revista educativa by ROCIO ACUÑA CRISPIN

Revista Pensamiento Educativo

Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO Publicación de la Facultad de Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile Director Dr. Sergio Arzola Medina Comité Editorial Dr. Antonio Bartolomé P. (Universidad de Barcelona, España). Dra. Carmen Lucia Becerra Machado (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil). Dr. Eduardo Cabezón (Universidad Diego Portales, Chile). Dr. Jorge Capella R. (Pontificia Universidad Católica, Perú). Mag. Gloria Carranza D. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Dra. Lucía Domínguez Á. (Universidad de Concepción, Chile). Dra. Viviana Gómez (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Dr. Jesús Hernández A. (Universidad Pública de Navarra, España). Dr. John D. Holst (University of St. Thomas, Minneapolis, EE.UU.). Dr. Jaüme Martínez B. (Universidad de Valencia, España). Dr. Cristián Juan Noemi P. (Universidad de La Serena, Chile Dr. Rolando Pinto C. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Mag. Sylvia Rittershaussen K. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Dra. Eliana D. Rojas (University of Connecticut, EE.UU.). Dr. Eugenio Saavedra G. (Universidad Católica del Maule, Chile). Dr. Ricardo Salas A. (Universidad Católica Silva Henríquez, Chile). Mag. Lucía Santelices C. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Jaüme Sarramona L. (Universidad Autónoma de Barcelona, España). Mag. Julia Sequeida Y. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Dra. Nolfa Ibáñez (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Chile). Mag. Pierina Zanocco (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). Dr. Víctor Zúñiga (Universidad de Monterrey, México). Consultor Académico para este número Dr. Cristián Cox Donoso Representante legal Dra. Erika Himmel König Decana (I) Editor Mag.(c) Ricardo Rojas Valdés Características y Política Editorial de la Revista La Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO es una publicación oficial de la Facultad de Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Se editan dos números al año: junio y diciembre. Dicha Revista, de carácter monográfico, está concebida como una instancia de reflexión y propuesta teórico-práctica de alto nivel, que haga aportes conceptuales al desarrollo innovativo, a partir de antecedentes fundamentados científicamente, a un TEMA CENTRAL, acordado por el Comité Editorial. Se espera que los artículos sean sustentados en antecedentes fundamentados científicamente, y referencias actualizadas; no constituyendo en sí Informes de Investigación, sino por el contrario, ensayos de aportes conceptuales. Para cautelar su calidad, el Director y el Editor nombran un CONSULTOR ACADÉMICO, especialista en el Tema, y con quien se acuerda: la nómina de personalidades nacionales y extranjeras que sean expertos o investigadores del núcleo temático del volumen pertinente de la Revista; y luego, sobre la base de evaluación de pares se seleccionan 15 artículos entre los cuales se procura mantener la proporción de 1/3 correspondientes a aportes de miembros de la Facultad y 2/3 a contribuciones de especialistas nacionales y extranjeros, externos a la Unidad. De haber discenso en la opinión de los expertos evaluadores, actúa como árbitro el Director. Loa artículos originales, publicados o no, no se devuelven y las evaluaciones son confidenciales. La última fecha para enviar el artículo para el primer número de junio es el 30 de abril, y para el 2º de diciembre el 31 de octubre. Las opiniones señaladas en notas o artículos firmados no representan necesariamente las del Comité Editorial ni las de la Facultad de Educación. Las NORMAS DE EDICIÓN para preparación y presentación de los artículos se detallan en las páginas finales de cada volumen. Se aceptan CANJES con publicaciones similares, que serán convenidos a través de SIBUC-Sistema de Bibliotecas UC (Fax: 56 2 354 5852), con el VºBº del Director. Esta publicación está incluida en: LATINDEX - Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, El Caribe, España y Portugal; y en CLASE -Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades.

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE FACULTAD

EDUCACIÓN

Revista Pensamiento Educativo Volumen 40 - Número 1 - Junio de 2007 Políticas y estrategias de mejoramiento de la calidad de la educación

Santiago de Chile

“Esta Revista recibe apoyo del Fondo de Publicaciones Periódicas de la Vicerrectoría de Comunicaciones y Asuntos Públicos de la Pontificia Universidad Católica de Chile”.

Correspondencia dirigirla a: Dr. Sergio Arzola Medina Revista Pensamiento Educativo, Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile Avda. Vicuña Mackenna Nº 4860. Casilla 114 D, Macul. Santiago de Chile. Fax: (56) (2) 553 0092. E.mail: sarzola©uc.cl © Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile - 2007 Reproducción Prohibida

Inscripción Propiedad Intelectual: Nº 88.911 ISSN 0717-1013 Diseño de portada: Publicidad Universitaria UC Ximena Ulibarri -Arturo Arriaza Traducciones: Ethel Melej Impresión: Andros Impresores

CONTENIDO CONTENTS

Revista Pensamiento Educativo Políticas y estrategias de mejoramiento de la calidad de la educación Policies and strategies to improve the quality of education Volumen 40, Junio de 2007 Volume 40, June 2007

EDITORIAL SERGIO ARZOLA MEDINA Construyendo educación: miradas entrecruzadas Constructing education: contrasting views ��

I. Sociedad del conocimiento y globalización: competitividad, ciudadanía y valores Knowledge society and globalization: competitiveness, citizenship and values ERNESTO OTTONE - MARTÍN HOPENHAYN Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Education challenges in the knowledge society ��

Carlos Peña González Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Education and citizenship: the underlying problems ��

Héctor Vargas Bastidas Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Ecclesiastical and cultural challenges of catholic education in the globalization era ��

Juan Eduardo García-Huidobro Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a partir del caso chileno Educational inequality and school system segmentation: Reflections upon the Chilean case ��

Contenido / Contents

II. Las políticas educacionales de los noventa en América latina: evaluación y prospectiva Education policies in Latin America in the 90s: evaluation and prospective JUAN CARLOS TEDESCO Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Government and direction of educational systems in Latin America ��

Martin Carnoy Improving quality and equity in Latin American education: a realistic assessment La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluación realista ��

103

Merilee Grindle Reform despite the odds: improving quality in education Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educación ��

131

JASON BEECH La internacionalización de las políticas educativas en América Latina The internationalization of education policy in Latin America ��

153

III. Política y políticas educacionales para una nueva fase: las visiones del espectro político chileno Politics and education policies for a new phase: views from the Chilean political spectrum CRISTIÁN COX D. Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality ��

175

Harald Beyer Una educación de más calidad: algunas reflexiones A higher quality education: some thoughts ��

205

Manuel Riesco La necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educación Público desmantelado por la dictadura y la LOCE The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the dictatorship and the LOCE �� 243

Contenido / Contents

IV. Incentivos, competencia y mejoramiento en la calidad de la educación: teoría y evidencia Incentives, competition and improvement in the quality of education: theory and evidence Francisco Gallego - Claudio Sapelli El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación School finance in Chile: an assessment ��

263

Cristián Bellei Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile. Evaluación a partir de la evidencia Expansion of private schools and educational improvement in Chile. An evidencebased evaluation �� 285 V. Política curricular Curricular policy Inés Picazo Verdejo La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario The Chilean school curriculum reform: between creative tensions and necessary consensus �� 313 Jacqueline Gysling Caselli Currículum nacional: desafíos múltiples National curriculum: multiple challenges ��

335

VI. Políticas sobre evaluación Assessment policies Lorena Meckes Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Assessment and standards: achievements and challenges to increase the educational quality impact �� 351

Contenido / Contents

VII. Políticas y nuevas tecnologías de información y comunicaciones Policies and new information and communication technologies IGNACIO JARA VALDIVIA Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas ICT for schools’ policies challenges ��

373

Alfonso Padilla Garrido - Alejandro Pedreros Matta Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores y profesoras en este desafío ICT in 21st century classrooms: how to support teachers in this challenge �� 391

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12

Editorial Construyendo educación: Miradas entrecruzadas Constructing education: contrasting views

Un dato cruza la historia del pensamiento educativo. Si recorremos la historia de la elaboración de políticas educacionales, o si simplemente recordamos las propuestas de mejora o de reformas educacionales, un signo común se hace presente: nunca ha existido en este campo un pensamiento homogéneo. Cuando se ha pensado que él existe, rápidamente la práctica educativa ha negado la homogeneidad del discurso. Sólo puede ser homogéneo el discurso lineal de la razón, ausente de referente contextual Esta experiencia es también la de la construcción no sólo del pensar educativo, sino también la construcción y funcionamiento de las instituciones creadas para elaborar ciencias de la educación y para formar el capital de los formadores de formadores. Por eso, hoy, al celebrar los 65 años de la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad Católica de Chile, no podemos sino recordar este dato. 65 años es una fecha importante: para muchos la época del abandono, para otros la época de cosechas, para muchos el cambio de hábito. La Revista Pensamiento Educativo se alegra de editar este nuevo número en esta fecha. Encuentra a la Facultad de Educación renovando su vestir, reconstruyendo su hacer, proyectándose estratégicamente hacia el Bicentenario. Lo hace buscando unir la experiencia de la práctica con la esperanza de la academia. En él no hay miradas lineales, hay miradas entrecruzadas que rescatan la diversidad y el pluralismo. Es este el nuevo signo que hoy recoge Pensamiento Educativo. En consonancia con los desafíos del Bicentenario y con la emergencia de la sociedad del conocimiento, pensar la educación es pensar en un escenario en donde es posible recuperar lo homogéneo y lo divergente. Un escenario en donde la multiforme información influye y desconcierta y en donde se requiere cada vez más consensuar miradas para concertar misiones y aceptar la superposición y redundancia de proposiciones cruzadas. En este escenario de política y políticas, de estrategia y estrategias, la educación pugna por determinar una agenda que dé cuenta del progreso, de los problemas y de los nuevos nudos que surgen al proponer caminos de calidad y equidad. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12 Editorial. Construyendo educación: miradas entrecruzadas Sergio Arzola Medina Ph.D.

sergio arzola medina Ph.D.

Las miradas se entrecruzan al pretender responder a los problemas que la política pública debe asumir al proponer el logro de una educación relevante: ¿cómo posibilitar una educación que habilite a las personas para el ejercicio de su libertad, para su compromiso social, para su capacidad de resolver problemas y para el desarrollo de su capacidad de análisis y juicio crítico, para la creación de ciudadanía? Se trata, como lo dice uno de los artículos que presentamos, no sólo de globalizar, sino cómo humanizar la globalización, hacer equitativa la regulación del sistema y responder tanto al rendimiento académico como a la competencia en la solidaridad y en la justicia. Una educación pertinente: es decir, una política que responda a las condiciones reales de la convivencia, al paisaje y al lugar en que las personas viven sus aspiraciones. Responder a lo macro, mirando lo micro. Una propuesta en que lo diferente no se anule en lo dominante, en que lo diverso no se transforme en lo diferente y lo diferente en lo discriminado. Una educación eficiente y eficaz, que logre los objetivos o metas de la demanda pública de currículo nacional y que respete la demanda de los proyectos educativos institucionales, única manera de armonizar regulación y libertad; una educación que rinda cuenta del uso de los recursos y asegure la calidad de sus servicios y de sus aportes de valor agregado. Una imagen recorre estas miradas entrecruzadas: ¿El modelo educacional implementado sigue siendo relevante, pertinente, eficiente, eficaz? ¿Será el momento de evaluarlo en sí mismo y no en sus múltiples parcelas, para decidir si debe ser profundizado, regulado o modificado? Tenemos la satisfacción de presentarles en este número de Pensamiento Educativo precisamente miradas complementarias. A veces contrapuestas, superpuestas y redundantes. Todas ellas pertenecen a connotados expertos internacionales y nacionales. El horizonte de la sociedad del conocimiento sirve de referente a la reflexión acuciosa de Ernesto Ottone y Martín Hopenhayn; el cómo se conjugan las relaciones educación-sociedad, entre homogeneidad y la varianza, en la construcción de ciudadanía, mueve el pensamiento de Carlos Peña; desde el pensamiento cristiano, el Obispo Héctor Vargas nos desafía con sus reflexiones sobre la humanización de la globalización y la globalización de la solidaridad; Juan Eduardo García-Huidobro nos recuerda que la globalización sólo es posible si la práctica educacional es capaz de ir más allá de la desigualdad educativa y de la segmentación del sistema educativo. En una evaluación y en un ejercicio de prospectiva internacional, Juan Carlos Tedesco, Martin Carnoy, Merilee Grindle y Jason Beech analizan las políticas educacionales de los años noventa en América Latina, relevan sus dificultades, fortalezas y oportunidades, denunciando y anunciando los cambios que la política educacional debe asumir.

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12 Editorial. Construyendo educación: miradas entrecruzadas Sergio Arzola Medina Ph.D.

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12

El horizonte se hace cercano, bajando al espectro político chileno, con Cristián Cox, Harald Beyer y Manuel Riesco, y por lo mismo las miradas no sólo se cruzan sino que se contraponen. Cara al Bicentenario, ¿cuál es la nueva agenda? ¿Cómo responder entonces a la calidad de la educación? ¿Será necesario para ello reconstruir el Sistema Público de una Educación Nacional? En este horizonte, nuevas lecturas y desafíos se hacen presentes: ¿Qué pueden decir la teoría y la evidencia sobre el financiamiento de la educación, sobre los desafíos de su expansión? ¿Qué nos informa el análisis de la reforma curricular, cuáles son las tensiones, los desafíos y las posibilidades de consenso? ¿Cómo incrementar la calidad educativa mediante la instalación de instrumentos evaluativos y cómo relacionar éstos con estándares únicos o diferenciados? Con el desarrollo de la sociedad de la información, una cara de la sociedad del conocimiento, cuyo análisis inicia precisamente esta publicación, cierra este discurrir con el análisis de las TIC: ¿Cómo desafía este desarrollo a las políticas centradas en las escuelas? ¿Cómo acompañar a profesores y profesoras en este nuevo desafío? Cada uno de estos temas es abordado en forma desafiante y profunda por Francisco Gallego y Claudio Sapelli, Cristián Bellei, Inés Picazo, Jacqueline Gysling, Lorena Meckes, Ignacio Jara, Alfonso Padilla y Alejandro Pedreros. Gracias a cada uno de ellos por su aporte inestimable, por su disposición a compartir su saber, por su apertura a aceptar que las miradas se entrecrucen al hilo de sus opiniones. Esperamos que el lector pueda también entrecruzar la suya. Con este número iniciamos un ropaje nuevo en Pensamiento Educativo. Queremos que cada artículo nos permita dialogar mejor, generar más puentes y pasarelas entre la academia y el mundo de los decidores y especialmente con los que en la acción diaria ponen en práctica las o sus políticas educativas. En este sentido, nuestra tarea se define como la de “traducir”. Es decir, traducir el lenguaje del saber científico al lenguaje del actor político, al lenguaje de quienes hacen de la educación su saber práctico. Es hacer disponibles las opiniones y los conocimientos para aumentar el diálogo y la comprensión ciudadana de este acontecer llamado educación. Se trata de un esfuerzo por poner a disposición del mayor número posible de lectores “las miradas entrecruzadas” que construyen el hacer educativo. En este número hemos asumido la tarea de hacer disponibles diferentes lecturas sobre la producción, análisis y propuestas en el ámbito de las políticas educativas. Nos queda pendiente una tarea para la próxima edición de Pensamiento Educativo (número 41), que constituye un núcleo central en la definición del fracaso o éxito de las políticas públicas. Podríamos caracterizarlo en una pregunta: ¿Cómo las traducen los actores ejecutores de dichas políticas en su instalación en el nivel micro? ¿Cuál es la lógica de la recepción, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12 Editorial. Construyendo educación: miradas entrecruzadas Sergio Arzola Medina Ph.D.

sergio arzola medina Ph.D.

de la evasión, de la resistencia, del conocimiento organizacional, puestas en acción por los profesores, entre otros actores, en la bajada práctica de dichas políticas? Hemos decidido reservar para el próximo número esta problemática. Por ello la ausencia en éste de consideraciones sobre el quehacer docente y sus lógicas de actuación nos permitirá reservar un mayor espacio para el diálogo y el intercambio de nuevas miradas entrecruzadas. Debemos finalmente reconocer que esta publicación ha sido posible gracias a la asesoría y dirección académica de Cristián Cox D. y al trabajo cuidadoso de Ricardo Rojas V., encargado de su edición. Sergio Arzola Medina, Ph.D. Director

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12 Editorial. Construyendo educación: miradas entrecruzadas Sergio Arzola Medina Ph.D.

Rev. Pensamiento Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 13-29 Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29

Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Education challenges in the knowledge society Ernesto Ottone* Martín Hopenhayn** Resumen Igualar oportunidades en la educación; transformar los procesos de aprendizaje al interior de las instituciones educativas; adaptar las destrezas que se transmiten en la educación a los nuevos y dinámicos requerimientos laborales, educar para la ciudadanía, contribuir a la competitividad y a la inserción de las economías al mundo global son algunos de los retos que el sistema educacional enfrenta desde la sociedad del conocimiento. A la luz de ellos, este trabajo ofrece una evaluación del panorama de los sistemas educacionales de América Latina y el Caribe y la ola de reformas en curso; y expone lo que a juicio de los autores son los principales desafíos para la actual agenda educativa. Palabras clave: sistema educacional, reformas, desafíos, consenso educativo Abstract Aiming at equal opportunities in education; transforming learning process within educational institutions; adapting taught skills to the new and dynamic work requirements; fostering citizen education; contributing towards competitiveness and global world economy inclusion, are some of the challenges faced by the educational system in the knowledge society. In such scenario, this study assesses the educational system panorama in Latin America and the Caribbean together with the flow of in force reforms. Besides, the authors discuss what they believe to be the main challenges for the current education agenda. Key words: educational system, reforms, challenges, education consensus

* Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de París III, “La Sorbonne Nouvelle”, Francia. Secretario Ejecutivo Adjunto a.i. CEPAL, Naciones Unidas, ernesto.ottone@cepal.org ** Master en Filosofía de la Universidad París VIII, Francia. Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas, martin.hopenhayn@cepal.org Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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1. Cuatro retos al sistema educacional desde la sociedad del conocimiento

Responder desde la educación a la dinámica de la globalización y la sociedad del

conocimiento entraña al menos cuatro grandes retos. El primero es igualar oportunidades de educación, vale decir, avanzar hacia un sistema que permita a todos desarrollar sus capacidades para contar con oportunidades futuras. Tanto más importante es esto si consideramos que la globalización, al menos hasta ahora, ha coincidido con una tendencia general: hacia la concentración de capacidades y riquezas. Por lo mismo, la educación hoy más que nunca está llamada a desempeñar un rol central de contrapeso, que ayude a orientar la dinámica globalizadora con un sesgo pro equidad. Revertir la segmentación en la calidad de la educación y nivelar el campo de juego desde el comienzo del proceso de aprendizaje son las llaves para subvertir la reproducción intergeneracional de la desigualdad. Deuda pendiente que las reformas educativas en América Latina, hasta la fecha, no logran colmar. El segundo reto es transformar los procesos de aprendizaje al interior de las instituciones educativas a la luz de las nuevas formas de aprender, conocer, informarse y comunicarse que difunde, a paso acelerado, la sociedad del conocimiento. No es sólo cuestión de nuevas tecnologías de información que facilitan formas más interactivas y lúdicas de aprender y producir síntesis cognoscitivas ni tampoco es sólo cosa de contar con bancos de datos electrónicos que nos permiten prescindir de la aridez de la memorización. Es una forma radicalmente distinta de relacionarse con las dinámicas de incorporación de información y conocimiento que incluye el paso de una cultura letrada a otra de múltiples soportes, la fluidez entre disciplinas, la velocidad de asimilación, la interacción en los procesos de adquisición de conocimientos, entre otros. Todo esto, claro está, plantea giros copernicanos a lo que ocurre en la sala de clases y en la institución escolar. El tercer reto se refiere a la pertinencia de las destrezas que se transmiten en la educación para hacer frente al nuevo tipo de sociedad. En este sentido tal vez lo más urgente, o lo que más se invoca, es la adaptación de contenidos y capacidades a nuevos requerimientos laborales cambiantes, y donde la inteligencia creadora y el procesamiento de información constituyen ejes centrales de valor agregado. Pero también implica educar para la ciudadanía moderna, vale decir, para formas de participar en la vida colectiva que están cambiando y que tienden a privilegiar la comunicación a distancia, la capacidad para plantear demandas en distintos espacios de interlocución, el peso creciente de la democracia como valor incuestionable y que requiere de sujetos democráticos en su vida cotidiana y la armonización entre derechos universales y aspiraciones individuales. El cuarto reto es la urgencia de las economías nacionales por insertarse en el concierto global de manera tal que genere círculos virtuosos entre diversificación, crecimiento económico, generación de empleo y efecto pro equidad del crecimiento.

