Minusma - quando a responsabilidade de proteger não protege by Ricardo Ribeiro

MINUSMA Quando a Responsabilidade de Proteger Não Protege

Luís Fraga e Ricardo Ribeiro

Lisboa, maio de 2015

MINUSMA Quando a Responsabilidade de Proteger Não Protege

Discentes: Luís Fraga - 216672 Ricardo Ribeiro - 216636

Curso: Relações Internacionais – Pós-laboral Unidade Curricular: Política Internacional Docente: Prof. Marcos Farias

Lisboa, maio de 2015

Índice Glossário....................................................................................................................................... 1 Lista de abreviaturas .................................................................................................................. 1 Abstract ........................................................................................................................................ 2 1.

Introdução ............................................................................................................................ 3

Apoio internacional à crise do Mali ................................................................................... 5

O peacekeeping e a Responsabilidade de Proteger ........................................................... 7

O peacekeeping e o uso da força ....................................................................................... 11

A atuação da MINUSMA e os efeitos sobre a população............................................... 13

Considerações finais .......................................................................................................... 16

Glossário Peacebuilding – consolidação da paz Peace-enforcement – imposição da paz Peacekeeping – manutenção de paz Peacemaking – restabelecimento da paz

Lista de abreviaturas AFISMA – Missão de Suporte Internacional no Mali liderada por África AQMI – Al Qaeda do Magrebe Islâmico CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental CNU – Carta das Nações Unidas DH – Direitos Humanos DUDH – Declaração Universal dos Direitos do Homem EUTM-Mali – Missão de treino para as forças armadas do Mali da União Europeia MINUSMA – Missão das Nações Unidas de Estabilização Multidimensional Integrada no Mali MUJAO – Movimento para a União e a Jihad na África Ocidental

NU – Nações Unidas RdP – Responsabilidade de Proteger

Abstract A Missão das Nações Unidas de Estabilização Multidimensional Integrada no Mali (MINUSMA) foi criada a 25 de abril de 2013 pela Resolução 2100 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CdS), com o intuito de apoiar as autoridades de transição no Mali a estabilizar o país face ao recente conflito. Neste contexto, o trabalho visa analisar o grau de sucesso da MINUSMA à luz do conceito de responsabilidade de proteger (RdP). De acordo com a Resolução 2164 do CdS, as tarefas essenciais da missão consistiriam em (i) apoiar o diálogo político nacional e a reconciliação; (ii) assistir o restabelecimento da autoridade do Estado; (iii) reconstruir o sector de segurança e (iv) garantir a segurança e proteção de civis. Neste trabalho pretendemos abordar a relação entre a teoria da responsabilidade de proteger e o dever de proteção de civis estabelecido pela CdS para esta missão. Com o objetivo de estudar esta missão, procederemos à análise (i) da literatura relativa ao conflito e ao seu impacto sobre os civis; (ii) dos documentos oficiais da ONU que estabelecem a missão; (iii) da forma como a mesma foi implementada e (iv) dos efeitos da atuação da MINUSMA na vida da população local. No decurso da missão, têm-se registado várias manifestações da população maliana contra a forma como a MINUSMA tem operado no terreno. Em virtude disto, este trabalho visa questionar a forma como a MINUSMA operacionalizou o conceito de RdP, identificar o que falhou e motivou as críticas da população e apresentar soluções que possam garantir maior eficácia em missões desta natureza no que concerne à proteção de civis.

1. Introdução Nos anos recentes, o Mali tem-se confrontado com uma profunda crise que tem vindo a degradar o já débil sistema político, securitário, socioeconómico e humanitário. A crise deriva, acima de tudo: de instituições estatais fracas; de uma governação ineficaz; de uma coesão social frágil; das comunidades do norte se sentirem negligenciadas, marginalizadas e tratadas injustamente pelo governo central; da degradação ambiental, mudanças climáticas e choques económicos. Esta situação, já de si frágil, acabou por se agravar devido aos acontecimentos recentes de instabilidade, incluindo corrupção, nepotismo, abuso de poder, conflitos internos e a deterioração da capacidade do exército nacional. Desde a eclosão do conflito na Líbia em 2011, a região do Sahel tem sido crescentemente afetada por organizações terroristas e pelo crime transnacional organizado. Entre os grupos terroristas destacam-se o Ansar Dine (que tem a particularidade de ser composto por tuaregues), a Al Qaeda do Magrebe Islâmico (AQMI) e o Movimento para a União e a Jihad na África Ocidental (MUJAO), que, entre outros desígnios, pretendem estabelecer a sharia no Mali. Ao mesmo tempo, o conflito entre o Governo do Mali e os rebeldes tuaregues (nómadas que habitam em regiões do deserto do Sahara) eclodiu uma vez mais, com a rebelião tuaregue separatista,

comandada

pelo

Movimento

Nacional de Libertação do Azawad (MNLA) e apoiada

por

ex-combatentes

líbios,

reivindicar um Estado independente secular cujo território ocupa grande parte do norte do Mali. (Fig. 1) Fig. 1

