo familiar no remunerado. De hecho, estas actividades ni siquiera se identifican como trabajo. Gráfica 17. La división sexual del trabajo

244

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

El ámbito doméstico como espacio típicamente femenino se observa también en las lógicas para la toma de decisiones en el hogar: es compartido cuando tiene que ver con el presupuesto familiar y está asociado a la presencia del padre o la madre. El cuadro No. 38, intenta explicar cómo las mujeres, a pesar de tener la responsabilidad casi completa de las actividades de cuido del hogar, están parcialmente relegadas de la decisión sobre el presupuesto, lo cual da un indicio de las relaciones de poder en el hogar. Cuadro 38. Persona que decide sobre el presupuesto familiar

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Las decisiones dentro del mismo espacio doméstico toman otra tendencia cuando se alejan de las labores de cuido e implican el ejercicio de autoridad, la cual es masculina cuando el padre vive en el hogar y se suele mantener aún en ausencia de este. En todo caso, hay una decisión compartida entre la pareja antes que sea la madre quien decida. (Cuadro No. 39). Cuadro 39. Persona que decide sobre quiénes trabajan fuera del hogar

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

“Nosotras, desde que los niños están pequeños les enseñamos que el hombre es el que manda”. (Mujer en grupo focal, 6 de mayo 2010)

Acceso a activos Uno de los activos importantes es el empleo, que no muestra diferencias en la distribución entre mujeres y hombres: en ambos grupos, la mayoría de la población empleada trabaja por cuenta propia (Cuadro No. 40). Estos datos, sin embargo, no recogen el trabajo doméstico no remunerado que realizan las mujeres en los hogares. En este sentido habría que analizar las negociaciones entre las actividades de trabajo remunerado y no remunerado, sobre todo en el caso de las mujeres cuentapropistas, pues este suele ser el nicho laboral femenino por excelencia debido principalmente a la flexibilidad de horario y la posibilidad de realizar las tareas en el espacio doméstico.

245

Otra forma en que se pueden ver estos datos es que por cada tres hombres que trabajan de forma remunerada (ya sea por cuenta propia o por un sueldo) solo una mujer lo hace, lo cual puede indicar que la oportunidad que tienen las mujeres de incorporarse a las actividades productivas (entendidas estas como generadoras de ingresos) es mucho menor, lo cual puede estar reforzando también ese menor espacio en la toma de decisiones. Cuadro 40. Tipo de empleo, según sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Las razones para dejar un empleo, no muestran diferencias por género (Cuadro No. 41). Esto sugiere que, cuando las mujeres acceden al mercado de trabajo, las condiciones estructurales son más estables, de tal manera que las tareas de cuidado del hogar son compartidas con otras personas o bien son más sostenibles los arreglos personales para compatibilizar los compromisos de los espacios doméstico y extra-doméstico. Cuadro 41. Razón para dejar el empleo anterior, según sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Respecto al acceso a activos, de los 1,338 hogares que respondieron la encuesta, el 40% de estos reporta acceso a la tierra. La distribución de este acceso es bastante dispar, pues mientras cerca del 87% de los hombres sí logra tener tierra, independientemente de la modalidad bajo la cual la posea, solo el 13% de las mujeres acceden a este activo (Cuadro No. 42). Al considerar la variable de la jefatura del hogar, el 28% de los hogares reportó estar encabezados por una mujer. Sin embargo, solo el 19% de los hogares con jefatura femenina reporta acceso a la tierra para cultivar; una proporción inferior a lo que ocurre en el caso de la jefatura de hogar masculina (48%). Estos datos expresan que en el sector agrícola las mujeres tienen menos acceso a activos que los hombres, y que los hogares encabezados por ellas están en más desventajas.

246

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 42. Modalidad de acceso a la tierra, por sexo

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta de Hogares, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Una de las características que explican el dinamismo del territorio es la baja concentración en la propiedad de la tierra, donde la mayoría de propietarios reporta entre media y una manzana de tierra cultivada. Para el caso de las mujeres, tienen menos acceso, tanto por el número de unidades como también por el área cultivada: la mayoría de unidades de tierra (85%) es cultivada por hombres. Además, casi tres cuartas partes de las mujeres que cultivan, lo hacen en un área de una manzana o menos, mientras que esta misma extensión es para el 53% de los hombres.

El caso de la producción de calzado En uno de los municipios del territorio se realizó una encuesta sobre la producción de calzado de cuero con el fin de identificar si existen diferencias en la participación de mujeres y hombres, tomando en cuenta que dicho producto es emblemático del territorio. La información permite inferir algunos aspectos de las dinámicas de género en el territorio, como la relación que hay entre la condición laboral de la pareja en el taller, que difiere según el sexo del propietario o propietaria: si el propietario es varón, es muy probable que la pareja trabaje en condición de colaboradora, sin paga y poco o nada probable que participe como socia o como trabajadora remunerada. En el caso contrario –propiedad femenina-, el hombre no participa en el negocio (Cuadro No. 44). Cuadro 44. Condición laboral de la pareja en el taller, según sexo del propietario/a

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta a productores de calzado, septiembre-octubre 2010.

Las segregaciones se observan en diferentes momentos de la producción. El uso del equipo de trabajo, por ejemplo, es típicamente masculino, incluso cuando el taller es propiedad de una mujer. De 6 talleres propiedad de mujeres, en 4 de ellos son hombres quienes manejan el equipo de trabajo –maquinaria y herramientas–, al igual que en los 15 talleres propiedad de hombres. Así también, la participación de mujeres en el trabajo remunerado es escasa (una relación de 20 hombres y una mujer). Esta situación sugiere la clásica división sexual del trabajo, que podría estar influida por el conocimiento que requiere el uso de maquinaria semi-industrial – que ha sido capital masculino–. El aprendizaje de esta actividad ocurre en la práctica, ya sea en los talleres familiares o en talleres ajenos, donde existe la categoría de aprendiz. En la encuesta, las pocas mujeres que participan en esta cadena de

247

producción aprendieron en ambos espacios y los hombres, en su mayoría aprendieron en un taller ajeno. Con este dato se quiere observar, de nuevo, que los espacios más allá de lo doméstico todavía son limitados para las mujeres. La tendencia a absorber las tareas se traslada también al trabajo remunerado de las mujeres: entre las propietarias de talleres de calzado, todas se encargan de la venta; mientras que cuando el propietario es varón, es posible que la cónyuge apoye en esta tarea. El tiempo que se dedica al taller, sin embargo, parece que no difiere entre mujeres y hombres: la mayoría percibe que ambos dedican el mismo tiempo y quienes dicen lo contrario argumentan que se debe a los compromisos de cuidado del hogar y de los hijos/as. La participación de las mujeres –escasa– en la producción de calzado de cuero representa ventajas relacionadas con la economía familiar y las responsabilidades de atender el hogar: mejora de los ingresos, disponibilidad de tiempo-flexibilidad laboral y, además, lo ven como un trabajo sencillo. Las desventajas se observan en la misma línea de la esfera doméstica: desatención del hogar y de los hijos e hijas. Así también, ven una desventaja en el desplazamiento fuera de la casa y en tener que trabajar con hombres porque —las molestan—. “Descubrimos que somos muchas las mujeres que participamos en diferentes trabajos, pero que siempre estamos bajo la dirección de un hombre”. (Mujer en grupo focal, 6 de mayo 2010)

La educación En el territorio, uno de los factores que aportan para explicar el dinamismo económico en general es el nivel educativo de la mayoría de la población, que supera la media nacional. Y dentro del mismo territorio, las diferencias en el acceso de mujeres y hombres a la educación escolarizada es mínima; la brecha mayor se observa en la educación primaria, donde el acceso para los hombres es ligeramente mayor que para las mujeres, pero, a medida que aumenta la escolaridad, las brechas parecen invertirse (Cuadro No. 45). Este dato podría sugerir dos fenómenos: (1) el sistema educativo refuerza los círculos de desigualdad, de manera que el acceso a la educación formal no logra transformar el confinamiento de las mujeres al espacio doméstico; o bien (2) habría que observar cambios en el tiempo, en más de una generación. Cuadro 45. Nivel de escolaridad, según género

Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

La participación en espacios comunitarios Al análisis anterior se suma la tasa de participación en espacios comunitarios, que muestra más presencia de mujeres que de hombres, con pocas diferencias (una tasa del 22% de las mujeres y 19% de hombres, según la

248

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

encuesta de hogares). Este dato revela más bien un espacio donde tanto mujeres como hombres se manifiestan, se relacionan y toman decisiones; y sin embargo, los espacios de poder son masculinos: en el caso de los concejos municipales, hay uno integrado completamente por hombres, en otro municipio hay dos mujeres en cargos de concejalas, y en otros dos municipios, una concejala; en los cuatro municipios que componen el territorio, los secretarios municipales son hombres y solamente en uno se encontró a una mujer a cargo de la Dirección Municipal de Planificación. En el caso de los gobiernos intermedios, las gobernaciones departamentales han estado a cargo de hombres, al igual que las diputaciones distritales, en los dos departamentos que abarca el territorio. Las organizaciones en que generalmente participa la población corresponden a grupos religiosos o bien a las instancias de participación ciudadana vinculadas al Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, en los niveles comunitario y municipal (COMUDE o COCODE). Al parecer, la escolaridad no determina el tipo de organización en que participan mujeres u hombres, pues se observan pocas diferencias en la distribución por niveles educativos (Cuadro No. 46). Las desigualdades que se reproducen entre generaciones y en las mismas sociedades limitan a las mujeres el ejercicio pleno de las libertades humanas. El sentido de agencia se restringe para las mujeres, cuya función transformadora se limita a espacios privados. Cuadro 46. Tipo de organización en que participan mujeres y hombres, por escolaridad

Nota: Las casillas resaltadas en verde marcan una mayor participación de las mujeres. Fuente: elaboración con datos de la Encuesta socioeconómica, Cuenca Ostúa-Güija, julio-agosto 2010.

Hay una tendencia femenina a participar en grupos religiosos. Y, como se indica en el apartado sobre Factores institucionales y estructuras de poder, las probabilidades de ocupar las dirigencias en las organizaciones son mayores para hombres que para mujeres, en una relación de 2/1. Esto último abona a la situación planteada en el párrafo anterior respecto a que los espacios de poder son típicamente masculinos. “Pero es que los hombres son más fuertes. Además, también el presidente [del COCODE] quiere ser siempre hombre y el mismo machismo no deja que la mujer participe. A la mujer no le dan participación. Como que la mujer no tiene capacidad”. (Mujer en grupo focal, 6 de octubre 2010)

249

¿Participan las mujeres de las dinámicas territoriales? En el análisis de las dinámicas territoriales llamó la atención el escaso protagonismo de las mujeres, aun cuando es evidente su participación en la economía y se observan rasgos de desigualdad prácticamente mínimos en el acceso a educación y espacios de participación. La estructura agraria en el territorio es desconcentrada, aparentemente; pero un análisis por género muestra brechas en el acceso de las mujeres al activo tierra, con lo cual se cuestiona hasta qué punto el crecimiento económico del territorio ha provocado reducción de la desigualdad –al menos en términos de las relaciones de género–. Visto en el análisis que sugiere Bourdieu (1986) en cuanto a las realidades sociales como producto de construcciones históricas y cotidianas de actores individuales y colectivos, las exclusiones que afectan a las mujeres subyacen en las lógicas cotidianas y emergen muchas veces de manera involuntaria, pero también son aprovechadas como instrumento de poder masculino, que refuerza los círculos de dominación. Siguiendo a Bourdieu, en el espacio social territorial ocurre un sistema de relaciones hombre-mujer que define posiciones de ventaja-desventaja en el acceso y uso de recursos económicos, políticos y sociales, a los cuales han accedido típicamente los hombres (por ejemplo, propiedad y uso de la tierra, ocupación de cargos de elección popular, acceso a redes extra-territoriales). Esto determina, entonces, que las mujeres tengan un reducido acceso al capital económico, político y social, aunque son portadoras de un capital cultural importante en el territorio, como el de ser transmisoras del patrimonio cultural familiar. Paradójicamente, en esta transmisión cultural se filtra la división sexual del trabajo, y la subestimación de y hacia las mujeres. Las estructuras de exclusión –que fueron imposibles de captar con herramientas cuantitativas– se exploraron a través de una serie de talleres con un grupo de mujeres del territorio, quienes compartían varias experiencias, principalmente la de estar activas en el mercado laboral. Uno de los ejercicios realizados permitió identificar estructuras que explican la invisibilización de las mujeres en la economía (Cuadro No. 47). Las mujeres identificaron que este fenómeno se manifiesta en: •

Trabajo doméstico no remunerado.

•

Temor a las críticas.

•

Asignación de roles a mujeres y hombres.

•

Confinamiento de las mujeres al espacio doméstico.

•

Discriminación contra las mujeres en el acceso a educación.

•

Violencia física y simbólica.

Así también, establecieron que dichas manifestaciones tienen raíces tanto en estructuras personales: las normas y/o valores mal comprendidos, tales como la obediencia, el respeto, la sumisión y la lealtad; como también en estructuras sociales de desigualdad, dependencia y el reforzamiento de estigmas (por ejemplo, el —miedo a la soledad—) (Cuadro No. 47). Estos sistemas de sexo-género vienen a plantear la doble función de las instituciones en el desarrollo territorial: por un lado, se encontró que estas explican parte de la evolución exitosa del territorio, básicamente por las articulaciones y la capacidad de incidencia en los diferentes niveles de gobierno, así como también por la existencia de ciertas normas y acuerdos sociales que permiten el acceso a activos importantes. Pero por otro lado, prevalece un sistema de asignación de actividades y conductas “femeninas” y “masculinas” que limita a las mujeres la participación en las dinámicas territoriales. De manera que el factor institucional explica tanto los avances como los rezagos en el desarrollo.

250

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

Cuadro 47. Análisis de estructuras de exclusión Las mismas mujeres refuerzan el círculo de la discriminación

MANIFESTACIONES O EVENTOS

Cultura

CAUSAS

La mujer lo permite

estructuras/valor

En el hogar, en la sociedad, en la forma de educar a los hijos

Temor a las críticas La mujer cuando se casa se dedica a su hogar

Por costumbre, a la mujer se le delega-sull rol

Discriminación

Maltrato físico y psicológico

Porque no se autovalora [las mujeres]

Permitimos a otra persona decidir por nosotras Dependencia económica

Mantener baja autoestima

Obligación

Lealtad

Obedencia

Conformismo

Respeto

Miedo a la soledad

Amor (mal entendido)

El trabajo del hogar no es remunerado Falta de oportunidades

Bajo nivel de autoestima

Menos oportunidades de estudio y superación para la mujer

A la mujer no se le permite salir sola

Se considera a las mujeres incapaces de desempeñar un cargo importante

Por los círculos sociales y los niveles culturales que tiene la mujer

Se considera a la mujer como el género débil

Desde la infancia se asignan tareas “de mujer”

Los hombres influyen más que las mujeres

Se considera obligación de las mujeres las tareas del hogar

Aislamiento social

Desigualdad

Dependencia

Baja autoestima

Sumisión

“No nos valoramos como mujeres y permitimos que se violen nuestros derechos… Siempre somos utilizadas con miedo a ser mejor que los hombres. Miedo al qué dirán”. (Mujer en grupo focal, 6 de mayo 2010) Una mirada a las instituciones y actores en el territorio, sumada a la experiencia de acompañamiento a una plataforma de actores territoriales da cuenta de la importancia de identificar las capacidades individuales y articularlas en iniciativas colectivas que puedan promover procesos de DTR. La mediación de las instituciones en el desarrollo económico del territorio se explica en los siguientes factores: •

Una ética en las relaciones comerciales y de producción que destaca el valor de la palabra y que permite establecer acuerdos verbales por lo general respetados; esto reduce costos de transacción en los créditos, tanto para obtener insumos como para la venta de los productos agrícolas.

•

Las relaciones de confianza implícitas en la tradición de producir —a medias—. Esta práctica también reduce costos de transacción al ahorrar contratos formales y, además, facilita a microproductores, especialmente a hogares pobres, el acceso a recursos para la producción. Posiblemente este factor explique la menor desiguadad en el territorio.

251

•

La posibilidad de establecer relaciones de cooperación y confianza entre las organizaciones sociales y los gobiernos locales. El caso concreto del envío de remesas colectivas para obras sociales en uno de los municipios da cuenta tanto del potencial de las remesas para el desarrollo como también del papel clave de los gobiernos locales en la promoción de relaciones de confianza.

•

El potencial de los gobiernos locales como instancias clave para la articulación de actores y procesos de DTR, aún en las circunstancias en las que la relación con el Gobierno Central represente más amenazas que oportunidades.

•

La movilización de actores alrededor de un interés común: los productores agrícolas han gestionado proyectos de infraestructura con aportes combinados, de ellos mismos y la municipalidad, para mantenimiento y construcción de carreteras. Así también, el uso de redes de información sobre los precios de los productos en el mercado mayorista, calidad y precios de insumos.

•

La institucionalidad de las políticas es un elemento explicativo del desarrollo de una parte del territorio: es el caso de uno de los municipios donde el gobierno municipal ha estado presidido por la misma persona y algunos miembros del Concejo durante cuatro periodos seguidos; en este caso, se trata de la suma: continuidad de políticas más buena gestión municipal.

•

Aunque no se pudo correlacionar la pertenencia a asociaciones con la situación de pobreza y se afirme aún a un nivel especulativo, es importante rescatar el nivel de participación de la población, que da cuenta de un sentido de pertenencia más allá del hogar. En este sentido es importante analizar los grupos religiosos como espacios donde se deben focalizar esfuerzos para inculturar valores que promueven DTR.

Las instituciones y las relaciones de capital social del territorio enfrentan también amenazas que limitan procesos de DTR, entre otras: •

Estructuras de poder económico principalmente, que capturan los diferentes niveles del gobierno, permean los partidos políticos (por medio del financiamiento), condicionan decisiones de política, controlan la seguridad de los territorios e, incluso, circuitos comerciales.

•

Las limitaciones en la gestión de los municipios ¿hacia arriba?. Es decir, al nivel departamental y nacional; los resultados de estas gestiones, por lo general, están condicionados a favores políticos. Esta circunstancia implica que una cultura local con potencial de respetar una institucionalidad, está amenazada por las condiciones externas que desvirtúan estas prácticas y que, además, son las dominantes.

•

En el entorno de los hogares, la emigración de los padres de familia en una sociedad patriarcal ha provocado rupturas en la continuidad de prácticas identitarias del territorio como los modos de producción agrícola. La emigración tiene un doble sentido: como oportunidad, el ingreso de remesas que permite mejorar las condiciones de vida materiales en los hogares, incluyendo el acceso a educación, y las remesas sociales que abren oportunidades, como el acceso a tecnología y la tecnificación de la producción; pero por otro, la amenaza de descontinuar prácticas que implican ciertos valores como la producción ¿a medias?.

En este análisis no se tomó en cuenta el papel de los partidos políticos que, si bien están implícitos en la mayoría de las organizaciones, por su función intermediaria entre la población y sus autoridades conllevan dinámicas particulares, sobre todo por los mecanismos de financiamiento y la articulación de las instancias de poder en el territorio. En términos de gobernanza territorial, las instancias del nivel municipal se identificaron como uno de los espacios centrales para promover una articulación de actores capaces de promover procesos de DTR, por dos razones: •

La instancia del COMUDE intenta confluir los intereses colectivos desde las organizaciones territoriales inmediatas (COCODES) y las organizaciones funcionales (empresarios locales, movimientos sociales); así como, la representación del sector público.

252

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

•

La figura del alcalde municipal que también preside el COMUDE articula decisiones y políticas del nivel municipal con el gobierno central y, desde el punto de vista de la democracia formal, representa la autoridad delegada por voluntad popular. Y en una nueva forma de hacer política -gobernanza territorial- podría convocar a los actores públicos y privados para la cooperación mutua y la toma de decisiones.

En este sentido, uno de los retos de la experiencia fue lograr una convocatoria que trascendiera el municipio e integrara el territorio más amplio; y, más que sumar, potenciar las capacidades del territorio.

VII.15- Conclusiones Adam Smith, padre de la economía y los economistas clásicos, incluyendo la línea seguida por David Ricardo y Carlos Marx tuvieron como preocupación central de la economía explicar la creación, acumulación y distribución de la riqueza. Dos siglos han transcurrido, a la fecha no hay respuestas satisfactorias. En términos modernos el debate continúa sobre cómo se produce el desarrollo y por qué algunos países –y se agrega territorios– crecen y se desarrollan más rápidamente que otros. En este debate, descendiendo de una visión macro y nacional hacia un espacio territorial y social acotado diferentemente de las tradicionales líneas de división política del país, es posible tener y aportar otros puntos de vista. Ello es importante, especialmente en países con grandes disparidades territoriales y marcadas brechas entre el desarrollo urbano y rural. El estudio sobre la cuenca Ostúa-Güija explora ese enfoque que parte desde lo territorial y rural y se arriban a conclusiones sobre las posibles causas de reducción de la pobreza y del desarrollo de cuatro municipios: Monjas, en el departamento de Jalapa; El Progreso, Santa Catarina Mita y Asunción Mita, en el departamento de Jutiapa. Algunas de las conclusiones reafirman o recrean consideraciones que otros estudios han realizado y otras quizás sean particulares del territorio. Pero previamente es necesario añadir que el concepto de territorio no es el equivalente al de municipio. El territorio identificado según diversos indicadores operacionales (características históricas, geográficas, infraestructura, económicas, sociales, comercio intraregional, grado de identidad como territorio, etc.) incluye otros municipios como son San Manuel Chaparrón, parte de Agua Blanca y del municipio de Jutiapa, pero por razones de colaboración institucional y presupuestarias se delimitó el territorio a estos cuatro municipios. También el territorio no es sinónimo de cuenca, sin embargo la cuenca Ostúa-Güija tiene muchos elementos en común de lo que puede considerarse como un territorio. Tomando en cuenta los elementos arriba señalados, las principales reflexiones que se derivan de lo expuesto a lo largo del documento son: 1. El mapeo inicial que fue la base para la selección del territorio y los resultados de investigación de campo confirman el resultado de un modelo de desarrollo que reproduce la desigualdad y la pobreza espacial. El crecimiento económico lejos de alcanzar la convergencia en el desarrollo territorial, reproduce y profundiza la brecha entre las zonas de mayor desarrollo y los departamentos y municipios de mayor pobreza. 2. Los territorios son espacios construidos socialmente que conforman una identidad propia; además de compartir un espacio geográfico, también comparten una historia que les es común. 3. El desarrollo y la reducción de la pobreza que se dio en la mayor parte de la cuenca Ostúa-Güija enseña que la desigualdad y la pobreza que le acompaña no son una fatalidad. Esta región es un ejemplo de que el desarrollo no tiene que ser necesariamente excluyente y que pueden haber otras formas de desarrollo. 4. En la ruta del desarrollo, están interactuando fuerzas, sectores y actores que tienen sus propios intereses, visiones y expectativas; unas complementarias, otras contradictorias, pero que finalmente comparten un territorio que les posibilita y limita, los potencia o inhibe y configuran un imaginario

253

de su ser y porvenir. Dentro de esta visión la política pública no puede ser neutra ni ajena lo que acontece en el territorio ni lo que sucede con otras políticas públicas. 5. No existe “el” motor del desarrollo o la tecla que al activarla desencadenará los eslabones hacia el desarrollo. Si se desea utilizar la idea de motor, que “jala” o “empuja” el desarrollo, tendrá que ser una figura idiomática que exprese el conjunto de “motores”, no como una suma sino como distintas fuerzas interactuando, algunas veces en direcciones opuestas. Eso es lo que enseña el estudio del sur occidente: El desarrollo observado ha sido posible porque en él ha confluido la presencia de diversos factores, lo cual confirma que el desarrollo solo se puede explicar si se considera su carácter multi-dimensional, así como las influencias mutuas que ejercen unos sobre otros, lo que posibilita la generación de círculos virtuosos que, en el caso del territorio, se han traducido en mayor crecimiento económico, disminución de la pobreza, y reducción – aunque leve– de la desigualdad. 6. La política pública tiene mucho que aprender del territorio. Un enfoque que tome en cuenta las particularidades de los territorios puede ayudar a resolver los límites de la política sectorial, tradicionalmente vista en estancos. 7. La investigación tuvo la intención, y la crítica –y el tiempo dirá si se logró– de superar una visión del “investigador/ra” que con su hipótesis e instrumental teórico-conceptual hace una auscultación y recoge una muestra del “objeto de su investigación” que le es ajeno, del cual se cuida para no contaminarse ni contaminar, emite sus conclusiones y recomendaciones sobre los que se debe de hacer. Tampoco se actuó con una visión en la que como investigador o investigadora es una hoja en blanco donde a partir de la gente, desde abajo, con expresiones espontáneas y lluvias de ideas va descubriendo la realidad empírica. Ambas visiones en su diferencia comporten la idea de que uno de los elementos del proceso de investigación es pasivo. En el primero, el objeto de estudio; en el segundo, el sujeto como investigador o investigadora. Más bien el enfoque fue construir un nuevo conocimiento con la gente, desde el territorio, con la inquietud de conocer, de intentar develar lo que hay atrás de la realidad empírica pero también de trasmitir, de compartir lo que se ha aprendido sobre los territorios y su desarrollo; también se espera que el conocimiento construido conjuntamente incida en la política pública del gobierno central y en el ámbito municipal. Resultado de ello fue la creación de la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Territorial de la Cuenca Ostúa-Güija que a partir de proceso de investigación, construcción de capacidades locales e incidencia viene trabajando en una propuesta de desarrollo con una visión de territorio y que en su dinámica ha incorporado al municipio de San Carlos Alzatate. El siguiente paso es que los resultados de la investigación sean un aporte significativo a los planes de desarrollo municipal con una perspectiva territorial. 8. La investigación empleó el método de estimación en áreas pequeñas (Small Area Estimates, SAE), desarrollado por Elbers, Lanjouw & Lanjouw (2003). El resultado del trabajo de escritorio y computadora sobre los municipios que se consideraron —ganadores— por el incremento del consumo, reducción de la pobreza y desigualdad en el lapso de las dos encuestas combinadas con los censos, coincidió en forma razonable con la observación empírica realizada en los municipios. 9. ¿Qué determinó la reducción de la pobreza? O ¿Por qué esos municipios se desarrollaron más aceleradamente que otros? La información recabada y el conjunto de datos apuntan a que es en la diversificación tecnificada del sector agrícola en condiciones de la existencia de un sector importante de pequeños y medianos productores la explicación principal del desarrollo alcanzado en la cuenca Ostúa-Güija. Fue la existencia de esta relativa poca concentración de la tierra (relativa porque efectivamente existen algunos grandes propietarios y un buen número de microparcelas) que posibilitó la formación de una —capa media— de productores, lo que dinamizó la diversificación de la agricultura. Este

254

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija

escenario difiere de otros donde se ha dado la diversificación agrícola y/o tecnificación de lo que se denomina sector moderno de la economía agrícola en oposición a la agricultura de subsistencia, pero en condiciones de alta concentración de la tierra. En ambos casos puede haber crecimiento económico pero los resultados del desarrollo son diferentes. A lo anterior se suman otros factores: los geográficos (relieve, clima, ubicación geográfica, cercanía a mercados importantes); la dotación y distribución de los recursos naturales (agua, suelo); el capital físico (público y privado); las características de la población (nivel educativo, tasa de inserción laboral, productividad, etc.); las innovaciones en la tecnología (que permiten desplazar la frontera de posibilidades de producción); y las instituciones sociales (que incluyen los valores, la cultura, la forma de pensar, las reglas y normas, etc. –elementos que son construidos y modificados a lo largo de la historia en cada lugar en particular–). La diversificación productiva que se dio en el sector agrícola –al pasar de cultivos para el autoconsumo a productos para el mercado, principalmente hortalizas y, sobre todo, tomate– se fundamentó en las ventajas comparativas del territorio96, y en la articulación de los factores externos y los endógenos del territorio. Esto porque, a diferencia de otros territorios, la diversificación de la producción agrícola ha sido complementaria a la producción para el mercado local y el autoconsumo. Al demandar gran cantidad de mano de obra para su cultivo, la producción de hortalizas dinamizó el mercado laboral posibilitando que las familias con menos recursos diversificaran sus fuentes de ingresos, al emplearse como jornaleros durante las temporadas de su cosecha, aunque en condiciones laborales precarias, debido a la estacionalidad del producto. También facilitó el que se instalaran algunas pequeñas empresas de agro servicios que les proveen varios de los insumos necesarios para el cultivo, así como de servicios de crédito –al diferir los pagos por los insumos hasta el momento de la cosecha–. La menor concentración de la tierra –o lo que es lo mismo, la presencia de un grupo numeroso de pequeños y medianos propietarios de tierra– fue el elemento que hizo posible la articulación con el mercado interno, así como la construcción intra sectorial de acuerdos, redes sociales y alianzas – formales e informales– que se han visto reforzadas por la estabilidad y continuidad de los equipos de la institucionalidad municipal y de sus políticas, viabilizando la formación de capacidades humanas (capacitación, educación, emprendimientos, etc.), infraestructura (carreteras, riego) y tecnología. El acceso a la tecnología ha sido un factor que ha reforzado la ventaja comparativa del territorio –sus recursos naturales– al elevar la productividad de la tierra y, por lo tanto, de la producción de las hortalizas. Sin embargo, la diversificación también se ha dado en otras áreas de la economía, sobre todo en el comercio con la instalación de diversos pequeños negocios, así como algunas actividades semi industriales entre las que destaca el beneficio de arroz y la producción de calzado. Estos factores a su vez son el resultado de un proceso histórico social donde la población no ha tenido que pasar por esa larga noche de la discriminación étnica ni la tragedia que sufrieron los pueblos indígenas y el noroccidente del país por la contrainsurgencia. La exclusión y social y la marginación del suroriente que existe es más bien de clase y de género, la primera propia del desarrollo capitalista y la segunda de un sistema de opresión patriarcal. En otras palabras, el desarrollo de la cuenca Ostúa-Güija es resultado de la convergencia y combinaciones en el tiempo de un conjunto de condicionantes y de factores pero que no actúan en forma plana. Aunque interinfluyen entre sí, la existencia de una franja importante de pequeños y medianos productores y la diversificación agrícola tecnificada juegan un papel central. 10. ¿Es factible replicar esta experiencia en otros territorios, por ejemplo los más pobres del país? El estudio realizado por el equipo de desarrollo territorial rural del IDIES conduce a algunas reflexiones al respecto:

255

•

Primero. La cuenca Ostúa-Güija demuestra que otro desarrollo es posible y que los pueblos no están condenados a vivir en permanente atraso y marginación.

•

Segundo. Ningún territorio es igual a otro, es más dentro del mismo territorio hay diferencias y estructura productivas y sociales heterogéneas, por lo tanto es necesario recordar que en desarrollo lo que fue exitoso en un país, región o territorio no se puede calcar a otro. Cada territorio tiene su propia historia y condiciones geográficas, materiales y sociales.

•

Tercero. No es uno, dos, —x— número de factores lo que determina el desarrollo de un territorio y si estos no se concurren no es posible el desarrollo. Por un lado, no todos los factores tienen el mismo peso, y por otro, en el desarrollo económico y social dan compensaciones. Es decir, la debilidad de un factor puede ser fortalecido exógenamente o compensado por otro. La historia del desarrollo de las economías pequeñas con ausencia o limitación de algunos factores da cuenta de ello.

•

Cuarto. En la compensación de factores también el desarrollo seguido en la cuenca Ostúa-Güija deja algunas enseñanzas: la importancia de la política pública que realiza el gobierno central y la política municipal. A lo largo del estudio se ha documentado la importancia que ha tenido la infraestructura vial. Esta ha sido crucial en la articulación del territorio y el desarrollo de su propio mercado interno, pero a la vez es determinante en el comercio externo: hacia la capital del país y hacia Centroamérica, específicamente El Salvador. También en ciertos momentos el organismo ejecutivo ha sido clave en la inversión o apoyo a la infraestructura de riego y en la educación pública, entre otros.

El estudio cuantitativo no recoge la importancia que ha tenido la política municipal. Quizás el caso paradigmático sea Santa Catarina Mita. Considerando las distancias, la experiencia de este municipio es lo que podría denominarse en el ámbito nacional, un modelo de desarrollo de economía mixta. La municipalidad ha incursionado directamente en la dotación de servicios de salud, educación, equipo para mantenimiento de caminos, centro de recreación y otros servicios. Todos los procesos sociales tienen sus propios conflictos y que dentro de cada territorio hay intereses opuestos y excluyentes, a diferencia de otros estudios donde el conflicto es lo que define el territorio y crea alineamientos de los actores. En los cuatro municipios donde se llevó a cabo la investigación, no se percibió un conflicto o tensión de tal magnitud que fuera este o su resolución lo que definiera el territorio o el curso del desarrollo. Subyacen en el territorio problemas que pueden ser decisivos en el futuro: la minería de cielo abierto, la posible construcción de un canal seco entre el Atlántico y el Pacifico, la creación de poder de mercado en condiciones monopólicas o que actúen como equivalentes a posiciones monopólicas en el mercado de las hortalizas, especialmente en el cultivo y comercialización del tomate. A veces se menciona la preocupación por cambios de cultura en el trabajo como resultado de las migraciones. Del listado de potenciales problemas que pueden afectar el curso del desarrollo de la cuenca, dos son los que se ven en el horizonte: la contaminación del agua y su escasez, y el narcotráfico. De este se habla poco y probablemente no llega a los niveles de los departamentos de Alta Verapaz o Zacapa, pero no se cuenta con información ni medios para obtenerla. De cara al futuro el desarrollo del territorio enfrenta el desafío del deterioro del medio ambiente. Cada vez se nota mayor preocupación de parte de los diferentes sectores por la falta de regulación en la perforación de pozos y uso del agua. Se tiene la conciencia de que no es recurso infinito, pero también hay señalamientos del uso indiscriminados de agroquímicos, por ejemplo en el cultivo del melón y del tomate, que están contaminando el medio ambiente y particularmente el agua. Si bien es una preocupación manifiesta por los pobladores, hasta el momento no se han emprendido acciones para frenar su deterioro. Por el otro, el de lograr una mayor inclusión social de los grupos tradicionalmente marginados y excluidos de los resultados del desarrollo, a saber: los micro-productores, los jornaleros, los jóvenes y las mujeres.

256

VIII.1.- Introducción 261 VIII.2.-

Género y las Dinámicas Territoriales 262

VIII.3.-

¿Por qué estudiar con una perspectiva de género? 262

VIII.4.-

Producción y Reproducción 264

VIII.5.-

Consideraciones de género en el diseño de herramientas metodológicas 264

VIII.6.-

Estudiar/investigar los motores de desarrollo en la cuenca Ostúa-Güija 264

VIII.7.-

Plataforma de Actores Locales 264

VIII.8.-

Plataforma de Mujeres 264

VIII.9.-

Encuesta – Condiciones de Vida 264

VIII.10.- El término “representante del hogar” en vez de “jefe de hogar” 265 VIII.11.- Identificación de múltiples actividades 265 VIII.12.- Uso de Tiempo 265 VIII.13.- Participación Comunitario 265 VIII.14.- Cadena de Valor de Calzado 265 VIII.15.- Descripción del territorio con base en género 265 VIII.16.- Conclusiones 271

257

258

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

VIII.1- Introducción El presente reporte surge como resultado del interés tanto del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP) como de la Universidad Rafael Landívar (URL) por profundizar la perspectiva de género en los estudios sobre Desarrollo Territorial Rural (DTR). Es así como, en respuesta a la convocatoria para realizar un análisis de género y DTR, el equipo de investigación del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES) de la URL manifestó interés para participar en la experiencia piloto de analizar las dinámicas de género en el territorio —Cuenca Ostúa-Güija—, en el suroriente de Guatemala. El objetivo de este trabajo, teniendo en cuenta consideraciones de género, fue entender de manera más detallada y comprensiva la influencia de los motores de desarrollo del territorio en los diversos actores locales y viceversa, en términos económicos, sociales, políticos y ambientales. Esto en sintonía con el marco del programa DTR, cuyo objetivo es identificar políticas más integrales, transversales y efectivas que puedan provocar dinámicas territoriales rurales que favorezcan procesos como —crecimiento económico, reducción de pobreza, una mayor igualdad y una gobernanza medioambiental responsable— (RIMISP -Programa DTR, página Web). En la hipótesis del estudio en el territorio, se ha identificado como principales motores de desarrollo para el suroriente de Guatemala, la agricultura, el comercio y la migración. Por tanto, para abordar el objetivo se planteó la siguiente pregunta de investigación:

259

Cuáles son las dinámicas de género en los motores de desarrollo seleccionados en el territorio en términos de: •

inserción laboral, formal e informal

•

acceso a recursos/activos (naturales, tales como tierras y agua, económicos tales como salarios)

•

acceso a activos intangibles (tales como el capital social que involucra la participación en redes sociales y espacios de toma de decisiones, lo cual normalmente está mediado por las instituciones formales y no formales)

Gracias a la visualización de las dinámicas de género en el territorio, la investigación estableció cómo hombres y mujeres se ven afectados por estas, al igual que cómo están afectando las condiciones del territorio y los modelos y dinámicas de desarrollo prevalentes. Para contestar tales preguntas, se revisó información recopilada para el proyecto DTR Guatemala desde una perspectiva que permitió captar y filtrar la información relevante para un análisis de género. También se realizó una investigación adicional, haciendo uso de información y herramientas que tienen explícitamente un referente a género, como: una encuesta de condiciones de vida, la participación en la plataforma de mujeres, la observación del participante, y el diseño del estudio de la cadena de valor del calzado con enfoque de género. Adicionalmente, se utilizó información de otras fuentes, como el análisis discursivo de las memorias de las reuniones de la plataforma de actores y la revisión de los planes de desarrollo de los municipios que conforman el territorio, entre otras. El informe está organizado en seis secciones. Comienza con una sección titulada —género en las dinámicas territoriales—, que muestra por qué es importante estudiar el género en un programa de las características de DTR y cómo este análisis es relevante a nivel de territorio. Luego va un apartado metodológico, seguido por la descripción ambiental, social y económica del territorio con base a género. Posteriormente, se presenta la sección de análisis y discusión de datos acerca de los motores principales de dinámicas territoriales, seguido de un breve apartado aplicando consideraciones de género a los planes de desarrollo del territorio. Concluimos el reporte con una sección de reflexiones y sugerencias acerca del estudio.

VIII.2- Género y las Dinámicas Territoriales De manera colectiva, el programa Dinámicas Territoriales Rurales busca elaborar —una visión y una estrategia teóricamente consistente y empíricamente comprobada—, para lograr una situación —win win win— (RIMISP -Programa DTR, página web), la cual consiste en un crecimiento económico, una mayor inclusión social y una gobernanza responsable del medio ambiente en territorios rurales. El objetivo del programa DTR es producir y diseminar investigación y conocimiento que anime el desarrollo territorial, entendiendo desarrollo como un fortalecimiento de las capacidades de diferentes grupos rurales y la expansión de libertad de todos los integrantes de la región (RIMISP, página web). Este objetivo concuerda con la visón de desarrollo como libertad de Amartya Sen que expresa que —...el desarrollo puede concebirse (...) como un proceso de expansión de las libertades reales de las que disfrutan los individuos— (Sen 2000:19 en Edo 2002:21). Para contribuir a esta visión, se tiene el propósito de integrar transversalmente a estudios de desarrollo las dimensiones de género y medio ambiente, ya que muchos de estos tienden a enfocarse, mayoritariamente, en indicadores económicos. Dentro del programa DTR, género y ambiente se valoran como fundamentales para el entendimiento de las dinámicas en un territorio y como consideraciones esenciales en la promoción de un desarrollo equilibrado por y para todos los integrantes en un medio ambiente no degradado (Marco Conceptual Género DTR, 2010).

VIII.3- ¿Por qué estudiar con una perspectiva de género? En repetidas ocasiones el tema de género suele reducirse a estudio de mujeres o —la mujer—. Al acercarse al concepto de género de una manera sistemática se abren puertas para un análisis más profundo que permite explorar género como un integrante importante en la construcción de todas las relaciones en la

260

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

sociedad. El Marco Conceptual Género DTR (Paulson et al. 2010) define género como —un sistema socio-cultural que norma, estructura y da significado a los roles y relaciones de hombres y mujeres en el territorio. Influye en la construcción de actores y coaliciones sociales, en el funcionamiento y composición de las instituciones, y en el desarrollo, distribución y uso de activos tangibles e intangibles en el territorio—. Este enfoque promueve una investigación holística que pretende estudiar la influencia recíproca entre todas partes de un sistema: cómo la sociedad crea y refuerza roles y normas de género, al igual que cómo los sistemas de género afectan las dinámicas de la sociedad. Entender género como un sistema socio-cultural que influye en la estructura de instituciones y también como una institución en sí, hace la definición de institución crucial para el entendimiento de género. North define institución como —las reglas del juego en una sociedad o como las restricciones concebidas por los humanos que estructura la interacción social— (North 2004:76). Siguiendo esta definición, las instituciones, sean formales o informales, están construidas por relaciones sociales que limitan y definen el espacio de integración entre actores. Género es un factor en todas estas relaciones sociales e interactúa con otras dimensiones como socio-económicas, raza, etnicidad, localidad, entre otras. Las relaciones entre seres humanos no son resultados de interacciones espontáneas, sino de interacciones estructuradas, guiadas e influidas por reglas establecidas en procesos sociales. Cada persona dispone de un cúmulo de capacidades que facilitan o limitan el intercambio con otros jugadores en el juego. Bourdieu describe la constitución de este capital como disposiciones del mismo obtenido a través de percepciones sociales que utiliza el actor para moverse e inter-relacionarse en el espacio social (Bourdieu 1985:724). El mismo autor teoriza sobre capital social, económico, cultural y simbólico. El capital social, básicamente, se constituye en una red de relaciones que, entre otros aportes, puede servir como fuente de información y apoyo, ayudando en la búsqueda de empleo u otras ocasiones en las cuales uno puede salir favorecido ante otras personas que no tienen los mismos contactos. En las palabras de Bourdieu & Wacquant (1992:119), —el capital social es la suma de recursos, actual o virtual, que acumulan tanto individuos como grupos de individuos por medio del establecimiento de redes en mayor o menor grado institucionalizadas que crean relaciones de mutuo reconocimiento y conocimientos—. El capital económico es el capital que uno posee en forma de ingresos y propiedad o los activos a los cuales uno tiene acceso. Los recursos culturales de una persona definen su capital cultural. Estos recursos pueden ser de tres tipos: una forma incorporada como conocimientos, hábitos y lenguaje, una forma objetivada como libros, arte u otros objetos considerados culturales, o una forma institucionalizada como en el caso de diplomas o títulos escolares (Bourdieu 1986). El capital simbólico es cualquier tipo de capital que está percibido a través de clasificaciones sociales. Se expresa cuando ciertas cualidades, relacionadas con la acumulación de varias formas de capital, son reconocidas por otros y atribuidas a la persona, como la autoridad, el prestigio, la reputación, el crédito, el respeto, la honorabilidad, el buen gusto, etc. En la arena para este —juego social— los actores se distribuyen y se relacionan entre sí dependiendo del volumen del capital poseído y la constitución del mismo. Esta posición no es estática, sino varía dependiendo de los integrantes del juego y el peso relativo de su capital en una situación determinada. Por lo tanto, los actores no son estables y homogéneos, sino se definen en cada momento de intercambio social (Bourdieu 1985:725). El acceso o la facilidad de obtener los capitales anteriormente mencionados, no está distribuido igualmente en la sociedad. La distribución de capitales y las relaciones de poder entre capitales desiguales atraviesan las dimensiones de edad, etnicidad, color, sexualidad, ocupación y —definitivamente— género. Las subordinaciones y jerarquías que estas desigualdades generan son algunos de los factores que limitan o facilitan el capital que un individuo o grupo puede acumular, y el poder que tiene para influir en las dinámicas territoriales. El ver género como un concepto dinámico que constantemente se produce y reproduce, dependiendo del contexto socio-cultural en el que se encuentre, se hace un elemento crucial para el entendimiento de las dinámicas en un territorio.

261

VIII.4- Producción y Reproducción El ideario y valores relacionados con lo que es considerado —trabajo reproductivo— versus —trabajo productivo— han sido diseminados e institucionalizados en muchas partes del mundo en el último siglo, influenciado por modelos económicos dominantes. Como consecuencia, en muchos cálculos económicos, se externaliza los costos de la reproducción del trabajo, entre otros, la alimentación, salud, descanso y mantenimiento de funciones ambientales, elementos centrales para la sustentabilidad de y de las condiciones de la producción. Junto con ellos, se externaliza la reproducción generacional de mano de obra mediante el parto, la crianza y la educación de futuras generaciones. Esta división institucionalizada como parte de la expansión del sistema capitalista, coincide con lo que se considera como funciones públicas y privadas y viene profundamente marcada por género. En Guatemala, como en muchos contextos latinoamericanos, la participación en la economía formal es vista principalmente como masculina mientras que las tareas reproductivas, muchas veces no remuneradas, se consideran principalmente femeninas. Estas categorías y su valoración, aparte de influir en las decisiones de cada individuo, como explorado anteriormente en la discusión de los capitales de Bourdieu, también definen el reconocimiento y estatus que puede llegar a tener un individuo en la arena social. Las tendencias relacionadas con las políticas económicas identificadas como neo-liberales conllevan cambios laborales tanto para hombres como para mujeres en Guatemala. En las últimas décadas, se han incorporado más mujeres en la economía formal y, a la vez, más hombres se encuentran desempleados o incorporados en la economía informal. Estos procesos parecen abrir aún más la brecha existente entre la división de labor práctica entre hombres y mujeres, y la asignación simbólica e institucional de categorías y valores al trabajo identificado discursivamente como —masculino— o —femenino—. Diferencias entre las prácticas de género en las realidades laborales y las normas de género en las ideologías dominantes de lo que es trabajo masculino (productivo) respectivo al trabajo femenino (reproductivo) crean una arena de tensión, conflicto e innovación.

VIII.5- Consideraciones de género en el diseño de herramientas metodológicas para estudiar/investigar los motores de desarrollo en la cuenca Ostúa-Güija Como parte de la investigación de IDIES en el territorio se ha diseñado y aplicado herramientas que captan las actividades y perspectivas de una amplia gama de actores, gracias a que se tienen en cuenta consideraciones de género. Estos son: (1) creación de plataformas de actores locales, (2) encuesta sobre condiciones de vida, y (3) estudio la cadena de valor de calzado.

VIII.6- Plataforma de Actores Locales IDIES incentivó y creó un espacio de discusión con —actores locales— del territorio, cuyo objetivo fue vitalizar las redes sociales del territorio mediante la construcción de una mesa de diálogo para estimular y fortalecer un desarrollo conjunto.

VIII.7- Plataforma de Mujeres Debido a la baja incidencia de las mujeres en los espacios convencionales de actores locales, tanto en número como en influencia en la toma de decisiones, IDIES invitó a formar un grupo de mujeres con liderazgo en el territorio con la intención de enfatizar —su potencial y facilitar el acceso a espacios de interlocución con productores y actores políticos, con el fin de propiciar un diálogo horizontal— (Convocatoria Género, IDIES). Este esfuerzo ha hecho que cinco mujeres participen en el grupo de la plataforma de actores locales.

VIII.8- Encuesta –Condiciones de Vida Para estudiar el género es importante revisar las unidades de estudio y las categorías de análisis para minimizar el sesgo cultural, y para interrogar la supuesta neutralidad en las investigaciones científicas. Consciente

262

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

de esto, IDIES hizo cuatro avances metodológicos importantes en la encuesta destinada a indagar sobre las condiciones de vida, lo cual es uno de los instrumentos principales de esta investigación.

VIII.10- El término “representante del hogar” en vez de “jefe de hogar”. A pesar de parecer un simple cambio de palabras, el reemplazar —jefe de hogar— por —representante de hogar— implica un cambio de significado. La categoría de —jefe— aplicada en herramientas de investigación organiza en forma jerárquica los miembros de un hogar sin importar la variedad de conformaciones que pueda haber. La práctica de denominar solo una persona como —jefe— de cada hogar, generalmente, lleva a mapear en la estadística una estructura más jerárquica que la que se observa en la realidad, ya que la actividad económica, el conocimiento y opinión, la participación política y comunitaria en la mayoría de los hogares no se limitan al de —un jefe— . El repetido uso de tal término por parte de oficiales, encuestadores y otros que impresionan con su capital cultural, impacta en el discurso y la visión local. Hoy en día, en Guatemala, la categoría —jefe de hogar— es establecida tanto culturalmente como a nivel técnico de investigación. La falta de claro contenido empírico y la carga de significancia ideológica de la categoría —jefe de hogar— han sido ampliamente criticadas entre demógrafos, quienes han eliminado el uso del término en la mayoría de los organismos internacionales y los censos nacionales (Informe del taller de estadística, FAO 1995:7, página web).

VIII.11- Identificación de múltiples actividades Esta encuesta rompe con otra tendencia en censos y encuestas que es pedir que cada entrevistado/a identifique solo una única actividad económica. La encuesta fue diseñada para captar las diferentes actividades de los encuestados/as, haciendo visible la complejidad de la realidad del territorio y las estrategias mediante las cuales los actores/as se involucran en ella.

VIII.12- Uso de Tiempo Como valor añadido en la encuesta en términos de género, se diseñó una sección de —uso de tiempo— en la cual se preguntó específicamente por la gestión y ejecución de las tareas conocidas como reproductivas, algo que frecuentemente no se incluye en estudios convencionales de desarrollo.

VIII.13- Participación Comunitario También se indagó acerca de la participación en espacios comunitarios, por sexo. Gracias a esto, se logrará acercar a un entendimiento más completo de las dinámicas territoriales que dependen de esferas formales como informales, algo que se tiene en cuenta en el informe final de IDIES.

VIII.14- Cadena de Valor de Calzado Por último, se llevó a cabo un estudio de cadenas de valor con especial enfoque de género en cuanto a la actividad zapatera en uno de los municipios del territorio. Posteriormente, en la sección de comercio se presentan algunos de los resultados del primer paso de la investigación.

VIII.15- Descripción del territorio con base en género El Territorio El territorio del estudio se encuentra en el suroriente del país. Dada su localización espacial entre dos ríos se le dio el nombre —Cuenca Ostúa-Güija—. El área, constituida por los municipios Santa Catarina Mita, Asunción Mita, El Progreso y Monjas, tiene una extensión territorial de 476 km2. Estos cuatro municipios

263

forman parte de los departamentos Jutiapa y Jalapa que a su vez cuentan con un área de 5,300 km2. El territorio goza de una ubicación privilegiada, cercano a la capital y con vías de conexión y cercanía a los mercados, tanto nacionales como fuera del país. Una gran parte de la tierra en la región elegida es utilizada para la producción agrícola que también es la actividad económica principal, aunque la estructura de producción varía en los cuatro municipios. En el territorio de estudio predominan dos productos agrícolas, el tomate y el maíz, seguidos por el frijol, sandía, y cebolla. Adicionalmente, la actividad manufacturera, electricidad, gas y construcción son actividades que cada vez tienen más importancia, sobre todo en los municipios del departamento de Jutiapa. Las remesas también juegan un papel importante en el territorio y, aunque una menor cantidad de hogares viven principalmente de remesas versus los que viven principalmente de la agricultura, el promedio mensual de remesas por hogar llega a ser casi el doble que los ingresos por hogar de la actividad agropecuaria (Propuesta de investigación Guatemala, 2009:23). La cuenca Ostúa-Güija cuenta con una población de más mujeres que hombres. De 40,391 habitantes 52% son mujeres y 48% son hombres. Un 60% vive en áreas rurales, que es un valor por debajo del promedio del departamento de Jalapa (68%) y de Jutiapa (73%) (Propuesta de investigación Guatemala, 2009:15).

Las dinámicas de género en LOS MOTORES DE DESARROLLO del territorio Según la hipótesis del equipo de investigación de IDIES, el crecimiento económico de este territorio está asociado a sus actividades económicas. Estas son, en su mayoría, agricultura (69% de la PEA) y comercio (22% de la PEA) (Censo Poblacional Guatemala 2002). La migración y las remesas también constituyen factores importantes a la hora de definir las dinámicas del territorio. El análisis con género permite reflexionar sobre quiénes en mayor o menor grado han impulsado, han participado, y han venido adaptándose a estos motores de desarrollo con el transcurso del tiempo, y cómo se organizan los diversos roles integrados a estas actividades.

Agricultura La actividad económica principal del territorio es la agricultura con 69% de la PEA. Condiciones favorables para la agricultura incluyen el clima, la geografía, suelos fértiles y la suficiente disponibilidad de agua. Adicional al capital natural del territorio en la zona, se ha venido formando una amplia red de personas relacionadas con la agricultura que, con el paso del tiempo, se constituye en una fuente tanto laboral como de conocimientos e instituciones, lo que representa el capital social relacionado con la agricultura. De ahí se han venido transformando tanto las características físicas del territorio como las actividades de sus pobladores en torno a la agricultura. Hoy en día son muchas las personas vinculadas a esta estrategia de vida, y el proceso se ha desarrollado de modo tal que los habitantes del sector se vinculan diferencialmente en las esferas de poder y toma de decisiones. Los participantes en la reunión de infraestructura identifican como agentes endógenos de desarrollo los comerciantes y agricultores que cuentan con el capital económico y social que les permite acceder a las redes de contacto y activos necesarios para posicionarse favorablemente en el sector agropecuario. Estos han incidido, en gran parte, en el moldeamiento de las condiciones físicas y económicas del territorio hasta la fecha. Según los datos que presenta SEPREM, la mayoría (87,5%) de los hogares en Jalapa y Jutiapa con tierra para sembrar o criar animales tienen jefatura masculina (SEPREM Jutiapa y Jalapa 2009:13 y 15). Varios aspectos de estos datos llaman la atención. Primero es el hecho de que la práctica dominante en la región es identificar a todo hogar que dice contar con un miembro adulto masculino como situación de —jefatura masculina—, inclusive cuando el hombre está físicamente ausente debido a la migración, y cuando, por una variedad de otras razones, una mujer es la principal fuente de ingresos del hogar, la dueña de casa, o la responsable de decisiones clave. Otro aspecto importante es el hecho de que, mientras las familias con jefatura femenina representan hoy un 30% del total de los hogares latinoamericanos, Guatemala es el país que reporta el menor porcentaje de familias con jefatura femenina, a 22,5 % (Tu Salario Guatemala, página web). Finalmente, en relación a los datos nacionales, indicando que un 77.5% de los hogares tienen jefatura masculina, es notable que la jefatura

264

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

masculina de hogares con tierra es significativamente más alta. Este indicador llamaría a una investigación más detallada sobre la tenencia de la tierra por género en un territorio sumamente agrícola. El censo presentado por SEPREM demuestra que el 76,4% de los empleadores y patrones en los dos departamentos son hombres, lo que sugiere una posición jerárquicamente favorable para ellos en este rubro, muchas veces vinculado con un mayor acceso a tierras, tecnologías, conocimiento y toma de decisiones y, por tanto, relacionado a quienes dan las pautas para el desarrollo de la región. Entre los trabajadores formalmente contratados en la agricultura, en Jutiapa y Jalapa las mujeres constituyen un 10% de la fuerza laboral del sector. La misma tendencia aparece en el acceso al sistema crediticio, donde los créditos son otorgados con base a jefatura de hogar y, por tanto, la mayoría de los beneficiaros son hombres. Adicional al acceso a créditos, el destino de estos varía entre hombres y mujeres. Los hombres invierten un 75% de los créditos en actividades agropecuarias mientras que las mujeres solo un 15%, teniendo una inversión mayoritaria en actividades no agropecuarias (44%) y un 24% en actividades no especificadas (SEPREM Jalapa 2009:16). Los puestos públicos en instituciones que manejan temas y acciones concernientes al desarrollo territorial también tienen mayor representatividad de hombres. Este es el caso para los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) en Jutiapa y Jalapa, donde solo el 23% de cargos son ocupados por mujeres, que generalmente son —independientes y solteras— como expresado en la reunión VI de mujeres. Esta tendencia también se refleja en el congreso en los cuatro municipios, ya que no hay diputadas en ninguno. Estos cálculos se tratan de trabajo, créditos, y participación política mediante instituciones formales, donde los hombres tienen mayor participación que las mujeres. Un análisis comprensivo de las dinámicas territoriales ve más allá de las instituciones formales para examinar la participación en otros tipos de instituciones y arreglos. En el área de crédito, por ejemplo, se ve muchos casos, no registrados, de los créditos diarios en los negocios de comida y expendios de abarrotes, donde las mujeres frecuentemente compran al crédito los insumos diarios. Según las estadísticas mostradas previamente, la agricultura es una actividad que involucra mayoritariamente a hombres, ya que conforman el 90% en Jutiapa y Jalapa de la participación formal, y controlan la inversión económica en el sector agropecuario. Sin embargo, estos datos se quedan cortos a la hora de definir la actual actividad agropecuaria tanto para hombres como para mujeres. Muchos hombres y muchas mujeres --entre ellos niños, adultos y ancianos-- realizan trabajo agropecuario significativo, invierten muchas horas en este trabajo, y hacen impactos importantes en las dinámicas territoriales mediante su participación agropecuaria sin aparecer en los datos oficiales. Varias tendencias metodológicas contribuyen a invisibilizar este trabajo, con el efecto de minimizar la contribución real de mujeres y otros grupos. Una tendencia es registrar datos sobre el empleo formal y no así las actividades económicas no formales, de cuenta propia, la producción para consumo familiar y las actividades denominadas —reproductivas—. Otra tendencia es registrar solo un oficio o empleo para cada persona encuestada, una práctica que niega las estrategias diversificadas vitales a la sostenibilidad de muchos hogares y comunidades. Otra tendencia limitante es la de agrupar personas identificadas como jubilados, amas de casa, minusválidos, y otros como —población no económicamente activa— en contextos donde muchos de ellos realizan actividad económica importante. Para entender mejor las dinámicas agropecuarias en el territorio, los datos censales pueden ser complementados por datos más específicos obtenidos mediante la aplicación de herramientas de investigación con género, como son los calendarios u horarios de trabajo, análisis de sistemas de fincas, o similar. Determinar los roles de género relacionados a la agricultura facilita hacer un seguimiento a cómo estos modifican y se ven modificados por el territorio. El cultivo masivo del tomate en la región y las plazas laborales que este genera ha motivado a hombres y mujeres que tenían tierras propias a dejar de cultivar sus parcelas para incorporarse como jornaleros en el

265

sistema de producción agro-industria. Como lo expresa Fredy Tobar (Encuentro III Actores Locales) —muchos dejan su tierra por largos períodos de tiempo y se van a trabajar a otras partes. Los pequeños productores no logran salir adelante por esto, ya que su tierra no se trabaja, van a trabajar a otros lados”. Ahora bien los hombres y mujeres que participan en la agricultura, además de influir en las características físicas del territorio, hacen parte y, a su vez, crean un conjunto de actividades, reglas y significados que caracterizan la actividad agropecuaria de la cuenca Ostúa-Güija. Adicional a la categoría de dueños y empleadores en el sector agropecuario, que en su mayoría son hombres, existen otros perfiles de tanto hombres como de mujeres que usualmente se incorporan a la actividad por medio de diferentes tareas y diferente remuneración. En la reunión de infraestructura, un agricultor de tomate explicó la organización interna de las labores en que mujeres y niños están más relacionados a actividades de siembra y recolección mientras que hombres, usualmente, asumen tareas como riego y aplicación de fertilizantes. Este agricultor, como otros, categoriza a las tareas asociadas con hombres como —mayor calificadas—, ignorando los niveles de conocimiento y técnica relacionados con la siembra, la recolección y selección, y el manejo de germoplasma y otros factores asociados. En la cosecha y post-cosecha se emplean más mujeres que hombres. Participantes de la reunión de infraestructura expresan que las mujeres suelen ser más rápidas y más cuidadosas y por esto se prefiere contratarlas en cosecha, recolecta y siembra. A parte de las habilidades asociadas a las mujeres, existe la idea de que son más flexibles y dóciles. Otra ventaja reconocida de la contratación de mano de obra femenina son los menores salarios que se les asignan, justificados por su segregación en tareas identificadas como —no calificadas—, y la disponibilidad de mujeres para la contratación temporal (Reunión de Infraestructura). Estas características del sistema de género han facilitado el desarrollo del cultivo comercial de tomate. En repetidas oportunidades, en las reuniones del grupo de mujeres, se emitieron comentarios haciendo alusión a la doble jornada que tienen las mujeres que se incorporan al mercado laboral. Esta doble jornada resulta de la expectativa que ellas realicen la mayoría de las tareas reproductivas del hogar, además de la labor pagada que realizan afuera del hogar. Un factor que contribuye a esta sobrecarga sistemática a las mujeres es la falta de reconocimiento de labores domésticas como —trabajo—. Una participante del grupo de mujeres explica, —en la mayoría de casos el trabajo de la casa no se identifica como trabajo, pero resulta que la jornada de la mujer se inicia tres horas antes que la del hombre y termina cuatro horas después, el cambio en la correlación de fuerza comienza con hacer conciencia de la participación de los hombres en los trabajos de la casa— (Taller de mujeres III).

Comercio Otra actividad de importancia para las dinámicas territoriales es el comercio, constituyendo un 22% de la PEA para el territorio. En este sector se encuentran registradas en las estadísticas de SEPREM la mayoría de las mujeres que trabajan fuera de casa. En Jutiapa y Jalapa el porcentaje de las personas trabajando en el comercio que son mujeres es aproximadamente un 70%. Las tendencias de inversión en el comercio varían dependiendo de si el crédito es recibido por hombre o mujer. Lo anterior es una consideración importante para relaciones entre crecimiento económico, inclusión/ exclusión social y reducción/incremento de desigualdad. En el caso de los hombres, según la información del SEPREM sobre el destino de los créditos, las actividades de comercio en que se invierte, están en su mayoría relacionadas con actividades agropecuarias (SEPREM Jutiapa y Jalapa 2009:16 y 18). En contraste, para las mujeres, inversión en el comercio no agrícola es lo que prevalece con variedad de productos como ropa, calzado y alimentos, entre otros. Este comercio variado genera ingresos considerables para un sector de la población, haciendo que el suroriente de Guatemala sea un territorio muy emprendedor como lo describen en una reunión de actores locales (Encuentro III - Actores Locales). Un producto cuya comercialización y producción se destaca notablemente en uno de los municipios es el calzado en Santa Catarina Mita. Este es un buen ejemplo para describir las repercusiones que puede tener

266

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

un cambio en la estructura de una actividad económica en cuanto a transformaciones en roles de género y sus consecuencias en términos de distribución de capital, entre otras. Adicionalmente, demuestra cómo estudiar con consideraciones de género permite ver y analizar una gama más amplia de actores y actividades, importantes para el entendimiento de las dinámicas. Durante muchos años, la producción de calzado fue la principal actividad económica en Santa Catarina Mita y, aunque su importancia ha disminuido, aún es emblemática del lugar. En los últimos 20 años este sector ha vivido muchas modificaciones y estos cambios han motivado nuevas dinámicas en el territorio, dentro y fuera de la cadena de calzado, incluyendo transformaciones en el mercado, modo de producción, venta y actores. A pesar de ser una actividad cambiante, en el discurso el calzado sigue siendo representado como trabajo masculino. Como es el caso para muchas industrias manufactureras, los actores —invisibles— en la actividad zapatera son muchos, en parte porque ciertas tradiciones culturales y económicas limitan el protagonismo para algunos. La estructura de los talleres de calzado es en su mayoría empresas de pequeña escala que varían entre involucrar sólo una persona hasta contratar un par de trabajadores. Las entrevistas como las observaciones a la actividad del taller con zapateros soportan la visión de que el empleo en calzado es principalmente para hombres. Sin embargo, un estudio más detallado permite ver otra realidad en la cual muchas mujeres y también niños están involucrados en diferentes etapas de esta actividad como muestra tabla 1. Tabla1: Comparación de Datos de Participación Económica Obtenidos Mediante una Estimación de Empleo Formal versus un Estudio con Consideraciones de Género en la Actividad de Calzado en Santa Catarina Mita.

Trabajadores/as de Calzado en Santa Catarina Mita

Estudio considerando empleos formales

Estudio más detallado con consideraciones de género

Hombres

359 (95%)

409 (86%)

Mujeres

20 (5%)

67 (14%)

Total

379 (100%)

476 (100%)

Fuente: Elaboración con base en Censo Calzado 2010.

La tabla 1 muestra, con base al censo de calzado, la diferencia entre contemplar solo empleos formales y utilizar herramientas más sutiles para captar diferentes modos de participación económica. Donde no se tiene en cuenta las personas que no son formalmente contratadas solo se captaría un 80% de la fuerza laboral involucrada y con un balance de 95% hombres y sólo un 5% mujeres. Esto significaría dejar invisibilizados más de la mitad de las mujeres y un 12% de los hombres trabajando en la industria, que está constituido por niños y jóvenes ayudantes y aprendices. Este tipo de omisión suele ocurrir cuando se usa indicadores económicos (del tipo PEA) sin algún otro índice complementario. La creciente tendencia entre los trabajadores de calzado de llevarse el trabajo del taller a la propia casa está relacionada con la incorporación de niños y mujeres en la actividad los últimos años (Censo calzado,

267

observación en sitio). Conjuntamente con el esposo contratado en el taller, la mujer también participa en las tareas del calzado en forma complementaria a los oficios del hogar y en ciertas ocasiones también los niños trabajan. Esta colaboración suele ser representada de manera informal como —ayudante— y, por lo tanto, no se reconoce su verdadera importancia. Se destaca en entrevistas con mujeres que sí trabajan formalmente en el sector, es decir, empleadas o dueñas de taller, que el ser mujer y trabajar en el calzado no solo significa un aumento en capital económico, sino también sociocultural, ya que estar formalmente involucrada en esta actividad productiva culturalmente asociada con hombres genera admiración (Taller de Calzado). Merece la pena destacar que el ser hombre y zapatero no suscita el mismo reconocimiento, sino por el contrario, es visto como un hecho —natural—. Es interesante el contraste de opiniones en cuanto al tema de ayudantes. Participantes en el taller de calzado (12 agosto) manifiestan que uno de los principales problemas del sector es la baja sostenibilidad de la actividad debido a la falta de aprendices. Esto resulta contradictorio, ya que, como se mencionó con anterioridad, el llevar el trabajo a casa desencadena en la extensión de labores a nivel familiar en forma de — ayudante—. Por tanto, el reconocimiento formal, económico y cultural de la labor del ayudante por medio de opciones de inserción laboral y de mayor acceso a fuentes de información y tecnología tales como capitaciones podría resolver el problema de la falta de mano de obra. No obstante, el desarrollo de la producción casera responde a restricciones que van más allá de la remuneración económica, y que tienen mucho que ver con expectativas e identidades de género. Con esto se refiere a las barreras culturales, las cuales son expresados tanto en entrevistas de trabajadores de calzado como en talleres de mujeres, entre ellas el ambiente hostil en actividades dominadas por hombres, la baja autoestima entre las mujeres, y la sobrecarga laboral que implicaría para las mujeres involucrarse en actividades fuera de las del hogar (entrevistas con zapateros, productores de tomate y participantes en el taller de mujeres I y IV).

Migración La migración ha sido un fenómeno de gran importancia para el territorio debido a su influencia en las dinámicas económicas, socioculturales y ambientales del mismo. De acuerdo con datos de la Organización Internacional de Migraciones (OIM), para 2004 se reportaron 56,279 personas originarias de Jutiapa que envían remesas. De éstas, 69% son hombres y 31% restantes son mujeres. Hay 37,397 hogares en Jutiapa que reciben remesas del exterior, es decir, un 47% del total de hogares en el departamento y de estos 32,604 reciben remesas mensualmente. De este total de hogares, 10,496 están ubicados en áreas urbanas y 26,901 en el área rural. El dinero que se recibe se invierte principalmente en consumo familiar, y solamente 256 hogares reportan que han invertido remesas en tierras y negocios agropecuarios (Propuesta de Investigación Guatemala, 2009). La migración externa en el territorio es relacionada con alteraciones en los patrones de migración interna. Participantes del encuentro IV de actores locales expresaron que, debido a la migración externa de parte de la fuerza laboral del territorio, no se suple la demanda de plazas generadas por la agricultura y se movilizan trabajadores de afuera del territorio para suplir con la oferta laboral (Encuentro IV –Actores Locales). La migración tanto externa como interna está relacionada con cambios económicos y laborales que influyen las dinámicas de género en el territorio. Se puede hacer un seguimiento de estas dinámicas de género en la Cuenca Ostúa-Güija gracias a la información recolectada en la sección de migración de la encuesta de condiciones de vida en respuesta a las incógnitas presentadas a continuación: ¿Quién recibe las remesas y en qué son invertidas? ¿Qué sucede con el uso de tierras cuando hombres y/o mujeres migran (abandono, cambio de uso, etc.)? ¿Cambian los roles dentro de la familia dependiendo de si quien migra es hombre o mujer, según categorías de edad (padre/madre, hijo/a, abuelo/a)?

268

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa- Güija, suroriente de Guatemala

Orientaciones de género a los planes de desarrollo del territorio Análisis de la agricultura, comercio y migración hacen evidente el papel de la infraestructura en el desarrollo del territorio. Este hecho se manifiesta también en los planes de desarrollo municipal de los cuatro municipios, donde los objetivos principales van directamente relacionados con mejoras de infraestructura tales como drenajes, escuelas, red vial. Las prioridades balancean la construcción de nuevas obras con el mejoramiento y ampliación de infraestructura existente. No cabe duda que las dinámicas de género en las prioridades, poderes y participaciones impactan la elaboración de planes de desarrollo municipal y, por tanto, impactan las dinámicas de desarrollo en el territorio. De igual manera, la construcción de infraestructura conlleva impactos diferenciados para hombres y mujeres en el territorio. Para que este tipo de plan cumpla con los objetivos establecidos de —ser un municipio que busca el desarrollo integral, con unión y una participación ciudadana activa, enmarcado en el concepto de género e igualdad en todos los aspectos (salud, educación, infraestructura, medio ambiente, crecimiento económico y social) — (DTP, Asunción Mita) es importante contemplar, visibilizar y hacer seguimiento a las dinámicas de género que vienen ligadas con la implementación de proyectos de infraestructura. De otra forma, el avance simplemente se queda en la parte técnica sin lograr mayores avances en otras esferas importantes para las DTR. En la relación entre género e infraestructura se tiende a asumir neutralidad, es decir, que todos los actores se ven igual de beneficiados. Sin embargo, el análisis de género en el sector de la infraestructura ha ganado importancia debido al rol importante de género en organizar e influir en los impactos sociales, económicos y medioambientales de la infraestructura (Guía Género, página web). Los intereses y necesidades difieren entre hombres y mujeres y así se visibiliza el beneficio diferencial en términos de infraestructura relacionado con diferentes labores productivas y reproductivas, las cuales hemos explorado a lo largo de este documento.

VIII.16- Conclusiones La agricultura, el comercio y la migración son motores importantes para lo que se considera ser el desarrollo en el territorio, que a su vez va muy ligado a capital económico. En la cuenca Ostúa-Güija los grandes agricultores y comerciantes son hombres, que por eso tienen mayor acceso a los capitales que definen e impulsen el desarrollo. Este estudio revela que las prácticas científicas e institucionales también han impactado el balance de género en las dinámicas territoriales. Las metodologías de trabajo que identifican, cuentan y apoyan principalmente a los tipos de actividades realizadas principalmente por hombres, y no los tipos de actividades realizadas por mujeres y jóvenes influyen en el crecimiento de algunas dimensiones de la actividad territorial, y algunos actores territoriales, más que otros. Aunque muchas mujeres y jóvenes se involucran en actividades económicas, muchas veces ellas y ellos no gozan de reconocimiento en el discurso o en los estudios de desarrollo convencionales, ni obtienen los mismos beneficios como los hombres en cuanto a acceso y uso de los diferentes capitales. El reconocimiento formal y apoyo institucional en una gama de actividades económicas más amplias, puede tener repercusiones positivas para un desarrollo más inclusivo y más sostenible. El reflexionar acerca de las repercusiones que ha tenido un aumento de capital económico en el territorio permite contemplar tanto los impactos como las percepciones sobre los impactos, que para cada tipo de actor ha traído dicho aumento de capital. En el sector agrícola, por ejemplo, un aumento de capital económico repercute en mayor acceso a tierras y tecnologías de cultivo para los empresarios, mientras que, según entrevistados, los la mayoría de los hombres y mujeres que trabajan en la agricultura como jornaleros no han logrado ahorrar dinero o cambiar sus condiciones de vida. En la elaboración de calzado se muestran beneficios algo diferentes que en la agricultura, que pueden dar pistas para el futuro. En el caso de las mujeres trabajando en el calzado como encargadas o trabajadoras en talleres y como comerciantes, ellas perciben que, además de generar un ingreso económico, el trabajo provee un aumento de independencia, respecto y bienestar personal. En este caso, mayor capital económico está

269

ligado a un aumento en capital simbólico y social. Es notable que las mujeres que trabajan en la fabricación de calzados en casa, —ayudando— en trabajo para el cual su esposo es pagado, también aprecian el aumento de ingreso al hogar, pero no identifican un correspondiente incremento en su poder y capital socio-simbólico. Hasta el momento, el incremento en capital económico aparece prioritario para el territorio. Esto lleva a preguntarse sobre la sostenibilidad de este crecimiento económico y la percepción de lo que desarrollo y progreso significa para los diferentes actores del territorio. La investigación de IDIES en el Sur-Oriente de Guatemala constituye un avance en la toma concreta de acciones que contribuye a la difusión de acciones positivas en términos de género. Con estas acciones se refiere a conversaciones con el grupo de mujeres líderes y al diseño de herramientas que permiten captar un mayor número de actores y tener una idea más aproximada de las DTR. Adicionalmente, gracias a tener las relaciones de género presentes a lo largo de la investigación, se ha podido establecer una línea analítica motivada por interrogantes que en un futuro pueden seguir esclareciendo la dimensión de género en las DTR de la cuenca Ostúa-Güija. • ¿Van incrementos de capital económico ligados a incrementos en capital social como niveles de educación? • ¿Cúales son los principales beneficiados de un aumento en capital económico de la población? • ¿Hay un uso diferencial dependiendo quien sea el beneficiario de los capitales del territorio? • ¿Qué repercusiones tiene este aumento de capital económico en el medio ambiente? • ¿Hasta qué punto es llevadero un modelo económico que depende en alto grado de recursos naturales como uso de suelo y agua? • ¿Cómo va conectado el capital social, simbólico y cultural con el capital económico en el territorio?

270

IX.1.- Introducción 275 IX.2.-

La dinámica del CHAH 277

IX.3.-

Ámbito económico 277

IX.4.-

Sector primario, agrícola-ganadero 280

IX.5.-

Sector secundario, manufacturas 284

IX.6.-

Sector servicios, turismo y transporte local 286

IX.7.-

La dinámica de los mercados 288

IX.8.-

Ámbito político 291

IX.9.-

Ámbito sociocultural 291

IX.10.-

Las políticas públicas 294

IX.11.-

Pobreza y desigualdad 296

IX.12.-

Equidad de género 300

IX.13.- Conclusiones 301

271

272

La dinámica de un territorio en Yucatán

IX.1- Introducción En este informe, presentamos los principales resultados de la investigación multidisciplinaria en un territorio formado por cuatro municipios del estado mexicano de Yucatán para responder las dos preguntas básicas del Programa Dinámicas Territoriales Rurales (PDTR): ¿cuáles han sido los fenómenos endógenos y exógenos que han influenciado la dinámica del territorio en los últimos 20 años? y ¿cuáles son los fenómenos que podrían explicar el resultado de una mejora durante el periodo en el nivel de bienestar de sus hogares según los resultados de la primera etapa del proyecto? Es común que en los procesos de desarrollo haya población excluida de sus beneficios. Con el fin de estudiar este aspecto en el territorio yucateco añadimos respuesta a la pregunta: ¿cuáles son los niveles de pobreza y desigualdad prevalecientes en el territorio? Un paso previo, necesario para llevar a cabo el estudio fue indagar si los cuatro municipios contiguos y con dinámicas positivas en materia de bienestar (Cuzamá, Homún, Acanceh y Huhí, CHAH en adelante) pueden considerarse como un territorio. Concluimos que, en efecto, CHAH es un territorio a partir de aplicar los conceptos usados en la geografía y economía regional de nodalidad, homogeneidad, complementariedad y plan, así como de la noción antropológica de identidad cultural, imprescindible para definir un territorio al permitir identificar a los pobladores de este y al ser un elemento diferenciador respecto a otros espacios (Yúnez, et. al, 2009 y Paredes. et. al, 2010). Nuestra investigación se basó en el uso de dos metodologías: cualitativa y cuantitativa, aplicada de manera coordinada por los investigadores participantes.

273

El planteamiento teórico cualitativo que contribuyó a explicar la dinámica territorial fue el análisis de campos de Bourdieu (1997 y 2009) los cuales pueden ser: económico, político y simbólico. Estos se definen como las relaciones que se establecen entre los actores individuales y colectivos, quienes ponen en juego su capital para tener una posición o un lugar en la jerarquía social, económica y política del territorio (esquema 1). Asimismo, en el estudio de la dinámica de CHAH retomamos el análisis dialéctico que realiza Bourdieu de los opuestos a partir de su propuesta que en la realidad estos existen (por ejemplo, lo público y lo privado y lo endógeno y lo exógeno). Bourdieu propone verlos en conjunto para tener la posibilidad de observar afinidades y relaciones que se establecen entre estos, a fin de entender y explicar una realidad concreta. Con este planteamiento se pueden analizar los componentes del campo que son: actores, capital, habitus y jerarquías.

Por su importancia en la dinámica del CHAH durante las tres últimas décadas, hemos puesto especial atención al campo económico, manifestado a partir de la relación existente entre los fenómenos endógenos y exógenos que generan la dinámica territorial, surgidos de los capitales económico, cultural y político. El enfoque cuantitativo nos permitió conocer al detalle y en el plano socioeconómico, los resultados en la actualidad de la dinámica de CHAH, que también sirvieron para interpretar los hallazgos del análisis cualitativo. La base del estudio cuantitativo fueron los datos recabados en una encuesta a los hogares del territorio, con los cuales conocimos, entre otros, sus rasgos demográficos, su posesión de activos y las fuentes de ingreso de sus miembros, así como las vinculaciones entre sus actividades con los distintos mercados y si persiste la pobreza y la desigualdad en CHAH. Además, con base en análisis multivariados de componentes principales y de conglomerados determinamos las características de los hogares pobres y no pobres. La aplicación de los dos enfoques se basó primordialmente en trabajo de campo. El cualitativo a partir de entrevistas estructuradas y semi-estructuradas y grupos focales para conocer la percepción de los habitantes sobre la dinámica económica, política, institucional y sociocultural de CHAH y sus características. El cuantitativo se basó en la aplicación de una encuesta socioeconómica y demográfica representativa de los hogares de CHAH rural para 2009 (Encuesta a Hogares en adelante). Incluyendo la presente introducción, el documento está compuesto por cinco capítulos. En el siguiente analizamos la dinámica de CHAH durante los últimos treinta años recurriendo a una serie de esquemas sinópticos elaborados a partir del trabajo cualitativo inspirado en Bourdieu. En ellos se visualizan los factores y fenómenos económicos, políticos y socioculturales que han participado en la dinámica que hoy vive CHAH y posibles vías de incidencia, y permiten comprender la estructura de la dinámica territorial. Con base en los resultados de la

274

La dinámica de un territorio en Yucatán

Encuesta a Hogares, nuestra discusión sobre el campo económico incluye una caracterización socioeconómica y demográfica de los habitantes de CHAH en la actualidad, así como una sección sobre los mercados más relevantes que explican parte de la dinámica del territorio. Debido a su relevancia en tal dinámica, dedicamos el capítulo tres a discutir el carácter y papel que han jugado en ella las políticas públicas. En el cuarto presentamos un diagnóstico de la pobreza y desigualdad prevalecientes en CHAH a partir del cual la estructura de edades de los habitantes del territorio resultó ser de fundamental relevancia. En el capítulo cinco concluimos con una discusión de los fenómenos más relevantes que explican la dinámica de CHAH y de los retos que enfrenta el territorio para lograr un desarrollo más equitativo u sustentable.

IX.2- La dinámica del CHAH El análisis de la dinámica del CHAH nos mostró un cambio del predominio de las actividades económicas eminentemente agrícolas hacia la diversificación de actividades y de fuentes de ingreso de sus habitantes. Ello afectó las lógicas de organización de la sociedad y evidenció un panorama de cambio generacional diferenciado (ver capítulo 4), que marcó un cambio en la acumulación de patrimonios y saberes, en el manejo de capitales, en el establecimiento de nuevas relaciones entre sus actores y en la dinámica de la estructura productiva. La transformación del CHAH se pudo observar a partir de la crisis henequenera de principios de los años 90, que inició un proceso de diversificación de actividades productivas generada como resultado de la relación entre factores exógenos y endógenos. Entre los primeros destacan las acciones gubernamentales a partir de la implementación del Programa de Reordenación de la Zona Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán, así como la existencia de fuentes de empleo promovidas por el crecimiento fuera del territorio y por la instalación en este de industrias maquiladoras. Entre los segundos se encuentran las acciones de carácter individual para el auto empleo en CHAH y el desempeño de más de una actividad por trabajador (ejemplo: tricitaxista - plomero milpero5). Así, en el territorio actualmente existe una estructura económica y productiva diversificada que está integrada por la manufactura industrial y en pequeña escala, por la provisión de un amplio rango de servicios, incluyendo los laborales y la producción agropecuaria en pequeña y mediana escala, Como cada actividad es relevante en la economía del territorio, podemos afirmar que esta estructura diversificada ha sido y es muy importante en la dinámica de CHAH.

IX.3- Ámbito económico El análisis de la dinámica económica del CHAH muestra un cambio del predominio de las actividades económicas eminentemente agrícolas (henequén y alimentos para el autoconsumo familiar) hacia la diversificación de actividades y de fuentes de ingreso de sus habitantes: manufacturas, servicios y trabajo asalariado dentro y fuera del territorio. Ante el declive del henequén —provocado básicamente por fenómenos exógenos al CHAH— algunos actores optaron por diversificar sus actividades dentro de este mismo sector, de tal suerte que, además de continuar el cultivo de henequén a una escala reducida y la producción agrícola para el consumo familiar, decidieron también ser apicultores, o criar algunas cabezas de ganado con fines comerciales. Otros empezaron a establecer negocios propios para la provisión de bienes y servicios, y otros más buscaron trabajo asalariado en Mérida, la capital del estado, o cerca de sus municipios al laborar en granjas de cría de cerdos o aves, en la albañilería, en la maquila textil, en oficios y en el sector de servicios públicos y privados. La distribución de la población económicamente activa (PEA) de CHAH en la actualidad se presenta en el gráfico 1, que muestra, además de lo dicho, que los profundos cambios en la economía de CHAH no han significado la desaparición de las actividades productivas por cuenta propia. Según datos de la Encuesta a Hogares, además de que el 63% de los ingresos de los dedicados a la actividad agropecuaria proviene del trabajo familiar, más del 70% del ingreso de los hogares cuyo origen es la participación de sus miembros en el sector secundario surge de actividades por cuenta propia. Este no es el caso del sector terciario, ya que solo el 20% del ingreso de los hogares cuyos miembros participan en los servicios surge de actividades por cuenta propia.