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Para ello la educación tiene que contribuir a la competitividad de la producción interna, tanto de bienes como de servicios. Elevar la productividad de manera masiva, y a la vez generar grandes saltos en aquellos espacios con ventajas comparativas en la economía global, son tareas que la educación no puede perder de vista en su rol de formación de las nuevas generaciones. Se trata entonces de una educación que prepare personas que vivirán en un proceso productivo cambiante, menos jerárquico y más basado en una organización de redes, con carreras que no serán lineales y cuyas fronteras no serán las de un país sino las del mundo, donde se requerirá más iniciativa que docilidad, más creatividad que orden. Tal como lo señala Reich (1991), la educación que prefigura las funciones de futuro deberá tender a generar: capacidad de abstracción, desarrollo de un pensamiento sistémico complejo e interrelacionado, habilidad de experimentación y capacidad de colaboración, trabajo en equipo, interacción con los pares. En suma, una educación fluida e interactiva que genere una mente escéptica, curiosa y creativa. Estos requerimientos del nuevo proceso productivo se entrelazan con las virtudes ciudadanas de democracia y participación. Todo el esfuerzo de la transformación educativa para responder a un futuro que sea moderno, democrático y sustentable será el de no hacer de la competitividad sinónimo de barbarie y exclusión ni de la solidaridad sinónimo de pasividad e ineficiencia.

2. Rezagos y deudas pendientes Estos retos coinciden en una urgencia que desde hace rato se hace oír en todos los países de la región: necesitamos elevar radicalmente la calidad y la equidad en el sistema educacional. Y así como existe consenso sobre este punto, también lo hay en señalar que los sistemas educacionales presentan un fuerte desfase entre las esperanzas que en ellos se depositan y su realidad cotidiana. Sobran razones para explicar los rezagos y fracasos del sistema educacional. Es cierto que la educación pública en América Latina se ideó pensando en grandes objetivos de construcción del Estado-Nación y de una economía industrial: formación de élites políticas, de burocracias estatales, de mano de obra fabril y de servicios de baja calificación, de población letrada, de grandes consensos ideológicos, de homogeneización cultural: tales fueron los grandes objetivos que inspiraron la masificación de la educación pública, sobre todo primaria, en la primera mitad del siglo XX. Pero por otro lado encontramos hoy necesidades distintas y escalas nuevas. Así, por ejemplo, la homogeneización cultural se ha convertido en anatema y la urgencia del día es respetar y promover la diversidad cultural por vía de la educación. El modelo burocrático también resulta hoy muy criticado por la nueva sociedad de gestión, y se requieren otras destrezas para quienes tendrán a su cargo la conducción de Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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organizaciones, sean públicas o privadas. La masificación de la educación plantea no ya el desafío de una educación estandarizada, sino más bien diferenciada conforme a los rasgos de la demanda, pero con calidad en todas sus líneas. La formación para la ciudadanía, lejos de la uniformidad ideológica, requiere activar en los educandos la disposición al diálogo en la diferencia y la comunicación entre distintos. Cada vez tiene menos sentido formar sujetos pensando en trayectorias laborales estables, invariables y de pocos requerimientos, porque la oferta laboral se desplaza hacia carreras variadas, incorporación intensiva de valor intelectual agregado, uso difundido de tecnologías de información y diversificación de competencias. Así, el multiculturalismo, la elevación de umbrales educativos requeridos para salir de la pobreza, el nuevo paradigma productivo, la diversificación en los soportes de aprendizajes, los nuevos estilos para procesar información y conocimiento, concurren en poner en evidencia los rezagos del sistema educativo. Seguimos, en gran medida y pese a los esfuerzos enormes que subyacen a las reformas educativas, mirando hacia los educandos por el espejo retrovisor de la historia. Anacronismo, déficit de calidad y segmentación en logros son los signos más elocuentes de esta situación. Por cierto, el modelo de educación masiva en América Latina ha tenido sus logros positivos a lo largo del siglo XX, y sobre todo durante la segunda mitad: fuerte reducción del analfabetismo absoluto, progreso espectacular en la cobertura de educación básica, crecimiento irregular en la educación secundaria y superior. A problemas de cobertura que aún enfrenta un número de países menos desarrollados, se suman en todos graves problemas relativos a la calidad y a la pertinencia de la educación. Un indicador elocuente es el aprendizaje efectivo de los alumnos. Al respecto, las pruebas internacionales estandarizadas, como PISA y TIMSS, relegan a países latinoamericanos a los últimos puestos frente al rendimiento de alumnos de países de la OCDE y del sudeste asiático. El Cuadro 1 resulta elocuente al respecto. Por otro lado el sistema adolece de una tremenda ineficiencia cuya expresión más clara es la muy alta tasa de repitencia en los países de América Latina (entre las más altas del mundo), concentrándose en los primeros grados. Y un alto porcentaje de los niños escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educación primaria. El Gráfico 1 muestra que el gasto anual por repitencia alcanza a casi 0,7 por ciento del PIB en Brasil y es menor a 0,1 por ciento del PIB en Chile. Con un 27% de estudiantes retrasados en las escuelas en función de la edad, se calcula que la región desperdicia unos 12 mil millones de dólares al año. En términos de inequidad, un indicador ilustrativo es la conclusión de secundaria, dado que se estima que éste es el umbral de logro requerido para luego aspirar a trayectorias laborales que permitan salir de la pobreza o no caer en ella. Así, al comparar jóvenes rurales, jóvenes del primer quintil de ingresos y jóvenes indígenas, con los

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Cuadro 1 POSICIÓN RELATIVA DE PAÍSES IBEROAMERICANOS EN ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN Estudio

Países participantes

Países iberoamericanos

Posición relativa

LABORATORIO 1997

Los puntajes promedios del país Nº 1 distan entre 1.5 y 2.0 desvíos estándares de los 12 restantes

TIMSS 1996 TIMSS 1999 IALS 1998 PISA 2000

41 38 22 41

3 1 2 5

31, 37 y 40 35 19 y 22 33, 35, 36, 37 y 41

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE, OREALC/ UNESCO Santiago), Asociación Internacional de Evaluación del Rendimiento (IEA), The Third International Mathematics and Science Study (TIMSS), Organización para Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), “Encuesta Internacional sobre Alfabetización de Adultos”, y OCDE, “PISA, Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes”.

Gráfico 1 Costos asociados a alumnos repitentes

0,8

% PIB

0,7

Primaria

Secundaria

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2

Chile

México

Bolivia

Guatemala

Colombia

Argentina

Panamá

Uruguay

Perú

Jamaica

Paraguay

Costa Rica

Belice

Brasil

0,1

Fuente: UNESCO Institute for Statistics. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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promedios nacionales, salta a la vista la disparidad en logros, en detrimento de estos tres grupos de jóvenes. Por lo cual se puede inferir que estamos ante una situación de la reproducción intergeneracional de las desigualdades que se transmite a través de los bajos logros educativos de alumnos de familias de menores ingresos u otras formas de exclusión social (ver Gráfico 2). Gráfico 2 % de conclusión de la secundaria total y desagregado para mujeres, quintil más pobre de ingresos, residentes rurales y etnias (2001-2004)

60 50

49 45

38 37

30 20

40 41

29 26

26 17 13

16 14

TOTAL

36 37 25

17 15 5

MUJERES QUINTIL 1 20 18

RURAL ETNIA

15 16 14

Hon

Gua

0 Bol

Bra

Mex

Salv

Nic

Col

Fuente: Elaborado por Pablo Villatoro, en base a tabulaciones especiales de la División de Desarrollo Social de la CEPAL de las encuestas de hogares de 18 países de la región. Notas: (a) Bol = Bolivia: Bra = Brasil: Mex = México: Salv = El Salvador: Nic = Nicaragua: Col = Colombia: Hon = Honduras: Gua = Guatemala y, (b) datos 2004 = Colombia, El Salvador, Guatemala y México: datos 2003 = Brasil y Honduras: datos 2002 = Bolivia y datos 2001 = Nicaragua. La población total también incluye, entre otros, a minorías étnicas, pobres y rurales; por lo que la brecha con estos grupos sería mucho mayor si ese promedio nacional no incluyera ni a pobres, ni a minorías étnicas ni a rurales.

3. La ola de reformas Tanto los retos planteados en el primer punto, como los rezagos mencionados en el segundo, concurren en el diagnóstico crítico que mueve a las reformas educativas a lo largo y ancho de la región. Las reformas inciden en decisiones públicas sobre una serie de ámbitos, entre los que destacan: contenidos y procesos de enseñanzas; el financiamiento del sistema y los mecanismos de asignación de recursos; el papel educativo reservado al Estado y al mercado; la reasignación de funciones de regulación y gestión entre el sector estatal, el municipal y el privado; la recapacitación de los docentes;

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la modernización y descentralización de la gestión educativa; el monitoreo de la calidad de la oferta educativa; y el acercamiento de la oferta educativa a las condiciones socioculturales de los beneficiarios y a la demanda posterior de capacidades en el mundo del trabajo. Todos estos componentes apuntan a mejorar la calidad de los procesos de aprendizaje en el sistema de educación básica y media; mejorar la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos para la educación; y, por distintas vías, hacer más equitativo el acceso a una educación de calidad y los mayores logros educativos. Tales reformas han conllevado al aumento del gasto en educación, en términos reales y como porcentaje tanto del gasto público total como del producto interno bruto (ver Gráfico 3). En segundo término, y de igual o quizás mayor significación, en algunos casos se han logrado adelantos significativos en la introducción de sistemas de medición de calidad, la reducción de la repitencia, la descentralización de la gestión y la modificación de los programas. Pero diversos obstáculos limitan los logros, tanto técnicos como políticos. Los primeros residen en la dificultad para capitalizar con mayor eficacia el aumento de recursos movilizados en las reformas educativas, vale decir, en transformar el aumento de inversiones en mejores resultados en calidad y menor segmentación en logros y aprendizajes. Los segundos se relacionan con la coordinación de los distintos agentes involucrados en los procesos de reforma, donde destaca el hecho de que los profesores perciben los cambios como externos a su situación laboral y remunerativa; y donde los intereses de distintos grupos imponen rigidez a la carga tributaria con destinos sociales, a la redistribución del gasto en educación y a los procesos de descentralización administrativa y financiera. Hay, también, actores que perciben que la reforma ha privilegiado una lógica de tipo instrumental y de gestión, incluyendo razones de sentido y los fines últimos de la educación. Hay quienes objetan que el discurso que se impone en las reformas se centra de manera algo restringida en el rendimiento académico y la eficiencia sistémica, y que es necesario pensar la direccionalidad del cambio pedagógico en una visión más amplia (al estilo de los distintos retos planteados al comienzo de este artículo). Además, sólo recientemente, en una segunda oleada de las propias reformas, se han ido incorporando nuevas prioridades, tales como la profesionalización docente y la articulación entre familias, escuelas, comunidad, mundo empresarial y medios de comunicación. Estos enfoques que ganan espacio pueden resultar muy auspiciosos, dado que finalmente la educación transcurre en buena medida dentro de la sala de clases (con un profesor al frente) y en la institución escolar. Penetrar la caja negra de la sala de clases por vía de la formación docente y penetrar la institución escolar por medio de la colaboración entre distintos actores son tareas del momento para combinar mayor sentido con mayor impacto en las reformas. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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Gráfico 3 América Latina (22 países): Evolución del gasto público en educación como proporción del PIB (porcentajes) Cuba Jamaica Panamá Bolivia Colombia Paraguay Nicaragua Argentina México Costa Rica Chile Trinidad y Tobago Honduras Brasil Perú Venezuela Uruguay Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Ecuador Haití

8,5 6,3 5,9 5,5 5,1 5,0 5,0 4,6 4,4 4,4 4,2 4,0 4,0 3,8 3,3 3,0 2,8 2,5 2,3 1,7 1,6

1990 a/ 2000

1,1

América Latina

4,1

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

Fuente: “Compendio Mundial de la Educación 2003. Comparación de las Estadísticas de Educación en el Mundo”, Montreal 2003, Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS). a/ Estimación basada en la evolución del gasto público social en educación durante los años noventa, reportada por Cepal.

4. Cuatro desafíos en la agenda de la educación para la sociedad del conocimiento ¿Podrá la transformación educativa contribuir a generar sociedades más equitativas con una mayor integración social, con igualdad de oportunidades para todos sus integrantes y con capacidad de superar la transmisión generacional de la pobreza? ¿Será la transformación educativa capaz de contribuir a generar sociedades más productivas, con mayor capacidad de insertarse de manera protagónica en el nuevo orden globalizado? ¿Será la transformación educativa capaz de contribuir a generar sociedades de una ciudadanía extendida, de consolidar en el tiempo sistemas democráticos y participativos? En torno a estas interrogantes giran las consideraciones que siguen.

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A. El desafío de la equidad Como se vio en el Gráfico 2, los estudiantes que provienen de hogares pobres, rurales o indígenas tienen logros por debajo del resto. Así, 1 de 4 jóvenes de 15 a 19 años del 20% de los hogares más pobres no concluyó la primaria, mientras que en el 20% de los hogares con mayores ingresos, 1 de cada 25 jóvenes de esa edad no terminó este nivel (CEPAL, 2005, datos del 2002). En consecuencia, y siguiendo a Tedesco1, “es necesario considerar que si bien la educación es un factor de equidad social, ciertos niveles básicos de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de éxito” (…) No se trata solamente de preguntarnos cuál es la contribución de la educación a la equidad social sino, a la inversa, ¿“cuánta equidad social es necesaria para que haya una educación exitosa”? Por lo mismo, y tal como concluye el propio Tedesco, la relación entre equidad y educación es bicausal: “La equidad es un fenómeno sistémico y, por lo tanto, sin modificaciones substanciales en los patrones de distribución del ingreso –a través de acciones convergentes en los campos ocupacional, demográfico y patrimonial–, por lo que será muy difícil avanzar en los logros educativos que permitan a la población tener acceso a niveles de educación adecuados para su incorporación productiva a la sociedad”. Pese a estos círculos viciosos entre desigualdad de ingresos y segmentación en logros educativos, existe creciente consenso que hay que nivelar al inicio de las trayectorias o ciclos educativos. Esto implica intervenir en varios niveles. En primer lugar, en el de erradicar la desnutrición infantil, tanto global (relación peso-edad) como crónica (relación talla-edad), pues está visto que la desnutrición en los primeros años tiene efectos perennes sobre las capacidades cognitivas de las personas. Por lo tanto, la desventaja para un niño desnutrido (que además por lo general es pobre) no puede revertirse. En segundo lugar, se ha visto en las evaluaciones disponibles una diferencia en logros en educación primaria entre alumnos que tuvieron y que no tuvieron educación previa. El progreso hacia la universalización de la educación preprimaria (completar tres años de educación antes del ingreso a la primaria) se fundamenta en la importancia que tiene el aprestamiento escolar en edades tempranas (CEPAL, UNICEF, SECIB, 2001). Toda la evidencia al respecto señala que los niños que han asistido a la educación preescolar logran mejores resultados posteriores. Controlados los demás factores que influyen en el rendimiento, aquéllos obtienen mejores puntajes en las mediciones de aprendizaje y progresan más rápidamente a largo de todo el ciclo escolar. Esto se traduce en menores tasas de repetición y de deserción, particularmente en los primeros años de

Tedesco, Juan Carlos, “Desafíos de las Reformas Educativas en América Latina”. IIPE, Buenos Aires, 1998.

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la primaria (CEPAL-UNESCO, 2005). Por lo mismo, es necesario asegurar el acceso universal de los niños entre 3 y 6 años de edad a una educación preescolar de calidad, que contribuya a su formación general y, como efecto indirecto, mejore los resultados educativos en el nivel primario. Hay que incrementar el impacto de las reformas sobre la equidad en la oferta educativa, en el rendimiento escolar y en las posibilidades de inserción productiva a futuro. Criterios emergentes como la descentralización, el subsidio a la demanda, el financiamiento compartido y las reformas curriculares, si bien pueden garantizar mayor eficiencia en el uso de recursos, no aseguran mayor equidad en educación. Para esto último se requiere mayor impacto sobre los logros educativos en los sectores pobres, lo que implica trabajar tanto sobre las condiciones de oferta educativa como de la demanda. La equidad exige aquí un doble desafío. Por un lado es necesario intervenir en el sistema formal de educación para hacer menos segmentada la calidad de la educación que se ofrece entre distintos estratos sociales. Y por otro lado implica apoyar las condiciones de demanda de los sectores más desfavorecidos, vale decir, las condiciones de acceso al sistema educativo en los sectores más rezagados y las posibilidades que dichos sectores tienen para capitalizarse a través del sistema. Lo anterior requiere de un conjunto diversificado de políticas que cada país debe calibrar a la medida de sus propias inequidades. En este menú es posible encontrar ya elementos recurrentes orientados a favorecer a los grupos más vulnerables: extender medidas compensatorias hacia zonas de menor rendimiento escolar; generar programas intersectoriales que tengan un impacto más sistémico sobre las condiciones de acceso de los pobres a la educación formal; reforzar e incrementar los programas focalizados cuyo apoyo al rendimiento educativo de los grupos más vulnerables logre efectos sostenidos en el tiempo; movilizar a la propia comunidad para mejorar las condiciones de la demanda educativa de los pobres; mejorar salarios a profesores que enseñan en escuelas en zonas más pobres, rurales y de mayor concentración de población indígena; utilizar subsidios a la oferta de manera diferenciada para dotar de mejores recursos humanos y de equipamiento a las escuelas con mayores problemas de aprendizaje, elevando la inversión por alumno. Las probabilidades de superar condiciones de pobreza por vía de la educación aumentan conforme la población adquiere más y mejor educación formal. De allí que la continuidad educativa a lo largo del ciclo básico y medio constituye el principal resorte para hacer de la educación el instrumento más eficaz para superar la pobreza. Los esfuerzos e inversiones destinados a incrementar la continuidad educativa serán eficientes y eficaces en más de un sentido. Primero, porque optimizan la inversión aumentando el logro promedio, imprimiendo mayor eficiencia al conjunto del sistema educativo.