A forma como o presidente, Amadou Touré, lidava com as rebeliões separatistas de tribos tuaregues no norte do Mali gerou um descontentamento generalizado entre os militares, culminando num Golpe de Estado a 22 de março de 2012. Esta situação fez com que o 3

país caminhasse rapidamente para uma situação de caos e de desordem política, que os grupos terroristas e tuaregues aproveitaram para tomar controlo sobre o norte do Mali. Ao assumirem o controlo do norte do país, estes dois movimentos têm espalhado o terror entre a população e já destruíram vários túmulos em Tombuctu, classificado como “Património da Humanidade” pela Unesco. À procura de paz e tranquilidade, centenas de milhares de pessoas fugiram para a capital, Bamako, ou para os países vizinhos, na África Ocidental. Após estes desenvolvimentos, o CdS expressou grande preocupação em relação aos movimentos e ataques por parte dos grupos terroristas e extremistas no norte do Mali, afirmando num comunicado de imprensa que “esta grave deterioração da situação ameaça ainda mais a estabilidade e integridade do Mali e constitui uma ameaça direta para a paz e segurança internacionais”1. Os confrontos no norte, a proliferação de grupos armados, a seca e a instabilidade política, afetaram centenas de milhares de civis. O Mali enfrenta, portanto, uma crise política, humanitária e de segurança para a qual a comunidade internacional urge em encontrar resposta. Para tal, o CdS aprovou, ao abrigo do Capítulo VII da CNU, várias resoluções para fazer face à crise no Mali, nomeadamente: as resoluções 2056, 2071, 2085 (2012), 2100 (2013) e 2164 (2014). Segundo o Capítulo VII da CNU, o CdS pode autorizar o uso da força perante uma ameaça à paz ou agressão. Desta forma, a resposta do CdS em relação à crise no Mali tem consistido, segundo as resoluções aprovadas, em estabelecer uma força militar e civil internacional para ajudar, no âmbito das denominadas missões de peacekeeping, a restaurar a unidade e a estabilidade no país. Neste sentido, a Missão das Nações Unidas de Estabilização Multidimensional Integrada no Mali (MINUSMA) foi criada a 25 de abril de 2013 pela Resolução 2100 do CdS, com o intuito de apoiar as autoridades de transição no Mali a estabilizar o país durante o recente conflito.

http://www.unric.org/pt/actualidade/31012-mali-conselho-de-seguranca-da-onu-expressaqgrave-preocupacaoq-com-a-actividade-militar-dos-rebeldes-, 18 de abril de 2015. 4

2. Apoio internacional à crise do Mali Através da resolução 2085 de dezembro de 2012, o CdS autorizou a presença da força militar internacional AFISMA (Missão de Suporte Internacional no Mali liderada por África), por um período inicial de um ano. De acordo com esta resolução, a AFISMA tinha como principais tarefas2: a) contribuir para a reconstrução da capacidade das forças de Defesa e de Segurança do Mali, em coordenação estreita com outras entidades internacionais envolvidas no processo, incluindo a União Europeia e outros Estados-membros; b) apoiar as autoridades do país a recuperar as áreas do norte sob o controlo de terroristas, extremistas e grupos armados e a minorar a ameaça que os grupos terroristas representam, incluindo o AQMI, MUJAO e grupos extremistas associados, enquanto tomam as medidas apropriadas para reduzir o impacto das atividades militares sobre a população civil; c) apoiar as autoridades malianas na manutenção da segurança e a consolidar a autoridade do Estado dentro das suas capacidades; d) apoiar as autoridades malianas na sua responsabilidade primária de proteger a população; e) apoiar as autoridades malianas a criar um ambiente seguro para as missões de ajuda humanitária civis e o regresso voluntário dos deslocados internos e dos refugiados, conforme solicitado, dentro das suas capacidades e em coordenação estreita com os atores humanitários. No entanto, a ofensiva dos grupos armados no início de 2013 em direção ao sul, nomeadamente o MUJAO e o AQMI, exigiu uma nova resposta por parte do governo interino do Mali e da comunidade internacional. A 11 de janeiro de 2013, a França lançou a operação Serval, que, em coordenação com a AFISMA, tinha como objetivo travar os avanços dos grupos rebeldes em direção ao sul do Mali, garantir a proteção dos civis e recuperar a integridade territorial e a soberania do país. Com apenas três semanas de operação, a missão Serval, juntamente com as forças 2

