PROGRAMA ESTADUAL DE MICROBACIAS HIDROGRÁFICAS Governo do Estado de São Paulo Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA/SP) Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI) Banco Mundial
Organização rural e capacitação dos atores Nota técnica – Relatório final Ricardo Abramovay Professor Titular do Departamento de Economia da FEA/USP – Pesquisador do CNPq – Grupo de Pesquisa: As instituições do Desenvolvimento Territorial www.econ.fea.usp.br/abramovay/
O presente documento reflete as opiniões de seu autor e não das organizações responsáveis pelo Programa ao qual o texto se refere.
São Paulo, Setembro de 2004
1. Observação inicial O objetivo deste documento é oferecer sugestões para o melhoramento do Programa Estadual de Microbacias Hidrográficas em dois itens específicos, a organização dos atores e sua capacitação. Para isso, ele se apóia na leitura de documentos do Programa e, sobretudo, na visita a campo realizada nos dias 27, 28 e 29 de Agosto de 2004, durante a qual o consultor entrou em contato com experiências e com a equipe central de coordenação do Programa. Não se trata de fazer uma análise ou uma avaliação do Programa, mas de sugerir formas de melhorar seu desempenho em duas dimensões estratégicas, a organização e a capacitação tanto dos participantes locais de sua implementação, quanto dos técnicos que o animam.
2. Introdução O que mais chama a atenção numa rápida visita a campo no âmbito do PEMH é a observação generalizada entre os técnicos de que ele teve a virtude de transformar a instituição a partir da qual opera, a CATI. Esta transformação produz um entusiasmo que chega a ser surpreendente diante da precariedade das condições de trabalho – sobretudo salariais – dos responsáveis por sua concepção e por sua execução. Além disso não se pode ignorar o atraso da implantação do Programa em São Paulo, quando comparado ao que ocorreu nos três Estados do Sul do País. Os métodos de trabalho por microbacias tiveram início em 1985 no Estado do Paraná quando os problemas derivados da mecanização intensiva e altamente especializada em soja – além da degradação das pastagens extensivas - ameaçavam a integridade dos sistemas agrícolas, sobretudo em sua região Oeste. Já em 1992, o IPARDES inicia a a avaliação da primeira fase do Programa de Microbacias Hidrográficas encontrando resultados altamente positivos em sua execução. Em Santa Catarina e no Rio Grande do Sul também o Programa teve início bem antes que em São Paulo. Embora tardio, o primeiro grande resultado do Programa foi sua forma de concepção e execução, totalmente apoiada na mobilização local de atores privados, associativos estatais e dos eleitos locais. Nenhum destes atores sozinho é capaz de levá-lo adiante. O PEMH tem a virtude de se apoiar numa forma de governança descentralizada que barateia seus custos e aumenta suas chances de sucesso. Cinco dimenões — ressaltadas na avaliação de meio termo —merecem ser inicialmente assinaladas para o tema de que trata esta nota técnica. a) O Programa permitiu, na prática, uma inovação nos métodos de trabalho agronômicos, uma vez que estimulou os profissionais a abordarem seu trabalho sob o ângulo não apenas dos produtos em que são especialistas, mas das condições naturais e sociais que permitem as melhorias nas capacidades produtivas dos agricultores. Os levantamentos que constam dos estudos do marco zero são exemplos de uma abordagem que procura contemplar todos os resultados da ação extensionista e não apenas seus resultados na esfera da produção agropecuária. Mesmo que este grau de detalhamento no conhecimento local não
esteja presente na grande maioria das microbacias, o importante é que o agrônomo aborda o seu trabalho a partir de um referencial em que as melhorias produtivas têm por premissa a preservação e a recuperação das condições ambientais. Os métodos de intensificação de pastagem como forma de garantir a cobertura do solo e, ao mesmo tempo, a elevação da produção de leite, são um excelente exemplo, desta abordagem. b) Esta mudança se manifesta numa coleta de informações que procura integrar organicamente as condições sociais e naturais responsáveis pelo desempenho dos agricultores. A base de dados do Programa, portanto – croquis das microbacias escolhidas e das propriedades selecionadas – complementa um sistema de informações (o LUPA) que está entre os mais completos do País. Estas informações são essenciais para que possam ser elaboradas políticas que vinculem de maneira direta sistemas sociais e naturais. De que maneira esta base de dados é aproveitada para o melhoramento do desempenho do programa, este é um problema que será abordado no item 4 desta nota técnica. c) O formato organizacional do Programa é inovador pela virtude de estimular tanto diferentes níveis de organização local, como por associar esta organização ao aumento das responsabilidades individuais das famílias em sua execução. d) Os temas de natureza ambiental passam a ser encarados não como restrição, mas como oportunidade para a melhoria das condições de vida dos agricultores. O programa não consiste fundamentalmente em restringir ações predatórias por métodos repressivos, mas em propor formas de atuação que façam da preservação e da exploração racional dos recursos naturais – e sobretudo da água – a base para a geração local de renda. e) A melhoria das capacidades produtivas dos segmentos mais pobres dos agricultores passa a ser um dos objetivos importantes da atuação extensionista: não se trata apenas de ter políticas assistenciais, mas ações concretas capazes de ampliar a geração de renda destes segmentos em condições de sustentabilidade. Antes de abordar criticamente algumas destas conquistas (no item 4) convém expor a base organizacional do Programa.