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Segundo, porque dado que la discontinuidad educativa más aguda se da en los grupos más vulnerables (pobres y sobre todo pobres rurales), el apoyo a la continuidad beneficia a estos grupos y tiene, por ende, un sesgo redistributivo progresivo. Tercero, porque existen significativos retornos intergeneracionales de la mayor continuidad educativa, dada la alta incidencia del nivel educativo de los padres en el rendimiento educativo de los hijos. Mejorar por esta vía el clima educacional de los hogares cuyos jefes futuros serán los actuales educandos, produce un efecto favorable en el desempeño educacional de niños y jóvenes de la próxima generación, reduce los niveles de deserción y repetición y aumenta la cantidad y oportunidad de los años de estudio cursados. Por último, existe una correlación evidente entre mayor educación de las mujeres pobres y mejores condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la escolaridad de las mujeres es determinante en reducir la mortalidad y morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutrición familiares y disminuir la maternidad adolescente. Pero además de las brechas en logros por años de escolaridad, existen brechas en aprendizajes efectivos en detrimento de los colegios en zonas de mayor pobreza, colegios rurales y de alta incidencia de alumnos de pueblos indígenas. Por lo mismo, los esfuerzos deben apuntar no sólo a mayor continuidad y progresión por niveles, sino también a mayor aprendizaje efectivo al interior de cada nivel dentro de estas escuelas. La inequidad en aprendizajes efectivos es evidente cuando se compara el rendimiento de alumnos de escuelas públicas y privadas en pruebas estandarizadas.

B. El desafío de las tecnologías de información y comunicación En la actual sociedad del conocimiento gran parte de la adquisición de información y comunicación transcurre fuera de cualquiera estructura organizada o institucional, y por ende de la escuela. Si el sistema educativo no se recrea a partir de esta realidad, tenderá a perder relevancia y valor, y las personas buscarán habilidades y conocimientos fuera del sistema formal, probablemente de modo desordenado y aleatorio. El sistema educativo sólo puede, pues, retomar su centralidad en la medida que incorpore a tiempo el lenguaje de las nuevas tecnologías. La difusión de lenguajes informáticos, y de familiaridad con las nuevas formas de producir, seleccionar y usar información, resultan capitales en este sentido. No cabe duda que el uso de medios audiovisuales, así como el acceso a conectividad en redes interactivas, constituyen herramientas poderosas para ampliar y democratizar oportunidades de aprendizaje. Hay una potencialidad distributiva en los nuevos vehículos que transportan el saber. En un óptimo de utilización, que concilie criterios de equidad y creatividad, la incorporación de soportes informáticos y audiovisuales tornaría accesible a alumnos y profesores todo tipo de conocimientos e información actualizados, permitiría una autocapacitación docente permanente, facilitaría la educación a distancia, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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tornaría más eficiente la gestión educacional y haría más participativos los procesos de aprendizaje2. Es necesario entender que “la transformación de los modos de leer (...) está dejando sin piso la obstinada identificación de la lectura con lo que atañe solamente al libro y no a la pluralidad y heterogeneidad de textos, relatos y escrituras (orales, visuales, musicales, audiovisuales, telemáticos) que hoy circulan” (Martín Barbero, 1996, p. 12). Con razón señala el autor que la televisión rivaliza con la escuela en un sentido profundamente epistemólogico, pues mientras la televisión “deslocaliza” los saberes, los mezcla, los usa discontinua y espasmódicamente en aras de la entretención y los sustrae de la “institucionalidad” desde donde nacen, la escuela se mantiene en las antípodas: mensajes de larga temporalidad, sistematicidad, esfuerzo y disciplina. Más aún, la televisión es hoy el lugar del “desplazamiento de las fronteras entre razón e imaginación, entre saber e información, naturaleza y artificio, arte y ciencia, saber experto y experiencia profana”. (Martín Barbero, 1996, p. 14). La escuela tiende a asimilar la plasticidad propia de dichos medios para difundir y combinar conocimientos; pero al mismo tiempo organiza este mosaico de estímulos mediáticos manteniendo cierta “perdurabilidad de sentido” o cierto “sentido del sentido”, a fin de evitar la banalización del conocimiento. En este marco, Guillermo Orozco (1996) invita a superar las dos visiones antitéticas de la educación ante los medios audiovisuales: sea la defensa de la audiencia frente a los medios, sea la aceptación acrítica de éstos como recursos para la modernización educativa. Orozco propone a cambio una “pedagogía crítica de la representación”, que abra en la sala de clases el debate sobre recepción de medios, asuma que la escuela es una institución entre otras que compiten por ejercer la hegemonía del conocimiento, infunda habilidades que permitan a los estudiantes expresarse en un entorno multimedia, y entienda la alfabetización como un proceso permanente que se liga a los distintos alfabetos de un mundo mediático, multicultural y de aceleración del cambio. A estos retos que la industria audiovisual le impone a la educación, se agregan otros específicos de las nuevas TICs. La interacción virtual recurre cada vez más al hipertexto en que se mezcla la lectoescritura, la oralidad y la cultura por imágenes. Nuevamente se hace sentir el impacto sobre la forma de adquirir, procesar y difundir conocimientos. Si los currícula de la escuela están basados en la cultura letrada y en la compartimentación de géneros y materias, el hipertexto del intercambio virtual transgrede las fronteras y disloca los compartimentos. No se trata sólo de contenidos, sino de géneros y matrices que al cambiar hacen estallar las formas de aprendizaje y enseñanza. Los cambios en las prácticas virtuales desafían, por lo mismo, las bases del sistema.

Este párrafo y los dos siguientes se basan en Martín Hopenhayn (2005). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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Pero por otro lado el maestro debe ayudar a los alumnos a organizar la información a fin de traducirla a conocimiento útil y pleno de sentido: “brindarles herramientas cognoscitivas para hacerlas provechosas o por lo menos no dañinas (Savater, 1997)”. Lo cierto es que si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad para fortalecerse y desde allí desarrollar su función, tenderá a perder significación real y se devaluará aún más.

C. El desafío de religar educación y trabajo Las estadísticas en América Latina confirman el sentido común, a saber, que la educación para pobres genera empleos para pobres. Los jóvenes de familias de menores ingresos tienen menores logros educativos, aprenden destrezas que apenas les permiten emplearse en sectores informales y precarios del mundo laboral, y perpetúan con ello su condición de pobreza. Al mismo tiempo se considera que la educación constituye una de las principales áreas de intervención para cortar este círculo vicioso. Pero para ello se requiere un esfuerzo intensivo en la transmisión de destrezas productivas pertinentes en los sectores de menores ingresos. El sistema educativo deberá, pues, forjar un estrecho vínculo con la dinámica de los mercados de trabajo, incorporando como coagente al sector empresarial, y contribuyendo significativamente a la movilidad ocupacional de los sectores más rezagados. Esto implica expandir posibilidades de acceso al empleo productivo a través del mérito, revalorizando la credencial educativa y disminuyendo la actual segmentación en la calidad de la educación. Se requieren intervenciones que articulen el mundo educativo al productivo. Por eso es necesario contar con un buen sistema de educación técnico-profesional como alternativa atractiva (y no residual) de capacitación para el trabajo, y que tenga como parte de su oferta el acceso a un primer empleo. Para ello, además, se pueden utilizar incentivos a los empleadores y formas mixtas de pasantías y reclutamiento laboral. Tal como lo plantea la CEPAL en una publicación reciente (CEPAL-SEGIB, 2007), la formación profesional, capacitación para el trabajo y el apoyo a jóvenes emprendedores de bajos recursos es fundamental y requiere una mayor inversión en la calidad y cobertura de estos programas, un salto cualitativo en la adecuación de la formacióncapacitación a la nueva demanda laboral y al cambio técnico, y el involucramiento de múltiples actores –universidades, corporaciones de empresarios y empleadores, agentes de financiamiento, entre otros–. Un sistema nacional de formación y capacitación, con pasantías en empresas y conexión con empleadores, técnicamente actualizado y pertinente para los cambios en la oferta laboral, puede mejorar sustancialmente las opciones de jóvenes que no acceden a la universidad. También el apoyo a jóvenes emprendedores Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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para formar micro o pequeñas empresas sostenibles en el tiempo, mediante acceso a financiamiento, información y redes, es fundamental dado que gran parte del empleo que se genera hoy en la región corresponde a pequeñas empresas. En el ámbito de la capacitación y formación ocupacional, la orientación debe ser menos rígida, dados los cambios cada vez más intensivos en los mercados de trabajo. Es preciso trabajar en el desarrollo de competencias transversales, la provisión de habilidades para “familias” ocupacionales más que para un oficio restringido, la promoción del espíritu emprendedor, y la capacitación en principios y técnicas básicas de gerencia. Todo ello debe apuntar a formar en un amplio abanico de contenidos y procesos bajo el concepto normativo de formación de transición. Hay que estructurar cadenas formativas, diferenciando cuatro momentos distintos: a) cuando los jóvenes aún están en el sistema educativo; b) cuando salen del sistema e ingresan a la fuerza de trabajo en busca de su primer empleo; c) cuando se encuentran ocupados en actividades informales de muy baja productividad o en situación de desempleo crónico; y d) cuando han logrado una afirmación ocupacional y requieren ser integrados a cadenas de formación continuada para mejorar sus activos y su inserción laboral.

D. El desafío de la ciudadanía Educar para la ciudadanía tiene hoy una connotación radicalmente distinta a la idea tradicional, según la cual se reducía a unas pocas horas de educación cívica. Actualmente, la centralidad progresiva del conocimiento y la educación para el desarrollo inciden significativamente en la dinámica de un orden democrático. Saber informarse, expresarse, comunicarse a distancia, participar en espacios deliberativos como interlocutor válido, conciliar el respeto a la diferencia con la universalidad de los derechos, es parte de las destrezas que todo ciudadano debe manejar. De allí, pues, la estrecha relación entre la educación y la promoción de ciudadanía moderna. Además, la participación ciudadana tiende cada vez más a diversificar sus canales, más allá de los cauces convencionales que ofrecen los partidos, los gremios y los sindicatos. Nuevas formas de agrupación en red por filiación territorial, sexual, étnica, de consumo o estéticas, hacen necesario que las personas puedan recrear el imaginario político en función de la creciente riqueza y complejidad del intercambio comunicativo. Por lo mismo, un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la democracia y la ciudadanía moderna debe conciliar funciones instrumentales con compromisos éticos y políticos. Un elemento central de las nuevas democracias es el pluralismo en valores y el pleno respeto a la diversidad cultural. Para tal fin es importante poner en práctica un enfoque multicultural en la práctica escolar, que además de promover el respeto a las diferencias,

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infunda mayor conciencia respecto a las discriminaciones históricas y las desventajas que esa historia entraña hoy entre grupos étnicos, raciales y culturales distintos. La educación para la ciudadanía centrada en los derechos humanos implica replantear las relaciones entre los distintos actores al interior de la escuela, a fin de velar por el pleno respeto a los educandos: “Colocar al estudiante al centro del proceso educativo significa que no es sólo el mero receptor de un servicio de transmisión de destrezas y conocimientos, sino un sujeto pleno, con voz para opinar y deliberar, mayor autonomía y respeto a su identidad personal en el proceso educativo, sin discriminación por género, raza, etnia, condición social u otro rasgo distintivo (Villatoro y Hopenhayn, 2006, p. 7). Esto implica desde la partida incluir el enfoque de género y de educación intercultural no sólo en términos de contenidos, sino frente a las prácticas cotidianas de discriminación que se dan dentro de la institución escolar (el llamado currículo oculto). Educar para la ciudadanía significa, también, sensibilizar positivamente a los educandos frente al valor de la igualdad y al valor de la diferencia (o de igualdad de oportunidades y de respeto en la diferencia). Esto desafía a nuevas formas de relación al interior de la escuela, convirtiendo el aprendizaje de la diferencia en aprendizaje de ciudadanía: aprender a ponerse en el lugar del otro, entender la reciprocidad en dignidad y derechos. Por último, la educación para la ciudadanía moderna implica la formación de destrezas para participar activamente en el mundo político y cultural del futuro. Entre ellas destaca la iniciativa personal, la disposición al cambio y capacidad de adaptación a nuevos desafíos, el manejo de racionalidades múltiples, el espíritu crítico en la selección y el procesamiento de mensajes, la capacidad interactiva y de gestión, la capacidad de traducir información en aprendizaje, la capacidad para emitir mensajes a interlocutores diversos, y otros. Todo esto sugiere protagonismo, interacción y espíritu crítico.

5. Lograr un consenso educativo Las transformaciones educativas planteadas aquí requieren de una gran voluntad política. Se inscriben en un horizonte de largo plazo para dar frutos, y por tanto deben apoyarse en un consenso plasmado en un contrato social por la educación. No pueden viabilizarse si no es en el marco de un acuerdo amplio de múltiples agentes que permita blindar las políticas y la progresión de la inversión en educación respecto de las contingencias políticas y la volatilidad en el crecimiento económico. Se trata por lo tanto de alcanzar acuerdos nacionales capaces de atravesar cambios de gobierno y las turbulencias del normal debate político. Como bien lo señala Tedesco (1995, p.183), “en una sociedad diferenciada y respetuosa de las diferencias, pero también cohesionada a partir del acuerdo sobre ciertas reglas de juego básicas, la concertación acerca de las estrategias educativas permite por un lado superar la Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29 Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn

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concepción según la cual la educación es responsabilidad de un solo sector, y por otro garantizar un nivel adecuado de continuidad que exige la aplicación de estrategias de mediano y largo plazo”. Tal acuerdo es vital, pues se requiere de un compromiso financiero fuerte, de una vinculación importante con el mundo empresarial, y de una participación muy activa de la comunidad en torno a la escuela. De especial importancia es incorporar a los propios educadores en el consenso. Esto debe lograrse a través de un sistema de incentivos que vincule el compromiso y la calidad docente al reconocimiento tanto simbólico como material, y mediante un acuerdo común por fortalecer la profesión docente, elevando sus responsabilidades e instituyendo formación permanente. Pero por otro lado hay que tener claro que el ejercicio de la docencia requiere, además de las horas efectivas de clases, tiempos de descanso, de planificación, de capacitación en el puesto y de preparación de clases. Recargar la labor del maestro con horas adicionales, en lugar de redistribuir la carga horaria normal de trabajo para incorporar estas otras funciones, sólo conduce a mayor descontento, más resistencia al cambio y no redunda en mejoramiento de la educación. Por lo mismo, un acuerdo con los docentes tiene que contemplar, en primer lugar, contextos laborales saludables para los propios profesores. Hay que trascender los juicios negativos que estigmatizan a los docentes como corporativos y anquilosados. En el marco de un consenso por la educación, la profesión docente sólo se reubicará en la sociedad del conocimiento si es percibida como parte de ella, como portadora de futuro, y ello significará necesariamente una transformación profunda en el quehacer del aula, la adquisición de nuevas habilidades, y una estructura de carrera ligada al mérito. En conclusión, la apuesta educativa para la sociedad del conocimiento tiene que responder a retos fuertes y acompañar un conjunto de cambios en otras esferas que le permitan tener un verdadero impacto en la transformación social. Implica generar espacios públicos más amplios de voz ciudadana que dote a todos los sectores sociales de mayores oportunidades y establecer una relación contractual que pueda determinar de manera regulada el alcance, el ritmo y la profundidad de las transformaciones económicas y sociales. Significa también defender y potenciar la existencia de un ámbito público y republicano que conviva con el mercado y la globalización generando regulaciones y transferencia de beneficios, y asegurando la mayor igualdad de oportunidades.

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Fecha de Aceptación: 6 de junio de 2007

Rev. Pensamiento Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 31-43 Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43

Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Education and citizenship: the underlying problems Carlos Peña González* Resumen En lo que sigue, examino los vínculos que median entre la escuela, por una parte, y la ciudadanía, por la otra, deteniéndome, en especial, en las tensiones conceptuales o ideológicas que, a la luz de la experiencia, se ponen de manifiesto una vez que ese vínculo se hace explícito y se reconoce. El artículo muestra que en el sistema escolar subyacen un conjunto de tensiones –entre familia y comunidad, entre relatos homogeneizadores y diversidad de formas de vida, entre bienes privados y bienes públicos– cuya resolución puede ser alcanzada cuando se concibe a la ciudadanía como una forma de identidad abstracta centrada en competencias. Palabras clave: escuela, ciudadanía, familia, comunidad, bien público Abstract I will herewith analyze the links that mediate within school, on the one hand, and citizenship, on the other; paying special attention to the conceptual or ideological tensions that, based on experience, are manifested once these bonds are recognized and made explicit. Conversely, this article proves that there are a series of underlying tensions in the school system –between family and community, between homogenizing stories and diversity of life forms, between private and public goods– that can be resolved if citizenship is conceived as a form of abstract identity based on competition. Key words: school, citizenship, family, community, public good

* Abogado, Posgraduado en sociología y filosofía. Profesor de Derecho de la Universidad de Chile. Rector de la Universidad Diego Portales, carlos.pena@udp.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

carlos peña gonzález

¿De qué manera el sistema escolar fortalece a la ciudadanía en las condiciones contem-

poráneas? ¿La escuela debe cultivar la conciencia nacional y promover la homogeneidad cultural o, en cambio, expresar la multiculturalidad? ¿Ella debe estar al servicio de la nacionalidad o expresar las diferencias que la conciencia nacional moderna alguna vez ahogó? ¿La educación escolar debe dejarse guiar por las preferencias familiares o, en cambio, estar orientada por las demandas de la comunidad cívica? ¿Debemos acercar la escuela al hogar y alejarla de la ciudad, por decirlo así, o en cambio debemos hacer lo opuesto, es decir, alejar la escuela del hogar y acercarla a la ciudad? El sentido crítico que es propio de la educación ¿debe cultivarse en los niños y en los jóvenes hasta hacer relativas todas las convicciones o, en cambio, la educación debe esmerarse también en transmitir una cierta conciencia moral a los futuros ciudadanos? En fin, ¿debemos enseñar destrezas y conocimientos que posean una tasa de retorno, como suele decirse hoy, para los estudiantes, o la educación escolar debe enfatizar también la obtención de ciertos bienes públicos? A fin de examinar los problemas que esas preguntas plantean, procederé como sigue. En la primera parte (I) revisaré los lazos que median entre el sistema escolar y la ciudadanía, tal como se verifican en los orígenes del sistema escolar de masas. Como veremos, existen estrechos lazos entre ese sistema y la expansión del Estado nacional. En alguna medida, la escuela tuvo por objeto desarrollar las competencias básicas del ciudadano entendido como un sujeto leal a las instituciones y capaz de participar en la formación de una voluntad común. En las condiciones contemporáneas, sin embargo, sostendré en la segunda parte (II) que ese vínculo entre la escuela y la ciudadanía se ve desafiado por un conjunto de tensiones que es necesario resolver a fin de favorecer la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía. Hacia el final obtendré algunas conclusiones (III).

(I) Los sistemas de educación de masas nacieron atados a la expansión del Estado nacional. Como consecuencia de un conjunto de factores –que van desde la promoción de ideales seculares por parte del protestantismo a la necesidad de homogeneizar la cultura para así contar con un público leal a las instituciones que es propio del surgimiento del Estado nacional– en muchas partes del mundo la escuela fue inescindible de la consolidación del Estado moderno y de la aparición de la ciudadanía (Green, 1990, 111; cfr. Green, 1997; Craig, 1981). Como se ha sugerido, fue gracias a un conjunto de instituciones culturales, entre las que se cuentan la prensa y la escuela, que los Estados transitaron desde el ethnos al demos (Habermas, 1998, 623).