Council, S. (2012). Resolution 2085. New York : United Nations, p. 4. 5

do Mali, conseguiu recuperar as três principais cidades do Norte (Gao, Kidal e Tombuctu), encontrando pouca resistência durante todo o processo. A União Europeia, por sua vez, demonstrou uma vez mais a sua debilidade no que toca a política externa, limitando-se a enviar uma pequena missão para ajudar na formação do exército do Mali. Neste âmbito, é lançada, a 18 de fevereiro de 2013, a EUTM-Mali com o intuito de apoiar as Forças Armadas do Mali na formação, aconselhamento e desenvolvimento das suas capacidades militares. Em março do mesmo ano, diversas solicitações foram dirigidas ao Secretário-Geral das Nações Unidas, nomeadamente pelas autoridades em transição no Mali, pelo presidente da CEDEAO e pela União Africana, no sentido de transformar a missão AFISMA numa missão de peacekeeping das NU. Como resposta, o CdS decide implementar, através da resolução 2100 de 25 de abril de 2013, a missão MINUSMA por um período inicial de 12 meses, estabelecendo o seu início para 1 de julho de 2013, data em que substituiria a AFISMA. A MINUSMA seria composta por uma força de 11 200 militares e 1440 polícias. A resolução 2100 do CdS estabelece que a MINUSMA tem como mandato 3: estabilizar os principais centros populacionais e apoiar o restabelecimento da autoridade estadual em todo o território do país; apoiar na implementação do roteiro de transição, incluindo o diálogo político nacional e o processo eleitoral; proteger os civis e funcionários das Nações Unidas; promover e proteger os direitos humanos; apoiar a assistência humanitária, a preservação cultural e a justiça nacional e internacional. O parágrafo 26 reitera, ainda, a importância da MINUSMA em proteger e mitigar os riscos dos civis, com particular enfâse para mulheres, crianças e pessoas deslocadas. Reafirmando a importância da MINUSMA, o CdS adota a resolução 2164 a 25 de junho de 2014, na qual prorroga o mandato da missão até 30 de junho de 2015 e reitera as tarefas essenciais da missão, nomeadamente4: a segurança, estabilização e proteção dos civis; apoiar o diálogo político nacional e a reconciliação; assistir o restabelecimento da autoridade estadual em todo o território do país, a reconstrução do setor de segurança, a promoção e proteção dos direitos humanos e o apoio à assistência humanitária; bem como 3 4

Council, S. (2013). Resolution 2100. New York: United Nations, p. 7. Council, S. (2014). Resolution 2164. New York: United Nations, p. 6. 6

a proteção dos funcionários das Nações Unidas e o apoio à preservação cultural. O parágrafo 20 encoraja, ainda, a melhoria das relações entre a MINUSMA e a população civil, com o intuito de sensibilizar esta para os objetivos da missão.

3. O peacekeeping e a Responsabilidade de Proteger O art. 43º da Carta das Nações Unidas prevê a constituição de um corpo de forças armadas ao serviço das NU. No entanto, uma vez que não há consenso nem vontade para a constituição de um corpo de forças armadas permanente ao serviço das NU, esta desenvolveu um instrumento menor, o peacekeeping, que consiste no emprego de forças militares por parte das NU para controlar ou pacificar situações de conflito internacional ou intraestatal. Esta atividade, que abarca grande parte dos recursos financeiros das NU, é dirigida a nível político pelo CdS e pelo Secretariado das NU e tornou-se uma das facetas mais desenvolvidas da organização. “O peacekeeping é uma atividade neutral de militares que não podem usar a força, não lutam contra ninguém, nem pretendem alterar o equilíbrio de forças criado pelos beligerantes.” 5 Em geral, as suas tarefas no terreno vão da ajuda humanitária às populações ao estabelecimento de governos democráticos. É uma atividade temporária destinada a proteger os civis dos horrores da guerra, enquanto os negociadores e os beligerantes chegam a um acordo. “O peacekeeping é, talvez, o elemento mais original e inovador da panóplia de mecanismos de resolução de conflitos. Desde a sua criação está em constante definição e refinamento, tanto conceptual como operacional.”6 Com efeito, à procura de uma resposta mais abrangente e eficaz, o conceito e a operacionalização das missões de peacekeeping têm sido redefinidas à medida que os conflitos vão exigindo diferentes tipos de abordagem. Desde o fim da Guerra Fria, o mundo tem assistido, por um lado, a um decréscimo de conflitos interestaduais e, por outro, a um acréscimo de conflitos de natureza interna, tais como guerras civis ou revoltas internas de grande escala. Dos 27 conflitos armados de