275

Gráfica 1. Distribución de ocupaciones en CHAH rural: 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

La transformación de la economía de CHAH se caracterizó por el cambio en el peso de relativo de las distintas fuentes de ingreso de sus habitantes y por una diferenciación demográfica en las ocupaciones de su fuerza de trabajo, explicada en parte por la mayor escolaridad de los jóvenes. En efecto, en 2009 la participación del sector primario en el ingreso bruto de los hogares del territorio no alcanzó el 12%, mientras que la del sector secundario fue de casi el 46% y la del terciario de 42% (fuente, encuesta a hogares). Si relacionamos los datos usados en el cálculo de estos pesos con los usados para elaborar el gráfica 1 para tener una aproximación a la productividad del trabajo por sector, resulta que la del primario es 38% menor a la media del total, la del secundario 15% mayor y la del terciario 4% mayor. Es, precisamente, la PEA joven de CHAH la que se dedica más a la manufactura, es decir, a la actividad más remunerativa (gráfica 2) y la que tiene más escolaridad (gráfica 3). Gráfica 2. Distribución de PEA ocupada CHAH rural según sector económico y edad: 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

276

La dinámica de un territorio en Yucatán

Gráfica 3. Nivel de escolaridad por grupo de edad: 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

Con la finalidad de detallar lo anterior, indagamos las características demográficas y la escolaridad de los hogares de CHAH rural pobres y no pobres en términos alimentarios. Los resultados, expuestos en el cuadro 1, muestran en primer lugar que la baja escolaridad caracteriza a los hogares pobres (primeras tres columnas del cuadro), constatando hallazgos en la literatura, y en segundo lugar que estos son los dirigidos por jefas/jefes de hogar con mayor edad (columnas 4 a 6 del cuadro). Cuadro 1. Pobreza en CHAH. Participación de los hogares según escolaridad promedio y edad de las jefas y jefes: 2009

Escolaridad

Hogares pobres

Hogares no pobres

Edad Jefe/Jefa

Hogares pobres

Hogares no pobres

Sin instrucción

21.59%

13.84%

14 a 24

0.00%

4.40%

3.20%

3 años primaria

23.86%

19.50%

25 - 35

19.77%

25.16%

23.20%

4 a 6 años de primaria

31.82%

40.25%

36 - 59

60.47%

50.94%

54.40%

1 a 3 años de secundaria

15.91%

20.75%

Más de 60

19.77%

19.50%

19.20

Preparatoria y más

6.82%

5.66%

Suma

100.00%

uma

100.00%

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

277

Todos los Hogares

En síntesis, los procesos que dieron lugar a la transformación de la economía de CHAH afectaron las lógicas de organización de la sociedad y evidenció un panorama de cambio generacional diferenciado, que explica parte de la situación en la que hoy viven sus habitantes y que marcó un cambio en la acumulación de patrimonios y saberes, en el manejo de capitales, en el establecimiento de nuevas relaciones entre sus actores y en la dinámica de la estructura productiva.

IX.4- Sector primario, agrícola-ganadero De mediados del siglo XX hasta el inicio de la década de los años 1980 la dinámica del CHAH se explicaba principalmente por una organización en torno al proceso productivo del henequén (Baños, 1993; Montalvo, 1997; Quezada 2001, Yúnez et al, 2009 y 2010). Sin embargo, la explotación de la tierra no se circunscribía únicamente a ello ya que lo combinaban con el cultivo de la milpa, cuya producción se usa por lo general para el autoconsumo. La herencia de los conocimientos, saberes y construcción del patrimonio territorial en torno al trabajo de la tierra se vio trastocado a partir de una serie de cambios profundizados durante los años 1990 que reorientaron la lógica económica en el país y el estado, que abrieron, para quienes ahora representan a la gente joven y adulta joven del territorio, un panorama totalmente diferente al de sus padres y abuelos, los cuales continúan cultivando la tierra y expresan frecuentemente frases como las que siguen: “es mi encanto trabajar en el campo, porque todo lo que hago produce y eso me satisface”; “se siente muy bonito comer lo que uno cultiva”; “mi vida es el campo, de allá no me muevo, [voy] todos los días”. También es frecuente escuchar a otros decir —solo los muy antiguos se dedican al campo—. En sus inicios este nuevo panorama fue percibido negativamente por los pobladores, puesto que se les cerraba una fuente importante de trabajo, sin ofrecer alternativas laborales concretas (entrevistas a profundidad en CHAH). La década de los ochenta se caracterizó, pues, por el inicio del declive del henequén, que venía gestándose previamente con la aparición de substitutos sintéticos y con el consecuente desplome de su precio real y relativo frente a otros productos agropecuarios relevantes de la región yucateca en donde se ubica el CHAH. En efecto, a pesos constantes de 2002, el precio de la fibra bajó en más de un 18% durante 1992/2000 respecto al promedio de los 9 años previos y en casi un 25% entre 1982-1991 y 2001- 2008. A esto hay que añadir la transición del modelo económico hacia una lógica neoliberal, que en Yucatán se reflejó en la implementación en 1984 del Programa de Reordenación de la Zona Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán (PREDEY en adelante) y el proceso del cierre de la paraestatal Cordemex que se inició en 1990 y culminó formalmente en 1992. Esto implicó la liberación del mercado del henequén, la individualización del ejido -también promovida por la Reforma Ejidal de 1992-, la indemnización de más de 30 mil ejidatarios y la jubilación anticipada de más de 12 mil campesinos mayores de 50 años (Canto, 2001). Así, el declive del cultivo y la industrialización del henequén cambiaron su lógica de un control y subsidio del Estado a una de libre mercado; es decir, modificó la lógica de las relaciones establecidas por muchos años entre los ejidatarios y el Estado, contexto en el cual los principales actores fueron los comisariados ejidales11. El habitus y prácticas basadas en el tutelaje del Estado, lograron incorporar en la conciencia colectiva de los ejidatarios el papel de este como un proveedor de trabajo, de salarios relativamente estables y de seguridad social; la cual se vio quebrantada cuando se privatizó la industria. El sentido de abandono se hizo presente entre los ejidatarios, para quienes el gobierno (periodos 19841897 y 1992-1994) fue el causante de la muerte de la industria henequenera; y los subsecuentes les dejaron enfrentarse solos en las problemáticas surgidas de sus relaciones comerciales entabladas, a partir de este cambio, con empresas privadas que regularían el mercado henequenero.

278

La dinámica de un territorio en Yucatán

Una vez promulgada la Reforma Ejidal, en 1992 el gobierno federal empezó a aplicar el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares o PROCEDE con el fin de determinar la extensión de los predios y las tierras comunales ejidales. La aplicación del PROCEDE sería la base para privatizar las tierras ejidales bajo la condición de que esta opción sea aprobada en asamblea por la mayoría de los ejidatarios. Según datos del Padrón e Historial de Núcleo Agrario (PHINA, Secretaría de la Reforma Agraria, 2009) en CHAH, el cambio significativo que ha habido después de más de veinte años de Reforma Ejidal es la delimitación formal de las tierras de sus núcleos agrarios (ejidos y tierras comunales). Por su parte, los informantes entrevistados en campo nos mencionaron que cuando se ha propuesto la opción de privatizar, esta se ha hecho por la minoría de los miembros del ejido, causando conflictos con el resto de los ejidatarios. Sigue pues, siendo 18 la cantidad de núcleos agrarios en CHAH, con la diferencia que los ejidatarios y sus comisarios han perdido la posición y el poder en la toma de decisiones que ostentaron durante la época dorada del monocultivo del henequén. Asimismo, los ejidatarios del CHAH continúan cultivando la milpa con el propósito de producir alimentos para el consumo familiar. Desde principios del siglo pasado y hasta el inicio de la década de los años 1980 la principal actividad en CHAH fue la primaria, destacando la plantación de henequén (la milpa y la cría de ganado fueron y han sido los otros componentes de la producción agropecuaria del territorio). En 1961 se crea Cordemex como política pública para impulsar la cadena henequenera; es decir, su cultivo, industrialización y comercialización. En este proceso y hasta principios de los 1980, la economía basada en el henequén cobra fuerza en todo el territorio, cuando los campesinos fueron contratados como trabajadores asalariados por el Estado para el cultivo y procesamiento del agave, reduciendo la escala de las demás actividades primarias dirigidas con propósitos de autoconsumo. A partir de 1984 la implementación del PREDEY marcó el final de la producción masiva de la fibra, estimulándose el crecimiento de otros sectores económicos. El 2002 fue un año muy significativo ya que el huracán Isidoro, además de la destrucción de viviendas en CHAH e infraestructura, ocasionó pérdidas de cosecha y daños en plantaciones del agave. Lo último y la destrucción de la planta desfibradora más cercana al territorio deprimiendo aún más al sector henequenero y dificultando la comercialización del producto (esquema 2). Durante los últimos quince años los agricultores del CHAH se han beneficiado de un programa nacional de transferencias directas de ingreso a productores de cultivos básicos, incluyendo los de maíz y frijol, llamado Procampo. A raíz de la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en 2001 los habitantes del CHAH han sido apoyados por otros programas públicos. En principio, la LDRS tiene un carácter descentralizado con participación ciudadana mediante los Comités Municipales de Desarrollo Rural Sustentable o CMDRS (ver capítulo 3 y Paredes, Méndez y Vaisman, 2010).Otros programas gubernamentales canalizados a CHAH son los enfocados a amortiguar los efectos de desastres naturales como el huracán Isidoro en 2002, los apoyos al sector pecuario (ganado, apicultura y aves). Asimismo, a partir de 2005 y en los municipios de Cuzamá y Homún se inició una actividad, principalmente orientada a mujeres, consistente en la cría de pavos. Su origen tiene varias versiones. En Cuzamá refirieron a dos formas: una iniciativa de un particular que apoyó a los pobladores en la generación de empleo otorgándoles crédito; y otra como resultado de un apoyo del gobierno de fondo perdido13. El origen en Homún fue a partir de apoyos —sobrantes— del proyecto de Cuzamá, que se gestionaron por CMDRS (detalles en Ibid.) Son principalmente mujeres las que se dedican a esta actividad formando grupos basados en redes de parentesco: madre e hija, nueras y suegras, y esposos y esposas. Algunos esposos trabajan en granjas avícolas, por lo que apoyan al grupo con y para conseguir mercado para la venta. Esta colaboración permite ahorrar parte de las ganancias para conseguir crédito y adquirir más pavos, así como costear los gastos en alimentos y medicinas.

279

Esquema Sin贸ptico 2

280

La dinámica de un territorio en Yucatán

En 2007 a las paveras se les presentó la oportunidad de incursionar también en el cultivo de chile habanero. De esta forma, a las paveras se les brindó las instalaciones (una casa sombra) y capacitación para el cultivo. Las chileras cosechan cada tres meses, venden sus productos en sus municipios y a supermercados. Además del cultivo de chile y cría de pavos, estas mujeres desempeñaban otras actividades que representan fuentes de ingresos económicos, destacando el bordado de hipiles y ternos, a lo que se han dedicado desde hace años. También sembraban en su traspatio otro tipo de plantas y frutas, que vendían y consumían. Según datos de la encuesta a hogares, alrededor del 90% de los hogares rurales del CHAH producían en su traspatio. A pesar de que la cría de pavos y el cultivo de chile son actividades que aún contribuyen escasamente al ingreso total de las familias de Huhí y Cuzamá, podrían en un futuro convertirse en fuentes de ingreso importantes basadas en el liderazgo de mujeres (ver conclusiones). Según datos de la encuesta a hogares, la estructura agraria y producción agropecuaria de CHAH se caracteriza como sigue. El 54.8% de los hogares rurales del territorio cuentan con algún derecho de uso de la tierra para actividades agropecuarias: la mayoría son ejidatarios que explotan individualmente la tierra a partir de la autorización de uso de las tierras del ejido (64.96%), le siguen los propietarios privados (27.74%), los — posesionarios— –ejidatarios que están en el proceso de tener derechos privados de propiedad (5.84%) — y avecindados –con derechos temporales de explotación de la tierra (1.46%)-. La penúltima columna del cuadro 2 muestra que el 38% de los hogares con derechos usa la tierra para la producción de cultivos básicos (maíz, frijol e ibes), sobretodo maíz en predios muy pequeños: el 75% en extensiones de menos de dos hectáreas (Ha. en adelante) y 21.88% en predios de entre 2.1 y 5 Has. Aunque subsiste el cultivo del henequén, solo lo hace el 4.5% de los hogares y la misma proporción de hogares se dedica a la apicultura. Otra fuente importante para la subsistencia del hogar es la producción en el traspatio de plantas, frutales y hierbas, de ganado menor y huevo. La mayor parte de la actividad agropecuaria es por cuenta propia, la producción de la milpa y del traspatio se usa básicamente para el consumo familiar (datos constatados a partir del Censo Agropecuario, 2007). Asimismo, la última columna del cuadro 2 indica que la actividad agropecuaria menos remunerativa es el cultivo de la milpa, es decir a la que se dedican los adultos mayores de CHAH, estas personas vivieron en el auge agrícola y cuentan con la experiencia y la práctica de trabajar en la tierra a pesar de los escasos incentivos económicos que arroja la actividad (ver análisis en el capítulo 4). Según las opiniones en campo surgidas de las entrevistas a profundidad y los grupos focales del análisis cualitativo, los principales problemas que enfrentan los agricultores que producen para la venta son los altos costos de transporte de insumos y productos, el bajo precio de sus productos y la baja producción por efectos climáticos. Además, todos los entrevistados consideraron insuficientes los apoyos del gobierno (ver capítulo 3). Cuadro 2. Distribución de ocupaciones e ingresos de los hogares con miembros que participan en actividades agropecuarios; 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

281

IX.5- Sector secundario, manufacturas Factores exógenos y endógenos también han intervenido en el crecimiento manufacturero de CHAH, destacando las acciones del Estado mexicano y las de actores individuales en el territorio después del declive del henequén, impulsando el trabajo asalariado no agropecuario y el cambio institucional. En el esquema 3 mostramos el desarrollo en CHAH de la manufactura familiar e industrial y de otras actividades del sector secundario, promovidos en parte por el PREDEY de 1984 y el cierre de Cordemex. Es evidente la relación existente entre los factores exógenos y endógenos que intervienen en la dinámica manufacturera de CHAH. En 1985 los talleres y maquiladores inician el proceso como esfuerzos individuales y aprendizajes propios. Estos surgen como iniciativa de los habitantes que tienen la necesidad de generar ingreso familiar. El segundo origen abarcó a aquellas maquiladoras de inversión extranjera que se hicieron presentes en el territorio desde 1997 dentro de un contexto generado por las políticas nacionales y estatales reflejadas por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el cierre de Cordemex y los Programas de Maquiladora que facilitaron y promovieron la llegada de maquiladoras de inversión extranjera. La Manufacturera Lee de México S.A de C.V. se ubicó en tres municipios de Yucatán: Izamal (1995), Tekax (1996) y Acanceh (1997). En 2005 y 2007 llegaron a Homún otras dos maquiladoras de financiamiento extranjero. El Estado y estas empresas son dos actores claves en el desarrollo del sector secundario en CHAH. Al mayor acceso al mercado internacional debido al TLCAN se le sumaron la exención de impuestos a las maquiladoras y el subsidio al uso de agua sin regulación sobre las residuales por parte de las mismas, así como la capacitación de los habitantes en actividades de transformación. Además de las empresas maquiladoras de capital extranjero y de la maquila elaborada en talleres instalados en viviendas de CHAH, hay otros negocios dedicados a la elaboración o maquila de bolsos y ropa que podrían considerarse como PYMES ya que son pequeñas empresas que pagan impuestos. El mercado de la Lee es internacional, mientras que el del resto de las empresas es local, regional o en la península de Yucatán. Algunas de ellas otorgan las prestaciones que por ley deberían dar a sus trabajadores, y enfrentan problemas de financiamiento y comercialización (detalles en Yúnez, et. al. 2010). Actividad adicional vinculada tanto al sector secundario como al terciario es la de la construcción dentro y fuera de CHAH, cuya dinámica se inició década de los años 1990, impulsando la demanda de mano de obra asalariada del territorio. Por el lado de la oferta de trabajo, en años recientes el CHAH ha experimentado un aumento en la capacitación de su mano de obra, lo cual ha significado oportunidades laborales para sus pobladores. En años recientes también se ha iniciado la formación de cooperativas. Es el caso de la de mujeres dedicadas a la carpintería y albañilería, que se conformaron en 2008 en Homún como parte de la colaboración de los diferentes niveles de gobierno con la llegada de las Misiones Culturales al municipio y por los programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) al apoyo de actividades productivas y culturales. En el cuadro 3 mostramos la distribución existente en 2009 de actividades e ingreso entre los hogares de CHAH con miembros trabajando en actividades secundarias. Es de notar: que más del 40% de los hogares participan en las manufacturas (14% en las realizadas en pequeña escala y casi el 30% en las maquiladoras industriales); que el primer tipo de actividad textil es más redituable y que también lo son los oficios, destacando la plomería (y la herrería y carpintería en menor medida); y que es muy elevado el peso del ingreso per cápita de los hogares que proviene de actividades por cuenta propia (solo el 11.9% de dicho ingreso surge de los salarios que reciben los miembros de los hogares trabajando en la maquiladora industrial).

282

La dinรกmica de un territorio en Yucatรกn

Esquema sinรณptico 3. Manufactura y otras actividades secundarias

283

Cuadro 3. Distribución de ocupaciones e ingresos de los hogares con miembros que participan en actividades secundarias:

2009 Actividad

Cuenta propia

Asalariado

Ocupación

Ingreso per cápita anual

Elaboración de textiles en pequeña escala (bolsos, huipiles, ropa)

13.7

12.7

Albañil

38.6

13.6

Plomero

2.6

25.7

Herrero

3.9

10.9

Carpintero

3.9

13.8

Panadero

7.2

11.5

No especificado

1.3

Trabajador Maquila

Total

28.8

11.9

100.0

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

IX.6- Sector servicios, turismo y transporte local A partir de iniciativas locales el CHAH ha experimentado en lo que va del presente siglo un crecimiento en su oferta de servicios, por su origen local destacan el ecoturismo en pequeña escala y el transporte público en el territorio (esquema 4). Es en el municipio de Cuzamá, en donde el ecoturismo tuvo su origen a partir de la década de 1990 como iniciativa de ejidatarios de la hacienda Chunkanán quienes, además de dedicarse al trabajo en el henequén, empezaron a dar paseos a turistas por los tres cenotes ubicados a lo largo del camino construido para el transporte de las pencas del agave (esquema 3) por medio de transportes usados previamente para trasladar henequén por riel y jalados por caballos (llamados truks) que los ejidatarios modificaron para transportar gente. En 2002, la destrucción de la planta desfibradora causada por el huracán Isidoro provocó que más ejidatarios incursionaran en esta actividad. En 2004, los ejidatarios de Chunkanán firmaron un convenio con los de Cuzamá para obtener permiso de explotar los tres cenotes de la ruta por los siguientes 10 años. Ello debido a que según la división territorial de los tres cenotes, uno de ellos pertenece al ejido de Acanceh, otro a Cuzamá y el tercero a Chunkanán. En los últimos dos o tres años se quebrantaron las relaciones entre los trukeros de la hacienda con los de Cuzamá, lo que ha desembocado en una serie de denuncias, demandas y pugnas por mantener el control y explotación turística de estos tres cenotes. A esto se conjugó la aparición de actores que buscan beneficiarse (política y/o económicamente) del desarrollo de esta actividad. El resultado más evidente de este conflicto fue la apertura en febrero de 2010 del parador turístico (con apoyo del ayuntamiento del municipio) para dar espacio a los truckeros de Cuzamá. La iniciativa originada en Chukanán de aprovechar con fines turísticos los cenotes se ha extendido en CHAH más allá de Cuzamá, convirtiéndose en una opción de ingreso para otros de sus ejidatarios y para la economía del territorio por sus efectos multiplicadores. Ejemplo de ello son el incipiente establecimiento de restaurantes y el servicio de transporte a turistas en tricitaxis impulsados con energía humana hacia los paradores cercanos a los cenotes.

284

La dinรกmica de un territorio en Yucatรกn

Esquema sinรณptico 4. Servicios

285

En paralelo al ecoturismo –en parte animada por el mismo—, en el territorio ha crecido sustancialmente la transportación local de personas, así como la provisión de otros servicios. En el cuadro 4 mostramos la situación actual al respecto (la actividad reporta el 18.4% del ingreso bruto de los hogares del CHAH rural). Cuadro 4. Distribución de ocupaciones e ingresos de los hogares con miembros que participan en actividades terciarias: 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

Además del considerable peso en el ingreso de los hogares de la transportación local de personas, llama la atención la elevada proporción de hogares cuyas mujeres trabajan en el servicio doméstico (41%, sobretodo en Mérida) y el escaso peso de los salarios que reciben en el ingreso per cápita de sus hogares. También destaca el trabajo en restaurantes —fuera del territorio rural del CHAH— y que este sea mucho mejor remunerado que el servicio doméstico. Asimismo, destaca el fuerte peso en el ingreso de los hogares involucrados en el sector público, ya que representa más del 23% del ingreso bruto de los hogares con miembros trabajando en esta actividad.

IX.7- La dinámica de los mercados Uno de los factores que han promovido el crecimiento del CHAH durante las últimas décadas es la reducción de costos de transacción para el traslado de mercancías, de sus habitantes dentro del territorio a Mérida y a otros lugares, así como para impulsar la provisión de servicios desde el territorio. Tal disminución se explica, principalmente, por la inversión gubernamental en la provisión de bienes públicos, destacando las obras en infraestructura carretera. En el cuadro 5 mostramos el sustancial aumento de la infraestructura carretera en el CHAH (si tomamos en cuenta la ampliación en curso de la carretera de Huhí a Homún, Huhí no sería la excepción). Así, el crecimiento de la infraestructura carretera en CHAH y su región ha facilitado el desarrollo de los mercados, lo cual se refleja en el marcado descenso entre 1990 y 2009 del tiempo que a los habitantes del CHAH les tomó transportarse a Mérida para ir a trabajar, para comprar o vender mercancías, etc. Por ejemplo: según datos de la encuesta a hogares dicho tiempo bajó en más de la mitad de la cabecera Acanceh a Mérida (ahora es de alrededor de 20 minutos) y se redujo en más de dos horas de Homún a la cabecera de Acanceh (ahora el viaje toma alrededor de 30 minutos). Asimismo, de 1990 a 2009 se ha duplicado el número de viajes que hace el transporte público de las cabeceras municipales a la de Acanceh, a Mérida y a

286

La dinámica de un territorio en Yucatán

otros lugares de la península yucateca (información recabada a partir del cuestionario aplicado a informantes clave de las comunidades del CHAH, que fue parte de la Encuesta a los hogares de CHAH). Cuadro 5. Infraestructura carretera de CHAH (kilometraje)

Fuente: Anuarios Estadísticos, Yucatán. 1993 2000 y 2008.

El desarrollo de algunos mercados en CHAH se observa en los dos esquemas que siguen, que muestran los flujos de trabajadores y de mercancías intra y extraterritoriales que del CHAH. En el esquema 5 están los flujos de trabajadores asalariados, destacando los rasgos que siguen. Habitantes de Cuzamá, Homún y Huhí que se trasladan diariamente a Acanceh para trabajar en su cabecera municipal y de los cuatro municipios de CHAH que se trasladan a la capital del estado y algunos de ellos semanalmente a la Rivera Maya en el estado de Quintana Roo. Los principales trabajos realizados son como obreros, albañiles, soldadores, rotuladores, meseros y servicio doméstico. Por su parte en el CHAH se emplean profesionistas, destacando los médicos y maestros de escuelas públicas y algunos asesores (—ingenieros—) de proyectos productivos. Esquema 5. Flujo laboral

Fuente: Elaborado a partir de entrevistas de diferentes informantes en lsocuatro municipios del territorio CHAH 2010

Además de la compra de bienes para la actividad comercial provenientes del exterior, las empresas maquiladoras de CHAH (tanto industrial como en pequeña escala) compran insumos y venden sus productos al exterior (esquema 6). En el caso de los bienes manufacturados en talleres y hogares, lo más común es su venta directa fuera del territorio; es decir, no es frecuente que los compradores acudan al territorio para adquirir el producto.

287

Esquema 6. Flujo de insumos y productos del sector manufacturero

Fuente: Elaborado a partir de entrevistas de diferentes informantes en lsocuatro municipios del territorio CHAH 2010

El incipiente desarrollo turístico en CHAH también se ha beneficiado de las obras de infraestructura. Con la excepción de la industria avícola y la apicultura, no puede decirse lo mismo de la producción agropecuaria de CHAH por su carácter local y porque básicamente se canaliza al consumo familiar. De acuerdo con los datos recabados de las entrevistas cualitativas, CHAH se caracterizaba por mantener vínculos que le permitían un importante grado de intercambio con varios tipos de mercados como los laborales, de servicios y de obtención de insumos y venta de productos; cada uno de estos en uno o más niveles (intraterritorial, regional, nacional e internacional). Dos de los principales mercados donde los vínculos eran más dinámicos pertenecían a los dos principales sectores productivos: manufactura y servicios (específicamente en el ecoturismo), y también en el sector laboral. De esta forma, se reiteró la función de Acanceh como ciudad intermedia de CHAH. Si bien demostraron que esta no tenía un papel preponderante para el funcionamiento de los mercados de los sectores de manufactura y ecoturismo, su importancia se manifestaba en los flujos laborales y de servicios22. Aunado a esto, cabe destacar que no se detectó una dependencia mutua significativa entre la ciudad intermedia y el resto de los municipios del CHAH. Si bien los tres municipios se beneficiaban en torno a las oportunidades laborales, de servicios y de adquisición de bienes; no se encontró evidencia sólida que demostrara que Acanceh dependiera en algún sector(es) del resto del territorio en un grado importante23.

288

La dinámica de un territorio en Yucatán

IX.8- Ámbito político El trabajo cualitativo en CHAH mostró la generalizada existencia en el territorio de relaciones de carácter político y clientelar que se manifiestan como capital político. La presidencia municipal, considerada una institución encargada de potenciar el desarrollo territorial, está cooptada por grupos familiares o de amistad política que han acaparado a lo largo de más 15 años estos cargos de poder, beneficiándose así mismos, a sus familias y amistades. El esquema político (esquema 7) nos permite visibilizar que de 1980 a 2010 un partido político (Partido Revolucionario Institucional, PRI) es quien ha mantenido su hegemonía en el territorio, aun cuando en la última década en algunos trienios, el Partido Acción Nacional (PAN) ha ocupado las presidencias municipales. También observamos la existencia de tres apellidos que se han repetido en los puestos del presidente municipal en el territorio que son: Candila, Pech y Echeverría (esquema 4). En el transcurso de la década de los noventa a la fecha, se identificó un incremento en la cantidad de grupos sociales de tipo institucional y no institucional, mientras que decrecieron los de tipo parental. Entre los del primer tipo que aumentaron se cuentan: las asociaciones religiosas, los CMDRS, las cooperativas productivas y los grupos de ejidatarios asociados al programa federal PROCAMPO. Dentro de la segunda categoría vimos que su ampliación se dio a través de los grupos productivos de mujeres (paveras y chileras). En contraste, en los grupos parentales detectamos una disminución de organización familiar asociadas a las actividades del campo; explicado principalmente por su caída paulatina a partir del declive del henequén (esquema 8). En el territorio, la presencia de coaliciones es incipiente. Únicamente se podrían mencionar como tales el caso de los CMDRS y un grupo de ejidatarios de Acanceh, que visualizan el ecoturismo como una actividad de desarrollo territorial. Es imprescindible mencionar una condición, prevaleciente para el caso del territorio y de México en general, que ha dificultado la formación de coaliciones sociales que se incorporen a procesos de desarrollo territorial; nos referimos al corporativismo del Estado. No obstante el cambio del partido político en el poder del gobierno federal desde inicios del presente siglo, este corporativismo ha organizado en más de ocho décadas a los trabajadores, campesinos, obreros, sector popular, transportistas, etcétera, en organizaciones tales como la Confederación Nacional Campesina (CNC) y la Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROC), volviéndose sus dirigentes parte de los grupos de poder que intervienen las actividades económicas y limitan o impiden la apertura de más espacios y oportunidades para que la sociedad organizada participe activamente en procesos de decisión.

IX.9- Ámbito sociocultural Aspecto adicional de la situación sociocultural de CHAH es la creciente diferenciación al respecto de sus habitantes según edades, lo cual se observa en los resultados de un análisis de conglomerados (AC) elaborado a partir de los datos de la Encuesta a Hogares sobre religión y lengua hablada en CHAH. El AC arrojó dos grupos y sobre esta base, indagamos las características de cada uno de ellos. El resultado fue que los grupos se diferencian por la edad promedio de los miembros del hogar (gráfica 4). O sea que, si tomamos en cuenta a la religión y a la lengua como indicadores de identidad, podemos proponer que el territorio está formado por dos grupos definidos por cohorte de edad: los hogares de jóvenes y los de mayor edad (como discutimos en el capítulo 4, tal diferenciación también está presente en el plano económico).

289

Esquema sin贸ptico 7. Pol铆tico

290

La dinรกmica de un territorio en Yucatรกn

Esquema sinรณptico 8. Sociocultural

291

Gráfica 4. Distribución de edades de los grupos 1 y 2

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

IX.10- Las políticas públicas A las políticas específicas para el desarrollo del CHAH y de la región en donde se ubica — discutidas arriba—, hay que añadir las acciones del Estado mexicano en el plano nacional que ha implementado en forma paralela a las reformas iniciadas en los años 1990. Destacan dos programas de transferencias directas de ingreso establecidos en la primera mitad de tal década. Uno de ellos es Procampo, al que nos referimos en la sección 2.1.1, y el otro es de combate a la pobreza –ahora conocido como Oportunidades— que transfiere ingresos a las jefas de hogar para la educación y salud de sus hijos menores. Además y como ya mencionamos, con la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) al comienzo del presente siglo, los programas gubernamentales para el desarrollo rural pretenden ser descentralizados. Tales transferencias de ingreso han contribuido a explicar parte del aumento en el bienestar de los habitantes del CHAH: Procampo, al apoyar a los productores de maíz y frijoles (alrededor del 6% de los hogares del territorio) frente a la competencia por la apertura comercial, y Oportunidades al combatir la pobreza (que ha cubierto a aproximadamente al 16% de la población de CHAH y al 12.8% de sus hogares, gráfica 5). Asimismo, con base en las evaluaciones y estudios de los efectos de Oportunidades, podemos decir que el carácter condicionado del programa ha promovido la educación de los niños y jóvenes de CHAH, ha mejorado su nutrición, así como su salud y la de sus madres (Winters y Davis, 2009). A los efectos mencionados de estos programas habría que añadir su impacto en la reducción de las restricciones de liquidez, comunes en los hogares rurales. En estudios empíricos para todo México se concluye que Procampo y Oportunidades han tenido tal consecuencia, promoviendo de alguna forma las actividades productivas de los hogares beneficiados (una reseña está en ibid.) No obstante los impactos positivos de Oportunidades, los autores citados externan la siguiente preocupación, relevante a los propósitos del presente estudio. El aumento en la escolaridad de niños y jóvenes causada por Oportunidades promueve el interés de estos por trabajar en actividades no agropecuarias asalariadas. Si la demanda por este tipo de trabajo es insuficiente para cubrir la oferta –fenómeno que ha sufrido México por su bajo ritmo de crecimiento económico entre otros— es posible que los beneficiados por Oportunidades no encuentren trabajo, que el que obtengan sea poco productivo y mal remunerado, o que emigren, sobre todo a los EUA. Lo expuesto arriba y nuestros resultados de la primera fase del PDTR (Yúnez, et. al. 2010) sugieren que ello no se ha dado con fuerza en todo CHAH, ya que sus pobladores –los jóvenes en especial— han encontrado empleo asalariado en sectores no agropecuarios del territorio y de la región,

292

La dinámica de un territorio en Yucatán

aunque no necesariamente bien remunerado. Asimismo, a partir de sus conocimientos y saberes, han logrado establecer negocios por cuenta propia u ofrecer su fuerza de trabajo a partir de sus conocimientos en los oficios de carpintería, plomería, y herrería. Hay otros programas públicos asistenciales en CHAH, focalizados como Oportunidades pero de menor cobertura y presupuesto. Son los casos de los apoyos a los adultos mayores y los canalizados a mejorar la vivienda de los hogares (piso firme y hábitat), los alimentarios (a infantes y venta de alimentos baratos en las tiendas rurales de la Secretaría de Desarrollo Social), y el regalo de cobijas y chamarras. Según datos de la encuesta a hogares, estos apoyos son de limitada cobertura. A los subsidios con beneficios privados mencionados hay que agregar el proyecto federal Seguro Popular, iniciado en diciembre de 2006 y que ya cubre a más del 20% de los hogares del territorio (gráfica 5). Con la excepción de los apoyos a la industria maquiladora y los descentralizados, son contados los programas públicos productivos (ejemplo de ello es que el programa descentralizado llamado Adquisición de Activos Productivos benefició a solo el 0.8% de los hogares de CHAH). Entre los escasos subsidios a la producción en CHAH destacan el federal ganadero (Programa de Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero y Apícola o PROGAN) que cubre a algunos apicultores del territorio y los apoyos estatales a estos productores, así como el programa de contingencias climatológicas de la Secretaría de Agricultura y Ganadería que brinda apoyos a agricultores del territorio cuando se presentan desastres naturales. Lo escaso de los programas productivos en CHAH no significa que estén ausentes en las políticas públicas del estado mexicano. Aunque los hay y son de carácter descentralizado –sobre todo a partir de 2003 con el inicio de la aplicación del llamado Programa Especial Concurrente o PEC, instrumento de la LDRS— en estudios al respecto para todo el país se concluye que en general sus efectos y cobertura han sido limitados (ver por ejemplo a Caballero, 2006). Gráfica 5. Programas gubernamentales a los hogares de CHAH: 2009

Fuente: Encuesta de hogares al CHAH, PRECESA M.

Para el caso de CHAH tenemos evidencia de lo anterior. Una de ellas se relaciona con Alianza para el Campo, un conjunto de acciones de participación corresponsable entre los tres niveles de gobierno –federal, estatal y municipal— y productores. Los últimos, con la posible asesoría de profesionistas contratados que laboran en localidades rurales, deben presentar un proyecto productivo a concurso siguiendo una serie de reglas y participando en su financiamiento con recursos propios (el resto del costo del proyecto lo aportan los gobiernos federal y estatal y en ocasiones el municipal). En las entrevistas realizadas en campo los ejidatarios declaraban la dificultad de conseguir apoyos a través del concurso. Lo consideraban un sistema muy burocrático y complicado,

293

que los ponía en desventaja frente participantes como las pequeñas y medianas industrias. En primer término, porque necesitaban elaborar un proyecto productivo, pero al carecer de conocimientos para esto recurrían a contratar los servicios de –proyectistas–, que generalmente cobraban entre un 2% y 3% sobre el monto a solicitar, independientemente si el proyecto fuera aprobado o no. En segundo término, la característica tripartita de los recursos, donde los gobiernos federal, estatal y productor aportan un porcentaje de dinero para poner en marcha el proyecto (generalmente era 50%, 25% y 25%, respectivamente), no representaban una opción viable, por no poseer el capital correspondiente. Se percibía entonces que la atención al campo era mínima, por lo que cada ejidatario sobrevivía gracias a su labor, no necesariamente por los apoyos. Otra experiencia en CHAH sobre las limitaciones de los proyectos descentralizados y participativos se relaciona con la sustentabilidad, representados por los CMDRS. Regidos por la LDRS, estos órganos consultivos conformados por los propios habitantes de los municipios, buscan integrar sistemas, programas, servicios y fondos para lograr el fomento agropecuario y el desarrollo rural sustentable, entre otros objetivos. De acuerdo con Paredes, Méndez, y Vaisman quienes en su estudio citado analizaron nueve proyectos que se habían impulsado en CHAH a través de los consejos, solo dos podían ser concebidos a favor de la sustentabilidad, desde la perspectiva de sus promotores y a la luz de sus beneficios. Uno de ellos correspondía al proyecto, discutido arriba, de adquisición de tricitaxis en Homún. Para el asesor del consejo promotor del proyecto, la actividad era considerada sustentable porque generaba empleos, disminuía el consumo de gasolina y era un transporte seguro. El otro era un proyecto de invernadero, cuyo presidente describía la propuesta como de conservación para aminorar los impactos ambientales ocasionados por la deforestación y que apoyaba el saneamiento ambiental. La evidencia del estudio anteriormente mencionado mostró que en la mayoría de los CMDRS en el CHAH no existían iniciativas aprobadas en relación a problemática ambiental diagnosticadas en los municipios del CHAH. Por ejemplo, los de Cuzamá, Homún y Acanceh la mayoría de los proyectos están enfocados en proveer servicios o a aumentar la productividad. De hecho, la mayoría de los miembros de los consejos no asociaban la sustentabilidad ambiental con los CMDRS. No obstante lo anterior y como discutimos en el último capítulo, consideramos que las capacidades y saberes locales pueden potencializarse con la aplicación cabal de la LDRS.

IX.11- Pobreza y desigualdad Con el fin de precisar los resultados específicos que, en la actualidad, la dinámica de CHAH ha tenido en las condiciones de vida de su población, e indagar sobre las desigualdades sociales prevalecientes y sus características, realizamos análisis de componentes principales (ACP) y de conglomerados (AC) usando datos de la Encuesta a Hogares (primeras dos secciones del capítulo, los detalles están a disposición del lector interesado). Nuestra investigación incluyó el tema de la equidad de género, basada en información cualitativa obtenida en campo y elaborada en colaboración con los encargados del proyecto paralelo sobre género y sustentabilidad en el territorio (sección 4.3).

Pobreza Nuestras estimaciones sobre la pobreza alimentaria en CHAH (la cual definimos como la proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación) indican que esta abarcó en 2009 al 30% de sus hogares rurales. La proporción no es elevada si se compara con la prevaleciente en todo el México rural durante 2008: de 31.8%, y si se toma en cuenta que la última muy probablemente creció en 2009 debido a los efectos de la crisis internacional (Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social o CONEVAL (http://www.coneval.gob.mx). Una manera de precisar el fenómeno de la pobreza en el CHAH es calculando los índices Foster, Greer y Thorbecke o FGT (1984), con los cuales medimos: su incidencia (proporción de hogares pobres en la población en estudio), su profundidad o intensidad (brecha promedio que existe entre los ingresos o gastos de los hogares en condición de pobreza y la línea de pobreza), y su severidad (brecha proporcional entre los pobres). En el cuadro 6 incluimos cálculos para todos los hogares rurales de México durante 2007 y muestra que en el CHAH rural la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza es considerablemente menor a la de los hogares rurales de todo México. Asimismo, la desigualdad en el CHAH es baja ya que el coeficiente de Gini que estimamos para 2009 con datos de la encuesta mencionada es de 0.33, mientras que, según cálculos del CONEVAL, el del estado de Yucatán fue de 0.49 en 2008 (sitio en la red del CONEVAL).

294

La dinámica de un territorio en Yucatán

Cuadro 6. CHAH y hogares rurales de México. Índices FGT para pobreza alimentaria CHAH (2009)

Nacional (2007)

Alfa 0: incidencia

35.1%

44.0%

Alfa 1: profundidad o intensidad

10.7%

21.0%

Alfa 2: severidad

4.8%

15.0%

Indices

Fuentes: estimaciones encuesta a hogares CHAH. Para todo México, Taylor, 2010 a partir de la Encuesta Nacional a Hogares Rurales de México (ENHRUM II).

Desigualdad No obstante que la pobreza en CHAH es relativamente baja respecto a la sufrida en el resto del sector rural de México y que el bienestar de los hogares del territorio creció de 1990 a 2005, esta mejoría no ha sido del todo incluyente. Por ejemplo, la mayor parte de los hogares en pobreza alimentaria son aquellos cuya jefa o jefe tiene 36 años o más (cuadro 1) Con el fin de estudiar el fenómeno, indagamos las características socioeconómicas y demográficas de los hogares en pobreza alimentaria y los no pobres del componente rural del territorio. Una forma de conocer tales rasgos es clasificando a los hogares a partir de su riqueza material mediante la aplicación de Análisis de Componentes Principales (ACP). Para ello, tomamos los datos de la encuesta sobre posesión de bienes materiales de los hogares y características de su vivienda. Hicimos una serie de pruebas usando distintas indicadores de riqueza y estableciendo intervalos (quintiles) conforme a los procedimientos seguidos en la literatura que aplica el ACP. Obtuvimos un índice de riqueza a partir del primer componente principal que explica el 23.3% de la varianza de las variables usadas. Los resultados sobre la distribución de la riqueza de los hogares del CHAH muestra que el 22.4% están en el primer quintil, el de los más pobres, el 26.8% en el quintil 2, el 10.8% en el 3, el 20% en el 4 y también el 20% en el quintil de los hogares más ricos. El cuadro 7 contiene las características de los hogares del CHAH a partir de las variables de riqueza usadas para calcular el Componente Principal (CP) y el índice correspondiente. Asimismo, el cuadro indica la pertinencia del índice de riqueza calculado a partir del ACP: por ejemplo, el 7.1% de los hogares del quintil más pobre tiene piso de tierra en su vivienda, mientras que a partir del quintil 3, los hogares tienen piso firme, y ningún hogar pobre posee reses y equinos mientras que el 42% de los más ricos los tienen. Cuadro 7. Posesión de bienes por quintil de ingreso basado en ACP: 2009 1 20% más pobre

5 20% más rico

Piso de tierra

7.1%

1.5%

0.0%

Vehículo

0.0%

7.4%

0.0%

36.0%

Refrigerador

7.1%

68.7%

92.6%

100.0%

Televisión

76.8%

97.0%

100.0%

Microondas

0.0%

4.5%

7.4%

22.0%

32.0%

Teléfono fijo

0.0%

1.5%

7.4%

0.0%

40.0%

Teléfono celular

19.6%

38.8%

77.8%

98.0%

94.0%

Lavadora

23.2%

77.6%

3.7%

98.0%

86.0%

Computadora

0.0%

24.0%

Reses y equinos

0.0%

3.0%

11.1%

4.0%

42.0%

Quintiles de riqueza relativa

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH.

295

Una forma de constatar los resultados expuestos en el capítulo 2 sobre la diferenciación de los hogares del CHAH según edades de su jefa o jefe es indagando si hay diferencias al respecto según el índice de riqueza que calculamos. La gráfica 5 muestra que, en efecto, los hogares menos ricos son los encabezados por individuos de mayor edad. Gráfica 5. Edad del jefe y riqueza (quintiles 1 y 5): 2009

Estimaciones con base en datos de la Encuesta a Hogares CHAH

Para profundizar el estudio de la diferenciación de los hogares del CHAH rural realizamos otro AC con base en la edad y la escolaridad de los jefes de los hogares, vinculando sus resultados también con el índice de riqueza estimado a partir del ACP. El AC arrojó dos grupos, cuyas características son, por ejemplo, que el 76% de los hogares que forman el grupo 1 son los menos ricos (quintiles 1 y 2) y que la distribución de la riqueza entre los hogares del grupo 2 es relativamente equitativa (cuadro 8). Cuadro 8. Distribución de la riqueza por grupo: 2009 Quintil

Grupo 1

Grupo 2

35%

20%

41%

23%

15%

27%

20%

Estimaciones con base en encuesta a hogares CHAH.

296

La dinámica de un territorio en Yucatán

Los dos grupos formados a partir del AC también se diferencian claramente según escolaridad (cuadro 9). Cuadro 9. Características de los grupos según educación: 2009 Nivel de escolaridad Sin instrucción

Grupo 1

Grupo 2

100%

Educación básica

92%

Educación media superior

Educación superior

Total

100%

Estimaciones con base en encuesta a hogares, CHAH.

Al indagar sobre el tipo y sector de ocupación de los jefes de hogar del CHAH (Cuadro 10), podemos concluir que también los hogares del grupo 1 (los que se caracterizan por no tener instrucción, ser los más pobres y, en consecuencia, los menos instruidos), son los que más se dedican a la producción agrícola familiar y ninguno de ellos trabaja como asalariado en la industria maquiladora o en actividades de servicios. Cuadro 10. Características de los grupos según tipo y sector de ocupación; 2009 Sector

Actividades agrícolas

Manufactura

Servicios

Grupo 1

Grupo 2

25%

13%

25%

34%

12%

38%

22%

11%

100%

Cuenta propia Asalariado

Total

Estimaciones con base en encuesta a hogares, CHAC.

El último resultado que reportamos se refiere a la distribución de Oportunidades en el territorio. El ACP que calculamos a partir del índice de riqueza indica que este programa de combate a la pobreza ha sido relativamente focalizado a los hogares menos ricos (quintiles 1 y 2) y que la mayor parte ellos han recibido las transferencias desde hace 12 años (cuadro 11). Lo primero indica que Oportunidades no ha sido regresivo, Sin embargo, los demás resultados expuestos en la presente sección sugieren que el programa no ha logrado que los hogares beneficiados aumenten su riqueza material después de años de recibir el subsidio.

297

Cuadro 11. Distribución de Oportunidades por quintil de riqueza: 2009 Quintiles de riqueza Años

20% más pobre 1

3.1%

Total

20% más rico 6.3%

6.3%

15.6% 3.1%

3.1%

6.3%

3.1%

12.5% 6.3%

3.1%

18.8%

12.5%

9.4%

6.3%

9.4%

56.3%

Total

28%

31%

16%

100.0%

Estimaciones con base en encuesta a hogares, CHAH.

IX.12- Equidad de género El planteamiento teórico de la perspectiva de género nos permitió investigar, comprender y explicar problemáticas que están determinadas económica, política y culturalmente y que tienen que ver con la forma cómo las mujeres y los hombres interactúan en un espacio determinado. Con esta base y con el trabajo cualitativo en campo, nuestro argumento es que a pesar que en el ambiente político y en las políticas públicas se han introducido elementos para generar nuevas formas de institucionalidad y se ha promovido la participación ciudadana, el territorio sigue funcionando en lo fundamental bajo un esquema que promueve a los hombres con capitales favorables, situación que limita las posibilidades de las mujeres para participar en la política y en la economía, y que reproduce la desigualdad y exclusión entre los géneros. Las propias instituciones (gobierno, economía, cultura y familia, entre otras) son quienes siguen reproduciendo en CHAH estereotipos y una división de trabajo que generan prácticas, símbolos y costumbres en las cuales a cada género le es asignado socialmente un rol. Así, encontramos programas de política pública que mantienen la idea del sistema de género dominante al generar programas para hombres y otro para mujeres; o bien al interior de la familia identificamos concepciones respecto a que el espacio público no es para las mujeres. La fuerza del sistema de género dominante ha dado como resultado la reproducción de ciertas desigualdades de género en la representación, voz, poder, control sobre recursos que han sido parte del sistema de género dominante; y la introducción de nuevas formas de expresión e institucionalización de estas desigualdades. A pesar de ello, también obtuvimos evidencia incipiente de la emergencia del papel de las mujeres como agentes dinamizadoras de sus comunidades. En los últimos años, organizadas en grupos y cooperativas han

298

La dinámica de un territorio en Yucatán

entrado en escena en CHAH desempeñando actividades económicas (cría de pavos, siembra de chile habanero, carpintería y alfarería). Aunque están dedicadas a trabajos tradicionalmente asociados a su género, ahora tienen capacidad de sacar provecho económico que redunda en el bienestar de sus familias; sin la necesidad de salir de sus comunidades y sin descuidar las labores asociadas a su rol de madre y esposa, que eran y son socialmente valoradas en el territorio.

IX.13- Conclusiones La transformación económica ha sido componente básico de la dinámica de CHAH durante las últimas dos décadas, que ha resultado de la relación entre los fenómenos endógenos y exógenos al territorio. Podría parecer que los primeros han sido los de mayor trascendencia; sin embargo, la incidencia de ellos en el bienestar observado no podría haberse dado sin la participación de actores y habitantes de CHAH, ya que ellos fueron los que reorientaron –con base en sus saberes y conocimientos adquiridos— gran parte de sus actividades económicas, con lo cual, además, han incidido en el desarrollo del territorio, de su región y estado. El proceso de cambio en CHAH surge del declive en la producción del henequén, causado por cambios en el mercado internacional de su fibra, y profundizado después por las políticas estatales de liberalización económica y de fomento a actividades distintas al cultivo del agave. Por su parte, los hogares del territorio fueron diversificando sus actividades y fuentes de ingreso, manteniendo la explotación de la tierra –ahora enfocada a la producción de alimentos, sobre todo para el consumo familiar— y participando en los mercados manufactureros y de servicios, a partir de negocios por cuenta propia o de la oferta de mano de obra de parte de sus miembros en el mercado de trabajo asalariado. Sin embargo, tal dinámica no ha sido homogénea, ya que los adultos mayores son los que más se dedican al campo y los jóvenes al resto de las actividades económicas en y fuera del territorio. Elemento clave del desarrollo de CHAH durante los últimos veinte años es la reducción de los costos de transacción en los mercados de bienes y laborales, locales y regionales, debido, fundamentalmente, a la ampliación del transporte en CHAH y alrededores. Ello, unido a la aplicación de saberes tradicionales y de mejoras en la salud y escolaridad de los jóvenes, ha permitido el crecimiento de las actividades no agropecuarias por cuenta propia y de la participación de la fuerza de trabajo del territorio en los mercados de trabajo asalariado. Por su carácter eminentemente endógeno y su potencial en el desarrollo sustentable de CHAH destaca el uso del capital natural del territorio –en específico los cenotes—, así como el acervo histórico cultural maya con fines turísticos. No obstante su dinámica positiva, el desarrollo de CHAH ha excluido a parte de su población. Por ejemplo, un tercio de sus hogares siguen sufriendo pobreza alimenticia y los encabezados por adultos mayores son los más pobres. A lo anterior hay que añadir que permanece la inequidad de género, ya que las mujeres siguen teniendo limitaciones para desarrollar negocios propios, para participan en las decisiones públicas; además, una considerable proporción de las que participan en el mercado de trabajo lo hacen en el de servicios domésticos, recibiendo un salario ínfimo. Así pues, en el territorio se observa una marcada reproducción de estereotipos, los cuales se reflejan en una división de trabajo, al establecerse actividades propias de hombres y de mujeres y mantener el espacio público para los primeros y el privado para las segundas. En la transformación de CHAH las coaliciones en pro del desarrollo han tenido y tienen un papel poco influyente. Aunque encontramos grupos organizados, institucionales, no institucionales y parentales, donde algunos señalan en el discurso al desarrollo territorial (ayuntamientos, CMDRS, grupos específicos de ejidatarios), la mayoría no tienen entre sus objetivos el desarrollo territorial en conjunto. La ausencia de este tipo de coaliciones puede estar ligada a la permanencia de un fuerte corporativismo estatal que inhibe la partición de otras formas organizativas. Durante el presente siglo, quienes más se acercan a posiciones de poder e influencia para el desarrollo territorial han sido los CMDRS y las administraciones municipales. Los primeros, surgidos de la LDRS para promover en términos participativos y descentralizados el desarrollo rural sustentable. Sin embargo, la evidencia encontrada en torno a su operación evidenció que son escasos, y con limitada cobertura territorial, los proyectos

299

vinculados con los CMDRS y estos comités apoyan a ciertos grupos (diferenciados por sexo), por lo que ha sido restringido su papel para promover un crecimiento económico equilibrado y sustentable en CHAH. Por su parte, aunque ha aumentado la presencia en el territorio de mayor competencia electoral de los principales partidos políticos del país, las administraciones municipales siguen estando cooptadas por grupos familiares o de amistad política, los que han acaparado a lo largo de más 15 años estos cargos de poder, beneficiándose a sí mismos, a sus familias y amistades. El resultado ha sido que, si bien las políticas públicas de corte social han sido fenómeno relevante en la mejoría del bienestar de los habitantes de CHAH, las productivas han sido inequitativas, han tenido escaza presencia en el territorio, no han sido participativas y han sido poco cuidadosas en materia de sustentabilidad. Empero, consideramos que el territorio tiene potencial de continuar creciendo, pero ahora con más equidad y sustentabilidad. Ello a partir de la presencia de condiciones necesarias para lograrlo, destacando el marco institucional definido en la LDRS y sus reglas de operación combinados con los saberes históricos recreados y aprendidos y con los capitales locales. Un gran reto es que los propósitos de descentralización y de coparticipación planteados en dicha Ley se hagan una realidad en el territorio; es decir, que las decisiones de financiación pública de proyectos productivos y de otro tipo tengan como base los programas del gobierno estatal y regional/territorial. Esto a partir, entre otros, de la evaluación de la factibilidad financiera y sustentabilidad de las propuestas individuales o de grupos locales y de su congruencia con los planes de desarrollo estatal y regional/territorial. Es decir que se requiere que las políticas púbicas de desarrollo sean regionales/territoriales y que en lo concreto vayan de —abajo hacia arriba—. En el plano federal, una verdadera descentralización requiere que las decisiones sobre el uso del presupuesto federal se definan en los estados, en sus regiones y territorios, y no, como ha sucedido, de programas centrales a cargo de las secretarías del gobierno federal (ver, por ejemplo, la propuesta de Caballero, Op. Cit.) Por su parte, en CHAH los saberes y experiencias individuales y grupales han repercutido en el crecimiento del trabajo por cuenta propia orientado a los mercados (oficios, paveras y chileras, manufactura en talleres, cooperativas de trukeros, etc.), lo cual muestra que CHAH cuenta con un potencial de desarrollo con un fuerte componente endógeno. Para que esto se haga realidad es necesario conjugar patrimonios y capacidades locales – individuales o grupales—con asesorías técnicas en la formulación de proyectos de negocios sustentables para ser financiados con recursos públicos o privados. También sería necesario el mayor control ciudadano de las decisiones públicas, a lo cual se debería sumar la formación de coaliciones en pro del desarrollo sustentable. Concluimos proponiendo una manera viable para que nuestros resultados tengan incidencia en el desarrollo de CHAH. Elaboraremos una versión del presente informe corta y atractiva al público general, que distribuiremos entre actores públicos y privados del territorio, región y estado de Yucatán para su discusión en estos espacios. También planeamos presentar nuestro informe a colegas de la UADY interesados en el tema y en participar en el programa de incidencia que tiene su universidad.

300

X.1.- Experiencias territoriales sistematizadas en Panamá

303

X.1.1.- Experiencia del territorio de Darién y las Comarcas

306

X.1.2.- Experiencia del centro de gestión local del Soná 309

X.1.3.- Experiencia del distrito de Santa Fé

312

X.2.- Experiencia en los territorios de Mariato y Rio de Jesús

316

X.3.- Experiencia de los territorios trabajados en el Marco del Proyecto PARTICIPA

323

X.4.- Experiencias de la zona Norte, Aranjuez-Sardinal y Zona Sur, Costa Rica

325

X.5.- Las Cuencas de los Ríos Aranjuez y Sardinal

334

X.6.- La experiencia de Madriz, Nicaragua

348

X.7.- Experiencias de la zona Alta de Chalatenango y cuenca Bahía de Jilisco, El Salvador

366

X.8.- Experiencia de Belén Gualcho, Honduras

386

X.9.- Experiencia del Valle de Sensenti, Honduras

401

X.10.- Experiencia de Mazatenango, Huistas y Sololá, Guatemala 405 X.11.- La experiencia del Trifinio Nacional en el trifinio en el norte de Centroamérica

428

X.12.- Experiencia de Barahona, República Dominicana

438

301

302

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

En este capítulo se hará referencia a cinco procesos de gestión territorial en la República de Panamá y a los aprendizajes obtenidos por quienes participaron en ellas o en su sistematización.

Mapa 1. Experiencias territoriales sistematizadas en Panamá

Contexto general Panamá en el país menos rural y agropecuario de la Región Centroamericana, pues el conjunto de su economía depende, principalmente, de una fuerte actividad del sector servicios y finanzas, sobre todo del conglomerado de servicios de transporte y logística orientados hacia el comercio mundial, cuyo epicentro es el Canal de Panamá. Tiene la Población Económicamente Activa Rural más baja de los países de la Región, significando el 29,9% de la PEA total, e igualmente la proporción más baja de población rural (35,4%). Casi la mitad de la población vive en la región metropolitana, integrada por las ciudades de Panamá y Colón.

303

Panamá contaba en el 2010 con el ingreso per cápita más alto de la Región, 6018 dólares por año de bienes y servicios por habitante a precios del año 2000 (Programa Estado de la Nación 2011:541). Por otra parte, el Índice de Desarrollo Humano de este país creció de manera sostenida entre la última década del siglo pasado y la primera del siglo actual. Así, en 1990 tenía un IDH de 0,765 que evolucionó en el año 2000 a 0,811 y en el 2007 a 0,840. (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2010:26). La distribución de este elevado ingreso por habitante es, sin embargo, muy dispar, tanto socialmente como entre los territorios rurales y la urbe. A pesar de su menor peso relativo, el medio rural panameño es muy importante no solo por la producción y las personas que lo habitan, sino por la extraordinaria riqueza ambiental que posee, con extensas áreas protegidas terrestres y marinas y un área boscosa muy significativa. Tiene una cobertura forestal equivalente al 43,7 % del territorio y un 18,7 % de áreas terrestres protegidas. (Programa Estado de la Nación (Costa Rica) 2011:559). Panamá es un importante reservorio de biodiversidad por la cantidad de especies animales y vegetales, y por sus particularidades como lugar de encuentro entre el norte y el sur del hemisferio. El área dedicada a las actividades agropecuarias es, no obstante, significativa. La superficie agrícola de tierras arables asciende a 2.230.000 hectáreas, la de cultivos permanentes a 147.000 hectáreas y la superficie de praderas y pastos permanentes es de 1.535.000 hectáreas (Programa Estado de la Nación (Costa Rica) 2011:560). Desde el punto de vista agropecuario, las principales actividades son los granos básicos (especialmente arroz, aunque también otros granos), las frutas (banano, melón, piña y sandía), café y caña de azúcar. Existe además producción hortícola para el mercado interno. También la ganadería bovina y las especies menores son actividades importantes. En zonas altas hay producción lechera especializada, mientras que en altitudes medias o bajas la ganadería es de doble propósito, o para carne.

En forma complementaria a las actividades agropecuarias, se han desarrollado en la ruralidad panameña en forma progresiva, los servicios y el comercio, presentándose así una mayor diversificación económica. Por otra parte, es el país con más producción pesquera de la Región con un valor equivalente a un 60 % de la pesca total originada por el conjunto de los países. La economía panameña es muy dinámica. Durante el período 2001 al 2009 fue la economía de mayor dinamismo en la Región, y una de las más dinámicas de América Latina. Su crecimiento actual es igualmente significativo, y las perspectivas de mediano plazo son halagüeñas, en parte por el impacto de las obras de ampliación del Canal de Panamá. El dinamismo de la economía panameña aún no se ha traducido positivamente en la reducción de la exclusión social. Según los últimos trabajos de medición de este fenómeno, se considera que el 30 %

304

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

de los hogares panameños está en condiciones de exclusión social, y esta proporción es más aguda en las áreas rurales e indígenas (Programa Estado de la Nación (Costa Rica) 2011). Las experiencias que a continuación se exponen reflejan esta situación de exclusión, pero también expresan la acción de los actores de los territorios rurales analizados en la búsqueda de nuevas posibilidades, así como las iniciativas gubernamentales que la apoyan y el proceso de construcción de una política pública de desarrollo rural territorial. Efectivamente, antes de la aprobación de la ECADERT el gobierno de Panamá por intermedio de la Dirección Nacional de Desarrollo Rural del MIDA (Ministerio de Desarrollo Agropecuario) elaboró el documento “Política Nacional de Desarrollo de los Territorios Rurales”, que orientó las acciones emprendidas a partir del año 2006, con el apoyo del Fondo Mixto Hispano Panameño. Durante los años 2007 y 2008 se desarrolló el proceso para la constitución del primer observatorio experimental de desarrollo territorial en el distrito de Santa Fe, provincia de Veraguas. De esta manera, teniendo en consideración que la ECADERT se aprueba por los Ministros de Agricultura el 12 de marzo del 2010 y a nivel presidencial el 30 de junio de ese mismo año, Panamá es precursor de los procesos de formulación y aprobación de la ECADERT. Antes de esta decisión institucional se desarrolló el Programa Municipios Siglo XXI (1994–999) en 13 municipios como fase piloto. En estos municipios se promovió la participación democrática, la descentralización y la concertación de todos los sectores de la sociedad en el desarrollo del territorio. Se conformaron los Comités de Desarrollo Municipal con participación de todos los actores sociales e institucionales. En tres de estos municipios (Soná, La Pintada y Portobelo) el proceso fue acompañado por las Naciones Unidas. A partir de 1998 se constituyeron los Centros de Gestión Local (CEGEL), impulsados por la Procuraduría de la Administración con el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Esta evolución obedece a la formalización del grupo de acción territorial con el otorgamiento de personería jurídica con participación mixta, de la sociedad civil y el Estado. Estos CEGEL fueron establecidos como espacios de concertación para impulsar en forma participativa, desde el ámbito municipal, políticas públicas para reducir el fenómeno de la exclusión social y contribuir a la vinculación de la población al proceso de desarrollo. Posteriormente, en el 2004 se apoyó la constitución del CEGEL de Darién y Comarcas, como parte de la estrategia de sostenibilidad del Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible de Darién, que finalizaba en ese año. De estos se hará referencia al de Darién y Comarcas, y al distrito de Soná en la provincia de Veraguas. Posteriormente se crean, bajo la orientación de la Dirección Nacional de Desarrollo Rural del MIDA, los Consejos de Desarrollo Territorial de los distritos de Santa Fe y Barú. Con estas experiencias, la Dirección Nacional de Desarrollo Rural conforma los Consejos de Desarrollo Territorial de los distritos de Mariato y Río Jesús. Por su parte, el proyecto PARTICIPA, enmarcado en la Dirección Nacional de Desarrollo Rural y con apoyo del FIDA, realiza acciones en los distritos de Cañazas, Las Palmas, Santa Fe, San Francisco y Soná. Mediante el Decreto Ministerial DAL-030 del 19 de agosto del 2010, Panamá estableció la Comisión Nacional de ECADERT, que se reunió el 28 de octubre de ese mismo año. En el marco de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT), el propósito de su creación fue apoyar los procesos de desarrollo rural en el país, con especial énfasis en los territories focales seleccionados. Esta Comisión ha estado constituida por varios actores importantes pues en ella participan las siguientes organizaciones, tanto de gobierno como de la sociedad civil y la cooperación internacional: Asociación de Municipios de Panamá, Asociación de Municipios de Veraguas, Autoridad Nacional del Ambiente, Asociación de Agricultura Orgánica de Panamá, Consejo de Desarrollo Territorial de Santa Fe, Centro de Gestión Local de Soná, Fundación Natura, Ministerio de Educación, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Desarrollo Social, Patronato del Servicio Nacional de Nutrición, Red de Agroindustria Rural de Panamá, Secretaría del Plan Alimentario Nacional, Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, Asociación Unidos por la Esperanza.

305

La coordinación de este organismo recae en el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) por intermedio de la Dirección de Desarrollo Rural. Desde su creación ha seleccionado los territorios focales, a la vez que ha organizado el apoyo técnico para sus procesos de gestión territorial, y coordinado la participación de los territorios seleccionados en las convocatorias del Fondo Regional de la ECADERT para el financiamiento de proyectos en ellos. Como producto de estas acciones, en Panamá se tienen siete territorios focales seleccionados, y en el marco de la ECADERT, el financiamiento de cuatro proyectos con un costo total de 907 650 de dólares correspondiente a recurso del Fondo España- SICA y aporte local para dos territorios focales los distritos de Río de Jesús y Santa Fe. Como resultado de la incidencia de esta Comisión, el Gobierno de Panamá expidió el Decreto de Gabinete N°27 el 8 de octubre del 2013, con la firma del Presidente de la República y todos los Ministros de Estado, mediante el cual se decide el impulso al desarrollo de las zonas rurales adoptando la metodología y los mecanismos estratégicos planteados por el desarrollo rural con enfoque territorial. En tal sentido, decide adoptar e implementar la ECADERT y darle todo el apoyo administrativo, político y financiero. Por otra parte, le da estatuto jurídico a los Consejos de Desarrollo Territorial y a toda la estructura nacional establecida por la ECADERT. Con este instrumento, el proceso de desarrollo de los territorios rurales tendrá mayores posibilidades políticas e institucionales para llevarse a la práctica y se están creando las condiciones necesarias para darle viabilidad a una política nacional de desarrollo rural territorial que coadyuve positivamente a superar los problemas que presenta la ruralidad de este país.

Experiencia del territorio de Darién y las Comarcas Características del territorio Darién es un territorio fronterizo ubicado al este de la República de Panamá, de gran extensión y poca población; cuenta con limitada infraestructura de comunicación vial y provisión de servicios básicos, como los de agua potable, educación y salud. Pero es también el territorio de mayor riqueza natural y cultural de Panamá, por ello fue declarado por la UNESCO como Patrimonio Natural de la Humanidad y Reserva de la Biosfera. En él cohabitan distintas culturas indígenas, algunas de ellas provenientes de Colombia, y afrodescendientes que formaron comunidades libres tras escapar de la esclavitud en el período colonial. Más recientemente han inmigrado colonos mestizos o “interioranos” procedentes de otras regiones del país.

Antecedentes de la experiencia En 1997, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) financió un proyecto de desarrollo rural en Darién, con una inversión de 14 millones de dólares, que promovió la creación y fortalecimiento de las capacidades locales, en términos de generación y fortalecimiento del capital humano y social, así como la promoción de oportunidades para su desarrollo. El proyecto PRODARIEN terminó su ejecución en el año 2005, y como estrategia de sostenibilidad, desde el 2004 se creó CEGEL Darién y Comarcas, constituido por más de 50 organizaciones de base comunitaria, así como por las autoridades y los gobiernos locales, como una instancia de diálogo y negociación entre los actores del territorio, representativos y comprometidos con su desarrollo. Como parte de la estrategia de sostenibilidad de este proceso se creó la Asociación de Profesionales de Darién para el Desarrollo Integral y Sostenible (APRODISO), conformada por 26 profesionales del territorio, mayormente funcionarios del proyecto PRODARIEN, con la finalidad de brindar su capacidad técnica y administrativa para acompañar a CEGEL y sus organizaciones, en los emprendimientos en pro del desarrollo del territorio.

306

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Mapa 2. Territorio de la Provincia de Darién y Comarcas, Panamá

El desarrollo de la experiencia Primera Fase: 2004-2006 Esta primera fase se caracterizó por el acompañamiento del Proyecto PRODARIEN, así como del PNUD al desarrollo de CEGEL. Una característica de ello fue que durante el proceso no se tuvo el apoyo y auspicio de la institucionalidad pública. El desafío de esta fase fue que CEGEL se apropiara del proceso, como organización de gestión territorial, lo cual se logra con la participación y negociación que se dio entre actores claves del territorio. CEGEL experimentó un crecimiento en el número de organizaciones que la integraban, y con el apoyo de PRODARIEN y APRODISO lograron movilizar recursos para desarrollar distintas iniciativas de desarrollo. Agencias de cooperación internacional como el FIDA, la FAO, el Proyecto PRODARIEN, apoyaron el desarrollo de CEGEL con el financiamiento de distintas iniciativas, ejecutadas por las organizaciones socias. Se logró movilizar 180.000 dólares para microcrédito, gestión de riesgos, infraestructura social, gestión de asistencia técnica y proyectos TeleFood. Esta etapa termina con el fortalecimiento de CEGEL mediante la personería jurídica, oficinas, personal contratado, cuentas bancarias, y su reconocimiento como una organización representativa del territorio.

Segunda Fase 2006-2009 La segunda fase se inicia con el cambio de directiva y el cierre del proyecto que facilitó la creación de CEGEL Darién y Comarcas. Manteniendo el principio de participación, los socios escogieron una presidenta de la etnia negra, aun cuando había una mayor representatividad de las organizaciones indígenas. Sin el apoyo logístico de PRODARIEN, la participación de las organizaciones de la zona sur decreció por los costos de transporte y las distancias. Aunque se incorporaron otras organizaciones, la participación en las asambleas disminuyó. CEGEL logró la representatividad de Darién en el proceso de Concertación Nacional que promovió el PNUD y que contó con el apoyo del Gobierno Nacional. Las fortalezas de CEGEL y su alianza con APRODISO le permitieron ampliar las iniciativas de movilización de recursos y atender las demandas de las organizaciones socias que estaban más próximas a su sede. CEGEL contrató personal para desarrollar estas iniciativas y se fortaleció así con equipamiento propio.

307

En esta fase se movilizaron fondos por un valor de 415.000 dólares, para proyectos de turismo local sostenible, TeleFood, Programa de Pequeñas Donaciones, Programa Activos Culturales ACUA y fondos provenientes de la responsabilidad empresarial.

La práctica de la sistematización de experiencias En el transcurso de la experiencia se introdujo la práctica de la sistematización al finalizar cada una de las dos etapas del proceso. Este trabajo se realizó con dos hipótesis, como ejes de sistematización: la primera sobre el valor del modelo organizativo de CEGEL para promover la participación de los socios y la segunda, sobre la representatividad de ellos. En esta tarea de sistematización se identificaron como barreras, el bajo nivel educativo de los miembros de las organizaciones, la falta de compromiso de algunos de los dirigentes y la ausencia de recursos logísticos del proyecto PRODARIEN para apoyar la movilización de los socios de CEGEL. Sin embargo, posteriormente se identificaron factores movilizadores del proceso de organización de CEGEL, entre los que sobresalieron: a) el acompañamiento técnico y administrativo de APRODISO, b) el reconocimiento de CEGEL como organización representativa del territorio por parte de las autoridades nacionales y donantes, c) el desarrollo de las capacidades de las organizaciones socias y d) el empoderamiento de sus dirigentes y socios, aspecto que posibilitó el desarrollo de emprendimientos sociales y económicos para la mejora de la calidad de vida de las comunidades.

Aprendizajes de la experiencia Algunas lecciones aprendidas de esta experiencia fueron: •

El surgimiento y desarrollo de una organización gestora del desarrollo del territorio requiere de un acompañamiento técnico y administrativo que promueva el desarrollo de sus capacidades, el cual puede ser logrado mediante alianzas con organizaciones sin fines de lucro o proyectos de desarrollo.

•

Cuando la escala del territorio es relativamente grande, el modelo organizativo tiene que ajustarse y descentralizarse para compensar las mayores distancias, tiempos y costos de transporte, a fin de que sea factible reunir a los miembros de la organización de gestión territorial y mantener la representatividad de las distintas zonas.

•

Es necesario crear canales de comunicación utilizando medios masivos como la radio y tecnologías de información y comunicación como internet y telefonía celular, cuando las organizaciones están dispersas geográficamente.

•

El modelo organizacional en los territorios multiculturales debe procurar una adecuada representación y participación de todos los grupos étnicos, independientemente de su participación demográfica relativa en el territorio.

•

La incorporación de nuevos actores sociales con valores y estrategias de vida divergentes respecto a los tradicionales del territorio, genera conflictos potenciales.

•

La falta de acompañamiento técnico por parte del Estado requiere de la búsqueda de alianzas con organizaciones no gubernamentales establecidas localmente, que puedan aportar este acompañamiento.

•

El desarrollo de organizaciones gestoras de los territorios requiere de la participación de gobiernos y autoridades locales, incluyendo las tradicionales. Esta participación puede adoptar diversas modalidades, desde la membresía en la organización gestora del territorio hasta la conformación de entidades fiscalizadoras constituidas por representantes de los gobiernos locales y autoridades tradicionales.

308

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

La organización de gestión territorial debe tener vida jurídica para que pueda contraer obligaciones y ejercer derechos, a fin de cumplir sus funciones en representación del territorio, gestión de apoyos financieros e incidencia en la formulación de políticas y asignación de recursos públicos. La personería jurídica facilita asimismo la intervención directa del grupo gestor en la formulación y ejecución de proyectos en función de una visión consensuada del futuro del territorio.

•

Tener una organización que represente al territorio en su conjunto, y que reúna en su seno a múltiples actores sociales e institucionales del territorio, permite incidir en la formulación y ejecución de políticas públicas y negociar las demandas de esos actores desde una posición más fuerte que la de cada una de sus miembros, individualmente.

•

La creación de espacios de participación efectivos para las mujeres de distintas etnias, al lado de los hombres, permite no solo fortalecer sus capacidades, acceder a la educación y generar oportunidades económicas para ellas, sino robustecer a las propias asociaciones y mejorar su gestión, creando nuevos liderazgos y desarrollando un modelo organizativo con mayor equidad de género e integración de las distintas culturas.

Experiencia del Centro de Gestión Local de Soná Ubicación y características del territorio El distrito de Soná, de la provincia de Veraguas, tiene una extensión de 1530 km2 y una población de 28.831 habitantes para una densidad demográfica de 18,84 hab/km2, y está compuesto por 10 corregimientos. Su actividad comercial principal es la ganadería bovina con cerca de 65.000 cabezas, la siembra de arroz mecanizado, la agricultura de subsistencia, la pesca y algunas iniciativas de turismo.

Ente impulsor y equipo facilitador Los impulsores de esta experiencia, al igual que en el caso de Darién, fueron el PNUD, la Procuraduría de la Administración y el Municipio de Soná. Además, contó con un equipo de técnicos y consultores del PNUD y de la Procuraduría de la Administración y un promotor. La municipalidad aportó el trabajo de secretaría y de los miembros de la administración municipal.

Mapa 3. Territorio de Soná, Panamá

309

Abordaje metodológico de la gestión La primera tarea realizada fue la sensibilización de las autoridades del gobierno local, con el propósito de contar con su anuencia y apoyo al proceso. Posteriormente se realizó la tarea de identificación, caracterización, sensibilización y capacitación de actores importantes del territorio tales como empresarios, instituciones públicas, ONG y organizaciones sociales. Realizada esta labor, se conformó la mesa de concertación o diálogo y en su seno se acordó la realización de un proceso de elaboración del plan estratégico distrital, aspecto medular para orientar las acciones futuras. A su vez, se logró la legalización e institucionalización del CEGEL y la ejecución de acciones complementarias conducentes al fortalecimiento de la capacidad institucional del CEGEL y el Municipio. El CEGEL se organizó con una Junta Directiva, de la cual dependía el coordinador de la Unidad Técnica. También se estableció la Unidad de Desarrollo Local Municipal y el Comité de Crédito, así como los Comités de Trabajo. La Unidad de Desarrollo Local Municipal organizó a los sectores involucrados en comisiones de salud, educación, sector agropecuario, turismo, sociedad civil, cultura y deporte, infraestructura y transporte, y comercio e industria.

Herramientas para la gestión territorial Las principales herramientas utilizadas fueron: el diagnóstico territorial, el inventario y caracterización de actores y organizaciones, las reuniones con estos, la aplicación del FODA, la planificación estratégica participativa, la mesa de negociación y diálogo, y los proyectos demostrativos (microempresarial y de apalancamiento de fondos). Todo esto se hizo bajo los conceptos de equidad, participación, alianzas estratégicas, biodiversidad y la búsqueda de calidad de vida.

Objetivos del CEGEL de Soná •

Apoyar al municipio en la planificación estratégica para el desarrollo sostenible del distrito.

•

Promover y fortalecer la autogestión de organizaciones comunitarias.

•

Establecer relaciones con instituciones oficiales y privadas, nacionales o internacionales vinculadas con la promoción de programas y proyectos de desarrollo integral de las comunidades.

•

Contribuir con las autoridades locales en la solución de problemas comunitarios.

•

Promover la conservación del ambiente.

Composición y órganos de dirección del CEGEL Estuvo integrado por el gobierno local, las instituciones del gobierno central, las ONG, las organizaciones comunitarias y las empresas. Sus órganos de dirección han sido la Asamblea General, la Junta Directiva, los Comités de Trabajo y el Equipo Técnico Administrativo.

310

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Acciones del CEGEL El Programa contribuyó con la movilización de recursos y oportunidades de desarrollo para el distrito de Soná. Se identificaron las potencialidades y capacidades del distrito para movilizar recursos. Se detectaron las fuentes de cooperación nacional e internacional, públicas y privadas. Realizado esto, se iniciaron los contactos con estas fuentes financieras y de cooperación técnica y se organizaron encuentros con los potenciales beneficiarios del distrito. Al respecto, se realizaron encuentros con la Fundación Natura, GRUDEM, Fundación Interamericana. Además, se realizaron contactos con la Agencia Española de Cooperación Internacional, el IICA, el Proyecto de Pobreza Rural y Recursos Naturales, la OIT y la Dirección de Cooperación Técnica del Ministerio de Planificación y Política Económica (hoy Ministerio de Economía y Finanzas), proyectándose una solicitud de donación a la Fundación Interamericana a través de la ONG de Veraguas, en ese momento.

Logros •

Se cuenta con programa de microcrédito.

•

Se cuenta con un modelo piloto de atención integral a víctimas de violencia doméstica.

•

Integración entre CEGEL y la municipalidad.

•

Inicio de operación de la Extensión de la Universidad de Panamá, en Soná.

•

Construcción de la nueva biblioteca pública.

Limitantes •

Delimitación de competencias.

•

Objetivos y resultados complejos.

•

Dificultad para la institucionalización.

•

Recursos humanos con poca experiencia.

•

Limitada sensibilización ciudadana en cuanto a participación

•

Cultura político-partidista poco favorable a la participación activa de la población en la toma de decisiones.

•

Burocracia estatal poco proclive al diálogo y a la concertación.

Condiciones favorables Voluntad política del gobierno local. Entes impulsores con alta credibilidad y buenas referencias. Alta vocación organizativa de la comunidad. Equipo técnico de apoyo. Recursos básicos necesarios disponibles. Participación de actores claves.

311

Experiencia del distrito de Santa Fe: Consejo de Desarrollo Territorial y Plan Estratégico Ubicación y características del territorio Este distrito, perteneciente a la provincia de Veraguas, limita al norte con el mar Caribe, al sur con el distrito de San Francisco, al este con el distrito de Calobre y la provincia de Colón y al oeste con el distrito de Cañazas y la provincia de Bocas del Toro. Tiene una extensión de 1.921 km2 y una población de 13.535 habitantes, lo cual significa una densidad demográfica baja de 7 hab/km2. Es de clima templado y húmedo, con una temperatura que oscila entre los 18 y 25 grados centígrados. Su precipitación está comprendida entre los 2.000 y 5.000 mm por año, según el lugar. El 5 % de su territorio tiene un clima templado muy húmedo con lluvias copiosas todo el año. La temperatura media del mes más fresco, por debajo de 18 °C, se ubica en las partes más altas de la cordillera Central y el resto tiene un clima tropical muy húmedo con lluvias copiosas todo el año. Las principales actividades productivas del distrito son los cultivos de arroz, maíz, caña de azúcar, café y cítricos. También tiene yacimientos de oro y en su territorio se realizan exploraciones importantes.

Ente impulsor y equipo facilitador de la experiencia La Dirección de Desarrollo Rural del MIDA, con apoyo del Fondo Mixto Hispano Panameño, ha sido la instancia encargada de impulsar la experiencia de desarrollo rural, con enfoque territorial, en este distrito. Para ello se constituyó un equipo facilitador compuesto por los planificadores y otro personal técnico de esta Dirección. Esta experiencia formó parte del proceso de formulación de la Política Nacional de Desarrollo de los Territorios Rurales y de su implementación en el distrito de Santa Fe, con un sentido de aprendizaje en la materia.

Selección, delimitación y caracterización del territorio Para realizar esta tarea se analizaron los indicadores socioeconómicos más importantes, y se hizo un análisis comparado con los territorios de Divalá en la provincia de Chiriquí y Portobelo en la provincia de Colón. El criterio de selección más importante fue la cercanía, la diversidad natural y la trayectoria organizativa. En relación con la delimitación, se tomó la decisión de circunscribirse a los límites administrativos del distrito, sin incluir consideraciones socioeconómicas, ambientales y culturales adicionales. No se elaboró un diagnóstico detallado. En la etapa de planificación territorial se identificaron las potencialidades y problemáticas con propios actores del territorio, en las siguientes dimensiones: económicoproductiva, infraestructura, educación, cultura, deporte, salud, saneamiento, naturaleza y ambiente.

Organización institucional Esta importante labor se realizó en tres etapas: una previa, otra orientada hacia la sensibilización de las autoridades del distrito, y una tercera, tendiente a la sensibilización de actores y la constitución del Consejo de Desarrollo Territorial.

312

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Mapa 4. Territorio de Santa Fe, Panamá

En la etapa previa se trabajó en la selección del equipo técnico responsable de facilitar el proceso, en la revisión de las etapas y actividades del proceso general, y en la elaboración del cronograma de trabajo o plan de acción, con actividades, costos y tiempos. Superada esta etapa previa, se realizaron tareas conducentes a la sensibilización de las autoridades, tales como la alcaldesa del distrito y las demás autoridades electas por votación popular para el gobierno local. Además, se incluyeron los representantes de los corregimientos, mas no fue posible integrar al legislador de la Provincia. Se pasó luego a la tercera y última etapa que comprendió tres actividades: a) la elaboración de la lista de actores claves, b) el taller de sensibilización de estos, y c) el taller de constitución del Consejo de Desarrollo Territorial. En este taller se reforzó el concepto de desarrollo territorial, se legitimaron los actores participantes, se discutió y aprobó el Reglamento Operativo del Consejo de Desarrollo Territorial, se eligió la directiva y se firmó el acta de constitución.

Elaboración del plan estratégico del territorio La elaboración de este plan estratégico requirió de nueve pasos, que en forma de síntesis se caracterizan de la siguiente forma: Paso 1: Inicio del proceso y determinación del sueño territorio o visión de futuro, como ejercicio de prospectiva del territorio. Paso 2: Construcción de la visión de futuro por ejes estratégicos de desarrollo. Paso 3: Identificación de las potencialidades del territorio. Paso 4: Identificación de los problemas territoriales. Paso 5: Análisis de los problemas territoriales.

313

Paso 6: Priorización de los problemas analizados. Paso 7: Identificación de soluciones a los problemas priorizados. Paso 8: Identificación de proyectos estratégicos territoriales para solucionar problemas o aprovechar potencialidades. Paso 9: Revisión y aprobación del plan estratégico. La metodología con la cual se realizó este trabajo consistió en presentaciones teóricas cortas sobre el tema por tratar en los talleres, y trabajos grupales con la ayuda de guías de análisis y de elaboración, y seguimiento posterior. También se realizaron sesiones plenarias para la presentación de los trabajos grupales. Síntesis y conclusiones.

Logros y dificultades en el proceso de gestión del desarrollo rural territorial •

Se organiza como plan piloto y experimental para llevar a la práctica el modelo de desarrollo rural con enfoque territorial.

•

Fue un proceso lento que tomó dos años, aproximadamente.

•

Se desarrollaron acciones de capacitación y reflexión.

•

No surge como un mecanismo para ejecutar un proyecto en particular, sino como un proceso de organización, la forma más adecuada para impulsar el desarrollo del distrito.

•

No hubo promesas de asignación de fondos, puesto que estos dependían de la organización y trabajo del Consejo de Desarrollo Territorial.

•

El Consejo de Desarrollo Territorial ha operado solo, sin la facilitación de la Dirección Nacional de Desarrollo Rural, por un período aproximado de dos años.

•

El Consejo de Desarrollo Territorial ha integrado más actores claves y ha financiado algunas actividades con recursos gestionados por ellos mismos.

•

El Consejo de Desarrollo Territorial se ha convertido en la puerta de entrada para presentar, discutir y analizar programas y proyectos que se quieren implementar en el distrito.

•

Las instituciones públicas y privadas reconocen al Consejo de Desarrollo Territorial, a pesar de que esta estructura no tiene personería jurídica.

Factores y condiciones Aspectos favorables •

Trayectoria organizativa y diversidad natural que tiene el territorio.

•

La cercanía, que permitió realizar muchas acciones de motivación y talleres prácticos a bajo costo.

•

No hubo complicación en la delimitación territorial pues se adoptó la división política administrativa.

•

El proceso fue asesorado por técnicos especialistas.

314

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Aspectos desfavorables •

No hubo un respaldo político claro del Estado para apoyar este tipo de iniciativas de desarrollo.

•

Por tener áreas de difícil acceso, estas no se han incorporado efectivamente al proceso de desarrollo territorial en Santa Fe.

•

Impulsar el desarrollo rural territorial desde una institución pequeña (DNDR) y sin mucha jerarquía.

Lecciones aprendidas •

Los CDT deben estar integrados por actores claves del territorio, entre ellos: a) Autoridades electas por votación popular (alcalde, representantes y el legislador), corregidores, b) Representantes de instituciones públicas que tienen presencia en el territorio y c) Representantes diversos de organizaciones de la sociedad civil (comerciantes, organizaciones de productores, organizaciones religiosas, y organizaciones no gubernamentales que operan en el territorio, etc.).

•

Para formar parte de los CDT, los actores claves deben pasar por un periodo de inducción, sensibilización y análisis más o menos largo y profundo sobre los aspectos claves que implica enfrentar el desarrollo desde la perspectiva territorial y el papel de los CDT, como mecanismo de participación y toma de decisiones para lograr el desarrollo del territorio.

•

Los CDT tienen tres funciones importantes: a) constituirse en un espacio de diálogo, participación, análisis democrático para tomar decisiones de lo que hay que hacer en el territorio, b) elaborar los planes de desarrollo y en función de ello, articular para que los programas y proyectos que ejecutan las instituciones públicas y el sector privado estén en concordancia con dicho plan y c) evaluar permanentemente el nivel de ejecución del plan estratégico.