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Ese tránsito requirió, sobre todo, de una concepción de la ciudadanía como pertenencia a la nación, concebida como una comunidad de tradición cultural y de lengua. Ello exigía un complejo proyecto de integración cultural capaz de romper con los vínculos que ataban al individuo a las formas de vida estamentales o tradicionales. Ese proyecto de integración legitimó, durante buena parte de la segunda mitad del siglo XIX, la aparición del sistema escolar de masas (Egaña, 2000). Lo anterior permite explicar por qué los sistemas escolares son todavía de provisión mayoritariamente pública (OECD, 2005, 45); por qué la profesión docente y la institución escolar siguen esgrimiendo como ideal legitimador su vinculación con el Estado; y por qué existen vínculos indisolubles entre la ciudadanía y el sistema escolar. Por supuesto, los ideales homogeneizadores que justificaron en sus inicios la aparición de los sistemas nacionales de educación de masas no tienen hoy día la misma vigencia de entonces y la concepción de ciudadanía se ha modificado. La pertenencia a una tradición de lengua y cultura comunes, que se acentuó durante el XIX, ha dado paso a la ciudadanía entendida como la capacidad para participar en la formación de una voluntad común. Así y todo, los vínculos entre la ciudadanía y la educación, entre la vida cívica y la institución escolar siguen siendo muy fuertes. Y es que en las condiciones contemporáneas no hay otra institución que, como la escuela, permita proveer a todos los niños y niñas de una misma experiencia cognitiva y desarrollar en ellos las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida democrática. La vida democrática requiere de una experiencia común que trascienda las formas de vida en competencia o la particularidad de la familia. La escuela es el ámbito privilegiado de esa experiencia. La esfera de la opinión pública que alguna vez fue erigida como una experiencia raciocinante fue desplazada por un sistema de medios organizados como industria y ocupados, sobre todo, de satisfacer a las audiencias (Habermas, 1994, 172 y ss). El trabajo, que fue un lugar de encuentro en la “primera modernidad”, tiende, cada vez más, a ser un lugar de tránsito, sin vínculos que trasciendan la relación salarial o productiva (Beck, 1999, 364). La religión es hoy una experiencia reflexiva y casi electiva, más que fundante. Un lugar donde la diferencia, en vez de trascenderse, se constituye (Berger, 2005, 8). Así entonces, hoy día la escuela sigue siendo, como lo fue en el XIX, el principal lugar donde puede elaborarse ese sentido de pertenencia y esa lealtad a las reglas que, según Durkheim (Durkheim, 1977, 74, 95), es imprescindible para la vida democrática. Ya no se trata, sin embargo, como entonces, de homogeneizar la cultura sino de gestionar Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

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la pluralidad. La ciudadanía como pertenencia que fue propia de los Estados nacionales del siglo XIX ha dado paso a la ciudadanía como capacidad para perseguir la propia autonomía y participar en la formación de una voluntad común (Kymlicka, 1994). Así concebida, la ciudadanía plantea algunos obvios desafíos al sistema escolar. Se espera de la escuela que ella provea a los recién llegados a este mundo de un primera experiencia que rompa la incondicionalidad del hogar, que favorezca la integración entre personas de origen distinto, que transmita un relato capaz de identificarnos como comunidad y que enseñe los conocimientos, las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida compartida (Comisión, 2004). Hacer todo eso no es, sin embargo, fácil para un sistema escolar que, como el chileno, se encuentra sometido a un conjunto de expectativas a veces incongruentes entre sí. En nuestro país, en efecto, esperamos que el sistema escolar contribuya a la cohesión social, pero a la vez sea sensible a la diversidad cultural; que ayude a que los niños y niñas se sometan a la experiencia de la ciudad, pero a la vez exprese las preferencias de la familia; que provea de un relato incondicional que nos identifique, pero al mismo tiempo inculque un espíritu crítico; que provea bienes públicos, pero incentive la prosecución de bienes privados. En lo que sigue se examinan esas expectativas y la manera en que ellas dificultan la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía.

(II) 1. Ante todo, cabría señalar que la escuela tiene funciones de cohesión social sin las cuales la ciudadanía, incluso en la forma reflexiva y diversa que hoy día reviste, no es simplemente posible. Como lo señala una amplia literatura (vid. la que se muestra en Peña, 2007), las sociedades se erigen sobre una dimensión simbólica y normativa que hace posible la confianza y el intercambio. Esa dimensión normativa permite que cada uno de los actores individuales se trascienda a sí mismo a la hora de cooperar y posea lealtades hacia el resto de quienes forman parte de su misma comunidad. La literatura se refiere con conceptos diversos a esta importante dimensión de la vida social –así ocurre con la “conciencia moral” de Durkheim, la “integración” de Parsons o el “capital social” de Putnam–, pero toda ella conviene en el importante papel que cumple la educación en su mantención y en su cultivo (Putnam, 2004, 2-9; cfr. Putnam, 2002; Durkheim, 1977). Esta función que cumplen los sistemas educativos es la que parece predominar en la expansión de la escuela durante el siglo XIX y si bien hoy día debe entenderse

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acompañada de otras de similar importancia, debe ser tenida principalmente en cuenta a la hora de examinar los vínculos entre la ciudadanía y la educación. Hay una serie de aspectos del sistema escolar que se vinculan muy de cerca con las funciones de cohesión social que, como digo, son imprescindibles para la ciudadanía. Cuán selectivo o no debe ser un sistema educativo, quién debe proveerlo de manera predominante y cuál debe ser su forma de financiamiento, son decisiones de política educativa para cuya adopción ha de tenerse en cuenta esta función de los sistemas educativos (Peña, 2007 a; Peña, 2007 b). Sistemas muy eficientes a la hora de incrementar el capital humano disponible o favorecer la diversidad de proyectos educativos pueden ser muy inadecuados desde el punto de vista de la cohesión social. Por supuesto, promover la cohesión social en las condiciones contemporáneas es distinto a hacerlo en el siglo XIX. Si en el diecinueve ello significaba promover la conciencia nacional, hoy día ese mismo propósito es más complejo. Hoy las sociedades están en medio de una paradoja: necesitan un cierto grado de convergencia normativa para mantener sus límites y para que sus miembros cooperen entre sí, pero al mismo tiempo valoran, más que cualquier otra época, la diversidad y la diferencia. Los sistemas educativos comprometidos con la ciudadanía deben equilibrar ambos aspectos: favorecer un ámbito de incondicionalidad que es la base de la identidad colectiva y, al mismo tiempo, las virtudes del diálogo y de la negociación que son imprescindibles para gestionar la pluralidad que es inescindible de la condición contemporánea (Berger, 1998). Desgraciadamente en nuestro país hemos olvidado, a la hora del debate, este importante aspecto que reviste la educación. Influidos, a veces más allá de la cuenta, por el punto de vista estrictamente neoclásico (Friedman, 1995), hemos acentuado las ventajas de la libre elección de colegios sin advertir el perjuicio que, en ciertos contextos sociales, ello puede causar a la cohesión. La libre elección de escuelas en sociedades muy segregadas puede simplemente reproducir el origen familiar o las preferencias de los padres, estropeando las lealtades ampliadas que la escuela debe promover. 2. Pero los sistemas educativos, a la hora de relacionarse con la ciudadanía, no sólo están expuestos a ese equilibrio entre cohesión social y diversidad. También la escuela experimenta, casi desde siempre, una cierta tensión entre familia y comunidad. Lo que hoy día conocemos como sistema escolar –esto es, un sistema nacional de enseñanza, con los niños divididos en clases según la edad y el grado de conocimiento, cada una en su aula, bajo la inspiración de un sistema incremental de aprendizaje y relativamente separado de la familia– se encuentra íntimamente atado al surgimiento del Estado nacional, es decir, a la idea de que un grupo de seres humanos son entre sí iguales y gozan de los mismos derechos cuando comparten una misma forma de gobierno. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

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Si bien existe evidencia que el sistema de clases escolares fue usado por vez primera en Francia a principios del siglo XVI y que los jesuitas emplearon, desde temprano, el diseño de contenidos centralizado que más tarde llamaríamos currículum, es sólo con el surgimiento del Estado nacional y la irrupción del sistema fabril cuando el sistema de educación de masas a cargo principalmente del Estado, separado de la familia y organizado en base a contenidos que se deliberan centralizadamente, principia a expandirse por Europa Occidental y de ahí hacia el resto del mundo. El sistema escolar, entonces, nació íntimamente atado al surgimiento de la fábrica (a la separación entre unidad productiva y unidad familiar, en suma); a la creación de una unidad política artificial, la nación, a cuyos miembros se adscribían un conjunto de derechos; y a una visión hasta cierto punto meritocrática del orden social, fruto, por supuesto, de la influencia de la reforma protestante (Durkheim, 1977, 285; Goodson, 1995, 53 y ss). En contraposición, por decirlo así, a esa inspiración original de la escuela, hoy día ha ganado presencia, por razones diversas, una concepción más bien eugenésica de la escuela (o un “estado de familias”, según la denominación de Gutman, 1987, 28). Pensamos que la escuela debe responder a las preferencias de los padres, creemos que ellos tienen derecho a escoger, a la luz de esas preferencias, entre una multiplicidad de proyectos educativos que moldearán el alma de sus hijos y les concedemos, en fin, el derecho a transferir ventajas de origen o de cuna a los niños, ventajas que nada tienen que ver con el mérito. Este cambio de énfasis desde la comunidad a la familia viene por supuesto exigido por los cambios en los estilos de la modernización social, pero no cabe duda que se trata de un proceso que deteriora en algún sentido la función cívica de la escuela. Hoy día los padres, en especial los de mayores ingresos, escogen la escuela no para incorporar a los hijos a la ciudad, sino para diferenciarlos, para que acceden a redes de las que sólo ellos puedan disfrutar, y para proveerlos de capital simbólico y asegurarles así un lugar expectante en la escala invisible del prestigio y del poder. Todo eso está muy bien, por supuesto; pero no debe hacernos olvidar que las funciones cívicas de la escuela suponen proveer a niños y a jóvenes de una experiencia de igualdad, enseñarlos a comunicarse y a reconocer a los otros y enseñarles que sólo el desempeño determina el lugar que deberá ocupar cada uno en la distribución de los recursos sociales. ¿Cómo mantener la autoridad de la familia sin deteriorar, por ello, la función cívica de la escuela? es uno de los problemas que en nuestro país tenemos entre manos y que, hasta ahora, hemos más bien eludido. Hoy día tenemos un sistema escolar que reproduce casi con fidelidad el origen socioeconómico de los niños y que parece diseñado para transferir ventajas de origen, y cada día, en los hechos, esperamos de la escuela que diferencie a nuestros niños en capacidades y en estilos de vida y hacemos esfuerzos por

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acercar, incluso desde el punto de vista físico, la escuela al hogar. Nada de esto resulta del todo consistente con las funciones cívicas de la escuela y configura, como digo, una tensión conceptual en el sistema escolar acerca de la que los profesores, los padres y el conjunto de los ciudadanos debieran deliberar. 3. En tercer lugar, se hace necesario caer en la cuenta de que nuestro país se ha transformado profundamente y que la educación, a veces, no parece estar a la altura de esas transformaciones. La vida cívica se encuentra expuesta hoy día a un conjunto de procesos que están, hasta cierto punto, modificando su fisonomía. La evidencia empírica indica que los chilenos han experimentado un profundo cambio en sus condiciones materiales de existencia a las que han seguido transformaciones culturales de relevancia. Las nuevas generaciones de chilenos viven hoy día un profundo proceso de individuación, de expansión del consumo y de deterioro de esos grupos de referencia y de todas esas formaciones culturales –el barrio, la familia extendida, el imaginario de la nación– que permitían trascender la propia subjetividad y establecían lealtades recíprocas (Tironi, 2005; cfr. Putnam, 1995). Esas transformaciones modifican profundamente las bases materiales de la existencia colectiva; pero, por sobre todo, desafían los relatos, los símbolos y las representaciones de las que se alimenta la unidad afectiva de la nación y que son una base indispensable para la vida cívica y para el desenvolvimiento de una política democrática (Tironi, 2005). El respaldo del grupo, un mercado interno protegido, la centralidad del Estado, una educación ilustrada pero excluyente y una democracia sustancial pero la mayor parte de las veces elitista (es decir, los rasgos principales del desarrollo chileno durante buena parte del siglo XX) están siendo sustituidos hoy por una privatización del riesgo, por una internacionalización creciente que aligera todas las certezas, por una ampliación del sistema educacional a grupos con códigos y capitales culturales muy disímiles y por una democracia expansiva cuyos líderes son cada día más fieles a la cultura de masas. Todos esos son fenómenos nuevos en la sociabilidad chilena que no logran ser recogidos por los relatos disponibles hasta hoy día en la cultura. Aquí hay una tarea que revela la particular índole de la tarea educativa en las sociedades humanas. Como lo sugerí al tratar de la cohesión social, el sistema escolar es la institución mediante la cual la sociedad perpetúa su propia existencia (cfr. Tironi, 2005; Durkheim, 1977). La educación es la encargada de la reproducción, de una generación a otra, de su “conciencia moral”, de esa dimensión normativa y simbólica sin la que la vida social se hace imposible. Sobre esa dimensión reposa el sentido de pertenencia que es propio Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

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de la vida en comunidad, la lealtad a las reglas que evitan la anomia y ese ámbito sacro que es indispensable para la identidad colectiva. Esas dimensiones simbólicas y normativas –hoy día desafiadas por el conjunto de transformaciones que nuestro país ha experimentado– son las que permiten que cada miembro de la comunidad política pueda trascender su subjetividad hasta encontrarse en un “nosotros” que favorece la comunicación y la vida compartida, que son la base de la vida cívica y de la experiencia ciudadana. Sin esos relatos y sin esas representaciones, la vida colectiva deja de ser un ámbito en común, con lealtades recíprocas entre sus miembros. Por eso una sociedad democrática vigorosa y atenta necesita desarrollar en los más jóvenes la idea de que se trata de una empresa común, que compromete a todos los contemporáneos, pero en la que también los que ya se fueron pusieron su parte y en la que los que vendrán pondrán la suya. Ese tipo de compromiso cívico sobre el que se soporta la democracia requiere que los miembros de la sociedad se sientan vinculados con las demás personas que forman parte de su comunidad (Putnam, 1994). El logro de ese compromiso requiere una experiencia escolar que no esté sólo guiada por la adquisición de destrezas cognitivas y laborales o la obtención de redes, hábitos y creencias que diferencien, sino que también induzca en los niños y en los jóvenes las virtudes más básicas de la vida compartida y los provea, al mismo tiempo, de una identidad común que les permita tejer lealtades entre sí y reconocerse como iguales. 4. En estrecha relación con lo anterior, cabría todavía identificar en la experiencia escolar una tensión –que se manifiesta especialmente en la educación histórica– entre sentido crítico y sentido de pertenencia o, lo que es otra manera de decir lo mismo, una cierta tensión entre una educación cosmopolita y otra más cercana a la idea de comunidad. La escuela, lo sabemos, cumple muchísimas funciones, pero una de ellas es la de entrenar a los recién venidos a este mundo en los códigos de la racionalidad y de la crítica. Esta es una función que, por supuesto, contribuye a la democracia que, desde siempre, ha estado atada a los ideales de la ilustración y del diálogo. Pero, como lo enseña una amplia literatura, la racionalidad crítica, cuando no va acompañada de un sentido cívico, puede morderse la cola y acabar deteriorando a la propia comunidad de diálogo que la hace posible. Este es un fenómeno que se manifiesta con especial agudeza en la educación histórica. Como recordé denantes, la escuela tiene, entre otras, la función de conservar y transmitir, de generación en generación, un cierto sentido de pertenencia y una cierta representación de nuestra historia común. Con todo, al realizar esa tarea, la escuela está, hasta cierto punto, en medio de una paradoja: a ella le corresponde transmitir ciertas

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formas de representación, pero, al mismo tiempo, por su propia índole, está llamada a formar a los niños y jóvenes en las rutinas y los métodos de la reflexividad y de la duda. Debe enseñar ciertos contenidos y transmitir como naturales ciertas convenciones; pero simultáneamente debe proveer a niños y jóvenes de una actitud crítica y reflexiva frente a esos contenidos. La escuela contemporánea posee la función tradicional de arraigar a los recién llegados a este mundo; pero la ilustración temprana, la racionalidad reflexiva en condiciones modernas arriesga ser también la semilla del desarraigo. La escuela y en particular la enseñanza histórica debe tratar, hasta cierto punto, con esa paradoja; pero cuidando no exagerar la reflexividad hasta el punto de hacer contingentes todos los puntos de vista y relativos todos los contenidos. La educación histórica es clave para la educación ciudadana –ella contribuye a formar la conciencia de comunidad y a establecer lealtades fundadas en esa misma pertenencia– y ella debe ejercerse con plena conciencia de sus funciones sociales. La escuela –no deben olvidarlo los educadores– no es un jardín de dudas. Incluso para dudar se requiere contar con algunas certezas básicas e iniciales. Especialmente cuando se trata de la historia y de las representaciones colectivas. Para ello la educación histórica ha de tener en cuenta que, de todos los aspectos que posee la historia, el más sorprendente es su contemporaneidad y sus vinculaciones con la actual conciencia pública. La historia no se refiere, en verdad, a lo que ya pasó y que hemos dejado atrás definitivamente, sino, por el contrario, la historia se refiere a lo que está ocurriendo y que nos acompaña como si fuera una sombra. Existe una cierta inevitable relación entre autocomprensión política y conciencia histórica, la relación entre el modo en que nos concebimos hoy día como comunidad y el modo en que comprendemos nuestro pasado. A fin de cuentas, lo que somos hoy día, el modo o manera en que nos concibamos como comunidad política, determina, hasta cierto punto, nuestra conciencia histórica. Todo lo anterior se relaciona muy de cerca con la democracia. La democracia es a fin de cuentas una comunidad histórica que se autogobierna y que por lo mismo reposa sobre ciertos compromisos con los más cercanos que la escuela debe cultivar. Los procesos de creciente individuación suelen ser presentados, sin embargo, como una mera ampliación de la autonomía personal y, por esa vía, tienden a alentar de parte de niños y jóvenes la conciencia de que ellos pertenecen ante todo a la comunidad de seres humanos, a una comunidad moral que trasciende su pertenencia histórica. Este tipo de orientación posee un valor que es digno de destacar, por supuesto. Pero también posee algunos defectos. Una pertenencia cosmopolita es esencialmente abstracta y arriesga el peligro de moverse en un plano puramente cognitivo incapaz de orientar la acción. De otra parte, suele inducir una mirada permanentemente relativista e irónica hacia los grupos sociales y hacia la propia historia que acentúa la pérdida del sentido de pertenencia. Por Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

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eso, y sin perjuicio de alentar en niños y jóvenes una cierta pertenencia universal, ese intento debe ir a parejas –como insistiré más adelante– con una educación que acentúe las virtudes más básicas de la vida social y desarrolle en los niños y jóvenes el sentido de pertenencia. Es necesario ocuparse, como insistiré, de enseñar las lealtades más básicas de la vida social: no sólo la capacidad de ver en el otro un igual (como lo acentúa la educación cosmopolita), sino también la capacidad, más elemental, de reconocer a quienes comparten una misma historia y de sentir lealtades hacia ellos. No se trata, por supuesto, de ahogar en niños y jóvenes la distancia crítica hacia su propia tradición. Se trata, más bien, de estar advertidos de que ninguna vida humana puede inventarse a sí misma ex nihilo y que sin estilos de vida heredados la crítica y la reflexividad no pueden cumplir ninguna función. La educación no puede olvidar esto.