5 6

Pinto, M. d. (2007). As Nações Unidas e a Manutenção da Paz. Coimbra: Almedina, p. 64. Id., p. 70. 7

dimensão considerável em 1998, só 2 desses conflitos eram interestaduais.7 Neste tipo de conflitos, os civis são as principais vítimas. Durante a 2ª Guerra Mundial, “cerca de 65% das vítimas eram civis” 8 , em resultado quer dos bombardeamentos aéreos, quer do holocausto. Hoje, esta relação entre mortes civis e militares é provavelmente maior, embora não haja dados expressivos nessa matéria. As mortes de civis são consequência dos efeitos deste tipo de conflitos: quer diretos, devido ao recurso da “guerra suja” cujo modus operandi se carateriza pelas suas táticas de medo e de terror, em que os civis são os alvos táticos; quer indiretos, como a falta de acesso a cuidados de saúde, alimentação ou assistência humanitária. Face a estes desenvolvimentos, o peacekeeping tradicional deu lugar às denominadas operações de segunda geração. Trata-se de um peacekeeping mais exigente que cobre as várias valências das operações, desde a prevenção de conflitos ao peacebuilding. Na sua ação para controlar e resolver conflitos, o peacekeeping inclui quatro categorias: 

A prevenção de conflitos;



As tentativas de resolução diplomática (peacemaking);



A reconstrução dos países e a promoção do desenvolvimento económico e social (peacebuilding).

O novo peacekeeping, ou de segunda geração, tem aumentado o seu espetro de atuação ao intervir cada vez mais em conflitos internos, no contexto de disputas entre fações de um Estado. Estas operações demonstram uma mudança de orientação relativamente às suas prioridades: de missões predominantemente militares a políticas e humanitárias. A sua atuação centra-se em aliviar os sintomas da crise, criando condições de segurança para a atuação da diplomacia e das agências humanitárias. A composição destas operações, ao contrário do peacekeeping tradicional, envolve uma maior componente de pessoal civil e de polícia, privilegiando atividades de apoio à assistência humanitária. No entanto, o peacekeeping de segunda geração mostrou várias debilidades para travar calamidades, como por exemplo: o fracasso da intervenção na Somália em 1992-95; a ausência de uma resposta adequada ao genocídio no Ruanda em 1994; o fracasso da

7 8

Institute, S. I. (1999). SIPRI Yearbook 1999. Londres: Oxford University Press, p. 15. Kaldor, J. E. (2015). Em Busca de Segurança. Lisboa: Bertrand Editora, p. 185. 8

intervenção na ex-Jugoslávia que não evitou vários massacres, especialmente o de Srebrenica em 1995; entre outras. Estes acontecimentos chocaram a comunidade internacional e geraram enorme controvérsia quanto à resposta adequada para fazer face a estas emergências humanitárias. Neste âmbito, a comunidade internacional encontravase dividida: de um lado, os defensores dos Direitos Humanos, partidários da intervenção por razões humanitárias; do outro, os partidários absolutos da soberania do Estado, apreensivos quanto aos propósitos reais dos defensores (maioritariamente ocidentais) da intervenção humanitária. Urgia, então, a necessidade de encontrar uma resposta unânime por parte da comunidade internacional para dar resposta a este dilema. Em 2000, o conceito de intervenção humanitária viria a ser desenvolvido, no Canadá, como “responsabilidade de proteger” (RdP) pela Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania do Estado (ICISS), presidida por Gareth Evans (ex-Ministro dos Negócios Estrangeiros da Austrália) e por Mohammed Sahnoun (Conselheiro Especial das NU). A Comissão partiu da premissa que o conceito de soberania tem sofrido alterações, no sentido de ser visto como uma responsabilidade e não tanto como uma faculdade absoluta de controlo. O relatório desta comissão, conhecido em 2001, lançou “a discussão internacional em torno dos Estados que falham as suas responsabilidades, sugerindo que a comunidade internacional tem uma tripla responsabilidade em relação ao sofrimento da população, nomeadamente a responsabilidade de prevenir essas situações, reagir aos seus efeitos e reconstruir os países destruídos por crises humanitárias complexas”9. Na cimeira da Assembleia-Geral das Nações Unidas de setembro de 2005 foi conseguido um consenso global, ao nível dos chefes de Estado e de governo, no qual todos os Estadosmembros declararam que “todos os países individualmente têm a RdP as suas populações de genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade, e a comunidade internacional deve assistir os Estados no exercício dessas responsabilidades e na construção das suas capacidades de proteção”10. Exprimiram, também, que quando um Estado falhar manifestamente na proteção da sua população face aos quatro crimes e 9

Saraiva, M. F. (2014). Responsabilidade de Proteger. Em N. C. Mendes, & F. P. Coutinho, Enciclopédia das Relações Internacionais (pp. 460-462). Alfragide: D. Quixote, p. 460. 10 Secretary-General. (2009). Implementing the responsibilty to protect. New York: United Nations, p. 1. 9

violações especificados, a comunidade internacional tem a responsabilidade de agir coletivamente “de modo oportuno e decisivo”, de acordo com os capítulos VI e VIII da CNU, recorrendo a medidas diplomáticas, humanitárias ou a outros meios pacíficos. Caso os meios pacíficos se revelem inadequados, compete ao CdS, ao abrigo do capítulo VII da CNU, decidir o uso da força numa base casuística. Por conseguinte, o conceito de RdP foi estruturado em três pilares principais, nomeadamente: 