3. A base organizacional do Programa O Programa apóia-se em uma dupla base organizacional.
3.1. As associações As associações são sua instância elementar de base, pelas quais realizam-se suas operações executivas. Têm natureza jurídica e servem para a elaboração do projeto de uma microbacia, para o recebimento dos recursos iniciais, para seu acompanhamento e para a resolução dos conflitos entre seus membros participantes.
Mesmo que as associações sejam criadas ad hoc, especialmente para as finalidades do Programa, elas são formadas por pessoas que se conhecem e têm já um certo nível de confiança entre si. Este interconhecimento próprio às relações de vizinhança nas regiões interioranas é uma riqueza que pode ser aproveitada na preservação de recursos e na geração de renda. Condição necessária para a vida social local, esta organização que a literatura contemporânea chama de capital social, nem de longe é condição suficiente para que as ações coletivas tenham caráter realmente construtivo. A gestão dos recursos comuns (common pool resources) é um dos mais importantes desafios da ação coletiva quando se trata da relação entre sociedade e natureza, desenvolvimento e meio ambiente. Esta gestão exige um conjunto de competências cuja aquisição coletiva é um dos principais objetivos do projeto. A presença constante de técnicos de bom nível e comprometidos com a filosofia do Programa é crucial para o próprio funcionamento da Associação. O técnico é o elemento localizado de mediação entre o Programa e seus beneficiários diretos. Ele elabora os projetos e avalia com os beneficiários seus custos e seus benefícios. Neste sentido, sua ligação permanente com o público do Programa é condição indispensável para o sucesso e a permanência das novas práticas introduzidas. Embora cada associação responda a uma realidade local, sua multiplicação pelo Estado traz um desafio geral de aprendizagem coletiva: como fazer de cada uma destas experiências a base da construção de formas de vida em que a preservação e a regeneração dos recursos naturais seja institucionalizada como parte de suas práticas econômicas e de suas relações sociais? Encontrar caminhos concretos para responder a esta questão é talvez o mais importante objetivo do Programa quanto à capacitação dos atores. Isso envolve não apenas os agricultores, mas o conjunto da sociedade local e os técnicos que junto a ela atuam.
3.2. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável Os Conselhos representam forças sociais do conjunto do município e não apenas os agricultores diretamente interessados na execução do Programa numa certa microbacia. São eles que decidem onde serão aplicados os recursos e evitam assim uma escolha unilateral, por parte do prefeito, do vereador, do técnico local ou de alguma associação específica. Neste sentido eles têm um papel crucial de transparência. Além disso têm a função de evitar que o processo beneficie um certo grupo local em detrimento dos interesses gerais ou de necessidades técnicas. A desvantagem dos Conselhos é que eles são facilmente influenciáveis pelas principais autoridades do município (e basicamente pelo prefeito). Além disso, os Conselhos não têm interesse em acompanhar de maneira permanente a execução do projeto. A representatividade social dos Conselhos é, num certo sentido, mais problemática que a das Associações. A partir da Constituição de 1988, o Brasil conheceu uma verdadeira explosão dos Conselhos Gestores em diferentes áreas das políticas sociais (1). As 1
Em 1999 existiam no Brasil nada menos que 27 mil conselhos gestores segundo o Perfil dos Municípios, elaborado pelo IBGE. Entre estes não se encontravam os de desenvolvimento rural.
pesquisas a seu respeito mostram um imenso poder dos Prefeitos e dos técnicos locais em sua composição e seu funcionamento. Mas é preciso reconhecer também que não são poucos os casos em que Conselhos atuantes chegam a representar um contrapeso ao poder do próprio prefeito e conseguem levar adiante projetos de grande interesse para os municípios. O grande potencial dos Conselhos é que representam um organismo coletivo capaz de ultrapassar as visões setoriais quanto ao processo de desenvolvimento. Neste sentido, é importante que em seu interior não estejam representados apenas agricultores e técnicos ligados à agricultura, mas também comerciantes, industriais, profissionais da saúde, da educação, do turismo, além da própria administração pública. Esta abordagem extrasetorial – territorial - do processo de desenvolvimento sustentável exige um âmbito de ação que, muitas vezes, vai além da limitada esfera de influência de um pequeno município. Neste sentido, na atual etapa de desenvolvimento do PEMH, as funções desempenhadas pelos Conselhos ainda são relativamente limitadas. De qualquer maneira, um importante desafio que se apresenta aos Conselhos, no âmbito do PEMH, é que se capacitem e contem com as assessorias necessárias à planificação do desenvolvimento sustentável com uma abordagem que vá além dos limites de um só setor. Se os Conselhos quiserem ultrapassar funções fundamentalmente de autorização e controle técnico em direção a deliberações de planejamento, não poderão confinar-se ao tratamento exclusivo da agricultura e dos interesses dos agricultores. É o que será visto a seguir.