5. En quinto lugar, la escuela siempre se mueve entre la necesidad de entregar competencias generales que se encaminan hacia la educación superior y que poseen una tasa de retorno que se internaliza en los estudiantes y la necesidad de expandir conocimientos, capacidades y destrezas que equivalen a bienes públicos. En ese sentido, es imprescindible recordar que los contenidos curriculares deben estar atentos al hecho de que, en las condiciones contemporáneas, es necesario alfabetizar, por decirlo así, a niños y a jóvenes en una multiplicidad de códigos que son indispensables para su plena inserción ciudadana en el futuro. Esos códigos no son disciplinarios, sino que derivan, por decirlo así, de nuestra membresía, de nuestra común pertenencia a la comunidad política en que se desenvuelve nuestra vida. Se hace necesario, por ejemplo, promover en la escuela una conciencia alerta acerca de la importancia de los derechos humanos y del lugar que les corresponde al interior de nuestra comunidad política. Así lo demanda, sobra decirlo, la historia reciente de nuestro país que ha puesto de manifiesto, con dolor, cuán frágiles, y a la vez cuán imprescindibles son esos derechos. En el mismo sentido, es imprescindible mejorar los niveles de alfabetización política, económica y jurídica de nuestros niños y jóvenes. Una comunidad política hace descansar su identidad sobre el respeto a ciertos principios en cada una de esas áreas, que la educación debe esmerarse en esparcir hacia las nuevas generaciones. Pero, por sobre todo, la educación ha de cultivar en niños y jóvenes las virtudes más básicas que son indispensables para la vida compartida. Nada sacaría la escuela con proveer a niños y jóvenes de una ilustración conceptual, incluso exhaustiva, si, al mismo tiempo, no se esmera, en el continuo de su trato cotidiano con los alumnos, en ayudarlos a desarrollar las disposiciones del carácter y las

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destrezas prácticas que constituyen a un ciudadano reflexivo, respetuoso y participativo. Si la escuela se ocupa de la ciudadanía, no es para que los niños y los jóvenes sepan más. Es sobre todo para que sean mejores. Porque, en definitiva, la educación no debe olvidar que las disposiciones más exigentes, como la de la ciudadanía, reposan y se apoyan sobre el desarrollo de virtudes más simples y más elementales. El respeto por las instituciones públicas, pero, al mismo tiempo, el desarrollo de un hábito reflexivo y crítico hacia ellas, sólo puede ser alcanzado si se cultiva el respeto al maestro, a los procedimientos de la escuela y al diálogo. De esa forma, la escuela podrá ser un germen de ciudadanía responsable, en el doble sentido de respeto del orden que hace posible la convivencia civilizada y de atención a su permanente perfeccionamiento.

(III) El sistema escolar chileno experimenta hoy un conjunto de fenómenos que explican parte de las tensiones a las que se ve expuesto y que acabamos de revisar. Expandió su acceso hasta brindar hoy una esperanza de escolaridad que está apenas por debajo de los países desarrollados (OECD, 2005); sirve a una sociedad que ha transformado de manera muy radical sus condiciones materiales de existencia (Tironi, 2003); y se desenvuelve en una comunidad cuyos relatos identitarios, desde la clase a la nación, son cada día menos firmes (PNUD, 2002). Los casi diez mil centros educativos del país acogen hoy en sus aulas a niños y niñas provenientes de diversos sectores sociales, provistos de capitales culturales y biografías muy disímiles; sirven a familias que están dispuestas a destinar una parte cada vez más importante de la renta familiar a la educación de sus hijos; y deben transmitir una “conciencia moral” que, a diferencia de la de hace apenas veinte años, está en reelaboración. Todo eso explica, hasta cierto punto, que, como hemos visto, el sistema escolar deba, a la vez, orientarse hacia la cohesión social y la diversidad; a la comunidad política y la familia; a los relatos colectivos asociados a la patria y a aquellos que confieren sentido a la individuación; a la producción de bienes privados y de bienes públicos. Ese conjunto de expectativas, hasta cierto punto inconsistentes, han de tenerse especialmente en cuenta a la hora de examinar las relaciones entre el sistema escolar y la ciudadanía. Mientras en el siglo XIX la educación tuvo, ante todo, funciones políticas de homogeneidad cultural, derivadas de una concepción de la ciudadanía como pertenencia a una comunidad política, la nación, ello ya no ocurre en las sociedades contemporáneas expuestas a una mayor diversidad de las formas de vida y a una mayor individuación de sus miembros. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 31-43 Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes Carlos Peña González

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El desafío de la formación ciudadana es hoy día más complejo. Y es que hoy día, a diferencia de lo que ocurre en los orígenes del sistema escolar, la ciudadanía ya no equivale a la simple pertenencia a una comunidad política. La ciudadanía hoy supone un sentido de pertenencia a un nivel más abstracto que el de la tradición y lengua comunes (por eso hoy no resulta opuesta a la multiculturalidad); un cierto status en la comunidad política (conferido por un puñado de derechos de diversa índole); y un conjunto de capacidades para participar en la formación de una voluntad común (asociadas a los procesos de la vida democrática). Hacer frente a la ciudadanía en condiciones contemporáneas supone, entonces, concebir el sistema escolar de manera más diferenciada de lo que enseña la ideología que lo legitimó durante la segunda mitad del siglo XIX; pero también de manera más compleja de lo que promueve la perspectiva neoclásica y de capital humano que en nuestro país ha sido hasta ahora predominante.

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Fecha de Recepción: 8 de junio de 2007

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Fecha de Aceptación: 18 de junio de 2007

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DESAFÍOS ECLESIALES Y CULTURALES A LA IDENTIDAD DE LA EDUCACIÓN CATÓLICA EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN Ecclesiastical and cultural challenges of catholic education in the globalization era †Héctor Vargas Bastidas, sdb* Resumen Nos toca educar en tiempos de globalización, fenómeno en el que nuestro país se encuentra sumergido. Fenómeno real y complejo, que propicia una acelerada interacción e incide en todos los ámbitos de la vida humana. Pero es una globalización “asimétrica” de antivalores que provoca una verdadera revolución en el ámbito de la cultura, y por ende al de la educación, ya que tiende a alterar la identidad cultural de casi todos los pueblos; y por cierto plantea grandes desafíos. Nuestra cosmovisión cristiana se aproxima al fenómeno de la globalización desde los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana. De ahí que sea imperativo para los educadores católicos humanizar la globalización y globalizar la solidaridad. Palabras clave: globalización, cosmovisión cristiana, desafíos educativos, valores, humanización Abstract We are educating in the era of globalization and our country is immersed in it too. This real, complex phenomenon favors hectic interactions and influences human life in all its dimensions. However, this is an “asymmetric” globalization of anti-values that causes a true revolution in the cultural aspects, thus the educational ones, for it tends to alter almost every people’s cultural identity and it certainly sets great challenges. Our Christian world-view approaches globalization from the fundamental criteria of human dignity. Hence, it is mandatory that Catholic educators humanize globalization and globalize solidarity. Key words: globalization, Christian world-view, educational challenges, values, humanization.

* Obispo de Arica, Presidente del Área de Educación de la Conferencia Episcopal de Chile, hvargas@ episcopado.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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El concepto de educación

Para comprender bien la misión específica de la educación católica conviene partir de

una reflexión sobre el concepto de “educación”, teniendo presente que si no es “educación” y no reproduce los elementos característicos de ésta, tampoco puede aspirar a ser educación “católica”1. Toda educación, en efecto, está llamada a transformarse, ante todo, en lugar privilegiado de formación y promoción integral, mediante la asimilación sistemática y crítica de la cultura, cosa que logra mediante un encuentro vivo y vital con el patrimonio cultural. Esto supone que tal encuentro se realice en la escuela en forma de elaboración, es decir, confrontando e insertando los valores perennes en el contexto actual. En realidad, la cultura para ser educativa debe insertarse en los problemas del tiempo en el que se desarrolla la vida del joven. De esta manera, las distintas disciplinas han de presentar no sólo un saber que adquirir, sino también valores que asimilar, y verdades que descubrir (Aparecida 343).

Es decisivo que todo miembro de la comunidad educativa tenga presente tal visión de la realidad, visión que se funda, de hecho, en una escala de valores en la que se cree y que confiere a maestros y adultos autoridad para educar. No se puede olvidar que se enseña para educar, o sea, para formar al hombre desde dentro, para liberarlo de los condicionamientos que pudieran impedirle vivir plenamente como hombre. Los Pastores de América Latina reunidos en la Asamblea de Santo Domingo afirmaban, en efecto, que “ningún maestro educa sin saber para qué educa, y que a su vez siempre existe un proyecto de hombre encerrado en todo proyecto educativo; y que este proyecto vale según construya o destruya al educando. Este es el valor educativo”2. En consecuencia, constituye una responsabilidad estricta de la escuela, en cuanto institución educativa, poner de relieve la dimensión ética y religiosa de la cultura, precisamente con el fin de activar el dinamismo espiritual del sujeto y ayudarle a alcanzar la libertad ética que presupone y perfecciona a la psicológica. Pero no se da libertad ética sino en la confrontación con los valores absolutos de los cuales depende el sentido y el valor de la vida del hombre. Se dice esto, porque, aun en el ámbito de la educación, se manifiesta la tendencia a asumir la actualidad como parámetro de los valores, corriendo así el peligro de responder a aspiraciones transitorias y superficiales y perder de vista las exigencias más profundas del mundo contemporáneo. La educación, en definitiva, humaniza y personaliza al ser humano cuando logra que éste desarrolle plenamente su pensamiento y su libertad, haciéndolo fructificar en 1

Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica, Nº 25. Roma, 1977. En adelante (E.C). 2 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo Domingo, Nº 265. 1968. En adelante (S.D).

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hábitos de comprensión y de comunión con la totalidad del orden real, por los cuales el mismo ser humano humaniza su mundo, produce cultura, transforma la sociedad y construye la historia3. Lo anterior supone formar personalidades fuertes y responsables, capaces de hacer opciones libres y justas. Formación a través de la cual los jóvenes se capacitan para abrirse progresivamente a la realidad y formarse una determinada concepción de la vida. Así configurada, la educación supone no solamente una elección de valores culturales, sino también una elección de valores de vida que deben estar presentes de manera operante. La educación, entonces, se transforma en una actividad humana del orden de la cultura, la cual tiene una finalidad esencialmente humanizadora. Se comprende, por lo tanto, que el objetivo de toda educación genuina es el de humanizar y personalizar al hombre, sin desviarlo, antes bien, orientándolo hacia su fin último que trasciende la finitud esencial de la persona. La educación, en consecuencia, resultará más humanizadora en la medida en que más se abra a la trascendencia, es decir, a la Verdad y al Sumo Bien.

El carácter específico de la educación católica Después de haber señalado de modo muy sintético algunas características sobre la identidad de la educación en general, es posible ahora concentrar la atención en aquello que la especifica como católica. Hoy como en el pasado, algunas instituciones educativas que se dicen católicas pareciera que no responden plenamente al proyecto educativo que debería distinguirlas y, por lo tanto, no cumplen con las funciones que la Iglesia y la sociedad tendrían derecho a esperar de ellas. Lo que falta muchas veces a los católicos que trabajan en las mencionadas instituciones, en el fondo es, quizás, una clara conciencia de la identidad católica de las mismas y la audacia para asumir todas las consecuencias que se derivan de su diferencia respecto de otro tipo de centros de formación. Por tanto, se debe reconocer que su tarea se presenta como ardua y compleja, sobre todo hoy, cuando el cristianismo debe ser encarnado en nuevas formas de vida por las transformaciones que tienen lugar en la Iglesia y en la sociedad, particularmente a causa del pluralismo y de la tendencia creciente a marginar el mensaje cristiano. Lo que la define en este sentido es su referencia a la concepción cristiana de la realidad. Jesucristo es el centro de tal concepción4. Cuando hablamos de una educación cristiana, por lo tanto, hablamos de que el maestro educa hacia un proyecto de persona en el que viva Jesucristo; hay muchos valores; pero estos valores nunca están solos, siempre forman una constelación ordenada

Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Puebla, Nº 1025. 1979. En adelante (P). 4 E.C., 65-66. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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explícita e implícitamente. Si la ordenación tiene como fundamento y término a Cristo, entonces esta educación está recapitulando todo en Cristo y es una verdadera educación cristiana; si no, puede hablar de Cristo, pero corre el riesgo de no ser cristiana5. Se da de este modo una compenetración entre los dos aspectos. Lo cual significa que no se concibe que se pueda anunciar el Evangelio sin que éste ilumine, infunda aliento y esperanza, e inspire soluciones adecuadas a los problemas de la existencia del hombre; ni tampoco que pueda pensarse en una verdadera promoción del hombre sin abrirlo a Dios y anunciarle a Jesucristo6. De este modo, estamos en condiciones de afirmar que en el proyecto educativo católico, Cristo el Hombre perfecto es el fundamento, en donde todos los valores humanos encuentran su plena realización y de ahí su unidad: El revela y promueve el sentido nuevo de la existencia, y la transforma capacitando al hombre y a la mujer a vivir de manera divina, es decir, a pensar, querer y actuar según el Evangelio, haciendo de las bienaventuranzas la norma de su vida. Precisamente por la referencia explícita, y compartida por todos los miembros de la comunidad escolar, a la visión cristiana –aunque sea en grado diverso, y respetando la libertad de conciencia y religiosa de los no cristianos presentes en ella– es por lo que la educación es “católica”, porque los principios evangélicos se convierten para ella en normas educativas, motivaciones interiores y al mismo tiempo en metas finales. Este es el carácter específicamente católico de la educación. Jesucristo, pues, eleva y ennoblece a la persona humana, da valor a su existencia y constituye el perfecto ejemplo de vida y la mejor noticia, propuesto por los centros de formación católica a los jóvenes7. Dentro del mundo pluralista de hoy, el educador católico está llamado, entonces, a guiarse conscientemente en su tarea por la concepción cristiana del hombre en comunión con el magisterio de la Iglesia. Concepción que, incluyendo la defensa de los derechos humanos, coloca a la persona en la más alta dignidad, la de hijo de Dios; en la más plena libertad, liberado por Cristo del pecado mismo; en el más alto destino, la posesión definitiva y total del mismo Dios por el amor. Lo sitúa en la más estrecha relación de solidaridad con los demás hombres por el amor fraterno y la comunidad eclesial; lo impulsa al más alto desarrollo de todo lo humano, porque ha sido constituido señor del mundo por su propio Creador; le da, en fin, como modelo y meta a Cristo, Hijo de Dios encarnado, perfecto Hombre, cuya imitación constituye para el hombre fuente inagotable de superación personal y colectiva. De esta forma, el educador católico, como bien afirmaba Paulo VI, puede estar seguro de que hace al hombre más

S.D., 265. Juan Pablo II, Carta Apostólica Iuvenum Patris, con ocasión del centenario de la muerte de San Juan Bosco, Roma, 1988, Nº 10. 7 E.C., 34. 6

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hombre. Corresponderá, sobre todo, al educador laico comunicar existencialmente a sus alumnos que las personas inmersas cotidianamente en lo terrenal, aquellas que viven la vida propia del mundo, y por eso constituye la inmensa mayoría de la familia humana, están en posesión de tan excelsa dignidad8.

Contenidos y fines distintivos de la educación católica Estas premisas permiten indicar las tareas y explicitar los contenidos de la educación católica. Las tareas se polarizan en la síntesis entre cultura y fe, y entre fe y vida; tal síntesis se realiza mediante la integración de los diversos contenidos del saber humano, especificado en las distintas disciplinas, a la luz del mensaje evangélico, y mediante el desarrollo de las virtudes que caracterizan al cristiano.

Síntesis entre fe y cultura Al proponerse promover entre los alumnos la síntesis entre fe y cultura a través de la enseñanza, la educación católica parte de una concepción profunda del saber humano en cuanto tal, y no pretende en modo alguno desviar la enseñanza y los aprendizajes del objetivo que le corresponde en la educación escolar, superior o no formal9. En este contexto se cultivan todas las disciplinas con el debido respeto al método particular de cada una. Sería erróneo considerar estas disciplinas como simples auxiliares de la fe o como medios utilizables para fines apologéticos. Ellas permiten aprender técnicas, conocimientos, métodos intelectuales, actitudes morales y sociales que capaciten al alumno para desarrollar su propia personalidad e integrarse como miembro activo en la comunidad humana. Presentan, pues, no sólo un saber que adquirir, sino también valores que asimilar y en particular verdades que descubrir. Dentro de esta forma de concebir la integración fe-cultura, es que nace la responsabilidad de la educación católica de consagrarse sin reservas a la causa de la verdad, distinguiéndose por su libre búsqueda de toda la verdad acerca de la naturaleza, del hombre y de Dios. Nuestra época, en efecto, tiene necesidad urgente de esta forma de servicio desinteresado que es el de proclamar el sentido de la verdad, valor fundamental sin el cual desaparecen la libertad, la justicia y la dignidad del hombre10.