1º pilar - o Estado é o primeiro responsável por proteger a sua população de genocídio, crimes de guerra, limpezas étnicas e crimes contra a humanidade;



2º pilar - a comunidade internacional compromete-se a fornecer assistência que permita aos Estados desenvolver as capacidades locais, por forma a conseguirem cumprir com as suas responsabilidades;



3º pilar - refere a responsabilidade da comunidade internacional em responder coletivamente de modo oportuno e decisivo, no caso de um Estado falhar manifestamente em relação à proteção da sua população. Tal resposta poderá incluir meios pacíficos de acordo com o capítulo VI da CNU, coercivos de acordo com o capítulo VII da CNU (os quais necessitam de autorização do CdS) e/ou colaboração a nível regional e sub-regional de acordo com o capítulo VII da CNU.

Em resultado disso, as missões de peacekeeping das NU passaram a integrar o conceito de RdP, onde a tónica da segurança internacional é colocada ao nível da “segurança humana”. Desta forma, as missões de peacekeeping alteraram substancialmente a sua noção de consentimento das partes, no âmbito de um conflito intraestatal: continuam a existir, por um lado, as “intervenções a convite” (como, por exemplo, a MINUSMA), em que as autoridades do Estado com dificuldades em garantir a proteção da sua população solicitam a assistência da comunidade internacional; passando a existir, por outro, intervenções sem o consentimento das autoridades do Estado recetor (como, por exemplo, a intervenção na Líbia em 2011), sendo estas, em muitos casos, o fator de instabilidade e de insegurança para a sua população. A RdP preconiza, desta forma, que a comunidade internacional exerça coletivamente ação coerciva contra um Estado, não para evitar uma

clássica ameaça à paz e segurança internacionais, mas para proteger a população em risco dentro desse mesmo Estado.

4. O peacekeeping e o uso da força “Se o peacekeeping é desempenhado por militares, em última instância ele remete-nos para a possibilidade de estes usarem da sua prerrogativa natural: a aplicação da força.” 11 A realidade é que o peacekeeping nunca teve uma conduta inteiramente pacífica, ao contrário do que era idealizado. O uso da força no peacekeeping é viável em caso de legítima defesa (art. 51º) ou se a operação for enquadrada nos restantes artigos do Capítulo VII da CNU, que permite ao CdS impor sanções ou o uso da força. Segundo o Peacekeepers Handbook (1984), entende-se por legítima defesa o uso da força pelos capacetes azuis nas seguintes situações12: a) Quando forçados a agir em autodefesa; b) Quando a segurança da Força ou dos seus membros se encontra em perigo; c) Quando forçados a bater em retirada; d) Impedir tentativas de os desarmar; e) Quando impedidos de cumprir a sua missão; f) Em resposta a violações contra instalações das NU; g) Em resposta a tentativas de captura de civis ou militares das NU; h) Quando acordos específicos aceites pelas partes envolvidas na disputa tenham, ou na opinião do comandante no local, estejam prestes a ser violados. Contudo, a alínea e) e h) geram alguma ambiguidade quanto à interpretação da defesa da missão, assentando, em última instância, na decisão casuística do comandante da força. Com efeito, estes últimos devem ser complementados com os limites do uso da força codificados na lei internacional, que tem como critérios principais a: 

Necessidade – a força só pode ser empregue em último recurso e quando houver necessidade absoluta; e,

11 12

Pinto, M. d. (2007). As Nações Unidas e a Manutenção da Paz. Coimbra: Almedina, p. 127. Academy, I. P. (1984). Peacekeeper's Handbook. New York: Pergamon Press, p. 58. 11



Proporcionalidade – a força usada deve ser proporcional à ameaça.

Por outro lado, no âmbito das respostas face a ameaças previstas no Capítulo VII da CNU, como, por exemplo, situações de legítima defesa (art. 51º), as NU lançaram, em dezembro de 2004, o relatório A More Secure World, onde aborda os critérios para a legitimidade e limites do uso da força, nomeadamente13: a) Seriedade da ameaça – o mal em causa contra o Estado ou a segurança humana é suficientemente claro e sério, para justificar, prima facie, o uso da força militar? b) Justo propósito – é claro que o principal objetivo da ação militar é deter ou evitar a ameaça em questão, à parte de outras considerações ou motivos envolvidos? c) Último recurso – todas as opções não militares foram exploradas, para acreditar seriamente que outras medidas não irão ser bem-sucedidas? d) Meios proporcionais – a escala, duração e intensidade da ação militar são estabelecidas com base no mínimo necessário para fazer face à ameaça em questão? e) Balanço das consequências – a ação militar tem probabilidades razoáveis de fazer face à ameaça ou as consequências dessa ação podem ser piores do que a falta de ação? No entanto, os critérios supra mencionados geram inúmeros debates no seio da comunidade