•

Los CDT no deben constituirse como organizaciones de segundo piso orientadas a la captación de fondos y ejecución de proyectos, pues entonces corren el riesgo de desaparecer, si no consiguen dichos fondos.

•

Por tratarse de una instancia de participación, consulta y toma de decisiones en la cual participan todos los actores claves del territorio, de acuerdo con la experiencia de Santa Fe, se ha observado la conveniencia de que el CDT sea presidido por el alcalde del distrito, como primera autoridad del territorio. Con ello se garantiza la convocatoria, y de esa manera, se minimiza la posibilidad de que lo que se haga en el CDT no esté en concordancia con lo que esperan las autoridades legalmente constituidas, o que se perciba alguna interferencia con las autoridades legítimamente constituidas.

•

Es necesario establecer mecanismos claros para financiar proyectos en línea con los planes estratégicos consensuados y los costos operativos de los CDT.

•

Si se prometen fondos en los momentos iniciales del proceso, es un error no asignarlos efectivamente. Pero si hay promesas de fondos, esto facilita el proceso, especialmente con la participación y motivación.

•

La experiencia acumulada permite concluir que es conveniente y práctico que, en una primera etapa, los CDT se organicen en un territorio atendiendo los límites geográficos de los distritos. En una segunda etapa, si en los planes estratégicos se evidencian propuestas comunes o encadenamientos productivos que trascienden un territorio definido como distrito, la propia dinámica del CDT determinará la conveniencia de ampliar los CDT a varios territorios que compartan propuestas comunes.

315

Las experiencias en los territorios de Mariato y Río de Jesús Características del territorio de Mariato El distrito de Mariato pertenece a la provincia de Veraguas, y está situado en la costa occidental de la península de Azuero. Tiene una superficie de 1.408 km2 y una población de 5.296 habitantes, con una densidad de 3,7 habitantes por km2 y una temperatura promedio de 27 °C. Pertenece a la vertiente del Golfo de Montijo. El Parque Nacional Cerro Hoya es uno de los recursos naturales con los cuales cuenta. Tiene además una rica fauna de aves, mamíferos, reptiles y anfibios, así como una rica fauna marina en sus costas. Su clima es tropical, de sabanas Awi. Está conectado por carretera en asfalto con la carretera Panamericana, lo que permite la articulación hacia otras ciudades del país. La electricidad solo cubre el 55 % de las viviendas. Cerca del 10 % de las viviendas aún no cuenta con acceso a agua potable. El 87 % de las viviendas son propias y casi en su totalidad, 92 %, son construidas con materiales permanentes. La infraestructura en telecomunicaciones es aún incipiente.

Mapa 5. Territorio de Mariato, Panamá

Es un distrito rural, con un centro de población principal que es la comunidad de Llano Catival o Mariato. Este tiene centro de salud, colegio secundario, algunas instituciones públicas como Ministerio Público, Ministerio de Desarrollo Agropecuario y una sucursal del Banco Nacional de Panamá. La educación básica es una limitante para el desarrollo territorial. El medio nivel de instrucción de la población de Mariato (5,6 años de escolaridad) es más bajo que el promedio provincial y nacional (7,2 y 8,4 años, respectivamente). Según datos del censo de 2010, el porcentaje de analfabetos en el distrito de Mariato es de 15 % de la población de 10 años y más. Comparativamente, el porcentaje de analfabetas en el distrito de Mariato es superior al porcentaje provincial y nacional (11 % y 5.5 %, respectivamente). Mariato es un centro importante de producción de arroz y de ganadería bovina. También tiene pesca artesanal y turismo. No tiene empresas importantes de comercialización. Son pequeños establecimientos en el rubro de distribución al por menor de alimentos y víveres. En el corregimiento de Arena existe una finca del

316

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Instituto de Investigaciones Agropecuarias (IDIAP) dedicada a la investigación relacionada con la producción de ganado de carne y leche, principalmente en nutrición y manejo. El gobierno local está constituido por el alcalde y cinco representantes de corregimiento, elegidos todos por votación popular. Los cinco representantes forman el Concejo Municipal. Los actores sociales del Distrito se expresan en organizaciones de productores, empresarios, comerciantes y organizaciones de la sociedad civil. Se manifiestan redes informales de tipo familiar, de amistad, políticas, económicas, sociales y vecinales. Las redes formales más importantes son de pescadores, de padres de familias de escuelas y colegios, asociaciones profesionales, de productores de arroz, conservacionistas y de productores de ganado bovino. El territorio tiene identidad cultural propia y sus habitantes, un sentido de pertenencia. El grado de conocimiento del territorio en el ámbito nacional es débil, aun cuando tiene importantes atractivos turísticos, principalmente de playa y de pesca deportiva. La distribución de insumos agropecuarios se hace desde el exterior del territorio y las principales cadenas de salida están vinculadas a la comercialización de arroz, leche, carne y productos del mar, pero sin ningún grado de valor agregado. El Distrito tiene una imagen positiva en relación con la seguridad que existe y el principal elemento distintivo lo constituyen las playas.

Características del territorio de Río de Jesús Se ubica al sureste de la Provincia de Veraguas y está formada por cinco corregimientos, con una población de 5.102 personas una extensión de 302 km2, para una densidad de 17 habitantes/km2. Su clima es tropical húmedo con abundantes lluvias durante la mayor parte del año y una temperatura promedio de 27 °C. Posee una extensión importante de tierras bajas cerca del golfo de Montijo. En su parte oriental, el terreno está cubierto por ecosistemas, como los manglares. La principal elevación está comprendida entre 343 a 350 m.s.n.m. Tiene suelos aluviales poco desarrollados y sujetos a inundaciones con una variación que va desde la clase II a la V. Son moderadamente permeables y de fertilidad baja y muy erosionada, pues los bosques son quemados cada año, quedando expuestos a las lluvias y a la escorrentía y al viento. El distrito es mayormente agropecuario, aunque con un potencial ecoturístico. La actividad principal es la siembra de granos básicos, actividad a la cual se dedica más del 60 % de las familias. Otras actividades productivas importantes son la cría de ganado vacuno, gallinas y árboles frutales. Existe un atractivo turístico llamado Puerto Cabimo, principalmente para el ecoturismo. El territorio tiene una fuerte identidad cultural que se expresa en el folclor y costumbres características, además de un marcado sentido de pertenencia. En el territorio hay servicios públicos y de salud, pero la generación de ingresos es insuficiente. La mayor parte de la población tiene acceso a servicios como el agua potable (70 %), la seguridad social (63 %), o la educación básica, aunque se mantiene un 14 % de analfabetismo. Por otra parte, dos tercios de la población tienen ingresos menores a los 100 dólares por mes.

317

Mapa 6. Territorio de Río Jesús, Panamá

Desarrollo de las experiencias de los territorios Mariato y Río de Jesús En los dos distritos se aplicó la misma metodología, desde la preparación de las actividades previas hasta la formulación del plan de desarrollo, pasando por la formación de los Consejos de Desarrollo Territorial. Las principales herramientas utilizadas fueron los talleres participativos, bajo un enfoque de aprender haciendo, con una lógica que empezó por explicaciones básicas y continuó con trabajos grupales y plenarias, hasta consensuar temas que progresivamente fueron convergiendo en acuerdos que permitieron la acción concertada. Antes de empezar con este proceso, se realizaron tareas para sensibilizar a los distintos actores sobre el enfoque territorial y la ECADERT, especialmente tomando en cuenta a los alcaldes, los miembros del Concejo Municipal de los distritos y actores influyentes en el territorio que fueron identificados de antemano. En todas estas reuniones se trataron y discutieron los siguientes temas: •

Se analizó el concepto de desarrollo territorial y la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial.

•

Se analizó la iniciativa de constituir un CDT y trabajar en un Plan de Desarrollo Estratégico del distrito, como parte del proceso de implementación de la ECADERT en Panamá y del proyecto Fortalecimiento Institucional e Integración de Políticas y Estrategias para el Desarrollo Rural Nacional.

•

Se confeccionó un listado preliminar de actores claves del territorio.

•

Finalmente se decidió, entre todos, seguir con el proceso del Desarrollo Territorial.

La segunda fase fue la constitución de los CDT y para ello se realizaron dos talleres. En el primero se explicó el concepto de CDT, sus funciones y las responsabilidades de quienes los integran, así como su estructura y dirección. Se revisó el listado de actores claves que formarían el CDT y se discutió y aprobó el reglamento. El segundo taller se hizo propiamente para la constitución del CDT, donde se eligió a la Junta Directiva.

318

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Una vez formado el CDT, se inició la formulación del Plan Estratégico, mediante las siguientes acciones: Primer Taller: Construcción de una visión de futuro del territorio. Segundo Taller: Discusión y consenso sobre la visión del territorio por cada eje estratégico. Tercer Taller: Potencialidades del territorio por cada eje estratégico. Cuarto Taller: Identificación de los problemas del territorio que limitan el desarrollo del territorio, por cada eje estratégico. Quinto Taller: Análisis de problemas identificados estableciendo las causas que los originan y las consecuencias que producen. Sexto Taller: Priorización de problemas. Séptimo Taller: Conclusión del trabajo de priorización de problemas. Noveno Taller: Identificación de soluciones que mayores beneficios aportan al territorio, a las cuales se les denominó soluciones estratégicas. Decimo Taller: Identificación de proyectos específicos para resolver el mayor número de problemas. Undécimo Taller: Conclusión del tema anterior. Duodécimo Taller: Presentación del documento por parte del equipo facilitador para consulta y corrección. Estos talleres se realizaron con un lapso de un mes entre uno y otro, lo cual hizo que el proceso tomara un año de trabajo.

Principales logros y resultados de las experiencias El primer resultado ha sido el que cada territorio tiene definida una visión de futuro, que para el caso de Mariato está expresada de la siguiente manera: “Un distrito organizado con participación de todas sus fuerzas vivas, abierto al desarrollo, que utiliza responsablemente los recursos naturales y turísticos, conservando sus valores sociales, culturales y morales en pro de un mejor bienestar de sus habitantes”. Para el caso de Río de Jesús es: “Un distrito convertido en una ciudad, con mejores condiciones de vida en sus habitantes en los aspectos de salud, educación, ingresos, infraestructura de servicios públicos; conservando la cultura, los valores y el ambiente”. Los dos distritos logran estructurar los ejes estratégicos para su desarrollo bajo las siguientes dimensiones: económica productiva; infraestructura vial; educación, cultura y deporte; salud y saneamiento, y ambiente y naturaleza. Cada distrito estableció sus principales potencialidades por eje estratégico, los problemas por cada eje estratégico y el análisis de causas y consecuencias. Para ello, se contó en cada uno de los distritos con un conjunto de problemas priorizados, así como las soluciones acordadas para enfrentarlos. Por último, se logró para los dos distritos la configuración de una cartera de ideas de proyectos identificada con la formulación del objetivo general, los objetivos específicos y los resultados esperados.

319

Todos estos resultados parciales dieron como producto la organización de los dos CDT con un nivel de organización aceptable, que ha experimentado el análisis participativo de sus territorios y la construcción de soluciones colectivas, plasmadas en planes estratégicos. Con ello están en mayores posibilidades de establecer un diálogo para concretar negociaciones conducentes a la ejecución de sus planes estratégicos.

Principales aprendizajes de las experiencias Etapa de organización del trabajo •

Fue altamente productivo haber definido una ruta de trabajo previa, con su metodología diseñada y productos por lograr, que fue necesario ir ajustando a las situaciones y condiciones que se iban presentando en el territorio.

•

El aprendizaje más importante de esta etapa es que al territorio hay que llegar con una programación, un libreto que indique claramente lo que se quiere lograr y cómo lograrlo.

Etapa de selección de los territorios •

La complejidad teórica de la delimitación del territorio a intervenir en nuestro caso, se simplificó al decidir trabajar con territorios político-administrativos definidos. En nuestra experiencia utilizamos el distrito o municipio como unidad territorial, lo que implica territorios relativamente pequeños.

•

La delimitación político-administrativa es la demarcación territorial definida que nadie cuestiona, que todos aceptan y defienden, que identifica a los actores. Definir territorios más allá de este concepto, es desconocer los legados ancestrales e históricos que han influido en las delimitaciones territoriales en nuestros países.

•

Las definiciones territoriales más allá del ámbito político-administrativo son apropiadas para trabajar temas sectoriales e intersectoriales con enfoque de programas o de proyectos, ejemplo: conservación y áreas protegidas, rutas turísticas, rubros propios de una región, disposición de desechos, entre otros.

•

La definición de territorios de mayor tamaño, más allá del contexto municipal, no debe ser el inicio del proceso, sino debe surgir como parte del proceso, es decir, que los propios actores del territorio descubran que hay problemas que no pueden resolver solos, o la existencia de potencialidades que pueden compartir que los motiven a integrarse, así como otras acciones que exigen integrarse para lograr más y mejores resultados.

•

En concreto, el aprendizaje obtenido radica en que trabajar con territorios político- administrativos definidos y relativamente pequeños, facilita el proceso, por las siguientes razones:

a. Permite conformar y operar con mayor facilidad una plataforma de participación en el territorio, en el caso de Panamá, denominada Consejo de Desarrollo Territorial. b. Facilita la participación de todos los actores de los territorios (autoridades locales, instituciones con presencia en el territorio, organizaciones de la sociedad civil de diferente naturaleza), y todos aquellos que pueden contribuir con el desarrollo del territorio desde diferentes dimensiones. c.

En territorios de mayor dimensión espacial, por su tamaño y complejidad, la participación directa de los actores locales claves, se ve limitada.

d. El proceso de planificación territorial se facilita con este tipo de delimitación, pues los actores que participan en este proceso conocen con mayor detalle cuáles son las potencialidades, los problemas y necesidades de su territorio, que si se trabajara con espacios de mayor dimensión territorial.

320

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Etapa de sensibilización •

En esta etapa hay que dedicar mayor tiempo para analizar lo que se plantea lograr con el desarrollo rural territorial, las ventajas y desventajas, los éxitos y los posibles conflictos. Es imprescindible lograr mayor convencimiento y empoderamiento inicial de los actores, especialmente de las autoridades locales.

•

Por otra parte, en esta etapa es fundamental hacer énfasis en el empoderamiento.

•

Lo esencial es consolidar la institucionalidad que se integra para que los actores sean gestores de su desarrollo. Hay que tener claro que este tipo de proceso no es respaldado por un proyecto con recursos financieros abundantes, sino que los recursos existentes son para financiar el proceso de organización del Consejo Territorial, elaborar el Plan Estratégico Territorial, y fortalecer la capacidad de gestión de los actores locales ante instancias públicas y privadas o la cooperación externa.

•

En Panamá, este proceso se ha facilitado desde la Dirección Nacional de Desarrollo Rural del Ministerio de Desarrollo Agropecuario. Ha sido clave lograr mayor claridad y participación de sus funcionarios, tanto de nivel central como en los territorios, para que valoren las bondades del desarrollo rural territorial y se conviertan en participantes activos de este.

Etapa de organización de la nueva institucionalidad •

Los participantes de esta nueva institucionalidad, con derecho a voz y decisión, deben ser las autoridades locales, la representación de las instituciones públicas presentes en el territorio y los representantes de toda la gama de organizaciones existentes en el territorio, que quieran y puedan sumarse inicialmente al proceso.

•

Es necesario que sus miembros tengan claridad en las funciones de esta nueva institucionalidad. Es recomendable que el Consejo de Desarrollo Territorial (CDT) esté dirigido por la máxima autoridad política del territorio; en el caso de Panamá, el alcalde municipal, lo que en alguna medida facilita el desarrollo y continuidad del proceso, y facilita la concertación a lo interno y externo con entes públicos y privados.

•

Un CDT no dirigido por la primera autoridad municipal -el alcalde- necesita realizar más esfuerzos para lograr integración, concertación y participación durante el proceso.

•

Es necesario desarrollar actividades concretas para potenciar la participación de los actores locales que se incorporaron inicialmente al proceso en sus tres dimensiones (autoridades, instituciones y sociedad civil) y de otros actores claves que se incorporen progresivamente.

•

En el caso de Panamá, la integración de los alcaldes y de las organizaciones locales del territorio ha sido excelente; no obstante, la participación de autoridades como son los representantes de corregimientos elegidos por el voto popular, que es la unidad en que se divide el distrito o municipalidad, ha sido baja.

Etapa de planeamiento estratégico del territorio •

Es fundamental que los actores participantes estén convencidos acerca de la importancia de buscar impactos con la planificación del territorio, y que todos los participantes, o al menos una mayoría, puedan beneficiarse de este proceso. También deben tomar conciencia de que este es un proceso permanente, que al inicio es posible que esté plagado de muchos defectos, pero que lo más importante es que son los propios actores territoriales quienes se ponen de acuerdo sobre lo que hay que hacer en el territorio, para lograr un desarrollo más equitativo y que responda a las reales necesidades y a la problemática existente.

321

•

Los actores territoriales son quienes logran protagonismo en este proceso, y el éxito o el fracaso depende básicamente de ellos. Los técnicos son orientadores y facilitadores de las acciones emprendidas.

•

Las acciones concretas consensuadas deben ser técnica y financieramente realizables en el tiempo. De no ser así se cae, inevitablemente, en el desinterés y en el fracaso.

Etapa de gestión territorial •

El Fondo Regional Concursable de la ECADERT se espera que sea de gran ayuda, como una manera de apoyar la ejecución de los proyectos derivados de los planes territoriales.

•

Los gobiernos de la Región tendrán que asignar recursos financieros para implementar, en un porcentaje importante, los planes de desarrollo consensuados en sus territorios y los gastos de operación de toda la estructura institucional montada en el marco de la ECADERT, como son las Comisiones Nacionales, así como la institucionalidad organizada en los territorios; en el caso panameño, los Consejos de Desarrollo Territorial.

•

Orientar recursos del presupuesto nacional es esencial para respaldar la operación de los Consejos de Desarrollo Territorial, toda vez que son espacios de concertación, de diálogo y planificación del desarrollo territorial, y en principio, instancias cuyo interés principal no es administrar recursos, sino planear el desarrollo del territorio mediante la definición de programas y proyectos de carácter territorial.

•

A pesar de que estos procesos han sido acogidos con entusiasmo en cada uno de los territorios focales y que hay un nivel alto de motivación, si no se logra contar con un respaldo político y financiero real y efectivo, estos procesos quedarán como han quedado muchos en el pasado: en buenas intenciones.

Otros aprendizajes •

Para desarrollar todo este proceso en los territorios se ha demorado poco más de un año, tiempo que parece muy extenso. Se tendrá que revisar la metodología utilizada de tal manera que se puedan lograr estos resultados en menor tiempo. Esto será un proceso difícil dado que la razón de haber demorado ese lapso está básicamente determinada por la disponibilidad de tiempo que tienen los actores territoriales para dedicar a este trabajo. En este caso, se hacía en promedio un taller por mes.

•

Es necesario hacer esfuerzos concretos de institucionalizar este proceso; en estos casos elevamos, por mandato de la Comisión Nacional, la solicitud de que se formalice un mandato claro y con mayor jerarquía para ejecutar acciones de desarrollo territorial en el país. Será muy difícil impulsar acciones de desarrollo territorial solo desde la Dirección Nacional de Desarrollo Rural, como se ha venido realizando hasta ahora.

•

Se ha organizado en los territorios donde se ha trabajado, un grupo de acción territorial que tiene sus propias características; a pesar de ello, parece necesario hacer una discusión profunda de este tema y definir, de manera general, cuáles son las características, funciones, participantes, objetivos, etc., de los grupos de acción territorial que se aspira que operen en el marco de la implementación de la ECADERT en los territorios donde se interviene.

•

La integración de la Red Nacional de Grupos de Acción Territorial de Panamá, espacio donde participan los Grupos de Acción Territorial, está tomando algún nivel de fortaleza. Esta Red es un punto focal importante para consolidar el proceso de desarrollo territorial, pues articula instancias territoriales que ya están liderando sus acciones. Para su fortalecimiento, se han programado pasantías con el fin de intercambiar experiencias, estrategia que parece favorable y que es necesario apoyar.

322

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

La experiencia de los territorios trabajados en el marco del Proyecto PARTICIPA Antecedentes y origen de la experiencia El Proyecto PARTICIPA es una iniciativa del Gobierno de Panamá, bajo la conducción del Ministerio de Desarrollo Agropecuario a través de la Dirección Nacional de Desarrollo Rural, con el apoyo financiero del FIDA, cuyo propósito es contribuir a la reducción de la pobreza de las personas que habitan en el medio rural de cinco distritos de la provincia de Veraguas, mediante el fortalecimiento de las organizaciones para ejecutar actividades productivas y de negocios a través de un desarrollo inclusivo, participativo, sostenible y con equidad de género, vinculando a los actores locales (ciudadanos, autoridades municipales, empresas, organizaciones no-gubernamentales, entre otros). Este proyecto tiene algunas características de cercanía con el enfoque territorial del desarrollo rural en la medida en que se apoya en la participación de los actores del territorio y con base en ello, diseña su intervención, apoyándose en las organizaciones sociales y en los gobiernos locales. Interviene en los 5 distritos más pobres de la Provincia de Veraguas, cuyo porcentaje de pobreza sobrepasa el 75 %. Dichos distritos concentran el 40 % del total de la población de Veraguas y el 54 % de su población pobre: Cañazas (86 %), Las Palmas (85 %), Santa Fe (82 %), San Francisco (75 %) y Soná (76 %). Su estrategia de intervención inició con actividades de inducción sobre los objetivos y características del Proyecto PARTICIPA a los extensionistas del MIDA, quienes cumplen con sus funciones en el área de actuación. Además se realizaron asambleas en los distritos participantes para la explicación y promoción, iniciando en cada uno de los corregimientos, con una asistencia de 3.775 personas. Seguidamente, se pasó a la instalación de los Consejos de Desarrollo Territorial por Distrito y Consejos de Corregimiento en Soná, Cañazas, Las Palmas, San Francisco y Santa Fe. Esta estrategia de trabajo desde los Corregimientos hacia los Distritos, está definida por el FIDA como organismo financiero del Proyecto PARTICIPA. Bajo esta estrategia, se instaló un Consejo de Desarrollo Territorial (GAT) en Soná. El Consejo de Desarrollo Territorial de Santa Fe se había instalado bajo la conducción del personal del MIDA, como ha sido ya relatado y analizado.

Situación de la experiencia La metodología de intervención tiene los siguientes pasos: asambleas participativas en cada uno de los corregimientos, ascendiendo progresivamente hacia el distrito. Esto se hace mediante la herramienta de identificación de limitantes y oportunidades sociales, políticas y económicas de la población bajo el Análisis Situacional Integral (ASI) de cada localidad. Una vez levantados los problemas e identificados los caminos de salida, la población elegirá a los miembros que conformarán la Asamblea Participativa (AP), responsable de preparar el Plan de Desarrollo de la localidad (corregimiento). Estos planes constituyen la base del posterior Plan Estratégico de Desarrollo Distrital. Con lo anterior se identifica a las “fuerzas vivas” del corregimiento y del distrito, como actores claves para la constitución de los Consejos de Desarrollo Territorial. Para ello, se definen los objetivos y se elige a los representantes del Consejo. Luego se discuten y aprueban los reglamentos y se formaliza el Acta de Constitución. El Comité Directivo tiene los siguientes cargos: Presidente, Vicepresidente, Secretario, Suplente, Vocal y Vocal Suplente.

Desarrollo de la experiencia Se han realizado una serie de visitas y reuniones, jornadas de talleres y actividades complementarias, hasta la instalación de los respectivas instancias organizativas. Todas ellas se orientaron a la constitución de los Centros de Gestión Local (CEGEL) y los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT).

323

En los procesos de elección se fueron excluyendo los alcaldes, por no haber sido elegidos como dirigentes formales de los CEGEL y del CDT.

Principales logros y resultados En relación con la delimitación del territorio, se ha tomado la división política administrativa de los distritos y corregimientos. Pero además, se identifican las potencialidades de cada uno de ellos en ganadería, pesca, turismo, agricultura y artesanía, entre otros. También se han delimitado las zonas de amortiguamiento ambiental. Un logro ha sido la capacitación de los actores participantes en temas relacionados con los estatutos, liderazgo, género, contabilidad, y organizaciones de productores, principalmente. Como estrategia de seguimiento, se están elaborando planes estratégicos, planes de fortalecimiento organizacional y proyectos de inversión productiva; a su vez, se realizan informes mensuales y semestrales y talleres de sistematización. Con los actores identificados se promovieron las asambleas participativas hasta la elección en los organismos de dirección. Los eventos de diálogo y negociación han girado en torno a los recursos y a la organización descrita. Con respecto a la organización de los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT), se han precisado los objetivos, la estructura de funcionamiento y la estrategia de trabajo. Los conflictos más comunes en relación con la institucionalización de los CDT han sido de tipo político partidista, en torno al estatus legal de las organizaciones y con otros programas de gobierno similares. Estos fueron abordados por medio del diálogo, plenarias, reuniones de coordinación y mesas de trabajo. Se hizo un esfuerzo por hacer ver a las autoridades que el desarrollo rural territorial es integral y participativo, incluyendo todos los actores del territorio. El CDT es un espacio de participación social, con carácter incluyente, plural y democrático. Es una instancia consultiva y de participación de todos los actores, públicos y privados que actúan en el territorio. Es de carácter local. La LEY 37 del 29 de junio de 2009 que descentraliza la Administración Pública significará un apoyo importante al desarrollo local. Se tiene el propósito de incluir el tema de la prospectiva y la planificación estratégica territorial en los Consejos de Desarrollo Territorial. El Proyecto PARTICIPA tiene metas y avances importantes en financiamiento de proyectos y actividades específicas en materia de producción, planes de negocios, asistencia técnica, programas de irrigación, extensión agrícola y ferias de comercialización. Por otra parte, se ha creado un Fondo Financiero que está en funcionamiento para el apoyo de las iniciativas desarrolladas por sus usuarios. Los conceptos de gestión del conocimiento, seguimiento y evaluación han sido incluidos, así como aspectos de género.

Aprendizajes de las experiencias •

Las condiciones externas, como la existencia de una Ley de Descentralización de los Municipios, tienen mucha influencia sobre el desarrollo de cada territorio.

•

La participación incluyente de todos los actores ha sido un factor muy positivo.

•

El CDT solo toma decisiones sobre un espacio territorial delimitado.

•

En el documento del Proyecto Participa, se establecía que los CDT serán presididos por los alcaldes electos por el voto popular. De acuerdo con las estrategias del ECADERT y la experiencia en otros territorios en Panamá, la asamblea constituida por todos los actores, es la soberana a la hora de decidir quién presidirá el CDT.

324

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

No se debe politizar el proceso de conformación del CDT.

•

Los CDT deberían tener personería jurídica para poder manejar recursos públicos.

Experiencias de la zona norte, AranjuezSardinal y zona sur, Costa Rica En este capítulo se comparte los resultados de la sistematización de tres experiencias costarricenses de desarrollo territorial, las cuales se desarrollaron paralelamente y en un mismo contexto nacional, aunque de maneras diferenciadas. La metodología de sistematización aplicada en los tres casos fue similar, lo cual permitió identificar algunas lecciones comunes y otras contrastantes.

Contexto Durante la época precolombina, Costa Rica actuó como puente cultural entre el norte y el sur del continente. Su zona norte, habitada por la cultura chorotega, se convirtió en la frontera sur de los pueblos mesoamericanos, mientras que su zona sur tuvo influencia de la cultura chibcha de Sur América. Con la llegada de los colonizadores españoles se redujo considerablemente la población nativa, y se introdujeron también los grupos de pobladores negros. Estas tres etnias sientan la base del mestizaje costarricense. Posteriormente, fueron complementadas con migraciones de europeos, especialmente italianos, como también chinos, antillanos, y más recientemente, inmigrantes nicaragüenses y de otros países americanos. El país cuenta con una extensión de 51 100 km2, divididos en siete provincias y 81 cantones. Su población ronda los 4,7 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento anual de 1,4 %. La población está compuesta mayormente de blancos y mestizos, con una reducida proporción de mulatos (6 %), indígenas (2 %), negros (1 %), chinos (0,2 %). La población costarricense se concentra en la región central del país, donde habitan dos tercios de los pobladores. Ahí se encuentra la Gran Área Metropolitana, que incluye a las principales ciudades del país, abarca un 3,5 % del territorio nacional y hospeda a poco más de la mitad de la población; además, esta zona concentra las inversiones, servicios y oportunidades de empleo. Se estima que un 34 % de la población de Costa Rica reside en zonas rurales. La estabilidad política y económica de Costa Rica la ha hecho un país atractivo para inmigrantes. Los nicaragüenses son el principal grupo de inmigrantes, representan cerca de un 75 % del total de migrantes residentes (aproximadamente 287 mil en el 2012, según datos oficiales, aunque su número podría ser mayor). Como toda migración, esta trae efectos positivos y negativos, pero su participación y aporte a la economía nacional, especialmente en la producción primaria y servicios, es de indudable importancia. Aunque la emigración de costarricenses es inferior a la de otros países de la Región, se estima que esta se ha acelerado en los últimos años. Para el 2011 el número de emigrados alcanzó aproximadamente un 6 % del total de habitantes (unas 300 mil personas); la mayoría de estos habitan en los Estados Unidos (42 %) y el resto en diversas ciudades de América y Europa. En consecuencia, el ingreso por remesas ha cobrado importancia durante la última década, y se estima que cerca de 49 mil hogares reciben ingresos por este concepto (4 % del total de familias). Es un país montañoso, con la mayor parte de su territorio ubicado entre los 900 y 1800 m.s.n.m. Cerca de la mitad está cubierto por bosques y selva; aproximadamente un 25 % se encuentra bajo regímenes de protección. Sus múltiples zonas climáticas y variedad de bosques le dan una importante riqueza biológica, expresada en la diversidad de su flora y fauna. Es el país con mayor biodiversidad del planeta por kilómetro cuadrado. Su territorio representa el 1,3 % de la superficie mundial, pero posee aproximadamente un 6 % de su biodiversidad.

325

A lo largo de los años, Costa Rica ha sido reconocida por su ambiente democrático, siendo una de las democracias más viejas del hemisferio, pero además, es reconocida también por el crecimiento relativamente equitativo de su economía. Diversos indicadores reflejan esta situación, especialmente el índice de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que comprende la esperanza de vida, nivel educativo e ingresos de la población, e incluye a Costa Rica entre los países con un “desarrollo humano alto” a nivel mundial (posición 62 de 187). Cuenta además con la mayor esperanza de vida del continente y de acuerdo con el índice de desigualdad de género, es el país más igualitario de América. Entre otros indicadores relevantes, ocupa el segundo lugar a nivel latinoamericano en competitividad turística, y es considerado uno de los países más seguros de la región latinoamericana. Sin embargo, a pesar de presentar algunos indicadores destacados que reflejan promedios nacionales, persisten hondas diferencias a lo interno del país. El desglose del índice de desarrollo humano (IDH) por regiones revela valores medios y altos para la región central, y medios o bajos en las regiones periféricas y zonas fronterizas, con excepción de algunos polos de desarrollo económico. Los indicadores de pobreza refuerzan esta situación, tanto en lo referente a los índices nacionales favorables, como a las disparidades internas. Aunque Costa Rica se incluye entre los países con menor porcentaje de pobres en Latinoamérica, el combate a la pobreza no ha rendido los resultados esperados, manteniéndose alrededor del 20 % en las últimas dos décadas, situación contrastante con otros países de la región que han logrado mayores avances, aunque a partir de niveles más altos de pobreza. Geográficamente, la pobreza (2009) se presenta con mayor incidencia en zonas rurales, especialmente regiones de la periferia del país y zonas fronterizas: Región Brunca (30,9 %), Pacífico Central (26,2 %) y Región Chorotega (24,1 %), Huetar Atlántica con 21, 6 %, la Huetar Norte con 17,2 %, mientras que la Región Central presenta el menor porcentaje (15,3 %). Ese medio rural está cambiando rápidamente. En muchas regiones el papel de la agricultura como eje de la economía fue asumido por otras actividades, y los ingresos de las familias rurales se complementan con ingresos de otros sectores (o provienen en su totalidad de ellos), especialmente del turismo, la construcción y otros servicios. Sin embargo, la concentración de las inversiones y la población en el centro del país ha ido polarizando el acceso y la distribución de los recursos, siendo las zonas rurales las más afectadas.

El desarrollo rural territorial en Costa Rica El marco de la institucionalidad pública de Costa Rica no contaba hasta mediados de los años noventa con una entidad que atendiera exclusivamente a las zonas rurales y sus pobladores bajo un enfoque articulador. Los logros alcanzados, si bien relevantes, responden a políticas sectoriales y proyectos de desarrollo rural integral, estos últimos implementados especialmente en la década de los años ochenta. Esa situación procuró solventarse durante la primera mitad de los años noventa mediante una propuesta para crear un Ministerio de Desarrollo Rural. Sin embargo, esa iniciativa no logró asentarse institucionalmente, optándose por la creación del Programa de Desarrollo Rural (PDR) durante la administración de Gobierno 1994 - 1998, el cual fue establecido como Ministerio sin cartera, adscrito al Ministerio de la Presidencia. Con esa entidad se pretendía articular los esfuerzos estatales de apoyo a las zonas rurales, procurando, a su vez, una mayor participación de los habitantes en la definición de sus demandas. El PDR representa también un primer esfuerzo por institucionalizar el desarrollo rural en el país, apoyándose en los diagnósticos participativos como elementos para favorecer la participación de los habitantes y orientar la toma de decisiones estatales. A inicios del 1997 el Ministerio de Presidencia suscribe un convenio de cooperación con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), para que esta instancia brinde apoyo técnico y administrativo a las acciones del PDR. A mediados de 1997 el PDR fue trasladado al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), por considerarse sus funciones más afines con el sector agropecuario. El convenio de cooperación fue trasladado al MAG y se mantuvo vigente hasta el 2009. A lo largo de su existencia, el PDR programa atravesó varias etapas que se sintetizan en los siguientes párrafos.

326

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

En una primera, se benefició de una relativa abundancia en cuanto a capacidades técnicas y financieras, realizando actividades en los cantones más deprimidos del país, en los que se promovieron diagnósticos participativos y planes de desarrollo cantonales, que fueron complementados con gestiones institucionales para articular y canalizar el apoyo estatal. Durante su segunda etapa, el programa se dedicó íntegramente a apoyar la elaboración de un Plan de Desarrollo Nacional Indígena, tarea en la que se incluyó a los veintitrés territorios indígenas del país. En la tercera etapa, se reforzó su acercamiento con la institucionalidad pública agropecuaria, ejecutando diversos proyectos de desarrollo en coordinación con las unidades regionales del sector agropecuario. Esta etapa contribuyó a imprimir una visión más amplia de la ruralidad a las acciones de este sector. La cuarta y última etapa presenta a un PDR-MAG considerablemente debilitado en cuanto a capacidades técnicas y financieras, por lo que su estrategia focalizó acciones en zonas con rezago socioeconómico. A pesar de las limitaciones, esta etapa es rica en aspectos conceptuales, ya que el programa cosechó aprendizajes de otros países latinoamericanos y europeos, así como de su propia experiencia de los años anteriores, y reorientó sus acciones adoptando el desarrollo rural territorial (DRT) como enfoque conceptual. De esta forma, a partir del año 2004, el desarrollo rural territorial se abre paso en el país de la mano del PDR-MAG, que inició las primeras acciones para insertar ese enfoque como metodología de apoyo al medio rural, con el acompañamiento del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el proyecto Experiencias Piloto de Desarrollo Rural (EXPIDER II/BID) y la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID). En un primer momento, los esfuerzos se centraron en la sensibilización y el fortalecimiento de capacidades. En este marco se realizaron diversas actividades de promoción y divulgación del DRT, dirigidas especialmente a la institucionalidad pública. Se organizaron seminarios y conferencias con participación de referentes internacionales en el tema, procurando animar la reflexión sobre las metodologías de desarrollo rural aplicadas, y alentando la participación en la implementación del DRT. Además, se pusieron en marcha las primeras experiencias de desarrollo rural territorial. Estas se localizaron en la Zona Norte del país (cantones de Guatuso, Upala, La Cruz, Los Chiles), la región Pacífico Central (cuencas Ríos Aranjuez- Sardinal – cantones de Montes de Oro y Puntarenas), y la Zona Sur (cantones de Golfito, Osa, Corredores, Buenos Aires, Coto Brus). Todas estas zonas presentaban bajos indicadores de desarrollo. Este documento contiene una síntesis de la sistematización de esas experiencias.

Mapa 1. Experiencias territoriales sistematizadas en Costa Rica

327

En un segundo momento, las acciones se enmarcaron en temas de política pública y ajustes institucionales vinculados con el desarrollo territorial. Este inicia a partir del año 2007 con el surgimiento de cuestionamientos por parte de la Contraloría General de la República a la gestión del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), entidad encargada de la gestión de tierras y desarrollo de asentamientos campesinos. La Contraloría señalaba irregularidades en la gestión del IDA y urgía a esa institución a cambiar sus estrategias operativas para evitar el cierre de la misma. Ante esta situación, el IDA replanteó su accionar y elaboró una propuesta de transformación institucional asentada en el desarrollo rural territorial como enfoque de trabajo. La propuesta implicaba la transformación del IDA en una nueva institución, la cual se denominaría Instituto de Desarrollo Rural (INDER). La elaboración de esa propuesta fue conducida por el IDA con el apoyo de instancias de cooperación internacional. La propuesta de transformación fue remitida a consideración del poder legislativo, que luego de un extendido período de debate y ajustes, aprobó la creación del INDER en mayo del 2012. Es de destacar también que un nuevo gobierno tomó posesión a partir del año 2010, y con este, el sector agropecuario de la mano del MAG formuló la “Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021”. Esta propuesta se sustenta en cuatro ejes, uno de los cuales se vincula con la gestión de territorios rurales y sienta bases para articular a las instituciones del sector agroalimentario en torno a procesos de desarrollo territorial. Durante este período, se da también la finalización del convenio de cooperación del PDR- MAG con el IICA, en noviembre del 2009, entre las razones destacan la inserción de ese programa en la estructura orgánica del ministerio, situación que no afectó las acciones conjuntas de estas instancias en torno al desarrollo territorial. Sin embargo, los anteriores ajustes implicaron un reacomodo en los roles institucionales en la gestión de los territorios rurales, que tomaron forma hasta la puesta en marcha del INDER, lo cual afectó el desempeño de varias de las experiencias iniciales de desarrollo territorial. En forma paralela, por iniciativa del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), entidad del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), se formula durante el 2009 y se aprueba a inicios del 2010 la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT), propuesta que promueve la implementación del desarrollo territorial en la Región, como medio para fortalecer acciones de apoyo a las zonas rurales. Como parte de su estrategia de implementación, la ECADERT promovió en el país la creación de mecanismos para articular instancias vinculadas con el desarrollo rural. De esta forma, en el 2011 se constituyó la “Comisión Nacional Consultiva de Costa Rica para el Desarrollo Rural Territorial” y la “Red de Grupos de Acción Territorial de Costa Rica”. Ambas integran soportes para apoyar en la implementación de la ECADERT y fortalecen la implementación del desarrollo territorial en el país. La cooperación internacional jugó un papel notable en la inserción del desarrollo territorial en Costa Rica, a través del acompañamiento técnico, la formación de capacidades y la vinculación con experiencias de otros países. El IICA se involucró activamente desde los inicios del proceso, la FAO apoyó la elaboración de la propuesta INDER, la AACID financió la ejecución de planes de desarrollo en territorios, y en los últimos años, otras agencias han venido prestando colaboración con diversos grados de intensidad, como CATIE, RUTA, AECID, y PROTERRITORIOS. Tanto el INDER y la Política de Estado del Sector Agroalimentario y Rural, como la ECADERT, aunque son iniciativas aún nacientes y con limitantes propias de esa condición, se constituyen en herramientas para fortalecer lazos articuladores y estrategias integradas de apoyo al medio rural, y además, consolidan condiciones para la implementación del DRT en Costa Rica.

328

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

La sistematización de las experiencias de DRT Las primeras experiencias en territorios se pusieron en marcha con la expectativa de que sirvieran como semilla para fortalecer capacidades institucionales en el tema. Esas experiencias fueron conducidas por equipos técnicos del PDR-MAG, con acompañamiento del IICA en algunos casos, y del proyecto EXPIDER/BID, en otros. Luego de algunos años de operación y presentar avances diferenciados entre las experiencias, tanto por los momentos en que iniciaron, como por situaciones de contexto e internas de cada territorio, se hacía evidente la necesidad de provocar una reflexión sobre la situación en cada una de ellas, con la intención de identificar debilidades y acciones que permitieran mejorarlas o reorientarlas. En forma paralela, el IICA, que acompañaba la implementación de varias experiencias de desarrollo territorial en los países centroamericanos, venía planteando la conveniencia de sistematizarlas, consciente de la necesidad de fortalecer capacidades técnicas de los equipos facilitadores, extrayendo aprendizajes de la práctica de la gestión territorial. En Costa Rica, el PDR-MAG acoge esa propuesta, y en coordinación con IICA y SECAC conforman equipos para sistematizar las experiencias nacionales. De esta forma, se realiza la sistematización de las experiencias impulsadas en la Zona Norte (Guatuso, Upala, Los Chiles), la Región Central, y la Zona Sur. Por limitaciones de tiempo, no fue posible realizar la sistematización de la experiencia llevada a cabo en el cantón de La Cruz, ubicado también en la Zona Norte.

Metodología aplicada Para la sistematización de las experiencias costarricenses se siguieron pasos realizados en sistematizaciones de otros países de la Región, utilizando como base la metodología elaborada por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en 2007, pero además, se incluyó algunos aspectos de la metodología elaborada por IICA en 2010, reconociendo sus aportes en cuanto a aspectos intangibles de los procesos de desarrollo rural.

Síntesis de pasos metodológicos 1. Introducción •

Conformación y preparación de equipo

•

Diseño de Taller de Sistematización

•

Introducción conceptual

2. Situación de la experiencia •

Identificación de etapas de la experiencia

•

Síntesis narrativa

•

Identificación del eje(s) de sistematización

•

Identificación de fuentes de información

3. Trabajo de campo •

Definición de información por acopiar

•

Elaboración de entrevista

•

Muestra de actores por entrevistar

•

Realización de entrevistas

329

4. Ordenamiento y análisis de información •

Análisis barreras y dinamizadores

•

Conclusiones, recomendaciones, hallazgos y lecciones

•

Seguidamente se hace referencia a las etapas seguidas.

1. Introducción conceptual y metodológica. Se precisaron los objetivos de la sistematización, los principales elementos conceptuales vinculados con ella y la metodología por seguir. 2. Situación de la experiencia y orientaciones de la sistematización. Incluyó una reconstrucción de la experiencia en el tiempo, identificando sus etapas principales, los hechos más relevantes, su contexto, así como roles y acciones de involucrados claves. Además, se definió el eje o ejes para orientar la sistematización, y las fuentes de información disponibles. 3. Trabajo de campo para acopiar información. Comprendió la elaboración de una breve entrevista para capturar información sobre aspectos relacionados con los ejes de sistematización, la selección de una muestra de actores por consultar, y la realización de entrevistas. 4. Ordenamiento y análisis de información. Incluyó el procesamiento de la información acopiada, con la intención de identificar barreras, dinamizadores, conclusiones, aprendizajes, hallazgos, recomendaciones y lecciones aprendidas de cada experiencia. Cada sistematización se realizó a lo largo de una semana laboral, aunque algunos de los aspectos incluidos fueron tratados en sesiones de trabajo posteriores, debido a limitantes de tiempo. Participaron en estos ejercicios integrantes del equipo PDR- MAG e IICA en cada territorio, así como habitantes del territorio involucrados con las experiencias. Se debe anotar que la asistencia de estas últimas fue variable, en algunos casos alta y permanente, en otros, escasa y esporádica, lo cual inevitablemente tuvo repercusiones en la calidad y cantidad de la información recabada.

Las experiencias sistematizadas Seguidamente se ofrece una síntesis de las primeras experiencias costarricenses de desarrollo territorial. Se pretende caracterizar brevemente los territorios de trabajo, indicar las circunstancias que mediaron en su selección, así como relatar los hechos más relevantes ocurridos en su implementación.

La Zona Norte Los cantones de Guatuso, Upala, y Los Chiles en la zona fronteriza con Nicaragua, comprenden la experiencia de desarrollo territorial de la Zona Norte. Esta región incluye aproximadamente a 80 mil habitantes y una extensión de 3698 km2. La zona estuvo aislada del centro del país por muchos años debido a la ausencia de vías de comunicación. La principal vía de acceso eran los ríos que la conectan con Nicaragua, por lo que sus primeros inmigrantes ingresaron desde ese país. No es sino hasta los años setenta cuando se inicia la construcción de carreteras que la comunicaron con el resto de Costa Rica, abriéndose de esta forma la puerta para la migración del centro del país. La población actual es una mezcla de ambas migraciones, que han creado una cultura fronteriza costarricense y nicaragüense, particular. Existen también pequeñas comunidades de grupos indígenas, los “Malekus”, habitantes originarios de la zona, cuya población se ha reducido notoriamente y actualmente ronda los mil habitantes.

330

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Mapa 2. Territorio Norte-norte, Costa Rica

La zona forma parte de la cuenca del río San Juan, una región plana y de baja altitud, en su mayoría. Es rica ambientalmente, con una amplia cantidad de parques nacionales y zonas protegidas, así como humedales y acuíferos, los cuales se ven amenazados por la contaminación por agroquímicos utilizados en actividades agrícolas, el lavado y contaminación de suelos, así como la deforestación de los bosques. El Estado hizo de esta región un área para materializar sus políticas de distribución de tierras durante los años setenta y ochenta, lo cual posibilitó la existencia de un gran número de pequeños productores. Su economía se basa en la agricultura y en la pequeña producción campesina como sistema de producción predominante, la cual está dedicada, primordialmente, a la siembra de frijol y arroz, como también a ganadería de doble propósito. Esta zona proporciona cerca de un tercio de la producción de frijol del país, base de la alimentación nacional. Tiene un importante potencial agroexportador, y cuenta con extensas plantaciones de naranja y piña en manos de grandes inversionistas. Además, posee potencial para la explotación del turismo ecológico. Diversas iniciativas han surgido en los últimos años alrededor de sus principales atractivos turísticos como el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, Río Celeste, el volcán Tenorio, Miravalles, entre otros. En aspectos sociales se caracteriza por un elevado desempleo e insuficientes puestos de trabajo, situación que se traduce en la emigración de la población hacia el centro del país. Sus cantones están entre los 16 más pobres del país, situación que se agudiza por una creciente migración nicaragüense, en busca de oportunidades laborales.

Antecedentes El inicio de esta experiencia está enmarcado en el convenio de cooperación entre el PDR-MAG y el IICA. En ese contexto, y dado el interés compartido por ensayar nuevas alternativas de apoyo al medio rural, a inicios del 2004 acuerdan integrar esfuerzos para impulsar el DRT en el país. Como primer paso, formulan una propuesta para fortalecer capacidades en el PDR-MAG y acuerdan poner en marcha un primer territorio de trabajo, como escenario de aprendizaje.

La selección del territorio

331

Se optó por focalizar acciones en regiones rezagadas, seleccionándose la Zona Norte del país como primer territorio de trabajo, debido a sus bajos indicadores de desarrollo, además de tratarse de una zona prioritaria para el país, así como también por ser una zona fronteriza, con creciente atención de programas de inversión de la cooperación externa y de estrategias de cooperación binacional. Inicialmente se definió como parte del territorio de la zona norte, los cantones de La Cruz, Upala, Guatuso y Los Chiles, por compartir una identidad y problemáticas similares. Sin embargo, posteriormente La Cruz se manejó como un territorio independiente, reconociendo sus particularidades económicas, de infraestructura, e históricas, las cuales se expresan en un sentido de pertenencia distinto al que comparten Guatuso, Upala y Los Chiles. Esta sección trata sobre el proceso seguido en esos últimos cantones.

Síntesis de la experiencia En la reconstrucción narrativa de esta experiencia se identificaron tres etapas. La primera se da entre el 2004 y 2006, período en el que se sentaron bases para la ejecución de la experiencia, creándose grupos gestores con sus correspondientes planes en cada cantón. La segunda, entre 2007 y 2008, se centró en la gestión de alianzas y recursos para fortalecer esos grupos e implementar sus planes. Y la tercera entre 2009 y 2011, en la cual la experiencia se estancó, a la espera de definiciones sobre el apoyo institucional. Seguidamente se detallan los hechos principales en esas etapas. La primera etapa (2004-2006), se caracteriza por ser de aprendizaje institucional sobre la aplicación del enfoque territorial, así como por un ambiente receptivo y de altas expectativas por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Inicia con la creación de condiciones para facilitar la implementación de la experiencia. Entre las acciones realizadas están la elaboración de un plan de trabajo para ordenar la acción institucional y definir aportes humanos y financieros de las partes involucradas. Se logró también la promulgación de un “Decreto Ejecutivo” firmado por el Ministro de Agricultura de ese entonces, en el cual declaraba el apoyo a esa experiencia como tema de interés institucional, e instaba a las instituciones del sector agropecuario a que le brindaran colaboración. Además, se integró un equipo formado por personal de PDR-MAG e IICA, el cual se encargaría de facilitar la implementación de la experiencia. El equipo recibió formación sobre aspectos conceptuales del desarrollo territorial a través de charlas y diálogos, además, algunos de sus miembros tuvieron la oportunidad de recibir cursos de formación en otros países. Hitos en la experiencia de desarrollo territorial de la Zona Norte •

Definición del territorio

•

Convenio MAG-IICA

•

Conformación equipos de facilitadores

•

Constitución de los GAL y elaboración de planes de trabajo

•

Redefinición de límites del territorio

•

Esfuerzos para la creación de alianzas y gestión de recursos

•

Surgimiento de iniciativas de desarrollo similares a nivel local

•

Estancamiento del proceso

Las actividades de formación se dirigieron también a actores del territorio. Se realizaron diversos talleres y reuniones en todos los cantones en los cuales se presentaron las bases conceptuales del desarrollo territorial y

332

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

la experiencia que se pensaba implementar. Estas actividades fueron dirigidas, en algunos casos a funcionarios públicos, en otros, a gobiernos locales o representantes de organizaciones de la sociedad civil. Complementariamente se acopió información y estudios sobre la situación del territorio. Con ello se logró que el equipo facilitador tuviera un marco común sobre la situación y perspectivas del territorio, y además sirvió de base para el diálogo entre actores del territorio en etapas posteriores. Se elaboró también un mapeo de actores con la intención de tener un mejor conocimiento sobre las capacidades e intereses de sus habitantes, así como identificar aquellos que podrían apoyar en la gestión de ese territorio. Las actividades anteriores sentaron bases para iniciar acciones con los habitantes. En cada uno de los cantones se realizaron talleres para informar sobre el proceso que se venía impulsando, analizar la situación del territorio, y conformar la primera aproximación del grupo encargado de conducir su gestión. Esos grupos se denominaron Grupos de Acción Local (GAL), a similitud de los grupos gestores impulsados por la iniciativa LEADER (“Liaisons entre activités de Developement de L’Economie Rural”) en España. Estas actividades fueron iniciadas primero en el cantón de Upala, luego en Guatuso y finalmente, en Los Chiles. Se realizaron durante un período extendido, con ritmos y avances diferenciados, en función de las posibilidades de los habitantes y del equipo facilitador. Como resultado, luego de aproximadamente un año y medio, cada cantón contaba con un GAL constituido, con una estructura básica que incluía una Asamblea, Junta Directiva y comisiones de trabajo, además de un plan y un listado de proyectos, por un monto aproximado de USD500 mil. Algunos GAL iniciaron trámites para su registro legal, otros valoraban la conveniencia de adquirir esa condición. La participación durante esta etapa fue amplia por parte de la sociedad civil, a quienes la idea de un enfoque de trabajo integrador y participativo llamaba la atención. En cambio, la participación de gobiernos locales y de instituciones de Gobierno, fue limitada. En la segunda etapa (2007-2008) empiezan a visibilizarse los desafíos y limitaciones que enfrentaba la experiencia. Esta se caracteriza por la agudización en las limitaciones logísticas y financieras del PDR-MAG, con una inevitable repercusión sobre las acciones impulsadas en el territorio. Durante esta etapa se dan esfuerzos intensos por lograr alianzas institucionales que permitieran fortalecer la experiencia. Especial énfasis se pone en los relacionamientos con instancias con presencia en la zona, incluyendo proyectos como PRODELO-GTZ- IFAM, ARAUCARIA-AECID-MINAE, ALIANZAS-UICN, FOMUDE-IFAM, Zona Económica Especial (ZEE), así como acciones de universidades públicas e instituciones del Estado como el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). Si bien esos acercamientos arrojaron resultados positivos, se dieron especialmente en temas puntuales como la organización conjunta de eventos de información y capacitación, que aunque sin duda fueron de utilidad, no alcanzaron a llenar las expectativas inicialmente propuestas. Además, se formularon diversos proyectos incluidos en los planes de los GAL, en su mayoría pequeñas propuestas. Una dificultad permanente fue la insuficiente capacidad humana para dar respuesta a la gran cantidad de proyectos propuestos. El equipo dedicado a estas tareas, aunque con conocimientos y capacidades adecuados, era insuficiente para una respuesta efectiva a esas demandas. Las actividades de formación también tuvieron lugar durante esta etapa. El PDR-MAG realizó esfuerzos para canalizar actividades de formación para los GAL, especialmente dirigidas a promover la participación y el liderazgo de esos grupos. En algunos casos, estas se financiaron con recursos propios, o recurriendo a la cooperación de universidades o iniciativas de cooperación presentes en la zona.

333

A pesar de los avances logrados, las mayores dificultades de esta etapa se presentaron en la respuesta de la institucionalidad y gobiernos locales al proceso. Su fortalecimiento y consolidación se centraban en el respaldo tanto financiero, como técnico y político de esas instancias, el cual, sin embargo, fue limitado. La tercera etapa (2009-2011) está caracterizada por el estancamiento de la experiencia, por un lado debido a la escasez de recursos del PDR-MAG, y por otro a la pausa en las definiciones sobre los roles institucionales y el apoyo al proceso. Durante esta etapa se impulsaron diversas acciones para fortalecer y renovar el interés de los miembros de los GAL. Entre ellas la elaboración de un plan de inversión en “Soberanía y Seguridad Alimentaria para la Zona Norte”, la ejecución de un proyecto para fortalecer la cadena de frijol, y la implementación de un programa de formación de líderes, dirigido a cerca de 70 representantes del territorio, por espacio de seis meses Estas acciones tuvieron efectos positivos, y en buena medida, renovaron el interés por el proceso. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados, ya desde el 2010 el nivel de actividad en los GAL era limitado. La espera de una definición sobre los roles institucional en apoyo al proceso, especialmente del PDR, así como los infructuosos esfuerzos por establecer alianzas y gestionar recursos, redujeron la participación en los GAL de los tres cantones, lo cual se reflejó en la frecuencia y cantidad de participantes en su reuniones. Además, surgieron otras iniciativas que pretendían crear una base organizativa para los habitantes de la Zona Norte. Estas, en alguna medida, rivalizaron con la propuesta de desarrollo territorial impulsada por el PDRMAG y atrajeron a varios de sus protagonistas. Sin embargo, con el correr del tiempo también se estancaron, al no encontrar respuesta institucional a sus demandas. En ese contexto, el interés de muchos de los integrantes de los GAL se mantenía constante, cifrando sus esperanzas en la puesta en marcha del INDER, así como en el apoyo de la ECADERT, mientras el primero se asentaba.

Mapa 3. Territorio Cuencas Aranjuez-Sardinal, Costa Rica

Las cuencas de los ríos Aranjuez y Sardinal Caracterización

334

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Esta experiencia se realiza en la región Pacífico Central del país; comprende las cuencas de los ríos Aranjuez y Sardinal y los asentamientos campesinos del IDA en Zapotal, Queroga y Pitahaya. Administrativamente se ubica en los cantones de Miramar y Puntarenas (distritos de Pitahaya, Acapulco, La Unión, Arancibia y Miramar). Su extensión es de 220 km2 aproximadamente y cuenta con una población de unos 3000 habitantes (INEC 2002). Se encuentra entre los 200 y 700 m.s.n.m. Los colonizadores de esta zona provenían del mismo Valle Central, por lo que presenta características culturales y demográficas propias de esa zona. Las partes media y alta de las cuencas basan su economía en el cultivo de café y en menor grado, ganadería de doble propósito. Otras actividades relevantes son la fruticultura y la producción hortícola, todas estas realizadas por pequeños y medianos productores agropecuarios. La minería ha sido otra actividad destacada, aunque seriamente cuestionada en los últimos años por sus potenciales impactos negativos sobre el ambiente y la salud humana. La parte baja de la cuenca se dedica sobre todo a ganadería extensiva y caña de azúcar, ambas vinculadas a unas pocas empresas nacionales con destacadas inversiones de capital. La dependencia del café se hace manifiesta especialmente en los períodos de precios bajos, que se traducen en abandono de plantaciones y migración a las ciudades. La zona cuenta con potencial para la producción de café orgánico, y organizaciones locales fomentan su producción, especialmente como respuesta a los vaivenes de precios del café convencional. La propiedad de la tierra es una limitante para el desarrollo de los pequeños emprendimientos. Al menos tres cuartas partes de las fincas no cuentan con un título de propiedad debidamente formalizado, situación que se presenta con mayor frecuencia en las zonas media y alta de las cuencas. Por otra parte, la belleza escénica de sus paisajes, su clima, la presencia de zonas protegidas y su ambiente rural, crean condiciones favorables para las actividades agroturísticas y ecoturísticas, aunque estas son aún incipientes. Su topografía, caracterizada por marcadas pendientes y alta pluviosidad, da al territorio abundancia de recurso hídrico. El territorio cuenta con potencial para la generación de energía hidroeléctrica, el cual ha sido aprovechado por la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), que realizó cuantiosas inversiones para la construcción de una represa hidroeléctrica. En la zona existen varias áreas protegidas (Refugio de Vida Silvestre Peñas Blancas, Zona Protectora Montes de Oro, Reserva Biológica Alberto Brenes y Zona Protectora Arenal- Monteverde), sin embargo, estas cuencas se incluyen entre las zonas con más grave erosión y deforestación en el país.

Antecedentes Los orígenes de esta experiencia se remontan al año 2005, cuando un grupo de instituciones estatales, siguiendo orientaciones de la Ley de “Uso, Manejo y Conservación de Suelos” del país (que promueve la actuación coordinada de las instancias públicas para apoyar en el manejo sostenible de suelos a través de la gestión de cuencas hidrográficas), integraron un grupo de trabajo para impulsar el manejo sostenible de los recursos naturales de la región de Montes de Oro. Uno de sus productos fue la conformación de un grupo de trabajo institucional y la elaboración de un plan de trabajo, el cual se orientaba a la gestión de las cuencas de los ríos Aranjuez y Sardinal. El grupo estaba formado por el PDR-MAG, el MAG, el MINAE, la SENARA, el IDA, y la CNFL. A estas entidades públicas se sumaron iniciativas locales enfocadas en el manejo sostenible de recursos naturales, como la Asociación Agroecológica, Asociación Azagrotur, y Proyecto Área Conservación Arenal, entre otras. Contaban con un grupo ejecutivo integrado por MAG-PDR, CNFL, e IDA, que tenía por tarea la elaboración e implementación de las propuestas de trabajo.

335

Dado que el PDR-MAG venía iniciando la implementación de una experiencia de desarrollo territorial en la zona norte del país, planteó al grupo incorporar a la iniciativa un enfoque territorial, con base en la experiencia que esa institución venía desarrollando. Luego de una serie de actividades de inducción al tema, la propuesta fue aceptada por las instancias involucradas.

Selección del territorio Como territorio se seleccionó la zona en la cual el grupo venía trabajando -las cuencas de los ríos Aranjuez y Sardinal-, pero se incorporaron algunas zonas fuera de las cuencas. Estas pertenecían a extensiones de los asentamientos campesinos Queroga en la parte alta de la cuenca y Pithaya en la baja, lo anterior debido a que algunas organizaciones de esos asentamientos colaboraban activamente con el grupo interinstitucional en la gestión de las cuencas. La delimitación de este territorio marca una primera diferencia con las restantes experiencias costarricenses. En Aranjuez-Sardinal se optó por delimitar el territorio en función de cuencas hidrográficas, mientras que en las demás experiencias esta se realizó considerando la delimitación administrativa del país.

Síntesis de la experiencia La experiencia de las cuencas Aranjuez – Sardinal tiene también similitudes con la de la Zona Norte, en el sentido de que ambas son precursoras del enfoque territorial y nacen en un ambiente externo que ofrecía limitadas condiciones para este tipo de propuestas. En ambos casos, ese ambiente definiría su desempeño. La experiencia puede subdividirse en tres etapas. La primera se da durante el 2005, y es marcada por la predominancia de instituciones del Estado, que pretendían mejorar su interacción en torno al manejo de cuencas. La segunda se da en el 2006, cuando se pretende introducir un enfoque territorial a la experiencia y se allana terreno para su implementación. Durante la tercera, del 2006 al 2009, se implementan acciones en el territorio, haciendo énfasis en la participación de los actores locales y la construcción de una plataforma para la interacción multisectorial a nivel local, que en este caso sería conocida como grupo de acción territorial (GAT). Finalmente, en la cuarta etapa -a partir de 2010- al igual que en la Zona Norte, la experiencia entra en un período de estancamiento. La primera etapa (2005) fue descrita brevemente en los antecedentes de la experiencia. Es de resaltar que durante este período, los funcionarios de PDR-MAG involucrados habían participado con mayor o menor cercanía en la experiencia de la Zona Norte, por lo que contaban con nociones sobre las limitantes institucionales, así como las potencialidades que la aplicación de un enfoque territorial ofrecía. El inicio de la segunda etapa (2006) puede marcarse en el momento en que se definen los límites

336

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

del territorio. Luego de esta tarea, se incorpora al grupo ejecutivo la Oficina del IICA en Costa Rica, que venía apoyando también al PDR-MAG en la Zona Norte. Con la adición de este nuevo socio, el grupo decide formalizar la relación institucional y precisar sus acciones mediante la firma de un convenio de cooperación. El convenio fue elaborado y firmado por la CNFL, el IDA, el MAG, e IICA-Costa Rica. Este contenía un plan de trabajo que planteaba el fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones del territorio, así como también mejorar la articulación de los servicios de las instancias de apoyo, y detallaba acciones y responsabilidades para la gestión conjunta del territorio. Hitos en la experiencia de desarrollo territorial de las cuencas Aranjuez y Sardinal •

Conformación grupo interinstitucional para la gestión de las cuencas

•

Incorporación del enfoque territorial

•

Definición del territorio

•

Convenio MAG-CNFL-IDA- IICA

•

Conformación equipos de facilitadores

•

Constitución del GAT y su primer plan de trabajo

•

Esfuerzos para la creación de alianzas y gestión de recursos

•

Creación de ADETSAS y nuevo plan de trabajo

•

Estancamiento del proceso

La propuesta fue elaborada en los inicios del 2006 como proyecto de “Desarrollo Territorial Sostenible Aranjuez-Sardinal” (DETSAS). El mismo fue organizado en cuatro componentes: i.

desarrollo organizacional, que pretendía fortalecer la organización y capacidad de propuesta de la sociedad civil

ii.

formación de capital social y humano, con la intención de mejorar capacidades de los líderes rurales y funcionarios institucionales para impulsar sus iniciativas de desarrollo

iii. gestión de conocimientos, con el propósito de rescatar el conocimiento local, así como fomentar una cultura de aprendizaje y comunicación entre los habitantes, y iv. coordinación interinstitucional, cuya finalidad era propiciar la coordinación de los servicios de apoyo y su articulación en torno a las propuestas surgidas de esta iniciativa. Una limitante de esta propuesta fue que los aportes de las partes fueron prioritariamente en recursos humanos y logísticos, mientras que los aportes financieros dependían de presupuestos estatales, los cuales atravesaban períodos de alta incertidumbre por una difícil situación financiera en el Gobierno central. Durante esta etapa se realizaron diversas acciones para preparar el trabajo en el territorio, aunque algunas se venían realizando desde antes de precisar sus límites. Entre estas se encuentra la elaboración de un mapa de actores que permitió identificar cerca de una centena de actores vinculados con aspectos económicos, sociales, institucionales y ambientales. Además se levantó información sobre los proyectos existentes en el territorio, ejercicio que permitió conocer, con más detalle, aproximadamente cincuenta iniciativas que venían desarrollándose en diversas áreas temáticas. También se realizaron esfuerzos por acopiar información secundaria que permitiera caracterizar el territorio en sus distintas dimensiones. Al respecto, destaca la información generada tanto por el MAG, como por la CNFL. Ese acopio enfrentó limitantes de disponibilidad de información, ya que la información generada por instancias estatales se realiza a partir de las delimitaciones administrativas, utilizando los distritos como unidad básica para generarla, los cuales no coincidían con la delimitación de cuencas del territorio. La

337

información recopilada fue base tanto para talleres posteriores, como para sintonizar al equipo facilitador con la situación del territorio. Por otra parte, la información generada por la CNFL contenía únicamente información para las partes alta y media de la cuenca Aranjuez, por lo que se requirió de esfuerzos adicionales para acopiar información de la parte baja, así como de la cuenca del río Sardinal. La tercera etapa (2006 – 2009) inicia con la vinculación de los habitantes del territorio al proceso, aproximadamente entre finales del 2006 e inicios del 2007. En un primer momento, se realizaron talleres cubriendo distintas zonas de la cuenca. Los talleres tuvieron como objetivo la divulgación del enfoque territorial y la propuesta de trabajo en el territorio, así como discutir preliminarmente su situación a partir de la información acopiada a la fecha. Los productos de estos talleres serían base para actividades de planificación que se realizarían posteriormente. Las anteriores actividades contaron con amplia asistencia tanto de actores locales como de representantes de instituciones, evidenciando el interés de los habitantes por articular a los diferentes actores e iniciativas de las cuencas. Entre las instancias participantes se encontraban representantes de organizaciones locales como Cooperativa Montes de Oro, Asociación Agroecológica, Asociación de Riego de Queroga, Asociación de Desarrollo Agrícola de Cedral, Centro Agrícola Cantonal de Montes de Oro, Azagrotur y Amagro, así como de instancias públicas, entre ellas CNFL, MAG, INTA, FONAFIFO, MINAE, IDA, SENARA, MinSalud, CNP, e IMAS. La creación de una plataforma de participación en el territorio, una de las metas planteadas en el proceso, inició con la organización de sus actores e instituciones. Para ello, se realizaron varios talleres en distintas regiones de la cuenca (Sardinal, Bajo Caliente y Cedral), decidiéndose asignar una representación equitativa a todos los distritos que conformaban el territorio, nombrando delegados y suplentes en función de su extensión geográfica. La selección de representantes se realizó en talleres distritales; las personas seleccionadas conformaron la Asamblea de Representantes del GAT, instancia que haría las veces de una Asamblea General. Este grupo nombró una comisión de trabajo que, en colaboración con el equipo facilitador, se encargó de elaborar un plan de trabajo de corto plazo, así como analizar las alternativas de formas jurídicas disponibles para el grupo. El plan fue elaborado en varias sesiones de trabajo y se orientó a impulsar acciones en aspectos considerados sensibles por los pobladores: la titulación de tierras, infraestructura vial, y el apoyo a los grupos de mujeres. En cuanto a la forma jurídica, se optó por operar informalmente, mientras el grupo se consolidaba. En la segunda parte del 2007 se realizaron actividades para promover el diálogo y acuerdos en torno a algunas de las temáticas identificadas. Se organizó un foro para dialogar sobre la problemática de los caminos vecinales y conocer la oferta institucional en el tema, así como tratar el tema de titulación y la situación de una propuesta de Ley que, en ese momento, se encontraba en discusión en instancias estatales. La actividad tuvo resultados favorables no solo por la participación de instancias involucradas, sino también acuerdos para apoyar las acciones identificadas en el plan de acción. Paralelamente, se realizaron contactos institucionales tendientes a la búsqueda de socios. Entre estos, se establecieron relaciones de cooperación con la Universidad de Gottigen - Alemania y la Universidad de Costa Rica, facilitando la implementación de un proyecto de investigación en hidrología y suelos. Otro tanto se hizo con la Confederación de Entidades Andaluzas para la Economía Social (CEPES) para el financiamiento del DETSAS, y con otras agencias de cooperación, buscando apoyo para el desarrollo turístico del territorio. A pesar de estos esfuerzos, las gestiones financieras resultaron infructíferas. A finales del año, luego de unos meses de operar informalmente, los miembros del GAT optaron por darle carácter legal a la organización, creando la Asociación de Desarrollo Territorial Sostenible Aranjuez-Sardinal (ADETSAS), bajo la figura de la Ley de Asociaciones del país (Ley 218). También se conformó su primera Junta Directiva, se elaboraron sus estatutos, y se ratificó el plan de trabajo que se venía impulsando.

338

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Aunque el componente de desarrollo organizacional era eje del proyecto en ese momento, se impulsaron también acciones en los demás componentes. Entre estas un proyecto de capacitación en empresariedad para jóvenes, facilitado por el MAG, una propuesta para la elaboración de un plan para el desarrollo turístico de las cuencas, el cual fue presentado a diversas fuentes para su financiamiento, también se realizó un estudio sobre la situación de los grupos de mujeres, que permitió comprender mejor su situación y enfocar esfuerzos para su articulación. Otras iniciativas se enfocaron en caracterizar el territorio o elaborar propuestas de planes y proyectos sectoriales. Los logros de esta etapa se asocian con la integración de los actores en el GAT, que se constituía como la primera iniciativa de este tipo en la zona y logró articular a las principales organizaciones, especialmente de la cuenca alta y media. Las debilidades permanecían presentes, destacando la escasez de recursos financieros para el proceso y especialmente, el limitado compromiso de diversas instituciones públicas y los gobiernos locales. El tema de los gobiernos locales merece atención especial. Desde los inicios de la experiencia se reconoció la importancia de su función en una estrategia de desarrollo territorial. Dado que el territorio incluye a los cantones de Montes de Oro y Puntarenas, se realizaron diversas acciones de sensibilización en ambas municipalidades, procurando su participación y protagonismo, asignándoles inclusive espacios permanentes en la directiva de ADETSAS. Sin embargo, el interés e involucramiento de ambos gobiernos locales fue limitado. Una oportunidad para mejorar la interacción y acercamiento con los gobiernos locales se dio a raíz de las fluctuaciones en el precio del café, tema que pasó a ser prioritario para los actores del territorio en aquel momento. Ante esta situación, la ADETSAS provocó un acercamiento con gobiernos locales e instancias públicas en el territorio, que derivó en una serie de acuerdos para enfrentar la situación del sector cafetalero, así como en apoyar al sector ganadero, el sector turismo y a los jóvenes de la región, todos temas promovidos por esa agrupación. En el 2009, la Asociación decide realizar nuevamente un proceso de planeamiento, con la intención de complementar su plan de trabajo, y a su vez, precisar acciones para el mediano plazo. Ese plan, elaborado con representantes de todo el territorio, priorizó las siguientes áreas de trabajo: turismo, diversificación agrícola, producción sostenible y conservación ambiental. Esa propuesta focaliza más la actuación de la ADETSAS, pero enfrenta las mismas limitantes de su primer plan de trabajo, al contar con limitado apoyo de las instancias estatales para su ejecución, y además, con limitaciones de tiempo por parte de sus miembros para un adecuado seguimiento. En la cuarta etapa (2010), las acciones del ADETSAS se ven reducidas considerablemente, y se centran sobre todo en proyectos de fortalecimiento de capacidades. En ese momento se adoptó la filosofía de Kaizen, dado que algunos facilitadores habían sido capacitados en el tema, y que la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) apoyaba con algunos recursos financieros. Desde el 2011 y al igual que en el caso de la Zona Norte, esta experiencia entró en un estancamiento, a la espera de definiciones institucionales sobre la continuidad en su apoyo. Sus expectativas se centraban en la transformación del IDA en INDER, y el apoyo que esa entidad podría dar al proceso una vez que entrara en operación, así como también en las acciones que la ECADERT venía impulsando.

La Zona Sur La región conocida como “Zona Sur de Costa Rica” está formada por los cantones de Osa, Golfito, Corredores, Buenos Aires y Coto Brus. Se ubica en el litoral pacífico sur del país y forma parte de la región de planificación “Brunca” junto con el cantón de Pérez Zeledón. Tiene una extensión de 7 600 km² y una población de 165 mil habitantes, aproximadamente. La zona fue originalmente habitada por diversos grupos indígenas, especialmente comunidades borucas y térrabas, que fueron diezmadas o dispersadas luego de la conquista española. Durante la época de la Colonia, la zona permaneció al margen del resto del país, y no fue sino hasta finales de la primera mitad del Siglo XX cuando se inicia su colonización, con pobladores que emigraron desde distintas zonas del país, como también

339

de Panamá. Es en la actualidad una de las regiones más multiculturales, al ser una de las que cuenta con mayor presencia de poblaciones indígenas. En ella habitan comunidades descendientes de cinco de las ocho etnias que componen los primeros pobladores del país. Estos grupos, sin embargo, se encuentran entre los más rezagados a nivel nacional en aspectos sociales y económicos. El crecimiento de la zona tuvo raíces diferenciadas, pues mientras que en su parte baja la economía creció de la mano de la actividad bananera impulsada por la United Fruit Company, la parte alta giró en torno a la expansión del cultivo del café, imprimiendo dinámicas sociales y económicas que particularizaron ambas regiones. En 1984, la United Fruit Company se retiró debido a dificultades productivas y laborales. Su retiro condujo a la zona a una profunda crisis social y económica, especialmente en la parte baja. Como respuesta a esta situación, el gobierno impulsó programas para diversificar su economía, fomentando la producción de cultivos como palma africana y cacao. Además, se creó un depósito libre comercial en la ciudad de Golfito, como medio para estimular el turismo. Actualmente, la actividad económica predominante sigue siendo la agricultura. En la parte baja predominan la palma africana, plátano y ganadería extensiva, y en la parte alta, café, frijol y piña. La palma africana y la piña cuentan con participación de grandes empresas de capital transnacional. Cabe mencionar que esta región fue foco de las acciones de distribución de tierras por parte del Estado, situación que propició la existencia de la pequeña propiedad. Así mismo, se ha promovido un importante movimiento cooperativista, con presencia en muchas actividades agrícolas, siendo la palma africana una de los más notables. Los ingresos generados por el Depósito Comercial de Golfito son administrados por la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), institución semiautónoma creada en 1998 con la finalidad de apoyar el desarrollo de los cantones de la zona sur del país (Golfito, Corredores, Buenos Aires, Coto Brus y Osa), tarea para la cual administra el Depósito Comercial, obteniendo de este, recursos para financiar proyectos de desarrollo en su zona de influencia. Sus cinco cantones están entre los de menores índices de desarrollo a nivel nacional. El Índice de Desarrollo Social (IDS) los incluye entre los diez más pobres del país. Esta situación se refleja en limitadas oportunidades de empleo y deficiente formación de sus pobladores. La pobreza de sus habitantes contrasta con la riqueza de la zona en biodiversidad y recursos naturales, ya que contiene el 60% de la biodiversidad total del país, a lo que se le suma su riqueza cultural, herencia de los habitantes indígenas.

Antecedentes La experiencia de desarrollo territorial de la zona sur del país se enmarca en el proyecto Experiencias Piloto de Desarrollo Rural (EXPIDER), el cual fue promovido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo General de Cooperación de España, en su intención de implementar experiencias piloto de desarrollo territorial en América Latina. Costa Rica fue seleccionada en el año 2006 entre los países beneficiarios de la segunda convocatoria de ese proyecto (EXPIDER-II). Se pretendía “mejorar la efectividad de los programas de desarrollo rural, a través del fortalecimiento de la institucionalidad y la adquisición de capacidades locales, aprovechando la experiencia de desarrollo rural local españolas y de la Unión Europea”. Para la ejecución del proyecto, los promotores recurrieron a los servicios de la empresa consultora DEVALAR, instancia con sede en Galicia, España, dedicada a la gestión de proyectos y con personal técnico en diversas áreas de especialidad, entre ellas el desarrollo rural.

340

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

La ejecución de EXPIDER II comenzó a inicios de 2007, contando como contraparte gubernamental al PDR-MAG, como instancia impulsora de experiencias de DRT en el país.

Selección del territorio En la selección de territorio se priorizó zonas con indicadores bajos de desarrollo en las que no se estuviera impulsando experiencias de desarrollo territorial, seleccionándose la región Brunca por ser, junto con la Zona Norte, una de más rezagadas social y económicamente. Además, ambas zonas se encontraban priorizadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Luego de realizar una gira por esa región, personal del proyecto EXPIDER II seleccionó como territorio de trabajo los cantones de Osa, Golfito y Corredores. En la selección “primaron los criterios de contigüidad y cercanía geográfica, homogeneidad productiva y, como elemento clave, la existencia de fuertes y estables relaciones a nivel institucional”. Más adelante, el PDR-MAG incorporaría los cantones de Coto Brus y Corredores, para cubrir el resto de la zona sur.

Síntesis de la experiencia El proyecto se planteó como objetivo impulsar un proceso de fortalecimiento institucional participativo en el territorio como base para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Como primer paso, se conformó un equipo de trabajo integrado por funcionarios de DEVALAR, en su calidad de asesores técnicos del proyecto, apoyados por funcionarios del PDR-MAG, tanto de instancias centrales como de oficinas en la zona de trabajo. Este equipo elaboró un plan de trabajo para orientar las acciones en el territorio, el cual se implementaría entre febrero de 2007 y mayo de 2008. Contó también con el apoyo de la Universidad Nacional a través de sus programas de pasantías estudiantiles y de instancias de cooperación presentes en la zona. El plan fue complementado con asignaciones presupuestarias para cubrir requerimientos logísticos del equipo. Este incluía acciones relacionadas con la capacitación en DTR al equipo local, la difusión del proyecto en el territorio, la identificación de actores claves, el acopio de información sobre proyectos en el territorio, el análisis de figuras jurídicas, y la realización de diversos talleres con los habitantes del territorio. Entre sus primeras tareas, el equipo elaboró un estudio sobre la situación tanto nacional como del territorio, que permitió identificar tendencias nacionales y regionales, y sirvió de base para apoyar procesos posteriores. Asimismo, se elaboró material promocional del proyecto para apoyar en su difusión. Se realizó también un inventario de los principales actores del territorio, el cual fue complementado con visitas personales a actores claves, con la intención de informarles sobre el proyecto e invitarlos a involucrarse. Entre estos actores se encontraban directivos de gobiernos locales y de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR). La identificación de actores fue complementada con información sobre los principales proyectos existentes en la zona. Se le dio también importancia a la construcción de alianzas como medio para fortalecer y asentar el proyecto. Uno de los espacios relevantes en los que se insertó el proyecto fue la Comisión de Desarrollo del Sur (CODESUR), que contaba con participación de JUDESUR, la Federación de Municipalidades del Sur (FEDEMSUR), universidades del Estado, y el Proyecto de Desarrollo Local (PRODELO-GTZ). Se lograron acercamientos y acuerdos de cooperación en aspectos puntuales con varias de esas instancias.

Constitución del Grupo de Acción Territorial y elaboración del Plan de Desarrollo Al igual que en las otras experiencias nacionales, la estrategia de fortalecimiento institucional de

341

EXPIDER-II se basaba en la constitución de una instancia multisectorial que articulara las acciones del territorio. Esta instancia se denominó grupo de acción territorial (GAT), al igual que en la experiencia de Aranjuez-Sardinal.

Mapa 4. Territorio Sur Bajo, Costa Rica

La constitución del GAT se inicia a mediados del 2007, con la ejecución del “I Taller de EXPIDER II con actores locales”, actividad que contó con unos 80 participantes, representantes del territorio seleccionado por el proyecto -cantones de Osa, Golfito y Corredores-, que posteriormente se conocería como del territorio que posteriormente se denominaría territorio Sur Bajo. Este taller sirvió para sensibilizar a actores claves sobre las orientaciones y productos del proyecto, así como el papel que jugarían en ese proceso. También se analizó y acordó la figura legal que tendría el futuro GAT, así como sus posibles estatutos y membresía. Además, se logró el compromiso de los participantes para constituir e interactuar a través del GAT. Finalmente se definió un plan de trabajo para constituir el GAT y diseñar su plan de desarrollo. Hitos en la experiencia de desarrollo territorial de la zona sur •

Inicio del proyecto EXPIDER II

•

Definición del territorio

•

Plan de acción PDR-DEVALAR

•

Conformación equipos facilitadores

•

Constitución del GAT Sur Bajo

•

Formulación plan desarrollo del GAT Sur Bajo

•

Constitución del GAT Sur Alto y formulación de su plan de desarrollo

•

Cierre del proyecto EXPIDER II

•

Acuerdos de cooperación “AACID – FEDEMSUR – JUDESUR – MAG” y “JUDESUR –IICA”

Entre las propuestas realizadas por los participantes, se planteó la posibilidad de ampliar el GAT a los cantones de Buenos Aires y Coto Brus, que junto con los tres cantones beneficiados por el proyecto, conforman la región sur-sur del país. Sin embargo, los ejecutores del proyecto consideraron preferible concluir con lo

342

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

planteado en el mismo, y posteriormente analizar posibilidades de ampliar la experiencia. En setiembre de 2007 se realiza la Asamblea Constitutiva del GAT, integrado en ese momento por cerca de 45 organizaciones. Durante la actividad se aprueba su estructura organizativa y estatutos. Además se selecciona a los integrantes de su primera junta directiva y los coordinadores de mesas de trabajo. Posteriormente, se inició la formulación del plan de desarrollo del territorio, el cual se realizaría en coordinación con las instancias que conformaban la CODESUR. Las actividades para elaborarlo se realizaron entre octubre de 2007 y febrero de 2008, aunque el documento final estuvo listo en junio. Para su elaboración se recurrió a las metodologías del FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) y al árbol de problemas y objetivos. Estas fueron aplicadas para cada una de las mesas temáticas del GAT (Producción, Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, Problemática Social, Educación, y Turismo). A partir de estos se identificaron las líneas estratégicas, con sus respectivos programas y proyectos. El plan fue complementado con un plan quinquenal y un plan anual para el 2008, el cual fue enviado a JUDESUR para que fuera considerado en su programación anual de inversiones. Con estas acciones, el proyecto EXPIDER-II concluye sus operaciones, quedando el PDR-MAG como encargado de dar el seguimiento correspondiente.

Constitución del GAT Sur Alto En octubre de 2007, habitantes de los cantones de Buenos Aires y Coto Brus retomaron su interés por incluir sus cantones en la experiencia de desarrollo territorial. De esta forma, con el apoyo de JUDESUR y PDR-MAG, en los siguientes meses replicaron el proceso realizado por el proyecto EXPIDER-II, llevando a la constitución del GAT-Sur Alto en marzo de 2008. La Zona Sur contaba de esta forma con dos grupos gestores, el del Sur Bajo (Osa, Golfito y Corredores) y el del Sur Alto (Buenos Aires y Coto Brus).

Mapa 5. Territorio Sur Alto, Costa Rica

Sostenibilidad de los GAT e implementación de planes de desarrollo El financiamiento de la operatividad de ambos GAT, así como de sus planes de desarrollo fue uno de los retos mayores del proyecto, que sin embargo se facilitó dada la presencia de JUDESUR en la zona. El

343

compromiso de esa instancia fue determinante para el proceso, especialmente en su etapa operativa, ya que canalizó recursos financieros para financiar tanto las carteras de proyectos de sus planes, como para crear en los GAT capacidades operativas que les permitieran ejecutarlos. Desde el 2007, el PDR-MAG gestionó la participación de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID) en las experiencias de desarrollo territorial del sur. Estas gestiones conducirían a la firma del convenio “Programa de Desarrollo Territorial de la Subregión Sur Sur”, firmado entre AACID, MAG, FEDEMSUR y JUDESUR, para apoyar en el financiamiento e implementación de los planes de desarrollo territorial de ambos GAT. La AACID contribuyó con un monto aproximado de $3,1 millones y JUDESUR con $5,5 millones, para un total de global de $8,5 millones de dólares, que se destinarían al financiamiento de proyectos priorizados en los planes. Bajo este convenio, la FEDEMSUR se encargaría de la administración e implementación de los proyectos, en coordinación con los GAT, mientras que el PDR-MAG aportaría acompañamiento técnico. Para asegurar la operatividad de los GAT, el PDR-MAG promovió la firma de un convenio entre JUDESUR y la oficina del IICA en el país, en el cual JUDESUR aportaba recursos financieros para la contratación de equipos técnicos para cada GAT, además de la adquisición de recursos logísticos para cumplir sus tareas (alquiler de espacio físico, equipo de oficina, vehículo), y el IICA, por su parte, se encargaría de dar seguimiento técnico y administrativo a esos equipos. El convenio JUDESUR- IICA fue por un monto de $207 mil y se ejecutó entre 2010 y 2012. Los planes implementados durante ese período estaban compuestos por más de ochenta proyectos en diferentes líneas estratégicas. Posteriormente, el convenio sería ampliado hasta el 2014. Con el apoyo de JUDESUR, ambas experiencias se desenvolverían adecuadamente, contribuyendo en la implementación de proyectos de desarrollo para las comunidades de la región sur. La creación del INDER, redefiniendo el marco institucional para el desarrollo territorial nacional, marcaba un nuevo horizonte para las demás experiencias del país, pero traería incertidumbre a los GAT del sur, ya que implicaba para estos ajustes operativos, que no se podrían prever hasta que esa instancia se consolidara.

