3 april 2013
De efficiënte gemeente bestaat, toch?! 100.000+ als ideaal In de plannen van het kabinet is een gemeentegrootte van 100.000+ het ideaal. Het ’eindperspectief’ is een teruggang van het huidige aantal gemeenten – ongeveer 400 – naar 100 à 150. Te beginnen met een teruggang van 400 naar 300. Nu hebben we 27 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, dus ruim 90 procent van de huidige gemeenten is te klein. En alhoewel duidelijk is dat het Rijk grotere gemeenten niet kan of wil afdwingen en samenwerking ook van belang is, heeft minister Plasterk duidelijk gemaakt dat hij zich gaat inspannen voor de vorming van grotere gemeenten. Het belangrijkste argument voor vergroting en dus herindeling, is dat hierdoor gemeenten met meer slagkracht ontstaan. Ook financieel is groter goed, zodat bezuinigingen mogelijk worden in het sociale domein. Maar dan moeten we wel zorgen dat grotere gemeenten ook echt goedkoper zijn. Herindeling maakt het duurder 1
Onderzoek van Allers en Geertsema laat zien dat herindelingen leiden tot hogere lasten. Dat begint al in de jaren voor de herindeling, het blijft zo vlak na de herindeling en het is zo 4 jaar na de herindeling. Ook de uitgaven aan bestuur - bij uitstek een post waar bezuinigingen mogelijk lijken – blijven gelijk. De claim van het kabinet dat grotere gemeenten goedkoper zijn lijkt op niets gebaseerd. De volgende vraag is: hoe komt dat? Allers en Geertsema noemen twee hypothesen: 1) door de herindeling ontstaat een ondoelmatige schaal met veel afstemming en bureaucratie. Dat leidt tot verspilling. Vraag die je hierbij kunt stellen is of de schaal ondoelmatig is of de aanpak? En 2) door de herindeling neemt de bestuurskracht en daarmee het aantal taken van gemeenten toe. Dat laatste is op zich geen probleem: kosten nemen toe, maar burgers hebben ook meer aan de gemeente. Vraag die je hierbij kan stellen is of die taken eigenlijk wel nodig zijn? Meer kunnen doen door schaal en kracht betekent niet automatisch dat je het ook moet doen! 1
Maarten Allers, Bieuwe Geertsema. “Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling, Me Judice, 9 november 2012
Lessen Op hoger abstractieniveau zien we dus dat herindelingen de afgelopen jaren niet hebben geleid tot besparingen en dat de claim dat grotere gemeenten goedkoper zijn niet hard te maken is. De hypothese is dat dit zou kunnen komen door een ondoelmatige schaal en een toename van taken. Maar de vraag hoe het komt dat herindelingsgemeenten niet goedkoper zijn dan kleine, verdient volgens ons meer aandacht. Er is meer over te zeggen. Wij kiezen voor een andere benadering om beter te begrijpen waarom gemeenten na herindeling vaak duurder zijn dan daarvoor. We putten daarvoor uit onze ervaringen met herindelingen fusies – en vaak ook post fusies. Daarmee kunnen we achteraf beter begrijpen welke factoren verklaren waarom het na de herindeling allemaal zoveel duurder (of niet goedkoper?) is geworden en we kunnen bij komende herindelingen pogen dit te vermijden. Dit met de kanttekening dat burgers wellicht bereid zijn te betalen voor een herkenbaar verbeterde dienstverlening. De focus in dit artikel ligt bij herindelingsgemeenten. Overigens gelden veel van onderstaande constateringen ook voor grote gemeenten in zijn algemeenheid.
1
3 april 2013
Opmerking vooraf: hoe rationeel zijn herindelingsprocessen eigenlijk?
Things do not happen, things are made to happen (John F. Kennedy)
In de analyses en beschouwingen over herindelingen wordt te vaak uitgegaan van rationele processen. Vragen die langskomen zijn: welke schaalgrootte is optimaal en hoe kunnen we schaalnadelen voorkomen? Deze vragen zijn relevant – we zullen er straks iets meer over zeggen – maar het is goed om steeds te beseffen dat bij fusies, herindelingen, samenwerking en schaalvergroting de sentimenten behoorlijk meespelen.