internacional: por um lado, é importante que os mandatos das missões das

NU prevejam o uso da força em autodefesa, por forma a preservar a defesa dos seus militares e civis; por outro, existe a relutância de que as operações de peacekeeping se apoderem do monopólio do uso da força e se envolvam em atividades de peaceenforcement, autorizadas a usar a força para além da autodefesa. Todavia, as resoluções do CdS, em geral, autorizam o uso da força de forma implícita como, por exemplo, “ao abrigo do Capítulo VII”, “todas as medidas necessárias” ou “todos os meios necessários”. Desta forma, é premente analisar a forma como o uso da força está a ser operacionalizado pelas missões das NU, nomeadamente a MINUSMA, e quais os mecanismos existentes

Nations, U. (2004). A more secure world: Our shared responsibility. New York: United Nations Department of Public Information, p. 67. 12

de supervisão para verificar se os limites e a legitimidade do uso da força não estão a ser negligenciados.

5. A atuação da MINUSMA e os efeitos sobre a população A MINUSMA é uma missão de peacekeeping das NU que se enquadra nas “intervenções a pedido”, uma vez que foi solicitada pelas autoridades interinas do Mali, e tem como principais objetivos: a segurança, estabilização e proteção dos civis; apoiar o diálogo político nacional e a reconciliação; assistir o restabelecimento da autoridade estadual em todo o território do país, a reconstrução do setor de segurança, a promoção e proteção dos direitos humanos e o apoio à assistência humanitária. A MINUSMA está a ter um papel essencial na reconstrução das capacidades estaduais no Mali, contudo a sua atuação não está isenta de críticas: por um lado, não está a gerir da melhor forma a sua relação com a população maliana, sendo, por conseguinte, alvo de várias manifestações; por outro, demonstrou não estar preparada para lidar com essas mesmas manifestações. Uma das causas destas manifestações prende-se com o agravamento das condições de vida da população com a chegada da Força das NU. O papel da missão é muito criticado, nomeadamente em Gao, onde “a presença dos capacetes azuis tornou a vida cada vez mais cara [e o] lixo que eles produzem tem vindo a degradar a qualidade do ar da cidade.”14 Nestas condições, a população questiona-se sobre a verdadeira missão dos capacetes azuis que, ao estacionarem em grandes aglomerações sem o apoio logístico adequado, dificulta o quotidiano da população local e gera um descontentamento generalizado face à sua presença. Outra das causas prende-se com a perceção por parte da população da falta de imparcialidade da MINUSMA. Neste âmbito, teve lugar em Gao, no passado dia 27 de janeiro, a mais violenta e sangrenta manifestação contra a MINUSMA. As suas causas remontam ao dia 24 de Janeiro, quando começou a circular uma informação na

Diop, M. (03 de mars de 2015). Plainte de la population de Gao contre la MINUSMA. L'indépendant, p. 3. 13

comunicação social que denunciava a MINUSMA de ter assinado um documento com a Coordenação15, prevendo a criação de uma Zona Temporária de Segurança. Este acordo motivou diversos protestos por parte dos partidos políticos e da opinião pública em Bamako, por afirmarem que o acordo seria o princípio da partição do país e que a MINUSMA, por sua vez, não poderia celebrar acordos bilaterais com grupos “terroristas”16. Entretanto, a MINUSMA emitiu um comunicado em que dizia tratar-se apenas de “um documento de trabalho”. No entanto, este documento encontrava-se disponível on-line e estava assinado pelo representante do MNLA e da MINUSMA, prevendo a criação uma Zona de Segurança de 10 km entre o eixo Aneffis e Almoustrat. Em resultado disso, esta zona passaria a ser controlada exclusivamente pela MINUSMA, que ficaria com o direito de autorizar, ou não, a passagem nesse corredor. A celebração deste acordo bilateral entre a MINUSMA e a Coordenação levou a que tivessem sido convocadas manifestações em Gao no dia 27 de janeiro contra a MINUSMA. Assim como afirma Tharoor, a imparcialidade é o “oxigénio” do peacekeeping: “a única forma dos capacetes azuis poderem trabalhar é ter a confiança dos dois lados, ser claros e transparentes na sua atuação e manter abertas as linhas de comunicação” 17 . Por conseguinte, a perda, deliberada ou não, do princípio da imparcialidade pode originar resultados trágicos, como, por exemplo, colocar em risco a vida dos capacetes azuis e retirar credibilidade às missões das NU. Foi o que aconteceu com a subentendida perda de imparcialidade da MINUSMA aquando do seu acordo com a Coordenação. Com efeito, a manifestação de 27 de janeiro, convocada por grupos associados à Plataforma18, juntou cerca de 850 manifestantes na praça da independência, em Gao, e deslocou-se para junto do quartel-general da MINUSMA dessa mesma cidade. A manifestação tornou-se violenta, com os manifestantes a atirar pedras, cocktails Molotov e a tentar forçar a entrada no Campo. As forças de segurança da MINUSMA intervieram com gás lacrimogéneo para tentar dispersar os manifestantes e disparam tiros de aviso para evitar o escalar dos confrontos. 15