Sagrada Congregación para la Educación Católica, El laico educador, testigo de fe en la escuela, Roma, 1982. Nº 18. En adelante (L.E.). 9 E.C., 38. 10 Juan Pablo II, Constitución Apostólica Ex Corde Ecclesiae, sobre las Universidades Católicas. Roma, 1990. Nº 4; En adelante (E.C.E.). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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De esta manera, una institución de educación católica, considera las distintas ciencias humanas no sólo como un saber a adquirir, sino también como valores a asimilar y, en particular, como una verdad que hay que descubrir. En la medida en que las diversas materias se cultivan y se presentan como expresión del espíritu humano que, con plena libertad y responsabilidad busca el bien, ellas son ya en cierta manera cristianas, porque el descubrimiento y el reconocimiento de la verdad orienta al hombre a la búsqueda de la Verdad total, que el Dios. El maestro, preparado en la propia disciplina, y dotado además de sabiduría cristiana, trasmite al alumno el sentido profundo de lo mismo que enseña y lo conduce, trascendiendo las palabras, al corazón de la verdad total. Este saber, sin embargo, no es único ni uniforme, menos aún en la cultura actual, en donde el saber aumenta a diario y se incrementa la especialización del conocimiento. Por lo tanto, la investigación en la educación católica busca lograr la necesaria integración de todo el saber como una tarea permanente y siempre perfeccionable. Iluminados por la filosofía y la teología, los constructores del currículo de un proyecto educativo católico deben esforzarse constantemente en determinar el lugar que le corresponde y el sentido de cada una de las diversas disciplinas en el marco de una visión de la persona humana y del mundo iluminada por el Evangelio, y, consiguientemente, por la fe en Cristo-Logos como centro de la creación y de la historia11. Promoviendo dicha integración, la educación católica debe comprometerse, más específicamente, en el diálogo entre fe y razón, de modo que se pueda ver más profundamente cómo fe y razón se encuentran en la única verdad. Aunque conservando cada disciplina su propia identidad y sus propios métodos, este diálogo pone en evidencia que “la investigación metódica en todos los campos del saber, si se realiza de una forma auténticamente científica y conforme a las leyes morales, nunca será en realidad contraria a la fe, porque las realidades profanas y las de la fe tienen su origen en el mismo Dios”12. La vital interacción de los dos distintos niveles de conocimiento de la única verdad conduce a un amor mayor de la verdad misma y contribuye a una mejor comprensión de la vida humana y del fin de la creación. La teología desempeña un papel particularmente importante en la búsqueda de esta síntesis del saber, como también en el diálogo entre fe y razón. Ella presta, además, una ayuda a todas las otras disciplinas en su búsqueda de significado, no sólo ayudándoles a examinar de qué modo sus descubrimientos influyen sobre las personas y la sociedad, sino dándoles también una perspectiva y una orientación que no están contenidas en sus metodologías propias. A su vez, la interacción con estas otras disciplinas y sus hallazgos enriquece a la teología, proporcionándole una mejor

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E.C.E., 41. Concilio Vaticano II, Constitución Apostólica Gaudium et Spes. Roma, 1963. Nº 36. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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comprensión del mundo de hoy y haciendo que la investigación teológica se adapte mejor a las exigencias actuales13. Así, mientras cada disciplina se enseña de manera sistemática y según sus propios métodos, la interdisciplinariedad, apoyada por la contribución de la filosofía y de la teología, ayuda a los estudiantes a adquirir una visión orgánica de la realidad y a desarrollar un deseo incesante de progreso intelectual. En la comunicación del saber se hace resaltar cómo la razón humana en su reflexión se abre a cuestiones siempre más vastas, y cómo la respuesta completa a las mismas proviene de lo alto a través de la fe. Además, las implicaciones morales, presentes en toda disciplina, son consideradas como parte integrante de la enseñanza de la misma disciplina; y esto para que todo el proceso educativo esté orientado, en definitiva, al desarrollo integral de la persona14.

Síntesis entre fe y vida  Fundada en la asimilación de los valores objetivos, la enseñanza, en su dimensión apostólica, no se limita a la síntesis entre fe y cultura, sino que tiende a realizar en el alumno una síntesis personal entre fe y vida. Para lograr esta síntesis en la persona del alumno, la Iglesia –consciente de que no basta ser bautizado para ser cristiano, sino que se requiere vivir y obrar conforme al Evangelio– sabe que el hombre necesita ser formado en un proceso de continua conversión para que por medio de las virtudes teologales llegue a ser aquello que Dios quiere que sea. Ella enseña a los jóvenes a dialogar con Dios en las diversas situaciones de su vida personal. Los estimula a superar el individualismo y a descubrir, a la luz de la fe, que están llamados a vivir, de una manera responsable, una vocación específica en un contexto de solidaridad con los demás hombres. La trama misma de la humana existencia los invita, en cuanto cristianos, a comprometerse en el servicio de Dios en favor de los propios hermanos y a dar testimonio del amor de Dios, transformando el mundo para que venga a ser una digna morada de los hombres15. En el desempeño de su misión específica, que consiste en trasmitir de modo sistemático y crítico la cultura a la luz de la fe y de educar el dinamismo de las virtudes cristianas, promoviendo así la doble síntesis entre cultura y fe, y fe y vida, la educación católica es consciente de la importancia que tiene la enseñanza de la doctrina evangélica tal como es trasmitida por la Iglesia Católica. Ese es, pues, el elemento fundamental de

E.C.E., 19. E.C.E., 20. 15 E.C., 45. 14

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la acción educadora, dirigido a orientar al alumno hacia una opción consciente, vivida con empeño y coherencia.  En este sentido, es necesario subrayar que la presentación y anuncio de la Buena Nueva de la salvación no puede limitarse sólo a las clases de religión, o a algunos cursos y seminarios de teología, o a determinadas celebraciones litúrgicas, o a esporádicas publicaciones sobre fe y evangelización, o a opcionales actividades pastorales y de servicio. Ella ha de ser propuesta en todos los centros de formación católicos de una manera explícita, orgánica y sistemática, para evitar que se cree en el alumno un desequilibrio entre la cultura profana y la cultura religiosa. Una enseñanza tal, difiere fundamentalmente de cualquier otra, porque, si bien respeta la libertad de conciencia y grados de respuesta de cada uno, no se propone como fin una simple adhesión intelectual a la verdad religiosa, sino el entronque personal de todo el ser con la persona de Cristo16. Según su propia naturaleza, la Universidad Católica presta en este sentido una importante ayuda a la Iglesia en su misión evangelizadora. Se trata de un vital testimonio de orden institucional de Cristo y su mensaje, tan necesario e importante para las culturas impregnadas por el secularismo. Así, la forma en que todas las actividades fundamentales de una universidad católica deberán vincularse y armonizarse con la misión evangelizadora de la Iglesia, se llevan a cabo a través de una investigación realizada a la luz del mensaje cristiano, que ponga los nuevos descubrimientos humanos al servicio de las personas y de la sociedad; la formación dada en un contexto de fe, que prepare personas capaces de un juicio racional y crítico, y conscientes de la dignidad trascendental de la persona humana; la formación profesional que comprenda los valores éticos y la dimensión de servicio a las personas y a la sociedad; el diálogo con la cultura, que favorezca una mejor comprensión de la fe; la investigación teológica, que ayude a la fe a expresarse en lenguaje moderno. La Iglesia, porque es cada vez más consciente de su misión salvífica en este mundo, quiere sentir estos centros cercanos a sí misma, desearía tenerlos presentes y operantes en la difusión del mensaje auténtico de Cristo17. Desde esta base evangelizadora, la escuela católica está llamada a estructurarse como sujeto eclesial, es decir, como lugar de auténtica y específica acción pastoral. Ella comparte la misión evangelizadora de la Iglesia, y es lugar privilegiado en el que se realiza la educación cristiana. Ella es verdadero y propio sujeto eclesial en razón de su acción escolar, en la que se funden armónicamente fe, cultura y vida. Es preciso, por tanto, reafirmar con fuerza que la dimensión eclesial no constituye una característica

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E.C., 50. E.C.E., 49. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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yuxtapuesta, sino que es cualidad propia y específica, carácter distintivo que impregna y anima cada momento de la acción educativa, parte fundamental de su misma identidad y punto central de su misión. La promoción de tal dimensión es el objetivo de cada uno de los elementos que integran la comunidad educativa. En virtud, pues, de su identidad la escuela católica es lugar de verdadera experiencia eclesial, a condición de que se dé en plena comunión con la pastoral orgánica de la que la comunidad cristiana del sector es necesariamente la matriz18.

La originalidad de la comunidad educativa cristiana Todas las escuelas católicas están llamadas a realizar la comunidad educativa y pastoral. Ella involucra, en clima de familia, a jóvenes y adultos, a padres de familia y a los educadores de tal manera, que ésta pueda transformarse en una auténtica experiencia de Iglesia, reveladora del plan de Dios. “En cuanto auténtica comunidad eclesial y centro de evangelización, asume su rol de formadora de discípulos y misioneros en todos sus estamentos. Desde allí, en comunión con la comunidad cristiana del sector, promueve un servicio pastoral en la zona en que se inserta, especialmente de los jóvenes, la familia, la catequesis y promoción humana de los pobres” (Aparecida, 353). La comunidad educativa, en efecto, es una instancia decisiva para la evangelización. El esfuerzo de unidad, vivido en el espíritu evangélico, es ya de por sí testimonio vivo, más que una forma eficaz de anuncio. Más que por una formal organización de roles y funciones –que no deben faltar– se caracteriza por el espíritu que la anima y por el clima de familia. Pero en definitiva a lo que más se tiende es a que sea una comunidad de fe, donde Dios se hace presente y se comunica, donde hay capacidad de anuncio y fuerza de testimonio, donde se hace un auténtica experiencia e Iglesia como lugar de comunión y participación, en modo que los jóvenes puedan experimentar los valores de la comunión humana y cristiana con Dios y con los hermanos. Por ello es una realidad siempre en crecimiento, que se forma y progresa. Por todos estos motivos, los centros de formación católicos deben convertirse en “lugares de encuentro de aquellos que quieren testimoniar los valores cristianos en toda la educación”. Como toda otra institución educativa, y más que ninguna otra, la católica debe constituirse en comunidad que tienda a la transmisión de valores de vida. Porque su proyecto, como se ha visto, tiende a la adhesión a Cristo, medida de todos los valores, en la fe. Pero la fe se asimila, sobre todo, a través del contacto con personas que viven cotidianamente la realidad: la fe cristiana nace y crece en el seno

Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica en los Umbrales del Tercer Milenio. Roma, 1997. Nº 11-12.

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de una comunidad19. Todo ello exige la construcción de un currículo evangelizador (Aparecida, 352). La dimensión comunitaria de la educación católica viene, pues, exigida no sólo por la naturaleza del hombre y la del proceso educativo, como ocurre en las demás escuelas, sino por la naturaleza misma de la fe. Consciente de sus limitaciones para responder a los compromisos que se derivan de su propio proyecto educativo, la institución educativa católica sabe que ella constituye una comunidad que debe alimentarse y confrontarse con las fuentes de las que se deriva la razón de su existencia: la Palabra salvífica de Cristo, tal como se expresa en la Sagrada Escritura, en la Tradición sobre todo litúrgica y sacramental, y en la existencia de aquellos que la han vivido o la viven actualmente. 55. Sin esta constante referencia a la Palabra y el encuentro siempre renovado con Cristo, la educación católica se alejaría de su fundamento20. De este modo, la acogida a los grandes valores del proyecto educativo católico cala más hondo cuando lo que involucra al joven no es sólo una persona, sino todo un ambiente lleno de vida y de propuestas. Las relaciones marcadas por la confianza y el espíritu de familia, la alegría y la fiesta acompañadas por el trabajo y la reflexión seria y responsable, las expresiones libres y múltiples del protagonismo juvenil, así como la fraterna presencia de educadores cercanos, que saben hacer propuestas que respondan a los intereses de los jóvenes y al mismo tiempo sugieren opciones de valores y de fe, constituyen características claves desde las cuales iniciar o continuar el camino de educación en la fe de una comunidad educativa católica. En sus últimas Orientaciones los Obispos chilenos, en efecto, han dicho: “Especial atención se debe dar a los centros educativos donde se imparte la educación católica, sean éstos de enseñanza básica, media o de estudios superiores. En ellos la comunidad educativa debe ser la instancia pastoral que vele por la consistencia de la educación en la fe doctrinal, sacramental, litúrgica y caritativa. Lo anterior supone una comunidad educativa que procure vivir los criterios del Evangelio, que celebre la liturgia –aun dominical–, que se solidarice con los pobres y que esté atenta a las necesidades de sus miembros. En este sentido “es oportuno recordar, en sintonía con el Concilio Vaticano II, que la dimensión comunitaria de los centros católicos no es una característica psicológica, sino que también tiene un fundamento teológico”21. En este estilo de comunidad, es fundamental tener siempre presente el rol que le cabe tanto a los educadores como a los padres de familia.

E.C., 53. E.C., 54. 21 Conferencia Episcopal de Chile, Orientaciones Pastorales 2000-2005, Nº 114. 20

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En efecto, es evidente que semejante orientación de la enseñanza no depende tanto de la materia o de los programas, sino principalmente de las personas que los imparten. Mucho dependerá de la capacidad de los maestros el que el proceso de enseñanzaaprendizaje llegue a ser una escuela de fe, es decir, una transmisión del mensaje cristiano. La síntesis entre cultura y fe se realiza gracias a la armonía orgánica de fe y vida en la persona de los educadores. La nobleza de la tarea a la que han sido llamados reclama que, a imitación del único Maestro Cristo, ellos revelen el misterio cristiano no sólo con la palabra sino también con sus mismas actitudes y comportamiento22. A su vez, los docentes católicos están llamados a esforzarse por mejorar cada vez más su propia competencia y por encuadrar el contenido, los objetivos, los métodos, experiencias de los aprendizajes y el resultado de sus investigaciones en sus respectivas disciplinas, en el contexto de una coherente visión cristiana del mundo. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que la enseñanza puede formar el espíritu y el corazón del alumno, y disponerlo a adherirse a Cristo de una manera personal y con toda la plenitud de una naturaleza humana enriquecida por la cultura23. El educador laico católico, por tanto, es aquel que ejercita su ministerio en la Iglesia viviendo desde la fe su vocación secular en la estructura comunitaria de una institución educativa, con la mayor calidad profesional posible y con una proyección apostólica de esa fe en la formación integral del hombre, en la comunicación de la cultura, en la práctica de una pedagogía de contacto directo y personal con el alumno y en la animación espiritual de la comunidad educativa a la que pertenece y de aquellos estamentos y personas con los que la comunidad educativa se relaciona. El educador laico debe estar profundamente convencido de que entra a participar en la misión santificadora y educadora de la Iglesia, y, por lo mismo, no puede considerarse al margen del conjunto eclesial24. Educar a los jóvenes en la fe debe ser para todo educador católico trabajo y oración. Ha de estar consciente que trabajando por la salvación de la juventud vive y manifiesta a sus alumnos la paternidad de Dios, que precede a toda criatura con su providencia, la acompaña con su presencia y la salva entregando día a día la propia vida. Santos educadores nos enseñan a reconocer la presencia operante de Dios en nuestro quehacer educativo y a sentirla como vida y amor. De este modo, los educadores cristianos están llamados a creer que Dios ama a los jóvenes, que Jesús quiere compartir su vida con ellos, que son la esperanza de un futuro nuevo y llevan ocultas en sus anhelos las semillas del Reino; que el Espíritu Santo se hace presente en los jóvenes y que por medio de ellos quiere edificar una comunidad

E.C., 43. E.C.E., 22. 24 L.E., 24. 23

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humana y cristiana más auténtica; que Dios nos está esperando en los jóvenes para ofrecernos la gracia del encuentro con él y disponernos a servirle en ellos, reconociendo su dignidad y educándolos en la plenitud de la vida. Tal ha de ser la fe que debe estar en el origen de la vocación de servicio de un educador cristiano y que motiva su vida y todas sus actividades educativas25. Puesto que los padres han dado la vida a los hijos, tienen la gravísima obligación de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales educadores de sus hijos. Este deber de la educación familiar es de tanta trascendencia, que cuando falta, difícilmente podrá suplirse. Es, pues, deber de los padres crear un ambiente de familia animado por el amor, por la piedad hacia Dios y hacia los hombres, que favorezca la educación íntegra personal y social de los hijos. La familia es, por tanto, la primera escuela de las virtudes sociales, que todas las sociedades necesitan26. Por lo tanto, los padres de familia no pueden quedar marginados del proceso educativo. Es urgente ayudarles a tomar conciencia de sus derechos y deberes y facilitarles la participación directa en las actividades y aún en sus organizaciones propias27. Es por ello que toda tarea educadora debe capacitar a la familia a fin de permitirle ejercer esa misión28.

La globalización como contexto actual La identidad de la educación católica, sin embargo, no constituye algo estático, sino que constituye una enorme riqueza que debe renovarse permanentemente, en modo de dar respuesta a las grandes ansias, interrogantes y búsquedas de cada nueva generación. Ello le exige a nuestras instituciones educativas vivir con pasión la hora presente, lo cual implica escuchar los gemidos del Pueblo de Dios y de la humanidad, e interpretar el tiempo actual desde la Palabra de Dios, en particular desde la Palabra hecha carne, es decir, desde Jesús, el Hijo de Dios Vivo. Constatamos, en este sentido, que nos toca educar en tiempos de globalización, fenómeno en el que nuestro país se encuentra sumergido. Fenómeno real y complejo, que propicia una acelerada interacción entre los pueblos y los países del mundo, incidiendo fuertemente en el ámbito de la economía y el trabajo, del comercio y las finanzas internacionales, de las comunicaciones y las culturas del planeta. Incide, en una palabra, en casi todos los ámbitos de la vida humana. Este fenómeno se origina por los avances 25

Congregación Salesiana, Capítulo General XXIII, La Educación de los Jóvenes en la Fe, Roma, 1990. Nº 95. 26 Concilio Vaticano II, Declaración Gravissimum Educationis. Roma 1965. Nº 3. En adelante, (G.E.). 27 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Medellín, 1968. Nº 12. En adelante (MED). 28 P., 1036.

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que se han dado, y se siguen dando, en el campo de la ciencia, la tecnología, la educación, la informática y el mercado libre, y por los grandes centros del poder político y económico. Ocasiona cambios que afectan a todos y que llegan hasta el interior de las personas: hasta su sentir, su pensar y sus costumbres. Lo que le pasa a una región de la tierra, le interesa a todas. Ya se trate de la irresponsabilidad ecológica, el armamento nuclear, las guerras civiles, el terrorismo, las migraciones, la producción de droga. Todo repercute en la globalidad. Todo afecta a todos. Más allá de sus innegables beneficios, que colaboran a que la historia camine hacia su real destino, debemos afirmar que se trata también de una “globalización asimétrica”. Ésta tiende a acrecentar la desigualdad de oportunidades, la pobreza, la marginación, la corrupción, la nivelación cultural, la colonización económica y valórica. La globalización, manifestación de un auténtico cambio de época, en los últimos 20 años ha trastocado la organización económica y el trabajo, el comercio y las fuerzas internacionales, las relaciones sociales y los modelos de vida, los Estados y la política, las comunicaciones y las culturas del planeta. El nuevo contexto está lleno de factores positivos y negativos que podrían potenciar el desarrollo humano de nuestras comunidades y países o, por el contrario, ser factores de mayor exclusión y empobrecimiento. Por otra parte, la globalización asimétrica de antivalores está provocando una verdadera revolución en el ámbito de la cultura, y por ende al de la educación, ya que tiende a alterar la identidad cultural de casi todos los pueblos. Mientras promueve el culto al propio yo, al dinero y al placer, atenta contra la solidaridad con los marginados, contra el respeto y el valor sagrado de la vida, contra el matrimonio, la familia y la heterosexualidad, contra la identidad y misión de la mujer, contra la diversidad cultural, y contra la auténtica concepción de la libertad, cuya vocación es aliarse con la verdad, la belleza y el bien. En definitiva, como toda criatura gestada por el hombre, la globalización será aquello que nosotros hagamos de ella29. Esto ocurre en nuestro continente, donde el mercado laboral está subevaluado y deprimido, y donde existe una progresiva y amenazante degradación ambiental; en un continente que continúa siendo una de las regiones menos equitativas del mundo, la brecha entre ricos y pobres se amplía en lugar de disminuir, y los esfuerzos para disminuir significativamente la pobreza casi siempre son insuficientes o inadecuados. Las desigualdades, fruto de la inadecuada distribución de la educación y de la riqueza, hieren severamente el tejido social. En este escenario, son una escasa excepción los pobres que poseen las oportunidades que les son necesarias para su desarrollo integral. La evidencia empírica permite afirmar que en América Latina

Consejo Episcopal Latinoamericano, Hacia la Vª Conferencia del Episcopado Latinoamericano y del Caribe, Documento de Participación. Bogotá 2005. En adelante (DoPa).