Het opnemen van harde doelstellingen rondom kostenreducties in de plannen is een eerste en cruciale stap in het realiseren daarvan. Als je niet duidelijk maakt wat de financiële doelstellingen zijn (en hoe je deze incasseert) is de kans dat een reorganisatie of herindeling leidt tot een efficiënte gemeente klein. Om Kennedy te parafraseren: efficiëntie gebeurt niet zomaar, je moet er voor zorgen dat het gebeurt. Wij constateren dat gemeenten de plannen voor herindeling (lees ook: schaalvergroting, samenwerking) vaak beargumenteren vanuit allerlei doelstellingen maar niet om kosten te besparen. Als we kijken naar onderliggende motieven om tot schaalvergroting te komen zien we de volgende doelen veel terugkomen. Vergroten van de slagkracht
(Gelderlander, januari 2013)
Om antwoord te kunnen geven op nieuwe opgaven, zoals decentralisatie van jeugdzorg & onderdelen van de AWBZ, de Participatiewet, de kleinere rol van de provincie en een grotere rol van Europa. Het gaat dan vaak om bovenlokale, sub-regionale taken, met name op gebied van ruimtelijke ontwikkeling, arbeidsmarkt, zorg, jeugdzorg of regionale economie. Streven is dat zowel op ambtelijk niveau als op bestuurlijk niveau de deskundigheid toeneemt.
Schaalvergroting, fusies of het samengaan van organisatieonderdelen gaan altijd om het opgeven van identiteit en het uitvinden van een nieuwe identiteit. Daar spelen gemeenteraden een belangrijke rol. Over de besluiten die dan genomen worden, hebben we allemaal onze mening. Het kan efficiënter, zakelijker, professioneler meer op hoofdlijnen etc. etc. Maar eigenlijk doet het er niet toe: de gemeenteraad bepaalt en daar hebben we het mee te doen, dat is democratie, dat is politiek. (En dat is maar goed ook.)
De gemeente Renkum kan het niet meer alleen. Dit jaar hebben we jeugdzorg er bij gekregen. Er is hier geen senior medewerker die deze taak er even bij pakt (burgemeester Renkum in De Gelderlander, 15 februari 2013).
De beslissingen en gevoelens van raden weerspiegelen vaak ook gewoon gevoelens van burgers. Als burgers zich via het zwembad, het loket of desnoods de begraafplaats verbonden voelen met hun gemeente is dat zo.
Sterkere positie in de regio Door een sterkere positie in de regio (en meer middelen) kan meer invloed uitgeoefend worden. Dit is deels ook een antwoord op schaalvergroting waar samenwerkingspartijen zelf mee bezig zijn (GGD, ROC’s, Welzijn en Zorg, Veiligheidsregio’s). Het gaat in feite om een vorm van ‘meegroeien’. Vaak hebben gemeenten geen formele rol, maar zijn wel een belangrijke partij die invloed uit kan oefenen.
De kanttekening die je erbij kunt maken is dat het goed is om bij dit soort keuzen scherp te maken wat het kost. Symbolen zijn belangrijk en doen ertoe, maar het is van belang om in beeld te houden wat de kosten daarvan zijn. Je kunt geld tenslotte maar één keer uitgeven. Wat zien we – los van de politiek - gebeuren in de plannen en de nieuwe organisaties?
Wethouder Eric van der Burg (Zorg) gaat met Cordaan en andere Amsterdamse zorginstellingen praten over de ontslaggolf in de zorg (Het Parool, 24 januari 2013).
2
3 april 2013
Betere dienstverlening
De praktijk is vaak weerbarstiger. Hieronder beschrijven we op basis van onze praktijkervaring hoe wij zien dat deze voornemens vaak uitpakken, wat de onderstroom daar bij is en dus ook ‘wat te doen’ om de beoogde voordelen wel te realiseren.
Betere dienstverlening ontstaat enerzijds door een ruimer aanbod aan diensten en anderzijds door daarbinnen te specialiseren. Hierdoor krijg je per gemeente meer vakdeskundige ambtenaren. Het is een keuze voor meer diensten, simpelweg omdat het kan, ofwel aanbod creëert ook vraag.
Vijf sleutels voor een efficiënte gemeente
En als bezuinigen wel een doel is, waarom lukt het dan vaak niet? Ook als bezuinigen wel een doel is, zien we maar al te vaak dat gemeenten er in de nieuwe organisatie niet in slagen om de geplande besparingen te incasseren. Dat begint al in het fusieproces zelf, waarbij afspraken gemaakt worden als: gelijkwaardigheid voorop, geen gedwongen ontslagen, niet duurder. Het proces van samenvoegen en schaalvergroting is zelden rationeel. De ambities van bestuurders en de Calimero gevoelens van de kleinere gemeenten spelen een belangrijke rol. En de hindermacht van alle partijen is groot. Als ergens een bestuurder afhaakt is er geen fusie. Het resultaat is vaak dat partijen tevreden gehouden moeten worden. Dit zijn de kosten van gelijkwaardigheid, die blijkbaar inherent zijn aan dit proces. Maar daarna, waarom worden de efficiency mogelijkheden niet geïncasseerd?