Grupo que reúne todos os movimentos pró-Azawad presentes nas negociações. O Governo do Mali refere-se sempre aos grupos armados pró-Azawad como terroristas. 17 Tharoor, S. (1995). Should UN Peacekeeping Go Back to Basics? (Vols. 37, nº 4). Survival, p. 56. 18 Grupo que reúne movimentos pró-Bamako presentes nas negociações. 14 16

No entanto, a força de segurança ruandesa, alegando agir em autodefesa, decidiu abrir fogo sobre os manifestantes. Esta repressão violenta por parte da MINUSMA teve como resultado, segundo o jornal L’indépendant, a “morte de pelo menos três pessoas e uma dezena de feridos”19. Em resultado disso, a relação da MINUSMA com o Governo do Mali deteriorou-se, bem como a perceção popular relativamente à missão, que se tornou extremamente negativa, em Gao. No dia 28 de janeiro, a MINUSMA acabaria por retirar a proposta da Zona Temporária de Segurança e, no dia 29, o Presidente da República Ibrahim Boubacar Keita (IBK) visitou Gao, com o objetivo de apresentar condolências à família das vítimas e tentar melhorar a imagem da MINUSMA, referindo que: “A MINUSMA não é nossa inimiga. É nossa amiga”; e que “os crimes não irão ficar impunes”. Não obstante a visita do Presidente IBK ter contribuído para serenar os ânimos, urgia a necessidade de apurar os factos e os culpados deste acontecimento. Neste sentido, as Nações Unidas anunciaram, no dia 13 de fevereiro, a nomeação oficial de uma equipa de especialistas de “elevado reconhecimento” para realizar um inquérito sobre a atuação dos seus elementos, durante a manifestação em GAO. O anúncio da realização deste inquérito contribuiu para melhorar a relação do Governo com a MINUSMA, bem como poderá contribuir para melhorar a imagem da MINUSMA e diminuir alguma hostilidade, sobretudo pela população de GAO, para com os elementos no Teatro de Operações. Ao receber o relatório do inquérito a 2 de abril, Ban Ki-moon sublinha em nota, emitida pelo seu porta-voz, que: foi constatado que membros de uma Unidade de Polícia Formada da missão usaram força excessiva não autorizada contra manifestantes civis durante a manifestação; condenava o ato como uma violação da diretriz da MINUSMA sobre o uso da força; e, estava empenhado em garantir que os autores sejam plenamente responsabilizados pelas suas ações.20

Diop, M. (03 de mars de 2015). Plainte de la population de Gao contre la MINUSMA. L'indépendant, p. 3. 20 http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50494#.VU-VqvlVikp, 02 de maio de 2015. 15

Contudo, para preservar a credibilidade dada às missões das NU, não basta realizar um inquérito, é necessário apurar responsabilidades e fazer a restruturação adequada face ao desfecho do inquérito: o que não aconteceu até ao momento.

6. Considerações finais O peacekeeping tem-se vindo a revelar um dos principais instrumentos das NU no que concerne à manutenção da paz e segurança internacionais. É uma das atividades mais notórias das NU, estando em constante evolução de operação para operação. O seu espetro de atuação tem vindo a aumentar progressivamente, indo da prevenção dos conflitos ao peacebuilding, no qual abarcam missões complexas que implicam uma multiplicidade de tarefas. Em termos gerais, o móbil do peacekeeping é evitar a perda de vidas humanas. No entanto, vários crimes contra a humanidade nos anos 90 demonstraram a incapacidade da comunidade internacional responder adequadamente a uma nova geração de conflitos, de carácter violento e brutal, cujo principal alvo é a população civil, perseguida por motivos políticos, raciais ou religiosos. Face a esta incapacidade, desenvolveu-se uma doutrina política para dar resposta a estas situações de emergência humanitária, a RdP, que coloca a tónica na “segurança humana”, isto é, na proteção de civis face a crimes de genocídio, crimes contra a humanidade, limpezas étnicas e crimes de guerra, em detrimento da soberania absoluta do Estado. Mais tarde, em 2005, o conceito RdP viria a obter ressonância no seio das NU, sendo adotado unanimemente pelos Estados-membros das NU, e, por conseguinte, passou a fazer parte integrante das missões de peacekeeping das NU. Contudo, ainda existe alguma controvérsia no seio da comunidade internacional relativamente à ingerência humanitária e aos seus propósitos. Embora a controvérsia em torno do estatuto e âmbito da RdP se foque essencialmente na legitimidade da ingerência sem o consentimento do Estado recetor, a análise do uso da força em intervenções consentidas é igualmente importante. Com efeito, acontecimentos como os do passado dia 27 de janeiro, em Gao, levantam inúmeras questões como o conceito está a ser operacionalizado pelas forças no terreno e como o uso da força está a ser empregue sob os auspícios da RdP. 16