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se mantiene una grave injusticia social, que frena el posible desarrollo humano de millones de habitantes. Nuestra cosmovisión cristiana nos aproxima al fenómeno de la globalización desde los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana, cuyo bien es el criterio último de todo progreso, y de su vocación a la comunión , desde el destino universal de los bienes y la opción evangélica por los pobres, y desde la visión del universo como creación de Dios, confiada al ser humano para que lo contemple y lo admire según el querer del Creador. Nuestro deber como educadores católicos consiste en humanizar la globalización y globalizar la solidaridad.

Algunos desafíos para la educación católica La opción por los pobres Los Obispos de Chile, en reciente documento sobre las Acentuaciones de las Orientaciones Pastorales, señalan que el Señor se identificó con los pobres, los sufrientes, los sin casa, los enfermos, los excluidos. Así lo enseña la tradición patrística y la más genuina tradición espiritual; también lo hizo San Alberto Hurtado al decirnos que el pobre es Cristo. Desde los pobres, Cristo nos habla, nos interpela, nos evangeliza. La solidaridad del Hijo eterno de Dios con la humanidad –¡se hizo hombre y habitó entre nosotros!– es la causa de nuestra opción preferencial por los pobres: por esa sola razón, los pobres merecen una atención preferencial, cualquiera sea su situación moral o personal en que se encuentren. Hechos a imagen y semejanza de Dios para ser sus hijos, esta imagen está ensombrecida y aún escarnecida. Por eso Dios toma su defensa y los ama. Es así como los pobres son los primeros destinatarios de la misión, y su evangelización es por excelencia señal y prueba de la misión de Jesús30. El Papa Benedicto XVI, por otra parte, afirma que este amor al prójimo, enraizado en el amor a Dios, es ante todo una tarea para cada fiel, pero lo es también para toda la comunidad eclesial, y esto en todas sus dimensiones: desde la comunidad local a la Iglesia particular, hasta abarcar a la Iglesia universal en su totalidad31. Por lo tanto, la opción por los pobres se transforma también en un elemento distintivo de la identidad de cada comunidad educativa católica.

Conferencia Episcopal de Chile, Acentuaciones de las Orientaciones Pastorales 2006-2007, Nº 16. 31 Benedicto XVI, Carta Encíclica Deus et Caritas. Roma 2006, Nº 20.

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Es por ello que el Papa Juan Pablo II exhortaba a que el servicio e influjo de los distintos centros de la Iglesia dedicados a la enseñanza llegue a todos los sectores de la sociedad sin distinciones ni exclusivismos. Es indispensable por lo tanto –continuaba diciendo– que se realicen todos los esfuerzos posibles para que las instituciones católicas, a pesar de las dificultades económicas, continúen impartiendo educación cristiana a los pobres y a los marginados de la sociedad. Nunca será posible liberar a los indigentes de su pobreza si antes no se los libera de la miseria debida a la carencia de una educación digna32. Los Pastores reunidos en Medellín, por su parte, insistían en que se aplique la recomendación del Concilio Vaticano II, referente a una efectiva democratización de la escuela católica, de tal manera que todos los sectores sociales, sin discriminación alguna, tengan acceso a ella y adquieran en la misma una auténtica conciencia social que informe su vida33. Porque la Iglesia ofrece su servicio educativo en primer lugar a aquellos que están desprovistos de los bienes de la fortuna, a los que se ven privados de la ayuda y del afecto de la familia, o aquellos que están lejos del don de la fe34. En este sentido, solicitaban los Obispos también en Puebla que dentro de su misión específica, la misma Universidad Católica deberá vivir un continuo autoanálisis y hacer flexible su estructura operacional para responder al desafío de su región o país, mediante el ofrecimiento de carreras cortas especializadas, educación continuada para adultos, extensión universitaria con oferta de oportunidades y servicios para grupos marginados y pobres (P. 1062). El llamado de los Pastores en esa Asamblea es a dar prioridad en el campo educativo a los numerosos sectores pobres de nuestra población, marginados material y culturalmente, orientando preferentemente hacia ellos los servicios educativos de la Iglesia35.

Las reformas educacionales El Documento de Participación del CELAM en vista a la Conferencia General en Brasil, y ratificado por Aparecida (DA 342), afirma que las nuevas reformas educacionales de nuestro continente, impulsadas justamente para adaptarse a las nuevas exigencias que se van creando con el cambio global, aparecen centradas prevalentemente en la adquisición de conocimientos y habilidades, denotan un claro reduccionismo antropológico, ya que conciben la educación en función de la producción, la competitividad y el mercado. Por otra parte, con frecuencia propician la inclusión de factores contrarios a la vida,

Juan Pablo II, Exhortación Apostólica Postsinodal, Ecclesia in America. México 1999, Nº 71. MED, 18. 34 G.E., 9. 35 P., 1043. 33

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la familia y una sana sexualidad. De esta forma no despliegan los mejores valores de los jóvenes ni su espíritu religioso; tampoco les enseñan los caminos para superar la violencia y acercarse a la felicidad, ni les ayudan a llevar una vida sobria y adquirir aquellas actitudes, virtudes y costumbres que harán estable el hogar que funden, y que les convertirán en constructores solidarios de la paz y del futuro de la sociedad. Falta mucha equidad en el acceso, con igualdad de oportunidades, de todos los jóvenes a la educación. El aumento de los embarazos adolescentes, del consumo de droga y de alcohol, como también de la violencia intraescolar, es un fenómeno grave, que exige un análisis interdisciplinar y profundo y la superación de sus causas36.

El aporte de las instituciones educativas católicas En este sentido, la Universidad Católica, por ejemplo, está llamada a que sus actividades de investigación incluyan, por tanto, el estudio de los graves problemas contemporáneos, tales como la dignidad de la vida humana, la promoción de la justicia para todos, la calidad de vida personal y familiar, la protección de la naturaleza, la búsqueda de la paz y de la estabilidad política, una distribución más equitativa de los recursos del mundo y un nuevo ordenamiento económico y político que sirva mejor a la comunidad humana a nivel nacional e internacional. La investigación universitaria se deberá dedicar a estudiar en profundidad las raíces y las causas de los graves problemas de nuestro tiempo, prestando especial atención a sus dimensiones éticas y religiosas. Si es necesario, la universidad católica deberá tener la valentía de expresar verdades incómodas, verdades que no halagan a la opinión pública, pero que son también necesarias para salvaguardar el bien auténtico de la sociedad37. En la escuela católica, a su vez, y en virtud que cuanto se haya expresado, ningún joven puede quedar excluido de la esperanza y de la acción de la comunidad educativa, sobre todo si sufre pobreza, derrota y pecado. Este compromiso, sin embargo, choca a menudo contra un obstáculo: a muchos jóvenes no les llega ni nuestro mensaje, ni nuestro testimonio. Entre nosotros y no pocos de ellos, hay una distancia, que muchas veces es física, que sobre todo es psicológica y cultural. Ir y acercarse a los jóvenes, acogerlos desinteresadamente y con solicitud en nuestros ambientes educativos y ponernos en atenta escucha de sus demandas y aspiraciones, han de ser para nuestros centros de formación opciones fundamentales que preceden a cualquier otro paso en el camino de educación en la fe. Éste empieza con la valorización del patrimonio que todo joven lleva dentro de sí, y que un verdadero educador saber descubrir con inteligencia y paciencia. De este modo, la vida de los jóvenes es a la vez punto obligado de donde partir para

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DoPa, 128. E.C.E., 32. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63 Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización Héctor Vargas Bastidas

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un camino de fe, referencia continua en su desarrollo y punto de llegada, cuando se ha transformado y encauzado hacia su plenitud en Jesucristo. Dentro de este contexto, la invitación de la Iglesia es a promover de igual forma la educación no formal, para revitalizar nuestra cultura popular, haciendo manifiestos los valores y símbolos hondamente cristianos de la cultura latinoamericana. Acompañar la alfabetización de los grupos marginales con acciones educativas que los ayuden a comunicarse eficazmente; tomar conciencia de sus deberes y derechos; comprender la situación en que viven y discernir sus causas; capacitarse para organizarse en lo civil, lo laboral y político y poder así participar plenamente en los procesos decisorios que les atañen38.

Elementos para una propuesta de formación y acompañamiento El camino de fe y espiritualidad juvenil que promueve la educación católica ha de asumir con seriedad el compromiso de los jóvenes que trabajan por construirse una identidad, conciliando dinámicamente tres aspectos claves en esta etapa de sus vidas, como son: los impulsos de sus energías internas, los numerosos y variados mensajes y propuestas que surgen del contexto sociocultural, y los horizontes que les permiten vislumbrar la hora que les toca vivir. Tres pueden ser también los espacios en la formación juvenil, en donde la educación católica debería sentirse llamada a anunciar esta fe como dadora de sentido y de fuerza existencial: la formación de la conciencia moral, la educación en el amor y la sexualidad, y el desarrollo de la dimensión social y política de la caridad.

Conclusión La misión primaria de la Iglesia es anunciar el Evangelio de manera tal que garantice la relación entre fe y vida tanto en la persona individual como en el contexto sociocultural en que las personas viven, actúan y se relacionan entre sí, en modo de alcanzar y lograr transformar mediante la fuerza del Evangelio los criterios de juicio, los valores determinantes, los puntos de interés, las líneas de pensamiento, las fuentes inspiradoras y los modelos de vida de la humanidad que están en contraste con la Palabra de Dios y el designio de salvación”39.

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P. 1045-47. Paulo VI, Exhortación Apostólica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelización del Mundo Contemporáneo. Roma, 1975. Nº 18 ss.

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Por lo tanto, la meta que la educación católica se propone respecto de los jóvenes es la de colaborar en la construcción de su personalidad teniendo a Cristo como referencia en el plano de la mentalidad y de la vida. Tal referencia, al hacerse progresivamente explícita e interiorizada, le ayudará a ver la historia como Cristo la ve, a juzgar la vida como él lo hace, a elegir y amar como él, a cultivar la esperanza como él nos enseña, y a vivir en él la comunión con el Padre y el Espíritu Santo. Por la fecundidad misteriosa de esta referencia, la persona se construye en unidad existencial, o sea, asume sus responsabilidades y busca el significado último de su vida. Situada en la Iglesia, comunidad de creyentes, logra con libertad vivir intensamente la fe, anunciarla y celebrarla con alegría en la realidad de cada día. Como consecuencia, maduran y resultan connaturales las actitudes humanas que llevan a abrirse sinceramente a la verdad, a respetar y amar a las personas, a expresar su propia libertad en la donación de sí y en el servicio a los demás. Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, es necesario señalar que la validez de los resultados educativos de las instituciones católicas no se mide en términos de eficacia inmediata: en la educación cristiana, además de la libertad del educador y de la libertad del educando, colocados en relación dialogal, se debe tener en consideración el factor de la “gracia”. Libertad y gracia maduran sus frutos según el ritmo del espíritu, que no se mide sólo con categorías temporales. La gracia, al injertarse en la libertad, puede guiarla hacia su plenitud que es la libertad del Espíritu. Cuando colabora consciente y explícitamente con esa fuerza liberadora, los centros católicos de formación se convierten en levadura cristiana del mundo.

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Bibliografía Benedicto XVI (2006). Carta Encíclica Deus Caritas est. Roma. Nº 20. Concilio Vaticano II (1963). Constitución Apostólica Gaudium et Spes. Roma. Nº 36. Concilio Vaticano II (1965). Declaración Gravissimum Educationis. Roma. Nº 3. Conferencia Episcopal de Chile. Acentuaciones de las Orientaciones Pastorales 20062007, Nº 16. Conferencia Episcopal de Chile. Orientaciones Pastorales 2000-2005, Nº 114. Congregación Salesiana (1990). Capítulo General XXIII, La Educación de los Jóvenes en la Fe, Roma. Nº 95. Consejo Episcopal Latinoamericano (1979). Documento Conclusivo Asamblea General de Puebla, Nº 1025. Consejo Episcopal Latinoamericano (1968). Documento Conclusivo Asamblea General de Medellín. Nº 12. Consejo Episcopal Latinoamericano (1968). Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo Domingo, Nº 265. Consejo Episcopal Latinoamericano (2005). Hacia la Vª Conferencia del Episcopado Latinoamericano y del Caribe, Documento de Participación. Bogotá. Juan Pablo II (1988). Carta Apostólica Iuvenum Patris, con ocasión del centenario de la muerte de San Juan Bosco, Roma, Nº 10. Juan Pablo II (1990). Constitución Apostólica Ex Corde Ecclesiae, sobre las Universidades Católicas. Roma. Nº 4. Juan Pablo II (1999). Exhortación Apostólica Postsinodal, Ecclesia in America. México. Nº 71. Paulo VI (1975). Exhortación Apostólica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelización del Mundo Contemporáneo. Roma. Nº 18 ss. Sagrada Congregación para la Educación Católica (1982). El laico educador, testigo de fe en la escuela, Roma. Nº 18. Sagrada Congregación para la Educación Católica (1977). La Escuela Católica, Nº 25. Roma. Sagrada Congregación para la Educación Católica (1997). La Escuela Católica en los Umbrales del Tercer Milenio. Roma. Nº 11-12. Fecha de Recepción: 20 de mayo de 2007

Fecha de Aceptación: 16 de junio de 2007

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Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a partir del caso chileno Educational inequality and school system segmentation: Reflections upon the Chilean case Juan Eduardo García-Huidobro* Resumen El presente trabajo busca abrir caminos de reflexión y estudio de un aspecto particular de la desigualdad educativa: las consecuencias de la segmentación del sistema escolar. El fraccionamiento del sistema escolar según el origen de clase de sus poblaciones constituye una tendencia histórica que lo ha acompañado siempre, pero es un fenómeno que hoy se ha visto acrecentado cuando se ha optado por incorporar mecanismos de funcionamiento de mercado o cuasi mercado en la educación. Además llama la atención que se trate de un fenómeno que en Chile es poco considerado o abiertamente justificado ya sea como normal o como irrelevante. Nos interesa reflexionar sobre las consecuencias de la segmentación escolar en la capacidad educativa de los sistemas educativos, entendiendo la capacidad educativa tanto en el sentido restringido, que refiere al aprendizaje de las destrezas culturales con las que la escuela debe dotar a los individuos, como a un sentido más amplio que incluye también la capacidad que debe poseer la escuela de incorporar a las nuevas generaciones a la ciudadanía. Palabras clave: desigualdad educativa, segmentación, selección, financiamiento compartido, mixtura social Abstract This work aims to encourage reflection upon a particular aspect of the educational inequality; namely, the consequences of the school system segmentation. Ever since its beginning, the school system has been historically fractioned according to class origin. However, such tendency has been increasing as market or quasi market mechanisms have been incorporated; a phenomenon which is either underestimated or openly justified as either normal or irrelevant. We are interested in reflecting upon the consequences of school segmentation in the systems’ educational capacity both as the individual learning of cultural competencies and, in a wider sense, the school’s capacity to integrate new generations into the citizenry. Key words: educational inequality, segmentation, selection, shared financing, social mixture

* Sociólogo, Universidad Alberto Hurtado, jgarciah@uahurtado.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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Una primera versión de este texto se presentó en el Seminario Internacional sobre “Desigualdad, fragmentación social y educación” organizado por el IIPE - UNESCO, sede regional Buenos Aires, los días 3, 4 y 5 de noviembre 2004 en Buenos Aires. La presentación se divide en tres partes. Comenzamos por una reflexión más general, que sirve de marco; analizamos enseguida la situación chilena; como conclusión se presentan algunas propuestas de política que se abren actualmente sobre el tema.

1.  Educación y producción de la sociedad en la sociedad del conocimiento 1.1. Educación y creación de la sociedad

as más diversas teorías sociales coinciden, desde distintas interpretaciones, en la necesidad de “crear” comunicativamente la sociedad y en atribuir, al menos parcialmente, esta tarea al sistema educativo. Las sociedades humanas nacen hace unos 60.000 años. Desde entonces se constituyen comunicativamente a través de rituales y normas compartidas. La línea gruesa de la sociología y de la teoría política de la educación ha concebido siempre la función social de la educación como la institución encargada de incorporar a las nuevas generaciones a la sociedad (rito de iniciación) mediante la comunicación a las nuevas generaciones de las certezas que la constituyen en su identidad y en su funcionamiento político. Ha habido intentos, desde la izquierda, de explicar la sociedad política como un resultado puro de la dominación y de la fuerza, pero desde la misma izquierda ha venido la crítica a esa simplificación. La ampliación del concepto de Estado por parte de Gramsci no busca otra cosa que acentuar, en el seno del marxismo, la importancia que posee para la conducción de la sociedad el que las grandes mayorías compartan una determinada concepción del mundo que sirva de “cemento” a esa sociedad. Para él la organización cultural y, muy específicamente, la organización escolar poseen esta función. Con esto Gramsci se opone a una concepción limitada que pretendía explicar la dominación social y el funcionamiento de la sociedad de clases sólo o preponderantemente desde la fuerza y la dominación (García-Huidobro, 1981). Más recientemente, en el seno de la reflexión que se puede nominar como neoliberal comienza a surgir una reflexión análoga. El mismo Fukuyama del fin de la historia se refiere al tema de los estados fallidos o débiles como el problema más apremiante de la política internacional al comenzar el siglo XXI y argumenta que las reformas que amplían los mercados sólo funcionan donde el Estado sostiene el funcionamiento de la sociedad mediante el aseguramiento del orden público, los servicios básicos, la educación (Fukuyama, 2004).

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Es un reconocimiento desde el polo “mercadista”: el mercado no asegura ni construye el orden, sino que lo supone. En suma, desde siempre y hasta hoy se postula la necesidad de construir comunicativamente la sociedad, como una unidad o universalidad de la que todos sus miembros participen; la sociedad entregada a la suma desagregada de voluntades individuales deja de existir.

1.2. Educación y profundización de una sociedad democrática El concepto de democracia agrega a la exigencia anterior el que esta producción comunicativa de la sociedad sea hecha por los ciudadanos; la democracia moderna va más lejos y plantea que todos somos ciudadanos y en cuanto tales somos iguales. Lo anterior aumenta fuertemente los requerimientos democráticos que se le hacen a la educación y ha ido profundizando y haciendo cada vez más exigente el concepto de igualdad en educación. La igualdad educativa es el piso de la sociedad democrática (Peña, 2004). La característica distintiva de una sociedad democrática es la capacidad que en ella tienen los ciudadanos para influir en la forma en que se reproduce la sociedad. Esto significa que esa sociedad debe educar a todos los niños, niñas y jóvenes para que sean capaces de participar en la definición colectiva de la sociedad (Guttman, 2001). Esta formación ciudadana es formación de la inteligencia y también de las virtudes ciudadanas. Así, por ejemplo, Rawls (1971) entrega a las instituciones de la sociedad y, por supuesto, a la escuela la responsabilidad de asegurar y educar “el sentido de justicia” esencial a la ciudadanía. Se han distinguido tres conceptos de igualdad de oportunidades en educación, dependiendo de la relevancia que se le conceda a determinadas características del individuo y del criterio de distribución de recursos que se aplique (Fernández Mellizo-Soto, 2003). En relación a las características de los individuos el tema es cuáles se consideran pertinentes y cuáles no en la consideración de la igualdad de oportunidades en educación. Hay un consenso relativamente amplio para afirmar que la riqueza de origen debiera ser una característica sin peso a la hora decidir sobre oportunidades educativas, pero este acuerdo se diluye al momento de considerar el talento. Acá tenemos ya esbozadas las distintas concepciones: (i) Se puede distinguir enseguida una “igualdad de oportunidades meritocrática” que busca distribuir la educación según el talento de los estudiantes (mérito). (ii) Una “igualdad de oportunidades igualitaria” donde el criterio de distribución es la universalidad de la ciudadanía que pide que todos(as) sean tratados de la misma manera. (iii) Por último, al concepto más exigente que propicia una “igualdad de oportunidades compensatoria”, donde el criterio de distribución es la dificultad para Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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conseguir determinados resultados, por lo que hay que concentrarse en los individuos que están en desventaja y en riesgo de no lograr un nivel adecuado de educación1. Es claro que la presentación anterior es esquemática y que ninguno de estos conceptos se encuentra en las políticas en estado puro, pero permiten marcar tendencias. Así, la tradición conservadora o ha negado la igualdad de oportunidades o se ha ubicado en una concepción de igualdad de oportunidades meritocrática. El pensamiento democrático se ha movido entre los tres conceptos. El pensamiento republicano ha privilegiado ya una postura meritocrática, ya una posición de igualdad de tratamientos, ligada a una concepción civil y política de ciudadanía2. Hay que notar que la igualdad de tratamiento y de resultados en la escuela es una exigencia democrática de segunda generación; en el origen, “el universalismo de los principios republicanos se acomodaba bien con una dosis de segregación social” (Dubet et Martucelli, 1998). Son las tendencias socialdemócratas las que avanzan hacia una igualdad más substantiva. En palabras de José María Maraval, “Una concepción meritocrática de la igualdad de oportunidades es muy restringida. La visión socialista de igualdad de oportunidades es más amplia: se basa en la noción de que todos tienen un mismo derecho al desarrollo personal derivado de una básica igualdad humana” (citado por Fernández Mellizo-Soto, 2003).