El eje de sistematización La selección del eje de sistematización se realizó considerando la narrativa de las experiencias, valorando aspectos como la pertinencia de los planes de desarrollo, la operatividad de las estructuras organizativas creadas, la participación y apropiamiento de los actores locales, el grado de incidencia de los grupos gestores en sus territorios, entre otros. En todos los casos se decidió analizar dos aspectos, el primero fue el proceso metodológico realizado con la intención de obtener aprendizajes que permitieran enriquecer la implementación de futuras experiencias de desarrollo territorial, y el segundo, la participación de los actores locales en las experiencias. Siguiendo el guion metodológico, los ejes fueron desagregados en variables, con las que se formó un cuestionario y se entrevistó a diversos actores involucrados con las experiencias, tanto directa como indirectamente. Posteriormente, esa información fue analizada y se identificaron barreras y dinamizadores de los procesos, para luego extraer conclusiones, hallazgos y recomendaciones, así como lecciones aprendidas para futuras experiencias. Este documento presenta una síntesis de estas últimas.

Lecciones aprendidas Esta sección contiene un listado de las lecciones aprendidas de las tres experiencias. Se pretende una síntesis de lecciones generales, aunque indicando situaciones particulares cuando corresponde.

344

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Sobre el entorno institucional: •

Un entorno institucional adecuado es uno de los aspectos de mayor relevancia para una efectiva gestión de los territorios rurales. El desarrollo territorial implica la creación de mecanismos de participación y toma de decisiones en el territorio y fuera de este, para lo que se hace necesario un ambiente que promueva la articulación institucional público–privada.

•

Las experiencias de desarrollo territorial deben ser complementadas con políticas públicas que promuevan un ordenamiento de la institucionalidad público-privada a nivel nacional y local, bajo principios de descentralización, gobernanza y subsidiariedad.

•

Las experiencias analizadas carecieron de un entorno institucional adecuado, y esa situación fue el principal factor que determinó su desempeño. Las experiencias de la Zona Sur, al contar con apoyo financiero lograron un mejor funcionamiento de sus grupos gestores, sin embargo, la ausencia de un entorno institucional adecuado limitó sus alcances, especialmente en lo referente a roles articuladores que esos grupos deben cumplir.

•

La creación del INDER marca un hito en la consolidación del desarrollo territorial en Costa Rica, ya que promete la creación de un entorno institucional favorable para su implementación. Sin embargo, dada la naturaleza sectorial agropecuaria de esa instancia, su efectividad dependerá de la articulación que logre con las demás instituciones que tienen presencia en el medio rural nacional.

Sobre la facilitación: •

La gestión territorial implica acciones multidisciplinarias, por lo que la conformación de equipos de facilitadores con conocimientos y habilidades en diversas áreas temáticas es una condición favorable para un proceso efectivo. Las experiencias analizadas no contaron con equipos de esa naturaleza. Una de sus debilidades fue la ausencia de facilitadores con conocimientos en análisis de grupos sociales y el desarrollo de organizaciones.

•

La facilitación de procesos de desarrollo territorial requiere de personas con conocimientos técnicos, pero también con habilidades que les faciliten una adecuada interacción y manejo de grupos. Algunas de esas habilidades incluyen capacidad de diálogo y escucha, creación de confianza y empatía, provocar sinergias, entre otros. Es también importante que el facilitador tenga clara comprensión de sus roles y límites en el proceso.

Sobre la delimitación del territorio: •

Las experiencias analizadas revelan la complejidad de la delimitación de territorios. El caso del cantón de La Cruz, en la experiencia de la Zona Norte es reflejo de esta situación. Aunque todos los cantones de esa zona comparten una identidad fronteriza, los relacionamientos de sus habitantes son marcados entre los cantones de Upala, Guatuso y Los Chiles, mientras que La Cruz presenta vínculos más sólidos con otros cantones, razón por la cual se trataron como territorios separados. Lo anterior ilustra también la necesidad de ampliar el diálogo con actores locales para validar las propuestas de delimitación.

•

La forma de delimitar los territorios analizados demostró ser funcional, ya que crea unidades espaciales con cierta homogeneidad a partir de la identidad cultural de sus habitantes, y a su vez, facilita las tareas de gestión del territorio al guardar correspondencia con las delimitaciones administrativas (cantones). La consideración de los límites administrativos es un argumento en favor de la creación de mancomunidades.

•

El caso de la experiencia de Aranjuez Sardinal, que integra cuencas hidrográficas, ilustra la complejidad de gestionar un territorio cuando este no guarda correspondencia con los límites administrativos.

345

La delimitación por cuencas, si bien adecuada para aspectos ambientales y productivos, presenta limitaciones para la articulación institucional y la gestión de procesos políticos, cuando no coincide con sus límites. •

La delimitación de territorios debe considerar e integrar las dinámicas endógenas presentes en las zonas rurales, ya sean productivas, laborales, sociales, ambientales etc. Un ejemplo de esto es la iniciativa impulsada en la Zona Norte en apoyo a los productores de frijol, que integró al sector frijolero del territorio y fortaleció su vinculación con el mismo.

Sobre los actores y sus roles: •

La comprensión de los intereses y relacionamientos (redes formales e informales) entre los actores del territorio, debe ser la base sobre la cual cimentar todo proceso de gestión territorial, y debe además, proporcionar orientaciones para la conformación de arreglos institucionales que faciliten la gobernanza del territorio. En todas las experiencias costarricenses se realizaron esfuerzos para analizar a sus actores, estos sin embargo, fueron insuficientes para orientar arreglos institucionales óptimos, entre las razones puede considerarse los limitados conocimientos y experiencia de los equipos facilitadores en el uso de este tipo de instrumentos, ilustrando la necesidad de equipos intertemáticos en la gestión de territorios.

•

La comprensión de los alcances y roles de las instituciones del territorio facilita también orientar el diseño de un arreglo institucional adecuado. En su mayoría, estas cumplen funciones sectoriales en respuesta al interés de sus asociados, aunque las hay también con funciones multisectoriales, pero en menor grado. Son estas últimas las llamadas a cumplir papeles activos en la articulación de la institucionalidad territorial.

•

La gestión territorial trae consigo cambios en los procesos de toma de decisiones en los territorios, y por lo tanto, implica ajustes en las relaciones de poder de sus habitantes. Por esto, la vinculación de los gobiernos locales requiere de estrategias de información y sensibilización que precisen el valor agregado que tendrán estas instancias al sumarse a procesos de desarrollo territorial. La vinculación de los gobiernos locales con las experiencias analizadas puede considerarse limitada en todos los casos, y esto podría ser reflejo de estrategias de sensibilización insuficientes.

•

El rol de los gobiernos locales, como instancias de cobertura multisectorial y con mandato político para conducir el desarrollo local, cobra aún mayor importancia en el país debido a las iniciativas de descentralización que se vienen impulsando, las cuales les otorgarán crecientes capacidades y competencias durante los próximos años.

•

Un proceso exitoso de gestión territorial requerirá de una participación activa de las instituciones del Estado, tanto en la oferta de servicios (técnicos, financieros, y logísticos), como en la gestión de política pública para el medio rural. Para incorporarlas en forma efectiva, sus orientaciones deben alinearse con las necesidades de los procesos de gestión territorial, para lo cual es necesario la sensibilización e incidencia en el seno de esas instituciones, tanto con sus autoridades como mandos medios. En el caso de las experiencias analizadas, al igual que con los gobiernos locales, la participación de instancias estatales tuvo matices diferenciados, pero en general fue limitada. A pesar de voluntades e interés de algunos funcionarios locales, las prioridades institucionales, en términos generales, no se alinearon con las necesidades de las experiencias.

•

La inclusión de la sociedad civil presenta un reto en los procesos de gestión de territorios. Esta incluye a un amplio rango de sectores con diversas capacidades de incidencia, y en muchos casos, con notorias debilidades logísticas, financieras y gerenciales. Su participación efectiva en procesos de gestión territorial requiere del diseño de arreglos institucionales que reconozcan sus intereses, así como mecanismos de toma de decisión y estímulos que fomenten esa participación.

346

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

Lo anterior es especialmente necesario en el caso de la empresa privada. Aunque la responsabilidad social empresarial puede traducirse en contribuciones valiosas, la empresa privada encierra un potencial mayor para contribuir con el desarrollo de los territorios rurales, requiriéndose especialmente políticas públicas que estimulen su crecimiento de la mano del territorio.

Sobre la organización para la gestión del territorio •

El diseño y puesta en marcha de mecanismos de participación y toma de decisiones es quizás uno de los elementos más complejos de todo proceso de gestión territorial. Sus logros estarán definidos en buena medida por la eficacia de esos mecanismos para facilitar la interacción entre actores, en el territorio y fuera de este.

•

El diseño de la estructura del grupo gestor debe iniciar por una clara comprensión de los actores, redes e institucionalidad local. Sus roles, capacidades e interacciones, deben ser base para plantear un arreglo institucional que haga posible la participación equilibrada de los habitantes.

•

Los grupos gestores pueden asumir diversidad de roles en respuesta a los intereses de sus integrantes, pero su papel central se vincula con la articulación, la facilitación para la toma de decisiones, y la incidencia en la formulación de política pública, lo cual implica que deben tener sobre todo un rol de gestión política de los territorios. Este rol debe ser comprendido por sus integrantes y visualizado en las orientaciones del grupo, además de materializarse en su estructura y normas.

•

La incidencia en la formulación de política pública es, por tanto, uno de sus roles principales. Las experiencias nacionales no lograron consolidar ese rol, en unos casos por concentrarse sobre todo en la gestión de proyectos, y en otros debido a que no lograron legitimarse como instancia gestora del territorio.

•

La legitimidad en el territorio es uno de los retos principales de toda organización gestora. Dotarla de carácter legal, aunque podría facilitar algunos procesos, no garantiza esa legitimidad. Esta será más bien resultado de un proceso de gestión territorial adecuadamente diseñado, y aceptado por los habitantes del territorio e instituciones de apoyo. Este es un reto pendiente para la mayoría de los grupos gestores en las experiencias analizadas.

•

La estructura organizativa del grupo puede tomar variedad de formas, desde jerarquías hasta planas. Independientemente de la forma, esa estructura debe reflejar los intereses de los habitantes del territorio, apoyarse en sus formas de organización, evitar duplicidades y competencias con otras instancias, así como contar con mecanismos claros de participación y toma de decisiones, especialmente para la articulación con instancias estatales en la definición de políticas públicas.

•

Dotar de capacidad operativa a los grupos gestores es otro reto relevante. Es necesario identificar fórmulas para darles capacidad operativa, este fue un aspecto clave en el funcionamiento de las experiencias de la Zona Sur, que gracias al aporte de JUDESUR, contaron con condiciones para operar con efectividad, mientras que las restantes experiencias dependieron de la disponibilidad de tiempo e interés de sus integrantes.

Sobre los procesos de planeamiento en el territorio •

Es deseable la aplicación de instrumentos de planeamiento que reconozcan el medio rural en forma sistémica, con sus múltiples dimensiones y niveles (horizontal y vertical), y que además reconozcan las heterogeneidades que existen a lo interno de los territorios.

•

La elaboración de un plan de territorio debe ser también un instrumento que facilite la integración de

347

los habitantes alrededor del diálogo sobre objetivos colectivos y un futuro deseable. Esto requiere del diseño de procesos participativos, pausados, y basados en una adecuada identificación de actores. •

El planeamiento debe conducir a la identificación de proyectos estratégicos para el desarrollo del territorio a partir de sus motores de crecimiento. Pero también es deseable que se constituya en un instrumento para fortalecer la acción colectiva de sus habitantes, para lo cual se debe priorizar también proyectos que fortalezcan las relaciones de sus redes formales e informales, así como aquellos que generen “éxitos a corto plazo”, y sirvan como motivadores de la participación.

•

El manejo de expectativas es un aspecto al que hay que poner atención, especialmente en la elaboración de planes y proyectos. Es deseable que estos guarden correspondencia con las capacidades del grupo gestor e instancias de apoyo. La dificultad de dar respuesta efectiva a las expectativas creadas en procesos de planeamiento fue quizás una de las limitantes que mermaron el interés e involucramiento de los actores locales en varias de las experiencias analizadas.

Sobre la formación de capacidades •

La inducción en procesos de gestión territorial debe ser tan abundante como sea posible. Las experiencias analizadas no contaron con programas de inducción debidamente estructurados y dirigidos a múltiples audiencias, lo que se tradujo en desconocimiento de muchos habitantes, algunos pensaban que el proceso giraba en torno a la elaboración de proyectos y gestión financiera.

•

La gestión del territorio se facilita al fortalecer las relaciones de confianza y solidaridad entre sus habitantes. Los programas de formación sobre trabajo en equipo y liderazgo pueden generar contribuciones importantes al respecto. En las experiencias relatadas, la aplicación de este tipo de programas generó efectos positivos, sobre todo en cuanto a actitudes y compromisos con el proceso.

•

La formación de capacidades debe apuntar también al cambio generacional, apostar por los jóvenes y fortalecer su vinculación e interés por el territorio.

La experiencia de Madriz, Nicaragua Después de ofrecer una contextualización sintética, se presenta la primera experiencia de gestión del desarrollo rural con enfoque territorial en el marco de la ejecución de la ECADERT y del programa PRORURAL Incluyente, en el departamento de Madriz.

El contexto general Nicaragua, con una ubicación intermedia entre el triángulo del norte de Centroamérica y Costa Rica al sur, es el país más extenso de Centroamérica, con 130 mil km2. Por otra parte, es uno de los menos poblados de Centroamérica, en términos absolutos y por su densidad demográfica, con poco más de seis millones de habitantes en el 2012 y aproximadamente 45 habitantes por km². Entre 1950 y 1970 tuvo una de las tasas de incremento poblacional más altas de América Latina, superior al 3% anual, pero durante las dos décadas siguientes su ritmo de crecimiento demográfico bajó a la mitad y desde el 2000 ha descendido de manera más paulatina, situándose actualmente en alrededor del 1,2 % anual. Por lo antedicho, el país vive actualmente un cambio en su patrón poblacional y tiene la posibilidad de aprovechar el hecho de tener una elevada proporción de su población en edad de trabajar. En el informe del PNUD para el año 2011 se planteaba al respecto: “Si en 1980, por cada dos personas en edad de trabajar, había dos personas dependientes (menores de 15 años y población de 65 años y más), se estima que para el 2030, por cada dos personas en edad de trabajar,

348

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

habrá” solo una dependiente. Esta transición es conocida como bono demográfico y conlleva una serie de oportunidades y desafíos únicos e irrepetibles.” Al igual que en el triángulo norte del Istmo, la emigración de jóvenes adultos afecta la posibilidad de aprovechar esta condición favorable. Esta emigración se genera principalmente en el Pacífico, y aun cuando parte de ella proviene de zonas rurales, tiene un importante peso urbano. Esto parece estar asociado a la demanda de empleo para la agricultura nicaragüense, acentuada en los años noventa, que fortaleció las ocupaciones agrícolas en la población económicamente activa (Baumeister 2006). El peso relativo de la población rural ha bajado más lentamente en Nicaragua que en otros países centroamericanos durante las últimas décadas, y actualmente es poco más de 40 % del total. (FIDA-RUTA). Aunque ha habido emigración de zonas rurales hacia las ciudades o el exterior, una parte de la población rural se ha desplazado hacia otras zonas rurales. La colonización agrícola interna en Nicaragua se ha orientado cada vez más hacia el litoral Caribe, afectando el uso del suelo y los modos de vida. La emigración temporal o permanente a otros países centroamericanos y fuera de la región ha sido fuerte, generando un flujo de remesas considerable, cercano a los 770 millones de dólares en el 2009 (Estado de la Región). Aunque inferior al de los países del norte de Centroamérica, que triplican o quintuplican ese monto, el volumen de remesas a Nicaragua es significativo con respecto a la población del país.

Una de las mayores riquezas de Nicaragua es su diversidad La población nicaragüense es étnicamente diversa. Tres de cada cuatro nicaragüenses se consideran mestizos y el proceso de mestizaje es aun más acentuado en el Pacífico de Nicaragua. Sobre todo en el litoral caribe hay también población indígena, mayormente Miskitos pero también Sumu-mayangna Rama, así como una población afrodescendiente menos numerosa, conformada por negros mayoritariamente creole y algunas comunidades garífunas. En el Pacifico, Centro y Norte de Nicaragua (incluyendo el Departamento de Madriz) hay también pueblos indígenas: los Chorotega, los Cacaopera o Matagalpa, y los Ocanxiu o Sutiaba. Nicaragua es también un país multilingüe, en el cual se habla castellano, miskito, inglés, y garífuna, este último idioma en riesgo de desaparecer, dado que la población que lo habla ha decrecido y envejecido. Existen, sin embargo, esfuerzos significativos por revitalizar la cultura y lengua garífunas. Las regiones autónomas del Atlántico Norte y Atlántico Sur han logrado una considerable autonomía y derechos territoriales, y en ellas se promueve activamente la interculturalidad. Nicaragua también es rica en biodiversidad por su ubicación entre dos mares y entre dos subcontinentes, por su relieve y por sus microclimas, entre otros factores. Las montañas del norte y la Meseta de Carazo definen pisos altitudinales con características bien diferenciadas. Por otra parte, el Pacífico nicaragüense forma parte del Corredor Seco Centroamericano, mientras que su litoral Caribe tiene alta pluviosidad. En el país hay 15 zonas de vida, según la clasificación de Holdridge, con una preponderancia fuerte pero decreciente del bosque húmedo tropical, especialmente hacia el litoral Caribe. Otras zonas de vida importantes incluyen el bosque seco tropical, hacia el Pacífico, y diversos tipos de bosque subtropical. Nicaragua tiene también una de las mayores cuencas hidrográficas del istmo, la del Río San Juan, que incluye el Lago de Nicaragua y es compartida con su vecino al sur; y otras cuencas binacionales con sus vecinos del norte. La combinación de colonización agrícola y pecuaria, deforestación y degradación de suelos e impactos del cambio climático, sugiere una creciente vulnerabilidad de los ecosistemas naturales y cultivados, así como una reducción tendencial de la biodiversidad. Por otra parte, la diversidad agroecológica y sociocultural de este país genera territorios con identidades

349

claramente diferenciadas y potencialidades únicas, para cuyo desarrollo resulta especialmente apropiado un enfoque territorial que reconozca y valorice sus especificidades, en el marco de políticas nacionales territorializadas.

Avances y tareas pendientes en desarrollo humano La economía y sociedad nicaragüenses enfrentan fuertes retos por debilidades estructurales, cuya superación es una tarea mayúscula de mediano a largo plazo. Tal como se describe en el Plan Nacional de Desarrollo Humano: “De acuerdo a uno de los Indicadores Mundiales de Desarrollo, con una renta per cápita de US$1,239.2 en 2011, Nicaragua es el segundo país más pobre de la región Latinoamericana, sólo detrás de Haití”. (PNDH 2012-2016:13) La pobreza en Nicaragua tiende a decrecer pero es todavía elevada, especialmente en las zonas rurales. Según la encuesta de hogares del 2010, la pobreza general era de 67,8 % en 2009 y 62,8 % en el 2010 en zonas rurales, en comparación con 30,2 % y 28,9 % en zonas urbanas. La pobreza extrema rural (18,2 y 15,9 % en esos dos años) es también muy superior a la urbana (4,4 y 3,1% en 2009 y 2010) (Encuesta de hogares 2010). Al respecto, un estudio de FUNIDES concluye: “A pesar de un ambiente económico más favorable, el porcentaje de nicaragüenses que siguen viviendo en la pobreza no ha disminuido de manera importante. Aun cuando la pobreza general ha disminuido en el largo plazo del 50% de la población en 1993 al 43% en 2009, en términos comparativos con otros países, estos cambios son relativamente modestos para un periodo de 17 años. En el corto plazo, los cambios recientes continúan siendo leves. En las áreas rurales, sí ha habido algún progreso. Aun así, esta disminución continúa siendo insuficiente en solo un punto porcentual anual. En Nicaragua, como en muchos países pobres, la pobreza es mayormente rural. El 65% de todos los pobres del país viven en áreas rurales y 80% de los de extrema pobreza. La dispersión poblacional, las dificultades de acceso por escasa infraestructura y las pocas oportunidades económicas hacen difícil en Nicaragua la reducción de la pobreza rural general y extrema.” (Florencia Castro-Leal, Crecimiento inclusivo, FUNIDES, Serie de Estudios Especiales, Número 11, p. x.). De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Humano, hay una clara tendencia a la reducción de la pobreza en el país como un todo, aunque a partir de niveles relativamente elevados, especialmente en zonas rurales: “Comparado con 2005, Nicaragua logró en 2009 una reducción de la pobreza general y la pobreza extrema, según la Encuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV). La encuesta muestra que la pobreza general a nivel nacional, medida por el consumo, bajó de 48.3 a 42.5 por ciento entre 2005 y 2009 (…) El gran desafío continúa siendo la reducción de la pobreza general y la extrema en la zona rural, donde la pobreza es más profunda y severa. La pobreza extrema rural supera aproximadamente en 5 veces a la pobreza extrema urbana y la pobreza general rural duplica la pobreza general urbana.” (Plan Nacional de Desarrollo Humano, p. 17) La situación en lo referente a satisfacción de necesidades básicas de la población ha mejorado gradualmente, aunque persisten las carencias especialmente en lo referente a vivienda digna. Tal como lo expresa el Plan Nacional de Desarrollo Humano: “Entre 2005 y 2009 hubo una reducción de 10.9 y 10.4 puntos porcentuales en hacinamiento y baja educación respectivamente. Aunque hubo avances modestos en el tema de vivienda inadecuada (reducción de 0.6 puntos porcentuales), este sigue siendo uno de los desafíos sociales más importantes para el país.” (Plan Nacional de Desarrollo Humano 18) La esperanza de vida al nacer ha mejorado en Nicaragua, llegando hasta un promedio de 74 años en

350

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

el 2011. El país ha logrado, asimismo, avances en lo referente a cohesión social, aunque persisten marcadas disparidades inter e intra-territoriales: “Según CEPAL, Nicaragua es el segundo país de América Latina que más ha reducido la desigualdad, al bajar el coeficiente de GINI de ingreso de 0.51 en 2005 a 0.46 en 2009”. (Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016:17) La satisfacción de necesidades básicas ha tendido a aumentar en el largo plazo, a un ritmo que es marcado por la aceleración o desaceleración del crecimiento económico. Este efecto es más claro sobre la pobreza general que sobre la pobreza extrema. De acuerdo con el análisis de FUNIDES: “la reducción de la pobreza en Nicaragua está directamente vinculada a la capacidad de la economía de generar empleos productivos, particularmente en este momento de maduración de la población que implica que en los próximos años el mayor grupo de jóvenes en la historia de Nicaragua llegará a la edad de 15 a 19 años, los cuales requieren insertarse en el mercado laboral.” (FUNIDES Crecimiento inclusivo: xi)

Crecimiento económico y desempleo La inversión extranjera y las remesas han contribuido al crecimiento económico, pero el desempleo sigue siendo elevado. Al respecto, el Plan Nacional de Desarrollo Humano plantea: “(…) la inversión extranjera directa ha mostrado un crecimiento sostenido en el periodo 2007-2011 (…) Una contribución importante provino del aumento sostenido de las remesas que en 2011 alcanzaron los US$905.1 millones, un aumento del 29.8 por ciento con respecto a 2006 (US$697.5 millones)” (Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016: 19) El crecimiento de las exportaciones totales de Nicaragua desde el 2000 ha sido el más alto de Centroamérica (12,9 % anual entre 2000 y 2009, según el informe sobre el Estado de la Región), tanto hacia el resto de la región como fuera de ella. El desempleo rural es bajo (2,6 % en 2006, en comparación con una tasa urbana de 7 %, según datos de la Organización Internacional del Trabajo, OIT), pero el subempleo rural es muy alto (45 %, en comparación con una tasa nacional de 30 %). El desempleo juvenil también es muy alto, alrededor del 40 %, según la información de la OIT. La calidad del empleo sigue siendo baja, lo cual se expresa en salarios bajos, especialmente en zonas rurales. El diferencial salarial respecto de países vecinos contribuye a motivar la emigración estacional o permanente, en busca de mejores ingresos, parte de los cuales se envían al país para apoyar a los miembros de la familia del emigrante.

Producción agrícola y PIB El crecimiento reciente de la economía nicaragüense ha sido apreciable, aunque resintió la crisis internacional de fines del 2008. El incremento anual del Producto Interno Bruto (PIB) se mantuvo entre 4 y 5 % desde 2004, salvo entre 2008 y 2010, cuando bajó fuertemente igual que en el resto de América Latina, siendo negativo en el 2009. Con la recuperación posterior, “en 2010, Nicaragua mostró un crecimiento del PIB de 4.5 por ciento y de 4.7 por ciento en 2011, siendo el país con el mayor crecimiento de Centroamérica”. (Plan Nacional de Desarrollo Humano, P. 18) El sector agropecuario de Nicaragua aporta entre 18 % y 20 % del producto interno bruto del país (Estudio de CEPAL, FAO e IICA, “Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en las Américas: una Mirada hacia América Latina y el Caribe 2009”) y más de un cuarto del empleo productivo total, siendo uno de los sectores económicos de mayor relevancia.

351

Actividades agropecuarias y diversificación gradual El principal uso productivo de la tierra en Nicaragua es la ganadería, con tres millones de hectáreas en pastizales, área similar a la actual cobertura boscosa. Le siguen la producción de granos básicos, principalmente maíz (casi 350 mil ha) y frijol (casi 200 mil ha). El café es el principal cultivo perenne (con 121 mil ha), mientras que las áreas dedicadas a hortalizas y tubérculos son mucho menores (15 mil y 13 mil ha respectivamente) (FAOSTAT 2011) El área en bosques ha venido reduciéndose de manera sostenida, con una pérdida de casi una quinta parte de la cobertura forestal (más de 600 mil ha) durante la última década. La mayor parte de la deforestación está asociada a la colonización y desmonte por el avance de la frontera agrícola hacia el litoral caribe. La agricultura sigue siendo la ocupación principal de la población económicamente activa (PEA) rural, aunque su peso relativo tienda a decrecer. En el 2004, cinco de cada ocho personas ocupadas en el campo, estaban dedicadas a actividades agrícolas o pecuarias o a la caza y pesca. La ocupación en el sector servicios también es importante, con más de 220 mil personas ocupadas, mientras que el empleo en actividades del sector secundario es bastante bajo en las zonas rurales. El año anterior, la estadística oficial estimaba que poco más de medio millón de personas laboraban en actividades agropecuarias o afines en el campo nicaragüense, alrededor de 54 mil en actividades industriales en zonas rurales, y más de 220 mil en el sector servicios. (INEC, Informe General sobre Encuesta de Hogares, para Medición del Empleo, noviembre 2004). La falta de datos recientes comparables hace difícil precisar la situación actual pero la tendencia histórica en Nicaragua, como en otros países, es hacia la reducción progresiva del empleo agrícola y el incremento porcentual de las ocupaciones no agrícolas en zonas rurales. Aun así, la existencia de fuentes de empleo en la agricultura sugiere que el cambio en el peso relativo del empleo relacionado con la agricultura es todavía gradual.

Peso relevante de la agricultura familiar La agricultura y la ganadería a pequeña o mediana escala, basadas primordialmente en fuerza de trabajo familiar, complementada algunas veces por contratación limitada de fuerza laboral asalariada, se fortaleció en Nicaragua con la reforma agraria y la colonización agrícola. La agricultura familiar es especialmente importante en la producción de granos básicos pero también en la caficultura, así como en la producción pecuaria. El crecimiento de la producción agrícola y pecuaria en unidades productivas familiares ha sido fundamentalmente extensivo, sin aumentos significativos en los rendimientos ni en la productividad del trabajo, lo cual ha contribuido a mantener bajos los ingresos de las familias productoras y altos los niveles de pobreza rural. Según un estudio publicado por SIMAS: “La producción agropecuaria y forestal, está en manos de pequeños y medianos productores, controlan el 70 % de la tierra y producen el 65% de los alimentos, pero también la pobreza general es más evidente en el sector rural alcanzando el 67. 8% (FIDEG 2009).” (El sector agropecuario de Nicaragua, http://www.simas.org. ni/noticia/1319/el-sector- agropecuario-de-nicaragua).

Importancia y degradación del medio rural Las zonas rurales de Nicaragua, siendo las de mayor extensión en el istmo, cumplen funciones ecosistémicas importantes tanto para el país como para la región, y su deterioro ambiental por la deforestación y prácticas agrícolas o pecuarias tiene impactos negativos de consideración:

352

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

“Los resultados alarmantes de la degradación ambiental contenidos en el III Informe del Estado del Ambiente del país (GEO 2006) fue la base en materia ambiental para la redefinición de las líneas estratégicas de la nueva Política Ambiental. En esta nueva política se restituyen los derechos de la población sobre el uso y manejo de los recursos naturales así como el fomento de una nueva cultura ambiental solidaria y humanista con nuevos valores para el cuido de la naturaleza y el Amor por la Madre Tierra.” (Geo IV, 317) Esta política, aunada al interés de las comunidades étnicas por proteger los recursos naturales en los cuales se basan sus modos de vida, sugieren la posibilidad de explorar opciones como la co-administración de áreas protegidas o de amortiguamiento, especialmente en la vertiente caribeña cuyos bosques sufren el embate de la colonización agroganadera. En años recientes ha habido también un importante crecimiento de plantaciones agroindustriales en estas zonas, en particular de palma africana. Aunque buena parte de estas nuevas plantaciones son en tierras que fueron ganaderas, las características de este monocultivo generan impactos ambientales.

Políticas públicas y planes de desarrollo Nicaragua tiene un conjunto de políticas y programas relacionados con el desarrollo rural, que a su vez se enmarcan en sucesivos planes nacionales de desarrollo. Éstos han procurado impulsar el crecimiento económico, incrementar el empleo y reducir tanto la pobreza como las desigualdades. También han promovido la recuperación de valores, la restitución de derechos económicos, sociales, ambientales y culturales de la población, en particular de los sectores sociales y grupos étnicos históricamente excluidos, así como el aumento en las capacidades de las familias nicaragüenses. El Plan Nacional de Desarrollo Humano 2007-2011 se orientó hacia la reducción de la pobreza y la desigualdad en un contexto de crecimiento económico y de estabilidad macroeconómica y social. Durante su ejecución, hubo sucesivas crisis de origen internacional, incluyendo la de precios y perspectivas de disponibilidad de alimentos en el mercado mundial y la crisis financiera y económica centrada inicialmente en Estados Unidos y Europa, pero que afectó a los países de la región. (Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016) La estrategia del Plan Nacional de Desarrollo Humano de Nicaragua 2012-2016, definió como prioridades el bienestar social, la generación de riqueza y la reducción de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo forestal, mediante las políticas de inversión pública, macroeconómica, y de manejo de desastres de origen natural o generados por el quehacer humano, y la estrategia de desarrollo de la Costa. El Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) ha pasado por dos fases principales: En su formulación inicial para el período 2005-2009, PRORURAL se enfocó principalmente en la producción agropecuaria, pero reconoció, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Operativo, que “una política agrícola de corte tradicional, centrada exclusivamente en aspectos agropecuarios y forestales, no es suficiente para lograr el desarrollo del área rural y su vinculación con el desarrollo del país.” (p. 8) Propuso, por consiguiente, un abordaje amplio de la agricultura y un enfoque de aglomerados económicos como “portal de entrada hacia los territorios”. Al mismo tiempo, se propuso una Política del Desarrollo Rural Productivo Sostenible y un conjunto de principios operativos: •

Plazos: el desarrollo rural sostenible es un proceso de largo plazo e involucra integrar las iniciativas de desarrollo rural local con las políticas macroeconómicas y sectoriales, para lograr mayor impacto.

•

Particularidad territorial y participación: Las iniciativas de transformaciones productivas rurales deberán: (i) impulsarse a partir del potencial de los territorios; (ii) ser identificadas con los actores locales en el contexto de su realidad social y cultural, tomando en cuenta los roles por género; y (iii) complementar el desarrollo local impulsado por los gobiernos locales.

353

•

Multifuncionalidad: Tomar en cuenta que el territorio rural juega diversas funciones: producción alimentaria, base de la variedad cultural y étnica de la población rural del país, soporte del equilibrio ecológico, recursos naturales estratégicos, provisión de servicios ambientales, paisajes y actividades recreativas para el país.

•

Planificación participativa y descentralizada: La planificación de las intervenciones deberán realizarse desde los territorios tomando en cuenta los derechos y responsabilidades de los actores públicos y privados y sus necesidades de coordinarse, organizarse y asociarse.

•

Igualdad de oportunidades en el acceso a bienes y servicios por parte de la población rural (hombres, mujeres, grupos étnicos).

(MAGFOR (2005). PRORURAL Nicaragua. Desarrollo Rural Productivo. Documento de Politicas y Estrategias: 11). A partir del 2010, el Programa Sectorial de Desarrollo Rural Incluyente (PRORURAL Incluyente), como parte integrante del Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH), pretende contribuir a elevar el nivel de vida de las familias rurales nicaragüenses (incluyendo a las comunidades indígenas y afrodescendientes) y procurar un uso sostenible de los recursos naturales en pro de un desarrollo rural integral, priorizando a los pequeños y medianos productores. (MAGFOR (2009). Plan Sectorial PRORURAL Incluyente 2010- 2014. Managua, Nicaragua julio 2009) El término “incluyente” reconoce a las pequeñas y medianas empresas (PYME) de productores rurales, así como la noción de sostenibilidad y las actividades agrícolas no rurales. PRORURAL Incluyente propone como objetivo de desarrollo general el de contribuir al desarrollo humano equitativo y la acumulación patrimonial de las familias rurales nicaragüenses utilizando de forma sostenible los recursos naturales. Incorpora el Plan de Desarrollo de la Costa Caribe, y tres programas principales: •

Programa Nacional de Alimentos (PNA), enfocado en la producción primaria de alimentos, aborda temas de inseguridad alimentaria de los grupos más vulnerables.

•

Programa Nacional de Agroindustria (PNAIR) valor agregado a la producción primaria, post cosecha, mejora de productos y procesos y transformación, generación de empleo y al mejoramiento de los ingresos de los jóvenes, mujeres y hombres de las familias rurales, pueblos indígenas y comunidades étnicas.

•

Programa Nacional Forestal (PNF), se orienta a establecer el manejo sostenible de los ecosistemas forestales con enfoque multifuncional, fomentando la participación directa de la ciudadanía, priorizando a los pequeños y medianos productores agropecuarios y forestales, pueblos indígenas y comunidades étnicas.

Los territorios se entienden en PRORURAL Incluyente como el “espacio geográfico en donde se despliegan y desarrollan las diferentes iniciativas nacionales y locales,” y se propone una tipología de territorios: •

Territorios con alto dinamismo económico y alto impacto en el desarrollo territorial.

•

Territorios con alto dinamismo económico y bajo impacto en el desarrollo territorial.

•

Territorios con bajo dinamismo y restricciones naturales para la actividad agropecuaria y forestal.

•

Territorios con bajo dinamismo y alto potencial de conservación de recursos naturales y desarrollo forestal.

354

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

Territorio del Alto Coco o Alto Wangki-Bocay.

Por otra parte, Nicaragua cuenta con una estructura organizativa de Gabinetes de la Producción en los planos nacional, departamental y municipal. El Gabinete Nacional de la Producción reúne al conjunto de instituciones públicas relacionadas con el sector productivo. La Mesa Nacional del Campo, instancia del Gabinete Nacional de la Producción que atiende cuestiones relacionadas con la agricultura y el desarrollo rural, asumió las funciones de Comisión Nacional para la Ejecución de la ECADERT. En el plano subnacional, operan los Gabinetes Departamentales de Producción, Consumo y Comercio. El nuevo Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa (http://www. economiafamiliar.gob.ni/) parte de un modelo de atención integral a la micro y pequeña producción rural y urbana, reconociendo las diferentes capacidades de las familias nicaragüenses y distintas formas de participación en la economía nacional. Para ello promueve la agricultura, agroindustria, artesanía, comercio y los servicios, desde las cooperativas, núcleos de ahorro y crédito, asociaciones informales, que en conjunto, forman parte de la economía familiar y comunitaria. Desarrolla cuatro líneas de trabajo básicas: •

Desarrollo de la agricultura familiar

•

Fomento de la micro, pequeña y mediana agroindustria

•

Desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa

•

Fomento de las diferentes formas asociativas incluyendo el cooperativismo, como ejes transversales en el desarrollo y la transformación del país

Recientemente, la Comisión Interinstitucional de Desarrollo Rural (CIDR) del Consejo Nacional de Universidades, presentó una propuesta cuyo objetivo es contribuir al desarrollo rural de Nicaragua, por medio de la inserción en la dinámica actual del gobierno, en el marco de la responsabilidad social compartida y política de alianza, buscando puntos de encuentros y sinergias que permitan fortalecer las estrategias vinculadas con el Plan Nacional de Desarrollo Humano. En el documento “Contribución para la Mejora del Desarrollo Rural en Nicaragua”, dicha Comisión del CNU propone como líneas de acción: •

Institucionalización inclusiva del desarrollo rural territorial

•

Fortalecimiento de emprendimientos rurales

•

Creación de los Sistemas de Innovación Territorial

•

Gestión integral del cambio climático

•

Transformación productiva y productividad rural territorial

•

Agroindustria y los sistemas de encadenamientos productivos comerciales

•

Formación para el Desarrollo Rural Territorial

•

Inversión y Financiamiento para el Desarrollo Rural Territorial

(Comisión Interinstitucional de Desarrollo Rural (CIDR) del Consejo Nacional de Universidades (2013). Contribución para la mejora del Desarrollo Rural en Nicaragua)

Experiencia sistematizada

355

Antecedentes u origen de la experiencia El Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, en su Plan Nacional de Desarrollo Humano, describe el PRORURAL I como la política sectorial para el desarrollo del sector agropecuario y forestal concretado en tres programas; el 2 de febrero del 2011 ECADERT presenta sus objetivos y líneas de acción a la Mesa Agropecuaria quien orienta, ajusta y ejecuta el PRORURAL I. A partir de ese momento se inicia las acciones, el 2 de febrero del año 2011, y con la orientación de la Comisión Nacional del Campo, el 25 de julio del 2011 se procedió a trabajar en el marco de la operativización del enfoque territorial. En el primer encuentro del curso Centroamericano sobre Gestión del Desarrollo Rural Territorial, se tuvo acceso a las primeras herramientas conceptuales y metodológicas para la implementación de la estrategia en el territorio (6 al 10 junio 2011).

Desarrollo de la experiencia hasta el 2012 Como un primer paso se efectuó la promoción de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT), a través del programa PRORURAL I, en reunión del 2 de febrero 2011, entre la Comisión Ejecutiva del CAC y el Ministro Ariel Bucardo. Posteriormente cinco personas particidiciembre del 2011, tres de los cursantes laboran en el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), uno en la Alcaldía del municipio de Somoto, departamento de Madriz y uno en la Unión de Cooperativas del Norte de Las Segovias en Madriz-UCANS. Con orientaciones de la Dirección Superior del MAGFOR, dos de los participantes del I Curso Centroamericano sostienen tres sesiones de trabajo cuyos resultados fueron presentados a la Dirección General de Políticas Agropecuarias y Forestal del MAGFOR. Sus contenidos son: los objetivos, actividades, resultados, así como recomendaciones al MAGFOR, para iniciar la implementación en el territorio, a partir de estos tres encuentros. A través de reunión con autoridades de la SECAC, durante el último encuentro en El Salvador, se solicitó que participara personal de las instituciones del gobierno u organizaciones de los dos territorios seleccionados. Sin embargo, por el avance presentado en el departamento de Madriz, se logró la participación de tres personas del mismo departamento, con la aclaración de que los cinco participantes deberían trabajar en la ejecución de la ECADERT en coordinación. A raíz de los primeros encuentros (I Curso en GDTR), dos participantes realizaron la presentación de objetivos y proceso de institucionalidad de la ECADERT ante la Comisión Nacional del Campo. También se hizo propuesta para la selección de un territorio de la zona seca; esta presentación partió del análisis edafo-climático, bajo el conocimiento de que Nicaragua se divide en tres grandes macro regiones (Pacífico, Central y Atlántico) La división Administrativa y Política define 15 departamentos, 155 municipios y dos Regiones Autónomas. Conociendo que las características geológicas, fisiográficas, edáficas y climáticas están bien definidas, se consideraron muy determinantes las edafo-climáticas para la selección del territorio de ejecución en la fase piloto de la ECADERT en Nicaragua. En el mapa se muestran las zonas con precipitaciones bajo los 800 a 1200 mm/año, definidas como áreas de reconversión de zona seca de montaña. La Comisión Nacional del Campo procedió a la identificación y selección de dos territorios como zona piloto para la implementación de la ECADERT, las cuales son: Zona Seca de Montaña (Departamento de Madriz) y Zona de las Minas (Región Autónoma Atlántica Norte – RAAN; esto sucedió el 25 de agosto 2011, aunque en meses posteriores se decidió incorporar al departamento de Río San Juan. La Comisión Nacional ECADERT se ubicó de manera oficial en la Comisión Nacional del Campo para el proceso de implementación de dicha estrategia. Se establecieron coordinaciones con la Dirección General de

356

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Políticas y la Dirección de Delegaciones del MAGFOR, así mismo con el Delegado Departamental del MAGFOR Madriz,5 para iniciar los procesos a nivel territorial.

Mapa 1. Municipios de la Zona Seca, Nicaragua

Los participantes en el Curso Centroamericano realizaron trabajos en función de implementar la ECADERT. La primera hizo una propuesta de plan de coordinación a nivel nacional y territorial, con la finalidad de describir el inicio del proceso en el territorio y su interrelación con el nivel central, mientras el segundo realizó un sondeo rápido en la Zona de las Minas con actores locales de interés de los municipios de Siuna, Bonanza, Rosita y Mulukukú. También se elaboró una propuesta metodológica para el proceso de análisis y planificación territorial, conteniendo un plan de trabajo físico y un plan financiero, para la zona seca; ésta fue entregada al Coordinador del Curso, Sr. Mario Samper, y al Cro. Roger Rodríguez – Director General de Políticas Agropecuaria y Forestal del MAGFOR. Es importante destacar, que desde el 18 de julio de 2011 se efectuaron reuniones, con la requerida oficialización de los procesos por parte del Cro. Ministro, para tener el respaldo oficial. Por orden fueron: •

Solicitud de apoyo técnico al CATIE

•

Reunión informativa con la Lic. Amanda Lorío, Vice-Ministra MAGFOR y el Ing. Benjamín DixonViceministro MAGFOR sobre el tema de la ECADERT

•

Cra. Claudia Tijerino, Responsable de Cooperación externa y

•

Reunión de coordinación con el representante interino del IICA Ing. Manuel Pérez.

357

Mapa 2. Territorio de Madriz, Nicaragua

A finales del 2011, el Ministerio Agropecuario y Forestal, en coordinación con el IICA Nicaragua y el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), contrataron un consultor que, entre otras funciones, sería el enlace entre el nivel regional, nacional y territorial para ejecución de la ECADERT, Eldis Orlando Moncada. A partir de las coordinaciones con el Delegado del MAGFOR en Madriz, y con el apoyo del Director de Política para la implementación de la estrategia, se gestionaron fondos para desarrollar un primer taller de inducción en Somoto, departamento de Madriz. Este primer encuentro fue realizado el 25 de agosto del 2011, facilitado por la Licda. Ixci Gutiérrez con el apoyo del Lic. César Martínez. Participaron 30 actores sociales (PRORURAL I, Productores/as, ONG’s, Alcaldía de Somoto). Este taller se preparó previamente (Ficha técnica, programa, gestión de fondos, etc.). Se sostuvo entrevista con los medios de comunicación local del municipio para la divulgación de la ECADERT. Inicialmente se delimitó el territorio para la ejecución de la ECADERT como fase piloto en los municipios Somoto, San Lucas, San José de Cusmapa y Las Sabanas del departamento de Madriz. Se realizó el mapeo inicial de actores por alineamiento, interés e influencia, así como la identificación y conformación del grupo técnico territorial. Los resultados del 1er taller de inducción en el municipio de Somoto se entregaron a participantes y autoridades del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), y se hicieron las recomendaciones pertinentes para continuar con los procesos: •

Reunión de SECAC con el Ministro del MAGFOR para la aprobación de recursos y apoyo técnico para continuar el proceso ECADERT.

•

Contratación de un Enlace Técnico para acompañamiento técnico y financiero por parte del CAC, que facilite los procesos entre el nivel regional-CAC, Comisión Nacional y nivel territorial.

•

Participación de Nicaragua en el II Curso de gestión de desarrollo rural.

•

Construcción de una metodología para formular y desarrollar el plan estratégico territorial.

358

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

Formulación de Plan Estratégico Territorial para la zona seca de montaña.

•

Formulación, presentación y aprobación de Cartera de Proyectos.

•

Aprobación de los procesos por parte de la Comisión del Campo.

En diciembre del 2011, el Director General de Políticas del MAGFOR, sostuvo reunión con el Gabinete de la Producción del Departamento de Madriz y otra con el Consejo Regional de la Costa Caribe, en la RAAN, con el objetivo de definir la zona de implementación de la estrategia y explicar la propuesta de Fondo MultiAgencial. Uno de los acuerdos con el Gabinete Departamental fue la decisión de implementar la estrategia en todo el departamento, como territorio focal. •

El Gabinete de la Producción en el Departamento de Madriz está constituido por:

•

Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR).

•

Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA).

•

Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA).

•

Instituto Nacional Forestal (INAFOR).

•

Instituto de Desarrollo Rural (IDR).

•

Empresa Nacional de Alimentos (ENABAS).

•

Instituto de Turismo (INTUR).

•

MTI, INATEC, MINSA, MINED.

•

Alcaldías Municipales del Departamento.

•

Asociación de Municipios de Madriz (AMMA).

•

ONG, organizaciones de base, otros.

•

CARUNA, UCANS, UNAG, MCN, etc.

Principales hechos, hitos, iniciativas u acontecimientos, asociados a momentos importantes o cambios significativos durante el proceso. El 3 de febrero del 2012 se realizó la I Asamblea de Inducción en el departamento de Madriz, en la que participaron 28 organismos, 55 personas, incluyendo a la Diputada Departamental por el FSLN. Asistieron personas de la SECAC, MAGFOR Central, representación de las alcaldías, universidades, Cruz Roja, radio emisoras, cooperativas, organizaciones no gubernamentales, programas y entidades de gobierno como INTA, MAGFOR, IDR, INAFOR, Ministerio de Educación, INTUR y gremios como la Unión Departamental de Agricultores y Ganaderos. En esta asamblea se explicaron los objetivos, alcances y componentes de la ECADERT, así como el avance de actividades, la propuesta metodología de trabajo para la ejecución de la estrategia en Nicaragua y de la estructura organizativa departamental del Gabinete de la Producción. En el encuentro se mostró mucho interés por participar en el proceso de definición del plan estratégico para el desarrollo del departamento de Madriz, que estará bajo el liderazgo del gabinete de producción el cual está a nivel municipal y departamental.

359

Mapa 3. Zona piloto ECADERT en Nicaragua

A partir de la reunión con el Gabinete de la aProducción departamental de Madriz y el Director General de Políticas MAGFOR, se conformó un equipo técnico para la formulación de una primera propuesta de proyecto, con el fin de aplicar al Fondo Multi- Agencial, acorde a las “Bases Generales para la Primera Convocatoria de Fondo Regional” para apoyar la ejecución de la ECADERT”, cuya fecha de presentación fue el 09 de marzo del 2012 (Ver anexos de participantes). Para la formulación de la propuesta de proyecto, cuyo tema identificado fue la Cosecha de Agua, se realizaron dos giras de intercambio con un equipo técnico designado para conocer experiencias y buscar apoyo en conocimientos: La primera fue una gira al municipio de San Lucas del departamento de Madriz, para visitar la experiencia del proyecto “Transformación de Agricultura de secano a riego a través de Cosecha de Agua” del Fondo Latinoamericano para el Arroz de Riego (FLAR) que está bajo acuerdo con el Fondo Común para los Productos Básicos (CFC) en México y Nicaragua, creado inicialmente para la transformación de la producción de arroz de secano a arroz de riego. En la segunda gira, se visitó el proyecto “Agricultura para Necesidades Básicas (A4N)”, que representa un esfuerzo de Catholic Relief Services (CRS) en cuatro países de Centroamérica conjuntamente con sus socios: Fundación de Investigación para el Desarrollo Rural (FIDER), CARE, Cáritas, REDES, Cocepradii y FUNDESA, con fondos provenientes de la Howard G. Buffett Foundation, cuya meta es ayudar a 15.765 hogares ubicados en áreas rurales remotas de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua para mejorar la producción sostenible e incrementar sus ingresos agrícolas. La Fundación de Investigación para el Desarrollo Rural (FIDER) y Catholic Relief Services cuentan con mucha experiencia en el país en tecnologías de cosecha de agua. Después de las visitas al proyecto A4N, los técnicos del proyecto CIAT/FLAR expresaron voluntad de llevar a los técnicos de FIDER-CRS a compartir su experiencia piloto en el departamento de Madriz, y como resultado se resume una comparación de experiencias:

360

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

FIDER/CRS

CIAT/FLAR

Es un proyecto regional Beneficia a pequeños productores pobres de 12 manzanas y han logrado trabajar con tres lagunas comunitarias en la Trinidad benefician a 700 productores.

Es un proyecto piloto Han trabajo con 11 productores individuales y no hay experiencias con reservorios multiusos.

Reservorios de 800-1000 m3.

Reservorios > de 1000 m3.

Cuentan con este proyecto en áreas rurales de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El pago de la maquinaria (tractor) es por hora para la construcción de los reservorios. Los costos de construcción son bajos de aprox. U$ 700.00.

Cuentan con este proyecto en México y Nicaragua. La Alcaldía apoyo con la maquinaria, se estableció el precio por 22 días laborados del tractor. Se calculan costos en algunos reservorios de hasta U$ 4,000.00, su costo se calcula en base a 1m3 de agua por U$ 1.00.

Se establecen una etapa de Se estableció a trabajar solamente con productores organización comunitaria, experiencia en individuales, no hay experiencias en trabajo comunitarios. trabajar con mujeres, jóvenes y la niñez. Es una inversión FDER-CRS (donante).

Colaboración de Alcaldías, fondos de donantes, fondos de los productores.

En ambos proyectos se observó que se construyeron reservorios para captación de agua para riego de cultivos y agua para el ganado durante la época seca; también que es necesaria la legalidad en los procesos y son fundamentales los permisos de las instituciones públicas para cuido del medioambiente como: MARENA, INAFOR y los gobiernos locales. Además, fue necesario para la construcción, el conocimiento técnico en el diseño y la identificación del sitio en las fincas de los/las productores/as.

Finalmente, se elaboró un informe con estas conclusiones, entre otras, con la recomendación de que la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial - ECADERT, en su fase de ejecución piloto en Nicaragua, tuviera como objetivo general, considerando una propuesta metodológica de septiembre del 2011, la formulación del plan de desarrollo para los territorios seleccionados. Todos los proyectos son muy importantes en los territorios y deben ser parte del Plan de Desarrollo Territorial. También es de urgencia iniciar la fase operativa de la metodología, previendo sus ajustes, que conlleve a formación del plan de desarrollo del departamento Madriz, que a su vez es una orientación del Gabinete de

361

la Producción Departamental. Para el inicio del mes de marzo del 2012, se presentó al MAGFOR Central un primer borrador de proyecto sobre “Cosecha de Agua” para el departamento de Madriz, por el Gabinete de la Producción del Departamento y la Alcaldía de Somoto. El Enlace Técnico del CAC – MAGFOR, el Director General de Políticas Agropecuaria y Forestal del MAGFOR y la cursante en gestión del desarrollo rural territorial elaboraron un conjunto de recomendaciones para que el Proyecto procediera a ser sometido a la Comisión Nacional del Campo (que asume las tareas de la Comisión Nacional de la ECADERT). Entre las recomendaciones presentadas están el establecimiento de huertos con hortalizas bajo irrigación, manejados por mujeres, e incluirlo como actividad en uno de los componentes, así como indicador y producto. Se persigue de esta manera la participación de mujeres y jóvenes, su acceso al proyecto y que sean incluidos y visibilizados. También se recomendó establecer que el MAGFOR sea partícipe en el seguimiento, evaluación y monitoreo del proyecto aprobado para la buena marcha del mismo y rendir informes a la Comisión Nacional. Entre el 15 y el 17 de mayo del 2012 se sostuvo sesión de trabajo en el municipio de Somoto con un representante de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (SE-CAC), el Sr. Hernán González, el Sr. Laurent Dietsch como Coordinador Nacional de los cursos de gestión del desarrollo rural territorial para Nicaragua, los participantes en el I y II Curso Centroamericano, y el Enlace Técnico CAC-MAGFOR. En esta sesión, se logró presentar una propuesta metodológica con el objetivo de apoyar la formulación del plan de desarrollo de la zona seca. Se efectuó además una gira de campo y reuniones con dos actores claves del departamento de Madriz: La Coordinadora de Pueblos indígenas “Los Chorotegas”, y productores de la Unión de Cooperativa del Norte de las Segovias (UCANS). El objetivo fue el seguimiento de los procesos, destacándose dos orientaciones de la Dirección General de Políticas del MAGFOR: i) organizar ideas para iniciar el Plan de desarrollo Territorial de Madriz .ii) Identificar una agenda de los temas a realizar en el Primer Curso Nacional de Desarrollo Rural Territorial, donde participen actores de los tres territorios seleccionados en Nicaragua (Madriz, Río San Juan y Las Minas). Se efectuó una reunión final en este proceso de seguimiento con el consultor, el Enlace Técnico Ing. Moncada y la Lic. Gutiérrez, para definir los procesos metodológicos a seguir en esta estrategia. Es importante dar a conocer que se ha insistido en que los procesos de implementación de la estrategia deberán estar plasmados en los planes operativos de las instituciones que ejecutan PRORURAL I. Como resultado de las acciones anteriores, se orientaron esfuerzos a la construcción de un Plan de Trabajo para el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Territorial de Madriz. Inicialmente se previó que se elaborara entre marzo y mayo del 2012, con productos importantes a alcanzar: 1. Consolidada la plataforma de participación territorial como Gabinetes de la Producción Departamental y Municipales como espacio de concertación de la ECADERT en la zona piloto de Madriz. 2. Formulado Plan de Desarrollo Territorial de la ECADERT de manera participativa por el Gabinete de la Producción Departamental, con las Municipalidades, en alianzas con PRORURAL, gobiernos locales, entidades locales, grupos, gremios, asociaciones, comunidades indígenas, cooperativas, con inclusión de mujeres y jóvenes. 3. Lanzamiento del Plan de Desarrollo Territorial de Madriz en el 2012 mediante Asamblea departamental. 4. Visita de sondeo y conocimiento de las entidades, organizaciones, instituciones, programas y proyectos en el Triángulo de las Minas.

362

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

El plan finalizado fue presentado a la Dirección General de Políticas del MAGFOR, ha sido ajustado siguiendo las orientaciones y fue aprobado en abril 2012, estando por iniciar su ejecución. Se propuso que al menos el primero de los productos fuera incorporado en los planes operativos del 2013 del MAGFOR en el departamento de Madriz. Además la Dirección General de Políticas identificó la línea de acción en la que estará la ECADERT en el marco de política del sector agropecuario y forestal (PRORURAL I) la cual es: “1.5.4.1. Formular y evaluar estrategias, programas y proyectos de desarrollo local con enfoque participativo, disponiendo de una base de información territorial técnica y socioeconómica”. Se participó en el mes de agosto del 2012 en el curso nacional, facilitado por personal del IICA-PRAT, SE-CAC y el Sr. Mauricio Córdoba de la UCA, y la Lic. Gutiérrez, quien presentó la metodología a seguir en los territorios seleccionados por la Comisión Nacional del Campo. En este Curso Nacional de Introducción a la Gestión del Desarrollo Territorial Rural participaron más de 30 personas del Triángulo Minero, Río San Juan, Madriz, UCA, IICA, UNA, UNN Somoto, INPHRU Somoto, y Alcaldía de Somoto. También se ha dado a conocer que se han presentado dos propuestas de proyectos de fortalecimiento de capacidades a entidades de los territorios de Las Minas y del Departamento de Río San Juan, presentados a la II Convocatoria Regional.

Conclusiones, aprendizajes y recomendaciones, período 2011-2012 La ECADERT busca generar oportunidades y fortalecer capacidades para que los habitantes de las zonas rurales puedan mejorar su nivel de vida. Fue aprobada en el año 2010 a nivel ministerial por el Consejo de Ministros del CAC y a nivel presidencial por los jefes de estado, y a partir de ese mismo año inició su implementación en los diferentes países del istmo centroamericano, más la República Dominicana. Se espera que Nicaragua continúe aprovechando estas instancias para crear una sólida institucionalidad social incluyente y sostenible con el ajuste e incorporación debida, dentro de los componentes de PRORURAL I. Nicaragua fue representada por cinco participantes en encuentros presenciales de los Cursos Centroamericanos en Gestión del Desarrollo Rural Territorial en los diferentes países centroamericanos, con el objetivo de conocer la estrategia, conceptos básicos de DRT y herramientas, así como la orientación de seleccionar y delimitar el territorio donde se implementaría la estrategia. También se dieron a conocer conceptos básicos para la formulación de un plan estratégico territorial y algunas experiencias de éxitos para la conformación de los grupos de acción territorial. Como acompañamiento, en Nicaragua se realizó un curso nacional en gestión del DRT, con el objetivo de brindar conocimientos a los actores de los territorios seleccionados sobre elementos básicos de desarrollo rural y la Estrategia. El Sr. Ministro Ariel Bucardo, en consultas con la Comisión Nacional del Campo, quien actúa oficialmente como la Comisión Nacional de la ECADERT, acertadamente dispuso que la zona seca, por sus características físico-administrativas y edafo-climáticas, era la idónea para realizar el trabajo como fase piloto, conocer las experiencias y multiplicar el proceso en el resto de territorios. Se seleccionó además la zona del Triángulo de las

363

Minas y más tarde se procedió a orientar un tercer territorio, el departamento de Río San Juan, el cual está en fase de formulación de los talleres de inducción. Es importante destacar que el CAC tiene un fondo inicial disponible y ha estado anuente a apoyar a Nicaragua en la formulación del plan de desarrollo territorial y la implementación de proyectos, con el enfoque territorial del desarrollo rural sostenible, en los tres territorios seleccionados por la Comisión Nacional del Campo, a la espera de que arranque el plan. Se espera que Nicaragua disponga del personal técnico a cargo de la implementación de la ECADERT en los territorios seleccionados, principalmente para la formulación del Plan Estratégico Territorial y su cartera de proyectos, así como para la formulación, implementación y seguimiento de los proyectos que surjan. Este documento puede servir como insumo para realizar un documento de sistematización de las experiencias de ejecución de la ECADERT en Nicaragua. Este ejercicio de sistematización no solo debe responder a lo que hicimos, estamos haciendo o estamos por realizar, sino debe responder a un análisis de las interacciones dadas entre los diferentes actores y niveles (regional, nacional y territorial) que condicionan los resultados alcanzados. Por lo anterior se sugiere: •

Las personas participantes de los territorios deberán ser técnicos de las instituciones que Ejecutan PRORURAL I, además de técnicos de los gobiernos locales, principalmente con el objetivo de apoyar los procesos en las etapas fundamentales como la sistematización. Este proceso debe ser aprovechado al máximo, exponiendo las cosas como los actores territoriales desean y no como el equipo técnico considera; por tanto, deberán contar con habilidades para esta actividad. Otras etapas son la planificación, seguimiento y evaluación, es decir, deberán conformar un equipo técnico que pueda facilitar todo el proceso.

•

Es de mucha importancia la capacitación continua que da como resultado el incremento del capital humano en los países de la región; sin embargo, se deben crear los mecanismos de invitación y selección en nuestro país para lograr la participación de actores claves.

•

Se necesitan mayores aportes técnicos, políticos e institucionales de parte de CAC y el MAGFOR, que fortalezcan los esfuerzos iniciales de ejecución de un plan estratégico territorial, así como los compromisos contraídos con los gobiernos locales. Esto debe permitir identificar nuevas alternativas productivas y económicas, donde los mayores gestores sean las comunidades, de forma que se aplique la metodología de ECADERT “aprender – haciendo”, y se pueda lograr en el futuro inmediato erradicar la dependencia económica e institucional.

•

Mejorar la coordinación entre el nivel nacional y el nivel territorial, a través de la comunicación continua de los procesos, para conocer los aportes de los diferentes actores en el marco de la implementación de la ECADERT.

•

Es necesario que los Gabinetes de la Producción Nacional, Departamental y Municipal tengan participación activa en el proceso de conformación de la estrategia de desarrollo rural territorial, a fin de orientar las líneas de acción a seguir basados en el marco político de PRORURAL I, para la fase siguiente, sin perder de vista la inclusión en los POAs institucionales. Así podrán crear sinergias y formar parte de la plataforma de apoyo para la ECADERT, y que dentro de las agendas de los Gabinetes de la Producción esté la ECADERT.

•

Se recomienda la revisión del marco regulatorio legal que posibilita la promoción de estrategias regionales y su relación con el marco de política del sector en nuestro país, así como el vínculo jurídico entre cada una de las estrategias regionales para facilitar los procesos de implementación en el poder ejecutivo.

•

Finalmente, y no menos importante, todas las fases deben contar con la participación equitativa de mujeres y jóvenes. Esto no debe quedar como un asunto de mera promoción, sino que deben

364

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

examinarse métodos con enfoque de género e inclusión, para garantizar o impulsar la autonomía económica de las mujeres y la inserción de los jóvenes rurales al desarrollo; esto nos conlleva a hablar y realizar prácticas de género.

Desarrollo reciente de la experiencia en Madriz y otros territorios Tal como se indicó en el apartado anterior, Nicaragua priorizó inicialmente la zona de Somoto, ampliada luego para abarcar todo el departamento de Madriz como primer territorio focal para la ejecución de la ECADERT, en el marco del programa PRORURAL Incluyente. Posteriormente, como se muestra en la línea de tiempo, se han definido otros tres territorios, en los cuales se han iniciado procesos de formación y organización inicial, correspondientes a la fase preparatoria en la gestión del desarrollo rural territorial. La experiencia de Madriz es, por consiguiente, la más avanzada, y sirve de base principal para la presenta sistematización, aunque se incorporan también las experiencias iniciales en otros territorios y algunas lecciones aprendidas en el plano nacional. En este apartado, se hará énfasis en su evolución más reciente, a partir de los resultados del taller de sistematización realizado en noviembre del 2013 en el MAGFOR, con representantes nacionales y de tres territorios. Uno de los criterios del MAGFOR para priorizar el territorio de Madriz fue su ubicación en la zona seca, con la consiguiente vulnerabilidad ante fenómenos agroclimáticos, en el contexto de las tendencias a largo plazo del cambio climático y la acentuación en el corto plazo de la variabilidad climática y los eventos extremos. Consecuentemente con ese criterio y con la problemática del territorio, el primer proyecto presentado por las organizaciones locales en la convocatoria del Fondo Regional ECADERT, fue el de Cosecha de Agua. La ejecución y resultados de este proyecto se consideran altamente satisfactorios, y se están replicando en otros territorios de la zona seca. Algunos aprendizajes identificados por los participantes en el taller de sistematización del proceso ECADERT: Madriz •

Necesidad de un plan único para el desarrollo del territorio

•

Los actores que inciden en el territorio deben apegarse a su plan de desarrollo

•

La organización de gestión territorial o GAT ha sido el Gabinete Departamental de Producción, Consumo y Comercio refleja un nuevo enfoque del desarrollo rural territorial

•

La coordinación interinstitucional y la construcción de consenso o concertación entre los actores institucionales y las organizaciones de base permitió que todos aprobaran el proyecto de Cosecha de Agua

•

Falta incidir en otros municipios donde es prioritario el proyecto de Cosecha de Agua

•

Con el Gabinete de la Producción es necesario organizar a los productores individuales, organizar cooperativas y brindar asistencia técnica para dar seguimiento a la producción agrícola

•

Se requiere de una planificación articulada vinculada al desarrollo municipal

•

Es necesaria una planificación para el desarrollo de las comunidades indígenas y sus gobiernos territoriales

•

La auditoría social, con los Gabinetes de la Familia, Salud y Vida, demanda eficiencia en el buen desarrollo de programas y proyectos

•

El fortalecimiento organizacional en el plano local requiere del asociativismo y la generación de

365

empresas •

La construcción de alianzas entre el sector privado y el Estado supone el desarrollo de proyectos productivos y de conservación ambiental

•

El fortalecimiento de la seguridad ciudadana es importante para disminuir las bandas delincuenciales en el territorio

Río San Juan •

Para la juventud y los colectivos de mujeres, es importante apropiarse de sus propias decisiones, ser actores de su propio desarrollo, y acompañar todos los procesos.

•

La alcaldía municipal cumple un papel fundamental en la conducción del desarrollo local territorial, realizando el proceso de consulta, organizando Gabinetes y consensuando los planes municipales.

•

El Ministerio de Salud tiene la responsabilidad compartida de darle respuesta a las demandas de salud.

•

El Ministerio de Educación tiene la tarea de alfabetización del Gabinete de la Familia, Comunidad y Vida, integrando a la población iletrada.

•

MARENA e INAFOR pueden promover el intercambio de experiencias con el colectivo de desechos sólidos.

•

El Ministerio de Economía Familiar y el MAGFOR pueden desarrollar sesiones de trabajo con el Gabinete de Producción y facilitar la articulación con las instituciones.

•

La Policía Nacional cumple un papel en la integración y apoyo a la seguridad ciudadana.

•

El INIFOM contribuye a consensuar los planes municipales y las demandas de los Gabinetes.

Nacionales •

Importancia de una buena comprensión de lo que es ECADERT (no se limita al desarrollo agropecuario – productivo).

•

Importancia de una buena comprensión de lo que es ECADERT (no se limita al desarrollo agropecuario – productivo).

•

Importancia de definir persona dentro del MAGFOR de cara ECADERT para coordinación ejecutiva y seguimiento cercano a los procesos en los territorios.

•

Importancia de jugar un papel más activo, más allá de lo administrativo.

•

Importancia de legitimidad, apropiación y pertinencia de todo el proceso frente a los actores locales.

•

Importancia de realizar cursos y talleres muy aplicados en los territorios y articulados con los procesos en curso (por ejemplo con la formulación de planes de desarrollo territorial) para una mayor efectividad de los procesos formativos y para que se pongan en práctica.

Experiencias de la zona alta de Chalatenango y Cuenca Bahía de Jiquilisco, El Salvador Uno de los procesos de gestión territorial aquí presentados, en “La Montaña” (Zona Alta de

366

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Chalatenango) antecede a la ECADERT y ha proseguido en forma paralela a la del primer territorio focal de El Salvador, la Cuenca de la Bahía de Jiquilisco. Antes de conocer su desarrollo y los aprendizajes derivados de ellas, es necesario contextualizarlas.

El contexto general El Salvador es el país más pequeño y más densamente poblado de Centroamérica. Con 20.742 km2 y una población para el año 2010 de 6.183.000 habitantes, arroja la elevada cifra de 298 hab/km2 que lo hace el más densamente poblado de la América continental. A su vez, es el país que tiene la más alta proporción de su población en el exterior, al acercarse al 30 %, fenómeno significativo desde el punto de vista económico, cultural y sociopolítico. Durante toda la década de los ochenta del siglo pasado, este país vivió una guerra civil de profundas implicaciones para el conjunto de su población y en su configuración como nación. Tras la pérdida de aproximadamente 75 000 vidas, las fuerzas en conflicto llegaron a la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de 1992, que dieron lugar a reformas militares, sociales y políticas de especial trascendencia y significado en su configuración sociopolítica actual. De una sociedad altamente polarizada e inequitativa, El Salvador ha venido evolucionando positivamente en términos de equidad, no solo como producto de las medidas específicas derivadas de los Acuerdos de Paz, sino además como fruto de un aprendizaje colectivo que ha conducido a la ejecución, por parte de los diferentes gobiernos, de programas tendientes a reducir las desigualdades socioeconómicas. De esta manera El Salvador, contrario a los demás países de la Región, puede mostrar una baja en el coeficiente de Gini de concentración del ingreso per cápita del hogar, que ha evolucionado de 0,550 en 1992 a 0,473 para el año 2009 (PNUD 2010:268). El Salvador ha transitado en forma rápida y drástica de ser una sociedad agropecuaria a una sociedad sustentada principalmente en el sector terciario, altamente dependiente de las remesas de la población migrante. En el año 2010, las remesas representaban un 16 % del PIB, al haber crecido en los últimos veinte años a una tasa anual de casi 8 %, muy similar al crecimiento promedio anual de las exportaciones (PNUD 2010). Uno de los problemas más críticos de El Salvador, desde el punto de vista económico, es la pérdida progresiva de la productividad, lo que le resta capacidad para insertarse con cierto grado de éxito en los mercados internacionales mediante el fomento a las exportaciones y la atracción de inversión extranjera. En un estudio reciente se muestra que entre 1960 y 2005, El Salvador sufrió una pérdida de productividad en relación con la de Estados Unidos del 42 %. Esta pérdida, únicamente menor a la de Nicaragua y Venezuela entre los países de América Latina, es incluso mayor que la de varios países africanos (BID 2010). El agro y la ruralidad en El Salvador han tenido un importante significado para el conjunto de la sociedad. En efecto, la problemática agraria fue una de las principales causas del conflicto armado vivido por este país en las décadas de los años setenta y ochenta, especialmente la alta concentración de la propiedad rural y las difíciles condiciones sociales de la población rural sin acceso a servicios básicos y a derechos fundamentales de carácter laboral y ciudadano. Con la firma de los Acuerdos de Paz en 1992 y mediante el Programa de Transferencias de Tierras (PTT) se creó el Banco de Tierras que, en conjunto con el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA) compraba propiedades rurales para ser transferidas a la población rural. Mediante este programa, se redistribuyó más de 350 000 ha, aunque no se logró como efecto inmediato la creación de una agricultura familiar próspera pues no tuvo el acompañamiento de políticas favorables para ella, ni los servicios de apoyo necesarios para que se convirtieran en un sector dinámico y exitoso de la economía rural salvadoreña. (Ramírez et al. 2011). Por otra parte, producto de la aplicación de políticas tendientes a la apertura de los mercados y la reducción de la intervención del Estado en el desarrollo rural, como consecuencia del liberalismo económico,

367

se optó por desincentivar las propiedades grupales y cooperativas, lo cual contribuyó al debilitamiento de las organizaciones campesinas, lo que se tradujo con mayor claridad en la Ley del Régimen Especial de la Tierra en Propiedad de las Asociaciones Cooperativas Comunales y Comunitarias, que facilitó este proceso (Asamblea Legislativa, República de El Salvador 1996).

Mapa 1. Experiencias territoriales sistematizadas en El Salvador

El acceso a los activos para la producción por parte de los pequeños productores y los agricultores sin tierra no fue facilitado por las políticas públicas hacia la agricultura y el desarrollo rural, que fueron aplicadas en las décadas posteriores a los Acuerdos de Paz, motivo por el cual muchos de los problemas históricos de la ruralidad salvadoreña aún quedan sin resolver. La pérdida de importancia del sector agropecuario en la economía de El Salvador y los procesos de tercerización de la economía, que ya se han señalado, tanto en la generación de valor agregado como en el empleo, han contribuido a su menor peso relativo en las políticas públicas. Por otra parte, el sesgo de estas hacia actividades cuyo destino final sea el mercado externo, ha generado estructuras productivas cada vez más desiguales, restándole importancia a políticas orientadas a mejorar la estructura agroalimentaria, con efectos nocivos para la agricultura familiar. Esta situación, vivida por varias décadas, ha querido ser superada por la sociedad y gobierno, acordando un conjunto de políticas y cambios institucionales orientados a la atención de los territorios. Uno de ellos fue la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT) dependiente de la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República, durante el gobierno actual (2009-2014), para establecer una coordinación integral y efectiva entre las instituciones públicas, de gobierno y las municipalidades a fin de abordar el desarrollo desde los territorios con una participación activa de los actores de la sociedad civil existentes en dichos territorios. Esta Subsecretaría, ubicada en el Programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y sus políticas respectivas, ha estado acompañada por políticas agropecuarias, principalmente orientadas al apoyo de la agricultura familiar. Este apoyo a la agricultura familiar se implementa a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), desde finales de febrero de 2011. Su principal objetivo es reducir los niveles de pobreza rural mediante la generación de riqueza y bienestar de las familias que desarrollan la agricultura familiar en los territorios priorizados. También busca incorporar a los productores de agricultura familiar comercial en sistemas estructurados de concentración de la oferta e incremento de la productividad por medio de la transferencia de tecnologías, bienes y servicios. Por otra parte, quiere contribuir al incremento de la competitividad de la agricultura nacional

368

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

a través de la estimulación y gestión de conocimiento, impulsando la creación y el crecimiento de productores innovadores mediante mecanismos de incubación de ideas y de generación de nuevas tecnologías, proyectos de emprendedurismo y otros servicios de valor agregado. La aprobación de la ECADERT por el gobierno de El Salvador en el 2010 y la acción concertada de un conjunto de instituciones y organizaciones, impulsaron una reflexión acerca de los mecanismos apropiados para su ejecución en el país. Finalmente, se tomó la decisión de asignar la coordinación de este proceso a la SSDT, conformando para ello una Comisión Nacional para le Ejecución de la ECADERT, formada por los siguientes actores: ASUSCUBAJI, Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Alcaldía de California, Alcaldía Concepción Batres, Asociación MANGLE, AECID, IICA, SSDT. Este organismo ha funcionado por un período aproximado de tres años, durante los cuales ha tomado decisiones como la selección del territorio focal denominado La Cuenca de la Bahía de Jiquilisco, que se describirá más adelante. Además ha brindado seguimiento y asesoría en la organización del proceso en dicho territorio y para la consecución del apoyo institucional necesario. Se ha logrado el financiamiento de dos proyectos: “Fortalecimiento de las capacidades locales para la gestión del desarrollo socioeconómico del territorio Cuenca Bahía de Jiquilisco” e “Inclusión de redes territoriales, jóvenes y mujeres en la gestión del territorio, mediante acciones de manejo sostenible e iniciativas emprendedoras de la Cuenca Bahía de Jiquilisco”.

Experiencia de gestión territorial en la Zona Alta de Chalatenango En esta sección se presenta una experiencia de gestión con enfoque territorial en la zona montañosa del Departamento de Chalatenango, El Salvador, a partir del año 2006. La síntesis aquí presentada se apoya en dos estudios de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, citados en los apartados correspondientes, complementados por documentación facilitada al equipo regional por el especialista nacional del IICA en desarrollo rural que dio acompañamiento técnico a ese proceso hasta el 2010, y por observaciones realizadas durante giras conjuntas al territorio.

Mapa 2. Territorio de la Zona alta de Chalatenango, El Salvador

Fase inicial, 2006-2007 Esta experiencia de gestión territorial se desarrolló a partir del 2006 en la Zona Alta de Chalatenango, específicamente en las comunidades pertenecientes a los municipios de La Palma, San Ignacio, San Fernando,

369

San Francisco Morazán y Tejutla. Contó con acompañamiento técnico del IICA y apoyo de Cáritas Chalatenango, y condujo a la conformación de un Grupo de Acción Territorial apoyado en la estructura organizativa de una asociación de desarrollo de la Zona Alta, que dio origen al ADIZAL-GAT. El proceso empezó con una fase de planificación, en cuatro etapas. La etapa preparatoria estuvo a cargo del equipo técnico del IICA, mientras que las siguientes tres etapas se realizaron de manera conjunta con distintos actores locales como: CÁRITAS Chalatenango, alcaldes, escuelas, iglesias y productores. Las etapas fueron: •

Elección del territorio: Apuesta por un territorio específico En esta primera etapa, además de seleccionar el territorio, se planteó la ruptura de esquemas anteriores, proponiendo el logro de una transformación del territorio, para no enfocarse solamente en la parte económica, o en la parte social, sino en un enfoque que permita entender el desarrollo de una manera más integradora.

•

Planteamiento de un enfoque compartido con actores locales Se adoptó y compartió el enfoque territorial del desarrollo rural sostenible, subrayando la importancia de las propuestas de desarrollo centradas en las personas, y de procesos basados en un “conocimiento popular de la realidad.” La presentación de este enfoque generó espacios de reflexión y contribuyó a enriquecer el planteamiento original en los participantes.

•

Definición de motores de desarrollo, proyección e identificación de cadenas productivas Luego de presentar y discutir el enfoque con los actores participantes, se planteó la priorización de los motores de desarrollo en el territorio, llegándose así a la identificación de cadenas productivas con potencialidad en la zona. Aunque en esta primera fase se enfatizó en lo productivo, también se trabajó en el mejoramiento del talento humano a través de capacitaciones, y en el fortalecimiento de la cohesión social con la participación y organización de los habitantes en la zona. Una vez seleccionadas las cadenas productivas, se crearon seis grupos formados por los mismos productores, agrupados por el interés respectivo en cada una de ellas y enfatizando una visión de competitividad sistémica caracterizada por la interacción de aspectos económicos, sociales, culturales y ecológicos en el territorio. Con la definición de las seis cadenas productivas se procedió a organizar e instalar al Grupo de Acción Territorial (GAT), conformado por representantes de las cadenas productivas y el grupo de Jóvenes por el Territorio. El GAT tuvo entre sus funciones la de servir de contraparte del IICA y de Cáritas Chalatenango. El GAT estableció su propia directiva y realizó asambleas participativas de manera periódica para tratar asuntos de interés relativos al buen funcionamiento y desarrollo, tanto de las cadenas como del grupo de jóvenes. El GAT funciona financieramente, en primera instancia, con la cuota de los miembros de las cadenas productivas y de manera esporádica, con el aporte de los organismos acompañantes. El apoyo institucional del IICA y Cáritas Chalatenango fue más de orden técnico y de gestión.

•

Desarrollo concreto de las cadenas productivas Los representantes de cada cadena productiva expusieron ante las asambleas del GAT la situación de los grupos que la componen. En la asamblea se plantearon propuestas y se tomaron decisiones acerca de las cuestiones principales por tratar en cada cadena. Posteriormente se elaboraron planes de trabajo y se identificaron necesidades de capacitación, recursos, insumos, etc. Por otra, se visitó experiencias exitosas, por ejemplo: en Honduras con la producción de agua envasada y en Costa Rica, con la producción de hortalizas de manera orgánica, de donde se obtuvieron aprendizajes

370

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

para el desarrollo de las cadenas en la zona.

Principales hallazgos y resultados de estas cuatro etapas El proceso de consulta para interesar a diferentes actores locales de la Zona Alta de Chalatenango permitió a estos actores conocer un enfoque concreto sobre desarrollo rural territorial sostenible y motivó el involucramiento de un buen grupo de productores y productoras, tanto individual como colectivamente. De igual forma, motivó a involucrarse en este proceso a actores externos como Cáritas Chalatenango y a los participantes de la Maestría en Desarrollo Local de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas. Los jóvenes fueron reconocidos como actores claves de este proceso territorial de desarrollo rural sostenible y se les brindó espacios y oportunidades de formación tanto formal como informal. La apuesta es lograr su incorporación ascendente en los procesos de desarrollo impulsados en el territorio. Uno de los resultados de esta fase denominada “lo urgente” ha sido el trabajo en función del fortalecimiento del GAT como actor económico y social. El trabajo ha estado dirigido a incrementar su capacidad de iniciativa y en la toma e implementación de decisiones. El fortalecimiento del GAT, como actor económico y social, ha permitido que sus integrantes tomen conciencia de las potencialidades del territorio y estén en un proceso permanente de construcción de una visión territorial compartida en perspectiva de futuro. Actualmente cuentan con una sede donde a su vez funciona el Centro de Gestión del Conocimiento, asimismo, han establecido una junta directiva y se reúnen periódicamente para planificar, evaluar y tomar decisiones. Los integrantes del GAT han venido generando aprendizajes de trabajar en equipo, teniendo como ingredientes principales la confianza, la cooperación, la solidaridad y el respeto, sin importar su religión, edad o género. Esto representa un gran avance en términos de la autodeterminación para una zona rural alejada, como esta. Los principales resultados obtenidos en esta primera etapa se concentran en las capacitaciones recibidas en idiomas, computación, mejoras de cultivos, entre otras, así como en las medidas implementadas encaminadas a mejorar la productividad de cada una de las cadenas.

Aprendizajes de la fase inicial De acuerdo con información recopilada en el taller de validación, en esta primera fase de intervención las

371

lecciones aprendidas pueden agruparse en tres áreas principales: en el área organizativa que fortalece al capital social, en el área de las capacidades de las personas beneficiando al talento humano, y en el área productiva, fortaleciendo la sostenibilidad económica de las familias. •

En el plano organizacional Los habitantes reconocen el beneficio de trabajar en grupo, especialmente quienes están vinculados directamente con las cadenas productivas, pues no habían tenido anteriormente una experiencia organizativa en donde realmente ellos se sintieran los protagonistas de su desarrollo, no solo a nivel productivo sino también a nivel comunitario, como en el GAT. El Grupo de Acción Territorial no cuenta con ayuda monetaria de ninguna institución, sino que su funcionamiento y proyección depende de los aportes de sus integrantes. El incentivo que mueve a este tipo de solidaridad son los compromisos personales o familiares y las apuestas por el territorio. Anteriormente algunas cadenas, como la de flores, habían tratado de trabajar en grupo, pero no funcionó porque un grupo se encargaba de vender y la ganancia la tomaban ellos. Un grupo específico tomaba las decisiones, a diferencia del GAT en donde las decisiones se toman de manera conjunta.

La proyección es trabajar en grupo de cadena y más aún como Zona Alta, tal como lo exponen los propios miembros del GAT: “Históricamente se ha trabajado individualmente, no había existido una iniciativa de organización de este tipo (haciendo referencia al GAT), pero queremos ver cambios, una zona diferente, a través de la organización. Algunas familias tienen capacidad de trabajar solas pero es darle apertura al individualismo y perder la oportunidad de crear una micro empresa orgánica como cadena. La visión como GAT y como cadena, es que queremos hacer las cosas no solamente para beneficiarnos nosotros sino también a otras familias, que aprendan de lo que nosotros vamos trabajando.” (Eduardo Santamaría, representante de Cadena Frutales) •

Sobre fortalecimiento de capacidades En primer lugar, se reconoce el cambio de mentalidad de los productores. Estos han transitado de visualizarse como simples productores a pequeña escala a convertirse, adoptando una visión empresarial, en productores a mediana o mayor escala. Esta nueva visión proyectada hacia el futuro está directamente vinculada al factor confianza y al reconocimiento de sus capacidades empíricas. En su conjunto, estos dos elementos les han permitido elevar su autoestima y con ello están logrando romper aquellas etiquetas referidas a que solo los que tienen estudios formales o son profesionales, pueden salir adelante. La experiencia del GAT les ha permitido ir incrementando su confianza y la convicción de que pueden dirigir y convertirse en coordinadores y empresarios. Por otra parte, han mejorado su capacidad de llevar los asuntos administrativos propios de la gestión y funcionamiento de las cadenas, por ejemplo, el contar con archivos de la parcela o finca. Esto no se acostumbra en las tareas del campo, es difícil para los productores, pero se trabaja en ello con la proyección de que cuando se tenga la microempresa se tendrá que llevar cuentas y contabilidades. Una lección importante para la comunidad es el aprendizaje de los jóvenes, quienes están recibiendo capacitación para dirigir un pequeño museo, para trabajar en la medicina natural, o conocimientos en computación e inglés. Todo esto les ayudará en su diario vivir, y no solamente para ser productores a futuro. La mujer está involucrada en los procesos tanto de las cadenas en la producción, como en las capacitaciones, principalmente en turismo, flores y medicina natural. En el plano personal, al grupo de mujeres involucradas en este proceso las capacitaciones recibidas les han permitido incrementar su capacidad de producción, a través de la introducción de acciones innovadoras y de la aplicación de nuevas tecnologías.