Andere deskundigheden Realiseren van de doelstellingen,en onderliggende ambities vraagt om andere deskundigheden. Deze liggen op meerdere terreinen. Het gaat bijvoorbeeld niet alleen om vakdeskundigheid en omgang met nieuwe taken, maar ook om strategisch denken en handelen, goed in netwerken kunnen opereren en tenslotte: lef, doorzettingsvermogen en de rug recht kunnen houden bij tegenwind. Vooral bij politieke tegenwind blijkt dat beoogde efficiency maatregelen (bijvoorbeeld het sluiten van voorzieningen) het eerst ingewisseld worden.
De praktijk is weerbarstiger dan de theorie In theorie klopt het helemaal: groter is efficiënter. Door schaalvoordelen nemen de kosten per burger af. Door:
Deze deskundigheden ontstaan niet vanzelf: het zijn dezelfde medewerkers, leidinggevenden en wethouders die het werk moeten doen, maar dan met een meer strategische oriëntatie en binnen een uitgebreider netwerk met meer (en vaak ook grotere) spelers.
Efficiency in de uitvoering van de verschillende primaire en ondersteunende processen (Shared Service Centrum). Efficiency door minder management en minder ondersteuning. Terugverdienen van investeringen (ICT) door deze over een groter volume te kunnen spreiden. Minder voorzieningen, dan wel bestaande voorzieningen gebruiken voor een grotere groep burgers. Denk aan zwembaden, gemeentewerf, loketten.
Een ander spel met andere spelers en spelregels. Deskundigheden die mensen (vaak) wel in huis hebben, maar waar nooit een beroep op is gedaan. Van buiten halen waar nodig, maar vooral investeren in ontwikkeling van eigen talent en een nieuw samenspel tussen ambtenarij en bestuur organiseren. Je kunt er niet snel genoeg mee beginnen, bij voorkeur al tijdens het fusieproces: van A naar B op de manier van B. Ook dit is sturen op te bereiken doelstellingen.
3
3 april 2013
Standaard processen
Andere opvatting over eigen rol
Het streven naar betere dienstverlening en de mogelijkheden van specialisatie heeft de neiging om door te schieten: de dienstverlening wordt beter dan nodig, omdat het kan. Daarnaast creëert aanbod uiteindelijk zijn eigen vraag, als er geen rem op zit. De uitspraak ‘dan kunnen we nu eindelijk gaan doen waar we eerder geen tijd voor hadden’ horen we te vaak.
Er komen meer taken bij de gemeenten te liggen. Dat betekent ook dat er meer moet gebeuren. De vertaling van veel gemeentes is dat ze daarom meer ZELF moeten doen. En daar gaat het mis en dit leidt mede tot bovengenoemde problematiek rondom variatie in het werk en complexiteit in de organisatie. De oplossing zit in twee samenhangende opvattingen over de rol van de gemeente.
Over de noodzaak van sturen op het realiseren van efficiency doelstellingen gesproken! Dit vraagt scherp zicht op wat je wel/niet doet en wat de harde noodzaak is om bepaalde dienstverlening aan te bieden.
Op de eerste plaats burgers (belanghebbenden) ECHT meer zelf laten doen. Het adagium ‘uitgaan van eigen kracht’ is inmiddels gemeengoed geworden. Maar wat is dat en hoe doe je dat? Onze overtuiging is dat dit streven alleen effect zal hebben als je even bewust NIETS doet, zodat betrokkenen in onzekerheid terecht komen en daadwerkelijk zelf tot actie moeten komen. Dit staat haaks op de reden waarom veel mensen voor dit werk gekozen hebben en op het streven naar betere dienstverlening. En natuurlijk gaat het een keer mis en komen er meer klachten. Dus: lef, doorzettingsvermogen, rug recht houden, ook bij politieke tegenwind.
Een antwoord kan gevonden worden in standaardisatie van processen en minimaliseren van het aantal varianten. De neiging is om vooral aandacht te besteden aan de uitzondering en daarop de processen in te richten. Kort gezegd: NIET doen, laat variatie oplossen waar die ontstaat en zichtbaar wordt. Dat is bij het klantcontact, in de spreekkamer, in de wijk, etc.. Ook daarvoor kunnen en moeten deskundigheden ontwikkeld worden. En de beleidsmatige durf om te dereguleren en vereenvoudigen.