4. Questionamentos Nos limites permitidos por uma breve nota técnica levantam-se aqui dois temas de discussão para a melhoria do Projeto.
4.1. A escala é adequada? A microbacia acabou se tornando uma esfera local de planejamento econômico e ecológico. É aí que os agricultores — autorizados pelos Conselhos e assessorados pelos técnicos do Programa — decidem a adoção de novas práticas. Não há dúvida de que este círculo localizado de vizinhança permite maior confiança na adoção de práticas coletivas e, neste sentido, corresponde a uma escala de ação adequada. Seria importante, entretanto, que houvesse mecanismos que garantissem um planejamento que fosse além da microbacia e do próprio município: um município de quinze mil habitantes dificilmente pode corresponder a uma unidade suficiente de planejamento econômico ou até ecológico. Caso, por exemplo, se consiga uma qualidade específica na produção — ligada à qualidade ambiental, como um selo orgânico — uma escala mesorregional tem maiores chances de viabilizar esta conquista que uma microbacia isolada ou mesmo um pequeno município. Em outras palavras, as orientações produtivas do programa não podem restringir-se a um âmbito escessivamente localizado sob o risco de perder seu horizonte estratégico de viabilidade. Sob o ângulo ambiental a situação é ainda mais grave: tanto os relatórios do marco zero quanto a vista de campo mostraram que as condições da água, da fauna e da flora de cada microbacia muitas vezes dependem menos da agricultura que de atividades desempenhadas em municípios vizinhos. É fundamental, para que o programa responda a suas verdadeiras vocações que ele possa tratar também
dos resultados da produção não agrícola que, nas regiões rurais, interferem sobre o uso que fazem os agricultores dos recursos de que dispõem. Nada indica que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural tenham vocação para tratar deste tema, já que sua composição é predominantemente agropecuária.
4.2. Os levantamentos estão sendo bem aproveitados? É muito importante aproveitar da melhor maneira possível a riqueza das informações coletadas em função do Programa. Os dados contidos no marco zero do Programa são, neste sentido, essenciais, pois permitirão uma comparação sobre as realizações levadas adiante. Seria importante, entretanto, melhorar o nível de elaboração em torno destes dados, colocando-se desde já perguntas que deverão nortear o próprio trabalho de campo. O ideal é que o trabalho do marco zero não se limite a constatar se o estado do meio ambiente e das famílias estará melhor do que no início do Programa mas seja capaz de formular perguntas cienteificas que permitam aprimorar a compreensão da dinâmica de utilização das áreas e seu conteúdo social. Por que razão os agricultores passam a adotar práticas que lhes são benéficas e que não adotavam até então? Por que meios os agricultores conseguiram colocar em prática formas de ação coletiva até então inexistentes e que permitem a gestão racional dos recursos comuns de que dispõem? Quais os agricultores que mais rapidamente adotam as inovações propostas? As novas práticas adotadas pelos agricultores são capazes de difundir-se como padrão para outros setores econômicos (não agrícolas) dos quais também depende a integridade ambiental da microbacia? São questões de interesse prático, de cujas respostas depende a própria continuidade da política, mas que não podem ser tratadas simplesmente por meio de levantamento de informações: exigem abordagem específica e, sobretudo, um contato estreito entre o Programa e a pesquisa universitária.
5. Sugestões a) O fortalecimento das associações depende, fundamentalmente, dos resultados de suas ações. As associações não são um fim, mas um meio para se atingir o objetivo de melhor gerir os recursos dos quais depende a produção agropecuária e a gestão do meio ambiente. Elas serão tanto mais fortes, quanto mais seus participantes perceberem a vantagem de investir tempo e recursos na sua manutenção. Todo trabalho visando o fortalecimento das associações deve levar em conta que o Brasil, nos últimos anos, assistiu à multiplicação dos conselhos locais cuja composição costuma concentrar-se em alguns poucos indivíduos. Isso pode ser prejudicial tanto para os componentes dos conselhos (por excesso de reuniões) como para sua representatividade. As ações voltadas ao fortalecimento das associações têm de levar estasobrecarga em consideração. Elas devem ser pensadas como formas de melhorar de maneira muito específica os resultados do que se faz e a permitir aprendizagem que aprefeiçoe a capacidade destas entidades em lidar com os conflitos que naturalmente resultam da gestão coletiva de recursos comuns.