372

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

El acceso oportuno a la información y a la comunicación a través de la Internet se ha convertido en una realidad y a la vez en una oportunidad para mejorar las capacidades y los procesos dentro del ciclo de las cadenas productivas. •

En el ámbito productivo En esta área, las lecciones aprendidas radican en dos rubros principalmente, uno enfocado en la diversificación de cultivos y el otro en el cambio de agricultura química a orgánica. A pesar de la inseguridad de los agricultores frente a productos que nunca se habían producido en la zona, poco a poco han venido aumentando la confianza y esto ha permitido incrementar el número de productores interesados en diversificar su producción. Otra lección aprendida está asociada con el descubrimiento del valor agregado que estos nuevos productos generan, tanto en términos de su colocación en el mercado, como de las oportunidades para convertirlo en materia prima para procesarla y convertirla en nuevos productos. En lo que respecta al mercado, los productores se están dando cuenta de que estos nuevos productos tienen mayor demanda. A su vez, la diversificación contribuye a incrementar el patrimonio productivo y a no depender únicamente del cultivo tradicional que hasta ahora ha sido la hortaliza, y de manera casi exclusiva, el repollo. Con esta nueva iniciativa de diversificación, los productores han iniciado un proceso de cambio actitudinal en dos sentidos: El primero de ellos es la garantía de generar mayor rentabilidad superando del corto al mediano plazo el cultivo tradicional que se ve sometido a competencias en el mercado de Guatemala y Honduras. El segundo sentido está asociado al manejo adecuado de los ecosistemas, donde los agricultores están valorando el uso de insumos orgánicos en el proceso de producción, lo cual significa ir dejando los insumos químicos. El mercado está demandando cada vez más productos orgánicos, tanto a nivel nacional como internacionalmente. En cuanto a los cultivos tradicionales de hortaliza, también se está trabajando no solo en la diversificación de los productos sino también en la conservación de suelo y la utilización de insumos orgánicos. Esta dinámica está creando las bases para garantizar, en el mediano plazo, beneficios tanto para el productor por los costos de producción, como para la calidad de vida del consumidor, evitándole enfermedades provocadas por los químicos.

Segunda fase, 2008-2010 A partir del 2008 se impulsaron varias iniciativas relacionadas con las tres apuestas estratégicas, asociadas a sendos motores para el desarrollo del territorio. Inicialmente, estas iniciativas se concretizaron en tres proyectos específicos: •

“Fomento agroturístico de la Zona Alta de Chalatenango”

•

“Apoyo a la producción agrícola y desarrollo del agroturismo en la Zona Alta de Chalatenango” (Proyecto papa ENA).

•

“Fábrica de abono orgánico”.

Las principales herramientas metodológicas aplicadas o desarrolladas en este proceso fueron: •

Análisis de situación a partir de estudios existentes, por cuanto se consideró que había suficientes diagnósticos ya realizados.

•

Análisis cartográfico de dinámicas territoriales, en el cual se avanzó poco inicialmente, aunque luego se delimitó el territorio con el apoyo de informantes claves y de especialistas de la Universidad Centroamericana.

373

•

Mapeo e involucramiento de actores sociales, inicialmente 26 organizaciones, instituciones y proyectos presentes en el territorio.

•

Coordinación con liderazgos locales de los sectores gubernamental, educativo, eclesiástico, cooperativo, organizacional e institucional, productivo, turístico, juvenil y de ancianos. Aunque se intentó involucrar a los alcaldes, y algunos participaron en determinados momentos, no se logró su plena incorporación al proceso.

•

Conformación y funcionamiento de la organización de gestión territorial, resultado de la fusión de la Asociación de Desarrollo Integral de la Zona Alta de Chalatenango (ADIZAL, entidad con personería jurídica) y el Grupo de Acción Territorial (GAT) a fines del 2007, El ADIZAL-GAT resultante sigue operando hasta la fecha.

•

Construcción de visión de futuro y proyecto de territorio, que se concretizó inicialmente en la “Visión de desarrollo de cada una de las cadenas”, en el corto, mediano y largo plazo, proyectándose hacia el 2017. Posteriormente se hizo un esfuerzo por visualizar el desarrollo del territorio desde una visión integradora de espacios, actores, agentes, mercados y políticas públicas de intervención, tratando de buscar la integración del territorio rural a su interior y con el resto de la economía nacional, aplicando el esquema de la agromatriz.

•

Formulación de propuestas y planeamiento participativo, con la elaboración de una planificación estratégica 2008-2012.

•

Gestión del conocimiento y la información, a través del Centro de Gestión del Conocimiento (CEGESCO).

•

Capacitación e intercambio de experiencias, bajo la coordinación del CEGESCO, incluyendo visitas recíprocas y relaciones colaborativas entre el territorio de la Zona Alta de Chalatenango y el de Belén-Gualcho, Honduras.

Aprendizajes de la segunda fase Lecciones positivas •

Beneficios de trabajar en forma organizada, en un proceso a largo plazo y desde las comunidades rurales.

•

Los y las participantes nos sentimos protagonistas de nuestro propio desarrollo.

•

La solidaridad es una gran fuerza: apuestas personales y familiares por el territorio.

•

Cambio de mentalidad: visión empresarial y nuevas capacidades.

•

Se está creciendo en capacidad administrativa.

•

El aprendizaje de los jóvenes y el bagaje adquirido y aportado por ancianos y ancianas prepara el futuro.

•

El involucramiento de las mujeres garantiza mayores sensibilidades humanas en los procesos.

•

Valoración de lo medioambiental, natural y orgánico en los procesos de producción.

•

El factor humano es el más importante para lograr cambios hacia el desarrollo.

374

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

El acceso a la información y a la comunicación ha mejorado capacidades y ha abierto los ojos a un nuevo mundo.

•

Los intercambios, capacitaciones y visitas a experiencias exitosas han sido un componente esencial para el buen aprovechamiento de las intervenciones.

•

El efecto demostrativo es importante para interesar a otros y otras.

•

Las alianzas con otros organismos que comparten el enfoque, han aunado y direccionado inversiones en el territorio.

•

Es preciso tener mucha utopía y mucho realismo.

•

Ha surgido un nuevo liderazgo participativo de hombres, mujeres, jóvenes y ancianos desde y para el territorio.

•

Se ha iniciado una actividad transfronteriza (con el territorio de Belén-Gualcho, Honduras) con dimensiones colaborativas.

•

La experiencia de enfoque territorial en la Zona Alta de Chalatenango, como una apuesta de la organización local, ADIZAL-GAT, juntamente con los organismos acompañantes se ha comenzado a convertir en un referente importante para el trabajo en Desarrollo Rural.

Lecciones negativas, interrogantes y dudas •

El profundo involucramiento de los actores no se logra de inmediato, es parte de un proceso considerable.

•

Se plantea la duda de si la Oficina del IICA podrá mantener un compromiso a largo plazo en el territorio.

•

Se pregunta cuál es el impacto efectivo de la cooperación técnica del IICA y su relación con el apoyo de organismos acompañantes

•

Los logros visibles son lentos.

•

El impacto de este enfoque es a largo plazo.

•

Es necesario reflexionar sobre cómo debería plantearse la relación y coordinación con los alcaldes municipales.

•

Faltan recursos financieros.

•

A la hora de hacer reportajes sobre el trabajo en el territorio, otros aparecen en la película.

•

Dificultades en mantener plenamente activas todas las cadenas agroproductivas priorizadas.

•

No ha sido fácil crear una visión conjunta de todos los actores y agentes que intervienen en el territorio.

•

Se han vivido crisis al colapsar elementos importantes del liderazgo local.

•

Los sistemas contables locales son muy frágiles.

•

Falta involucrar fuertemente a los especialistas para contar con su apoyo técnico.

375

•

Esta es una experiencia nueva, no hay caminos hechos. Se deben correr muchos riesgos.

Conclusiones y retos del proceso en la Zona Alta de Chalatenango hasta 2010 •

La asimilación de conocimientos en espacios de aprendizaje interactivos (intercambios, giras educativas, talleres, prácticas en las parcelas etc.) ha facilitado el desarrollo de capacidades en las estructuras asociativas, sin las cuales no hubiese podido impulsar las experiencias de desarrollo productivo como asociación.

•

La absorción de conocimientos en los espacios de aprendizaje por los integrantes de las estructuras de coordinación de la Asociación ha logrado la concienciación asociativa y productiva orgánica de los actores participantes. Con base en la asociación y la producción orgánica se están impulsando iniciativas económicas con gran potencial para el futuro por la vinculación de los productos a la vocación del territorio.

•

Los actores que conforman la estructura de la ADIZAL-GAT han movilizado recursos internos y externos, nuevos actores, espacios de aprendizajes, recursos técnicos y financieros para el desarrollo de las iniciativas económicas; sin embargo, las capacidades no son suficientes para desarrollar iniciativas productivas de impacto que respondan a las demandas de los actores asociados para la gestión de sus medios de vida.

•

Los conocimientos gestionados por la ADIZAL-GAT han sido aplicados por actores participantes en las parcelas, predios agro-turísticos, huertos familiares, fincas etc., facilitando la organización y producción económica de las familias asociadas.

•

Será necesario accesar a nuevos activos que mejoren la calidad de vida de las familias asociadas a las cadenas productivas.

•

Las cadenas forman parte de la red entre actores internos y externos, a partir de sus medios de vida, constituyendo un tejido de poder asociativo, todavía incipiente, frágil y dependiente. Sin embargo, por eso la Asociación necesita la conformación de tejidos asociativos territorializados (identidad) y la vinculación con otros actores internos y externos más fuertes.

•

Las estructuras asociadas a la ADIZAL-GAT han posibilitado la producción en cadenas productivas y otras iniciativas económicas, ordenando la producción, generando organización productiva familiar y vinculación con otros actores internos y externos a las estructuras. Es necesario que los actores asociados se articulen a otras organizaciones con experiencias similares de organización productiva con las cuales puedan constituir redes de intercambio de bienes y servicios para desarrollar la base organizativa de la Asociación.

•

La fabricación y aplicación de abonos orgánicos, las prácticas de conservación de suelos y la visión sostenible de sus activos de medios de vida, están colocando los fundamentos de la producción orgánica, con potencial a futuro en el mercado.

•

La gestión financiera con la cooperación nacional e internacional, las cuotas mensuales de los socios y otros aportes en situaciones de emergencia, van posibilitando el funcionamiento de la Asociación. Sin embargo, no son suficientes para hacer inversiones de impacto en los activos de medios de vida de las familias integrantes de los actores asociados; por tanto necesita diseñar, gestionar y ejecutar con otros cooperantes, proyectos productivos innovadores que fortalezcan la sostenibilidad económica, social y ecológica de los actores miembros de la Asociación.

•

Las familias asociadas a las cadenas productivas están desarrollando capacidades sobre producción agrícola orgánica en sus parcelas, utilizando el potencial natural público y otros activos de medios de vida de las familias. Las iniciativas ejecutadas de manera territorializada, de acuerdo con la

376

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

vocación e identidad del territorio, están disminuyendo la fragilidad y deterioro progresivo de los activos de medios de vida de las familias asociadas a la ADIZAL-GAT. •

La producción orgánica de verduras, frutas y flores está movilizando al turismo hacia los activos naturales, propiedad de las familias asociadas. Por tal razón, la gestión de las capacidades técnicas o administrativas y la inversión financiera deben focalizarse en las iniciativas productivas orgánicas.

•

Los resultados obtenidos en la Zona Alta de Chalatenango han generado insumos teóricos y metodológicos para proponer una política pública que involucre a todos los actores públicos y privados, a partir de la producción agrícola orgánica que está contribuyendo a la disminución de la fragilidad y deterioro progresivo de los medios de vida enfrentados por la ADIZAL-GAT.

•

Dicha política se debe enmarcar en el análisis del entorno ambiental, social, económico y político de los medios de vida, y del sistema de actores en la gestión y desarrollo de capacidades para la gestión y reordenamiento territorial de los medios de vida, así como el diseño de la visión de las comunidades sobre el desarrollo territorial a largo plazo y el marco operativo.

•

Es necesario que la ADIZAL-GAT asegure el aprovechamiento de los conocimientos por los actores asociados a la Asociación, que actualice y socialice el plan estratégico con enfoque territorial sostenible, y que amplíe la concertación de visiones con otros actores internos y externos en el territorio. También, necesitan buscar en el mediano plazo la autogestión asociativa, convertir los resultados de la experiencia actual en insumos para una propuesta de política pública en el mediano plazo, y garantizar la distribución equitativa de la gestión y la facilitación de capacidades productivas.

•

Las familias asociadas necesitan gestionar, a corto plazo, a través de la Asociación, la elaboración de planes de inversión para cada proyecto productivo en las cadenas; articularse con otras iniciativas productivas a corto o mediano plazo, y buscar un mecanismo para transmitir, de manera sistemática, las capacidades desarrolladas a otras familias menos favorecidas del territorio, e incluirlas en las iniciativas de desarrollo.

Tercera fase, a partir del 2011 Hacia finales del 2010 se descontinuó el acompañamiento técnico que habría brindado el IICA desde el 2006, pero el ADIZAL-GAT ha seguido funcionando hasta la fecha. Pese a las dificultades enfrentadas, la continuidad del proceso demuestra la solidez del desarrollo organizacional, así como las capacidades y fortalezas adquiridas por sus integrantes. Si bien no se ha sistematizado esta última fase del desarrollo territorial en la Zona Alta de Chalatenango, es posible inferir, de manera preliminar, algunas lecciones derivadas del tipo de proceso que se generó entre 2006 y 2010 y su dinámica autosostenida desde entonces. La primera de esas lecciones es que la inversión en el fortalecimiento efectivo de la organización misma y de las capacidades de sus integrantes reditúa en términos de la sustentabilidad posterior, tanto de la organización de gestión territorial como del proceso de desarrollo impulsado por ella en el territorio. Otra lección que puede inferirse es que el desarrollo del talento humano y de las capacidades de trabajo en equipo y liderazgo democrático, así como el afianzamiento de principios y valores fundamentales, genera un desenvolvimiento individual y grupal que prepara a las personas y a la organización para enfrentar la incertidumbre, sobrellevar situaciones adversas y generar o aprovechar nuevas oportunidades. El tercer aprendizaje preliminar de la fase más reciente del proceso en la Zona Alta de Chalatenango subraya la importancia de la apropiación plena y efectiva de las iniciativas de desarrollo por los actores territoriales. La comprensión y aceptación cabal de su responsabilidad primordial por el desarrollo de su territorio le permite establecer relaciones más horizontales con entidades nacionales e internacionales, evitar o superar cualquier

377

tipo de dependencia, y ejercer mayor control sobre el tipo de inversiones realizadas y el rumbo hacia el cual se orienta el proceso. Por otra parte, sin duda la organización de gestión territorial ha enfrentado dificultades al descontinuarse el acompañamiento técnico personalizado e intensivo de años anteriores, y pesa el hecho de que no se hubieran establecido sólidos lazos con los gobiernos locales, de manera que éstos se involucraran activamente en el desarrollo de la institucionalidad territorial. La experiencia de la Zona Alta de Chalatenango es rica en aprendizajes, muchos de ellos positivos, acerca de la capacidad de los actores sociales del territorio de generar acciones colectivas para impulsar su desarrollo, aun sin contar con el apoyo decidido de la institucionalidad pública nacional. Al mismo tiempo, ello puede haber limitado su influencia directa en la formulación y ejecución de políticas públicas para el desarrollo territorial del país.

Territorio Cuenca de la Bahía de Jiquilisco Los antecedentes Los orígenes de este proceso de gestión territorial se remontan a 1992, con la firma de los Acuerdos de Paz en este país. A partir del 2011 se adopta un enfoque de cuenca, bajo los lineamientos de la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización, y luego se conoce la ECADERT. Antes de la organización del GAT existían varias organizaciones como la Asociación Mangle, ACUDESBAL, Usultán 7, USUSCUBAJI, poco relacionadas con los gobiernos locales. Además, la coordinación entre los mismos gobiernos locales era poca. Desde hace dos años existe una Asociación de Municipios de la Bahía de Jiquilisco, integrada solo por tres municipios (Jucuarán, Jiquilisco y Concepción Batres). A partir de la formación del Grupo Gestor se ha comenzado a dialogar sobre la posibilidad de incorporación de los 11 municipios que están dentro del territorio.

Desarrollo de la experiencia A partir de 2011, la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización ha impulsado el desarrollo territorial, apoyando la formulación e impulso de las plataformas territoriales, buscando la conformación de una agenda de desarrollo. El Grupo Gestor de la Cuenca Bahía de Jiquilisco se formó en Asamblea General el 12 de junio de 2011 con participación de 85 líderes sociales y 14 gobiernos locales (Jiquilisco, Concepción Batres, Puerto El Triunfo, San Dionisio, Jucuarán, Usulután, California, San Agustín, San Francisco Javier, Ozatlán, Tecapán, Santiago de María, Berlín y Alegría). Por parte de las organizaciones locales y pequeños productores participan Asociación Mangle, ASUSCUBAJI, Usulután 7, ACUDESBAL, Consejo de Desarrollo Local de San Francisco Javier, Consejo de Desarrollo Local de San Agustín, quienes se comprometieron a iniciar procesos de diálogo y comunicación. En noviembre de 2011 se define trabajar bajo los lineamientos de la ECADERT y posteriormente se logra la participación del Grupo de Acción Territorial en la Comisión Nacional de la ECADERT, con dos representantes de las organizaciones sociales y dos alcaldes. También ha participado en el Primer Congreso Centroamericano y de República Dominicana en el 2010 y entre la Red de Grupos de Acción Territorial de Centroamérica y República Dominicana y la Red Española de Desarrollo Rural REDR y la Red Nacional de Colegiados Territoriales de Brasil, en Costa Rica, en julio de 2011. Posteriormente, el GAT estuvo representado en la Segunda Semana del Desarrollo Rural Territorial en Centroamérica y República Dominicana. Con el apoyo de la SSDT, presentó al Fondo Regional de la ECADERT el proyecto “Fortalecimiento de las capacidades locales para gestión del desarrollo socioeconómico del territorio: Cuenca de la Bahía de Jiquilisco”, que fue aprobado para su ejecución

378

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

en julio de 2012.

Principales logros y resultados Se ha realizado una descripción de las características más importantes del territorio, tanto en aspectos físicos como económicos, sociales, ambientales y culturales. También se ha efectuado un inventario de los principales actores y se ha definido una metodología de trabajo que permita no solo la participación de los actores en el territorio, sino además la relación entre lo nacional y el territorio, para que este último se apropie de las políticas públicas para hacer sostenible los procesos de gestión territorial.

Mapa 3. Territorio Cuenca de la Bahía de Jiquilisco, El Salvador

Los pasos definidos de este proceso metodológico son: el mapeo preliminar de actores, la primera convocatoria territorial amplia, la definición de referentes territoriales, las reuniones y talleres de trabajo de los referentes ejecutivos (aproximadamente 20 personas), una segunda convocatoria para la socialización y validación de la visión estratégica común, y la presentación de la propuesta preliminar de organización territorial. En una tercera convocatoria amplia se realizó la presentación pública de plataforma y cartera de proyectos a entidades nacionales y organismos de cooperación. La cuarta convocatoria fue para la definición y creación de la organización territorial articulada, así como el plan de seguimiento de gestión de la plataforma estratégica de desarrollo humano y cartera de proyectos. Se está construyendo una visión de conjunto y una plataforma de desarrollo estratégica de desarrollo humano, que consiste en una caracterización de la Cuenca y sus 14 municipios. Describe la realidad geográfica, social, económica, medioambiental, institucional y cultural del territorio y define líneas de acción en las diferentes dimensiones del desarrollo. Contiene una cartera de proyectos que dan respuesta a las necesidades o problemas identificados y priorizados por los diferentes sectores y actores locales. Se ha realizado la elección de los miembros de la Junta Directiva del GAT, así como el nombramiento de mesas de trabajo por zonas y por áreas temáticas como economía y empleo, medio ambiente y fortalecimiento institucional.

379

Aprendizajes derivados de la experiencia Los factores que han contribuido en forma positiva al desarrollo de la experiencia han sido: •

La decisión del Gobierno de la República de seleccionar el territorio como prioritario y el apoyo con el Programa Territorios de Progreso, Mesa de Rehabilitación, FOMILENIO II, entre otros.

•

El apoyo que se ha dado por parte de las municipalidades que han facilitado locales y alimentación para la realización de talleres y reuniones. Esto ha estado acompañado de un apoyo político muy positivo.

•

El apoyo técnico y metodológico para la identificación y elaboración de dos proyectos por parte de los actores del territorio, a ser presentados al Fondo Regional de ECADERT, iniciativas que han permitido no solo alcanzar los objetivos y metas de los proyectos presentados, sino además fortalecer el proceso de organización de los actores del territorio.

Los factores que han dificultado el desarrollo de la experiencia son los siguientes: •

Depresión tropical ocurrida en octubre del 2011.

•

Elecciones legislativas y municipales de marzo del 2012.

•

Limitación de recursos para impulsar iniciativas y propuestas.

•

Falta de comunicación con algunos participantes.

•

Falta de referentes constantes de tipo institucional.

•

No se logró una representación total de las municipalidades.

Lecciones aprendidas Se pudo realizar un diagnóstico participativo, se utilizó una buena metodología para la realización de las reuniones, se logró conformar un GAT por medio de una estructura provisional y la conformación de las mesas de trabajo. Además se han logrado establecer alianzas entre los sectores públicos y privados y la formación de espacios de diálogo y concertación para lograr acuerdos. La conformación del GAT con amplia participación ha permitido conocer el trabajo que realizan otras organizaciones e instituciones, aspecto que facilita tener una visión de conjunto. También se ha logrado el conocimiento de las características e intereses de las diferentes partes de la Cuenca (alta, media, baja). Se ha compartido una visión, sin politización. Existe mucha identificación de los integrantes con el concepto de GAT. El ingreso constante de nuevos miembros hace perder tiempo en las reflexiones, y es necesario presentar el GAT a las instancias gubernamentales. Se debe establecer en la normativa municipal la participación permanente en el GAT. Se debe legalizar el GAT para fortalecer su organización y poder gestionar de forma directa para el desarrollo territorial. Es necesario tener un presupuesto para gastos de funcionamiento y operación. Las lecciones aprendidas, de una manera más general y conceptual, han sido las siguientes: •

Si la población del territorio seleccionado está organizada, esa condición favorece el proceso de aplicación del concepto y enfoque de la ECADERT, y es más fácil su apropiación.

•

Cuando el gobierno nacional da su apoyo a la implementación de la estrategia, esto facilita y beneficia el proceso.

•

Cuando se articula la demanda del territorio con la política pública nacional, las acciones son más efectivas y se optimizan los recursos.

•

Los actores de los territorios han aprendido con la ECADERT a ser más inclusivos, más tolerantes y más abiertos a nuevos planteamientos. Por ejemplo, manejar adecuadamente la pluralidad.

380

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

•

Los actores del territorio, especialmente los gobiernos locales, ya no solo piensan en su municipio, sino que han comenzado a pensar en un territorio más amplio, microrregión o cuenca.

•

El espacio del GAT permite a los actores tener una visión más integral de lo que es el desarrollo del territorio, superando la visión sectorial.

La articulación del proceso territorial en la Cuenca de la Bahía de Jiquilisco con la ejecución inicial de la ECADERT en El Salvador, como único territorio focal en esa fase, permitió contar con apoyo sostenido en formación de capacidades, asesoría técnica y recursos complementarios a los del territorio y del país, en tres convocatorias del Fondo Regional ECADERT. Una reciente sistematización del proceso ECADERT en El Salvador aporta elementos que complementan esta primera sistematización, realizada por participantes en el Curso Centroamericano en Gestión del Desarrollo Rural Territorial.

La experienca de Madriz, Nicaragua En este capítulo se contextualizan dos experiencias territoriales hondureñas, ambas en el occidente del país: la del territorio correspondiente a un municipio de identidad lenca, en Belén Gualcho, y la de otro territorio correspondiente a las Mancomunidades Güisayote y Valle de Sensenti.

Mapa 1. Experiencias territoriales sistematizadas en Honduras

381

El contexto general Honduras está localizada en el centro de América Central, limitada al norte y al este por el mar Caribe, al sureste con la República de Nicaragua, al sur con el Golfo de Fonseca y la República de El Salvador, y al oeste con la República de Guatemala. Su extensión territorial es de aproximadamente 112.492 km², con una densidad poblacional de 75 hab/km2. Por su posición tropical cuenta con dos estaciones: la seca y la lluviosa. El promedio de las temperaturas altas es de 32 °C y el de las temperaturas bajas es de 20 °C. En la zona costera del Atlántico se presenta por lo general un clima tropical lluvioso. La zona sur de Honduras cuenta con un clima de sabana tropical. Más de 65% del territorio hondureño es montañoso y cuenta con alrededor de 43 mil km² de cinco tipos de bosques: húmedo, nubloso, seco, manglar y pinar. Cuenta además con una biodiversidad excepcionalmente alta, pues su ubicación tropical entre dos océanos y sus condiciones topográficas que crean una gran variedad de hábitats, desde bosques nublados a arrecifes coralinos. Se estima que en Honduras existen alrededor de 8000 especies de plantas, 250 de reptiles y anfibios, 700 de aves y 110 de mamíferos. El cambio climático es un reto fundamental para el desarrollo del país, dada su extrema vulnerabilidad ante los desastres naturales. La causa principal radica en factores estructurales como la falta de planificación del territorio y la adopción de prácticas inadecuadas de manejo ambiental, que limitan las oportunidades de aprovechamiento eficiente y equitativo de los recursos naturales, para el cual el país tiene un gran potencial. La creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y la adopción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático por parte del gobierno nacional constituyen una oportunidad para implementar iniciativas de adaptación y mitigación que reduzcan la vulnerabilidad de la población y de la infraestructura productiva. Honduras está organizada en 18 departamentos, 298 municipios con un aproximado de 3731 aldeas y 30.591 caseríos. Para establecer los planes de desarrollo se considera la Ley de Visión de País 2010–2038, que lo ordena en 16 regiones (Región del Valle de Sula, Valle de Comayagua, Occidente, Valle de Lean, Valle del Aguán, Cordillera Nombre de Dios, Norte de Olancho, Valles de Olancho, Biósfera del Río Plátano, La Mosquitia, El Paraíso, Centro, Golfo de Fonseca, Río Lempa, Arrecife Mesoamericano y Santa Bárbara). Con una tasa de crecimiento poblacional (2012) de 2,03% y una población de 8,2 millones de habitantes, de los cuales 4,0 (48,6%) son hombres y 4,2 (51,4%) son mujeres. Es el país de Centroamérica con una mayor proporción de población rural, 49,5%. La población urbana principalmente se concentra en el Distrito Central donde se ubica la capital (27,6%) con 1,1 mm de habitantes, mientras que en San Pedro Sula, capital industrial ubicada al norte del país en el departamento de Cortés, se concentra el 16,3%. El país es multiétnico. Los mestizos son la gran mayoría, pero existen además 6 pueblos indígenas (Lencas, Misquitos, Tolupanes, Chortis, Pech, Tawahkas), los Garífunas y los Negros de habla inglesa. El español es el idioma oficial, aunque algunos pueblos indígenas y afrodescendientes aún conservan sus lenguas maternas, como por ejemplo el misquito y el garífuna. El inglés también se habla extensamente, especialmente en Copan Ruinas e Islas de la Bahía. El área rural concentra la mayor cantidad de habitantes (4 466 919 habitantes). La población hondureña se caracteriza por ser joven, con 44,5 % menores de 18 años. La población de la tercera edad conforman una minoría de apenas un 8,7%. Con un IDH de 0.632 en el 2012, ocupa la posición 120 en la clasificación mundial y el puesto 30 de entre los 33 países de América Latina y el Caribe incluidos en la lista, solamente arriba de Nicaragua, Guatemala y Haití. Sin embargo, a pesar de los grandes retos en materia de desarrollo que tiene Honduras, la tasa de crecimiento anual del IDH desde el 2000 ha sido de 0,97%. Honduras es el país de Centroamérica que manifiesta la más alta desigualdad, medida esta mediante el coeficiente de Gini de concentración del ingreso. Con un índice de 0,577, ocupa el tercer lugar en desigualdad en América Latina, después de Haití y de Colombia (PNUD 2012:48).

382

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

La distribución del ingreso familiar en Honduras se expresa en el hecho de que el 10 % del ingreso total de la población con niveles más altos, es similar al ingreso total que percibe el 80 % de la población de menores ingresos (PNUD 2012:49). Adicionalmente, un alto porcentaje de la población hondureña subsiste en condición de pobreza, pues en el año 2011 el 61,9 % de las familias se encontraban por debajo de la línea de pobreza. Esta situación ha persistido pese a que el gasto público social como porcentaje del PIB fue para ese año 12,0 %, cifra más alta que la correspondiente para Guatemala y Panamá (SICA 2013). Las causas de esta problemática son múltiples y complejas, pero las más significativas señaladas por el PNUD en el informe citado (PNUD 2012) son: 1. la inequidad en la distribución del capital educativo y los ingresos en el mercado de trabajo; 2. la concentración de la tierra; 3. la concentración del capital; 4. la inequidad en el acceso al crédito, y 5. la inequidad en la distribución de las cargas impositivas. En relación con la primera causal, en palabras del PNUD: “El ingreso mensual promedio de una persona que ha cursado la educación superior, es casi dos veces y media más alto que el de una persona que ingresa a educación secundaria, casi cuatro veces más que el de una que ingresa a la educación primaria y seis veces más que el de una que no tiene ningún nivel de escolarización” (PNUD 2012:50). La concentración de la propiedad rural en Honduras, así como en la gran mayoría de los países de la Región, ha sido una causal significativa de desigualdad. En este país, el tema ha sido objeto de políticas públicas iniciadas desde 1962 con la Ley de Reforma Agraria, profundizada en 1975 y en ejecución hasta finales de los años 90. En ese período se distribuyó 485 456 ha entre la población rural pobre organizada en cooperativas agrarias. No obstante, por disposición de la Ley de Modernización y Desarrollo Agrícola de 1992, se permitió la venta de estas tierras, las cuales revirtieron nuevamente a la empresa privada. Así, en la actualidad, la comparación entre el Censo Agropecuario de 1992 y la encuesta agropecuaria del 2008, sugiere que el régimen de tenencia de la tierra ha tendido hacia la concentración creciente en grandes propiedades y la fragmentación de las pequeñas (PNUD 2012). La inexistencia de estudios sobre la concentración del capital accionario y el capital bancario y los demás aspectos relacionados con este tema, no permiten dar una cifra exacta sobre el fenómeno. No obstante, un indicador indirecto como lo es la concentración de capital bancario es ilustrado por Guerrero, citado por el PNUD, quien afirma que “Las cinco instituciones bancarias más importantes del sistema financiero hondureño controlaban para este último año, el 65.7 % del patrimonio del sistema financiero del país (Guerrero et al. 2011:24)” (PNUD 2012:60). Lo anterior tiene efecto en la inequidad del acceso al crédito: “(…) al 25.1 % de los adultos entre 25 y 64 años se les concedió el crédito solicitado, al 24 % se les negó el crédito y el restante 50.9 % no solicitó crédito. (…) “Más de la mitad (53.9 %) de las personas a las que se les negó el crédito solicitado, señalaron que la razón principal para ello fue por la falta de capacidad de pago.” (PNUD 2012:61). Uno de los indicadores que mide la inequidad impositiva es la regresividad del sistema tributario que califica la forma como este depende, principalmente de los impuestos indirectos que gravan el consumo, independientemente del ingreso de las personas y las familias. Efectivamente, “En el año 2006, los impuestos indirectos representaron el 61.93 % de los ingresos tributarios del país y para el año 2010, este porcentaje prácticamente se mantuvo igual (61.22 %). Por otro lado, los impuestos directos representaron entre el 30.56 % y el 33 % del total de ingresos tributarios en el mismo período” (PNUD 2012:67).

383

Con ocho millones de personas que habitan en 112.482 km2, Honduras tiene una economía basada en los recursos naturales y es el país de Centroamérica con una mayor proporción de población rural, 49,5 % (PRESANCA II-FAO 2011:5). Posee un importante potencial agrícola, ganadero, forestal y pesquero, acompañado también de las actividades industriales, la banca, el comercio y los servicios, como soporte de su desarrollo económico. La industria manufacturera en Honduras corresponde, principalmente, a la denominada maquila, dedicada al ensamblaje de piezas textiles y a la fabricación de componentes eléctricos para automóviles, bajo un régimen especial de exoneración tributaria. El país se viene posicionando como uno de los principales oferentes de prendas de vestir, al mercado de los Estados Unidos. Para el año 2011 esta industria generó 120.118 empleos (Banco Central de Honduras, 2012:6). La mano de obra contratada por este sector se concentra en el norte del país, sobresaliendo el Departamento de Cortés que alcanza un porcentaje de 78,8 %, explicado por la ubicación de las empresas, protegidas por la Ley Constitutiva de la Zona Libre de Puerto Cortés. “En 2011, las empresas extranjeras continuaron llegando al país, siendo la región Norte la que tiene el mayor porcentaje de estas, específicamente en los departamentos de Cortés, Atlántida y Yoro, con una participación de 88.5 %; seguido de la zona Central, que incluye los departamentos de Francisco Morazán y Comayagua, con 5.0 % de contribución” (Banco Central de Honduras 2012:7). En materia agropecuaria, Honduras sustenta su economía con la producción y exportación de banano, café, caña de azúcar, piña y palma africana. También se desarrolla una importante actividad pecuaria. El área utilizada para uso agropecuario, incluyendo la agricultura y ganadería tradicional y la agro-comercial, asciende a 3.174.596 hectáreas, de las cuales 396 580 están dedicadas a los cultivos de mayor impacto comercial (Instituto Nacional de Estadística 2013). La producción bananera, que ocupa una extensión aproximada de 25.000 ha, es un importante rubro de exportación. Las explotaciones comprendidas entre 50 y 500 ha representan 4,9 % del número total y las de 500 ha o más el 0,1 % de las explotaciones, pero generan la mayor producción, al representar el 16,5 % y el 75,4 % de la producción nacional, respectivamente. La caña de azúcar cubre un área aproximada de 85.000 ha y al igual que la actividad anterior, está sustentada por las explotaciones de más de 500 hectáreas, que si bien solo son un 0,8 % de todas las explotaciones, tienen el 71,6 % de la superficie bajo cultivo y el 81,5 % de la producción de caña de azúcar en el país (Instituto Nacional de Estadísticas Honduras 2008). Un cultivo que ha tenido mucho auge en Honduras ha sido el de la palma aceitera, con siembras que equivalen a una extensión aproximada de 100.000 ha, situadas principalmente en la zona norte del país. La producción se concentra en las explotaciones mayores de 500 ha. También es de reciente implantación el cultivo de la piña, que cubre una extensión aproximada de 4.500 ha, principalmente en explotaciones de 500 ha o más, que significan el 0,15 del número total de explotaciones pero cultivan el 73,7 % de la superficie en piña y producen el 89,3 % de las frutas, básicamente para exportación (Instituto Nacional de Estadísticas Honduras 2008). Honduras es el primer productor de café de Centroamérica con 5,2 millones de sacos en el año 2011 y con un área de siembra de más de 310.000 hectáreas distribuidas en 14 de los 18 departamentos. Esta actividad está sustentada en la producción primaria por cerca de 110.000 productores articulados con procesadores y comercializadores, tanto en el ámbito nacional como internacional. Los productores en su gran mayoría (el 95 %) pertenecen a la llamada agricultura familiar, que a su vez son responsables del 60 % de la producción. El 4,5 % están clasificados como medianos y solo un 0,3 % como grandes, estos últimos responsables de un 18 % de la producción. Es importante hacer referencia a la ganadería. En relación con la ganadería bovina existen cerca de 97.000 explotaciones que sostienen un hato de aproximadamente 2,5 millones de cabezas, con un 46 % de explotaciones menores de cinco hectáreas, en las cuales se sustenta un 13,2 % de la producción. Por su parte,

384

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

en el estrato de cinco a 50 hectáreas se ubica un 43,2 % de las explotaciones y un 34,5 % de la ganadería. Del mismo modo, en el estrato de 50 a menos de 250 hectáreas se registra 9,7 % de las explotaciones y el 35,2 % de la existencia ganadera. Estos dos últimos estratos son los predominantes, al sostener en forma conjunta el 69,7 % de la ganadería del país. Por otra parte, Honduras tiene un importante sector social de agricultura familiar que produce alimentos básicos, que actualmente corresponde a unas 380.000 familias. En general, su situación socioeconómica es precaria, pero este sector de agricultura familiar reviste gran importancia para la seguridad alimentaria y nutricional del país (PRESANCA II-FAO 2011). Honduras tiene el 59 % de su superficie en bosque, de la cual un 12 % corresponde a pino denso, 10 % a pino ralo y 33 % a bosque latifoliado (Instituto Nacional de Estadística 2013). Como producto de esta riqueza forestal, la madera ha llegado a ser un recurso importante, sobre todo el pino, la caoba, el ébano y la madera rosa. Existen yacimientos de plata, zinc y plomo, así como hierro, hulla, cobre y antimonio que hacen parte de su riqueza natural, a la cual se suma su gran potencial en materia de generación de energía eléctrica a partir de la fuerza hidráulica. Toda esta actividad económica ha resultado insuficiente para satisfacer las necesidades de inserción laboral de la población hondureña en edad de trabajar. Esto se manifiesta no solo en los niveles de desempleo y subempleo existentes, sino también por la existencia de una fuerte emigración, principalmente hacia los Estados Unidos, país al cual se dirigen el 91 % de la población migrante, en su mayoría en condiciones irregulares, aspecto que hace difícil su medición. Algunas estimaciones calculan entre 800 mil y un millón el número de hondureños en esta condición. Esto hace que las remesas constituyan una fuente significativa de los ingresos de los hogares de esa población migrante (Villa & Lovo 2009). En el campo de las políticas agropecuarias y de desarrollo rural, Honduras ha sido un país particularmente activo. En la década de los sesenta del siglo pasado, se emitió una Ley de Reforma Agraria con la cual se logró reducir un tanto las brechas de inequidad en la posesión de la tierra, aun cuando posteriormente hubo una reversión de este proceso como consecuencia de la aplicación de visiones de corte neoliberal. En el año 2000, el Estado Hondureño emitió la Ley para el Desarrollo Rural Sostenible, oficializando el tema como una prioridad nacional. Con dicha ley se creó el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) como ente responsable del desarrollo de las políticas y estrategias adoptadas por el Estado. Como aspecto complementario, se han formulado la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) y la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Medio Rural de Honduras (PESAH), la Política Ambiental y la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En el marco de estas políticas se han ejecutado una serie de proyectos y programas tendientes todos al apoyo y fomento del desarrollo rural. En la actualidad, el documento marco que orienta las políticas de desarrollo rural en Honduras es el denominado Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022 (República de Honduras 2010). La Visión de País se propone cuatro objetivos orientados a lograr una transformación de la sociedad hondureña que le permita superar las principales debilidades en materia económica, social e institucional, bajo un enfoque de sostenibilidad. Por su parte, el Plan de Nación contiene elementos relacionados con el desarrollo rural, especialmente en aspectos del desarrollo regional, la sostenibilidad, la ampliación de la democracia y el fortalecimiento de la ciudadanía, y la adaptación y mitigación del cambio climático. Uno de los temas importantes de la Visión de País 2010-2038 es el fortalecimiento de los procesos de descentralización y con ello, la apertura a una mayor participación de la sociedad civil y de los gobiernos locales en los procesos de desarrollo, expresado de la siguiente forma: “Esta Visión se sustenta en el desarrollo territorial y por tanto promoverá la autogestión y el desarrollo regional y municipal. Para ello dará impulso a programas de mejora en las finanzas municipales, fomentará iniciativas ciudadanas que promuevan la participación y la

385

auditoría social y procurará el acercamiento entre los ciudadanos y sus autoridades locales” (República de Honduras 2010:20). Honduras, como parte integrante de SICA y del CAC, ha mantenido una posición muy positiva y consecuente en la formulación y puesta en marcha de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT), tomando decisiones orientadas a la conformación y funcionamiento de la Comisión Nacional para la Ejecución de la ECADERT. En esta Comisión participan actores tanto gubernamentales como de la sociedad civil, la academia y la cooperación internacional. En el sector público, cabe mencionar a la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS), la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), la Secretaría de Desarrollo Social (SDS), la Secretaría de Estado en los Despachos de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN), la Secretaría del Interior y Población (SEIP), y la Comisión de Agricultura del Congreso Nacional de la República. Otras entidades participantes son la Asociación de Municipios de Honduras, Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Centro Universitario Regional del Litoral Atlántico (CURLA), Hermandad de Honduras, Federación de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH), Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras (COCOCH), Confederación Hondureña de Mujeres Campesinas (CHMC), Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP), Representante Nacional de los GAT, e IICA y CATIE. Producto de la concertación de actores, esta Comisión ha logrado tomar importantes decisiones sobre la puesta en práctica del desarrollo rural territorial en los marcos de la ECADERT, incluyendo la selección de seis territorios focales: Belén Gualcho, Valle del Sensenti, Yeguaré, Menorca, Mancepaz Mamcepaz (Mancomunidad de municipios del centro de la Paz) y Mamlesip (Mancomunidad de municipios Lencas de la Sierra de la Paz), Manorpa (Mancomunidad de municipios del norte de El Paraíso y Olancho), y Mamugah (Mancomunidad de municipios Garífunas de Honduras), de los cuales se han sistematizado las experiencias de Belén Gualcho y del Valle del Sensenti. Por otra parte, la Comisión Nacional ha logrado la organización del apoyo a la formulación, evaluación ex – ante y aprobación de proyectos que han concursado por los recursos del Fondo Regional ECADERT, logrando el financiamiento de los siguientes: “Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud comunitaria del Territorio Belén Gualcho”, “Fortalecimiento producción y comercialización hortícola, en el Valle del Sensenti”, “Manejo integral de los residuos sólidos en el Valle del Sensenti” y “Potenciando el desarrollo económico a través del manejo y comercialización de productos reciclables en el territorio lenca del Departamento de la Paz”, por un monto total de 683 473 dólares. Las reflexiones hasta ahora llevadas a cabo por la Comisión Nacional indican la necesidad de enfatizar y priorizar las acciones dirigidas a difundir y explicar de manera más sistemática la ECADERT entre los entes relacionados. Sugieren, además, la importancia de estructurar programas de capacitación orientados a la formación de gestores del desarrollo rural territorial. Subrayan, asimismo, la necesidad de que Honduras cuente con una política nacional de desarrollo rural territorial que se traduzca en una movilización institucional efectiva para impulsar el desarrollo de los territorios rurales, como la situación de las áreas rurales lo requiere.

La experiencia de Belén Gualcho Características generales del territorio El municipio de Belén Gualcho está ubicado en el occidente de Honduras, en el departamento de Ocotepeque, a 82 kilómetros de la cabecera departamental de Nueva Ocotepeque. Al norte limita con los municipios de Corquín y Gracias; al sur, con el municipio de San Sebastián; al este, con el municipio de San Manuel Colohete; al oeste, con los municipios de Sensenti y San Marcos de Ocotepeque.

386

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Mapa 2. Territorio de Belén Gualcho, Honduras

El municipio de Belén Gualcho lo integran 17 aldeas, 14 caseríos y cuatro barrios. Está asentado en una extensión territorial de 156,9 km2, representando 0.14 % de la extensión del territorio nacional. La población actual es de 16 301 habitantes para una densidad de 120,12 ha/km2, 60 % más alta que la media nacional. El 97 % de la población de Belén Gualcho es de origen lenca. Como población predominante en el territorio, los lencas mantienen sus raíces y costumbres. En esta zona se encuentra el Parque Nacional del Celaque, con elevaciones que van desde los 1800 hasta los 2600 m.s.n.m. La mayoría de sus laderas superan los 75 ° de inclinación, lo que dificulta las labores agrícolas, comerciales y de transporte. Cubre dos subcuencas: una drena hacia el Pacífico y forma parte de la cuenca del río Lempa. La otra, conformada por siete subcuencas, drena hacia el Atlántico y forma la cuenca del río Ulúa. En el altiplano del territorio de Belén Gualcho prevalecen los suelos profundos y francos, con buen drenaje y de escasa pendiente, aptos para la labranza, el cultivo de flores y las hortalizas. En el resto del territorio, los suelos presentan un alto contenido de hierro, característico de los suelos ácidos, de baja capacidad para la retención de nutrientes y de muy poca permeabilidad; esta clase de suelos se pueden utilizar para el cultivo de fibras como el izote, frutales de baja exigencia nutricional como la piña, o un manejo agroforestal que pueda estar asociado a fincas de café. La principal actividad económica es la agricultura en pequeña escala y los rubros más destacados son el maíz, frijol, café, hortalizas y frutales de altura, y el ganado vacuno. Persisten entre los productores las prácticas agrícolas de roza, tumba y quema que caracterizan a la agricultura migratoria asociada a los granos básicos. Se hace uso de insumos agroquímicos (fertilizantes, herbicidas e insecticidas), especialmente en el café y las hortalizas. La ganadería vacuna es básicamente extensiva; también se practica la ganadería menor, que incluye la cría de cerdos y aves de corral. La productividad agropecuaria es de baja a media, dependiendo del rubro. Habitan 300 pequeños productores hortícolas organizados que producen de manera escalonada, con vinculación a los mercados nacionales y regionales. Existe una fuerte presión sobre los recursos naturales por el avance de la frontera agrícola y las necesidades energéticas de las familias, con una tasa promedio de deforestación de ocho hectáreas por año.

387

La industria artesanal es, fundamentalmente, elaboración de pan, hortalizas en encurtidos, mermeladas y vinos de frutas. En el sector de servicios predomina el comercio. Otros componentes son los servicios de hostelería, comedores, transporte, educación y salud; los dos últimos proporcionados por el gobierno central, los demás, por el sector privado. En generación de empleo e ingresos, la agricultura representa el 80 %, seguida por las actividades del sector servicios con una participación de al menos 15 %, y la industria artesanal tiene un peso relativo de solo 5 %. En general, prevalecen los agentes económicos que desarrollan una sola actividad, pero existen redes familiares que integran tres o más actividades, entre caficultura, ganadería, granos básicos, comercio, transporte y hostelería. Es un territorio que cuenta con un buen nivel de organización comunal. En la línea de base realizada en el año 2007, el territorio contaba con 215 organizaciones que incluían una amplia gama de actores civiles, mercantiles, de asistencia al desarrollo, gubernamentales, educativos y del sector salud, entre otros. (SAGPRODERT-IICA 2007:14) Existe en el territorio una presencia significativa de actores gubernamentales, principalmente del sector educación. El sector empresarial es poco diversificado, concentrándose principalmente en servicios generales. Hay un déficit de organizaciones financieras. Existen ocho ONG en materia de finanzas, asistencia técnica, apoyo a la organización comunal y la salud comunitaria.

Etapas del proceso de gestión territorial El proceso de gestión territorial en Belén Gualcho tuvo dos fases fundamentales: la diagnóstica y la ejecutora. La fase diagnóstica incluyó las siguientes tareas: 1) el mapeo de actores sociales, 2) el inventario de inversiones, 3) la selección de líderes, 4) la elaboración de la línea de base, 5) el diagnóstico de las cadenas productivas y 6) organización del grupo gestor. La fase ejecutora, a su vez, incluyó las siguientes tareas: 1) elaboración del plan territorial, 2) organización de los comités de trabajo, 3) elaboración del plan de inversión, 4) elaboración de los perfiles de proyectos y 5) gestión de proyectos.

388

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

No obstante esta categorización, es necesario hacer referencia a la selección y delimitación del territorio. Este territorio de Belén Gualcho hizo parte de cuatro más que fueron propuestos para la ejecución de la experiencia, y para su selección se establecieron los siguientes criterios: 1) oportunidad para estructurar y fortalecer una economía local, 2) existencia de elementos sociales para lograr cohesión social con base en una coordinación público-privada, 3) existencia de manifestaciones culturales que identificaran al territorio, 4) existencia de espacios y oportunidades para intervenir en la gestión de los recursos naturales, 5) presencia institucional y de voluntad política de las autoridades locales para iniciar un proceso de desarrollo rural territorial, 6) a cada territorio se debió hacer una visita para la verificación de los criterios, bajo selección colegiada y 7) que tuviese una delimitación político-administrativa. Seguidamente se explica cómo se desarrollaron las principales tareas de la fase de diagnóstico.

El mapeo de actores Se ejecutó en dos etapas: la primera recolectando información general, inventariando a las organizaciones existentes, asociaciones y líderes comunales; en la segunda etapa, se capacitó a los actores sociales en áreas temáticas, lo que permitió identificar a los líderes del territorio y promover la organización del Grupo de Acción Local o Grupo Gestor de Servicios. Para identificar a los actores locales se elaboró un listado preliminar de la estructura social del territorio, para lo cual se consideraron tres criterios: dimensión, naturaleza y área de acción. Bajo cada criterio se presentaron diversas categorías. En lo referente a la dimensión, se consideró lo social, lo económico, lo ambiental y lo político-institucional. En lo atinente a la naturaleza del actor se consideraron los de origen público, político, gremial, asociativo, comunal, empresarial, ONG y religioso. En cuanto al área de acción, las categorías fueron: la agricultura, lo pecuario, la organización comunal, la educación, la salud, el gobierno local, financiamiento, conservación, turismo, grupos vulnerables y la asistencia social de la iglesia. El Mapeo de Actores de Belén Gualcho identificó 38 actores sociales relevantes en el territorio, entre los que se mencionan: el FHIS, Ministerios de Salud y Educación, Hondutel, Juzgados de Paz, Registro de las Personas, Policía Nacional, Municipalidad y el PRODERT-SAG, Hermandad de Honduras, AESMO, ODECO, Visión Mundial, Plan Internacional, Aldea Global, ASONOG, AHPROCAFE, APROALCE, APROL, Comité de Ferias del Agricultor, Grupo Gestor, Asociación de Patronatos, Juntas de Agua, Comisión de Transparencia, Comisión Municipal, la Iglesia católica y la evangélica (SAG-PRODERT-IICA 2007).

Inventario de inversiones El levantamiento de la información para el inventario de inversiones se realizó con el método de Grupos Focales, integrados por informantes claves como los miembros de patronatos, asociaciones de padres de familia, juntas de agua y guardianes de salud. En este proceso se aplicaron dos dinámicas grupales: “los mapas conceptuales” y “el árbol conceptual”. Los informantes claves identificaron las inversiones realizadas dentro de una unidad espacial, utilizando un mapa del territorio. El diagnóstico de inversiones permitió identificar que en el transcurso de una década (1996-2006) en el territorio de Belén Gualcho se invirtieron 15 720 300 lempiras, con una media anual de 1.572.030 lempiras. Sin embargo, la concentración de las inversiones no indica su eficiencia; para ello es necesario comprender la composición de las inversiones según su función y eficiencia en el desarrollo del territorio. El principal tipo de inversión es funcional, con un 43 %, seguido por la inversión en recursos humanos con un 30 % y, en un tercer lugar, las inversiones estructurales. Las inversiones funcionales en Belén Gualcho

389

corresponden a la construcción de escuelas, seguidas por la construcción de sistemas de agua potable (23 %), encontrándose en menor grado las inversiones en alcantarillado y mejoramiento de vivienda (1 %).

Selección de líderes Los estudios elaborados en la caracterización de los actores, permitieron seleccionar los actores que se invitarían a la asamblea con el propósito de organizar el Grupo Gestor. Fueron 50 personas que representaban a 22 diferentes sectores, incluidos todos los actores institucionales, los principales líderes de los territorios, autoridades municipales y locales. Se contó también con la presencia del Gobernador Político de Ocotepeque.

Elaboración de la línea de base Esta se realizó en dos etapas: recopilación y revisión de la información secundaria, y generación de información primaria. Para la primera se implementó un mecanismo para registrar la información existente relacionada con temas sociales, económicos, ambientales e institucionales, mediante la realización de las siguientes actividades: recuperación de documentos y revisión de la información pertinente. La segunda etapa, generación de la información primaria, estuvo sustentada en encuestas estructuradas, observación directa y entrevistas con grupos focales. Esto permitió analizar el estado del sistema económico, productivo, social y ambiental del territorio; evaluar el proceso de desarrollo, tomando como base los indicadores de los “Objetivos del Desarrollo del Milenio”, así como los contenidos en el seguimiento y evaluación del Plan Agro 2003-2015. Este conjunto de indicadores permitió, en el levantamiento de la línea base, cuantificar el nivel de desarrollo económico alcanzado en la dimensión productiva agropecuaria, además de las dimensiones ambiental, social e institucional (SAG-PRODERT-IICA 2007). En este proceso de elaboración de la línea de base también se utilizaron los mapas de manejo de recursos naturales, suelo, agua y cobertura vegetal, el mapa de actividades productivas, el mapa de flujo de comercio, el mapa de patrón de poblamiento y centros poblados, el mapa de la dinámica poblacional y el mapa de producción y mercados. Con esto se tuvo información precisa sobre ubicación geográfica, localización y límites, historia, demografía, desnutrición, características biogeográficas, hidrografía, capacidad de uso de los suelos y aspectos legales de la tenencia de la tierra. Por otra parte, se contó con información social en materia de educación, salud, vías de comunicación, cultura, organización comunal y participación social. En materia de producción, se tuvo información para caracterizar la estructura productiva, las raíces y efectos de la tenencia de la tierra, los principales rubros productivos y la vinculación de los sistemas de producción con los mercados. Completando los aspectos económicos se levantó información sobre la hotelería y el turismo, identificando sitios turísticos tales como monumentos, ferias, producción y comercialización autóctona, posibilidades de rutas turísticas en parques nacionales, miradores naturales, cataratas, etc. Esta línea de base le dio elementos importantes a la caracterización y diagnóstico del territorio.

Diagnóstico de las cadenas productivas El análisis de la producción bajo un enfoque de cadena permitió a los actores del territorio tener una visión integral y sistémica de sus principales actividades económicas en todas sus etapas y manifestaciones: producción primaria, la transformación y comercialización, incluyendo además aspectos relacionados con la institucionalidad de apoyo, las políticas públicas y otros relacionados con su funcionamiento. De una manera especial, se levantó información sobre las cadenas de café, tomate, papa y zanahoria, tomando en consideración aspectos productivos, de comercialización y de los servicios de apoyo.

390

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Organización del Grupo Gestor Este grupo se seleccionó mediante actividades de diálogo y concertación. De esta forma, el grupo se constituyó en una asamblea convocada con la participación de 50 personas, representantes de 22 sectores. También participaron las autoridades locales, municipales y de la Gobernación departamental. En dicha asamblea se nombraron los miembros del Grupo Gestor, el cual quedó conformado por representantes de ONG, gobierno local, asociaciones de productores, iglesias, instituciones del sector público y líderes comunitarios de reconocida trayectoria. Una vez constituido, el Grupo Gestor inició un trabajo de validación de la información recopilada en los estudios territoriales. Además de mejorar los documentos elaborados sobre el territorio, este trabajo se convirtió en un mecanismo para integrar a los miembros del Grupo Gestor como equipo de trabajo. A continuación se comenta la manera en que se realizaron las tareas correspondientes a la a fase ejecutora:

Elaboración del plan territorial La formulación del Plan se hizo a través de un taller de tres días de duración, con la participación de todos los miembros del Grupo Gestor, técnicos de ONG que venían participando del proceso, otros técnicos que estaban trabajando en el territorio, y personas conocedoras de temas específicos. En la primera parte del taller se presentaron experiencias en la formulación de este tipo de programas en Brasil y Ecuador. Se estructuraron y reforzaron las comisiones por dimensión del desarrollo, que previamente habían venido trabajando en la identificación de ideas de proyecto. Luego se compartieron los elementos conceptuales y metodológicos para estructurar un programa de inversiones del territorio. Dicho programa no solo incluye perfiles de proyectos para abordar la problemática, sino también la estructura de los ejes del programa con una visión multidimensional.

Comisiones de trabajo Para cada una de las dimensiones del desarrollo se definió un eje integrador y se definieron proyectos para alcanzarlo. Con respecto a la dimensión político-institucional se definió como eje estratégico el “fortalecimiento y gestión social del territorio“. Para la dimensión económica productiva se tomó el eje “desarrollo de la competitividad con equidad social”. Para la dimensión social y cultural se definió el eje “modernización y mejoramiento de la infraestructura y servicios sociales”. Y para la dimensión ambiental se planteó el eje “gestión integrada de recursos naturales”

Elaboración del plan de inversión y perfiles de proyectos Concluido el taller, las comisiones continuaron sus trabajos hasta elaborar el borrador de perfiles de proyecto para cada una de las cuatro dimensiones del desarrollo. Cada perfil describía los siguientes elementos: el nombre del proyecto, su ámbito o localización; el tipo de proyecto, por ejemplo de cooperación técnica o de inversión; el grado de avance en su formulación; descripción del problema que abordará; objetivo general y objetivos específicos; beneficiarios; duración; componentes o actividades principales; costos de formulación y ejecución; resultados esperados. Se estructuraron borradores de 22 perfiles de proyecto. Con el apoyo de un consultor se hizo una primera edición del documento y luego, el equipo de animación con el Grupo Gestor preparó la versión final. Esta versión fue aprobada en un cabildo abierto en el municipio y está en proceso de ejecución, especialmente aquellos proyectos que se pueden financiar con complementación de fondos municipales y de los beneficiarios. Entre los proyectos que se han ejecutado parcialmente están los de paneles solares, mejoramiento de caminos, y gestión integrada de recursos naturales, que incluye los proyectos de riego y manejo de cuencas. Factores dinamizadores y barreras (Fortin 2011)

391

Dinamizadores Transferencias y otros recursos de inversión La elaboración del plan de desarrollo y el programa de inversiones del territorio es uno de los hitos más importantes en la implementación de un proceso de desarrollo con enfoque territorial. El Grupo Gestor o instancia de concertación local, potencia su relevancia si logra coordinar con la corporación municipal la priorización de los proyectos del programa de inversiones que se financiarán con las transferencias del gobierno central. En el caso de Belén Gualcho, se contó además con la participación técnica y financiera de las ONG Aldea Global y Hermandad de Honduras, que además de gestionar fondos con la cooperación internacional, lograron comprometer aportes de las organizaciones locales, fondos propios de las familias participantes y más importantes aún, fondos propios de estas dos ONG. Esto permitió lograr un mayor impacto de las inversiones con los fondos de transferencia del gobierno central. La profundización de las reformas fiscales constituye un elemento necesario en la aplicación de un enfoque territorial. Actualmente en Honduras, un 5 % del presupuesto nacional se ejecuta a través de estas transferencias, y se espera que suba a un 12 % de forma paulatina. En esta experiencia de Belén Gualcho, entre los proyectos que fueron ejecutados con esta modalidad de complementar los fondos asignados de la ERP y las transferencias del 5 % del gobierno central, se ha logrado financiar proyectos de energía renovable con paneles solares, sistemas de riego, arreglo de calles, mejoramiento de viviendas y manejo de desechos sólidos. Todos estos proyectos se hicieron en coordinación con estas dos ONG que participan del proceso en el territorio.

El municipio como territorio En la mayoría de las experiencias de desarrollo territorial, al territorio lo constituye una alianza de municipios, lo que significa instancias administrativas de un nivel superior y alcanzar acuerdos intermunicipales para priorizar inversiones. En esta experiencia, el territorio lo constituye un solo municipio, lo cual facilita la implementación de la experiencia en términos de creación de consensos intraterritoriales. En este caso particular, el hecho de que el territorio sea un solo municipio facilitó que la base con la que se definen criterios para implementación de proyectos fuera más de carácter técnico y menos una negociación política. Esto permitió lograr consensos en las decisiones de inversión.

Liderazgo técnico e institucional de las ONG en el territorio De acuerdo con el criterio experto de varios observadores, el proceso en Belén Gualcho se ha dinamizado y sostenido por la presencia de dos ONG comprometidas, que han tomado la iniciativa de ejecutar proyectos y cofinanciar los costos de los aspectos metodológicos del proceso.

Cercanía con los mercados Las condiciones agroecológicas de Belén Gualcho hacen pertinente priorizar las hortalizas de altura, como uno de los motores de desarrollo del territorio. La realización de fuertes inversiones en infraestructura de riego ha potenciado su impacto por la cercanía del territorio al mercado del Valle de Sula, al mercado de San Salvador que está casi a igual distancia que San Pedro Sula, y también al mercado de las ciudades intermedias de la región occidental, que es donde actualmente se vende el producto de segunda y tercera, que sobra después de las entregas a los mercados dinámicos de las plazas antes mencionadas.

392

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Procesos especializados de capacitación técnica Tanto los productores como los mismos equipos técnicos manifiestan que el éxito productivo y de vinculación a los mercados dinámicos ha sido fruto de la intensa capacitación recibida por parte de los agrónomos que ofrecen la asistencia técnica agrícola. Los productores recibieron no solo la instrucción en el uso de los insumos de paquete tecnológico, sino también la metodología de transferencia y los elementos técnicos para la creación de conciencia ambiental, que permite evitar el uso indiscriminado de productos químicos tóxicos, no solo para el ser humano sino también para el ecosistema del territorio. Se menciona también la importancia que ha tenido la formación ordenada, pero aún no completada, de liderazgo y desarrollo humano, dirigida a los miembros del Grupo Gestor y otros líderes del territorio que ha permitido el desarrollo de capacidades, para que los líderes participen, desarrollen mayor grado de compromiso con el territorio y escalen a posiciones más relevantes en la institucionalidad local.

Trabajo en equipo Uno de los énfasis de la experiencia ha sido la constitución y consolidación de un equipo de personas que representan a la sociedad civil organizada del territorio. Se ha generado un proceso de capacitación estructurado con talleres, charlas, videos, giras dentro y fuera del municipio para conocer experiencias y procesos de desarrollo, socialización y análisis de los estudios del territorio. Esta combinación de técnicas formativas ha fortalecido no solo el compromiso personal con el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio, sino también la conciencia de equipo de los miembros del Grupo Gestor. Esto permite que sus ofertas de contribuir con el gobierno municipal en la gestión del desarrollo del municipio o las demandas por un mejor uso de los recursos que ingresan al territorio, sean planteadas como equipo, y no como personas naturales u organizaciones, permitiendo democratizar el desarrollo y despertar interés por el proceso en la región de occidente.

El compromiso y apoyo político de las autoridades locales al proceso El caminar de un pueblo depende de sus gobernantes. Para lograr cambios económicos y sociales positivos en un territorio se requiere de autoridades y líderes locales con elevado espíritu de servicio y determinadas convicciones y actitudes. En el 2006, al inicio de la implementación de esta experiencia de desarrollo territorial, el alcalde y posteriormente varios miembros y funcionarios de la corporación municipal, manifestaron su interés y compromiso por un trabajo coordinado al interior del territorio. El alcalde y la mayoría de los miembros de su corporación avalaron todas las gestiones, reuniones de trabajo, rendición de cuentas del avance y los compromisos adquiridos por los miembros del Grupo Gestor. Esto permitió no solo legitimar el proceso, sino también potenciarlo al comprometer el entusiasmo de mayor número de actores. La necesidad de este tipo de compromisos por parte de las autoridades se ha evidenciado a inicios del 2010, cuando las nuevas autoridades municipales no percibían claramente el rol trascendental del Grupo Gestor en el desarrollo del territorio. Esto desaceleró de alguna manera la dinámica de la coordinación interinstitucional provocada por la fiscalía social que ejerce el Grupo Gestor y la función que cumple el Alcalde Municipal. Con la discusión generada durante esta sistematización, se ha devuelto al Grupo sus atribuciones y se ha asumido el compromiso de colectivizar con todos los habitantes la existencia y funciones del Grupo. Esto facilitará el que el Grupo Gestor se constituya en el filtro y puente de las demandas e ideas para el desarrollo que la población desea presentar ante organismos públicos o privados del ámbito local o nacional.

Barreras Como cualquier innovación, siempre existe algún grado de resistencia a lo nuevo o que trastoca el status quo, especialmente en campos donde existen conflictos por luchas de poder. En esta experiencia particular pueden mencionarse algunas barreras para la puesta en marcha del enfoque territorial:

393

•

Algunas de las ONG que tenían acciones en el territorio al inicio del proceso han tenido una cultura paternalista y clientelista en su metodología del trabajo. Las acciones de desarrollo con esa dinámica de subvenciones provocan confusión y pérdida de interés por los procesos sostenibles iniciados en el marco de la dinámica del DRT.

•

Descoordinación entre las nuevas ONG que entran al territorio para socializar áreas técnicas y zonas geográficas de intervención en el territorio. Esto provoca retroceso en los procesos ante la necesidad de promover la coordinación entre instituciones para evitar duplicación de esfuerzos. Hay una cultura generalizada en el país, especialmente entre las ONG, de ampliar espacios de cobertura, simplemente contactando una organización o líder local. No hay costumbre de coordinar previamente con las instituciones presentes y mucho menos respetar instancias locales de gestión de desarrollo.

•

Reducida capacidad gerencial tanto de las organizaciones de productores, como del gobierno local en el territorio. Se constituye en una pequeña limitante al inicio del proceso, pero en una oportunidad para el desarrollo de capacidades de las instancias locales.

•

El gobierno central desconoce el esfuerzo piloto de desarrollo rural en Belén Gualcho: los líderes locales consideran que el esfuerzo puede quedar en documentos si el gobierno central, en primer lugar, no prioriza Belén Gualcho como territorio para iniciar procesos de desarrollo rural con un enfoque territorial en el marco de la implementación de la ECADERT en el país. Esto significaría seguir haciendo más de lo mismo y prolongar la situación de pobreza, desnutrición, deterioro ambiental, y desperdiciar el esfuerzo conceptual y metodológico de un conjunto de organizaciones e instituciones, desarrollado a lo largo de cuatro años.

•

Los celos y la parcialidad política han sido un problema identificado en el territorio, que podría desvanecer el entusiasmo por el proceso al sesgarse el beneficio del proceso a favor de los seguidores del grupo político en el poder del gobierno local. Esto provocaría individualismo, retraimiento y falta de comunicación entre los habitantes del municipio. Esta barrera se ha tratado de reducir con un diálogo abierto al interior del Grupo Gestor.

•

Dificultad de acceso a algunas zonas del territorio por mal estado de vías de comunicación, que se constituye en una barrera física por el costo del traslado de la producción a los centros de acopio; aumento de costos de producción por transporte y aún perdidas de cosecha por el manejo post cosecha o imposibilidad de llevarla al mercado, lo cual va generando un rezago en estas comunidades e impide un desarrollo equitativo en todos los lugares del territorio.

•

Falta de seguimiento en la ejecución de los proyectos por descuido de la institución y la organización local en concluir todos los trabajos, debido a la planificación de proyectos demasiado ambiciosos en cuanto a cumplimiento de metas en tiempos demasiado cortos. Esto ha ocurrido por las exigencias de tiempos de ejecución establecidos por el donante, que generalmente no tiene la misma dinámica de las adopciones a nivel local.

•

La dispersión geográfica de las comunidades y no contar con un proyecto que pueda pagar movilidad de representantes y otros gastos administrativos para su participación en reuniones y otro tipo de eventos orientados a mejorar su cohesión grupal, sus aportes al territorio en términos de gestión, preparación o evaluación de proyectos para el territorio. En ocasiones, esto desmotiva o reduce la participación de los miembros más distantes del casco municipal, donde usualmente se hacen las reuniones.

•

Dificultad para lograr consenso de opinión para hacer acciones en los proyectos por celos de liderazgo, por el estilo caudillista que aún existe entre algunos funcionarios del gobierno local y líderes locales del territorio. Esta actitud poco democrática se ha constituido en una barrera para la creación de consensos en la priorización o desarrollo de actividades en los proyectos en ejecución.

Lecciones aprendidas (Fortin 2011)

394

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Apoyo político al proceso La experiencia de desarrollo rural territorial en Belén Gualcho contó desde un inicio con el apoyo e interés personal del alcalde municipal, quien expresó desde la primera visita para implementar el proceso, su interés en integrar todas las fuerzas del territorio y procurar la complementariedad de las acciones de todas las instituciones y organizaciones con presencia en el municipio. La gestión territorial es mucho más que gestión de proyecto o de programa; es la gestión de un proceso social, de articulación de actores públicos y privados. No es una implementación convencional, sino es una implementación que se despliega en un escenario de diálogo y de negociación permanente. Es un proceso muy político en términos de articulación de actores. Por tal razón, su implementación requiere más que de una racionalidad instrumental, de un decidido apoyo político. En los primeros cuatro años de la experiencia, se recibió el apoyo del alcalde y su corporación municipal, el proceso fluyó y permitió cierto grado de integración y empoderamiento del Grupo Gestor. A partir del 2010, nuevas autoridades toman posesión del gobierno local y el apoyo político disminuye casi hasta desaparecer, con lo cual se frena la dinámica del proceso. Estos hechos ratifican la necesidad e importancia del apoyo político para la implementación de procesos de desarrollo rural territorial. Los animadores del proceso deben tener claridad de los propósitos y productos al implementar una experiencia de desarrollo territorial, de tal manera que puedan dar una visión prospectiva a las autoridades locales y, de ser necesario, a las autoridades nacionales para que desde el inicio del proceso se obtenga el apoyo político para el éxito. Con base en la experiencia de Belén Gualcho, se deben considerar los periodos de transición de nuevas autoridades, a fin de incluir la experiencia en una estrategia de transición a las nuevas autoridades y enfatizar que es un proceso de los actores del territorio, más que de las autoridades salientes. Por tal razón, el apropiamiento y entusiasmo en la implementación de las acciones deben ser no solo de los miembros del Grupo Gestor, sino del resto de la población que se integra en los grupos de la sociedad civil organizada. Esto ha permitido aprender que todo proceso de desarrollo rural territorial debe tener una estrategia de comunicación y visualización con las autoridades locales, nacionales y con todos los líderes y miembros de las organizaciones del territorio.

Proceso de selección y delimitación del territorio Establecer criterios para la delimitación de territorios rurales es una de las principales preocupaciones de los formuladores de políticas y de los operadores de programas vinculados al desarrollo de regiones rurales, bajo un enfoque territorial. Como la emergencia de dicho enfoque es muy reciente, aún no existen criterios universales y reconocidos que permitan definir, a priori, qué es un territorio. Siempre debe conceptualizarse el territorio como unidad espacial de análisis, determinada por las relaciones sociales e históricas entre los actores y el territorio. La delimitación de un territorio algunas veces no es evidente, sino que es necesario determinar su naturaleza y límites. Esto se relaciona con la potencialidad para “construir” la identidad y las particularidades del territorio, a partir de las cualidades endógenas, y las posibilidades de tomar ventajas de esas potencialidades definiéndolas como “motores” que puedan facilitar la transformación productiva o el fortalecimiento de sus instituciones. Independientemente de cómo se determine el territorio, será importante establecer un límite físico de este y buscar condiciones de similitud, de modo que las poblaciones que lo conforman tengan la posibilidad de identificarse con ese territorio. En algunos casos puede coincidir con las divisiones político-administrativas, pero no necesariamente debe ser el criterio principal. En otras ocasiones, es posible establecer criterios o indicadores que ayuden a determinar un territorio, los cuales pueden estar definidos por algunas características tales como: identidades culturales, una cuenca, una carretera, una actividad económica, una condición geográfica. Siempre será necesario dedicar tiempo y estudio a la tarea de identificar y determinar los límites de los territorios.

395

La experiencia de Belén Gualcho se dio en el marco de un convenio con el PRODERT, donde una de sus acciones definía el diseño y puesta en práctica del enfoque territorial para el desarrollo rural sostenible en regiones fronterizas. Se determinó que se seleccionaría un territorio de referencia para validar los aspectos conceptuales e instrumentales desarrollados por el IICA en la implementación de procesos de desarrollo rural territorial. Con este propósito, la Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del Instituto describió en un documento los criterios que permitían la priorización y definición de territorios. Para esta experiencia, la determinación del territorio se realizó tomando en cuenta varias propuestas hechas por cada una de las cinco ONG, que coejecutaban acciones con el proyecto. El proceso de selección pasó por reconocer y definir áreas específicas en zonas geográficas que tienen identidad propia y son reconocidas como tales. Los territorios propuestos por las ONG fueron los siguientes: a) el Valle de Sensenti; B) el municipio de la Unión, caracterizado por los trabajos de la mina de San Andrés, como identidad generadora de la actividad económica; c) la mancomunidad de Copán Ruinas: Santa Rita, Cabañas, y San Jerónimo (MANCORSARIC), donde existe un fuerte proceso de creación de capital social, que por sus características y composición, se identifican con el territorio; d) el municipio de Belén Gualcho, que se distingue por su componente étnico, pues más del 95 % de la población es de la etnia lenca. Entre estos cuatro territorios presentados, se seleccionó Belén Gualcho. La selección se hizo sustentada no solo en sus elementos étnicos, sino también en los criterios económicos, ambientales, pero especialmente por el apoyo político e interés del Gobierno Local desde la visita exploratoria que se hizo al territorio. En el país existen elementos que están orientando o definiendo criterios en el proceso de selección de territorios, tal es el caso de las regiones ya definidas en el “Plan de Nación, Visión de País”. Otro criterio relevante es la presencia institucional de las instituciones responsables del desarrollo rural en Honduras, la SAG, PRONADERS, Secretaría de Desarrollo Social. Otro elemento importante en la selección de territorios es donde existen acciones e inversiones importantes en proceso, ya sea del Estado o de ONG. En estos casos, si se cumplen los criterios económicos, sociales, ambientales y político-institucionales, la fuerza de las inversiones en curso en dichos territorios facilita la adaptación de los aspectos metodológicos del enfoque territorial del desarrollo rural. Los instrumentos y herramientas metodológicas utilizadas en el caso de Belén Gualcho deben ser revisados y adaptados en los procesos de trabajo en los nuevos territorios seleccionados. Tal es el caso de los estudios territoriales, la integración y fortalecimiento de la instancia de concertación, la definición y potenciación de los motores de crecimiento del territorio. También será importante realizar visitas al territorio de Belén Gualcho para conocer los elementos dinamizadores que facilitaron el despegue económico del territorio y las barreras que han dificultado la transformación institucional plena y que es necesaria para consolidar los procesos económicos y sociales. Independientemente de cómo se identifique o defina el territorio, será muy importante que desde este mismo paso de la identificación, se considere la participación de la ciudadanía representada de alguna manera, por las organizaciones de las comunidades, los grupos de interés específico, las organizaciones de productores, los sectores más relevantes de las actividades económicas. Es necesario que tengan participación activa y que sus puntos de vista sean incorporados en la definición de los territorios. Esta participación se traduce en la determinación de las potencialidades endógenas y las circunstancias favorables que puedan potenciarse, lo cual contribuye a definir los límites del territorio que se identifica. En el caso de Belén Gualcho, todos estos sectores fueron representados en el Grupo Gestor, con el cual se hizo en algunos casos la validación de los estudios territoriales y en otros, la identificación de los motores de crecimiento y los proyectos incluidos en el programa de inversiones.

Constitución y desarrollo de capacidades de la instancia de concertación del territorio Los arreglos institucionales para la promoción del desarrollo rural con enfoque territorial están directamente relacionados con los procesos de construcción social de los territorios. De hecho, estos arreglos

396

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

son la expresión máxima de las relaciones entre los principales actores sociales que inciden en un determinado territorio. Los arreglos deben ser entendidos como espacios de deliberación, lo cual quiere decir que un espacio es un conjunto de relaciones objetivas e históricas entre posiciones basadas en ciertas formas de poder. En esta integración de actores territoriales se prescriben sus valores particulares y se definen sus propios principios reguladores. Cada actor delimita su propio espacio, que ha estructurado socialmente por largo tiempo; define posiciones y define su forma de actuación en ese espacio. Estos espacios de integración de actores locales deben ser entendidos como un espacio de conflicto y competición, donde los participantes se disputan no solo el liderazgo o el protagonismo, sino también los diversos capitales que se crean o se construyen en el grupo y las agencias colaboradoras. Previo a la constitución del grupo Gestor en Belén Gualcho, se realizaron los estudios territoriales, entre ellos el mapeo de actores locales que sirvió como referente para definir los actores que se invitarían a la asamblea de constitución del espacio de concertación. La definición de los actores a invitar se realizó después de un análisis de redes a partir del documento de mapeo de actores. Se identificaron los nodos de concentración, que indicaban aquellos con mayores vinculaciones y nivel de influencia en el territorio. El análisis de redes con una lectura preliminar de los actores puede servir posteriormente en la vida institucional del Grupo, para entender y delinear una estrategia para el manejo de conflictos. Una vez constituido el Grupo Gestor en Belén Gualcho por un tiempo determinado, un consultor acompañó el proceso y se elaboró de manera participativa un reglamento interno del Grupo. En este documento los actores definieron las reglas del juego con las que funcionan y se determinan los arreglos o acuerdos que orientan o limitan las acciones de los participantes. La participación de los actores en la elaboración del reglamento para la definición de las reglas del juego fue determinada por el prestigio y reconocimiento que cada uno de ellos tenía en el territorio, y los recursos humanos o materiales de los que disponen para ejercer influencia. De esta forma, tres de las ONG fueron las mejores posicionadas, junto con dos o tres asociaciones de productores. Aquellos actores con menores recursos (materiales o intangibles), tales como grupos de mujeres, jóvenes, sociedad de padres de familia y juntas de agua, fueron inicialmente excluidos del proceso. Para futuras intervenciones de DRT en otros territorios, es importante considerar que cuando comience el proceso de movilización de los actores para conformar las instancias de concertación, con el apoyo del inventario de actores, conviene identificar alianzas territoriales que ya existen e involucrar aquellos actores que ya participaban en dichos espacios de deliberación. Debe evitarse en la medida de lo posible un fuerte sesgo sectorial (agrícola) y gubernamental. Las instancias de concertación se deben constituir por iniciativa expresa de los líderes o autoridades locales. De manera previa deben visitarse estas instancias, explicándoles cuáles son los puntos fundamentales del enfoque territorial y los criterios para identificar y definir los territorios. A petición de las autoridades o algunos dirigentes políticos y sociales del territorio, se recomienda organizar talleres para informar, sensibilizar y movilizar a las organizaciones sociales y demás representantes que constituirán el Grupo de Acción Territorial (GAT). Este proceso, que puede comprender varios eventos y durar varios meses, se sugiere que concluya con una asamblea de actores del territorio, donde se elige de entre los participantes a los integrantes del GAT. En la asamblea se puede dar una explicación de los conceptos generales de DRT, la ECADERT, la Comisión Nacional y los avances en el país para la puesta en marcha de experiencias de DRT. La composición del GAT debe ser amplia, con la inclusión de todos los sectores, para que haya representación y se inicie el establecimiento de una institucionalidad territorial. Para la consolidación del núcleo es importante que el o los gobiernos locales integrados en el territorio impulsen el proceso con el apoyo técnico y metodológico de algunas de las instituciones con presencia en el territorio, y de ser posible, aquellas que promuevan el enfoque territorial como nuevo paradigma del desarrollo. Como parte del proceso de consolidación de esta nueva institucionalidad, se recomienda asignar un técnico y de preferencia, un equipo de técnicos de las instituciones presentes. Este equipo técnico debe completar y validar, en coordinación con los miembros del GAT, los estudios territoriales, elaborar un plan de trabajo orientado a la identificación de los motores de crecimiento, e identificar las ideas de proyectos necesarios para contribuir a la solución de la problemática del territorio.

397

Todos estos elementos de consulta y elaboración participativa, son la base para construir el plan de desarrollo territorial, que incluye en uno de sus capítulos, el programa de inversiones del territorio, el cual debe estar en concordancia con los ejes que estructuran la visión de futuro del territorio. Cuando se considera que el plan recoge de forma consensuada las demandas y aspiraciones de todos los sectores del territorio, se pasa a la etapa de debate y legitimación, para lo cual se organizan audiencias o cabildos abiertos en el municipio o en los municipios, si el territorio está constituido por varios de ellos. En esta etapa aún es posible modificar algunos aspectos, especialmente para tener en cuenta a sectores económicos o sociales específicos. Una vez legitimado el documento, se oficializa y deberá convertirse en el eje orientador del desarrollo del territorio. Este proceso recibe el apoyo de la instancia que anima el proceso, en la forma de asesoramiento técnico y recursos para ejecutar las actividades. En la etapa de implantación, el GAT tiene un rol trascendental, pues al interior de este es donde tiene lugar la gestión social, al estar representados el gobierno local y central, igual que las organizaciones sociales que articulan los esfuerzos para reunir los recursos necesarios para la realización de los proyectos territoriales. Todos los integrantes del GAT son representantes voluntarios, o bien están allí en representación de las organizaciones de la sociedad civil de las comunidades. El GAT es asesorado por profesionales de las ONG o instituciones del gobierno central que animan el proceso. Es recomendable que al menos uno de ellos dependa del núcleo del GAT y será directamente responsable de la gestión de proyectos y de dar seguimiento al programa de formación de los miembros del GAT y otros líderes locales. En el caso de Belén Gualcho, el consultor pagado con fondos del convenio IICA/PRODERT tenía la responsabilidad de permanecer en el territorio y estar en comunicación permanente con los miembros del Grupo Gestor para la elaboración del plan de desarrollo y gestión social del territorio.

Visión integral del desarrollo Las iniciativas de desarrollo territorial se basan en una visión sistémica del territorio (multi-dimensional, multi-sectorial y holística), que ofrece una visión correcta de su funcionamiento (dinámicas, flujos, relaciones inter-territoriales, límites) y que posibilita la integración vertical y horizontal entre escalas territoriales (local, subregional, nacional, internacional) y niveles (por ejemplo: geográfico, socio-económico, administrativo). Además, permite centrarse en los recursos del territorio (incluyendo el patrimonio cultural y natural), sus potencialidades y sus limitaciones. Dicha visión requiere de un enfoque específico y flexible, basado en la plena comprensión de los recursos territoriales y sus dinámicas específicas, que una metodología predeterminada no puede proporcionar. Teniendo como base el enfoque sistémico, un sistema territorial está compuesto por cuatro dimensiones que pueden reproducirse y proyectarse hacia el futuro. En la medida en que estas dimensiones se encuentren en equilibrio, puede alcanzarse la sostenibilidad del desarrollo. Los conflictos en el sistema son producto del desequilibrio en alguna de las dimensiones. El Sistema de Gestión Territorial (SGT) tiene como espíritu la participación ciudadana, que permite la articulación de los procesos, dimensiones y sectores en el territorio. Para llevar a la práctica los procesos de participación, es necesario establecer mecanismos de negociación, que son los que permiten alcanzar cualquier acuerdo y restaurar desequilibrios o tensiones a lo interno y retornar a la senda del desarrollo sostenible. Con una visión integral del desarrollo se busca potenciar los territorios, identificando sus principales motores de crecimiento y haciendo uso planificado de todos los recursos (naturales, financieros, económicos y sobre todo, el talento humano), para lograr un equilibrio en las dimensiones social, económica, ambiental e institucional y asegurar la continuidad del sistema en el mediano plazo. En el caso de Belén Gualcho, donde la experiencia de desarrollo se impulsó desde el gobierno local, fue necesario un proceso paulatino de conceptualizar e internalizar el enfoque territorial y la necesidad de incorporar en los procesos de visualización del desarrollo del territorio, a más actores especialmente de la sociedad civil. Además, fue necesario que el gobierno local incursionara en ofrecer servicios y acompañamiento a la población en temas de producción, comercialización, infraestructura de riego, que históricamente fueron

398

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

responsabilidad de instituciones del gobierno central o del sector privado. Esta apertura en la oferta de servicios del gobierno local y la participación de otros sectores en sus decisiones, fue el inicio para una visión más integral en la forma de abordar la solución de problemas en el territorio. La participación de los actores locales, a través del Grupo Gestor, fue un proceso de ajuste, que comenzó con la validación de un diagnóstico del territorio, preparado con fuentes secundarias. Luego se identificaron los motores de crecimiento y finalmente los proyectos por dimensión, y se elaboró el programa de inversiones del territorio. Este documento constituye la primera aproximación manifiesta de un esfuerzo participativo y con una visión integral para el desarrollo del territorio. La integralidad en la visión sobre los procesos de desarrollo territorial debe planificarse desde el inicio, cuando se convoque a los actores locales a integrar el GAT. Este debe tener amplia representatividad, de manera que la diversidad de los miembros asegure abordar, de manera integral, el desarrollo del territorio.