Op de tweede plaats meer acteren als speler in het netwerk, op alle niveaus. De regierol moest altijd al verdiend worden, maar met minder middelen en meer spelers wordt het belangrijker en lastiger. Regie is meer dan veredeld inkopen, het moet meer resultaat en minder kosten/inspanning met zich meebrengen. Dit vraagt om organiseren van gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij gebruik maken van de deskundigheden van belanghebbenden als uitgangspunt geldt. Daarin is geen plek voor vrijblijvendheid: je doet mee met gelijkwaardige inbreng (tijd, geld) of je doet niet mee.
Eenvoudige organisatie Een andere achterliggende gedachte is dat grotere gemeenten minder management nodig hebben. De argumenten klinken bekend: het aantal secretarissen neemt af, ondersteunende taken kunnen efficiënter georganiseerd worden etc. Maar, een grotere omvang noodzaakt ook meer coördinatie om de complexiteit in een organisatie te managen. Daarmee slaan de schaalvoordelen van omvang om in schaalnadelen. Deze constatering is de afgelopen jaren gemeengoed geworden voor te grote ziekenhuizen, scholen en verpleeghuizen, maar voor gemeenten ligt dat kennelijk anders. Bij veel gemeenten zien we dat als antwoord op een complexe omgeving (en een veelheid van taken) er een complexe gemeentelijke organisatie ontstaat. Een veelheid aan coördinatiemechanismen wordt door elkaar gebruikt: lijnstructuur, programmadirecteuren, projectleiders, stuurgroepen. En dat allemaal in één organisatie en met als doel om efficiënter te werken. Wij redeneren andersom. Het motto zou moeten zijn: hoe complexer de omgeving, hoe eenvoudiger de organisatie.
4
3 april 2013 Bij het ontwikkelen van een meer bedrijfskundige benadering bij leidinggevenden, kortom andere deskundigheden.
Andere oriëntatie op ‘incasseren’ Het incasseren van schaalvoordelen is alleen mogelijk als gemeenten besluiten om na de herindeling ook daadwerkelijk:
Essentieel is hier niet mee te wachten maar er van het begin af aan op sturen. Dus niet twee college-periodes niet-ingrijpen om iedereen ‘te laten wennen aan de nieuwe context’. Ook dit vraagt andere deskundigheden: lef, doorzettingsvermogen en de rug recht houden.
Voorzieningen, zoals loketten, gemeentewerf, aantal zwembaden te reduceren (kill your darlings). Afscheid te nemen van medewerkers door collectieve maatregelen, actief te sturen op de mogelijkheden die natuurlijk verloop en externe mobiliteit bieden.
Huub Torremans & Boris van de Woestijne, Rijnconsult
Meer en andere taken slim uit te voeren en niet (meteen) alles zelf gaan doen. Processen te standaardiseren en een eenvoudige organisatie in te richten. Daar zien we het vaak haperen. ‘We kunnen niets besparen, want we moeten wachtgeld betalen’. Klopt, maar hoe later je begint hoe langer het duurt voor het wat oplevert. Een ander voorbeeld: de bedrijfseconomische logica waarin een goede benutting van loketten centraal staat, komt op gespannen voet te staan met de logica van de bestuurder die herkozen wil worden en daar de sluiting van loketten niet bij kan gebruiken. De band tussen betalen en genieten is bovendien afwezig.
Een aantal mensen hebben wij gevraagd hun reactie te geven op deze notitie. Wij bedanken deze mensen voor hun bijdrage. Gemeente Zaanstad: mevrouw A. Halff Gemeente Barendrecht: mevrouw C. Koets Gemeente Ridderkerk: mevrouw Y. van der Berg Gemeente Apeldoorn: de heer V. Thunnissen Kamer van Koophandel Rotterdam: de heer P. Oord Gemeente Houten: de heer M. Van Liere
Geef burgers de keuze en laat zien wat de kosten van een loket zijn en hoe dat terugkomt in gemeentelijke lasten. Symbolen zijn op zichzelf niet verkeerd, wel is het zo dat duidelijk moet zijn wat ze kosten en wie de rekening betaalt. Hoe efficiënt wil je zijn en wat heb je daar voor over? Willen en durven incasseren van efficiency voordelen moet van begin af aan een centraal thema zijn als je dat wil realiseren. Bij het uitvoeren van een nulmeting: wat doen we eigenlijk en hoe zijn uitvoerings- en programmakosten opgebouwd?
Rijnconsult Hofspoor 9 3994 VZ Houten 030-298 42 50 www.rijnconsult.nl
Bij het definiëren van doelstellingen: op welke terreinen willen we efficiency voordelen realiseren en op welke termijn? Bij het inrichten van een goede control functie.
5