Em primeiro lugar, a falta de apoio logístico adequado à instalação dos capacetes azuis, em Gao, fez com que os produtos disponíveis na cidade fossem canalizados para o destacamento da MINUSMA, o que resultou, por um lado, na escassez de produtos disponíveis para a população e, por outro, no aumento exponencial dos preços dos poucos produtos disponíveis. Não obstante, o lixo produzido pelo contingente da MINUSMA veio degradar de igual modo a qualidade de vida da população local. Perante isto, a presença da MINUSMA não foi bem recebida pela população local, o que abriu caminho para uma desconfiança por parte desta em relação ao acordo realizado entre a MINUSMA e a Coordenação, culminando na presunção de falta de imparcialidade da MINUSMA. Por conseguinte, urge redefinir o funcionamento do apoio logístico, por forma a impedir que o abastecimento do contingente deste tipo de missões se torne um ónus para a população local e um foco de tensões.



Por

outro

lado,

repressão

violenta

manifestação

desrespeitou

inequivocamente a legitimidade e os limites do uso da força preconizado pelas NU (ver cap. 4). A necessidade do uso da força para conter os manifestantes podia ter sido evitada por um diálogo mais aberto entre a MINUSMA e a população, que é, aliás, preconizado pelo parágrafo 20 da resolução 2164 do CdS, que encoraja para a melhoria das relações entre a MINUSMA e a população civil, com o intuito de sensibilizar esta para os objetivos da missão; porém, uma vez chegado àquele momento crítico, o uso da força, para conter os manifestantes e proteger os militares, civis e instalações das NU, não é questionável. O mesmo não se poderá dizer em relação à proporcionalidade do uso da força empregue face à ameaça. Esta foi contra todos os princípios de DH pelo qual se rege a doutrina da RdP. Acontecimentos desta natureza, normalmente associados a Estados com regimes ditatoriais, autocráticos e desrespeitadores dos DH, são alvo de condenação pela comunidade internacional, em geral, e das NU, em particular. Logo, é completamente inaceitável que forças ao serviço das NU tenham este tipo de comportamento, colocando em causa toda a estrutura e credibilidade da organização. Isto deve-se, em parte, à multiplicidade de Forças que compõem as várias missões das NU, provenientes de países cujo respeito pelos DH é muito díspar daquele preconizado pelas NU e pela sua DUDH, repercutindo-se na forma como as suas tropas atuam no terreno. Contudo, esta situação poderia ser 17

colmatada através de formação, ao cuidado das NU, no sentido de padronizar a perceção em relação aos DH, o que, por sua vez, seria igualmente frutífero na “universalização” dos mesmos, quando os militares regressassem aos seus países. Desta forma, o código de conduta transmitido aos militares e civis que integram as missões das NU deveria abranger uma ação de sensibilização para o respeito pelos DH segundo a DUDH. Para além disso, é igualmente fundamental incorporar técnicas antimotim para dispersar futuras manifestações contra missões das NU, por forma a garantir a defesa das dos militares, civis e instalações das NU e, ao mesmo tempo, respeitar a integridade humana daqueles que têm direito a manifestar-se. 

Por fim, é importante implementar uma supervisão efetiva e eficaz em situações onde os limites e legitimidade do uso da força são negligenciados, no sentido de apurar responsáveis e evitar que eventos dessa natureza se repitam.

Em suma, a MINUSMA não está a ser um catalisador de estabilidade e proteção de civis, mas sim de ameaça e de instabilidade, nomeadamente em Gao. Por isso, é urgente analisar e retificar a operacionalização da MINUSMA, tendo como objetivo o aperfeiçoamento contínuo de missões com esta natureza, tornando-as, por conseguinte, mais eficientes face às adversidades com que são confrontadas. Isto, porque o mundo precisa do peacekeeping para garantir a paz, a segurança e a observância dos DH em sítios onde muitas vezes a população é esquecida e abandonada à mercê de ameaças que negligenciam por completo os “direitos que cada um tem só por ser um ser humano”21. No entanto, é preciso ter em mente que “a verdadeira força de uma operação de peacekeeping reside não na sua capacidade de usar a força, mas precisamente no facto de não usar a força e, dessa forma, permanecer acima do conflito e preservar a sua posição única e o seu prestígio.”22

Cabrita, I. (2014). Direitos Humanos. Em N. C. Mendes, & F. P. (Org.), Enciclopédia das Relações Internacionais (pp. 163-165). Alfragide: D. Quixote, p. 163. 22 Pinto, M. d. (2007). As Nações Unidas e a Manutenção da Paz. Coimbra: Almedina, p. 64. 18