b) Um dos recursos que as associações teriam que gerir é o próprio trabalho dos técnicos. A CATI não dispõe de técnicos em quantidade suficiente para apoiar todas as microbacias. Da mesma forma que já ocorre em Santa Catarina, seria interessante se as associações pudessem responsabilizar-se, diretamente, por esta contratação. As vantagem de uma contratação ad hoc feita pela associação são a flexibilidade na contratação e o controle social direto. Esta contratação estaria vinculada à realização de certos objetivos pactuados diretamente entre a associação e o técnico contratado, do qual dependeria a renovação de seu contrato. Caso se adote esta forma de contratação, deve haver um especial esforço de coordenação destes profissionais por parte do PEMH no sentido de troca de experiências, formulação de projetos, aprendizagem com os erros cometidos, busca de recursos, capacitação para lidar com conflitos entre outros itens. O corpo permanente de funcionários do Estado seria ligado muito mais à inteligência estratégica e à coordenação do programa que a sua execução. Claro que se trata de uma transição e, portanto, de um processo gradual. Mas a idéia central da proposta é que a experiência e os conhecimentos adquiridos pelos técnicos da CATI devem servir a que desempenhem função de elaboração, coordenação, direção e avaliação de um conjunto de atividades de campo das quais eles nem sempre participariam. O risco maior desta forma de contratação é que a coordenação não seja suficientemente vigorosa e o Programa sofra uma “balcanização ” que lhe seria fatal. Os profissionais contratados não possuem espontaneamente a cultura e o treinamento necessário para a execução do projeto. Precisaria ser desenvolvido um treinamento especialmente voltado a este objetivo. Além disso, a eventual rotação dos técnicos em campo pode ser prejudicial para o estabelecimento de relação permanente entre os agricultores e o projeto. É claro que estes fatores devem ser cuidadosamente levados em conta antes da implementação de uma tal política. c) A condição para que sejam adotadas formas mais flexíveis de contratação é que haja, no interior da CATI núcleo de profissionais totalmente dedicados ao Programa, isto é, à transformação das microbacias hidrográficas nos locais de apliação de modalidades de trabalho que devem ser exemplares para o conjunto da organização. d) Seria interessante que os técnicos do Programa e alguns dirigentes de associação pudessem passar por uma formação voltada à mediação de conflitos. Hoje estes conflitos ainda são relativamente raros e fáceis de resolver. Mas conforme o Programa avançar, as demandas pelos recursos (financeiros, naturais e sociais) vai ampliar-se. A irrigação, por exemplo, ainda é adotada por uma quantidade pequena de agricultores. Tão logo esta prática se mostra vantajosa, outros vão querer empregá-la. Os conflitos dái resultantes podem ser muito destrutivos ou então dar lugar a formas de coordenação que representem avanço nas capacidades locais de gerir estes recursos. Existem hoje métodos passíveis de ensinamento voltados especialmente a estas situações.
e) É muito importante que haja encontros regionais e estaduais dos representantes das associações. Estes encontros, entretanto, devem ser realizados com objetivos muito claros e com assessoria especializada para que representem não apenas momento de confraternização, mas a ocasião de consolidar ganhos organizacionais e, sobretudo, aprendizagem organizacional Aí também, existem técnicas especializadas que fazem da exposição e do estudo de certos casos o caminho para que a ação local possa melhorar de qualidade e para que a experiência alheia possa ser incorporada por grande número de grupos. f) O Programa deveria estimular o aprofundamento das relações que já mantém com as Universidades existentes em São Paulo. A iniciativa de avaliação a partir do estabelecimento de situações exemplares de “marco-zero ” é muito positiva. Esta avaliação pode ser enriquecida por meio de alguns mecanismos interessantes para o mundo acadêmico. O primeiro é que os responsáveis pelo Programa elaborem questões a serem transformadas por pesquisadores universitários em temas para Iniciação Científica. O segundo é que alguns técnicos do Programa possam dedicar parte de sua atividade à elaboração de dissertações de mestrado – ou, se for o caso, teses de doutorado. Em ambos os casos, os ganhos de conhecimento estariam beneficiando o Programa como um todo. A vantagem desta integração é que o contato com o mundo acadêmico traz ao interior do Programa um elemento de crítica e reflexão nem sempre presente entre os que estão ocupados com seu dia a dia. É um estímulo à avaliação permanente. O PEMH está produzindo imensa quantidade de informações e a grande maioria destes dados dificilmente será tratada pela equipe voltada a sua coordenação e execução. Ao mesmo tempo, a reflexão aprofundada sobre estes dados é decisiva para que se possa aprender com a experiência executada.