La necesidad de un proceso de transformación productiva del territorio El desarrollo rural territorial se entiende como un proceso simultáneo de transformación productiva, institucional y humana en un espacio determinado, con el propósito de reducir la pobreza, conservar los recursos naturales y desarrollar el talento humano. La transformación productiva tiene el objetivo de articular competitiva y sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos. En este aspecto se procura potenciar la capacidad productiva y el potencial económico de los territorios para generar los bienes y riquezas necesarios para sus habitantes. Para esto se promueve la formación de cadenas agroalimentarias y de innovaciones tecnológicas en los procesos productivos y se organizan clústers o conglomerados para la producción agropecuaria y no agrícola, la transformación o procesamiento y el transporte de productos. Estos son los elementos determinantes en la búsqueda de la competitividad, no de una actividad productiva, sino más bien del territorio en su conjunto, asociada al concepto de competitividad territorial. Esto se logra en la medida en que el Estado, el gobierno local y las agencias de cooperación nacional e internacional desarrollan inversiones para facilitar bienes públicos u otro tipo de inversiones que facilitan los procesos productivos al interior del territorio; tal es caso de centros de información, mejoras en comunicación, vías y medios de transporte, instalaciones de frío y otros. En Belén Gualcho, desde el inicio, se priorizó las hortalizas de altura como uno de los motores de crecimiento, y desde el inicio, los productores manifestaron su interés en el establecimiento de sistemas de riego. Coyunturalmente se dieron varios elementos como la existencia de los fondos de la Cuenta del Milenio, presencia de dos ONG con capacidad de propuesta, y el convenio de cooperación IICA/PRODER, que permitió la cooperación horizontal de técnicos del SENARA de Costa Rica. Todos estos elementos juntos facilitaron el establecimiento de tres proyectos de riego que benefician a más de 200 productores, capacitados en el uso de un paquete tecnológico de alta productividad y vinculados a mercados dinámicos y exigentes en calidad. Este grupo de productores generó una producción de 1,5 millones de libras de hortalizas varias en el año. Este fue un elemento detonante del proceso de desarrollo de dicho territorio. Para que se produzca y se mantenga la transformación productiva, es necesario que los agricultores y agricultoras asuman la tarea, mediante procesos de reflexión-acción, de encontrar sus propias soluciones y generar tecnologías. También es indispensable un cambio de mentalidad en las acciones, por parte de técnicos y agricultores, quienes todavía reflejan la idea de que las transformaciones dependen de actores externos. Cuando se impulsan procesos de desarrollo, la identificación precisa de los motores de crecimiento y la integración de esfuerzos para la gestión de proyectos facilitan que los actores locales participen con mayor entusiasmo. Este es un ejemplo donde la vía de entrada fue por la dimensión económica productiva, pero

399

perfectamente puede ser por otra dimensión como la cultura o el manejo de los recursos naturales, como el caso del agua que es un aglutinador natural de esfuerzos comunitarios. En tal sentido, es importante definir cuál será la puerta de entrada para despertar el interés inicial en un proceso de desarrollo territorial.

Apropiación del proceso por organizaciones locales La gestión territorial exige, entonces, el empoderamiento de los actores locales, su participación activa y responsable, pero también la disponibilidad de los mecanismos de resolución de conflictos que ayuden a solventar las diferencias que puedan surgir en cuanto al uso y manejo de los recursos. En este sentido, los actores locales deben estar proveídos de conciencia y capacidades para salvaguardar sus derechos y sus medios de subsistencia, superar obstáculos y reducir los efectos de los cambios globales, facilitando de esta forma su participación activa en las políticas y en los procesos de toma de decisiones. De hecho, los actores locales deben enfrentarse a las incertidumbres existentes, y tener una buena comprensión de los procesos ambientales globales, sus causas y sus efectos. También deben reaccionar a los nuevos arreglos institucionales, a procesos de gobernabilidad (descentralización, municipalización) y a la creación de nuevos espacios para concertación de los diferentes grupos que gravitan en los territorios, que a su vez, armonizarán procesos de desarrollo. Los procesos sociales en los territorios ocurren al mismo tiempo que los cambios económicos e institucionales. En el devenir de estos acontecimientos, los actores locales deben ser los líderes, para acompañar y asegurar el éxito en estos procesos. En Belén Gualcho, de forma simultánea se dieron el proceso de transformación productiva y el de transformación institucional. No obstante, la transformación productiva tuvo mayor inversión y acompañamiento puntual con mayor intensidad, hubo interés manifiesto de los actores locales de participar en el proceso y lo hicieron de forma comunitaria; no así la transformación institucional, donde la participación de los actores locales fue de forma representativa y con menor acompañamiento puntual. Esto ha dado como resultado, por una parte, un crecimiento económico en el territorio con un aumento sustancial en producción y productividad y la calidad del producto, por las exigencias de los mercados a los que han sido vinculados de manera sostenible. No obstante, en la instancia de concertación, el ritmo de maduración no ha tenido la misma velocidad, considerando que los procesos sociales tienen ciclos más largos que los procesos biológicos. El Grupo Gestor, aunque se apropió del proceso, no ha podido alcanzar la plenitud de su metamorfosis, al no poder superar el capullo de acompañamiento metodológico institucional y poder volar solo, para acompañar el proceso de desarrollo del territorio. Es necesaria mayor inversión hacia el desarrollo del talento y que los líderes de la instancia de concertación territorial tengan la oportunidad de gestionar e implementar directamente algún proyecto del territorio. Las instituciones animadoras del proceso deben tener el cuidado de acompañar a los GAT, sin caer en el paternalismo. El programa de formación de líderes “Desatando Energías Locales” es una herramienta de gran utilidad para desarrollar las capacidades naturales de los líderes que participan en procesos y para estimular grados de compromiso e involucramiento superiores a los ocurridos con los procesos de manera espontánea. Además, con el desarrollo del programa, líderes emergentes se incorporan al proceso y dan nueva vitalidad, lo cual permite que otros sectores del territorio apoyen la causa, al conocer que nuevos dirigentes participan en las actividades. La implementación de las acciones y el ritmo de los procesos deben hacerse con base en la capacidad de las organizaciones locales de asumir el proyecto, es decir, la capacidad de ser protagonistas de forma autónoma, sin generar procesos de dependencia.

Intercambio de experiencias como elemento motivador Los intercambios han sido oportunidades para captar conocimientos, maneras diversas de intercambiar sobre actividades que productores o líderes comunitarios realizan en sus territorios. Pueden darse por una

400

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

simple conversación, un video o un conjunto de diapositivas que enseñan las experiencias de otros. Un día de campo puede ser una oportunidad para participar en la siembra de un experimento o en la cosecha de un lote demostrativo de una nueva variedad. El diálogo puede darse en el marco de una charla, de una reunión, o ser simplemente una conversación animada donde alguien está interesado en compartir una experiencia propia y otra persona o grupo interesado en conocerla, comentarla, aportando críticas y recomendaciones sobre lo que cada uno piensa. Los líderes de Belén Gualcho, han realizado la mayor parte de sus intercambios con el Grupo de Acción Territorial de Chalatenango, en El Salvador, con productores de los proyectos PRODERT de Guatemala y El Salvador, y durante un encuentro centroamericano de frutas, realizado en San Salvador. Los temas de los intercambios fueron conocer el programa de frutas en El Salvador, los procesos de gestión del ADIZAL-GAT de Chalatenango y los proyectos de la Zona Alta de Chalatenango. De igual forma, los productores de Belén tuvieron la oportunidad de mostrar sus parcelas productivas a los hermanos salvadoreños, algunas tecnologías tanto del hogar como de cultivos, los aspectos culturales del territorio, el trabajo y las actividades de los jóvenes. Estos encuentros fueron muy productivos para ambas partes, pero particularmente para los productores de Belén Gualcho significó el inicio de la producción de aguacate Hass, despertó el interés por la agricultura orgánica y permitió visualizar algunas inversiones, actitudes necesarias si se quiere aprovechar el territorio con fines turísticos. Los intercambios, incluyendo la reunión que se tuvo en Managua y Antigua, en Guatemala entre GAT de Centroamérica, han servido de soporte para que los miembros del Grupo Gestor de Belén Gualcho, aun con todas las adversidades, hayan decidido continuar el esfuerzo de mantenerse como grupo interesado por el bienestar del territorio. En experiencias de otros territorios los intercambios deben visualizarse como mecanismos de desarrollo del talento y apertura de una visión más amplia que permita elaborar e implementar con mayor dinamismo y cobertura visionaria el plan de desarrollo del territorio. Los intercambios deben ser incluidos en la planificación del programa de formación para consolidación de los miembros del GAT y otros líderes del territorio.

El rol de la institución animadora del proceso En las experiencias de desarrollo rural territorial, la institución que anima el proceso tiene un rol fundamental en el establecimiento de las bases del conocimiento necesario para impulsar proyectos de desarrollo territorial. En primera instancia, los técnicos de la institución deben estar no solamente convencidos del nuevo modelo, sino también manejar con claridad los conceptos y herramientas metodológicas para llevar a feliz término el proceso. En Belén Gualcho el liderazgo conceptual inicial lo tomó el IICA, bajo un convenio de cooperación técnica con el PRODERT. En tal sentido, la primera fase de sensibilización y formación conceptual y metodológica de los equipos técnicos, tanto de la unidad ejecutora del proyecto como de las ONG que ejecutaban acciones de campo, fue liderada por la oficina del IICA en Honduras, con el apoyo técnico de la Dirección de Desarrollo Rural y de otras oficinas del IICA en Centro América. Estos procesos de capacitación incluyeron charlas, talleres, giras educativas, foros técnicos y hasta cursos internacionales en España, Costa Rica y Nicaragua. Siempre en los procesos de acompañamiento debe tenerse el cuidado de no crear dependencia y que en forma paulatina pero programada, se vaya dando la transferencia de responsabilidades a los actores locales. Esta transferencia de responsabilidades debe ir acompañada de designación de autoridad y asignación de fondos para la dinámica y operatividad de los procesos de desarrollo que ocurren en el territorio.

401

En lugar de una sola organización responsable del acompañamiento, debe integrarse un grupo asesor del proceso. En una experiencia de desarrollo territorial, no solo debe capacitarse en los aspectos conceptuales y metodológicos del mismo, sino también en formulación de proyectos, planificación estratégica y acompañamiento en proyectos en todas las dimensiones del desarrollo. Por esta razón, el acompañamiento deberá ser multidisciplinario y mediante un esfuerzo interinstitucional.

La experiencia del Valle de Sensenti (Aguilar, Soriano, Espinoza, González, Murillo, y León 2012) Antecedentes, origen y desarrollo de la experiencia El proceso de Desarrollo Rural Territorial empieza a tomar forma en el Territorio Valle de Sensenti mediante las actividades ejecutadas y los resultados obtenidos en el marco del proyecto “Participación ciudadana para la incidencia política y reducción de la pobreza en el territorio de la región Valle de Sensenti en el departamento de Ocotepeque”. Ese territorio contempla los municipios de Lucerna, Sensenti, La Labor, San Francisco Del Valle, San Marcos, y Mercedes. Dichos municipios forman parte de dos mancomunidades: Güisayote y Valle de Sensenti, por lo que se decidió incluir los municipios de Dolores Merendón y Fraternidad, que si bien es cierto ya no forman parte del Valle, se involucraron para dar cobertura a ambas mancomunidades. En este territorio se han establecido procesos participativos y de coordinación con otras instituciones presentes en la zona, lo cual contribuye a un mejor impacto y al logro de los resultados esperados.

Mapa 3. Territorio Valle de Sensenti, Honduras

En dicho proceso se involucró a los actores que forman el tejido social del territorio, quienes fueron apropiándose del conocimiento y emprendiendo nuevos caminos con la articulación organizativa intermunicipal que fortalece la integración de la región. De igual forma se han venido consolidando alianzas estratégicas con instituciones hermanas afines a estos procesos, que desarrollan temáticas en común en el territorio de la región Valle de Sensenti. Los gobiernos locales han mostrado su interés por mejorar y han abierto espacios de diálogo con la sociedad civil. En dichos espacios se toman acuerdos, y en muchas situaciones como el proceso de conformación de propuestas territoriales para la captación de fondos, participan los Alcaldes Municipales pertenecientes a las Mancomunidades Güisayote y Valle de Sensenti.

402

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Estas actividades han sido ejecutadas a través de metodologías participativas que involucran a los diferentes actores del desarrollo en el marco político, democrático y de participación ciudadana del territorio de la región Valle de Sensenti. En el periodo entre marzo del 2011 y la actualidad se han denotado avances y logros, así como limitantes y ciertos problemas enfrentados para el desarrollo de algunos eventos programados en el territorio focal de la región del Valle de Sensenti. El territorio, que forma parte del área de influencia del Plan Trifinio, tiene una extensión de 843 km2 y una población de 68 330 habitantes para una densidad de población de 81 habitantes por km2. El principal centro de población es la ciudad de San Marcos con 22 000 habitantes. El relieve es en un 70 % montaña y un 30 % valle, con altitudes que oscilan entre 900 y 2200 m.s.n.m.. La temperatura varía entre los 20 °C y los 32 °C. Las principales actividades productivas son la caficultura, la producción hortícola y la de piña, así como la apicultura.

Principales logros y resultados Con este proceso se está promoviendo la participación ciudadana para la incidencia política y se está contribuyendo a la reducción de la pobreza en el territorio de la región del Valle de Sensenti, logrando un impacto positivo en aspectos como: espacios de diálogo entre sociedad civil y gobiernos locales; fortalecimiento de la capacidad de gestión y la capacidad organizativa; acercamiento entre gobiernos locales y grupos vulnerables o socialmente excluidos; espacios participativos en la toma de decisiones municipales en beneficio de las mayorías. La acción ha tenido un impacto positivo sobre los grupos meta atendidos durante la ejecución del proceso, principalmente a nivel de gestión, de organización social, de articulación, de coordinación, de incidencia y participación ciudadana. Se complementa con programas gubernamentales y no gubernamentales que están invirtiendo en el desarrollo sostenible y con un enfoque de territorialidad. Un ejemplo de ello es la ley de Visión de País/Plan de Nación, la cual tiene sinergias con la ECADERT. Desde el punto de vista político, se está fortaleciendo tanto a los gobiernos locales (Corporaciones Municipales, Unidades Técnicas Municipales, Unidades Técnicas Intermunicipales, Oficinas Municipales de la Mujer, Unidades Municipales Ambientales) como a la sociedad civil organizada de los municipios (Red de Mujeres, Patronatos, Juntas de Agua, Comisiones Ciudadanas de Transparencia, Coordinadoras de Sociedad Civil, Grupo Gestor o Grupo de Acción Territorial, Red de Patronatos, Red de Comisiones Ciudadanas de Transparencia, Red de Coordinadoras de Sociedad Civil, Oficinas Municipales de la Mujer y Comités de Gestión). Al respecto, cabe mencionar el rol protagónico de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia, las Coordinadoras de la Sociedad Civil, el Grupo Gestor y el Comité de Gestión de los Residuos Sólidos en el proceso de implementar una cultura de transparencia hacia la administración de recursos financieros provenientes del sector público. Con ello se logra una mayor inversión social en el territorio de la región Valle de Sensenti. La idea es articular redes de actores de sociedad civil capaces de proponer e impulsar procesos de incidencia en políticas públicas. Esto incluye el mejoramiento de la calidad de los servicios de salud, educación, infraestructura, medio ambiente, equidad de género y culturales. Se están articulando esfuerzos en la Región Occidental de Honduras, aglutinando instancias de la sociedad civil organizada y sector público con influencia en la Región Occidental de Honduras. Los actores territoriales demandan mayor atención, mayor inversión, y mayor compromiso desde el órgano rector del Estado en una zona que tradicionalmente ha sido marginalizada en las políticas y acciones de planificación, ejecución y proyección del aparato estatal. El fortalecimiento de los actores de la sociedad civil en este proceso ha sido una experiencia piloto de desarrollo con un enfoque de territorialidad en la microrregión. Como parte de sus múltiples actividades, contenidas en su plan estratégico y en los respectivos planes de acción, el Grupo de Acción Territorial de Belén Gualcho ha logrado el financiamiento por parte del Fondo Regional de ECADERT del proyecto titulado “Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud comunitaria

403

del Territorio de Belén Gualcho”. Este proyecto contempla el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y municipales para desarrollar el sistema de salud, a fin de reducir la mortalidad materna e infantil, utilizando la estrategia de atención comunitaria, especialmente de las familias indígenas lencas, con acciones complementarias en materia de capacitación nutricional y manejo de sistemas de agua y letrinas. Esta iniciativa recibe el apoyo del Proyecto Aldea Global y el respaldo de la Municipalidad de Belén, la Secretaría de Salud de Honduras, las Juntas de Agua y líderes de la comunidad. También recibe el apoyo del IICA y el aporte financiero de la AECID por medio del Fondo España-SICA. El costo total de este proyecto asciende a los 152.666 dólares.

Lecciones aprendidas •

Con los conocimientos transmitidos a través de los procesos de participación ciudadana e incidencia política en el área geográfica, hay un mejor desarrollo integral dando mayores oportunidades a la sociedad civil para la gestión, participación ciudadana, transparencia y canalización efectiva de recursos económicos locales, usando estrategias viables para el desarrollo, a fin de llevar proyectos que mejoren la economía familiar en la población y contribuir con la reducción de la pobreza del territorio de la región Valle de Sensenti.

•

Con la voluntad política de los gobiernos locales, potencialmente se están abriendo mayores espacios participativos y de toma de decisiones mancomunadas con la sociedad civil, mediante el desarrollo de capacidades humanas reflejadas en obras de beneficio social y de transparencia en los municipios de la microrregión. La participación ciudadana de una u otra forma ha venido escalando peldaños significativos en la inserción en la toma de decisiones donde tradicionalmente había sido excluida, incidiendo no solo de manera local, sino también en el plano regional.

•

La conformación del Grupo de Acción Territorial, en proceso de consolidar acciones generadoras de efectos positivos en pro del desarrollo del Territorio, con el cual se pretende impulsar procesos y proyectos para beneficiar a los municipios que la conforman de manera democrática, transparente y participativa.

•

Un riesgo para los procesos a nivel del Territorio Valle de Sensenti puede provenir de las diferencias de ideales políticos de los líderes municipales, difiriendo en lo relacionado con un verdadero desarrollo local sostenible.

•

Los resultados positivos en la parte organizativa y de capacitación en el ámbito comunitario y municipal han generado gradualmente formación social, ya que existía una suerte de “silencio participativo,” el cual no contribuye en los procesos de incidencia y de participación ciudadana.

•

Cabe mencionar que el aprendizaje en los procesos participativos ha sido altamente valorado, ya que con ello se ha contribuido al fortalecimiento organizativo a través de la consolidación de valores y un amplio conocimiento en temas de auditoría social, ciudadanía y presupuestos participativos. Esto motiva un proceso de cambio en la elaboración y desarrollo de los Planes Estratégicos de Desarrollo, tanto en el plano municipal como en el de la Mancomunidad.

•

En los diferentes procesos desarrollados en el territorio de la región del Valle de Sensenti se ha generado un cambio significativo, con la integración real y efectiva de las estructuras de la sociedad civil desde lo local, impulsando justicia y democracia en los municipios que integran la región. Esto abre un cambio político de las autoridades locales para la inclusión social en la participación ciudadana, siendo este un avance para el desarrollo, económico, político y social.

•

Las estructuras de Sociedad Civil se han visualizado a través de su protagonismo en los procesos de gestión para la solución de necesidades sentidas, como infraestructura de desarrollo local y productivo, educación y salud. De esta manera se impulsa una modalidad de desarrollo rural con

404

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

un enfoque de territorialidad desde el sentir de la ciudadanía, el cual crea un apropiamiento en aras de lograr la sostenibilidad de los proyectos para el bienestar colectivo. •

La continuidad de cinco de los seis alcaldes de los municipios de la microrregión en su período de gobierno fue una ventaja para la ejecución de procesos participativos.

•

Con la voluntad política de los gobiernos locales se pueden abrir mayores espacios participativos y de toma de decisiones mancomunadas con la sociedad civil para el desarrollo de capacidades humanas y en obras de beneficio social, de transparencia y de desarrollo rural con un enfoque de territorialidad en el territorio de la región del Valle de Sensenti. La participación ciudadana de una u otra forma ha venido escalando peldaños significativos en la inserción en tomas de decisiones, donde tradicionalmente había sido excluida.

•

Así también ya se está involucrando a la sociedad civil en el engranaje del proceso de desarrollo de las mancomunidades de la microrregión, a lo cual al inicio no se le daba la importancia del caso y la población tanto municipal, institucional y de organizaciones de base vio la necesidad de involucrarse activamente en el proceso; también, desde el punto de participación activa en asambleas sectoriales y multisectoriales tanto para llevar a cabo procesos organizativos de las estructuras de base dentro del tejido social, como para la elaboración de los Planes Estratégicos de Desarrollo Municipales y de Mancomunidades. Además, estas últimas, a nivel operativo, cuentan con una Unidad Técnica Intermunicipal en las dos mancomunidades, las cuales son el brazo fuerte en el área de Planificación, Gestión y Administración de los Recursos; en estas instancias, como mínimo, cuentan con empleados como un contador/administrador, uno o dos promotores (Encargados de las áreas social, agronegocios, etc.), un ingeniero civil y un gerente, con sede en los municipios focales (San Marcos, y La Labor).

•

También se ha extendido la intervención del proyecto en los municipios de Fraternidad y Dolores Merendón con fines de inclusión y en busca del desarrollo rural con enfoque territorial. Con ellos se ha realizado un trabajo puntual desde el marco de los objetivos y líneas de acción de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT).

•

Este enfoque de territorialidad se dirige tanto a las autoridades políticas responsables de su aprobación y de impulsar su ejecución en los países, como a quienes trabajan en el desarrollo rural en los territorios y muy especialmente, a los hombres y a las mujeres rurales, a las autoridades locales y a las organizaciones.

•

El enfoque territorial adoptado en esta estrategia aborda, de manera simultánea y entrelazada, las dimensiones del desarrollo sostenible. En cada una de ellas, la ECADERT impulsa transformaciones orientadas a enfrentar las trabas al desarrollo de los territorios rurales, a fortalecer las capacidades de los actores sociales e institucionales, a liberar su capacidad creativa e innovadora, y a descubrir y potenciar las vocaciones de los territorios.

Experiencias de Mazatenango, Huistas y Sololá, Guatemala En este capítulo se presentan tres experiencias guatemaltecas con características bien diferentes entre sí, las cuales es preciso contextualizar.

405

Mapa 1. Experiencias territoriales sistematizadas en Guatemala

El contexto general Guatemala es el país más poblado de Centroamérica, con 15,4 millones de habitantes en el 2013. Con una superficie de 108.000 km2, tiene 143 habitantes por km2. A su vez, ha tenido un importante dinamismo en el crecimiento de la población, con una elevada fecundidad y una tasa de crecimiento anual de 2,2 % en la primera década del siglo XXI2 (Programa Estado de la Nación (Costa Rica) 2011). Con su diversidad geológica y multitud de especies tanto animales como vegetales, Guatemala es considerado uno de los sitios más ricos del mundo, en términos de biodiversidad. Esta última se encuentra asociada a la existencia en su territorio de catorce zonas de vida, en altitudes desde el nivel del mar hasta más de 4200 m.s.n.m., así como múltiples eco-regiones tanto terrestres como de agua dulce, y más de 40 ecosistemas naturales (Morales 2005). Culturalmente es también el país más diverso de la Región, debido a su rica composición multiétnica, pluricultural y multilingüe. Ciertamente, Guatemala es uno de los pocos países en Latinoamérica donde las personas que se autodefinen como “indígenas” o “naturales” constituyen entre 40 % y 60 % de la población. El 73 % de los indígenas de Centroamérica viven en Guatemala, cuyo patrimonio cultural incluye 23 idiomas de origen Maya, más el Garífuna y el Xinca (PNUD 2005). Acompaña a esta diversidad cultural una fuerte estratificación social, que se expresa y alimenta del racismo y la discriminación, según la mención de Edelberto Torres Rivas (Torres-Rivas 2008). Esta característica es señalada en la Estrategia de Cooperación Técnica del IICA-Guatemala 2011-2014: “Una consecuencia de la polarización histórica y actual son los altos niveles de pobreza. Las estadísticas revelan que la cara de la pobreza en Guatemala es principalmente indígena, femenina y rural. La estructura socioeconómica es descrita como un rascacielos en donde hay un “pent-house” con una bella vista e interconectividad con el resto del mundo, y un sótano con condiciones infrahumanas; existiendo poca movilidad vertical en el edificio. Lógicamente, la emigración desde zonas rurales hacia las ciudades, y especialmente a otros países es la salida para muchos” (IICA. Oficina del IICA en Guatemala 2011:2). Pasada la primera década del siglo XXI y después de dieciséis años de haberse firmado los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, este país está lejos de lograr niveles satisfactorios en los indicadores del desarrollo humano, la superación de pobreza y la reducción de la desigualdad. Las mediciones del Índice de Desarrollo

406

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Humano (IDH) realizadas entre 1980 y el 2011 han sido positivas, produciéndose un avance del 34 % en este indicador, al pasar el IDH de 0,43 a 0,57 en el período señalado (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2012:27). No obstante, Guatemala sigue ocupando los más bajos peldaños de este indicador en la escala de los países hispanoamericanos. Por otra parte, hay avances importantes en relación con la esperanza de vida al nacer, que aumentó 24 %, y en materia educativa, con mayor tasa de escolaridad. La inseguridad nutricional y la desnutrición crónica que afecta de manera especialmente severa el desarrollo físico y mental en la infancia, es un problema de raíz estructural, hondo y preocupante. De acuerdo con UNICEF/Guatemala: “Cuatro de cada diez niños y niñas (43.4%) menores de cinco años presenta desnutrición crónica (la que mide la altura en relación a la edad), condición que provoca menos retención escolar, menor productividad, propensión a adquirir enfermedades y hasta pérdida del coeficiente intelectual, efectos irreversibles durante toda la vida. La desnutrición crónica afecta a ocho de cada diez (80%) de los niños y las niñas indígenas.” (http://www.unicef. org/guatemala/spanish/panorama_18467.htm) La desigualdad y la exclusión son todavía muy acentadas en el país. A pesar de los programas sociales que han implementado los diferentes gobiernos, Guatemala figura aún entre las 10 naciones más desiguales del mundo, en cuanto a la distribución de los ingresos se refiere, según el Informe sobre Desarrollo Humano (IDH 2011). Estas desigualdades son manifiestas en indicadores clave como el acceso a la tierra y los ingresos. El documento informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, “Sostenibilidad y Equidad: Un mejor futuro para todos”, coloca a Guatemala en la posición 131 entre las 187 naciones evaluadas, al comparar sus índices de desarrollo humano, expectativa de vida, acceso a la educación y nivel de vida digno. La situación es aún más grave en las zonas rurales. Todos los indicadores que miden el desarrollo socioeconómico indican una situación muy desfavorable en la ruralidad guatemalteca. Desde la dimensión productiva, paradójicamente la agricultura sigue siendo la principal fuente de empleo y de generación de ingresos pero el ritmo de su desempeño económico no ha sido el más favorable, pues su crecimiento ha estado por debajo del incremento del PIB total; así, mientras que este creció a una tasa del 2,5 % entre el 2009 y el 2010, la actividad agropecuaria lo hizo en 1,6 %. La producción en el área rural se caracteriza por la coexistencia de sectores altamente productivos, tales como la caña de azúcar y sectores de baja productividad, como los granos básicos principalmente. Por otra parte, hay avances en materia de producción agropecuaria sostenida por los sectores empresariales del país, especialmente de aquellos ligados a la caña de azúcar, el banano, el café hule y palma aceitera, como también en los productos hortofrutícolas entre los que sobresalen las crucíferas, arveja china, tomates y cítricos. Los productos agropecuarios representan aproximadamente el 60 % de las exportaciones de Guatemala. La presencia de una ruralidad claramente bimodal se ha expresado en múltiples manifestaciones sociales y políticas de la sociedad guatemalteca, traduciéndose en las últimas décadas, en un constante esfuerzo por impulsar políticas agropecuarias y rurales más proclives a la solución de los problemas de la desigualdad y la pobreza rural. Entre ellas sobresalen las relacionadas con el desarrollo rural en propuestas tanto de la sociedad civil, como de los gobiernos por introducir reformas político-institucionales que conduzcan a dar solución a los problemas más agudos de las zonas rurales. El gobierno del Presidente Otto Pérez Molina ha asegurado la continuidad de programas importantes relacionados con la extensión agrícola y el desarrollo rural, a la vez que impulsado iniciativas como el Plan Hambre Cero. Este último no solo busca abordar las causas más inmediatas del hambre y la desnutrición, sino elementos estructurales de la pobreza y la exclusión, tomando en consideración el concepto de desarrollo rural integral. En ello se incluye la reactivación de las economías campesinas y el fomento de la inversión privada en los territorios

407

rurales. Estos aspectos tomaron manifestación concreta en un Proyecto de Ley de Desarrollo Rural Integral presentado al Congreso de este país, que no ha logrado el acuerdo necesario entre las fuerzas políticas allí presentes para lograr su aprobación. La política gubernamental en materia de desarrollo rural ha priorizado el fortalecimiento de la economía campesina y el apoyo del Estado, las acciones dirigidas a estimular la coordinación y la coherencia institucional en la ejecución de las políticas sectoriales en los territorios rurales, en la búsqueda del mejoramiento de la infraestructura vial, de educación y de salud, la aplicación de políticas de protección social, educación, empleo y vivienda. Esto se complementa con una política agraria de acceso a los recursos productivos bajo una concepción de sostenibilidad productiva, siempre en el marco constitucional vigente. La política de apoyo a la economía campesina ha conducido a ejecutar acciones orientadas a la reconstrucción del sistema de extensión agrícola y el fortalecimiento de los programas de seguridad alimentaria y nutricional, aun cuando los recursos presupuestarios son todavía insuficientes. La promoción de la inversión privada en los territorios rurales es otro aspecto de la política gubernamental para el sector rural bajo los preceptos de la sostenibilidad ambiental, el mejoramiento de la distribución del ingreso por medio del empleo decente, ingresos fiscales y beneficios directos a las comunidades. La integración multicultural de los territorios rurales en Guatemala es una aspiración histórica que progresivamente se está abriendo camino en las políticas públicas, aunque todavía no con la fuerza que este tema significa para el presente y futuro de este país y para el conjunto de Centroamérica. El 14 de octubre de 2013, el Gobierno de Guatemala aprobó el Plan para Implementar la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), instrumento de planificación multisectorial encaminado a lograr resultados de corto, mediano y largo plazo, que enfoca su atención en los 167 municipios priorizados por el Plan Hambre Cero, organizados en territorios gobernados por mancomunidades municipales. El Plan se basa en el reconocimiento y la promoción de la multiculturalidad del país dentro de un esfuerzo de búsqueda de la unidad nacional, en medio de la rica diversidad cultural predominante. Es un esfuerzo que involucra nueve ministerios y tres Secretarías Presidenciales. Fomenta las acciones multi e intersectoriales, la participación ciudadana, el respeto por la diversidad y las acciones en territorios priorizados llamados “Territorios de la Gente”. Dentro del modelo de organización y coordinación institucional existentes en Guatemala, se organizó el Gabinete de Desarrollo Rural Integral, encabezado por el Presidente e incluyendo a los Ministros de Agricultura, Ambiente, Salud, Educación, Comunicaciones, Trabajo, Economía, Finanzas, Desarrollo Social, Secretarios de Seguridad Alimentaria, Planificación y Programación de la Presidencia, Coordinación Ejecutiva de la Presidencia y de Asuntos Agrarios. A través de este mecanismo se espera coordinar una política de desarrollo rural que, como una de sus prioridades, concentra sus esfuerzos en reducir el hambre y la desnutrición crónica. Esta organización institucional debería hacer posible la obtención de mejores resultados, en un futuro próximo, conducentes a la solución de los graves y complejos problemas del medio rural guatemalteco. Este marco de políticas públicas podría brindar un mayor apoyo a procesos de gestión del desarrollo territorial, como los que a continuación se presentan.

La experiencia del Grupo Gestor de

408

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Mazatenango: la participación social para el fortalecimiento de la institucionalidad La Red Nacional de Grupos Gestores

Mapa 2. Experiencias territoriales sistematizadas en Guatemala

El primer Grupo Gestor Empresarial fue creado en 1996, en la cabecera municipal de Quetzaltenango (la segunda ciudad de Guatemala, tanto por el peso poblacional como por su importancia como centro económico) en el occidente del país. La idea surgió luego de varios meses de reflexión de un grupo de empresarios y académicos del municipio quienes, preocupados por la permanente emigración de talentos locales, buscaban “dar respuesta a la preocupación identificada en Quetzaltenango en relación con la falta de oportunidades de inserción laboral para los jóvenes” (Gutiérrez 2011:15). Desde entonces y hasta finales de 2011 la idea se ha extendido a 102 municipios, ubicados en 18 departamentos, conformando la Red Nacional de Grupos Gestores (RNGG). Desde un punto de vista institucional, dos cuestiones fundamentales motivaron la creación de la RNGG: la centralización económica, política y administrativa que históricamente ha prevalecido en el país, y la necesidad de institucionalizar procesos de desarrollo, de manera que sobrevivan a las coyunturas políticas y se reduzca su vulnerabilidad a los ciclos electorales. La RNGG “promueve la organización y el fortalecimiento de nuevos Grupos Gestores a nivel nacional, viabiliza un sistema de alianzas institucionales en apoyo al modelo, implementa metodologías e investigaciones para determinar el potencial productivo local y territorial y elabora agendas de competitividad” (Gutiérrez 2011:105). Los grupos gestores son integrados por personas residentes en los municipios respectivos, que representan a diferentes sectores y participan de manera voluntaria. Se constituyen como asociaciones locales, autónomas y no lucrativas, y son creadas bajo un enfoque empresarial, con el objetivo de contribuir a la reducción de la pobreza, gestionando el desarrollo económico local; su función es promover el desarrollo económico (Gutiérrez 2011). Las acciones de la RNGG son fortalecidas con otras dos instancias: las Mesas de Competitividad y el Consorcio Desarrollo Económico Local (DEL). Las primeras operan a nivel municipal y/o departamental para aportar a las iniciativas de desarrollo económico en la dimensión correspondiente. El Consorcio DEL, por su parte, “se propone ser un centro de generación de conocimiento y capacitación sobre el DEL” (Gutiérrez 2011:20). El esquema de redes ha permitido procesos de incidencia en el nivel central, a partir de las experiencias locales; a

409

través de las Mesas de Competitividad se ha aportado en las políticas y acciones para el desarrollo económico en el plano local; y con el Consorcio DEL se busca fortalecer la institucionalización de este enfoque, mediante la gestión del conocimiento y el fortalecimiento de capacidades. Tres años después de la creación del primer Grupo Gestor, se creó el Grupo Gestor Mazatenanto (GGM), por iniciativa de empresarios locales que conocieron la experiencia de Quetzaltenango. Años después se conformó el nodo Suchitepéquez, que constituye una red territorial de grupos gestores locales; en este caso, municipios del departamento de Mazatenango.

El Grupo Gestor Mazatenango en el contexto del territorio El territorio El municipio de Mazatenango es la cabecera departamental del departamento de Suchitepéquez, en la Costa Sur del país. Se ubica estratégicamente como centro de convergencia de actividades agrícolas, industriales, comerciales y de servicios en la región sur del país, además de su cercanía con la frontera con México. Su producción agrícola es diversificada y se apoya tanto en la agricultura familiar (maíz, frijol, ajonjolí, cacao y frutas) como en la agricultura para exportación (hule y caña de azúcar) y la producción costera (extracción de sal y pesca); así también, en el comercio y el sector financiero. El turismo es una actividad de menor intensidad, aunque el territorio cuenta con potencial en este sector. En el aspecto geográfico, el territorio es de Boca costa y la parte sur está alojada en la costa adyacente al Océano Pacífico. Alberga la cuenca de los ríos Sis-Ican y las distancias entre lugares poblados son cortas, lo cual sugiere el potencial de ciudades intermedias. Los ríos Sis e Ican nacen del área del volcán Santo Tomás, que es área protegida –en Sololá-; estas áreas se han deforestado (de hecho, el Grupo Gestor Mazatenango ha trabajado en la recuperación de los bosques). En la parte sur del municipio ha avanzado la desertificación, donde también el GGM ha promovido una iniciativa de reforestación, con teca. El municipio está definido también por aspectos culturales: los grupos étnicos presentes son dos -mestizo y quiché-; se definen como personas hospitalarias y varios eventos locales rescatan la producción cultural del territorio, tales como el certamen anual de juegos florales, la feria del carnaval, ferias del libro, y también la actividad deportiva (el equipo de fútbol local participa en la liga mayor). Aunque una parte de la economía está definida por la agricultura para exportación, no todo el valor agregado de esta se percibe en el territorio, donde se observa una convergencia de estratos socioeconómicos diversos. La oferta educativa es diversa y hay presencia de tres centros universitarios (la universidad nacional y dos privadas). En términos de salud, la deficiencia nacional alcanza a este territorio, con situaciones de desnutrición, SIDA y una alta incidencia de otras enfermedades. En lo político, aún se observa poca participación ciudadana y esta generalmente determinada por el ciclo electoral. Según los miembros del GGM, los partidos políticos están orientados por intereses económicos y más que liderazgo, las relaciones son de caudillismo.

Conformación del Grupo Gestor de Mazatenango A instancias de un grupo de empresarios locales que conocieron la experiencia del Grupo Gestor de

410

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Quetzaltenango y con el apoyo de este, en 1999 se constituyó el GGM, con la participación de empresarios de los sectores agrícola, industrial, comercial y de servicios; de la academia (Universidad de San Carlos), y profesionales del sector público y privado. Quienes participaron en la experiencia desde el inicio, relatan que veían al municipio sin participación de la sociedad civil en la toma de decisiones ni incidencia política por parte de esta. Según los promotores de la experiencia, observaban una sociedad civil desorganizada y sin una visión acerca de hacia dónde encaminar las fuerzas activas del municipio. “No había propuestas para gobernantes que surgieran de las necesidades sentidas de la sociedad” (palabras de un integrante del GGM). “Antes los había oído mencionar porque mi cuñado era miembro de los Grupos Gestores. A mí personalmente me parecía que era un grupo que realizaba obra benéfica y me llamó la atención involucrarme porque era obra benéfica. Cuando vi que hacían desarrollo económico me pareció mucho mejor porque tampoco soy amiga del paternalismo”. (Integrante –académica- del GGM) Otra situación que motivó el origen del GGM está relacionada con el uso de los recursos públicos: observaban “el dispendio de recursos de una manera discrecional que molesta, que ofende, y no promueven el desarrollo: no se promovía el DEL”. Tomando en cuenta que las políticas han venido de arriba hacia abajo, la idea de los grupos gestores es revertir este fenómeno y, a partir de un estudio del potencial económico del municipio, plantear propuestas desde los actores de sociedad civil para el desarrollo de los productores. Y se observa cómo, con la experiencia del GGM, ya hay academia involucrada, ONG y organizaciones que los han buscado. En síntesis, tres necesidades motivaban la conformación de un grupo gestor empresarial: •

participación de la sociedad civil,

•

transparencia; y

•

descentralización.

Los integrantes del GGM relatan que tomaron en cuenta la experiencia del primer grupo gestor: “Cuando nos conformamos, nos conformamos emulando la experiencia de Quetzaltenango, que logró hacer vínculos con los gobiernos locales, trabajando con una visión empresarial”. La experiencia partió de un análisis del territorio: “Lo primero que hicimos fue un FODA del territorio y con esto logramos tener información para una propuesta estratégica de desarrollo”. Luego evolucionó hasta llegar a incidir en las instancias intermedias de participación y decisión política el Consejo Departamental de Desarrollo (CODEDE). La participación dentro de los consejos departamentales de desarrollo es un mandato ahora (o de los consejos municipales, según el caso) porque se han constituido en referente para plantear sugerencias a las comisiones de Fomento Económico, Turismo, Ambiente y Recursos Naturales (FETARN). Los integrantes del GGM realizan su trabajo de manera voluntaria. Esto supone contar con incentivos internos muy importantes para sus integrantes. Para una de ellas, se trata “del tema de desarrollo económico y el trabajo con un grupo de personas. Me ha gustado mucho estar con grupos de personas, trabajar talleres etc.” (Integrante del GGM). “Nosotros, como vivimos aquí, somos de aquí, y estamos tratando de que la comunidad donde

411

vivimos se supere. Yo peleo con los capitalinos porque nos ven de menos y nos subestiman en nuestras capacidades. Pero los que vivimos en nuestros departamentos amamos nuestro terruño y nos preocupamos por mejorarlo. Como Grupo Gestor queremos mejorar nuestro nivel de vida”. (Integrante del GGM). Otra motivación interna reside en el compromiso ciudadano en su dimensión local que, sin embargo, percibe el prejuicio citadino. Y es a partir de las necesidades sentidas en la experiencia como empresarias y empresarios que el GGM promueve respuestas para el desarrollo local, una de las cuales es la asociatividad. Los integrantes reconocen la imposibilidad de acceder a nuevos mercados, incluyendo los mercados internacionales, si no están asociados. Es por ello que una de sus prioridades ha sido el trabajo con asociaciones de productores, promoviendo actividades agrícolas basadas en el potencial de la tierra. Un activo intangible del GGM está en sus integrantes. Al estar constituido por personas de diferentes ámbitos (productores, académicos, jubilados, etc.), su fuerza está –más que en la participación del sector empresarial- en el perfil de sus participantes; una de las características es que deben ser personas probas en la sociedad, lo cual les da solvencia para ejercer auditoría social, y credibilidad ante la opinión pública. La participación en el Grupo Gestor es también una experiencia de aprendizaje. Los miembros del GGM debieron reconocer la importancia de trabajar en colaboración con el gobierno local y el central, así como también, el diálogo con políticos (particularmente diputados).

Varias etapas en el crecimiento del Grupo Gestor de Mazatenango Como se señaló, el GGM emergió al conocer la experiencia del primer grupo gestor empresarial y en una convocatoria corta, de tipo más bien gremial. Y, desde un enfoque empresarial, analizaron las necesidades particulares del municipio, que materializó en la identificación del potencial económico del territorio para definir el plan de trabajo. Entre 1999 y 2002 se dio la conformación del grupo, la elaboración de estatutos e inscripción como asociación civil. Los esfuerzos se concentraron en capacitaciones y búsqueda de recursos para trabajar, así como también en animar a otros grupos para la conformación de sus propios grupos gestores. Un año después, se creó la Asociación Departamental de Grupos Gestores. Esta etapa tuvo un apoyo técnico importante de la cooperación internacional. Hitos en la historia del GGM 1999 – 2002: conformación del grupo, elaboración de estatutos e inscripción como asociación civil. 2003: creación de la Asociación Departamental de Grupos Gestores. 2005: proyecto de arranque (colocación de hidrantes en la ciudad, coyuntura del incendio en el Mercado). 2005: participación en el CODEDE. Inicio de gestiones con instancias del Gobierno Central. 2009: conformación de las mesas de competitividad y de la mesa de concertación política. 2011: aprobación de proyectos en el CODEDE. Para 2005, a partir de una coyuntura local (incendio del Mercado Municipal), el GGM ejecutó lo que llamaron “proyecto de arranque” que consistió en la colocación de hidrantes en la ciudad como una de las acciones de reconstrucción emprendidas. Esta experiencia permitió más proyección con actores e instituciones locales y el mismo año iniciaron la participación en el Consejo Departamental de Desarrollo (CODEDE), promoviendo gestiones con instancias del Gobierno Central.

412

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Diez años después de su fundación, el GGM extendió sus espacios de incidencia hacia dos instancias: se conformó la Mesa de Competitividad Departamental (iniciativa de PRONACOM a través de la RNGG) y la mesa de concertación política (idea propia). Para entonces, la incidencia se fortaleció y, promoviendo actividades de fortalecimiento de capacidades y alianzas con la sociedad civil en el seno del CODEDE, se ha logrado incidir en el presupuesto de dicha instancia, particularmente en cuanto a: •

Instituir la figura de proyectos productivos, como sujetos de financiamiento en el presupuesto del CODEDE (anteriormente se reconocía solamente apoyo a infraestructura).

•

Gestionar el financiamiento de proyectos preparados desde la oficina del GGM.

¿Qué lecciones se pueden extraer de la experiencia? Destacan varias: •

El fortalecimiento de capacidades.

•

Las alianzas con actores locales, particularmente actores políticos.

•

La búsqueda e identificación de oportunidades.

•

La acción de las redes locales y extraterritoriales.

•

El respaldo de una red más amplia.

La incidencia en el territorio Una característica de la experiencia, valorada como aprendizaje para otras, es precisamente la incidencia en el territorio. En esta reflexión es importante considerar que el GGM no es ejecutor de proyectos, sino más bien promotor de políticas y programas orientados al DEL. Sus miembros se reconocen como vigilantes y monitores de la buena ejecución de los proyectos propuestos por ellos y aprobados. Estos proyectos son ejecutados por las unidades ejecutoras que correspondan, tales como las ONG, asociaciones, fundaciones, Concejos Municipales de Desarrollo (COCODES) municipalidades. Desde su punto de vista -enfoque DEL-, ven como limitación que la visión de las unidades ejecutoras no siempre está en armonía con la del GGM; sin embargo, es posible que con la nueva disposición legal (2012) que limita la ejecución de s al Gobierno Central y las municipalidades, sea más factible la incidencia para lograr esta armonización de enfoques. El GGM ha incidido en programas y proyectos a través de varios actores del nivel intermedio y central, particularmente diputados, así como a través de la Mesa de Concertación Política: desayunos con diputados, representantes del Ejecutivo que tengan que ver con las iniciativas en curso. Los temas son casi siempre relacionados con reformas legales e institucionales para el DEL; por ejemplo, acerca de los derechos sobre las propiedades comunales o barreras legales para la ejecución de infraestructura para proyectos sociales. Otra manifestación del nivel de incidencia es la participación en el proceso de aprobación del presupuesto anual: en el 2011 los planes operativos anuales (POA) de las entidades del Estado (MAGA, MINEDUC) fueron revisados por la Mesa de Competitividad. Dado que la Mesa de Competitividad tiene injerencia a nivel departamental, a instancias de esta mesa se invitó a una diputada, algunos alcaldes y el Centro Universitario de Sur Occidente (CUNSUROC) para presentar los planes, y la oferta fue procurar apoyo para las obras, ya fuera en el seno del CODEDE u otras instancias gubernamentales, por gestión de la diputada. La gestión de conocimiento ha permitido otro canal de incidencia: los estudios de potencial económico han servido de base para el diseño de los planes de desarrollo municipal en Mazatenango y Suchitepéquez, por parte de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN).

413

[Respecto a las mesas de competitividad] “Yo fui crítico y pensé que no iba a funcionar por el nivel educativo de las personas; pero se obtuvieron logros importantes y proyectos aprobados. Se alcanzó más éxito del que yo esperaba”. (Integrante del GGM) El GGM relata una experiencia de participación en las elecciones: en 2004 conformaron un comité cívico y participaron en las elecciones municipales donde lograron espacio en el Concejo Municipal; esta situación, sin embargo, les afectó en la imagen pública, pues consideraban que la población los percibía como un grupo elitista. Con el tiempo, la misma población se dio cuenta de que su llegada y participación en el Concejo Municipal fue transparente. Otro ámbito de incidencia ha sido la academia y su vinculación con los territorios, a la que han llamado alianza universidad-territorio: en su función de instancias canalizadoras para la gestión de intereses de grupos que no tienen la misma capacidad de incidencia, ya sea por distancias geográficas, políticas, sociales o económicas, se han tendido puentes para promover el desarrollo económico de pequeños productores, con el apoyo del Centro Universitario del Sur-Occidente. La agenda del GGM se ha tornado permeable, trascendiendo los intereses del sector empresarial local.

Las estrategias de incidencia De las acciones realizadas por el GGM es posible inferir modos de incidencia en diferentes niveles: Para llegar a los gobiernos locales: •

Cabildeo permanente con autoridades.

•

Mesas de competitividad.

•

A través de las comisiones FETARN.

Para llegar a los niveles intermedios: •

Mesa de concertación política, en la que participaron diputados, alcaldes y el Gobernador Departamental.

•

Participación en el CODEDE, con voz y/o con voto.

Estas instancias se han constituido en espacios tanto para la gestión de recursos, como para establecer alianzas y posicionar cuestiones de política pública local, así como también para ejercer auditoría social. Además de las instancias mencionadas, el GGM apostó al fortalecimiento de capacidades de incidencia de la sociedad civil en el Consejo de Desarrollo y gestionó recursos para aprender técnicas que permitieran mejorar el impacto de su participación en el CODEDE: “La calidad de la participación de la sociedad civil en el CODEDE no era la requerida para proponer. Entonces contratamos a una persona para darnos una inducción a la sociedad civil representada en el consejo. Y allí la sociedad civil empezó a ver cuál era su papel. Las mujeres, los sindicalistas, los indígenas empezaron a ver cuál era su papel. Ya empezaron a tomar un papel más activo y más proclive a las propuestas del grupo gestor. Se les invitaba a las reuniones como capacitaciones para orientarlos, para involucrarlos en el papel que tenían que jugar en el consejo de desarrollo. Un ejemplo: la representante de las mujeres en el Consejo Departamental de Desarrollo (CODEDE) nos solicitó una capacitación para hacer arreglos y manualidades de flores. Y se le respondió inmediatamente. Entonces resultó aliada nuestra en el Consejo de Desarrollo.

414

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Otro licenciado de la USAC nos vino a dar una inducción sobre políticas públicas y la importancia de que las políticas públicas nazcan desde lo local. Los miembros de la sociedad civil solo obedecían a una representación por ley, pero desconocían los alcances de su participación” (Integrantes del GGM).

El liderazgo e incidencia del Grupo Gestor de Mazatenango [Acerca de la incidencia en los Consejos de Desarrollo] “Al principio empezamos a participar más como observadores. Y encontramos varias debilidades: la capacidad de los participantes y la mala calidad de las participaciones. Entonces propusimos que la sociedad civil debería tener más participación. Se llenó el procedimiento de ley y con la venia del gobernador actual entramos como miembros activos del Consejo de Desarrollo, con voz y voto”. (Integrante del GGM) Para ejercer liderazgo, ha sido importante el entorno institucional amplio, es decir, la membresía a la RNGG y el trabajo de incidencia que esta realiza en instancias superiores; esto implica que hay una acción permanente en cuanto a: •

coordinación de iniciativas

•

redes hacia arriba.

A lo anterior se suma la gestión al nivel de redes locales, particularmente en: •

contacto con autoridades

•

relación con productores

El GGM convierte el acceso a redes en estrategia: por ejemplo, se llegó al CODEDE por medio de un representante gremial vinculado con el GGM; es decir, al principio no participó en el Consejo de Desarrollo como grupo gestor. Aspectos claves para la incidencia •

Creatividad.

•

Capacitación.

•

Información.

•

Alianzas.

•

Proactividad.

•

Perseverancia.

•

Claridad en los objetivos.

•

Visión de largo plazo.

Una de las limitaciones para la sociedad civil en los Consejos de Desarrollo es el peso de la representación territorial (alcaldes) que suele superar a la participación sectorial y social. En el caso de Mazatenango, se trata de 20 alcaldes frente a 8 representantes de la sociedad civil más el sector público; con lo cual la incidencia en este

415

CODEDE requiere de lograr varias alianzas. La incidencia también requiere contar con el apoyo de las autoridades, y en esto se ha tratado de ganar la confianza de actores políticos; en no pocas ocasiones han entablado relaciones a través de las actividades del Consejo de Desarrollo. En las votaciones, varias veces logran superar en número la participación de los alcaldes y hacer cabildeo con los delegados de las instituciones del Estado, representadas en el Consejo de Desarrollo. Herramientas para la incidencia: •

Identificación del potencial económico del territorio para definir el plan de trabajo.

•

FODA: autoconocimiento del grupo y de las posibilidades para incidir.

•

Redes e incidencia con las autoridades, tanto locales como del nivel central.

•

Inserción progresiva en las instancias de participación del territorio (COMUDE, CODEDE).

•

Vinculación con redes y espacios de incidencia, en los niveles local, intermedio y central.

•

Fortalecimiento de capacidades para la incidencia: sociedad civil dispersa + escasa información = poca incidencia.

•

Aprovechamiento de recursos propios y gestión de recursos externos para la capacitación.

•

Involucramiento multisectorial para incidir como sociedad civil.

•

Inserción en las estructuras gubernamentales (además de las instancias de participación).

Otro aspecto clave en la incidencia ha sido la gestión permanente y la documentación de las propuestas del GGM: “en Gobernando con la Gente, el grupo gestor manejó buena parte de la agenda porque éramos los que teníamos los proyectos desarrollados y una visión clara de desarrollo” (miembros del GGM). La incidencia en las instancias de participación ha requerido de perseverancia, aun en condiciones adversas: “En una época, el grupo gestor fue expulsado del Consejo de Desarrollo por denunciar actos ilícitos del Gobernador. Y al margen del voto, continuaron asistiendo a las reuniones porque nos pueden quitar el voto, pero no pueden negarnos la presencia” (miembros del GGM).

Algunas limitaciones El GGM reconoce que varios factores limitan su actuar. Uno de ellos es el económico: a diferencia de algunos sistemas de participación local que son financiados desde un presupuesto estatal, los grupos gestores se sostienen con aportes propios y recursos externos que deben gestionar por sí mismos; por consiguiente, generalmente no cuentan con recursos inmediatos para las acciones que identifican. El carácter voluntario de sus integrantes –que constituye una fortaleza-, viene acompañado de una limitación en cuanto a la disponibilidad plena del tiempo. Este voluntariado es acompañado por compromisos económicos: los miembros del GGM pagan una cuota de Q25 mensuales, además del autofinanciamiento para las actividades propias del grupo; por ejemplo, cuando gestionan algún proyecto generalmente hacen una visita a los ministros, lo cual implica salir a la ciudad capital, entrevistarse con diputados etc., acciones que exigen una cierta capacidad económica. En el sentido de la idea anterior, hay personas que creen que en el grupo van a obtener financiamiento para sus proyectos particulares, cuando en realidad es un grupo que gestiona para otros. Esto limita el crecimiento del grupo y están casi los mismos. Un actor externo al GGM se refirió a la imagen de grupo élite que muchas veces se tiene en la opinión pública: “Tienen sus centavos; nadie de ellos es pobre. Yo he oído que dicen que “ellos son elitistas, son de la

416

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

clase alta que se vienen a meter a la municipalidad” (actor externo entrevistado). Esto finalmente es consecuencia de una debilidad estructural en el país y es que permanece siempre un grupo –que es la mayoría numérica- de actores marginados y excluidos por barreras geográficas, económicas, étnicas, de género y sociales. Otra característica positiva que también deriva en limitaciones es la determinación de sus miembros para ejercer auditoría social, que eventualmente los margina y crea tensiones con los sectores afectados por las denuncias: “son los únicos que reclaman las cosas que no están bien en el Consejo de Desarrollo. Ellos señalan las cosas que están mal y cuando hay vicios de corrupción, lo han dicho. Y por esas actitudes de decir la verdad, los quieren marginar” (actor externo entrevistado). En el contexto de la cultura política del país, a veces han experimentado tensiones con autoridades, particularmente en el nivel local, cuando ven el actuar del grupo gestor como una especie de amenaza a lo que debería hacer el gobierno local, con lo que se reducen las posibilidades de trabajo conjunto. Estas situaciones se han resuelto con la comunicación: solicitan audiencia a los Concejos Municipales para plantearles la agenda de trabajo y la misión del grupo; los resultados dependen, en buena medida, del nivel de comprensión y la apertura política de la autoridad de turno.

El impacto de la experiencia El liderazgo del grupo, particularmente por la incidencia en niveles de gobierno intermedios (CODEDE), es un elemento importante que contribuye a la gobernanza territorial. Hay una experiencia interesante en cuanto a la coordinación entre actores y la articulación intersectorial: al inicio se conjugó el trabajo del sector privado local con el de profesionales/académicos y asociaciones civiles. Actualmente, a los sectores participantes mencionados anteriormente se han sumado el sector público local, jóvenes organizados y las cooperativas. Para lograr lo anterior ha sido fundamental contar con capacidades para la gestión de recursos financieros y políticos, así como tomar en cuenta acciones estratégicas para el territorio como la promoción de encadenamientos productivos, lo que abre y fortalece vínculos entre agroindustriales y pequeños productores. ¿Quiénes se benefician con la incidencia del Grupo Gestor? Algunos logros recientes del GGM: •

Incidencia en favor de los productores: se logró que del presupuesto del CODEDE se destinara 20 por ciento para proyectos productivos.

•

Con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, se apoyó a la Cooperativa Integral Agrícola Mundo Verde para la producción, industrialización y comercialización de rosa de Jamaica.

•

La interacción sociedad civil-políticos: se instalaron ocho mesas de competitividad en el departamento, con financiamiento del CODEDE.

•

Las mesas de competitividad se crearon como una estrategia para acercar la relación públicoprivada, para crear estas alianzas a nivel municipal. Sus integrantes –entre ellos el Grupo Gestor Empresarial- se reúnen cada mes o cada trimestre. En las reuniones desarrollan su plan de trabajo, realizan actividades y gestionan proyectos para pequeños productores.

El impacto del GGM rebasa lo exclusivamente económico. En el marco del enfoque DEL, destacan tres ámbitos de incidencia: •

En cuanto al desarrollo económico: los vínculos con actores económicos, académicos –alianza con la Universidad- y políticos han facilitado acercamientos entre actores y territorios, estableciendo enlaces, por ejemplo, entre pequeños productores y agroindustriales. Aprovechando las ventajas comparativas del territorio, se ha promovido oportunidades de negocios a productores y comercializadores, en distintas escalas.

•

En cuanto a la participación social: la promoción de acciones que generan oportunidades para

417

actores marginados y excluidos posibilita, en el mediano plazo, procesos de empoderamiento que pueden fortalecer la gobernanza territorial, así como el involucramiento multisectorial y multiactores. •

En cuanto a la institucionalidad política: se ha constituido en un espacio para que las instituciones canalicen sus iniciativas ante el CODEDE u otras entidades.

De cara al futuro: retos para el Grupo Gestor de Mazatenango Antes de hacer referencia a los desafíos del GGM, es importante retomar algunos de sus logros recientes: •

En 2011 lograron gestionar en el CODEDE proyectos por 7 millones de quetzales, sin ser municipalidad. Del presupuesto del CODEDE propusieron utilizar un 25 por ciento para proyectos productivos y que estos fueran manejados por las comunidades. Con presupuesto del mismo CODEDE han obtenido tres millones de quetzales para la reforestación de la parte alta de las cuencas de los ríos Sis y Can, que cubre 8 municipios. Ellos se están preocupando por los problemas macro, de largo plazo. Otro proyecto relacionado con la conservación del ambiente fue la plantación de teca para fines de reforestación y aprovechamiento de madera.

•

En términos de proyectos productivos, obtuvieron 300 mil quetzales para sembrar rosa de Jamaica y promover transformaciones productivas para un grupo de agricultores en la parte baja de Suchitepéquez (Los Bajos). Con este financiamiento del Banco Mundial sembraron varias manzanas de rosa de Jamaica (producto con alta demanda en el extranjero). Para agregar valor al producto y mantener la cadena productiva dentro del territorio, han gestionado una planta de tratamiento para deshidratar y empacar la rosa de Jamaica y exportarla. Mientras tanto, por medio de la carrera de Ingeniería en Alimentos, en el Centro Universitario del Suroriente, se ha capacitado a los mismos productores en la transformación del producto.

•

Con financiamiento externo (un millón de quetzales) se conformaron las Comisiones FETARN. Estas comisiones se derivan de lo que requiere el nuevo Código Municipal. Otro trabajo realizado es la conformación de las mesas de competitividad en cuatro municipios. Recientemente realizaron en el parque una exposición sobre desarrollo económico local.

De esta misma experiencia, el GGM comprende y valora la importancia de promover la gobernanza en el territorio: no es posible trabajar al margen de las entidades gubernamentales con presencia en la cabecera departamental. Así también, han constatado que no se cuenta con un capital social, por lo que es necesario trabajar en la reconstrucción del tejido social –local y nacional-, que es muy débil. Y en este contexto, consideran los siguientes desafíos: •

Realizar más incidencia: el grupo ha incidido, pero no ha sido suficiente. El grupo ha experimentado que sí se puede, a través de la organización social, promover mejoras. “Lo que han impulsado es una nada a la par de la necesidad que tiene la población, pero la experiencia puede ser una prueba de que la sociedad, si se organiza, puede mejorar las condiciones de vida de la población” (integrante del GGM).

•

Emprender acciones para el relevo generacional: ¿cómo incorporar a jóvenes? Si bien recientemente se han incorporado jóvenes, hay que promover generaciones de adultos jóvenes con liderazgo.

•

Comunicación externa: se necesita más gestión de imagen, dar a conocer lo que hacen, para ganar más espacios en el imaginario popular.

Una pregunta importante en procesos sociales es plantearse la situación “sin intervención”: ¿Cómo estaría el territorio sin el Grupo Gestor Empresarial? Sus integrantes reconocen que el impacto aún es de poco alcance, si se mide en función de las necesidades para el desarrollo del municipio. Sin embargo, han experimentado que, a través de la organización social, es posible incidir y promover procesos DEL, entendiendo que estos hacen “referencia a la capacidad de una sociedad local para formularse metas de interés colectivo y

418

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

movilizar los recursos necesarios para alcanzarlas” (Rodríguez, Bernal y Cuervo 2011:6). Quizás sea muy pronto para determinar si el GGM ha transformado el territorio, pues los procesos sociales son de largo tiempo, pero en términos de lo que plantean Jara, Díaz y Robert (2008), es posible analizar en qué medida el grupo gestor ha contribuido a la inclusión social, la equidad de género y económica, la diversificación en las estructuras productivas, la sostenibilidad de los medios de vida, la innovación social, y la creación de nuevas instituciones.

Territorio Huistas, Huehuetenango Características generales del territorio Está compuesto por siete municipalidades: Nenton, Unión Cantinil, Jacatenango, Santa Ana Huista, San Antonio Huista, Concepción Huista y La Democracia. La Región Huista se encuentra ubicada al noroccidente del departamento de Huehuetenango, adyacente a la frontera con México en el Estado de Chiapas. Constituye en sí una unidad territorial, cultural y lingüística en que sus habitantes comparten elementos históricos, geográficos, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. La mayoría de sus habitantes pertenece a la etnia Jakalteca y hablan el idioma maya Poptí, aunque también se hablan otros idiomas como: Castellano, Mam, Akateco, Q’anjob’al, Chuj y Quiché. Cuenta con una extensión territorial de 1.368 km2, que representa 18 % del territorio del Departamento de Huehuetenango y 1,25 % del territorio nacional. El municipio de mayor cobertura territorial es el Nentón que ocupa el 56 % del área total del territorio (López 2009:13). Esta región es muy diversa en microclimas con cuatro zonas de vida de acuerdo con el sistema de clasificación de Holdrige: el Bosque Seco Subtropical, Bosque Húmedo Subtropical (templado), Bosque Húmedo Montano Subtropical y un Ecotono. Si se toman como base la altura, pendientes y relieve, así como aspectos climáticos, la configuración topográfica de la Región Huista puede dividirse en tres zonas fisiográficas: alta, media y baja (López 2009:43).

Mapa 3. Territorio de Huistas, Guatemala

La Zona Baja está a una altura menor de 700 m.s.n.m., con clima cálido, temperatura mayor de 24 °C y una precipitación entre 600 y 1.000 milímetros anuales, con una humedad relativa de un 66 %. Esta zona se ubica a lo largo de la frontera entre Guatemala y México. La Zona Media está a una altura comprendida entre los 700 y 1.000 m.s.n.m., con una humedad relativa

419

entre el 61 % y 71 % y una precipitación pluvial entre los 600 y 2.000 milímetros anuales. La Zona Alta se ubica a una altura entre los 1 100 y los 3 100 metros sobre el nivel del mar. Su clima es frío, con una temperatura comprendida entre los 12 a los 24 grados centígrados. La precipitación pluvial es de 600 a 3 000 milímetros anuales, y una humedad relativa de 66 % a 80 %. La mayoría de suelos en la región Huista son de clases agrícolas altas, y la aptitud de estos suelos es principalmente para cultivos permanentes o para cultivos con prácticas de manejo y conservación de suelos. Sin embargo, es importante destacar que los suelos de la región no han sido utilizados de acuerdo con su capacidad de uso, ya que principalmente se han sembrado cultivos limpios, como el maíz y fríjol, sin ninguna práctica de manejo y conservación de suelos. Es frecuente ver en la parte media y alta de la cuenca especialmente, pendientes de más de 50 grados con cultivos de maíz, lo que ha ocasionado un fuerte deterioro de los suelos. La capacidad de uso de los suelos en la Región Huista es de un 47 % para agricultura con severas limitaciones y un 53 % de vocación forestal; sus características de pendientes y textura provocan una susceptibilidad a la erosión que va de alta a muy baja; la cubierta forestal es de un 5 %. Pese a la problemática que afecta las condiciones ambientales en la región, caracterizada por la fuerte contaminación de los bosques, la deforestación, incendios forestales, las malas prácticas agrícolas, el crecimiento demográfico y la expansión de la frontera agrícola, existe una importante diversidad de flora (López 2009:44). Debido a la deforestación, la caza furtiva, la contaminación y el uso irracional de agroquímicos, se ha producido en la región la extinción progresiva de especies de animales y plantas silvestres. La Región Huista cuenta con un alto potencial hidrográfico, pero la falta de programas de desarrollo la hace susceptible de contaminación, degradación y deterioro. El recurso hídrico es poco aprovechado para los habitantes de la región, no así para la República de México que ha implementado en la zona fronteriza de Chiapas, sistemas de canalización y riego para amplias zonas de cultivo, pues todos los ríos que forman las cuencas hidrográficas de la Región Huista, desembocan del lado mexicano. La Región posee importantes recursos minerales en la cadena montañosa de Cuchumatanes y sus derivaciones, especialmente plomo, oro, plata, manganeso, yeso, mica y cuarzo. El Estado ha concedido licencias de explotación de estos recursos a una compañía privada. El otorgamiento de estas licencias de exploración y explotación minera de metales a cielo abierto ha incrementado los niveles de conciencia de la población en la defensa de los recursos naturales y del territorio. Esto ha fortalecido la organización social, los nexos de unidad, solidaridad e identidad de los pueblos como región, así como una fuerte movilización social expresada en las Consultas Comunitarias, de las cuales se han llevado a cabo en cinco de los seis municipios que conforman la región. En cada una de estas consultas el 100 % de la población se ha manifestado con un rotundo “no” a la exploración y explotación minera de metales a cielo abierto en sus municipios. El conjunto de la Región posee importantes riquezas paisajísticas como atractivos turísticos que vienen a complementar la diversidad de sus manifestaciones culturales, como cuna de los pueblos maya Poptí. A ello se agrega la riqueza arqueológica con la existencia de 18 sitios arqueológicos.

Antecedentes y hechos importantes El antecedente más inmediato en relación con las iniciativas de desarrollo del territorio se dio en el año 2009, cuando se formularon participativamente los Planes de Desarrollo Municipal de los municipios que lo conforman, con un horizonte temporal de 10 años y con estructuras de seguimiento y evaluación. Estos planes fueron producto del apoyo dado por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República y bajo la responsabilidad política del Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE). Tuvieron como antecedente la formulación del Plan Estratégico Territorial (PET) de la Mancomunidad Huista, con la participación de instituciones y de actores claves de los municipios y de la región.

420

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Los planes se propusieron objetivos sobre la orientación de la inversión pública, privada y de la cooperación internacional, la creación de capacidades, el establecimiento de mecanismos de seguimiento y monitoreo, la apertura de instancias de diálogo en torno al ordenamiento territorial, gestión de riesgo y manejo integrado de los recursos hídricos. Esto bajo el esquema de articular el nivel local con el regional y nacional. La unión y coordinación de los alcaldes de la Mancomunidad ha permitido la ejecución de proyectos conjuntos de aporte al desarrollo del territorio. Esta unión y los procesos de planificación que han asumido, han recibido el apoyo del gobierno central y particularmente, del MAGA. Las acciones de los participantes en el Curso Centroamericano en Gestión del DRT han estado enfocadas, principalmente, en la difusión y explicación de la ECADERT ante los gobiernos locales, los funcionarios del MAGA y las organizaciones comunales en el conjunto de las municipalidades que integran la Mancomunidad Huista. Como producto de estas jornadas de difusión se creó la Asociación Pueblos Unidos (Coordinadora de Asociaciones de Desarrollo) para establecer un Programa de Desarrollo Rural Integrado de la Frontera Norte, Huehuetenango, Guatemala para “buscar oportunidades, captar fondos tanto del Gobierno Central como de fuentes extranjeras…” Otra acción del grupo fue la identificación de los principales actores del territorio: alcaldes, FAO, MAGA, IDEAR, SEGEPLAN, INAB, CONAP y Gobierno del Estado de Chiapas de México. Este último actor tiene relación con el carácter fronterizo del territorio y las relaciones económicas con México, que hasta hoy se presentan como poco positivas, pues es el territorio de la Mancomunidad Huista quien suministra el agua de riego para el Estado de Chiapas de México, sin que hasta el momento reciba ninguna contraprestación. En este sentido, los participantes visualizan la necesidad de abrir procesos de negociación y establecer relaciones más equitativas. El apoyo al Programa de Desarrollo Rural Integrado de la Frontera Norte-Región Huista se ve como un logro importante de las acciones en las cuales han estado involucrados los participantes en el Curso Centroamericano. En torno a esta iniciativa se creó la asociación denominada Pueblos Indígenas, con participación activa de los alcaldes de las municipalidades: Santa Ana, Nenton, Jacaltenango y Unión Cantinil. También con la participación de la Asociación Cuenca Río Lagartero de la Municipalidad Concepción Huista e IDEAR (Instituto de Estudios Agrarios y Rurales de Guatemala) y de la FAO.

421

Principales logros y resultados de la experiencia La divulgación de la ECADERT fue la primera acción que los participantes en el Curso Centroamericano de este territorio asumieron, especialmente entre los miembros de los gobiernos locales de la región Huista. Esto significó la preparación de las exposiciones, la organización de reuniones y talleres para hacer estas exposiciones, lo que constituye, sin lugar a dudas, una actividad importante de aprendizaje, toda vez que la exposición exige el manejo de los conceptos, la elaboración de ejemplos y el reto de colocarse ante un auditorio que en muchas ocasiones está en disposición de indagar, contradecir o pedir aclaraciones, muchas veces inesperadas para quien se somete a la experiencia. Además de lo anterior, los tres participantes en el Curso realizaron un ejercicio de delimitación de los distintos territorios utilizando cartografía, identificando extensión y expresiones culturales existentes. Otro conjunto de tareas de los participantes en el Curso ha estado dirigido al fortalecimiento de la organización de los pueblos indígenas existentes. Han buscado la incorporación de la equidad de género en esta organización, el fortalecimiento de la economía campesina con capacitación técnica, producción orgánica y diversificación productiva. Han promovido el incremento de las acciones de educación, de salud, conservación del ambiente, revalorización cultural, gestión de proyectos para caminos de acceso, construcción de invernaderos y diversificación de cultivos. Desde el punto de vista institucional, buscan que exista una mayor coordinación de las instituciones del Estado, en una primera fase entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA) y el Ministerio de Salud, para ir ampliando el ámbito de coordinación inter-institucional. La construcción de invernaderos es una meta importante y en una primera fase, se han propuesto una meta de 10 hectáreas bajo invernadero. Con acciones más integrales, buscan que el área fronteriza se consolide, reteniendo a la población que en la situación actual migra hacia México.

Reflexiones Una de las preocupaciones más importantes externadas fue la dificultad de impulsar en forma segura y sostenida el enfoque de desarrollo rural territorial, en ausencia de una política pública suficientemente clara y efectiva. Tanto en el ámbito del MAGA como de los gobiernos locales del territorio, existe mucha incertidumbre con respecto al tema. En relación con el Curso Centroamericano en Gestión del Desarrollo Rural Territorial, consideran que para ellos fue un aporte muy importante puesto que les permitió comprender con claridad todas las características conceptuales y metodológicas de la gestión del desarrollo rural territorial. De una manera especial, han valorado el conocimiento de las experiencias de España y Brasil, pero sobre todo la posibilidad de establecer relaciones con homólogos de los demás países de Centroamérica y República Dominicana. En este sentido, consideran que si bien el enfoque es el mismo, sus características particulares y modalidades de aplicación varían de acuerdo con cada realidad nacional y territorial. El caso del territorio Huista tiene la particularidad de la diversidad cultural y su condición de territorio fronterizo, con importantes problemas de migración y control de los recursos hídricos. En este territorio, la ECADERT, por medio del Fondo Regional, ha apoyado financieramente el proyecto titulado “Fortalecimiento de la fruticultura para dinamizar el desarrollo de la economía rural territorial incluyente de la región Huista de Guatemala” en busca de aumentar la oferta frutícola, diversificando las unidades de producción de base familiar y el desarrollo de capacidades locales e institucionales en gestión frutícola, involucrando al COCODE, COMUDES y organizaciones comunitarias, municipales y regionales. La responsabilidad de ejecución de este proyecto recae en la Municipalidad de Santa Ana Huista. Esta cuenta con el apoyo de las demás municipalidades beneficiadas que hacen parte de la región Huista y con la cooperación técnica e institucional de Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), así como con el apoyo técnico e institucional del IICA y la colaboración financiera de la AECID por medio del Fondo España-SICA.

422

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Territorio Mancomunidad Sololá (Tzólojyá) Antecedentes de la experiencia La mancomunidad de los municipios de Sololá, San José Chacayá, y Santa Lucía Utatlán, tiene como finalidad la gestión del desarrollo sostenible de los municipios mancomunados y de la cuenca del Lago Atitlán. La mancomunidad se crea como un medio solidario para unificar esfuerzos, iniciativas y recursos para la ejecución de planes, programas y proyectos que faciliten la modernización de los municipios, con énfasis en mejorar las condiciones de vida de las personas de una forma sostenible con los recursos del Lago Atitlán. Se busca también la consolidación de la autonomía municipal y de la mancomunidad como tal. En el año 2005 se inició el proyecto “Apoyo a la Mancomunidad Tzólojyá en la cuenca del Lago Atitlán para el fortalecimiento municipal, promoción económica del ciclo de agua y reducción de la vulnerabilidad ambiental”, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). También tuvo el apoyo de la Fundación ETEA mediante un convenio institucional realizado en el año 2008, con una duración de 24 meses, orientado hacia el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y de la población rural para la promoción del desarrollo socioeconómico de la Mancomunidad. Orientado a apoyar principalmente las acciones productivas, se buscó desarrollar el tejido económico, social y político de la mancomunidad, mediante el fortalecimiento de capacidades de gestión y articulación empresarial, el financiamiento de iniciativas empresariales con una visión de sostenibilidad ambiental, económica, y social, y la concertación de espacios participativos de reflexión, en la búsqueda de potenciar la incidencia institucional de los municipios mancomunados. La Manctzólojyá es una estructura creada el 29 de noviembre del 2009, en el marco del proceso de descentralización del Estado y las nuevas formas de organización intermunicipal, cuya figura son las mancomunidades establecidas en el código municipal. Para efectos de la ejecución del proyecto mencionado, se creó la Comisión de Fomento Económico de la mancomunidad. El propósito fue promover cambios que contribuyeran al mejoramiento de las condiciones de vida de la población, potenciando la producción, el comercio y canalizando iniciativas empresariales que mejoren la competitividad e incremento de oportunidades de empleo y de ingresos económicos.

Mapa 4. Territorio de Sololá, Guatemala

Las acciones consideradas en el proyecto han involucrado a los actores del territorio mediante el diseño

423

y puesta en marcha de planes de fortalecimiento, mejorando así las capacidades técnicas y políticas, con énfasis en el uso racional de los recursos endógenos del territorio, creando y financiando programas de inversión pública y privada.

Resultados alcanzados En relación con el fortalecimiento de la Manctz´olojyá, se han desarrollado actividades que han contribuido al mejoramiento de las capacidades de las Unidades de Desarrollo Económico Municipal (UDEM) de los gobiernos locales que la integran. Este fortalecimiento se ha dado mediante el equipamiento de las UDEM, tendiente a mejorar la elaboración y presentación de propuestas de proyectos, informes de trabajo, mejoramiento en el manejo y administración de archivos, así como de la calidad en la atención de los usuarios. También se implementó un plan de formación desarrollado durante todo el proceso de implementación del proyecto. Esta formación estuvo dirigida a la creación de capacidades en formulación de proyectos con enfoque de desarrollo económico local, formación empresarial básica, sistematización de experiencias, desarrollo rural con enfoque territorial, participación ciudadana e incidencia política, formulación presupuestaria de proyectos, elaboración de planes operativos e informes técnicos y evaluación de proyectos de desarrollo. En estas actividades se presentó una baja presencia de la mujer, pues solo ascendió al 25 % de las personas participantes. La capacitación en materia de empresa estuvo acompañada del financiamiento de proyectos en las actividades de artesanía y agricultura. Sobre este ámbito de la formación se abordaron temas como la empresa, la administración de negocios, el proceso de producción, las estrategias de mercadeo, las formas de distribución, contabilidad, costos de producción y aspectos tributarios. El diagnóstico previo a estas actividades fue realizado en forma conjunta con los técnicos de desarrollo económico local de los gobiernos municipales y permitió la identificación de 31 grupos organizados, de los cuales se seleccionaron 13. Como estrategia de apoyo al sector productivo, el proyecto contemplaba la implementación de una ventanilla informativa de apoyo a la Mipyme, pero la mancomunidad optó por crear una Unidad de Comunicación, como canal o vínculo permanente de comunicación con todos los actores del territorio. Se conformó la Comisión de Fomento Mancomunada con representación pública y privada. Se firmaron convenios de compromiso de los grupos beneficiados, estableciendo las condiciones y responsabilidades entre las partes, así como el tiempo para la implementación del proyecto y los mecanismos a seguir para los desembolsos. Con ello se apoyó a ocho proyectos productivos a nivel comunitario en los municipios de Sololá y Santa Lucia de Atitlán, con 157 familias beneficiarias directas de una inversión de Q513.532. Es importante decir que la participación del sector privado en la Comisión de Fomento Económico fue baja. Los proyectos financiados estuvieron orientados hacia la construcción y equipamiento de preempacadoras, la ampliación y manejo de un sistema de riego, la elaboración y comercialización de tejidos típicos, y la implementación de buenas prácticas agrícolas y de manufactura. Se apoyó la elaboración de medicinas con productos naturales, la producción de flores bajo invernadero, la crianza y comercialización de pollos de engorde y la producción y comercialización de tomate bajo invernadero. De una manera especial, se apoyó la habilitación del mercado regional de mayoreo, como una iniciativa de los gobiernos locales asociados en la mancomunidad. Se aportó la construcción de un muro de contención, un muro perimetral, la línea de conducción de agua e iluminación exterior, para lo cual se aportó Q421.000. En este esfuerzo se sumaron la FAO, la AECID, la Fundación Española MUNDABAT, el Proyecto Sololá de Cooperación Canadiense (PROSOL) y la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA). También se organizaron tres ferias agroindustriales y artesanales, dos en el municipio de Sololá y una en

424

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

el municipio de Santa Lucía Atitlán. Estas se convirtieron en espacios de intercambio de experiencias entre los grupos participantes y otros grupos invitados. Esta experiencia estuvo acompañada de actividades de capacitación, bajo la modalidad de dos talleres, con el propósito de fortalecer la capacidad comercial de los involucrados en los siguientes temas: ferias comerciales como estrategia de marketing, y calidad y servicio al cliente. Además, se ejecutó un plan de asesoría y seguimiento técnico dirigido a los grupos productivos a fin de apoyar la implementación y puesta en marcha de los proyectos. El incumplimiento de las actividades programadas fue de un 15%.

Lecciones aprendidas a. Los esfuerzos de trabajo mancomunado que en la actualidad parecen demandar un mayor compromiso por parte de los gobiernos locales, enfrentan diversos problemas, entre los que se puede mencionar la falta de recursos económicos que permitan no solo el funcionamiento de la Mancomunidad, sino también el cumplimiento de sus objetivos. Esto último depende todavía, en buena medida, del financiamiento obtenido de distintos agentes de cooperación. El proyecto mencionado efectivamente ha sido una contribución importante para la realización del trabajo desarrollado por la mancomunidad, específicamente al cumplimiento de los objetivos del componente de Desarrollo Económico Local. b. Tal y como se ha podido comprobar con la implementación del proyecto, la organización comunitaria juega un papel importante en el desarrollo de las comunidades y en el aprovechamiento de las oportunidades. Dicho factor ha sido evidente, puesto que las iniciativas productivas financiadas por el proyecto se han caracterizado por un alto grado de organización de sus integrantes y su participación en la elaboración de la idea inicial del proyecto, la elaboración del perfil correspondiente, así como en el trabajo de implementación del mismo. De esa manera se han fortalecido diferentes aspectos como el conocimiento del proceso productivo y administrativo, y la capacidad de asociación. c.

El involucramiento de los comunitarios en el planteamiento de iniciativas de proyectos productivos genera una alta receptividad cuando estos encuentran una relación directa con actividades que conocen y trabajan. Esto es evidente a partir de las características de los proyectos presentados por los distintos grupos que fueron beneficiados.

d. Los esfuerzos dirigidos para el apoyo financiero e implementación de proyectos productivos en el contexto de comunidades rurales, se constituyen efectivamente en una alternativa de desarrollo, si estos responden a problemas específicos. Estos últimos incluyen la erradicación de la pobreza y la generación de empleo, tal y como se ha logrado determinar a raíz de las motivaciones que han dado lugar a la organización y participación de los beneficiarios en el presente proyecto. e. El éxito en la implementación de proyectos productivos, depende de diversos factores, de acuerdo con la información obtenida en este proceso de sistematización. La combinación de procesos de formación empresarial previa a la elaboración de los perfiles de proyectos, así como el acompañamiento técnico en la fase de implementación, han demostrado incidir en una disminución del riesgo de fracaso en la implementación de estos. f.

La implementación de proyectos productivos, como los que el presente proyecto ha apoyado, representan una alternativa a necesidades de las familias del área rural, además de generar el interés de los comunitarios para su participación en talleres de formación empresarial así como reducir el riesgo de fracaso en la implementación de los proyectos, considerando que el desarrollo de las comunidades depende en buena medida del crecimiento económico.

g. De acuerdo con lo observado en la presente experiencia, aunque los proyectos productivos apoyados

425

han tenido una alta relación con actividades ya conocidas por los beneficiarios, sean estas agrícolas, avícolas o artesanales, se identifica que la demanda en común entre los proyectos que han sido apoyados, es ampliar la capacidad de respuesta a las exigencias del mercado. Estas están orientadas hacia tres aspectos importantes: i) mejoramiento del nivel de producción, ii) estándares de calidad y iii) el aprovechamiento de las oportunidades de mercado de forma conjunta. Lo anterior deja en evidencia que la expectativa principal de cada proyecto por parte de los beneficiarios no ha sido la simple implementación del proyecto en sí, sino la oportunidad de poner en marcha iniciativas en grupo con expectativas de crecimiento y sostenibilidad en el tiempo. h. Debido a la temporalidad que caracteriza a los proyectos de desarrollo, la sustentabilidad en el tiempo es un factor que debe tomarse en cuenta desde el inicio de estos. El presente proyecto ha propiciado esa sustentabilidad, pues los beneficiarios consideran que a diferencia de otros proyectos, éste les ha involucrado como actores principales. Esto se ha reflejado especialmente en el enfoque de los proyectos productivos financiados en respuesta a las demandas identificadas, pues han sido los mismos beneficiaros quienes han planteado sus demandas, necesidades y alternativas de proyectos. Dicha situación favorece la apropiación del proyecto por parte de los beneficiarios. i.

El proceso de formación empresarial desarrollado con los actores del territorio, aunque importante por la incidencia que puede tener en la posibilidad de financiamiento al fortalecer el proceso de elaboración de perfiles de proyectos, debe ser un proceso constante y no temporal. Esto es necesario a fin de que los beneficiarios adquieran las capacidades requeridas para elaborar por sí mismos las propuestas. En el presente proyecto se pudo observar que el proceso de elaboración de perfiles de proyectos demandó mayor implicación por parte del equipo técnico de la Mancomunidad, un indicador de debilidad para tal efecto por parte de los beneficiarios.

El proceso seguido para la selección y financiamiento de proyectos productivos ha sugerido un cambio importante en cuanto a la forma en que normalmente se brinda el apoyo financiero a las comunidades y a este tipo de actividades. Las actividades desarrolladas en el proceso de selección han demandado una participación activa no solo de los beneficiarios directos, sino también de los gobiernos locales, a quienes se ha propiciado la oportunidad de generar propuestas en común de proyectos de carácter público, potenciándose así también el rol de las municipalidades como entes de desarrollo local, trascendiendo iniciativas locales para el planteamiento de iniciativas mancomunadas.

k. La respuesta de los gobiernos locales a las demandas de las comunidades depende, entre otros aspectos, del personal técnico en el que se apoya. Se requiere de personal técnicamente calificado y con capacidad para proponer soluciones a los problemas planteados por los comunitarios. No obstante, dicho factor es influenciado por la alternabilidad de las autoridades locales, cambio que suele ser extensivo al equipo técnico de trabajo. Esta situación explica la necesidad permanente de preparar al personal que deberá atender la gestión municipal, pues no existe personal administrativo municipal de carrera. l.

El aprovechamiento de los espacios de capacitación propiciados por el presente proyecto ha sido menor a las expectativas. El número de participantes de cada gobierno local indica que la formación técnica no es prioridad para los gobiernos locales, a pesar del reconocimiento de las necesidades expresadas.

m. A partir de la información obtenida se ha logrado determinar que la profesionalización del equipo técnico incide en la forma de coordinación entre los municipios. Esta coordinación debe permitir que se preste atención conjunta a problemas del territorio, pero al respecto hay debilidades y una visión de trabajo sectorizado que parece sobreponerse a las iniciativas mancomunadas. n. La participación de la mujer en el presente proyecto ha sido baja pero evidente en lo referente a proyectos productivos y procesos de formación empresarial. En las actividades de formación técnica, el personal técnico femenino vinculado a los gobiernos locales, fue menor de lo esperado.

426

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Conclusiones y recomendaciones a. La implementación del presente proyecto y los resultados obtenidos reflejan la necesidad de continuar desarrollando actividades dirigidas a estimular la economía local de las comunidades. Esta es una de las prioridades e intereses más importantes de las diferentes organizaciones comunitarias implicadas en el proyecto, especialmente por la oportunidad que ha ofrecido para gestionar nuevas alternativas productivas que contribuyan a la generación de ingresos económicos en las comunidades. b. El desarrollo de capacidades técnicas para el mejoramiento de actividades de trabajo e iniciativas de proyectos planteados desde los gobiernos locales, depende en buena medida de la capacidad técnica del personal y de la oportunidad de espacios de formación y/o capacitación a los cuales el personal vinculado pueda tener acceso. Siendo este aspecto una de las áreas priorizadas en el presente proyecto, se ha logrado determinar que dicho proceso debe ser continuo e involucrar no solo al personal técnico, sino también a las autoridades locales, de tal forma que el desarrollo de capacidades se dé a distintos niveles, y no solamente a uno en particular. c.

La implementación de proyectos con criterios técnicos y la utilización de herramientas en la fase de la elaboración del perfil, demanda de los interesados las capacidades necesarias para tal efecto. Aunque el proyecto ha desarrollado actividades para fortalecer este aspecto en los beneficiarios, requiere de acciones de seguimiento y acompañamiento en un mediano y largo plazo, especialmente porque el nivel de escolaridad, tal y como se pudo determinar en las entrevistas realizadas, ha sido una dificultad que influyó en el grado de comprensión y forma de utilización de las herramientas.

d. Los alcances específicos del presente proyecto se fundamentan en la información obtenida en el trabajo de entrevistas realizado con los actores implicados del proyecto, y lo establecido en el documento del proyecto, objetivos, resultados y acciones concretas por desarrollar. Debido a la ausencia de una línea basal previa a la implementación, la cual permitiera establecer cambios concretos a raíz del trabajo realizado, se considera necesario en procesos similares futuros realizar líneas basales tomando en cuenta los siguientes aspectos: estimación de ingresos anuales, crecimiento de la producción, niveles de ventas, participación en el mercado, número de personas involucradas en actividades productivas, así como la relación beneficio/ costo. e. Los beneficios obtenidos a raíz del desarrollo de capacidades técnicas, son observables en el mediano y largo plazo, lo cual sugiere un seguimiento a las actividades relacionadas, para que las autoridades locales puedan identificar dichos beneficios. En el presente proyecto se percibe una baja valoración por parte de la Junta Directiva de la Mancomunidad en cuanto a las actividades de formación llevadas a cabo, puesto que las opiniones relacionadas a los beneficios ofrecidos por el proyecto, giran en torno al financiamiento para la implementación de proyectos de desarrollo económico, tanto públicos como privados. Lo anterior refleja la necesidad de que la Junta Directiva tenga un involucramiento más cercano a la Mancomunidad, a fin de poder visualizar los beneficios derivados de la formación del equipo técnico y otras acciones relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades humanas. Se recomienda darle seguimiento a los grupos que participaron en el proceso de convocatoria de proyectos que no fueron favorecidos financieramente, de tal manera que puedan darle una estructura más sólida a su propuesta para optar a futuras convocatorias que organice la Mancomunidad u otras organizaciones promotoras de la economía local.

427

La experiencia del territorio trinacional en el trifinio en el norte de centroámerica Antecedentes u origen de la experiencia La región de El Trifinio es un territorio de 7 541 km2, con 45 municipios ubicados en una zona fronteriza entre los límites de Guatemala, Honduras y El Salvador. Es considerada estratégica por los importantes recursos naturales con que cuenta, compartidos por los tres países.

Mapa 1. Territorio de El Trifinio

En el espacio territorial de la región se sitúan las cabeceras de tres de las cuencas más importantes de Centroamérica, de los ríos Lempa, Motagua y Ulúa. Estas cuencas son vitales para el abastecimiento de agua de los grandes centros urbanos como el Área Metropolitana de San Salvador, generación hidroeléctrica y zonas de producción agropecuaria. La población se estima en alrededor de 700.000 habitantes y el 12 % de ella pertenece a la etnia Maya Chortí (88.000 habitantes). La región se caracteriza por una pobreza marcada: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) es de 0,552 y se sitúa por debajo de los promedios de los tres países. Los servicios de salud son deficitarios. El analfabetismo está por encima del 30 % y en la zona hondureña del Trifinio llega a 80 %. El abastecimiento de agua potable alcanza en Guatemala el 44 % de la población, en El Salvador el 34 % y en Honduras el 29 %. El valor de la producción agropecuaria de la región se calcula en aproximadamente USD 500 millones al año. El café genera más del 70 % de ese valor, y los granos básicos (maíz, frijol y arroz) un 12 %. El resto se divide entre ganadería y hortalizas. El cambio climático se manifiesta en la elevación de la temperatura media, con una evapotranspiración incrementada. Esto afecta sobre todo al abastecimiento de agua en comunidades rurales y a sus cultivos de subsistencia, especialmente a la producción de maíz y frijol. Se ha producido deforestación en la búsqueda de incrementar el cultivo de café y también las actividades de subsistencia, lo que provoca escorrentía, reducción de la filtración de agua, erosión de los suelos y sedimentación de los ríos. El manejo de ganado en superficies no aptas causa compactación de la tierra, con

428

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

una reducción paulatina de los rendimientos productivos. El uso y manejo forestal se encuentra muy restringido, principalmente por dos factores: por una parte, la baja productividad del bosque por suelos muy pobres y compactados, y por otra parte, la extrema reglamentación gubernamental en los tres países. Además hay frecuentes incendios forestales, y se la da poco valor al bosque. La población y la producción ejercen presión sobre el recurso forestal y reducen su superficie. Entre los años 1986 y 1999 fue la fase inicial del Plan Trifinio, con la realización de un diagnóstico socioeconómico que dio origen a la formulación del Plan, con una inversión prevista de USD400 millones de cooperación internacional para impulsar el proceso de desarrollo. La respuesta efectiva fue limitada por la situación conflictiva en que se encontraba Centroamérica. El primer proyecto de inversión fue el Proyecto Piloto de Desarrollo de la Región Trifinio, que también constituyó el primer esfuerzo conjunto de los tres países por trabajar en un territorio común, con un objetivo compartido, involucrando a instituciones de los tres países y con una sola estructura administrativa. Dicho proyecto se ejecutó entre los años 1992 y 1999. En esa misma época se implementaron dos programas importantes: el Proyecto de Desarrollo de Zonas de Fragilidad Ecológica, y el Proyecto de Racionalización Energética y Protección Ambiental. Estos proyectos respondieron a un enfoque vertical y descendente, en que la participación ciudadana tenía poca importancia, al igual que la participación de los gobiernos locales. Entre los años 2000 y 2010 la Comisión Trinacional del Plan Trifinio impulsó un primer programa con un enfoque de manejo de cuencas, con la ejecución del Programa Trinacional de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Río Lempa. Este programa dio origen a un proceso de articulación de los actores y socios estratégicos con un enfoque territorial, con cuatro componentes: manejo sostenible de los recursos naturales; prevención y mitigación de desastres; fomento a la diversificación económica, y fortalecimiento institucional. Esta primera iniciativa de carácter territorial permitió a la Comisión Trinacional del Plan Trifinio focalizar sus intervenciones en el tema del agua, como elemento articulador, y reformular sus intervenciones a través de la Estrategia Agua Sin Fronteras. Todo este proceso ha permitido establecer una visión del Plan Trifinio que se define en los siguientes términos: “Las poblaciones de la región trifinio, construyen en forma integral su propio desarrollo, conviviendo armónicamente con los recursos naturales, considerando el territorio compartido por El Salvador, Guatemala y Honduras, como unidad ecológica indivisible, con beneficios económicos, sociales y ambientales sostenibles” (Padilla et al., 2011:9).

La Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Río Lempa Es una entidad autónoma de derecho público que nace como una iniciativa de los gobiernos municipales de los países participantes localizados en la región de fronteras compartidas. Tiene como objetivo la promoción y construcción de una agenda conjunta de desarrollo. Desde el año 2008 promueve el establecimiento de una alianza estratégica de cooperación entre más de 10 mancomunidades locales como un Parlamento Trinacional de Autoridades Locales. La mancomunidad está integrada por 21 municipios pero más de 40 municipios de los tres países han participado en diferentes actividades de este esfuerzo de cooperación fronteriza, con el río Lempa como denominador común. En función de lo anterior, la mancomunidad trinacional inició de manera conjunta el impulso de políticas públicas locales transfronterizas, así como un proceso de planificación integral de desarrollo territorial Trinacional de tres niveles (Trinacional, Mancomunado local y Municipal), como instrumentos para la promoción del desarrollo integral compartido. Esto se hizo mediante la ejecución del proyecto Fomento de la Cohesión Social e Integración Regional Territorial de municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano. (Padilla et al 2011). Hubo que llegar a consensos sobre los conceptos y metodologías de planificación territorial aplicados en

429

los países y plantear una propuesta metodológica que pudiera ser aplicada en el territorio del Trifinio de manera estandarizada. Esto se logró a través de reuniones, talleres e intensas jornadas de trabajo con la participación de los entes rectores de la planificación en los tres países: el Viceministerio de Vivienda, Transporte y Desarrollo Urbano de El Salvador; la Secretaría General de Planificación - SEGEPLAN de Guatemala y la Secretaría de Planificación de Honduras, con la participación de socios institucionales como la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, el CATIE, la GIZ, la Secretaría de Integración Social Centroamericana - SISCA, el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutriciona - PRESANCA, ambas del SICA, y los presidentes y gerentes de mancomunidades de municipios de cada país, asociados con la mancomunidad Trinacional. En este proceso se contó con el asesoramiento de expertos locales, nacionales e internacionales contratados por el Proyecto de Cohesión Social. En esta primera fase, que concluyó en el 2010, se llegó a definir una Guía Metodológica para la planificación del desarrollo territorial en la Región del Trifinio. (Padilla et al 2011) En 2011, la Comisión Trinacional del Plan Trifinio (CTPT), la Mancomunidad Trinacional del Río Lempa y el Programa Agroambiental Mesoamericano (MAP) del CATIE, participaron en el Primer Curso Centroamericano de Gestión del Desarrollo Rural Territorial, lo cual marcó el inicio de la participación de las tres instituciones en el proceso de implementación de la ECADERT. Esta vinculación fue facilitada y apoyada por el CATIE, por ser miembro de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico de la ECADERT. EL CATIE por medio del MAP promueve en Trifinio la gestión territorial del desarrollo rural para contribuir en la reducción de la pobreza y la inequidad en la región. En el territorio del Trifinio MAP CATIE ha desarrollado alianza estratégica con la CTPT, la mancomunidad Trinacional del Río Lempa y con más de 40 organizaciones locales.

Desarrollo de la experiencia Los participantes del Curso Centroamericano de Gestión del Desarrollo Rural Territorial han tenido vinculación directa con la experiencia del Trifinio desde el mes de junio del 2009. La situación de la experiencia del Trifinio en el momento que los participantes del curso se vincularon a ella, se encontraba en la fase de generación de información actualizada del territorio, por medio de un estudio territorial que se denominó el Estado de la Región del Trifinio. Dicho estudio recopiló la información más relevante de carácter socio económico, ambiental e institucional de la Región en forma integrada. Este fue, asimismo, el momento de inicio de la elaboración del Plan Integral de Desarrollo Estratégico Territorial Trinacional –PIDET. Para ello, la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Río Lempa cuenta con los recursos de cooperación para la contratación de expertos para apoyar a las instituciones participantes en la conducción y ejecución del proceso de realización del PIDET.

Síntesis narrativa Posteriormente al Curso Centroamericano en Gestión del Desarrollo Rural Territorial, la vinculación y la participación del equipo ECADERT del Trifinio se ha hecho mucho más intensa, procurando incidir en que el proceso de planificación del desarrollo territorial del Trifinio sea articulado con los lineamientos estratégicos, ejes transversales y líneas de acción de la ECADERT. Una de las primeras acciones fue compartir con los decisores, tanto de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Río Lempa como de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, el resumen de la estrategia. Al mismo tiempo, se explicó la importancia de articular los esfuerzos en el territorio para tener mayor impacto de las intervenciones y mejorar la participación de todos los actores del territorio con una visión común. De hecho, tanto el Plan Trifinio como la Mancomunidad Trinacional, habían iniciado cada una por su lado sus procesos de planificación estratégica. Asimismo, se consideró importante que las Comisiones Nacionales para la Ejecución de la ECADERT conocieran las acciones que se estaban desarrollando para que el territorio del Trifinio fuera reconocido como territorio transfronterizo en el marco de la Estrategia Centroamericana de

430

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Desarrollo Rural Territorial. Uno de los logros más importantes del equipo del Trifinio fue incidir en que tanto la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa como la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, llegaran al consenso de unificar el proceso de planificación para el desarrollo del Trifinio con un enfoque territorial, a través del planteamiento de la ECADERT, y de solicitar conjuntamente, tanto a las comisiones nacionales como al Consejo Agropecuario Centroamericano, el reconocimiento del territorio del Trifinio como territorio transfronterizo. Una vez alcanzado el acuerdo de unificar el proceso de planificación estratégica, el equipo del Trifinio participante en el curso realizó la presentación de la ECADERT a la mesa interinstitucional participante en el proceso y a la mesa de expertos contratados para la elaboración del Plan Integral de Desarrollo Estratégico Territorial Trinacional (PIDET). Se puso de manifiesto que el esfuerzo de planificación territorial del Trifinio tenía muchas coincidencias tanto conceptuales como metodológicas, que podrían favorecer el alineamiento del PIDET. La propuesta concreta fue entonces, que el PIDET debería estar alineado con el planteamiento estratégico de la ECADERT, para responder al mandato de los Jefes de Estado del SICA sobre el desarrollo de los territorios rurales.

Principales hechos y cambios significativos durante el proceso Pueden enumerarse cinco momentos importantes durante el proceso: 1. El acuerdo inter-institucional para desarrollar acciones articuladas para un proceso de planificación regional con un enfoque territorial. 2. Fase de diálogo y concertación para definir la metodología aplicable a nivel regional, a partir de las experiencias de los tres países, teniendo como resultado, una Guía Metodológica de Planificación y Ordenamiento Territorial. 3. Diálogo entre la Junta Directiva de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Rio Lempa, con las Autoridades de la Secretaría Ejecutiva Trinacional del Plan Trifinio para articular esfuerzos en el territorio. El resultado fue el intercambio de información sobre las acciones de cada organización, identificando las posibilidades de acciones coordinadas. 4. La Participación de personal gerencial, tanto de la Mancomunidad Trinacional como del Plan Trifinio y del CATIE como institución socia del Plan Trifinio, en el Curso Centroamericano de Gestión del Desarrollo Territorial. Como resultado se logró el apropiamiento de la ECADERT y de su marco metodológico. 5. La incidencia del equipo participante, en la fase inicial del proceso de elaboración del Plan Estratégico Territorial Trinacional, para alinear el esfuerzo de planificación territorial de la Región del Trifinio con la ECADERT.

Principales logros o resultados de la experiencia Fue necesario armonizar gradualmente el proceso del Curso de Gestión del Desarrollo Territorial con la realidad del Territorio del Trifinio. Como parte del curso se requería definir un territorio para efectos de realizar las actividades prácticas de aplicación del conocimiento adquirido, lo cual llevó a pensar en cuatro posibilidades, en función del tiempo disponible y de la capacidad humana que se tenía para poder desarrollar esta práctica. a. Una primera posibilidad fue en un municipio por país, lo cual se descartó porque no tenía carácter de regionalidad y serían simplemente la suma de la planificación de tres municipios. b. Una segunda posibilidad fue definir el ejercicio en el área delimitada como Reserva de la Biosfera

431

Transfronteriza Trifinio-Fraternidad, lo cual tendría que tener el aval de muchas entidades, entre ellas, los entes rectores de las áreas protegidas, los municipios, las mancomunidades presentes, las autoridades del Plan Trifinio y contar con la priorización de las comisiones nacionales de la ECADERT. c.

Una tercera posibilidad fue considerar el área de los municipios que integran la Mancomunidad Trinacional del Rio Lempa dentro de la Región del Trifinio, lo cual requería de la aprobación de las autoridades de la Mancomunidad Trinacional y de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio y esto tenía una desconexión con las prioridades de las comisiones nacionales de la ECADERT.

d. Por último, se concluyó que en lugar de definir un territorio y partir de cero, sería más conveniente aprovechar el proceso de planificación territorial iniciado en la Región y tratar de alinear el esfuerzo con la ECADERT, lo cual no sería solamente un ejercicio académico, sino más bien una experiencia de aplicación real en un proceso existente. Por lo anterior, la participación del equipo se ha centrado en incidir como grupo asesor en el grupo interinstitucional, para que se logre el alineamiento de este esfuerzo de planificación territorial con la ECADERT. Otro aspecto por considerar es que el territorio del Trifinio ha sido definido así desde 1986, existiendo un tratado suscrito por los Gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras, que define el territorio en sus 45 municipios, alrededor del Macizo de Montecristo, que es el punto de origen del Plan, para su conservación y el desarrollo armónico y equilibrado de las poblaciones que viven a su alrededor, como zona fronteriza. Asimismo, se trataba de una región estratégica para los tres países, en donde se generan caudales de agua importantes de tres de las cuencas hidrográficas más grandes de Centroamérica: Ríos Lempa, Motagua y Ulúa. Además, hay una herencia cultural y natural compartida por los tres países, ahora reconocida como Reserva de Biosfera Transfronteriza: Trifinio-Fraternidad. El artículo 3 del Tratado define a la Región como un área de especial interés de los tres países que representa una unidad indivisible en la que solo la acción conjunta y coordinada de los tres países podrá dar solución satisfactoria a los problemas de poblaciones y al manejo sostenible de sus recursos naturales.

Análisis y caracterización de los actores y redes Actualización y elaboración del Mapeo de Actores Claves a nivel Trinacional El proceso de elaboración del mapeo trinacional de actores claves se fundamenta en los mapas de actores elaborados a nivel mancomunado, en el marco de la ejecución del Proyecto Fomento de la Cohesión Social e Integración Regional Territorial de Municipios Fronterizos del Trifinio Centroamericano. Por ello, cada territorio mancomunado forma una red de actores. Paso 1: Definir claramente el objetivo de la intervención y lograr un entendimiento inicial del sistema. Consiste en tener un claro entendimiento de los objetivos del proceso en general. Paso 2: Identificar los actores claves. Se consolida el listado de actores considerando los mapas de actores elaborados a nivel mancomunado, determinando los beneficiados potenciales de la intervención, así como los posibles impactos adversos, los grupos vulnerables existentes, los opositores y aliados, y las relaciones establecidas entre los actores. Se hace una agrupación de actores y entre ellos se selecciona a los actores claves. Paso 3: Evaluar los intereses de los actores en relación con la intervención, y los impactos respecto a estos intereses.

432

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Consiste en definir las expectativas de los actores, los beneficios que ellos esperan del proyecto, los recursos que esperan movilizar, y los conflictos de interés de cada uno de ellos respecto del objetivo del proyecto. Paso 4: Evaluar la influencia e importancia de los actores. La influencia, el peso o fuerza de los actores del sistema puede ser diferente. Algunos de los actores poseerán una importante influencia sobre el resto de actores y sobre el sistema en sí, mientras que la influencia de otros será más limitada. Paso 5: Establecer una estrategia para la participación de los actores. Hay que definir cuáles actores deberían participar, de qué manera, en qué fase del ciclo del proyecto, de manera que contribuyan de la mejor forma al diseño del proyecto. Asimismo se recomienda el uso de una matriz que aclare los roles que jugarán todos los actores claves en cada fase del ciclo del proyecto. Paso 6: Diseño de sociograma regional Es una técnica que pretende obtener una radiografía grupal, es decir, busca obtener de manera gráfica, mediante la observación y contextualización, las distintas relaciones entre sujetos que conforman un grupo, poniendo así de manifiesto los lazos de influencia y de preferencia que existen en él. Paso 7: Desarrollo de base de datos y sistema de información geográfica del Mapeo de Actores Claves. Como parte de la interacción del diagnóstico social, considerando las iniciativas detonadas en la región Trifinio, se creará una base de datos dinámica que permita la generación de información a través de mapas temáticos que reflejen la interacción de ACTORES – SECTORES – TERRITORIO, evaluando el grado de impacto, pertenencia, identidad y cohesión MUNICIPIO – DEPARTAMENTO – REGIÓN – NACIÓN (El Salvador Honduras-Guatemala).

Información y creación de capacidades de los actores participantes El equipo facilitador compartió información de la ECADERT, en primer lugar, con las autoridades de las instituciones involucradas en el equipo facilitador (CTPT, mancomunidad Trinacional, CATIE, SECAC). De esta manera, se realizaron reuniones con el Secretario Ejecutivo de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio y con el presidente de la Mancomunidad Trinacional. Producto de estas reuniones informativas, el equipo facilitador elaboró cartas de entendimiento interinstitucionales para impulsar la planificación territorial, de manera conjunta. La carta fue firmada por las autoridades como un compromiso para la planificación territorial y para impulsar la ECADERT en el Trifinio. El equipo facilitador realizó reuniones informativas sobre la ECADERT con los gerentes de las mancomunidades y el personal de las Unidades Ambientales, con el fin de ampliar la información sobre el proceso ECADERT por impulsar en Trifinio. En octubre 2011, el equipo facilitador participó en un Foro Regional sobre Investigación para el Desarrollo, organizado por CATIE en Trifinio, con apoyo de IARD, ECADERT, SECAC y CTPT. En el foro se presentaron las experiencias de desarrollo promovidas por las instituciones miembros del equipo facilitador. Como resultado de este foro, se acordó con la SECAC realizar un segundo foro regional en 2012 sobre experiencias de desarrollo rural en territorios transfronterizos, proponiendo como sede el territorio Trifinio. También, el equipo facilitador realizó reuniones de intercambio sobre los componentes y líneas de trabajo de ECADERT con las empresas consultoras encargadas de realizar la planificación territorial, lográndose la incorporación de líneas de ECADERT y otras temáticas, como ejes para la planificación territorial.

433

Los ejes estratégicos del PIDET, en los que se retoman los componentes y líneas de la ECADERT, fueron: •

Salud educacional y seguridad alimentaria

•

Desarrollo económico local

•

Cohesión social y redes de cooperación local y transfronterizas

•

Identidad cultural y étnica

•

Protección y uso sostenible de los recursos naturales

•

Institucionalidad para el desarrollo integral

•

Sistemas de asentamientos humanos

El PIDET también retomó los ejes transversales de equidad e inclusión social en territorios rurales, educación y formación de capacidades y gestión del conocimiento. El proceso de planificación territorial PIDET cuenta con un programa de actividades, el cual ha permitido al equipo facilitador involucrarse y contribuir en diferentes momentos del proceso con información sobre la Región y también por medio de entrevistas. El proceso PIDET incluye la elaboración de un plan Trinacional, elaboración de planes en territorios mancomunados nacionales, y planificación a nivel municipal.

Eventos de diálogo y negociación En las primeras reuniones con gerentes y representantes de las mancomunidades, se presentaron dificultades de entendimiento sobre los objetivos del proceso ECADERT, esto porque también no estaba bien definido el proceso de planificación territorial. En siguientes reuniones con las mancomunidades y entes rectores de planificación, se logró mayor comprensión de los objetivos y se identificaron oportunidades para su integración en el PIDET. Asimismo, se facilitaron espacios de diálogo y negociación con las empresas consultoras para incorporar los enfoques de ECADERT en la guía metodológica para la elaboración del PIDET.

Organización de los GAT Precisión de objetivos y elementos que dan cohesión al GAT El proceso de planificación territorial PIDET ha consolidado un Comité Interinstitucional para el seguimiento del proceso, que constituye una plataforma territorial trinacional. En aras de no crear nuevas estructuras (GAT), esta plataforma es la que coordina el proceso PIDET y con ella, el equipo facilitador comparte y orienta las líneas de trabajo de la ECADERT.

Estructura de funcionamiento El proceso es conducido por un Comité Interinstitucional conformado por: •

Entes rectores del tema territorial de los tres países

•

Presidentes y Gerentes de mancomunidades de la Región

•

Instituciones regionales en el marco del SICA: Comisión Trinacional Plan Trifinio con sus programas, proyectos, y socios como CATIE, GIZ, entre otros; Programa Centroamericano de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PRESANCA II; y la Secretaría de Integración Social de Centroamérica, SISCA.

•

Equipos técnicos especializados contratados temporalmente.

434

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Programas de trabajo Este Comité se reúne una vez por mes para dar seguimiento al PIDET. En cada reunión se incluyen temas de seguimiento para la incorporación de los lineamientos de la ECADERT.

Institucionalidad del GAT Conflictos El Comité Interinstitucional cuenta con una institucionalidad reconocida por medio de las instancias nacionales y las instancias territoriales. Tanto la CTPT, PRESANCA II, SISCA, la mancomunidad Trinacional y CATIE a nivel territorial, participan activamente en este comité. La firma de una carta de entendimiento entre la CTPT y la Mancomunidad Trinacional, fortaleció el proceso de planificación conjunta territorial. Ubicación del GAT en el marco de las instancias de participación y gestión a nivel territorial y nacional El GAT actualmente lo constituye el Comité Interinstitucional, creado para la gestión territorial de la Región del Trifinio. Dicho GAT no tiene articulación con las Comisiones Nacionales, y los interlocutores son las gerencias de la Mancomunidad Trinacional y de la Unidad Técnica Trinacional del Plan Trifinio ante las instancias nacionales participantes, que no necesariamente son las mismas que conforman las Comisiones Nacionales.

Bases técnicas, financieras y políticas que sostienen al GAT El Comité cuenta con una buena participación institucional. En la parte técnica son varias instancias que colaboran, entre las cuales se encuentran el CATIE, PRESANCA II y los Ministerios de Planificación. Los gobiernos locales y la CTPT brindan el apoyo político. En términos financieros, el Comité cuenta con su propia contrapartida y con respaldo de proyectos de la Mancomunidad Trinacional. Se requiere de una estrategia de sostenibilidad financiera para el Comité.

Prospectiva y planificación estratégica del desarrollo del territorio En 2012 se está completando el PIDET, a través de un proceso de consulta con las redes de actores identificados en los territorios de las mancomunidades. Este proceso se desarrolla en cuatro niveles: •

Nivel Regional (Trinacional)

•

Nivel de Mancomunidades Nacionales

•

Nivel de Municipios

•

Planes de Acción a Nivel de Microcuenca

Para lo anterior, las definiciones estratégicas territoriales se encuentran en proceso. Sin embargo, hay elementos generales que guían el PIDET y que sirven para presentar los primeros planteamientos estratégicos. Este comité interinstitucional requiere de un acompañamiento para ayudarle en la definición de líneas de trabajo, más allá del seguimiento al PIDET. El nivel de planificación regional será el marco general que orientará los siguientes niveles de planificación, lo cual se sustentará en el proceso de consulta con las redes de actores.

435

Visión compartida de futuro del territorio La región del Trifinio es considerada una unidad ecológica indivisible de territorios transfronterizos compartidos. El desarrollo humano sostenible es el principal elemento de visión estratégica territorial. Esto se deriva de las estrategias institucionales de la CTPT y la Mancomunidad Trinacional, actores principales del PIDET. Los planes nacionales de los tres países, consideran a los municipios de la región como prioridad para las estrategias de intervención de los Estados.

Definición de acciones estratégicas para el desarrollo del territorio El Comité como tal no ha definido sus líneas de trabajo futuro, lo cual dependerá del proceso estratégico que se defina con el PIDET. Los retos para el futuro trabajo del comité se enmarcan en los siguientes aspectos: •

Desarrollo Productivo y Social

•

Conservación Ambiental

•

Protección y Conservación del Patrimonio Cultural

•

Gestión de Riesgos

•

Propuesta y Análisis del Sistema Hidrográfico y de Drenaje considerando las Cuencas Hidrográficas como Unidad Básica de Planeación

•

Desarrollo Rural Integrado

•

Vivienda y Desarrollo Urbano

•

Sistemas Infraestructurales

•

Sistema Vial y Transporte

•

Desarrollo del Turismo Sostenible

•

Fortalecimiento Institucional

Vinculación de la agenda estratégica o el plan del GAT con las agendas de los municipios u otras entidades que participan en el grupo. Existe un plan de trabajo definido en forma conjunta bajo el cual todas las entidades participantes están vinculadas en su ejecución.

Precisión de líneas de base, metas e indicadores Actualmente se cuenta con el Diagnóstico Integrado del Territorio que reúne la información disponible en los tres países, relacionada con la Región. Se han realizado análisis socioeconómicos y ambientales que definen un escenario actual, considerado como la línea de base. Las metas e indicadores se formularán en una fase posterior, luego del proceso de consulta.

436

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Gestión de los GAT Acceso a recursos: Las instituciones participantes aportan el tiempo de su personal técnico participante en las actividades programadas, pero se cuenta con recursos del proyecto de Cohesión Social en Municipios Fronterizos con el objeto de cubrir la logística y también para la contratación de consultores para la elaboración de trabajos técnicos en el proceso de formulación del PIDET.

Normativa de administración o asignación: En este proceso se dispone de recursos del proyecto de Cohesión Social y la entidad administradora es la Mancomunidad Trinacional. El grupo interinstitucional y la Junta Directiva de la Mancomunidad de municipios deciden, en forma conjunta, las asignaciones de recursos para el cumplimiento de las fases.

Mecanismos de seguimiento y monitoreo: Elaboración de memorias de las reuniones de trabajo en donde se asignan las responsabilidades de los participantes y monitoreo a través del equipo técnico de la mancomunidad Trinacional, verificando el cumplimiento de los acuerdos, los cuales se revisan en cada reunión de trabajo.

Alianzas operativas con otros entes y organizaciones: Se cuenta con alianzas con otros proyectos tanto en el marco del Plan Trifinio, como de otras entidades de cooperación, y con el Centro Universitario de Oriente de la Universidad de San Carlos de Guatemala para el manejo de la información territorial. Asimismo, hay alianzas otras entidades en el plano internacional como: Centro de Estudios de Política Internacional - CESPI; la Diputación Provincial de Huelva, y Oxfam Italia, quienes asesoran puntualmente el proceso.

Mecanismos y modalidades de evaluación y retroalimentación: Como parte de la formulación del Plan se estará diseñando un sistema de evaluación y retroalimentación, que permita ir actualizando el proceso de planificación a partir de los resultados de sus fases de implementación. Actualmente se cuenta con el Sistema de Información Territorial Trinacional SINTET, conformado por módulos que contienen indicadores de gestión municipal, de recursos naturales, equidad de género, seguridad alimentaria y nutricional y manejo de desechos sólidos, cuyo objetivo es contar con información para el monitoreo de los avances.

Lecciones aprendidas Sobre condiciones externas y factores externos que contribuyeron o dificultaron el logro de los objetivos: •

El hecho coincidente de que en el territorio del Trifinio se esté realizando una acción de planificación territorial, es un factor determinante para contar con un proceso bastante consolidado y en marcha.

•

Las prioridades de las Comisiones Nacionales de la ECADERT son diferentes a las esperadas para identificar el territorio del Trifinio como de interés, para definirlo como territorio ECADERT, por lo que es necesario continuar en la gestión para contar con el apoyo de dichas comisiones. Existe plena voluntad de las autoridades del Plan Trifinio y de los municipios participantes.

437

Sobre aspectos metodológicos de la gestión del desarrollo territorial •

Existen iniciativas ya encaminadas en los territorios y no hay necesidad de partir de cero.

Posiblemente solo hay que ajustarlas para estas se orienten hacia los planteamientos metodológicos de la ECADERT. •

En un territorio transfronterizo, es necesario que los actores de los países participantes dialoguen acerca de sus experiencias en el tema para armonizar planteamientos metodológicos que puedan plasmarse en una propuesta común que oriente las acciones en un mismo sentido.

Otros aprendizajes: •

Mediante el planteamiento estratégico de la ECADERT, las instancias participantes han identificado la necesidad de tener una mayor articulación para lograr el enfoque territorial.

•

La falta de reconocimiento de los Estados hacia los territorios transfronterizos hace que se tenga mayor grado de dificultad para atraer la atención de las instituciones con el fin de focalizar las inversiones en dichos territorios. Ejercicios como el desarrollado con esta planificación territorial, van mejorando la percepción de los Estados y permiten atraer la atención hacia la Región.

Experienca de Barahona, República Dominicana El contexto general La República Dominicana ocupa dos terceras partes del territorio de la Isla La Española, que comparte con la República de Haití. Tiene una población de 9 445 281 habitantes, según el Censo de Población y de Vivienda del año 2010, y una superficie de 48 442 km2. Tanto por superficie como por población, la República Dominicana es el segundo país más grande del Caribe, después de Cuba. El desempeño económico de República Dominicana en los últimos años, medido por el comportamiento del PIB per cápita, ha sido significativo, al pasar de un valor de 2344 dólares en el año 2003 a 5762 en el año 2012 (Banco Central de la República Dominicana 2013:58); esto como una consecuencia del comportamiento del Producto Interno Bruto que ha registrado tasas de crecimiento anual significativas, aun con manifestaciones de inestabilidad. Uno de los determinantes que explican el crecimiento económico registrado en dicho período, es la creciente inversión extranjera que se incrementa en forma significativa a partir de la segunda mitad de la década de los noventa. De esta manera, el auge inversor se ha traducido en estabilidad política, crecimiento económico y reformas estructurales, así como en determinantes sectoriales, como es el hecho de que el país dejó de depender en sus exportaciones de recursos naturales y avanzó así hacia una base exportadora de manufacturas. En el sector de servicios, mediante una reforma a la empresa pública y nuevas legislaciones en telecomunicaciones y energía, se abrieron espacios antes cerrados a inversionistas extranjeros (Vergara 2004). Esta inversión extranjera ha tenido un impacto positivo sobre el crecimiento de las exportaciones. Efectivamente, el valor de estas creció de un monto de USD4 613 718 000 en 1997 a USD9 078 911 800 en el 2012, diversificándose a bienes manufacturados y otros productos no tradicionales (Banco Central de la República Dominicana 2013). De acuerdo con el Informe de Seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de 2010, la pobreza extrema afectaba al 10,4 % de la población, y la pobreza general alcanzó el 34 %. Cabe destacar que a partir de 2006, los niveles de pobreza evidencian una tendencia a la reducción. No obstante, la mitad de la población rural sigue siendo pobre (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD 2013).

438

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

A finales de la primera década del siglo XX, el coeficiente de Gini de concentración del ingreso disminuye de 0.497 a 0.490, mostrando una ligera mejoría en la distribución de los ingresos familiares (Morillo 2012:26). Las cifras anteriores evidencian que aun con los positivos indicadores económicos, este país no logra tener un impacto significativo en la reducción de la pobreza y la desigualdad. La sociedad dominicana todavía no ha podido resolver problemas de orden estructural, como son las brechas existentes entre los distintos territorios en materia de desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, quienes aún no tienen un acceso adecuado, en términos de calidad y cantidad, a servicios fundamentales como la alimentación, la salud y la educación. Los indicadores elaborados por el PNUD señalan grandes diferencias en materia de desarrollo humano entre las diversas regiones del país (PNUD República Dominicana 2008). Otro de los elementos estructurales de la sociedad dominicana, que en materia de desarrollo rural tiene un especial significado, corresponde al déficit institucional existente, que se expresa en una débil presencia del Estado en los territorios menos desarrollados. Con ello se evidencia que el nivel de acceso a las oportunidades depende de la “zona en que se viva, la clase social a la que se pertenezca, el sexo o la capacidad de incidencia pública que se posea” (PNUD República Dominicana 2008: 27). La organización y participación de las comunidades pertenecientes a los territorios de más bajo desarrollo se presenta como una necesidad para el logro de aspiraciones nacionales relacionadas con la equidad y la inclusión de la ciudadanía en la vida nacional. El desarrollo tiene como condición la participación ciudadana, la ampliación de la democracia y la apropiación de los procesos por la población implicada. La inequidad y la falta de oportunidad en la República Dominicana tienen una cara más rural que urbana. Mientras en la zona urbana el 39,3 % de la población se encontraba en situación de pobreza en el 2011, en la zona rural era el 48,2 % de la población. Y si se observa la población indigente, la situación es mucho más desigual, ya que en la zona urbana el 8,2 % de la población está en condición de indigencia, mientras en la zona rural esa proporción se eleva al 15,2 % (Morillo 2012). Pedro Juan del Rosario y Julio Morrobel clasifican los territorios rurales de República Dominicana en cinco categorías, con base en la densidad de la población y su cercanía a los centros urbanos: 1) predominantemente rural, 2) significativamente rural, 3) ligeramente rural, 4) significativamente urbano y 5) predominantemente urbano (Del Rosario & Morrobel 2011:31-35). Tomando como base esta clasificación, llegan a la conclusión de que el 51,6 % del total de los hogares pobres están ubicados en las zonas más ruralizadas (categorías 1, 2 y 3) y de que en la zona predominantemente rural se concentra la mayor cantidad de hogares pobres (27,9 %) (Del Rosario & Morrobel 2011:37). Con ello, estos investigadores están indicando que la dinámica económica y su relación con los centros urbanos generan mayores posibilidades de empleo y de servicios, factores que se traducen en mejores condiciones de vida para la población que habita estos territorios. La cantidad de hogares pobres es mucho mayor en las “zonas predominante rurales”, caracterizados por la alta presencia de sistemas campesinos de agricultura tradicional por cuenta propia y de subsistencia, en alto grado marginal, acompañadas por una alta proporción de micro empresas no agrícolas, también con carácter de subsistencia y en condiciones muy precarias. Su baja densidad de población y la lejanía de mercados dinámicos dificultan la emergencia de situaciones de desarrollo de forma sostenida (Del Rosario & Morrobel 2011:38). De acuerdo con la clasificación elaborada por los autores citados, los territorios más dinámicos tienen actividades agrícolas de mucho dinamismo mercantil y tecnológico con impacto importante en el empleo y en los ingresos de los hogares. En las últimas dos décadas la economía del país se ha diversificado y ampliado, como lo deja ver la composición del empleo. Entre 1997 y 2007, el empleo agropecuario se redujo de 20 % del total a un 14,5 %; y el de manufacturas de un 18 % a un 14 %. Los servicios, en cambio, han incrementado su participación

439

en el empleo de un 43,6 % al 52 %. Los sectores de mayor crecimiento porcentual del empleo fueron los de electricidad, gas y agua, servicios financieros, otros servicios y turismo, mientras que el mayor volumen de empleo fue generado en los sectores de otros servicios, comercio, turismo, transporte y comunicaciones y construcción (Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo 2012:197). Las actividades agropecuarias contribuyeron únicamente con un 7,6 % del Producto Interno Bruto del año 2011, mientras que los servicios lo hicieron en 52,8 %. Del total del valor de la producción agropecuaria, el 83,2 % lo genera la actividad agrícola y un 16% la ganadería. Dentro de la agricultura, los más relevantes son los productos tradicionales de exportación como la caña de azúcar, café, cacao y tabaco. La producción de arroz es muy importante y además la producción de frutas ha empezado a tener relevancia, especialmente la piña y el melón (Ministerio de Agricultura 2012). La República Dominicana aún no tiene una política explícita para el desarrollo rural. Cuenta, eso sí, con una serie de programas y proyectos que de alguna manera apuntan a contribuir con el desarrollo de territorios rurales, así como también ha suscrito la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural 2010-2030 - ECADERT, hecho que ha llevado al establecimiento, vía Decreto Presidencial, de la Comisión Nacional para la Ejecución de la ECADERT. Esta comisión está compuesta por: Ministerio de Agricultura, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Agrario Dominicano (IAD), Banco Agrícola de la República Dominicana, Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI), Oficina de Desarrollo de la Comunidad, Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), Universidad ISA, Centro de Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF), Junta Agroempresarial Dominicana (JAD), y Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo. Este último recientemente incorporado. La Comisión Nacional para la ejecución de la ECADERT fue establecida por medio del Decreto Número 509-10 para cumplir con las siguientes funciones: •

Nombrar a los representantes del país (uno del sector público y otro de la Sociedad Civil) para que formen parte de la constitución de la Comisión Regional para la ejecución de ECADERT.

•

Definir los territorios focales en los cuales se concentrarán esfuerzos inter-temáticos e interinstitucionales durante la fase inicial de la ejecución de la ECADERT, así como también los nuevos territorios a priorizar en sucesivas etapas de la implementación.

•

Elaborar el Plan de Acción Nacional para la Ejecución de ECADERT, tomando en consideración el Plan de Acción Regional para el período respectivo.

•

Identificar y comprometer los recursos económicos disponibles para el Plan de Acción Nacional.

•

Realizar mensualmente informes sobre la ejecución de la ECADERT en el país.

•

Elaborar y aprobar su propio reglamento o normas de funcionamiento. Este acto gubernamental formalmente sienta bases organizativas e institucionales que podrían conducir al establecimiento de una política nacional de desarrollo rural, en la medida en que se avance en la ejecución de la ECADERT.

Por otra parte, la existencia de una Estrategia Nacional de Desarrollo, concebida hasta el 2030, es un marco general de visión de futuro que constituye un escenario favorable para la formulación y ejecución de una política de desarrollo rural territorial. Estas determinaciones han tenido en el 2012 y 2013 el apoyo del Proyecto Políticas Innovadoras para el Desarrollo de los Territorios Rurales (PIDERAL), establecido para contribuir a la formulación de políticas para el desarrollo de los territorios rurales. La Comisión Nacional para la ejecución de la ECADERT ha seleccionado siete territorios focales constituidos por las provincias de: Barahona, Pedernales, Independencia, Bahoruco, Azua, San Juan y Elías Piña. De estos territorios, finalizando el año 2013 se han iniciado trabajos en Barahona y Bahoruco. La experiencia de Barahona se presenta aquí, y en Bahoruco se ha logrado la ejecución del proyecto titulado “Fortalecimiento

440

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

institucional de las organizaciones rurales, desarrollo agroindustrial y eco turístico de la Provincia de Bahoruco”, financiado por el Fondo Regional de ECADERT. Para el caso de Barahona, el mismo Fondo ha financiado tres proyectos: “Diversificación y ampliación Centro Productivo de Leche “La Cabrita”, “Ampliación y masificación de la producción piscícola”, y “Consolidación de la agricultura familiar campesina, municipios Paraíso y Enriquillo”. A continuación se expone con mayor detalle la experiencia en la Provincia de Barahona.

La experiencia de Barahona La experiencia que a continuación se expone tiene dos fuentes importantes de información: la primera suministrada por los participantes en el Curso Centroamericano de Gestión del Desarrollo Rural Territorial, en las personas de Oneida Féliz, Adriano Jiménez, Emilio Saviñon e Iris Sol Diaz, bajo la coordinación de Oneida Féliz; y la segunda, aportada por los informes del PIDERAL y por el Programa de Desarrollo Rural en República Dominicana (PRODESUR), proyecto ejecutado en Barahona por el Ministerio de Agricultura con el objetivo de fortalecer los sistemas de producción sostenibles en esta zona y de fomentar las capacidades públicas y privadas para promover el desarrollo rural territorial en consonancia con los principios establecidos en la ECADERT.

Características de la Provincia de Barahona Barahona es una de las 31 provincias de la República Dominicana, situada al suroeste del país. Administrativamente, forma parte de la Región Enriquillo o Región VII, junto a las provincias de Bahoruco, Independencia y Pedernales. Limita al este con el Mar Caribe y la provincia de Azua, al sur con la provincia Pedernales, al oeste con las provincias Pedernales e Independencia y al norte con la provincia de Bahoruco. Tiene una extensión de 1542 km2 y en ella habitan 187 105 personas para una densidad de 114 hab/ km2. La mayor parte de su población (84 %) vive en las ciudades, que tienen una importante influencia de las actividades del medio rural. Estas últimas son principalmente la agricultura, la minería, la pesca y el turismo.

Mapa 1. Territorio de Barahona, República Dominicana

Desde el punto de vista político-administrativo, la provincia se divide en 12 municipios: Santa Cruz de Barahona, El Cachón, El Cabral, El Peñon, Enriquillo, Fundación, Jaquimeyes, La Ciénaga, Las Salinas, Polo, Paraíso y Vicente Noble. La mayor parte de la población se encuentra concentrada en el Municipio de Barahona, con una población de 83.619 personas que corresponden al 45 % de la población de toda la provincia.

441

Principales tendencias y problemas En los últimos años el crecimiento de la agricultura ha experimentado una significativa desaceleración. Las plagas que han afectado al café (broca y roya), sumadas la insuficiente atención por parte de las instituciones especializadas y a la falta de incentivos y subsidios a los productores, han contribuido a su estancamiento. También se han deteriorado las plantaciones de plátanos, por dos razones muy específicas: las torrenciales lluvias caídas en los últimos cinco años y el ataque de la sigatoka negra. La producción de caña de azúcar es una actividad económica muy importante que está en manos del Consorcio Azucarero Central, el cual es administrado por el Ingenio Barahona, y que genera empleo para 3.400 personas en la zafra anual, pero en condiciones poco favorables para la población local. El 51 % del capital de esta empresa es norteamericano o francés, y la retribución socioeconómica a la provincia ha sido cuestionada, pese a sus acciones de responsabilidad social por medio de la Fundación Central Barahona. La producción de aguacates se encuentra en un buen momento, aunque sus productores dependen de intermediarios para la comercialización, lo que hace menos rentable el negocio. En el caso del ñame y la yautía (también conocida como mafafa o malanga), se trata de productos de ciclo corto, que provocan daños al medio ambiento debido a que su producción erosiona los suelos. Aunque su rentabilidad es significativa, algunos actores consideran que se debe analizar el costo-beneficio socio-ambiental de esta actividad productiva. En el caso de la minería, es necesario destacar la producción de larimar por parte de la Cooperativa de Extractores de Larimar “Los Checheses” y la Asociación de Larimar “Los Chupaderos”, que entre las dos emplean cerca 10.500 personas. Además, los Extractores de Yeso de Canoa emplean cerca de 1.300 personas. Todas estas son organizaciones cooperativas. La pesca se realiza artesanalmente. Es una actividad potencialmente rentable y hay variedad de especies marinas, pero los pescadores no se encuentran en capacidad de asumir los costos, por lo que se endeudan con anterioridad y luego entregan el producto a sus acreedores, quienes los comercializan fuera de la provincia. Es un sector al que se debe prestar atención porque convirtiendo a los pescadores en propietarios de sus propias empresas se reducirían los niveles de pobreza. El turismo es aún incipiente, pese a la diversidad de atractivos. Se requiere de políticas que potencien la diversidad existente, pongan en valor los recursos naturales y definan una oferta atractiva, ya que la provincia Barahona cuenta con potencialidades en este sector.

Dinámica territorial La provincia Barahona, por su ubicación, es el centro neurálgico de la Región Enriquillo; se sustenta en la actividad comercial, alimentada por el intercambio activo con el resto de los municipios, provincias y pueblos de la región. Barahona cuenta con un puerto marítimo, un aeropuerto, sucursales de todos los bancos nacionales, dos universidades y centros comerciales que diversifican la oferta de negocios de la región. Parte importante de la producción agropecuaria regional se comercializa en Barahona. El municipio Santa Cruz de Barahona representa el centro urbano de la Provincia. Los demás municipios y distritos municipales, aunque poseen un núcleo urbano, en su mayoría están enclavados en la zona rural de la provincia.

Planificación y pacto social Desde el año 2006, la Asociación de Municipios de la Región Enriquillo (ASOMURE) inició el proceso de planificación del desarrollo de los municipios que la componen, a través de la elaboración de Planes Operativos Anuales que se articulaban a la inversión pública local. Con anterioridad a esta fecha se había estado trabajando

442

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

en aumentar los niveles de participación social en las ejecutorias de los gobiernos locales. Se inició con la implementación de mesas de concertación y diálogo, iniciativa que ofrecía la posibilidad de una democracia participativa local. A partir del año 2007, con la aprobación de la Ley 176-07 de los Municipios y el Distrito Nacional, la participación social adquiere una mayor relevancia, debido a la definición de mecanismos claros de participación y la obligatoriedad de incorporar a los ciudadanos y ciudadanas en la gestión local. Aunque en la provincia de Barahona se habían realizado acciones de planificación y cohesión social, fue a fines del año 2011 cuando se concretó el mayor acuerdo para trabajar por el desarrollo de la provincia. Para este momento, se cohesionaron todas las fuerzas vivas de Barahona y a partir de entonces se ha continuado dando pasos certeros en torno a la planificación provincial. El acuerdo se denominó “Pacto por el Desarrollo Integral y Sostenible de la Provincia Barahona”. Desarrollo de la experiencia: Perspectiva de un grupo de participantes territoriales. A continuación se presenta la narrativa, sistematización y valoraciones de un grupo de Barahona, que refleja su vivencia y su percepción del proceso en ese territorio. Posteriormente se hará referencia al proceso impulsado en paralelo por el proyecto PIDERAL, autoridades de nivel central e integrantes de la Comisión Nacional para la Ejecución de la ECADERT en la República Dominicana. En ambos casos, se respeta la visión algunas veces contrastante de uno y otro grupo. En el mes de noviembre del año 2010, el grupo de Barahona participó en la Primera Semana de Desarrollo Rural en Guatemala, actividad enmarcada en el proceso de implementación de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT), aprobada a mediados de año por los Jefes de Estado del Sistema de la Integración Centroamericana. A partir de ese momento, el compromiso de los gobiernos locales de la región suroeste de la República Dominicana, agrupados en la Asociación de Municipios de la Región Enriquillo (ASOMURE), pasó a ser más fuerte, debido a que se inició un proceso de construcción de conocimientos alrededor de los territorios rurales. Ese empoderamiento de ASOMURE trajo como consecuencia que la Provincia de Barahona fuera declarada “Territorio Focal para la implementación de la ECADERT” y a inicios del año 2011 fuimos convocados para integrarnos en la Comisión Nacional y en la Secretaría Técnica. En la Provincia de Barahona se han articulado alrededor de esta experiencia los gobiernos locales, el gobernador provincial, ONGs, juntas de vecinos, Clúster Eco turístico, asociaciones agropecuarias, asociaciones de estudiantes, asociaciones de pescadores, y personalidades individuales del territorio. Entre las principales decisiones cabe mencionar: •

Formación del Comité Multidisciplinar para el Plan estratégico de la Provincia Barahona -PLANBA(abril, 2011)

•

Firma del pacto social por el desarrollo sostenible de la Provincia Barahona (15/11/2011)

•

Inicio de elaboración de los Planes de Desarrollo en los municipios y distritos municipales de la Provincia Barahona (abril, 2011)

•

Visita de los GATs de Centroamérica al territorio focal, acompañados por integrantes de la Comisión Regional para la Ejecución de la ECADERT y de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico - PRAT (2011)

•

Inicio de los procesos de sensibilización y capacitación en desarrollo rural

•

Alineación de la ECADERT y la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) -2012-

•

Lanzamiento de convocatorias de fondos ECADERT

443

Entre los principales hechos, hitos, iniciativas u acontecimientos asociados a momentos importantes o cambios significativos durante el proceso se pueden destacar: •

Ser seleccionado como territorio focal ECADERT

•

Integración de la Comisión Nacional y formación de la Secretaría Técnica

•

Articulación de los actores del territorio focal alrededor del Plan Estratégico de Barahona (PlanBa)

•

Definición de nuevos territorios ECADERT

•

Elaboración de Planes Municipales de Desarrollo

•

Formación del Consejo Provincial de Desarrollo en Barahona

•

Construcción de la agenda ambiental del territorio focal

Principales logros o resultados de la experiencia En delimitación, caracterización o diagnóstico del territorio La provincia Barahona es un territorio con características muy diversas pero integradas. El sentido de pertenencia, la comunicación vial, playas, montañas y ríos que atraviesan de norte a sur y de este a oeste la provincia, junto a la bahía de Neyba, hacen de la Provincia Barahona un territorio que comparte espacios, intereses y necesidades. Las organizaciones sociales de base, los gobiernos locales, las sectoriales del gobierno y personas individuales aúnan esfuerzos para convertir este territorio en un ejemplo de desarrollo rural integral para el país. La agricultura, la pesca, el ecoturismo, la ganadería y la laboriosidad de sus gentes son el mayor potencial de desarrollo de este territorio.

En el análisis y caracterización de los actores y redes Se realizó un Diagnóstico Rápido Participativo (DRP) para identificar a los actores del territorio y sus características. Las informaciones obtenidas nos permitieron actualizar la relación de actores de la provincia. La convocatoria se hizo directamente a los actores ya identificados, y de manera abierta para que no se nos quedara ningún actor sin participar. En cada una de las acciones a realizar contamos con los máximos representantes de las organizaciones gubernamentales y locales.

En información y creación de capacidades de los actores participantes Se identificó la necesidad de trabajar aspectos básicos de fortalecimiento y construcción de capacidades en las áreas de planificación y de elaboración, ejecución y evaluación de proyectos. No existe estrategia de seguimiento definida.

En eventos de diálogo y negociación La Asociación de Municipios de la Región Enriquillo (ASOMURE) junto a la Gobernación Provincial, han asumido los procesos de diálogo y negociación. En el proceso de diálogo se ha contado con el apoyo de organizaciones como la Alianza Estratégica, el Consejo de Juntas de Vecinos, la Sociedad Ecológica de Barahona, Promoción de la Mujer del Sur, las iglesias, universidades, etc.

444

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

Las convocatorias han sido realizadas por ambas instituciones articuladas en el PlanBa, sumándose a estas el Ayuntamiento Municipal y el Obispado de Barahona. El proceso de negociación, convocado igualmente por ambas instituciones, ha logrado sortear los obstáculos presentados. El mayor obstáculo ha sido la falta de confianza de los actores involucrados en sus autoridades, y la renuencia de estos. Como avances se pueden citar: la desactivación de movimientos de huelga, la conciliación de casos que ya estaban en los tribunales y, poco a poco, la devolución de la confianza hacia las autoridades del territorio.

En organización de los GAT Precisión de objetivos y elementos que dan cohesión al GAT Los actores de cada uno de los municipios se han estado cohesionando en los Consejos Municipales de Desarrollo. En estos consejos participan autoridades locales, actores sociales y entes sectoriales del gobierno. El objetivo de estos consejos es definir la inversión pública en cada municipio para lograr un adecuado desarrollo. Entre los elementos que dan origen a esta sinergia cabe mencionar la producción agropecuaria, el ecoturismo, la industria, etc.

Estructura de funcionamiento Hasta el momento las estructuras que podrían cumplir con algunas funciones de gestión territorial son los Concejos Municipales de Desarrollo. Estos consejos están presididos por los Alcaldes y se encargan de planificar el desarrollo municipal a través de acciones consensuadas. Las acciones que son de competencia municipal se llevan al presupuesto municipal y las que no lo son se gestionan ante las sectoriales que poseen las competencias para su ejecución, por el conjunto de organizaciones que forman el consejo.

Programas de trabajo El Consejo Municipal de Desarrollo elabora el Plan Municipal de Desarrollo (PMD), el cual se convierte en el plan de inversión de cada año. Este plan de inversión, definido en el presupuesto municipal, se ejecuta en partidas mensuales, convirtiéndose en el programa de trabajo. Igualmente el PMD contiene acciones sociales, las cuales se programan para cada año.

En la institucionalidad del GAT Conflictos El mayor conflicto existente a la fecha es que para algunos estudiosos y programas de desarrollo rural el municipio es una estructura muy pequeña para construir desarrollo y la provincia es muy grande, por lo que se debe construir una estructura intermedia que permita articular a varios municipios y convertir a los actores de éstos en un GAT. En el caso de Barahona existen 11 municipios y 11 distritos municipales. Este conflicto fue abordado tomando la decisión de conformar dos territorios en la provincia: Barahona Norte y Barahona Sur.

445

Ubicación del GAT en el marco de las instancias de participación y gestión a nivel territorial y nacional Los grupos que en estos momentos fungen como GAT son quienes lideran las instancias de participación existentes en los territorios. Se enlazan a nivel nacional a través de su participación activa en el Consejo Provincial de Desarrollo, en donde las acciones a realizar desde ese nivel se discuten y consensúan. La interlocución con los gobiernos locales se realiza desde los Concejos Municipales de Desarrollo, en donde las organizaciones forman parte activa. Con el gobierno central esa interlocución se realiza desde el Consejo Provincial de Desarrollo, en donde participan igualmente todas las organizaciones y sectores privados del territorio y en donde se identifican, discuten y acuerdan igualmente las acciones a realizar desde este nivel de gobierno.

Definición de acciones estratégicas para el desarrollo del territorio El GAT responde a la necesidad de hacer volver a la vida las zonas rurales de Barahona y el resto del país, potenciando las riquezas que allí existen, a través de la consecución de políticas públicas inclusivas que minimicen la pobreza y conviertan en sostenibles las acciones que allí se ejecuten. El mayor reto es posicionar lo rural y convertirlo en tema obligado en el discurso y la práctica positiva de las autoridades nacionales y locales, cohesionando a su alrededor acciones definidas para cambiar la realidad en la que se vive actualmente. Vinculación de la agenda estratégica o el plan del GAT con las agendas de los municipios u otras entidades que participan en el grupo El GAT, con una estructura aún por definir, no posee agenda estratégica. La agenda o el plan de desarrollo del municipio, que es lo que existe hasta el momento, se vincula con las agendas de las demás entidades que lo conforman, porque se construye de manera conjunta, trabajando tanto a lo interno de las organizaciones, como a lo externo de éstas para lograr su fortalecimiento y desarrollo.

Precisión de líneas de base, metas e indicadores Las líneas de base obedecen a la realidad de cada espacio municipal y definen los aspectos básicos de cada mesa sectorial (área de intervención) vinculada al proceso. Se procura definir metas posibles, viables y alcanzables a corto, mediano y largo plazo, incorporando indicadores que permitan medir los resultados de manera constante.

Programa de inversión y cartera de proyectos El programa de inversión se ajusta al presupuesto municipal y las acciones que no son competencia de los ayuntamientos se gestionan en las sectoriales u organizaciones correspondientes. No existe una cartera de proyectos, aunque sí proyectos definidos para su gestión en las diferentes organizaciones que forman el Concejo Municipal de Desarrollo. Alternativas de financiamiento •

Fondos públicos (Gobierno nacional y local)

•

Cooperación internacional

•

Fondos propios

446

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

En gestión de los GAT •

Acceso a recursos

•

Normativa de administración y/o asignación

•

Mecanismos de seguimiento y monitoreo

•

Alianzas operativas con otros entes y organizaciones

•

Mecanismos y modalidades de evaluación y retroalimentación

Aprendizajes derivados de la experiencia Sobre condiciones externas y factores externos que contribuyeron o dificultaron el logro de los objetivos En Barahona ya estaban dadas las condiciones para la articulación que se ha concretizado a raíz de ser territorio focal ECADERT. Estas condiciones se han fortalecido después de la toma de posesión del Presidente Danilo Medina el 16 de agosto del año 2012, quien por ser de la región, ha provocado que todos miren hacia ella. Además, se cuenta con la cooperación internacional a través de la AECID, que ha decidido concentrar su apoyo en Barahona para impactar con mayores resultados el territorio. El mayor aprendizaje es que, aunque los actores locales estén decididos a lograr desarrollar un espacio territorial, si no se cuenta con la voluntad política de las autoridades ese desarrollo no se logra; igualmente sucede si el desarrollo es planteado únicamente por las autoridades y no se cuenta con el empoderamiento de los actores locales. En definitiva, el desarrollo es integral y supone la participación de todos y todas, para que pueda ser sostenible.

Sobre aspectos metodológicos de la gestión del desarrollo territorial Las bases metodológicas aún se encuentran en fase de definición y fortalecimiento, lo que provoca serias dudas sobre cómo gestionar adecuadamente el desarrollo territorial. Uno de los mayores retos a enfrentar por quienes se encuentran en la construcción de este proceso, es abordar el tema desde la óptica de una cierta homogenización de este, sin olvidar por supuesto, las particularidades de cada territorio-país y atendiendo a la realidad de que los actores rurales tienen que jugar un papel protagónico en este proceso.

Otros aprendizajes •

El convencimiento de que “sin desarrollo rural no hay desarrollo urbano y mucho menos desarrollo nacional”.

•

Que se necesita el concurso, la decisión, la voluntad política de todos y todas para lograrlo.

•

Que por la propia complejidad existente, en donde los países y sus gobiernos siempre priorizan lo urbano, posicionar lo rural y convertirlo en agenda política, implica serios compromisos y grandes sacrificios.

•

Que hacen falta muchos actores convencidos de que el desarrollo rural es el camino para minimizar pobreza, cambiar realidades y desarrollar los países.

•

Que cuando las personas se involucran en este proceso de desarrollo rural, hacen de él un estilo de vida, porque se convierte en una razón poderosa de la propia existencia humana.

447

Reflexiones críticas En aspectos conceptuales Estos aspectos están ampliamente definidos en la ECADERT, la cual coloca a los actores rurales como entes importantes del desarrollo; la única preocupación es que en la realidad práctica, las decisiones referidas a la implementación y ejecución al más alto nivel están muy limitadas y son los actores políticos quienes deciden cómo se va a aplicar el proceso en los territorios rurales con una limitada participación rural a ese nivel.

En aspectos metodológicos Estos aspectos relacionados con la aplicación del desarrollo rural deben ser aterrizados más en los territorios, con el objetivo de fortalecer las capacidades que allí existen y empoderar a los actores territoriales.

En aspectos políticos Los aspectos políticos de la estrategia se consolidan en la medida en que se asumen políticas públicas dirigidas a cambiar la realidad de los territorios rurales. El afianzamiento de las acciones hacia el fortalecimiento de este aspecto es la herramienta fundamental para el logro de una efectiva ejecución y la consecución de los resultados definidos en cada país y territorio.

En aspectos operativos Para hacer operativa la estrategia, es vital que el compromiso de los gobiernos sea efectivo, real y que se concrete con la asignación recursos económicos y la definición de políticas públicas que permitan priorizar lo rural y su desarrollo.

Desarrollo de la experiencia: Perspectiva de PIDERAL y actores de nivel nacional En la República Dominicana el proyecto PIDERAL ha actuado en el marco de la Comisión Nacional de la ECADERT, en la que están representados diversos organismos públicos y privados relacionados con el medio rural. Dicha comisión está liderada por el Ministerio de Agricultura y desde el principio PIDERAL está trabajando en muy estrecha colaboración con el Programa de Desarrollo Rural Territorial en República dominicana (PRODESUR), con el que comparte objetivos y área geográfica de intervención. PIDERAL contribuye en el país al diseño de mecanismos de actuación del Ministerio de Agricultura, y de la articulación de las políticas sectoriales en su aproximación a los territorios. En la provincia de Barahona se han distinguido dos territorios, Barahona Norte y Barahona Sur, en los que actúa el proyecto a nivel local.

Logros alcanzados La valoración de lo que PIDERAL ha logrado hasta ahora en el componente territorial hay que realizarla en varios planos diferentes:

448

Experiencias de Darién, Soná, Santa Fe, Mariato y Río Jesús, Panamá

En los territorios de Barahona Norte y Barahona Sur: La provincia de Barahona constituye el primer territorio focal de la ECADERT, y fue el área geográfica asignada a PIDERAL. La dimensión de la provincia, las diferencias objetivas existentes entre el norte y el sur de la provincia, y los problemas de conectividad en la misma hacen que no sea aconsejable tomar la provincia como un solo territorio. Los principios de consensuar un argumento para el desarrollo del territorio y de relaciones de cercanía e interacción frecuente entre actores locales, resultarían seriamente comprometidos si se considerase la provincia como un solo territorio. Ambos territorios, Barahona Norte y Sur, partían de cero a nivel de experiencia de territorio, por lo que el trabajo a realizar en los mismos implicaba la totalidad del proceso de puesta en marcha de la organización territorial de desarrollo rural, y la formulación del plan territorial de desarrollo correspondiente. Los compromisos propuestos en Barahona Norte y Barahona Sur fueron: •

Dinamización de los actores locales

•

Constitución de la organización territorial de desarrollo

•

Formulación por parte de los actores locales (en el marco de la organización constituida) del plan estratégico de desarrollo del territorio

Los logros obtenidos en Barahona Norte y Barahona Sur fueron: •

La identificación y dinamización de los actores locales

•

Constitución informal de ambos GAT

•

Formulación de los dos planes territoriales: Plan estratégico de desarrollo territorial del territorio Barahona Norte 2014-2020 y Plan estratégico de desarrollo territorial del territorio Barahona Sur 2014-2020

En el componente de articulación de las políticas sectoriales con las propuestas de los territorios rurales Al no existir, en el momento actual, espacios institucionales subnacionales con características adecuadas, en el caso de Barahona, podría intentarse que el Plan Barahona pudiese ser el eje articulador de las políticas sectoriales con las demandas de los territorios. Sin embargo, además de las dificultades técnicas intrínsecas a esa opción, estaría la dificultad de generalización de ese mecanismo de articulación al resto del país. En el caso de República Dominicana, existe la propuesta de un modelo para la articulación de los planes territoriales de desarrollo con las políticas sectoriales, que ha sido incorporada a la formulación de la Estrategia Dominicana para el Desarrollo Rural Territorial (EDDERT), que a nivel técnico ha sido preparada por un equipo técnico nacional en el que están representadas más de una docena de instituciones públicas.

En el componente de Propuesta de Bases para una Política Pública de Desarrollo de los Territorios Rurales (Marco Técnico de Referencia) En el caso de República Dominicana el Marco Técnico de Referencia se ha materializado en la propuesta de que una política pública para el desarrollo de los territorios rurales se plasme en una Estrategia Dominicana para el Desarrollo Rural Territorial (EDDERT) y sucesivos Planes Nacionales para la Implementación de la Estrategia (PNDERT). EDDERT ya ha sido formulada y el primer Plan Nacional está en fase de formulación. Ambos documentos, una vez concluida su fase de propuesta técnica, y si reciben le visto bueno de las autoridades competentes, entrará en una fase amplia de validación geográfica y social.

449

Limitantes y retos •

El posicionamiento político de la Estrategia Dominicana para el Desarrollo Rural Territorial y los Planes Nacionales para la Implementación de la Estrategia como política pública para el DRT.

•

La validación de EDDERT a nivel regional y con un espectro amplio de colectivos sociales.

•

La elaboración de la ley o decreto que apruebe EDDERT

•

La implementación de EDDERT.

•

Considerar las organizaciones de los actores locales en los territorios como aliados de la acción del Estado.

•

Realizar un ejercicio de articulación de los PEDET con las políticas de las instituciones públicas.

•

El establecimiento de un sistema de seguimiento, evaluación y aprendizaje de la política pública para el DRT, de los planes y de la institucionalidad.

450

Desarrollo Económico Local en Colombia

XI.1.-

Introducción 455

XI.2.

Desarrollo económico y la Red Adelco 456

XI.3.-

Capítulo 1.- El fomento del desarrollo económico local 457

Capítulo 2.- Definición de los objetivos 461

Capítulo 3.- Organizar la gobernanza 463

Capítulo 4. Impulsar la planificación 468

Capítulo 5.- Elaborar las estrategias 470

Capítulo 6.- Definir los instrumentos 476

Capítulo 7.- Enfoque Leader 490

451

452

Desarrollo Económico Local en Colombia

Introducción El objeto de la presente publicación sobre el Desarrollo Económico Local, es servir de guía práctica para los agentes del desarrollo: públicos, privados y sociales, que buscan fomentar y promover el desarrollo desde los territorios. Es una herramienta que busca llevar paso a paso el proceso de construcción económica y social desde los entes territoriales locales. Utiliza una metodología probada en diferentes lugares del mundo, tanto desarrollados como menos desarrollados, incluyendo Colombia, donde predomina el enfoque “botton-up”, de abajo hacia arriba, induciendo la participación público -privada, la articulación institucional y el aprovechamiento del potencial endógeno de las regiones. Los tipos de desarrollo local dependen del nivel de desarrollo encontrado en los diferentes sistemas productivos identificados, lo que obliga a una diferenciación en su tratamiento. Finalmente los instrumentos que pueden utilizarse para fomentar el desarrollo pueden ser muy variados dependiendo de la dimensión territorial y el objeto del mismo: Agencias de Desarrollo Local (ADEL), Grupos de Acción Local (GAL), Incubadoras de empresas, Centros de Desarrollo Empresarial (CDE), Centro de Desarrollo Tecnológico (CDT), Centros de Desarrollo Productivo (CDP), Movimiento OVOP, un pueblo un producto, entre otros. Esperamos que este manual brinde elementos conceptuales, metodológicos e instrumentales complementarios a los existentes para el fomento del desarrollo de los municipios, provincias, subreregiones, departamentos y regiones, a quienes democráticamente resultaron elegidos en sus respectivos territorios para el periodo 2012- 2016. La publicación está compuesta por seis capítulos que pretenden llevar a los lectores a un conocimiento sistemático y detallado de cómo implementar el enfoque de desarrollo desde los propios territorios. Cada capítulo trata de identificar el por qué, el qué, el cómo, las dificultades principales previstas en cada tema y unas primeras razones de cómo superarlas. Finalmente se ofrece una literatura complementaria para saber más, de todos los temas tratados en la guía. Dependerá de las condiciones del entorno de cada territorio, de las capacidades y experiencia de los agentes y gobernantes locales, su cabal interpretación, adaptación y puesta en marcha de los respectivos procesos y consecuentemente de los resultados obtenidos. El éxito o el fracaso de unos y otros, pensamos, no invalida las lecciones ya aprendidas de más de 30 años de experiencia internacional del tema, y resumidas muy apretadamente en ésta cartilla, pero si servirán para enriquecer cada vez más el enfoque emergente de la competitividad desde las regiones, aquí presentada.

453

El desarrollo económico local y la Red Adelco Esta guía de desarrollo local es una herramienta práctica que ha sido elaborada para que los actores locales comprometidos con el progreso de sus comunidades, territorios y regiones encuentren pautas que conduzcan a la concreción de sinergias, dinámicas, articulaciones y actividades que lo materialicen. Este documento está inspirado en el arduo trabajo adelantado por las Agencias de Desarrollo Local (ADEL) existentes en el mundo y, particularmente, la trayectoria trazada por la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local de Colombia (Red ADELCO) en el país, otorgando especial atención a su participación en la construcción de la política nacional de desarrollo local que empieza a germinar bajo el liderazgo del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Min. Comercio). El acompañamiento de la Red Adelco en los mencionados esfuerzos ha producido resultados significativos concernientes a temas centrales para el desarrollo del país. Recientemente, nuestra organización se ha constituido como un socio crítico en la socialización, comunicación, divulgación y sistematización de temáticas locales relacionadas con el desarrollo económico nacional, integrando las visiones, conceptos, opiniones, propuestas, críticas, necesidades y aspiraciones de las poblaciones colombianas más afectadas por el rezago económico que impera en Colombia. Al realizar distintos talleres y eventos para discutir las problemáticas más urgentes y proponer directrices para una política de desarrollo local, a través de esfuerzos mancomunados con el DNP, Min. Comercio, la Delegación de la Unión Europea en Colombia y Ecuador, Ecopetrol, Naciones Unidas, universidades, gobernaciones, alcaldías, organizaciones de la sociedad civil, y nuestras ADEL, se han obtenido distintas concertaciones y conclusiones que redundan en aspectos fundamentales para el desarrollo del país, la consolidación de la paz y la reactivación del sentido de lo local. Algunos aspectos resultantes de dichos ejercicios son presentados a continuación en virtud de su naturaleza axiomática: •

El desarrollo local es el proceso mediante el cual distintos actores locales generan cambios positivos para el presente y el futuro de su territorio. En Colombia, desde un punto de vista económico, este progreso local se ha visto desde renglones y actividades productivas tales como lo agropecuario, agroindustrial, la artesanía, el turismo, la microempresa; también se presentan factores como la inversión externa en la explotación de recursos naturales -contribuyendo a la generación de empleo y subsecuente revitalización de la economía de algunos pueblos.

•

Desde el punto de vista humano es imprescindible mencionar que la motivación, el liderazgo el cooperativismo y la transparencia son valores significativos que coadyuvan al desarrollo local. El desarrollo local, busca apoyar el fortalecimiento del sistema productivo local, fortalecer el mercado laboral y propiciar el surgimiento de nuevas oportunidades para que las zonas y territorios sean atractivos a la inversión doméstica y externa, alcanzando bienestar los grupos poblacionales.

•

Los tradicionales programas de desarrollo con enfoque en la lucha contra la pobreza y la exclusión social (normalmente encaminados a facilitar el acceso a servicios sociales) han resultado insuficientes porque son muy débiles en sus contenidos productivos, medioambientales y humanos.

•

Los largos periodos de conflicto o de situaciones de crisis, en general, conllevan también a la destrucción de la mayoría de los recursos naturales y humanos existentes, y/o dificultan el aprovechamiento de los mismos, de la mano de un marcado menoscabo de la gobernabilidad; todo esto se traduce en una pérdida de confianza que afecta el mantenimiento de relaciones constructivas entre el sector público y privado - más aún en la sociedad civil - y en el consecuente riesgo de conflictos perdurables y recurrentes.

454

Desarrollo Económico Local en Colombia

Capítulo I El fomento del desarrollo económico local 1.1. ¿Por qué el Gobierno Nacional se ha propuesto fomentar el Desarrollo Local en el país? Porque es un mandato del Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos: 2010-2014”. Que establece: “El camino hacia la Prosperidad para todos pasa, necesariamente, por una reducción de las desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional. La Prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios, departamentos y regiones donde viven. La Prosperidad es para Todos”. (pág. 15). Porque, como dice el experto internacional G. Canzanelli, « El Desarrollo Local es una estrategia territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno, con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos”. (Cfr. Ídem. Canzanelli. El Desarrollo a partir de lo Local”. Cap. 1). Porque “El Desarrollo Local tiene un carácter pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación protagonista y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos locales”. Ibidem.Op.cit. Y porque “El Desarrollo Económico Local se entiende como un proceso en el que los interlocutores locales construyen y comparten el futuro de su territorio, porque anima y facilita la asociación entre quienes tienen y realizan las apuestas locales, permitiendo el diseño y la puesta en práctica de estrategias comunes, basados principalmente en el uso competitivo de los recursos locales, con el objetivo final de crear trabajos decentes y actividades económicas sostenibles”. Ibídem. Op. Cit. “El Desarrollo Económico Local destaca dos virtudes principales”: a) a) Supera fallas del mercado, principalmente porque construye confianzas, en la medida en que se dirige a equilibrar los intereses colectivos e individuales, y reduce, después de un período inicial, los costos de producción; debido a la proximidad de las transacciones, a las economías de escala territorial y de alcance (agrupaciones de micro y pequeñas empresas). b) b) Cohesiona a la población, principalmente porque proporciona sentido de propósito y objetivos al territorio, estimula a los ciudadanos a la participación y estimula las empresas innovadoras. En muchas políticas de países que “se han regresado” para fomentar el potencial de las economías locales, los objetivos diseñados y perseguidos se han alcanzado”. Ibídem. Op.cit. Porque considera el territorio (departamento, provincia, subregión, el municipio), como un factor estratégico y activo en el desarrollo. El territorio, se considera un “recurso específico” y así como un “agente principal” del desarrollo económico, y no solamente como un espacio o simple marco de las actividades económicas o sociales. Constituye un “entorno”, con la capacidad de generar y de mantener ventajas competitivas y “valor diferenciado” para las empresas y grupos de empresas que se hallan en su localidad. (Cfr. Ibídem).

455

1.2. ¿Qué hacer? Entre las principales actividades que las autoridades y los agentes de desarrollo locales podrían adelantar, para fomentar el Desarrollo local en las regiones, podríamos señalar las siguientes: •

Programas de sensibilización a las entidades, organizaciones, agentes y comunidades locales, sobre las ventajas y limitaciones del desarrollo económico local.

•

Desarrollar capacidades y habilidades locales para el desarrollo humano, y regionalmente equitativo y sostenible.

•

Impulsar reformas a las instituciones locales que permitan crear políticas socioeconómicas desde una perspectiva de derechos ciudadanos, crear entornos favorables para el desarrollo de las empresas locales que faciliten la creación y cierre de empresas, la innovación, las cadenas de valor, la participación ciudadana, la transparencia.

•

Buscar obtener mayor eficiencia en la creación o fortalecimiento de servicios unificados y especializados de escala y de proximidad, financieros y no financieros, privados, públicos o mixtos, a nivel departamental, municipal, o provincial. Articulando estos servicios localmente.

•

Fomentando la asociatividad y la articulación de instituciones, entidades, organizaciones locales, públicas, privadas, sociales y comunitarias, para trabajar como una sola empresa común territorial frente a otras regiones, grandes empresas y países.

1.3. ¿Cómo hacerlo? •

Construyendo planes estratégicos territoriales participativos de mediano plazo con los actores y agentes del desarrollo locales, vinculados con los planes nacionales, en un círculo virtuoso entre los niveles nacionales-departamentales-municipales.

•

Desarrollando planes y programas de formación, capacitación y desarrollo de habilidades en gestión pública, liderazgo, creación de redes, cadenas productivas y de valor, clúster, formas de organización solidarias, así como en identificación, elaboración, desarrollo y evaluación de proyectos, entre otros.

•

Proponiendo dichas reformas institucionales en los concejos municipales y asambleas departamentales, y a través de Concejos Participativos de Desarrollo a nivel nacional, departamental, municipal, y, cuando sea necesario, a un nivel intermedio entre departamentos o municipios.

•

Desarrollando una política de estímulos y sanciones relacionados con el desarrollo económico local, por medio de las cuales se financian o co-financian actividades relacionadas al desarrollo territorial, cuando éstas responden a objetivos y criterios nacionalmente establecidos.

•

Identificando un instrumento único de implementación que garantice la coherencia de la concretización de las políticas, en términos del fomento empresarial, del empleo, del crédito, de los proyectos de apoyo al desarrollo, de la capacitación, de la innovación, etc. Agencias de desarrollo departamentales o locales y los Grupos de Acción Local, que a su vez organizan los variados servicios especializados que se consideren necesarios en el territorio (parques empresariales, incubadoras de empresas, centros de desarrollo empresarial, parques científicos y tecnológicos, centros de desarrollo productivo, centros de transferencia tecnológica, centros universidad-empresas, observatorios del mercado del trabajo, unidades de atracción de inversiones, bancos locales de ahorro e inversión, fondos de garantías, ángeles inversionistas, fondos de capitales semilla, fondos de capitales de riesgo, etc.)

•

Apoyando la creación de asociaciones de productores, organizaciones de la sociedad civil, consorcios, cooperativas, uniones temporales, empresas mutuales y solidarias, u otras formas asociativas sectoriales, profesionales o territoriales.

456

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Fomentando intercambios de experiencias y buenas prácticas territoriales con otras regiones del país y del mundo.

•

Construyendo planes participativos de marketing territorial y marcas territoriales.

1.4. Dificultades principales Algunas de las principales dificultades encontradas en los procesos de desarrollo local son: •

Falta de cohesión social para determinar objetivos y estrategias comunes.

•

Falta de planificación, para orientar el desarrollo y orientarlo a la sostenibilidad del mismo en un mediano y largo plazo.

•

Falta de experiencias de trabajo en común, entre el sector público y el sector social y comunitario.

•

Falta de vinculación entre el nivel nacional y los niveles territoriales, ya sea horizontalmente (entre los varios actores del mismo nivel) o vertical (entre los varios niveles).

•

Falta o déficit de infraestructuras.

•

Falta o carencia de sistemas de información.

•

Falta o carencia de servicios especializados a la producción y al empleo.

•

Dificultad de acceso al crédito y a la financiación de las empresas.

•

Comportamiento de los ciudadanos y empresarios (individualismo, propensión al riesgo).

•

Escaso “saber hacer” de los empresarios (gestión, administración, relación con el mercado).

•

Escaso “saber hacer” de los administradores locales y de las organizaciones de la sociedad civil y de los empresarios.

•

Falta o carencia de agrupamientos de empresas o asociatividad local.

•

Dificultades para la comercialización.

•

Falta o carencia de capital tecnológico y de innovación.

•

Estructura y características del sistema productivo (alto sector informal, dispersión y fragmentación, dependencia de capitales del exterior, etc.).

•

Marco legislativo poco favorable al desarrollo económico local.

1.5. ¿Cómo superar estas dificultades? Planteando y desarrollando acciones estratégicas para hacer frente a dichas limitaciones u obstáculos al desarrollo económico en los territorios, como las siguientes: 1.5.1. Buscando acceso a capitales •

Por ejemplo, con la creación de un fondo especial para el desarrollo local en general, y/o para proyectos específicos para infraestructuras de transporte, para energías alternativas, para sistemas de riego o para mejorar los servicios públicos. Este fondo puede ser nacional, departamental o

457

municipal, o una combinación de los tres niveles territoriales. El Fondo constituido por el Sistema General de regalías, y dentro de ellos los fondos de desarrollo regional, podrían ser una primera opción nacional a la constitución de dichos fondos. •

Mejorando la capacidad de gestión de proyectos y de acceso al financiamiento, desarrollando programas de formación en el diseño, elaboración y evaluación de proyectos productivos, que permitan acceder a fondos de cofinanciación municipales, departamentales, nacionales o internacionales.

•

Creando una unidad institucional local, que podría ubicarse en la propia Agencia de Desarrollo, para elaborar proyectos financiables.

•

Creación de fondos mutuales, de garantía empresariales y de trabajadores a nivel local o fortaleciendo los Fondos Regionales de Garantía existentes en los departamentos, haciéndose los municipios socios de los mismos o las Agencias de desarrollo, condicionados a brindar garantía a las Mipymes del municipios o la provincia/subregión que haga los aportes.

•

Creando fondos para capital semilla por ejemplo para inversión en innovación, etc.

1.5.2. Creando y ofreciendo servicios especializados a los productores locales •

Identificando las mejores opciones para optimizar un sistema coordinado de servicios al desarrollo económico, equitativo, sostenible y competitivo.

•

Identificar y diseñar un mecanismo que facilite el acceso al crédito (no solamente micro-crédito) para las Pymes, las cooperativas, los artesanos y los pequeños campesinos.

•

Identificar un sistema que enlace la universidad y el mundo productivo (como los CUES: Comités Universidad, Empresa–Estado) para sostener los procesos innovativos (control de calidad, patentes, investigación, incubación de empresas innovadoras, etc.).

•

Reforzar el sistema educativo formal y no formal, para realizar una capacitación y entrenamiento continuo de los profesionales y técnicos que requiere el territorio, orientando la misma hacia la educación pertinente.

•

Realizar un apoyo específico a las mujeres, minorías étnicas y los jóvenes para facilitar su ingreso en los circuitos económicos locales.

1.5.3. Impulsando una cultura del conocimiento y la innovación •

Formando profesionales y técnicos administrativos y gerenciales en los territorios, fomentando la cultura del desarrollo territorial, de la gobernanza participativa descentralizada, de la solidaridad y de la cooperación.

•

Fortaleciendo las organizaciones y los agentes de desarrollo territorial, impulsando la asociatividad empresarial y territorial, particularmente las asociaciones de productores, las redes de productores, las cadenas de valor, los clúster, los distritos empresariales, programas de subcontratación y de desarrollo de proveedores entre Mipymes y empresas del Estado o grandes empresas existentes en la región.

•

Fomentar la cultura de la innovación en las regiones, departamentos y municipios, formando agentes del sector educativo, investigativo y productivo, a través de mecanismos que multiplican las ocasiones de generación de las innovaciones y de valorización de los talentos creativos, como en el caso de los sistemas territoriales de innovación, favoreciendo transferencias tecnológicas entre y a los territorios, también a través de la vinculación a centros internacionales de transferencia de conocimiento y tecnología.

458

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Apoyando e implementando las leyes y decretos que sensibilizan y fomentan el espíritu empresarial, el emprendimiento y creación de nuevas empresas, la renovación del tejido empresarial local, la formalización empresarial, la empleabilidad y el fortalecimiento de las Mipymes existentes en la región.

•

Formación y capacitación de antiguos y nuevos empresarios y empresarias, particularmente de jóvenes y mujeres.

•

Rescatando y fortaleciendo el conocimiento local, sobre los recursos y los oficios de la tradición y vocación local.

1.5.4. Fortaleciendo la Gobernanza Local Entendida como aquella forma de gobernar que incluye la participación ciudadana en todas las fases de un plan, programa o proyecto local, desde su diseño, elaboración, implementación y evaluación y seguimiento. Para lograrlo se requiere por lo menos: •

Institucionalización, definición de los criterios de formación y funcionamiento de las instancias de gobernanza participativa y democrática, como los Concejos de Desarrollo Local, a los varios niveles nacionales y territoriales.

•

Reforzar la capacidad de trabajo común entre todos los actores locales y la relación de ellos con las autoridades departamentales y nacionales.

•

Reforzar la capacidad de identificación, priorización, elaboración e implementación de los planes y de los proyectos estratégicos de desarrollo del departamento, la provincia, subregión y municipios.

•

Reforzar la capacidad de elaborar una estrategia para el Marketing Territorial y para la realización de alianzas económicas.

Capítulo II Definición de los objetivos 2.1. ¿Por qué? Porque una clara definición de los objetivos que se propone el territorio al planear su desarrollo, van a definir el curso de acción de sus programas y proyectos. Algunas clave para la definición de los mismos tiene que ver con las necesidades y decisiones que debe resolver en el corto y mediano plazo: Generar riqueza, empleo, disminuir la desigualdad, incluir a la población vulnerable, equidad, cohesión social, sostenibilidad ambiental, innovación, apoyo a las mipymes, fomentar las economías de aglomeración, pueden ser algunas de ellas.

2.2. ¿Qué hacer? •

Definir participativamente dichos objetivos con un horizonte de 10 años o más, que establezcan un norte de mediano-largo plazo de la provincia o subregión participante, y a partir de ellos objetivos específicos anuales o de corto plazo.

•

Promover y generar consensos en la población local alrededor de la visión y los objetivos planteados.

459

•

Articular los objetivos municipales, con los departamentales y éstos con los planes nacionales, a través de un círculo virtuoso que establezca coherencia en las acciones en los tres niveles y canalizar los esfuerzos de los agentes del desarrollo y los recursos al logro de objetivos comunes o similares.

•

Propender por una concertación negociada en los niveles mencionados.

2.3. ¿Cómo hacerlo? •

Definiendo la población objetivo beneficiaria de cada objetivo específico del plan, programa o proyecto a desarrollar en el territorio a intervenir: Desempleados, reinsertados, mujeres, jóvenes, discapacitados, grupos étnicos, pequeños empresarios urbanos y rurales, exportadores, etc.

•

Estableciendo con claridad el papel del Estado, como facilitador de acciones y cofinanciador de las mismas, el departamental y el municipal como implementadores directos o indirectos de las mismas.

•

Identificando las zonas o microrregiones de cada departamento, provincia o municipio con mayores debilidades, necesidades o atraso, que exijan unos programas y proyectos diferenciales o planes de emergencia para la generación de ingresos, empleo, combate a la pobreza o la seguridad ciudadana, entre otros.

2.4. Dificultades principales Entre las principales dificultades que se pueden presentar en diseñar y alcanzar objetivos comunes en un territorio dado, podemos señalar las siguientes: •

Las diferencias de visiones, enfoques, misiones, objetivos, metas y formas de intervención, que tienen cada una de las instituciones, entidades u organizaciones locales, públicas, privadas y sociales – comunitarias frente al territorio y a su desarrollo.

•

Los intereses individuales o corporativos existentes en cada agente local.

•

Las estructuras institucionales que rigen y condicionan el accionar de cada agente, y que pueden conducir a limitar la toma de decisiones colectivas y la gestión eficaz del desarrollo.

•

La existencia de zonas de conflicto armado, donde las relaciones entre los agentes están rotas.

•

Los ritmos institucionales diferentes que pueden hacer difícil la sincronía y el manejo de los tiempos del desarrollo local. Así, las administraciones públicas deben cumplir sus propios objetivos y mostrar ejecuciones en plazos (obras de infraestructura, servicios públicos, etc.) que no son los mismos de la universidad o la academia asociada local (centrada más en la formación y la investigación) o los empresarios y sus asociaciones de productores, comerciantes, (más preocupados por las ventas diarias), etc.

2.5. ¿Cómo superar estas dificultades? •

Tomando el territorio como un objetivo común, como el elemento de unión de todos los actores y agentes locales, de cuya concertación, buena gestión y manejo dependen todas las instituciones, organizaciones y entidades y finalmente la población que la conforma: Instituciones, empresas, Ong´s, centros educativos, así como los empresarios, los trabajadores, los campesinos, las mujeres, los jóvenes y la sociedad en su conjunto y el tipo y nivel de vida que se propongan obtener.

•

Estableciendo concertadamente reglas y compromisos colectivos y abiertos a la comunidad y la población entera, que permita brindar seguridad a todos los actores y agentes locales, y orientados a la prosperidad de todos.

460

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Sobreponiendo los intereses del territorio y sus habitantes a los intereses individuales o corporativos de unas pocas personas o firmas.

•

Flexibilizando y armonizando los intereses individuales y corporativos con los de la comunidad, estableciendo objetivos superiores y de seguro interés común como la protección del medio ambiente, la seguridad ciudadana o el bienestar social, sobre el deterioro ambiental, las excesivas ganancias o la baja responsabilidad social de todos sus habitantes jurídicos y naturales.

•

Realizando campañas de sensibilización, información y capacitación sobre el nuevo enfoque de la política nacional y sus objetivos, oportunidades y criterios.

Capítulo III Organizar la gobernanza 3.1. ¿Por qué? Entendida como se definió anteriormente, es decir, como aquella forma de gobernar que incluye la participación ciudadana en todas las fases de un plan, programa o proyecto local, desde su diseño, elaboración, implementación y evaluación y seguimiento, que debe en primer lugar organizar la sociedad local y sus diferentes actores y estamentos para coopetir (cooperar internamente para competir externamente) como una sola unidad frente a terceros en el mismo departamento, país o el mundo, aprovechando sus potencialidades, conocimientos y saberes diferenciales. También como gobernar procesos complejos de desarrollo que apuntan a fortalecer las condiciones para mejorar las condiciones de vida de la población (en particular empleo e ingresos duraderos, equitativos, y sostenibles, y la paz) no puede ser una tarea solamente de los gobiernos electos, aunque ellos tienen el mandato de asegurar las decisiones políticas con base en las cuales se articula el presupuesto público. Los gobiernos, en su articulación con los diferentes niveles nacional, sub-nacional y municipal, no tienen, de un lado, la capacidad de una implementación eficiente de las mismas políticas en términos de proyectos, servicios empresariales y de otro tipo, iniciativas especiales por su naturaleza burocrática y fragmentación de las líneas operativas, y de otro, necesitan para una acción más eficaz el involucramiento continuo de la sociedad civil articulada en torno a sus expresiones más representativas, para responder en tiempo real a las necesidades del desarrollo en un contexto de cambio continuo, y para construir consenso y apoyo a sus mismas decisiones. Este enfoque de gobernanza democrática y participativa es aún más relevante en el caso de políticas nacionales para el desarrollo local, donde es necesario fortalecer ya sea los lazos horizontales entre las diferentes instancias públicas y privadas, así como entre los niveles de decisión (nacional, sub-nacional, municipal y eventualmente sub-municipal), y los lazos verticales entre los diferentes niveles de la descentralización política, económica, administrativa o financiera.

3.2. ¿Qué hacer? •

Ordenar el territorio departamental o subregional por zonas, macro o microrregiones (cuencas, áreas de desarrollo, corredores económicos, etc.) funcionales, fronterizas, etc., que permitan aprovechar masas críticas de recursos comunes, aglomeraciones productivas, economías externas, efectos de vecindad, entre otras, que permitan también, y cuando se considere oportuno, ir más allá de las divisiones administrativas vigentes, apoyados en acuerdos departamentales o municipales (contratos-plan).

•

Definidos claramente los objetivos, definir quiénes son los actores que participan en el proceso de gobernanza a cada nivel, articulando:

461

a) A nivel nacional: actores gubernamentales (diversos ministerios), otros actores públicos (universidades, cámara de comercio, etc.) y no gubernamentales, y representantes de los niveles descentralizados. b) A nivel departamental: administraciones departamentales, otros actores públicos, representantes de la sociedad civil organizada, representantes de los niveles sub-departamental y municipal. c) A nivel municipal: administración municipal, otras entidades públicas, representantes de la sociedad civil, eventuales representantes de los niveles sub-municipal. •

Organizar la participación y la forma colectiva de su gestión, a través de la institucionalización de mecanismos adecuados.

•

Definir los roles (papeles) de cada uno de los actores y agentes activos del desarrollo local, sus funciones, aportes, cobertura, calidad de los servicios ofrecidos.

•

Asegurar que las relaciones horizontales y verticales generen un círculo virtuoso de interrelación organizada, coherente, funcional y transparente (ver fig. 1). a) Organizada: es decir que se defina un procedimiento legal para asegurar la participación de los actores involucrados (eventualmente a través de formas de compensación del tiempo y/o de los gastos de participación). b) Coherente: es decir que todas las formas de gobernanza sean orientadas a conseguir los objetivos definidos a nivel nacional con especificidad en los territorios. c) Funcional: es decir que las relaciones verticales nacional - territorial - nacional, sean tales que una enriquece y complementa a la otra, en un círculo virtuoso benéfico del tipo orientacióninyección de insumos-definición preliminar de propuestas-enriquecimiento de las propuestasdefinición final-evaluación y monitoraje en 10 etapas (ver fig. 1).

3.3. ¿Cómo hacerlo? •

Construyendo consenso alrededor de la propuesta de gobernanza, a través de seminarios, talleres, campañas de sensibilización a nivel nacional y local, intercambio con experiencias exitosas.

•

Estableciendo consejos de desarrollo económico y social en los diferentes niveles gubernamentales: Municipales, provinciales/subregionales y departamentales y nacionales, que permitan definir técnicamente y basados en las leyes existentes de Ordenamiento territorial, los objetivos, conformados

462

Desarrollo Económico Local en Colombia

por los secretarios de planeación y desarrollo económico (productividad y competitividad), entre otros y los demás actores definidos en los diferentes niveles. •

Estableciendo las reglas de funcionamiento de dichos consejos: criterio de participación y elección, relación entre consejos y órganos electivos, reglas de funcionamiento, criterios de tomas de decisiones colectivas, administración.

•

Fortaleciendo los Consejos de Planeación Regionales donde tiene participación activa la comunidad en cada nivel territorial, quienes apoyarán, aprobarán o rechazarán y asimismo recomendarán a los Consejos de desarrollo económico y social sobre las propuestas institucionales que buscan beneficiar dichos territorios.

•

Estableciendo criterios de funcionamiento de los mencionados consejos, que permitan un monitoreo, evaluación y seguimiento de acciones, eficaz y oportunamente.

•

Favoreciendo el establecimiento de Pactos Territoriales (para el desarrollo, el empleo, etc.) en los niveles correspondientes: departamental, municipal o provincial/subregional, que permitan establecer una visión de mediano y largo plazo del respectivo nivel territorial.

•

Estableciendo una clara distinción entre la institucionalidad de decisión estratégica y planeación y la institucionalidad de implementación, basada en las Agencias de Desarrollo Territorial o Local, o los Grupos de Acción Local, GAL, o de Movimientos como Ovop, entre otros.

•

Fomentando la asociatividad entre los diferentes actores y agentes de desarrollo existentes en el territorio, entre sus propios sectores económicos y sociales y de éstos con el académico, ambiental y comunitario.

•

Fortaleciendo las capacidades de los agentes locales para el desarrollo.

3.4. Dificultades principales Entre las dificultades más significativas para tener una buena gobernanza se ha encontrado: 3.4.1. Político-institucionales •

Los cambios de políticas y en la representación del programa.

•

Cambios periódicos de prioridades internas de los entes territoriales.

•

Contar con diseños de nuevas estrategias alineadas con la nueva política del Gobierno o de la cooperación internacional.

•

Poderes políticos o económicos regionales (o extraregionales) que subyugan el social y local.

•

La limitación de los gobiernos locales para diseñar y poner en marcha sus propias políticas de desarrollo. Es decir por su papel subsidiario de las instituciones nacionales en el diseño de dichas políticas. Ello ha conducido a la generación de un contexto político e institucional que limita o hace ineficaz, las posibilidades de desarrollo a partir de las potencialidades endógenas y reducido el papel del empresariado en el ámbito territorial.( Trigilia (1988; 1992) .Giannola, 1982; Fadda, 1992).

•

La falta de una visión propia e integral del territorio de los actores y agentes locales (sobre todo a nivel provincial/subregional), en la medida que se sigue mirando la planeación y gestión del mismo solamente desde los ángulos sectorial y temático, además de centralista. (Cfr. Albuquerque. Op.cit. pág. 28).

463

•

El contar casi siempre a nivel local con un espectro social, económico y político débil o excesivamente fragmentado, lo que evidencia igualmente un contexto institucional adverso para el desarrollo.

•

La falta de dinamismo, en muchos casos, de las fuerzas políticas y de las administraciones locales y departamentales, así como de la sociedad civil.

•

El clientelismo y la corrupción, atribuida a los estamentos políticos en sus diferentes niveles y ligados no pocas veces a intereses privados y como resultado de la desorganización social del territorio o las instituciones/organizaciones.

•

La carencia o escasa relevancia de las organizaciones colectivas que hacen parte de la economía local (cooperativas, cámaras de comercio, grupos económicos, asociaciones, etc.). O desde otro punto vista, la ausencia (o debilidad) de éste capital social que aglutina, pero que también hace control social.

•

La desconfianza de la población hacia las instituciones y funcionarios públicos, generada principalmente por los incumplimientos de promesas electorales o institucionales, lo cual disminuye las posibilidades de reducir los costos de transacción que caracterizan al entramado institucional de otros espacios.

•

La inexistencia de una masa crítica empresarial local.

•

El bajo espíritu empresarial y consecuentemente de emprendimiento.

•

La existencia de gamonalismos políticos, sociales y económicos.

•

Infraestructura económica y social débil o pobre: Vías de acceso y comunicación secundarios y terciarios, comunicaciones, servicios públicos.

•

Emigración de su talento humano, con sus recursos y capacidades.

•

Violencia social, política, económica en el territorio.

•

Falta de proyectos y carencia de capacidades para su diseño e implementación.

•

Falta de cooperación público-privada

3.4.2. Culturales •

Mentalidad de beneficencia local o nacional.

•

Egoísmo/individualismo.

•

Espíritu endogámico de las organizaciones.

•

Antropofagia local. “pueblo chiquito, infierno grande”.

•

Carencia /debilidad de capital humano calificado.

•

Falta de identidad (personalidad) local.

•

Falta de ganas de desarrollarse (A. Hirschman).

•

Cultura de la delegación en la solución de los problemas.

3.4.3. De construcción

464

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

La participación activa de los actores.

•

Las dificultades de la visión única.

•

La diversidad y continuidad de actores.

•

Extensión territorial.

•

La existencia de información oportuna y veraz.

•

El grado de organización del territorio.

•

El “Ambiente del territorio”: político, conflictos, social, empresarial.

•

Compromiso: Tiempo y dinero.

•

El conflicto permanente.

3.4.4. De gestión y manejo •

Estilo de trabajo y Capacidad gerencial.

•

Capacidad de articulación.

•

Capacidad de concertación.

•

Capacidad para elaborar y gestionar proyectos.

3.5. ¿Cómo superar estas dificultades? 3.5.1. El extremo individualismo Por medio de charlas y seminarios sobre temas relativos a la Asociatividad Empresarial, la presentación de experiencias nacionales e internacionales sobre el éxito obtenido en el trabajo cooperado de diferentes sectores y regiones (por ejemplo los consorcios, las cadenas de valor, los clúster, los Distritos Industriales Italianos), y la constitución de grupos de trabajo interinstitucional que les permite vivir las ventajas de la cooperación en función del desarrollo del territorio. 3.5.2. La inexistencia de diferentes niveles de trabajo interinstitucional Fomentando el liderazgo del sector privado, representados por las asociaciones de empresarios, gremios y Cámaras de Comercio, lo que ha permitido que las entidades gubernamentales de cada región se unan alrededor de las necesidades identificadas por los productores locales y sus respectivas cadenas productivas. Adicional a ello, el programa ha definido claramente que la filosofía, el método y los instrumentos los pone el programa al servicio de las regiones, pero son éstas, con sus instituciones y organizaciones las que definen los tiempos y el ritmo o velocidad del desarrollo del programa en cada una de ellas. De esta manera el programa nacional no debería presionar ni precipitar en ninguna localidad la institucionalidad, ni el sistema de trabajo de los actores locales. 3.5.3. La superposición de trabajos similares Este tipo de dificultades se ha venido superando a partir de un diálogo interinstitucional en cada subregión, buscando más la complementación de recursos humanos, físicos y financieros, que la sustitución

465

de un programa por otro. Para lograr éste objetivo, estos diálogos se deben adelantar con los Ministerios promotores de dichos programas y consejos (como el de Comercio, Industria y Turismo, Protección Social, Agricultura, Sena, etc.). 3.5.4. La desconfianza de los empresarios El liderazgo de instituciones neutrales y de prestigio, públicas, privadas o sociales, regionales, nacionales o internacionales, así como la participación activa de las asociaciones de productores, las cámaras de comercio y las organizaciones sociales, acompañados por las autoridades y gobiernos nacional y locales, ha tenido un efecto inicial de disminuir los niveles de desconfianza entre los participantes, en la medida que parece brindarles a los usuarios finales, - el conjunto de la población local- una mayor seguridad y garantía de participación, continuidad, obtención de recursos y manejo transparente de los mismos. 3.5.5. Falta de dinero por el gobierno central Los programas de Desarrollo Económico Local y Territorial plantean desde un principio la necesidad de cofinanciación de todas las actividades por parte del territorio (gobernaciones, alcaldías, entidades del Estado presentes en la localidad, gremios, asociaciones de productores, cámaras de comercio, universidades, organizaciones sociales, etc.), y en algunos casos de la cooperación internacional, incluyendo la descentralizada. Es la manera de garantizar el compromiso de todos, así como de su participación activa durante procesos, que son generalmente de mediano y largo plazo.

Capítulo IV Impulsar la planificación 4.1. ¿Por qué? Porque, como dice G. Canzanelli, «El Desarrollo Local es una estrategia territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno con la adecuada y coherente inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos. El Desarrollo Local tiene un carácter pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación protagonista y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos locales”. (Canzanelli. Cap. I. El desarrollo a partir de lo Local”). De otra parte, no es fácil lograr objetivos complejos como el empleo y el ingreso duradero y sostenible, y la paz, en un tiempo corto: experiencias de otros países muestran que este logro se obtiene en un plazo de 15 años por los menos. La planeación territorial, hecha en acuerdo con el Plan Nacional contribuye de manera efectiva y ella mismo es un instrumento eficaz de la descentralización, económica, administrativa y política. Los desafíos son grandes, así como las dificultades, y los recursos a disposición son limitados: esto implica una atenta obra de planificación de los recursos disponibles, a través de acciones inteligentemente y cuidadosamente planificadas.

4.2. ¿Qué hacer? •

Se plantea que la planeación local contemple tanto en el largo, como en el mediano y corto plazo, la participación activa de la ciudadanía y trate de disminuir las desigualdades sociales, regionales y locales, incluyendo los más pobres. Por ello, el proceso y los resultados del mismo, visto con el enfoque de desarrollo local, deberían incluir por lo menos los siguientes elementos.

466

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Definir los objetivos de los planes y el período, coordinando objetivos, metas y acciones entre los niveles nacional, departamental y municipal, a través de sus respectivos planes de desarrollo cuatrienal.

•

Definir el contenido de los planes y el proceso y los procedimientos de planificación concertada, de acuerdo a la virtualidad mencionada en el caso de la gobernanza, que es el mecanismo a través del cual se logra la concertación, hasta llegar a la identificación de las líneas de implementación (acciones, proyectos, servicios, etc.) y sus fuentes de financiamiento.

•

Definir en todos los niveles cuales son las fuentes de financiación de cada línea o capítulo de los planes, así que todos los participantes en el ejercicio sean informados y orientados en no hacer cosas que no van a tener posibilidad de financiamiento; y definir también las modalidades de financiamiento, priorizando el modelo de la subsidiariedad: para cada peso que ponen los niveles descentralizados en apoyo a los planes, el gobierno nacional aporta un porcentaje (menos o más del 100%), de acuerdo con el criterio de coherencia con los objetivos establecidos nacionalmente y los criterios de priorización definidos.

•

Definir cómo en los diferentes niveles se establecen los criterios de priorización, debido a la limitación de los recursos disponibles. Estos criterios deberían equilibrar enfoques del nivel nacional, correspondiente a los objetivos de la política del gobierno (por ejemplo, empleo, ingreso, locomotoras del desarrollo, la paz, etc.), con objetivos de naturaleza territorial (por ejemplo valorización de los recursos endógenos competitivos, específicas situaciones de pobreza, conflicto, etc.), y con otros objetivos como la salvaguardia del patrimonio étnico, cultural y ambiental, la igualdad de género, la inclusión social, las metas de desarrollo del Milenio, la innovación, etc.

•

Definir las relaciones entre la función propia de decisión sobre la planeación de los gobiernos en los diversos niveles y los Consejos de Desarrollo mencionados para fortalecer la gobernanza, y que serían la sede de la concertación y los ámbitos donde se discuten y se negocian los planes, y de enlace con las funciones de implementación (agencias de desarrollo territorial, grupos de acción local).

•

Definir a priori los indicadores medibles de impacto de los planes sobre los objetivos generales y específicos, sobre los cuales basar la evaluación y el monitoreo.

•

Formar una nueva generación de planificadores con el nuevo enfoque de la planificación concertada multi-nivel.

4.3. ¿Cómo hacerlo? •

Activando el modelo de la planificación concertada – multinivel y definiendo el marco institucional y las normas de funcionamiento.

•

Realizando un plan de acción que contempla: sensibilización, educación, capacitación, definición de instrumentos y normas- procedimientos.

•

Realizando un manual sobre el “Cómo se Planifica en Colombia”.

4.4. Dificultades principales •

La desconfianza entre los agentes locales públicos, privados y sociales.

•

Baja cultura de la participación local, o utilización nominal de la misma.

•

El tener los agentes y actores visiones diferentes sobre el desarrollo y poca voluntad para superarlas hacia una visión común del territorio.

•

Carencia de capacidades locales de planeación entre sus agentes.

467

4.5. ¿Cómo superar estas dificultades? •

Fomentando y fortaleciendo el capital relacional entre los actores locales, constituyendo mesas de trabajo mixtas alrededor de los problemas más sentidos del territorio, y su forma de superación: Pobreza, desempleo, servicios públicos, etc. Con el apoyo de entidades supraterritoriales, como el departamento (para el caso de los municipios y las provincias), o el gobierno nacional, en el caso de los departamentos, o la cooperación internacional.

•

Fortaleciendo las capacidades locales de planeación por medio de seminarios, talleres, cursos de capacitación o más allá aún, con diplomados o especializaciones universitarias en el territorio.

•

La constitución y fortalecimiento de organizaciones y redes comunitarias con capacidad de participar activamente en los procesos de construcción social y económica de los territorios.

Capítulo V Elaborar las estrategias 5.1. ¿Por qué? Para lograr los objetivos establecidos –empleo-ingreso-paz- se tiene que contar con una estrategia compartida, que es el resultado de la combinación de una serie de enfoques económicos, sociales, culturales, institucionales y de la selección entre diferentes alternativas y prioridades. Las estrategias a los diferentes niveles administrativos orientaran los planes, que son las actividades, los proyectos, las iniciativas y los servicios necesarios para traducir la estrategia en acciones concretas y financiarlas.

5.2. ¿Qué hacer? 5.2.1. A nivel nacional Dictar los ingredientes principales que deben orientar las estrategias de desarrollo territorial. Estos se refieren a: a) Las diferentes tipologías estratégicas de las áreas geográficas: •

Áreas metropolitanas, que tienen especificidad en la concentración del sector terciario avanzado, de ser epicentros del turismo, de las finanzas, así como de problemas habituales (por ejemplo, contaminación, aglomeración, urbanización, movilidad y tráfico, empobrecimiento de las áreas periféricas, etc).

•

Áreas rurales, que tienen especificidad en el abastecimiento y seguridad alimentaria, agroindustria, agroturismo, y tienen problemas de productividad y competitividad, tenencia de la tierra, envejecimiento, desempleo, extrema pobreza, emigración.

•

Áreas especiales, como las áreas de frontera y de conflicto.

•

Áreas con biodiversidad y diversidad cultural, que tienen alta diferenciación, para atracción del turismo cultural y natural, y cuentan con problemas de mantenimiento y valoración de sus patrimonios humanos y naturales.

b) El posicionamiento estratégico de cada una de estas áreas, que es una combinación entre la incidencia de los ejes nacionales (las locomotoras) y su capacidad de generar efectos de multiplicación en el territorio, así como la valorización del potencial endógeno diferencial del área.

468

Desarrollo Económico Local en Colombia

El enfoque estratégico, que contiene derechos de la población y tiene que ver con una serie de valores, tales como: •

La descentralización: que asume que la riqueza específica de cada territorio contribuye al desarrollo sostenible y a largo plazo del país, y disminuye la dependencia de cambios externos. Además la descentralización se entiende como la clave para facilitar la participación activa y auténtica de los actores locales y nacionales en todo el proceso de desarrollo.

•

Los derechos humanos: que reconocen la dignidad de las personas, y la aplicación integral de dicho enfoque teniendo en cuenta los principios de participación, rendición de cuentas, no discriminación, empoderamiento y vinculación a los estándares legales internacionales.

•

El desarrollo humano y los Objetivos del Milenio: que asume “el objetivo básico del desarrollo es aumentar las libertades humanas en un proceso que puede expandir las capacidades personales, toda vez que amplía las alternativas disponibles para que la gente viva una vida plena y creativa. En esta concepción las personas se constituyen en beneficiarias del desarrollo y a la vez en agentes del progreso y del cambio que éste genera, en un proceso que debe favorecer a todos los individuos por igual y sustentarse en la participación de cada uno de ellos”. Los objetivos del Milenio, por su parte, se refieren a vivir una vida larga y saludable, disponer de educación, tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida digno y participar en la vida social, económica y política de la comunidad.

•

La reducción de la desigualdad y la exclusión: que pretende reducir la desigualdad y la polarización social y contribuir a una mejor distribución de los recursos, tomando en cuenta en particular la situación de exclusión social de diferentes poblaciones (campesinos/as, afrocolombianos/as, indígenas, desplazados/as, jóvenes y niños/niñas, mujeres en condiciones de vulnerabilidad).

•

La igualdad de Género: que implica romper las brechas entre mujeres y hombres, evidenciando los efectos diferenciados del conflicto sobre diversos sectores poblacionales, así como la negación de opciones y libertades de las mujeres como sujetas de derechos y ciudadanas; y garantizar una acción afirmativa por la mujer (por sus intereses y necesidades) así como de otros grupos poblacionales vulnerables (jóvenes, población en situación de desplazamiento, indígenas, afrodescendientes, etc.).

•

La salvaguardia del medio ambiente, de la biodiversidad, del patrimonio cultural y étnico: que son elementos necesarios para garantizar el bienestar de la población actual y futura y los recursos activos para el desarrollo.

d) El enfoque laboral: tiene que ver con el fomento del trabajo decente, así como de la capacidad de monitorear la demanda y la oferta del mercado laboral en cada territorio, en función de los ejes productivos priorizados, y a través de Observatorios Activos. •

A nivel nacional también se tienen que recopilar los mapas de los recursos potencialmente competitivos y tener actualizado un mapa nacional o atlas de todos estos recursos existentes en el país.

5.2.2. A nivel departamental Elaborar las estrategias de desarrollo que orientan los planes departamentales y sub-departamentales, de acuerdo a un formato compartido en el Consejo Nacional de Desarrollo, y relacionados con los ingredientes antes mencionados, y miden las posibilidades de desarrollo con base a sus potencialidades y dificultades. Las estrategias pueden diferenciarse con base a la tipología y el perfil (ver en la parte “como hacer”), de acuerdo a la siguientes tipologías.

469

a) Estrategias de complementariedad, en territorios que se benefician ya de un cierto nivel de competitividad e inscritos ya en una lógica de consolidación, a través de inversiones esencialmente inmateriales que permiten enriquecer el desarrollo económico, promover una pedagogía del cambio, aumentar la capacidad para asumir riesgos, crear un entorno propicio a las inversiones en sectores no tradicionales, así como reforzar la internacionalización. b) Estrategias de integración, y de masa crítica, en territorios muy fragmentados, sin tradición ni cultura de colaboración, debilitadas por la ausencia de instrumentos de concertación, etc., a través de la realización de economías de propósito y de escala (cadenas de valor), creando vínculos entre los elementos presentes, pero dispersos, y favoreciendo la acción colectiva y un intenso trabajo de animación y de asistencia técnica. c) Estrategias de diversificación y consolidación, en áreas con tendencias negativas en la competitividad (sectores maduros, con factores de ventaja comparativa más que competitiva), apoyando la introducción de nuevas líneas de producción en los sectores dominantes (consolidación del sector por complementariedad), mejorando la calidad de la oferta (diversificación por diferenciación) o fomentando experiencias piloto en nuevos sectores (introducción de nuevos productos o servicios). d) Estrategias de recuperación y revalorización, en territorios cuyos recursos y conocimientos técnicos tradicionales están en fase de desaparición, pero con potencial competitivo, como a menudo es el caso del patrimonio arquitectónico o arqueológico, a través de una estrategia de dinamización a partir de un punto focal, y organizando los recursos en función de una de las dimensiones del patrimonio, y estructurando progresivamente otras actividades en torno a este eje. e) Estrategias de reequilibrio, en territorios donde el desarrollo se concentra en una parte determinada del territorio, mientras que en otras partes hay una situación de declive y sin experiencia previa de trabajo colectivo y empresarial, identificando elementos de aglomeración económica, áreas de inversión pública catalizadora, creando capacidades e instrumentos para reforzar la posibilidad de vincularse a la economía de la otra parte del territorio. En los territorios que sufren escasez demográfica y falta de iniciativas, también es posible organizar los recursos internos (inmobiliarios y de servicios, en particular) y hacer valer las oportunidades locales para atraer a los responsables de proyectos externos. f)

Estrategias de “respaldo” y de dinamización difusa, en territorios que sufren de éxodo rural intenso o de aislamiento, donde hay una fuerte tendencia a abandonar la agricultura y/o a cerrar las empresas que subsisten y parece indispensable encontrar nuevos recursos o actividades para introducir lógicas de dinamización, a través de la restauración de la confianza de las poblaciones locales en el valor de los recursos endógenos y en sus capacidades de acción e innovación, y asociando a menudo dos tipos de intervenciones: el “respaldo” y la “dinamización difusa”. El “respaldo” designa el apoyo aportado a los escasos agentes innovadores o visionarios que se manifiestan y que proponen un producto o servicio completamente nuevo, susceptible de producir efectos multiplicadores o un valor concluyente; la dinamización difusa” designa acciones amplias de animación territorial destinadas a suscitar ideas / proyectos innovadores, individuales o colectivos. A veces hay territorios donde es necesario aplicar contemporáneamente dos tipos de estrategias diferentes simultáneamente o en diferente tiempo, debido a la evolución del desarrollo de los mismos.

470

Desarrollo Económico Local en Colombia

5.2.3. Variables estratégicas comunes para las opciones mencionadas •

La visión común del territorio. El tener una visión colectiva única de su territorio, un norte común y concertado, se constituye en un factor de desarrollo de las entidades territoriales, en la medida que los esfuerzos y recursos, tanto humanos como físicos, sociales y financieros se dispersan y por tanto elevan los costos de implementación y disminuyen su eficiencia y sostenibilidad.

•

La coo-petencia. La asociatividad territorial basada en la coo-petencia, es decir, en la cooperación entre los agentes de un mismo territorio para competir con los productos y empresas de otros territorios del país y del mundo, es uno de los beneficios fundamentales del modelo DEL. Es una de las estrategias más relevantes para alcanzar el desarrollo en éste periodo de globalización.

•

La identidad local. Los programas DEL tienen como uno de los mayores beneficios obtenidos la recuperación de la identidad y de las culturas locales, a través de sus productos, costumbres, cosmovisión, tradiciones, música, valores, gastronomía, etc. También el desarrollo de nuevas industrias, como las culturales, que en los países de mayor desarrollo socioeconómico contribuyen cada vez más al PIB de las regiones y los países. Las identidades locales fortalecen la personalidad del territorio, que representa la base para su diferenciación con otros territorios y su capacidad competitiva en el largo plazo.

•

El apoyo al desarrollo de las Mipymes, incluyendo los negocios informales. Las Mipymes, necesitan de varios tipos de apoyo, especialmente en el campo de los recursos humanos, servicios financieros y no-financieros, facilitadores fiscales e incentivos, facilidades de acceso a los mercados - empezando por los locales y gubernamentales-, políticas de incentivos a la formación de cadenas, clústers e infraestructuras. Los pequeños empresarios no pueden enfrentarse solos a las dificultades y las políticas de desarrollo socio- económico local representan un adecuado apoyo, sobre todo por el hecho de que contribuyen, a nivel local, a la creación de un ambiente adecuado donde es más fácil organizar respuestas especificas a los problemas evidenciados.

•

Las cadenas del valor. Un poco más de 99% de tejido empresarial colombiano, alrededor de 1.600.000 establecimientos, está constituido por Micros, pequeñas y medianas empresas, en los más de 1.100 municipios del país. Pero éste grupo de empresas, en general, tienen muy bajos niveles de productividad, la mayoría compiten en los mercados locales y no tienen acceso al mercado nacional o al internacional, tampoco a las compras públicas. Las razones principales son el tener muy bajos volúmenes de oferta, equipos y herramientas en general de baja productividad, calidad discutible, precios poco competitivos, etc. Razón por la cual se debe profundizar el tema de la asociatividad empresarial, entendiendo como tal el fortalecimiento de sus aglomeraciones, la construcción de redes empresariales, encadenamientos productivos, consorcios, cooperativas, asociaciones de productores, etc.

•

La lucha contra la pobreza y la exclusión social. Los programas de desarrollo con enfoque de derechos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, además de centrarse en la mejora en el acceso a los servicios sociales, deberán incluir contenidos productivos, de conservación del medioambiente y de desarrollo humano. Se trata de incluir a los pobres en la economía y en la sociedad brindándoles oportunidades y estableciendo mecanismos para facilitar la inclusión. Las políticas de Desarrollo Socioeconómico Local, por tanto, deben permitir que la población pobre se aproveche de las oportunidades de desarrollo empresarial, a través de mecanismos eficaces a nivel local, tales como la animación económica (fomento de emprendimientos, técnica y financieramente viables). Estos mecanismos facilitan la creación de actividades empresariales en un sistema integrado local,

471

donde los productos o servicios se relacionan en una misma cadena productiva o de valor o se comercializan conjuntamente, creando un sistema de desarrollo sostenible. •

La recuperación económica de las áreas afectadas por conflictos o crisis. Tanto los conflictos prolongados como las crisis, en general, conllevan a la destrucción de la mayoría de los recursos naturales existentes y/o dificultan la utilización de los mismos, a la reducción del potencial de recursos humanos presentes en un determinado territorio y sobre todo a una grave desinstitucionalización del contexto social de referencia. Todo esto se traduce en una pérdida de confianza que afecta el mantenimiento de relaciones constructivas entre el sector público y privado - y más aún en la sociedad civil - y en el consecuente riesgo de nuevos conflictos. En una situación post- conflicto, una política de desarrollo socio-económico local puede representar una solución a este tipo de problema. El problema de la construcción de desarrollo después de un conflicto se inicia teniendo como base la superación de la desconfianza de la población, del uno con el otro. A nivel local es más fácil revertir esta situación, debido a la proximidad y al interés común que puede haber por el desarrollo del territorio. Se trata de arrancar con estrategias graduales, a través de las cuales paulatinamente la gente entienda que su propia ventaja está en aprovechar la oportunidad y en que el desarrollo del territorio no puede alcanzarse a través de acciones separadas en beneficio de unos u otros.

•

Procesos de reestructuración económica. La reestructuración económica se aplica cuando las prioridades nacionales están orientadas a la reconversión de los grandes agregados industriales en unidades productivas más pequeñas, más flexibles y más adecuadas a la función de atraer inversiones extranjeras, favoreciendo procesos de privatización orientados a la mejora de la productividad, de la eficiencia operativa y del aporte tecnológico en los procesos. Pero, no siempre esto se traduce automáticamente en un impulso al desarrollo económicamente sostenible, en cuanto tolera un alto riesgo de reducción de la protección social, del empleo y de la calidad del ambiente de trabajo.

5.3. ¿Cómo hacerlo? Realizando a través del Consejo de Desarrollo Departamental, provincial/subregional o municipal, las siguientes actividades: •

Elaborando un diagnóstico (mapa o atlas, en el caso auspiciable de la geo-referenciación) de los recursos locales potencialmente competitivos, y que responden a los ejes estratégicos mencionados (locomotoras, potencial endógeno, inclusión social, igualdad de género, valorización y protección del patrimonio natural y cultural, etc.).

•

Análisis de las dificultades que obstaculizan la plena viabilización de la estrategia de desarrollo, de las potencialidades (infraestructura, capital financiero, capacidades, servicios, comportamientos y cultura local, individualismo, emprendimientos, etc.).

•

Identificación de la oferta de competencias en el territorio que ayudan a superar las dificultades, y la calificación de las mismas.

•

Elaboración de la personalidad del territorio, que incluye asuntos que corresponden a: el carácter y posicionamiento geográfico, el capital social y relacional, las infraestructura y el patrimonio inmobiliario, el sistema productivo y de servicios, el nivel de conocimiento y las capacidades, el patrimonio cultural, la biodiversidad, además de los elementos tangibles e intangibles, como el espíritu del lugar, los valores éticos, etc.

•

Elaboración, finalmente de la estrategia de desarrollo, que ayuda a valorar competitivamente los recursos del territorio y articularlo con los ejes nacionales, a través de la superación de las dificultades. La estrategia es el insumo a la planeación.

472

Desarrollo Económico Local en Colombia

5.4. Dificultades principales •

Sintonizar los intereses de los diferentes sectores sociales, políticos y económicos hacia una misma visión y un mismo y único objetivo común del territorio.

•

Superar las barreras mentales, sicológicas, económicas y sociales que permitan adelantar procesos efectivos de inclusión social de la población más pobre, marginada y excluida.

•

Ausencia de instancias y espacios reales (no simulados) de participación local de la ciudadanía.

•

Contar con los conocimientos y metodologías apropiadas para valorizar sus propios recursos y gestionarlos por medio de proyectos asociativos con participación comunitaria. Recibir la inversión externa sin perder los valores, identidad y personalidad local.

5.5. ¿Cómo superar estas dificultades? •

Construyendo confianza individual y colectiva entre los sectores público, privado y social-comunitario local.

•

Fortaleciendo liderazgos locales que fomenten la visión territorial sobre la individual, parroquial o la endogámica (incluye las organizaciones).

•

Abrir nuevos espacios institucionales y de participación, rompiendo con tradiciones y hegemonías locales.

•

Formando y capacitando a gestores y agentes de desarrollo local, que permitan diseñar, elaborar y gestionar planes, programas y proyectos sociales y económicos en el territorio.

•

Teniendo un norte claro, común e interiorizado en toda la población local sobre su destino y como construirlo.

473

Capítulo VI Definir los instrumentos 6.1 ¿Por qué? Porque en los procesos de Desarrollo Económico Local se necesita la puesta en marcha de estructuras, instrumentos de implementación de la política, para hacer efectiva la realización de los objetivos, las estrategias y los programas compartidos por los interlocutores locales, permitiendo su traducción en proyectos específicos y propuestas empresariales, evitando que las estrategias y los planes queden en un maravilloso libro de los sueños en una biblioteca municipal. Los instrumentos más efectivos son generalmente: 1. Las Agencias de Desarrollo Territorial, como organizadoras de un sistema coherente e integral de servicios para el desarrollo, que incluye normalmente servicios a la producción, de animación socio- económica, para el monitoreo del mercado del trabajo, de promoción y gestión de proyectos, de inclusión social, de promoción del territorio y marketing territorial, de promoción y difusión de la innovación. 2. Las finanzas locales, que incluyen sistemas para transferir y administrar el presupuesto público, mantener el ahorro en el territorio, la constitución de fondos de garantías, formas de venture capital, etc. 3. La formación de capacidades, con el involucramiento de las universidades y los centros de capacitación, abriendo sedes descentralizadas en los territorios que contemplen procesos educativos para cambios de paradigmas culturales, y procesos de mejoramiento de capacidades ya sea de gobernanza (frente a los nuevos desafíos de la gestión colectiva), o de empresarialidad, o de dirección y administración (de empresas, administración pública, proyectos), y finalmente de competencias profesionales (frente a los sectores con más potencial de crecimiento) 4. Un sistema de fomentar la innovación. 5. Estrategias de marketing territorial. Un sistema de infraestructuras coherentes con las prioridades del desarrollo, que evitan la fragmentación usual y la recurrente priorización de vías y caminos en lugar de opciones más funcionales al desarrollo estratégico, de acuerdo al principio de que la infraestructura “no anticipa el desarrollo, sino que lo sigue y lo acompaña”.

6.2 ¿Qué hacer? 6.2.1 Agencias de Desarrollo Territorial (ADET) Desde el punto de vista jurídico, las ADET se constituyen en corporaciones sin ánimo de lucro, de carácter asociativo, de derecho privado y de participación mixta, con patrimonio propio y autonomía administrativa, conformada por personas jurídicas, de carácter público, privado, social-comunitario, y mixto. Ellas son estructuras que ayudan a crear una identidad y una visión de las iniciativas de desarrollo local y a actuar como transmisores de comunicación entre socios y grupos de interés. Su característica principal estriba en su estabilidad y sostenibilidad. Los resultados palpables de las mismas no se pueden alcanzar en menos de cinco años y para lograr una transformación esencial del territorio se requiere al menos diez años. Su fortaleza se encuentra en que su estructura goce de un nivel técnico y de autonomía alto (administrativo y financiero), de tal manera que no la afecten los cambios y las presiones políticas y que, a largo plazo, le permita desarrollar los proyectos más estratégicos del territorio, en lugar de estar obligados a responder a prioridades de corto plazo.

474

Desarrollo Económico Local en Colombia

En general, las ADET ayudan a la elaboración de planes estratégicos para el desarrollo territorial (principalmente a nivel provincial o subregional), seleccionan las prioridades y crean un entorno favorable para el desarrollo de la economía local. Proporcionan igualmente un sistema integrado de servicios destinados a las necesidades de la población de menores recursos, para crear nuevas empresas y reforzar las que ya existen. Organizan competencias locales para utilizar lo mejor posible los recursos endógenos y aportan valor añadido a la economía local. Refuerzan el tejido empresarial local y las organizaciones de los trabajadores, el movimiento cooperativo y la sociedad civil con el fin de aprovechar las oportunidades económicas, locales, regionales, nacionales e internacionales. El secreto de su éxito reside en una combinación de 10 factores, basados en la experiencia de ILS LEDA, y se ofrecen como recomendaciones, a saber: 1. La ADET debe tener participación de los agentes públicos, privados y sociales, que incluyen los sectores económicos, sociales, académicos, culturales y comunitarios. 2. La ADET cuenta con una junta directiva activa y proactiva, que representa de manera equilibrada a los diferentes tipos de los socios, y con fuerte cohesión interna. 3. La ADET opera para mejorar el desarrollo territorial, y su meta es el desarrollo humano. 4. La ADET es una referencia para los gobiernos local, nacional y a la cooperación internacional en la aplicación de sus estrategias y planes. 5. La ADET proporciona servicios especializados y realiza iniciativas y proyectos, incluyendo la animación y el apoyo económico, el apoyo a las empresas, el marketing territorial, la ejecución y financiación de proyectos, y la inclusión social. 6. La ADET tiene recursos humanos y técnicos propios y suficientes para realizar sus actividades. 7. La ADET es capaz de proporcionar los servicios con sus propios recursos humanos y técnicos y los recursos de los socios. 8. La ADET presta servicios a las personas desfavorecidas y las micro, pequeñas y medianas empresas, a los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales. 9. La ADET tiene un plan financiero de mediano plazo que asegura la autonomía financiera, a través de fuentes diversificadas de ingreso: contribución de los socios, contratos, proyectos, ventas de servicios, gestión de crédito. 10. La ADET está conectada en red, a nivel nacional e internacional, con estructuras similares. A nivel nacional Es preciso identificar en este tipo de estructuras, el instrumento para implementar los planes estratégicos territoriales y a su red nacional como un aliado fundamental para articular la política nacional. Esto se traduce en: a) Definir las características principales para que una agencia de naturaleza territorial puede ser reconocida como ejecutora de políticas nacionales. Estas tienen que ver con el tipo de membresía (público-privada-social comunitaria), los objetivos generales (que incluyen a los objetivos nacionales), la funcionalidad (que incluye la pertinencia con las estrategias y los planes territoriales), el ámbito geográfico administrativo preferencial (en función de la tipología geográfica, por ejemplo la subregión o el departamento) que tome en cuenta el aspecto de las economías de escala en la prestación de servicios (articulando servicios estratégicos de escala y servicios de proximidad) y la eficacia de la acción (masa crítica de recursos de atención).

475

•

Gobernanza La membresía de las ADET tendría que incluir a las administraciones locales, representaciones del gobierno nacional descentralizadas, otras entidades públicas, asociaciones de la sociedad civil y de las comunidades, centros territoriales de excelencia (universidades, centros de capacitación, innovación, investigación instituciones financieras), ONGs importantes.

•

Objetivos generales De acuerdo a una definición aceptada internacionalmente una Agencia de Desarrollo es una estructura legal, sin fines de lucro, por lo general de propiedad de las entidades públicas y privadas del territorio, que actúa como un mecanismo mediante el cual los actores locales planifican y activan, de forma compartida, las iniciativas para el desarrollo económico territorial; identifican los instrumentos más convenientes para su realización, y organizan un sistema coherente para el apoyo técnico y financiero, contribuyendo a la implementación de los planes territoriales y nacionales

•

Ámbito geográfico-administrativo El nivel administrativo más adecuado en principio para la determinación de una ADET es el nivel más importante a los fines de la planificación, es decir el departamento o municipio, en el caso de las ciudades grandes o medianas en el caso colombiano (Bucaramanga, Buenaventura, Cartagena.), esto porque es preciso combinar economías de escala en la prestación de servicios (es imposible pensar en servicios para el desarrollo estratégico a nivel de municipios pequeños o rurales, por ejemplo, menos de 300,000 habitantes) y en atención a una masa crítica de recursos económicos existentes. En este marco hay, sin embargo, situaciones muy variadas, que implican soluciones diferentes: Departamentos muy extensos y poblados (más de 1.000.000 de habitantes) En este caso es posible que una solución sea articular una red departamental de agencias sub-departamentales, con una gestión reticular a nivel del departamento, que combine servicios de escala (organizados a nivel central, como marketing territorial, proyectos de dimensión departamental, finanzas, innovación etc.) y servicios de proximidad (animación, asistencia técnica, capacitación, etc.). Departamentos no muy poblados En este caso una solución sería mantener una sola agencia a nivel departamental con ventanillas para atender a grupos vecinales de población. Departamentos con diversidades medioambiental, cultural, económica muy grandes. En este caso vale la pena estudiar soluciones ad hoc, manteniendo la referencia departamental en cuanto a la planeación estratégica, pero unidades semi-autónomas en cuanto a servicios y organización. Departamentos con zonas de conflictos También en este caso se puede pensar en unidades semi-autónomas, como la situación anterior. Departamentos de fronteras En este caso la solución tendría que contemplar los vínculos con los territorios de frontera del país vecino (Ecuador o Venezuela), a través de por ejemplo convencer a las

476

Desarrollo Económico Local en Colombia

gobernaciones de allá en establecer una agencia similar y realizar un acuerdo entre las dos; o realizar un acuerdo entre la ADET colombiana y organizaciones de servicios del otro territorio, para brindar apoyo conjunto y servicios comúnmente definidos. b) Dejar que los ámbitos territoriales definan autónomamente las propuestas de Agencias de Desarrollo y con ellas soliciten el apoyo gubernamental. Definir las características principales de la propuesta; que debe incluir: •

Objetivos generales y específicos.

•

Miembros.

•

Normas de funcionamiento.

•

Organismos.

•

Actividades y servicios prestados.

•

Usuarios principales de los servicios.

•

Organización de los servicios a nivel funcional y geográfico (articulación territorial de la agencia).

•

Fuentes de financiamiento.

•

Plan financiero para los primeros cinco años.

Definir el tipo de apoyo, que debe contemplar asuntos relacionados con la asistencia técnica, capacitación, acompañamiento, hasta el co-financiamiento del diseño y del arranque de la Agencia, servicios que pueden ser diferentes en función del tipo de área.

d) Incluir la red de agencias de desarrollo territorial como referencia para la implementación de la política nacional y apoyarla. e) Apoyar los procesos de internacionalización de la Red, a través de vinculaciones entre la red nacional y redes internacionales (ILS LEDA, EURADA, Red Latino Americana, etc.) A nivel territorial En Colombia hay Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) establecidas en más de 13 subregiones. Resumiendo podríamos decir que para éste caso las ADEL son: •

Instrumentos técnicos para viabilizar y coordinar proyectos e iniciativas de desarrollo económico, en coherencia con la estrategia identificada, evitando dispersiones y conflicto en el uso de los recursos e instituciones.

•

Facilitadoras para la consecución, la orientación y el manejo apropiado de los recursos para el desarrollo local.

•

Proveedoras de servicios integrados, que compatibiliza los diferentes componentes: asistencia técnica, capacitación, crédito, seguimiento, marketing, etc., evitando que cada uno de ellos siga su camino (clientes, actividades, etc.) por su cuenta.

•

Un lugar privilegiado donde los actores pueden tomar decisiones conjuntas sobre qué hacer y cómo hacerlo.

477

•

Una referencia inimitable para instituciones externas, nacionales e internacionales, que quieren invertir en el área, encajando las propuestas en las prioridades del territorio, ofreciendo capacidad técnica y de coordinación.

•

Vigilantes del desarrollo sostenible, en cuanto representa y sintetiza los intereses diferenciados de varios actores, la administración local, los empresarios, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales.

En cuanto a una política territorial para las ADEL se distinguen dos casos: •

Territorios donde no existe ADETs

•

Territorios donde ya existen ADETs

Establecer nuevas ADET Implica por lo menos seguir las siguientes acciones: 1. Pre-factibilidad

•

Talleres de presentación de la idea de realizar una ADEL, y verificación de presencia de voluntades y liderazgo.

•

Mapeo de los servicios existentes en la región.

•

Análisis de los mecanismos de crédito actuales para PyMEs, agricultura, y turismo.

Evaluación de la factibilidad •

Análisis de las necesidades de servicios necesarios para la estrategia de desarrollo, a través de “focus groups” con representantes de las varias cadenas de valor locales.

•

Evaluación de los servicios ya existentes en la región, a través de visitas a los proveedores de servicios y evaluación de la calidad.

•

Mesa de trabajo para comparar las necesidades de servicios con los recursos existentes, y para identificar los que no existen.

•

Definición, a través de un taller, del enfoque, la visión, los objetivos, el papel, los servicios y la gestión de la ADEL, y constitución de un Grupo Promotor de la ADEL.

•

Evaluación de Factibilidad.

3. Diseño •

Definición preliminar de la organización funcional de la ADEL.

•

Revisión de los aspectos legales para el establecimiento de la estructura público- privada-social.

•

Elaboración de los estatutos o reglamentos.

•

Elaboración del plan financiero de la ADEL (incluidos los aspectos de sostenibilidad económica para el equilibrio permanente entre ingresos y gastos).

•

Visitas de estudio a otras ADEL.

478

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Definición de la organización, los servicios, la modalidad de prestación, y la sostenibilidad.

•

Definición de acuerdos con una institución financiera, para la entrega de crédito (fondo de garantía, cooperativas, etc.)

Puesta en marcha •

Definición del plan de acción.

•

Primera reunión de la Asamblea de los socios para la aprobación del estatuto y del plan de acción, y la elección de la Junta Directiva. Ÿ Selección del personal de las ADEL y del director técnico o gerente, a través de un concurso y pruebas escritas y orales.

•

Capacitación de la Junta Directiva y el personal de apoyo.

•

Gestión y búsqueda de apoyo nacional.

•

Reforzamiento de las ADET ya existentes

Esto implica: 1.

Análisis del ámbito territorial •

Se trata de homogenizar la situación pre-existente con la filosofía expresada en la parte donde se define el ámbito territorial de una ADET y eventualmente revisar la situación existente.

Objetivos y Servicios Se trata de analizar los estatutos y las organizaciones y eventualmente aportar cambios correspondientes.

Adel y servicios Una vez establecida una ADEL, en muchos casos, o en una fase más evolucionada, se necesita de servicios más especializados, que ella puede establecer eventualmente co-financiar o financiar con capital semilla, o “incubar”. Estos servicios se refieren por ejemplo a promover: Los Grupos de Acción Local, GAL. Los Grupos de Acción Local son entidades sin ánimo de lucro, compuesta por un colectivo representativo de entidades públicas (fundamentalmente municipios) y organizaciones sociales con arraigo en la región. Es una estructura muy generalizada en el sector rural Europeo y sus principales funciones son: ––

Canalizar la participación de la población local en el programa.

––

Promover y dinamizar las iniciativas de la población rural.

––

Proporcionar información y asesoramiento.

––

Concesión de ayudas a los proyectos.

––

Control de la ejecución de los proyectos subvencionados.

––

Gestión de los fondos públicos asignados.

479

En Colombia ésta figura asociativa territorial ha sido promovida por la Unión Europea a través de proyecto Desarrollo Económico Local y Comercio, que cuenta con presencia en seis subregiones de país. •

Agencias para el empleo, estructuras que facilitan el encuentro entre demanda y oferta de trabajo de un cierto territorio. En Europa ellas son de dimensión regional y en la mayoría de los casos, públicas. En Colombia la principal estructura la tiene en algunas regiones el SENA.

•

Centros de servicios para la empresarialidad de las mujeres (CSEM), que, nacidos en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, promueven e incentivan el desarrollo de emprendedoras y de empresas competitivas y rentables que contribuyan a la generación de puestos de trabajo, generen ingresos y contribuyan a mejorar el acceso a bienes y servicios a las mujeres. Los CSEM articulan la oferta de servicios financieros y empresariales, acercándolos y adaptándolos a las emprendedoras en el ámbito local, que de otra forma no hubieran tenido acceso a ellos, y de una amplia gama de actividades relacionadas con los emprendimientos, en articulación y con el apoyo de las asociaciones de mujeres emprendedoras y empresarias, instituciones del Estado y ONG’s (locales y nacionales) que trabajan con las mujeres en los territorios.

•

Ventanillas únicas municipales para la lucha contra la pobreza extrema, que a partir de la construcción de mapas municipales de la extrema pobreza, de la sensibilización y clasificación de los grupos meta (población orientada al empleo en las organizaciones públicas y privadas existentes; población orientada al auto-empleo - microempresas, cooperativas-; población orientada en participar en empresas sociales) realizan capacitación básica para la micro empresarialidad y la formación de cooperativas, programas de impacto rápido de microcrédito y microseguro, capacitación diferenciada para los grupos meta, puesta en marcha de incentivos a las empresas para el empleo, asistencia técnica, financiera y bolsas de capacitación-trabajo, incentivos a las empresas sociales y a las empresas con responsabilidad social.

•

Centros de información para empresas, centros, en general, de dimensión municipal, que brindan informaciones sobre las oportunidades derivadas de reglas y leyes nacionales, o iniciativas internacionales. Su objeto principal es proporcionar asistencia técnica para facilitar el aprovechamiento de estas oportunidades. También se requiere desarrollar sistemas de información territorial (municipios- provincias-departamento) así como sectorial: Aglomeraciones, Cadenas y clúster.

•

Centros de servicios empresariales, estructuras generalmente mixtas, público-privadas, que brindan asistencia técnica, consultoría, servicios de comercialización, de acceso al crédito, de facilitar la interpretación y el uso de medidas derivadas de leyes nacionales o regionales, de control de calidad, etc. Su ámbito es generalmente municipal.

•

Incubadoras, estructuras donde las empresas recientemente establecidas comparten un lugar físico, con oficinas y/o talleres individuales para los empresarios y espacios comunes para servicios compartidos tales como: servicios de secretaría, salas de reuniones, y acceso a computadoras y equipos. Las Incubadoras de Base Tecnológica (IBT) son definidas como infraestructuras adecuadas para la creación de nuevas empresas de base tecnológica (EBTs).

•

BIC (Business Innovacion Centres), que utilizan el mismo concepto de las incubadoras, con la diferencia que promueven empresas que introducen innovación en el área y pueden o no pueden incluir el espacio físico para “incubar” a las empresas.

•

Centros de enlace Universidad-Empresa, que favorecen la prestación de servicios de las Universidades a las necesidades del territorio, así como capacitación, consultoría e investigación socio-productiva. En Colombia se han creado a nivel experimental los CUEES, los Comités Universidad-Empresa– Estado, en los departamentos de Antioquia y Santander. Con dicho objeto, sin embargo, la mayoría de las relaciones se presentan directamente entre las Universidades y las empresas, en diferentes regiones de país.

480

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Centros de Transferencia Tecnológica, que ayudan a los empresarios a acceder y utilizar nuevos insumos, equipos, o procesos de producción que puedan aumentar su eficiencia, escala de operación, y ganancias.

•

Parques Científicos y Tecnológicos, con el objetivo fundamental de incrementar la riqueza de su comunidad, promoviendo la cultura de la innovación y la competitividad de las empresas e instituciones generadoras de saber instaladas en el parque o asociadas a él. Para lograr tal fin, el Parque Tecnológico estimula y gestiona el flujo de conocimiento y tecnología entre las universidades, instituciones de investigación, empresas y mercados; impulsa la creación y el crecimiento de empresas innovadoras mediante mecanismos de incubación y de generación centrífuga (spin-off) y proporciona otros servicios de valor añadido, así como espacios e instalaciones de gran calidad. Ellos incluyen generalmente las funciones de los Centros de Transferencia, del enlace UniversidadEmpresa, y de los BIC.

•

Centros de desarrollo productivo, CDT., entidades autónomas que actúan como agentes organizadores de servicios técnicos y tecnológicos, para apoyar a las pequeñas unidades económicas en el mejoramiento de sus procesos y productos, facilitando el acceso a formación técnica, comercial y financiera, la capacitación y actualización del recurso humano, acceso a maquinaria de un mayor nivel técnico, y a los procesos de integración intra e intersectoriales.

•

Existen desde los años 90´s en Colombia, y algunos de ellos se encuentran en los sectores de alimentos en Santander, Calzado, cuero y marroquinería en el Valle del Cauca y Nariño, Confecciones en Risaralda, entre otros. Tienen carácter mixto, público-privado.

•

Los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, CPGA, con origen en la Ley 607 del año 2000, y el objeto de fortalecer la prestación del servicio de asistenta técnica directa rural, mediante la interacción local y regional. Para lograr este objetivo el Ministerio de Agricultura mediante el Decreto 2980 de 2004, permite constituir los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, con el fin de fortalecer las entidades territoriales para la prestación del servicio público obligatorio de asistencia técnica, a través de las Entidades Prestadoras del Servicio de Asistencia Técnica, EPSAGROS, al integrar territorios, recursos financieros y capacidad técnica u operativa, con el fin de volver más competitivos a los productores y, de esta forma, lograr la conversión de campesinos a empresarios del campo. Igualmente, promueve o estrecha la articulación institucional entre los niveles nacional, regional y central, ya que todos los organismos del sector cumplen un rol en el desarrollo del Programa.

•

Los OVOP. Movimiento Otra Villa, Otro Producto, es una estrategia de desarrollo local que parte de la identificación y promoción de productos, bienes, servicios o eventos, propios o únicos con marca de origen que surgen de la iniciativa, organización y trabajo de las comunidades municipales y que propician el desarrollo en el territorio. El objetivo de este movimiento surgido en Japón hace más de 30 años, es fomentar la equidad, y empoderar a la comunidad para que sea un actor activo en la promoción de su desarrollo.

•

Las Áreas de Desarrollo Territorial y Corredores Empresariales, nuevas figuras organizativas contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos: 2010-2014”, que buscan fomentar proyectos integrales de desarrollo territorial, como es el caso del eje Ayapel-Pueblo Nuevo, en el departamento de Córdoba.

La formación de esta área como corredor de desarrollo estará impulsada por las cadenas productivas de la ganadería, el arroz y la pesca, así como el desarrollo de un proyecto ecoturístico, aprovechando sus potencialidades ambientales y turísticas. Prevé igualmente impulsar vías de integración regional entre Ayapel y Pueblo Nuevo. La dimensión social para el desarrollo sustentable, comprenderá acciones subregionales con la seguridad alimentaria mediante el desarrollo de cadenas agroalimentarias y sistemas de vinculación y articulación de actores de la cadena de abastecimiento alimentario; ampliación y mejoramiento de la vivienda de interés social; el fortalecimiento de la capacidad de oferta pertinente de educación técnica y superior.

481

•

Los contratos-plan, una novedosa herramienta, consistente en una especie de ‘licencia’ para que las regiones, unidas por departamentos o por municipios, tengan competencias que hoy sólo se le permiten a la Nación, asociándose para sacar adelante grandes proyectos y obras. “Por ejemplo, si dos o más departamentos —o incluso, municipios— presentan un megaproyecto vial, serio y realista, la Nación podría hacer con ellos un ‘Contrato Plan’ y cederles la competencia sobre el recaudo y los impuestos —durante un tiempo determinado—“. También esas asociaciones de territorios podrán emitir títulos o comprar acciones de manera conjunta, con el propósito de financiar algún proyecto bien justificado. “Mejor dicho, las posibilidades son tan ilimitadas como su ingenio y visión”, ha dicho el Presidente de la República, Juan Manuel Santos. Su único requisito es que dichos proyectos tengan viabilidad técnica y financiera.

6.2.2. Finanzas locales La financiación del desarrollo local es un reto generalmente muy complicado y delicado por varias razones: •

Los recursos son limitados.

•

Los territorios son diferentes y requieren montos de recursos diferentes, de acuerdo a su propia disponibilidad (ser más pobres o más ricos), y sus necesidades (niveles de obstáculos al alcance de los objetivos del desarrollo).

•

Las normas de descentralización, como obstáculos o recursos para el desarrollo local.

•

La capacidad de administrar recursos financieros de los diferentes territorios.

Desde un punto de vista de la tipología de los recursos financieros, la experiencia internacional muestra diferentes opciones, como: a) La transferencia de presupuesto público desde el nivel central a los niveles descentralizados (en forma de un porcentaje del presupuesto, o con base a una concertación que se realiza a través de una Conferencia Anual Estado-Autoridades Descentralizadas, fondos de compensación y solidaridad para las zonas más pobres o con graves problemas de desarrollo); b) Habilitando los niveles descentralizados para recaudar impuestos propios sobre patrimonio, la tierra, personas físicas, empresas, servicios. c)

Estableciendo Fondos de Garantía con aporte conjunto del Estado, de inversionistas privados, de instituciones públicas y privadas del territorio.

d) Realizando presupuestos participativos. e) Canalizando recursos externos, a través de cooperación internacional, y gestión de proyectos. 6.2.3. Formación de capacidades A nivel nacional Es necesario fomentar un sistema orgánico educativo para enfrentar los nuevos desafíos del desarrollo local, que implica: •

La educación hacia nuevos paradigmas culturales orientados al enfoque territorial y local, la cooperación y la solidaridad entre diferentes actores, la ruptura con un modelo de delegación hacia un modelo de responsabilidad hacia las metas y las acciones del desarrollo, la solución de conflictos, el enfoque sobre el desarrollo humano, la protección medio ambiental, y la cohesión social.

482

Desarrollo Económico Local en Colombia

Esto implica el involucramiento de las universidades y la vinculación del conocimiento internacional, en particular con el nuevo proyecto de escuela internacional para el desarrollo humano (iniciativa KIP- UN) •

La formación de nuevas competencias, así como agentes de desarrollo local, expertos en valorización del potencial endógeno, formulación y gestión de proyectos estratégicos, fomento de la innovación, administradores públicos orientados a los resultados, al servicio y a los usuarios, a la transparencia, a la eficacia y eficiencia administrativa, a la lucha contra la corrupción.

A nivel territorial •

La formación de nuevos administradores de empresas y de redes empresariales.

•

La formación de competencias profesionales vinculadas a las opciones productivas priorizadas, con mirada a la protección del medio ambiente, la coopetencia, la inclusión social, y la globalización.

•

La formación de competencias y capacidades que salvaguardan y mantienen el conocimiento de las especializaciones tradicionales.

•

Crear sistemas territoriales para multiplicar las ocasiones de creación de soluciones innovativas a problemas productivos, administrativos, en el ámbito social, medioambiental, y cultural.

De acuerdo con la experiencia europea estos sistemas se implementan a través de: 6.2.4. Fomento de la Innovación El papel del territorio en la determinación de la capacidad de innovación es expresada a través de los procesos de socialización y de creación de conocimiento, la acumulación y difusión del mismo y la reducción de la incertidumbre que caracteriza el proceso de innovación y suele conllevar la socialización del riesgo. El concepto de sistemas de innovación territorial, de hecho, se refiere a “los sistemas complejos”. Se caracteriza por la interacción entre múltiples actores e instituciones que producen y reproducen el conocimiento y el know-how. Ahora. ¿Cómo se transfieren a otras empresas y organizaciones locales, como se gestionan y cómo se implementan? Debido a la naturaleza compleja de estos sistemas tienen que ser regulados por mecanismos de gobernanza, que involucran a todos, facilitado la incursión de los actores a los procesos de innovación, evitando los escollos de la burocracia existente en la administración pública, así como las dificultades de los intereses especiales corporativos de los distintos actores: a) La innovación es un fenómeno multidimensional, de carácter colectivo, el resultado de las relaciones entre los diferentes actores que interactúan entre sí y que forman los sistemas territoriales de Innovación, basados en sistemas de aprendizaje interactivos. b) Los miembros de una comunidad organizada, le permiten a las organizaciones obtener más información a través de ciertos comportamientos, así como identificar o interpretar sus códigos de conducta. Los mensajes pueden ser utilizados para promover esa innovación, haciendo posible la creación de un patrimonio específico de conocimiento tácito, que puede ser enriquecido a través de intercambio de experiencias diferentes. c)

La conversión hacia sistemas territoriales de innovación son cada vez más importantes en Europa, donde comunidades culturales se benefician de la proximidad física, de un sentido de pertenencia a un espacio de ciudadanía concreto, a la capacidad de interacción, a los valores compartidos y objetivos comunes, lo que efectivamente produce y reproduce conocimiento y saber ¿Cómo se transfiere a las organizaciones locales y a otras empresas, y cómo se preparan y gestionan la forma en qué se implementan?.

483

d) Promover los sistemas territoriales de innovación. Es importante contar con órganos de gobierno como las Agencias de desarrollo, centros y parques tecnológicos, universidades e instituciones educativas que faciliten la producción y el desarrollo de la innovación y el intercambio de conocimientos y experiencias diferentes (tanto dentro como fuera del área local). Aumentar la capacidad de planificación de los actores locales y las empresas, para impulsar la posición del Territorio a nivel nacional e internacional, y el canal de apoyo de las instituciones financieras. e) La innovación es una herramienta importante en una visión compartida de desarrollo territorial y forma parte de una estrategia, lo que efectivamente pretende mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales. A nivel nacional •

Facilitar la formación de sistemas territoriales para multiplicar la posibilidad de crear soluciones innovadoras constantemente.

•

Establecer líneas de financiamiento y ayuda para la invención de prototipos.

•

Facilitar el intercambio y las soluciones de innovación en y entre los Territorios y su difusión y de éstos con el nivel nacional a través de instituciones específicas.

Facilitar la adaptación y transferencia de soluciones innovadoras de origen internacional, también a través de vínculos con organismos Internacionales (por ejemplo con el programa IDEASS - www.ideasonline.org •

Realizar concursos nacionales a nivel territorial sobre las Mejores Prácticas premiándolas.

A nivel territorial Crear sistemas territoriales para multiplicar las ocasiones de creación de soluciones innovativas a problemas productivos, administrativos, en el ámbito social, medioambiental, y cultural. De acuerdo con la experiencia europea estos sistemas se implementan a través de: a) La construcción de capitales innovadores internos En primer lugar debemos identificar a un grupo (incluso si es pequeño) o personalidades de las instituciones locales que son particularmente sensibles a la cuestión de la innovación y que tienen aceptación en el entorno local. Ellos podrían convertirse en un “grupo promotor o equipo líder” para impulsar la dinámica de la innovación local y tienen la tarea de crear consenso a través de acciones de sensibilización, centrándose en la importancia de la innovación. La red local, puede formalizarse a través de los Consejos Territoriales de Innovación. (Como los Conecit existentes). La sensibilización para este propósito pueden ser iniciativas organizadas para los fines prácticos de intercambio, promoción y difusión: •

Que la escuela y Programas Educativos utilicen la innovación como una herramienta para el desarrollo.

•

Ferias nacionales e internacionales y eventos.

•

Becas, que efectivamente recompense aplicaciones innovadoras.

•

Fomentar los estudios universitarios.

484

Desarrollo Económico Local en Colombia

•

Grupos de discusión sobre temas específicos.

•

Boletines de noticias e instrumentos en diferentes medios de comunicación.

•

Capacitación

b) Establecer los Objetivos de Innovación Fomentar la promoción de una cultura abierta a la innovación, la creación o consolidación de centros especializados en la transferencia de tecnología, organizaciones especializadas en la prestación de servicios avanzados a las empresas (derechos de propiedad intelectual, gestión del conocimiento y la innovación, la previsión tecnológica, etc.), Instituciones financieras y sus instrumentos (tales como: incentivos para la creación de redes de innovación empresarial, fondos de capital riesgo, ángeles inversionistas, etc.). Fomento de la inversión en innovación, mediante la mejora del contexto administrativo y legal, la inversión en el desarrollo del capital humano (de alto perfil y experiencia), la creación de mecanismos internos adecuados para financiar la puesta en marcha de empresas innovadoras y de la universidad, spin-offs, mejorar la interacción entre la comunidad empresarial y los productores de conocimiento. Mejorar el potencial de desarrollo de la zona, centrándose en sectores clave de la economía local. c)

Aplicación Para lograr los objetivos señalados, se requiere construir estructuras adecuadas para formar la base de los sistemas de innovación territorial. En primer lugar y a la cabeza de dichos instrumentos de aplicación, tenemos las Agencias de Desarrollo, tal como se han definido para el caso Europeo y otros continentes. Las Agencias de Desarrollo Territorial podrían asumir dicho papel, a través de la promoción y coordinación de otras estructuras especializadas, tales como: •

Laboratorios de Investigación Aplicada.

•

Centros de Empresas e Innovación, que pueden estar vinculados a las universidades.

•

Una ventanilla única para la innovación.

•

Los centros de transferencia de tecnología

•

Parques científicos y tecnológicos

El papel de las finanzas no se debe subestimar, pues representa una palanca fundamental y étnica para introducción de nuevas tecnologías y técnicas en las empresas y la administración pública local. 6.2.5. Marketing territorial S. Boisier señala que “el geógrafo Gerard Servet ha calculado en 5.239 el número de “regiones” en todo el mundo. Todas ellas se proponen dos cosas: atraer capital, particularmente inversiones que generen un aumento y uso local del conocimiento, atraer el gasto de no residentes (turistas, remesas del exterior) y colocar sus productos transables en los mercados internacionales”. Por ello, el mercadeo moderno se refiere a los territorios y no sólo a los productos o servicios de unas empresas determinadas. El Marketing Territorial es el conjunto de acciones que favorecen la oferta de mejores condiciones para la utilización o uso del territorio de parte de sus habitantes (actuales y potenciales, internos y externos) y para comunicar los elementos atractivos a ellos.

485

Los componentes de una estrategia de marketing territorial son la definición de la personalidad del territorio, come se ha hecho en el ejercicio estratégico, de la imagen y los medios de comunicación de dicha imagen.

>>> Personalidad > Imagen > Comunicación El Marketing Territorial se basa ante todo en unos elementos principales, que son: La vocación: Es el conjunto de las condiciones ambientales, históricas, sociales, culturales, económicas etc. Que caracterizan el territorio y su evolución en el tiempo. Determina la personalidad del territorio. El contexto: Se refiere al conjunto de los componentes físicos del territorio. Determina la personalidad y la imagen. Las capacidades: Son las interrelaciones entre los componentes intangibles y los tangibles. Determina la posibilidad de mantener la personalidad y la imagen. La coherencia entre los diferentes actores y componentes del territorio, que determinan la confiabilidad del mismo (por ejemplo cohesión social, ausencia de conflictos, buena gobernanza, etc.). Acciones que se requieren para desarrollar planes de Marketing Territorial: A nivel nacional Incentivar y facilitar que cada departamento tenga una estrategia de Marketing Territorial. Formar capacidades en este campo. A nivel territorial Elaborar de forma participativa la imagen del territorio, que es la forma de como los actores locales pretenden que el territorio sea percibido. La imagen tiene que ser vinculada a la vocación del territorio y, de todos modos, a la oferta territorial, focalizada en elementos creíbles y verificables; centrada sobre poquísimos elementos-clave, que sintetizan la articulación de los componentes del territorio, que lo distinguen de otros, y estimulan las emociones con el mismo. Realizar la comunicación de la imagen para varios destinatarios, así: Sujetos actuales internos (marketing interno): ciudadanos residentes, trabajadores, empresas locales, inversionistas locales; Sujetos actuales o potenciales externos: turistas, personas de paso, empresas externas, inversionistas externos; Influenciadores internos: medio de comunicación, asociaciones, gremios, grupos de intereses, líderes de opinión; Influenciadores externos: grandes empresas de consultoría, instituciones financieras, entidades políticas, academias, líderes de opinión. Para el marketing externo ejecutar acciones que llamen la atención de las potencialidades del territorio, evidenciar el posicionamiento competitivo territorial, brindar informaciones sobre la estrategia y los proyectos de desarrollo, favorecer las relaciones con actores locales. Para el marketing interno ejecutar acciones para brindar informaciones sobre la estrategia y los proyectos de desarrollo, facilitar el sentido de pertenencia al territorio, fortalecer la convergencia de intereses diferentes, estimular la participación y el capital relacional del territorio. Organizar los medios para realizar las mencionadas acciones, a través de publicidad, propaganda, relaciones públicas, marketing directo, y grandes eventos.

486

Desarrollo Económico Local en Colombia

6.2.6. Infraestructuras El problema de las infraestructuras es que siempre hacen falta y no hay suficientes recursos para financiarlas. Esto conlleva a generar capacidades e instrumentos para: a) Priorizar aquellas infraestructuras que tengan efecto multiplicador e impacto en los objetivos definidos para el desarrollo. b) Generar y fortalecer capacidades de proyección, ejecución, eficiencia y eficacia, en las infraestructuras financiadas.

6.3. ¿Cómo hacerlo? Para implementar cualquiera de los instrumentos señalados, se debe: a) Identificar un mecanismo participativo en el diseño y la implementación, vinculado con el Consejo de Desarrollo Territorial. •

Para las ADEL: un grupo promotor y la Asamblea de los socios.

•

Para las finanzas: una consulta financiera para la generación de mecanismos, y la ADEL como ejecutora de los mismos, conjuntamente con instituciones financieras.

•

Para la formación de capacidades: la red académica y el Observatorio sobre el mercado del trabajo y los oficios, una universidad de los oficios (para mantener los oficios tradicionales, de acuerdo a la experiencia de Quito).

•

Para la innovación: el consejo para la innovación territorial.

•

Para el Marketing Territorial: un grupo de expertos trabajando con la ADEL.

b) Formar capacidades para el diseño, la implementación, y la gestión de cada componente, incluyendo capacidades de canalización de fondos, en términos de gestión (elaboración de proyectos, negociación, acceso a financiamiento). c)

Crear sistemas y mecanismos de monitoreo y evaluación del impacto sobre el desarrollo territorial.

d) Crear o fortalecer redes nacionales de coordinación e intercambio: •

ADELCO, red de las Agencias.

•

Una consulta nacional sobre las finanzas locales, dentro del Consejo Nacional de Desarrollo.

•

Un Observatorio nacional sobre la educación para el desarrollo local.

•

Una red de los sistemas territoriales para la innovación, con vínculos con ADELCO y las diferentes entidades y organizaciones de consulta.

•

Un atlas nacional sobre las personalidades de los diferentes territorios, como base para coordinar las estrategias de Marketing Territorial.

e) Crear vínculos y articulaciones entre estas redes nacionales y los correspondientes organismos a nivel internacional (Eurada, ILS LEDA, EBN, IDEASS, KIP-UN, Asociación mundial de los Parques Científicos y Tecnológicos, ERIK, GUNI, GENI, etc.).

487

Capítulo VII Enfoque Leader 7.1. ¿En qué consiste? El enfoque LEADER, cuya traducción del francés al español significa “conexión entre acciones de desarrollo de la economía rural”, constituye una metodología integral de carácter zonal que busca apoyar proyectos piloto de desarrollo rural basados en la visión de los habitantes de un territorio, las autoridades públicas, el sector productivo y las organizaciones sociales sobre cómo generar prosperidad. Esos proyectos y estrategias deben ajustarse apropiadamente a la dimensión de la zona de animación territorial concernida (CACEM, 2007). Es necesario garantizar esta participación de todos los sectores del territorio para que la visión de desarrollo económico cumpla con factores de pertinencia, factibilidad, eficacia y sostenibilidad. La participación colectiva en la formulación de alternativas y consensos para alcanzar las aspiraciones territoriales es ciertamente un aspecto a resaltar dentro de la metodología, permitiendo divisar un elemento concreto de afirmación democrática indudablemente.

7.2. Características principales LEADER se basa sobre siete características esenciales Las estrategias a los diferentes niveles administrativos orientaran los planes, que son las actividades, los proyectos, las iniciativas y los servicios necesarios para traducir la estrategia en acciones concretas y financiarlas. Estas características están orientadas a consolidar acciones concertadas por los actores locales para que lleguen a un espacio común de beneficio territorial. La focalización de las actividades bajo la premisa de una “zona local” o territorio definido surge de la necesidad de garantizar que los proyectos puedan hacer uso de recursos humanos, financieros, sociales, institucionales y medioambientales en toda el área del territorio a fin de garantizar la uniformidad de los resultados y que no se den situaciones de desigualdad en la misma zona. Elementos del enfoque LEADER

LEADER Estrategias locales de desarrollo basadas sobre zonas geográficas homogéneas

Alianzas locales público-privadas: Elaboración y grupos de acción local, Acciones aplicación agencias de desarrollo integrales y ascendente de local (ADEL), multisectoriales las estrategias espacios de discusión, etc.

Facilitar la Cooperación innovación

Establecimiento de contactos

La construcción de la visión compartida del desarrollo del territorio es una condición fundamental porque se debe identificar las debilidades y ventajas disponibles en la zona, dado que de otra forma este análisis sirve como base para idear alternativas pertinentes con la realidad y factibilidad del área y así estructurar apropiadamente las acciones de desarrollo. Los objetivos enunciados en el párrafo anterior pueden ser alcanzados mediante la puesta en marcha de alianzas locales público-privadas que permiten fortalecer las iniciativas de los grupos proponentes a través del financiamiento y acompañamiento, además de su utilidad como puente de conexión entre la política pública local y las visiones compartidas de desarrollo de las comunidades. Esas alianzas pueden asumir grados distintos de formalidad e institucionalidad, como es el caso de los grupos de acción local y las agencias de desarrollo económico local, los cuales se encargan de proveer la capacidad técnica para estructurar los proyectos socioeconómicos, planificar el territorio, brindar asistencia técnica y facilitar la operación presupuestaria que se requiere.

488

Desarrollo Económico Local en Colombia

Por otro lado, facilitar la innovación es un componente también fundamental, puesto que se encamina a mejorar procesos, organizaciones, productos y formas de operar en el territorio. Dicho aspecto puede ser alcanzado a través de la creación de redes de contactos, mediante la cooperación de actores pertenecientes a otros procesos de desarrollo ya establecidos en otros territorios, para compartir lecciones, buenas prácticas, alternativas de solución de problemas y apoyo financiero. Todo el enfoque busca finalmente ser multisectorial e integral, dado que la cohesión social y el ordenamiento productivo del territorio pueden ser mayormente fortalecidos a través de acciones vinculantes entre las distintas ramas de actividad económica, a pesar que el crecimiento económico no sea tan rápido al inicio si se compara cuando éste es producido mediante el apoyo a pocos e individuales sectores productivos: una estrategia denominada “crecimiento desbalanceado”, postulada y defendida por Albert Hirschman (como es citado en Meisel, 2008, p.5). No obstante lo anterior, apoyar una estrategia balanceada asegura la apropiación de la prosperidad económica por un conjunto mayor de pobladores, reduce la desigualdad económica y fortalece las perspectivas de animación territorial y sostenibilidad en el largo plazo.

489

490

Desarrollo Económico Local en Colombia

Documentación Consultada

1.- Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. •

Territorios Funcionales en Chile - Documento de Trabajo N° 102.

•

Dinámicas territoriales de Chiloé. Del crecimiento económico al desarrollo sostenible - Documento de Trabajo N° 86.

•

Dinámicas Territoriales en Ecuador: Desarrollos claves en el período 200-2011 - Documento de Trabajo Nº 17.

•

Territorios Funcionales en El Salvador - Documento de Trabajo Nº 15.

•

Género, ambiente y dinámicas territoriales rurales en Loja - Documento de Trabajo N° 85.

•

Territorios funcionales de Nicaragua - Documento de Trabajo Nº 22.

•

La dinámica territorial en la cuenca Ostúa-Güija - Documento de Trabajo N° 98.

•

Género en las dinámicas territoriales en la cuenca Ostúa-Güija, suroriente de Guatemala - Documento de Trabajo N° 75.

•

La dinámica de un territorio en Yucatán - Documento de Trabajo N° 71.

2.- Construyendo territorios participativos. Sistematización de experiencias de Desarrollo Rural Territorial en el centro de América. Agencia española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Consejo Agropecuario Centroamericano, IICA. 3.- Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local de Colombia - Red Adelco. Desarrollo Económico Local en Colombia.

491