1.3. La exigencia de integración y mixtura social La igualdad de oportunidades pasó así de una concepción limitada a la universalidad e igualdad de la oferta educativa (escuela para todos) hacia la exigencia de igualdad de resultados (educación de calidad para todos), lo que supuso desigualdad de tratamientos: diferenciación, compensación. Otra exigencia que ha acompañado a las anteriores es la de la integración social en la escuela: no sólo una escuela igual para todos, sino la escuela de todos; esto es, todos en la misma escuela. Esta visión que ve la escuela como un espacio de mixtura social e integración ha sido coextensiva en el tiempo con la anterior y ha sido enfatizada especialmente desde el concepto de ciudadanía. Se concibe la experiencia escolar como la salida del niño(a) de la particularidad familiar, para ingresar al mundo de la universalidad de la política, que nos hace a todos iguales a pesar y respetando nuestras diferencias. Se subraya la necesidad de aumentar la cohesión y la convivencia no sólo dentro de los grupos, sino entre los grupos sociales distintos (Peña, 2002 y 2004; Guttman, 2002) 1

Sin duda el autor más representativo de esta posición es Rawls (1971). Se suele distinguir entre la educación obligatoria donde la tendencia es compensar los handicaps sociales y los de talento y la educación postobligatoria donde lo que se compensa es sólo la desventaja social. 2 Los republicanos (franceses) han postulado con claridad que hay que educar a todo el mundo, pero también que progresivamente hay que ir educando mejor a los que por mérito van a ser los dirigentes del país.

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También ha concurrido a mostrar las ventajas de una escuela integrada y no segmentada socialmente un enfoque más sociopedagógico que concibe las escuelas y liceos como comunidades de aprendizaje, en las que se aprende de los docentes, pero también de los compañeros y compañeras (efecto pares). Estudios empíricos han mostrado que los resultados eran mejores en clases más heterogéneas. Si se considera la “posición de los alumnos” se descubre que alumnos más débiles ganan con clases más heterogéneas y que los alumnos mejores pierden un poco, pero que la ganancia de los débiles es alrededor del doble de lo que pierden los fuertes (Ver Duru-Bellat et Mingat, 1997; Hoxby, 2000; Vandenberghe, 2001)3. En efecto, pese a que el debate sobre cómo mejorar la calidad de la educación suele ignorar o desacreditar las iniciativas que propician una mayor integración social de los colegios, es claro que el clima cultural del aula y de la escuela en general son recursos importantes en la formación de los niños, tanto para la adquisición de aprendizajes cognitivos como para el desarrollo de habilidades sociales que pueden afectar mucho el futuro de los estudiantes (Elacqua, 2004). Educarse en un ambiente socialmente diverso fomenta el desarrollo del pensamiento crítico y permite aprender cosas nuevas, a interactuar con otros y a construirse redes sociales a medida que el círculo de personas, experiencias y contextos sociales se amplía. Los más privilegiados lograrán con la integración social un mejor conocimiento de su sociedad, una disminución de sus prejuicios y la apertura a un entorno de vida más real y pluralista. Los más pobres aprovecharán del capital cultural de sus compañeros. Se beneficia, en suma, la sociedad en su conjunto: mejora su cohesión y su sentido de equidad. Este aprendizaje recíproco se empobrece mucho cuando, producto de la estratificación de las escuelas, crece la homogeneidad y, por el contrario, es más rico cuando en las escuelas se encuentran niños y niñas que provienen de grupos sociales con acumulados culturales distintos: unos más cercanos a la cultura letrada de las escuelas, otros aportando desde su experiencia cotidiana más cercana a la cultura popular y al trabajo. En este punto, Amy Guttman extrema y clarifica el argumento subrayando la finalidad política de la educación; en general la mixtura social es un bien pedagógico y mejora los aprendizajes. Sin embargo, aunque esto en algún caso no fuese así “la primacía de la educación política proporciona un argumento de fundamento contra la separación de alumnos por nivel académico, la educación sexista, la discriminación racial y (de forma más limitada) la educación religiosa” (Guttman, 2001, 351). Junto con afirmar la importancia de la mixtura social hay que reconocer su dificultad. Se trata de una realidad porfiada. Cuando se supera un mecanismo de segmentación, surge otro. A medida que aumenta la escolaridad promedio, las desigualdades frente a

González (2004) aporta bibliografía al respecto desde la economía.

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la educación se hacen más sutiles y más duras (Duru-Bellat, 2002). Una investigación que analiza diez experiencias positivas en colegios secundarios de EE.UU. muestra al mismo tiempo que en casi todos los casos hubo que dar algo a cambio a los sectores privilegiados, por ejemplo crear un preuniversitario que asegure el ingreso a buenas universidades a los alumnos más destacados para hacer viables las experiencias (Ver: Oakes y otros, 2003). En todo caso, prácticamente todos los sistemas educativos más desarrollados buscan, una y otra vez, renovar los mecanismos que aseguran la mixtura social. Así se fue imponiendo la universalización de la educación gratuita y un cierto rechazo a usar mecanismos de mercado en el ámbito de la educación general u obligatoria y cuando se admite la educación privada se la dota de regulaciones antidiscriminación; también se ha buscado postergar la diferenciación de las ramas escolares (técnica y académica, por ejemplo) para alargar el plazo en el que todos y todas reciben la misma educación. Las actuales condiciones de inmigración, mayor autonomía de los establecimientos e incorporación de mecanismos de cuasimercado en los sistemas escolares replantean el problema (Maroy, 2006). Un ejemplo es el Informe Thélot, el cual al concordar en Francia medidas para lograr “el éxito de todos en la escuela” dedica un capítulo completo al tema (Rapport Thélot, 2004, Capítulo 4: “Favoriser la mixité sociale sur tout le territoire”)4.

1.4.  Ámbito simbólico y sociedad de la información Recapitulemos: las exigencias de la constitución comunicativa de la sociedad democrática, a través de ciudadanos que participan de la igualdad política, fueron profundizando la necesidad de una educación igualitaria, hasta llegar a la exigencia de una misma escuela para todos. Hoy, el actual ordenamiento social del capitalismo globalizado (o nuevo capitalismo), producto de la sociedad de la información, complica este proceso. La expansión del mercado a los diversos ámbitos de la vida cotidiana dificulta tanto el proceso mismo de universalización de lo político, a través de la participación de todos en una misma idea de sociedad, como las condiciones de igualdad y mixtura social que deben darse en el sistema escolar para que la educación pueda contribuir con eficacia a que este proceso se produzca. Sin embargo, la exigencia a la escuela para que dote a los ciudadanos de los marcos de referencia que nos permiten ser sociedad es hoy más apremiante que ayer y

Para una visión internacional del tema puede verse Maroy (2006) y para un análisis de la situación en Europa el libro reciente del mismo Ch. Maroy (2006ª). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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pese a su dificultad hay razones para ser hoy “ingenuamente voluntaristas”. En efecto, sin referentes sociales compartidos es la “condición humana” la que se debilita y los mismos grados de racionalidad y libertad alcanzados por los sujetos hoy nos dan la oportunidad de asumir responsablemente nuestro destino (Tedesco, 2003). ¿Qué ha cambiado? Ha cambiado profundamente el panorama cultural de la época. Como lo mostró Bobbio (1996), la expansión de la democracia –el paso de una democracia de los propietarios (Locke) a una democracia de todos– llevó inexorablemente a un Estado social que buscaba el bien de todos; hoy ese Estado está cuestionado y se ha dado un reposicionamiento del mercado. El futuro está abierto y es necesaria una nueva síntesis que supere la visión neoliberal y el Estado benefactor, pero ese referente todavía no está. Los estados nacionales que han sido el sostén que ha permitido el crecimiento y la fortaleza de los sistemas educativos están hoy debilitados. Además los sistemas educativos están mucho más solos hoy en su tarea de afianzar el orden social y lo colectivo. Antes el carácter “benefactor” del Estado favorecía conductas colectivas para lograr un mejor diálogo y negociación con las instituciones públicas de las que dependía fuertemente el bienestar; hoy la educación ciudadana que formula la escuela es una voz solitaria que apela a la sociedad como “empresa de cooperación” (la expresión es de Rawls), pero que no siempre tiene eco en el bullicio mercantil que nos llama a actuar (o consumir) individualmente y con buen cálculo para tener éxito. La clase dominante ya no usa preponderantemente el Estado, ni sólo el orden simbólico para ser dirigente. El ordenamiento ideológico (y la hegemonía) se logra por la mercantilización de las instituciones sociales que aseguran seguridades de mediano y largo plazo a las personas. Así, los sistemas de salud, de previsión social y de educación que eran los brazos fuertes del Estado benefactor y que constreñían a las individualidades a darse un ser colectivo para demandar y mejorar su nivel de protección social, son hoy ámbitos de transacción y adquisición individual en el mercado. Esta “inversión” que cada quien realiza posee también fuerza simbólica, no ya para subrayar lo social y colectivo, sino para fortalecer las perspectivas individualistas y nublar los aspectos cooperativos de la formación social. En palabras de Lechner (2004), “esta ‘privatización’ no es un asunto privado: le resta densidad al tejido social y, además, diluye la imagen de sociedad que se forma la gente”. Lo que cuenta no es ya mi conexión con otros para mejorar nuestros beneficios sociales colectivos, sino mi esfuerzo y negociación personal para asegurar una mejor vida para mí y los míos. El Estado se debilita, la sociedad se hace migas. Desde el punto de vista teórico, obran discursos no igualitarios de raíz liberal en educación, como el “sistema de libertad natural”, que equivale a la negación de la igualdad de oportunidades. Según esta perspectiva todas las características del individuo, incluida su riqueza natural, deben tener peso en el empeño de alcanzar un determinado Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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nivel educativo y que, por tanto, es “natural” no sólo que obtengan más y mejor educación los estudiantes más listos sino también que la obtengan los más ricos (Fernández Mellizo-Soto, 2003). En este contexto teórica y prácticamente se sigue postulando que la educación es la institución que tiene por función asegurar (reproducir) y continuar (producir) la sociedad, pero ¿qué sociedad? De hecho, la institución educacional enfrenta hoy una bifurcación de caminos. O se hace eco de quienes postulan que la educación, como el resto de los bienes, debe transarse en el mercado y que su calidad vendrá –como para otras mercancías– de la competencia que ello introduce y, entonces, la escuela mercantilizada reforzará la ideología mercantil no sólo como discurso sino como práctica. O, por el contrario, sale de la esfera de acción del mercado y se alza como el lugar de la constitución no mercantil de la sociedad, como el oferente de una posible sociedad política que sea el contrapeso ciudadano del mercado y que lo regule. Si se pretende afirmar esta última opción, se está obligado a retomar prácticamente todo el camino de exigencias anteriores, pero en un contexto distinto que es difícil no calificar de más adverso. Se trata de apostar por la constitución comunicativa de sociedad en un entorno en que todos los mecanismos empujan hacia la individuación y el silenciamiento de lo colectivo. En consecuencia, si la escuela pretende tener alguna efectividad en este ámbito no puede dejar de jugar ninguno de sus posibles cursos de acción, ni dejar de considerar ninguna de sus potencialidades. Entre los ámbitos que la escuela puede accionar para activar la generación del sentido social, del sentido de justicia, están: el currículo, que debe esperarse en desarrollar el concepto de justicia y ser eficaz en la educación del ciudadano; pero además –hoy más que antes– la escuela en cuanto organización debe ser un espacio de vida democrática, de encuentro con todos (con los diferentes) y de experiencia de justicia: la estructura misma del sistema educativo debe ser signo visible de la igualdad ciudadana. Es una intuición milenaria que entre los activos de la escuela para superar los particularismos y la segmentación de la sociedad, está su integración social y universalidad. Ya Aristóteles postulaba que: “El sistema de educación de un Estado debe (...) ser uno y el mismo para todos y el suministro de este servicio debe ser un asunto público. No puede dejarse, como sucede en el presente, en manos de la iniciativa privada, con cada padre ocupándose en privado de su propio hijo y proporcionándole la educación privada que considere más oportuna. La formación para lograr un fin común también debería ser común en sí misma” (Aristóteles, Política)5.

El texto y su traducción está tomado de Guttman, 2001, p. 350. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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Es una constatación creciente que esta escuela integrada en la que conviven cotidianamente los niños y niñas de los distintos ámbitos sociales –los herederos y los plebeyos– es la que está en peligro en la actualidad y es de cara a su reconstitución que debemos ser ingenuamente voluntaristas o, para retomar un aforismo gramsciano, de cara a la cual el pesimismo de la inteligencia no debe debilitar el optimismo de la voluntad.

2.  Chile, la educación en ‘ghettos’: segmentación social del sistema escolar6 El caso chileno es un ejemplo paradigmático de un sistema educativo crecientemente “mercantilizado”. El actual sistema de administración y financiamiento del sistema escolar chileno tiene su origen en una profunda reforma de sus bases organizativas, introducida por el Gobierno Militar a comienzos de los 80, que combinó descentralización y privatización. Por una parte, se traspasaron los establecimientos escolares públicos desde el Ministerio de Educación (nivel central) a las más de trescientas municipalidades de todo el país; por otra, se introduce el financiamiento a la demanda mediante una subvención mensual por alumno asistente a la escuela, a la que pueden optar por igual los establecimientos municipales y los privados que ofrecen educación gratuita. La lógica suponía que la competencia por alumnos entre los establecimientos privados y los públicos iba a mejorar la calidad de la educación. Para hacer más transparente este singular mercado y ayudar a las familias a elegir, se instauró un sistema nacional de medición de los aprendizajes. En 1993, al final de la administración del presidente Aylwin, el sistema se complementó con una modalidad de financiamiento compartido, por el cual los establecimientos que adhieren a esta modalidad comienzan a cobrar una cantidad mensual que puede llegar hasta poco menos de $50.000 sin que la subvención del Estado disminuya significativamente7. Este sistema se fundamenta, entre otros, en dos argumentos (Corvalán, 2003; González, 1999): (i) debería incentivar a los padres a controlar la calidad del servicio educativo ofrecido por las escuelas; (ii) permite captar recursos de quienes no están en situación de pobreza para destinarlos a los que más necesitan. En la realidad los argumentos pesan poco. Por una parte, quienes pueden controlar la calidad del servicio educativo porque su nivel cultural se los permite lo harían igual si no pagasen. Por otra parte, la lógica central del sistema es incentivar a quien puede pagar que mejore la educación de sus hijos adicionando recursos a los que ya da el Estado, por lo que no se liberan recursos públicos importantes para poder focalizarlos en los más pobres. 6 7

Para la redacción de este punto se ha recurrido a: García-Huidobro, J.E. y Belleï, C. (2003). Pueden optar al sistema de financiamiento compartido los establecimientos particulares subvencionados de básica y media y los municipales de enseñanza media aunque con restricciones.

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Las medidas anteriores han dado lugar, en Chile, a diversos “tipos de administración” de las escuelas y liceos, cada una de ellas asociada a reglas de financiamiento público/privado y “mercados” sociales diferentes: i)

Municipales: cuyo origen son los antiguos establecimientos de educación fiscal traspasados a los municipios en la primera mitad de la década de los 80. Constituyen el sistema de educación pública, de propiedad de las municipalidades (más de trescientas a lo largo del país) y con financiamiento estatal, principalmente bajo la modalidad de una subvención mensual por alumno, pero adicionalmente por la vía de fondos de inversión regional. En 2006 el 46,6% de los 3.645.654 alumnos del país asiste a esta modalidad.

ii)

Particulares subvencionadas: se reúnen bajo esta denominación escuelas privadas de vieja data (principalmente ligadas a congregaciones religiosas y a fundaciones sociales sin fines de lucro) y escuelas privadas surgidas a partir de los 80 que son propiedad de particulares. Tienen en común su carácter mixto: siendo de propiedad privada, reciben recursos públicos vía subvención escolar, por el mismo monto y bajo las mismas condiciones que las escuelas municipales. Asisten a ellas el 45% de los alumnos del país. Adicionalmente, un 70,5% de estas escuelas se han acogido a la modalidad de financiamiento compartido y cobran a las familias, lo que ha dado lugar a la existencia de un tipo de escuelas particulares gratuitas (alrededor de un 15% del total de escuelas) y escuelas particulares de financiamiento compartido (30% del total de escuelas).

iii) Particulares pagados: constituyen el segmento de elite del sistema escolar. Todos estos colegios son de propiedad privada y son pagados completamente por las familias. Muchos de estos establecimientos pertenecen a congregaciones religiosas y a grupos de colonia. Asiste a ellos el 6,8% de los alumnos del país8. Como se observa, los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblaciones socioeconómicas. Las escuelas particulares pagadas, por los altos costos asumidos completamente por las familias, educan casi exclusivamente a alumnos del segmento de mayores ingresos del país. Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante recibir recursos públicos, no están obligadas a dar matrícula a todos quienes lo soliciten, por lo que tienden a seleccionar a los alumnos9; adicionalmente, el sistema de financiamiento compartido fija un pago obligatorio mensual y, por tanto, su monto es también 8

Además de estas modalidades, existen alrededor de 70 establecimientos de enseñanza media técnico-profesional que son de propiedad del Estado y están entregados en administración a corporaciones privadas. Su matrícula era en 2006 1,6% del total. 9 Dante Contreras y otros investigadores del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, en una investigación reciente determinaron que el 55% de los estudiantes de las escuelas particulares subvencionadas debió someterse a un proceso de selección al ingresar. Los principales

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un mecanismo directo de selección y de distribución de la matrícula en ellas según las distintas capacidades de pago de las familias. Su matrícula tiende a ser de niveles de ingreso medio (desde ingreso medio-bajo a medio-alto10). La composición social de su alumnado, tomado globalmente, es más heterogénea que las otras dos dependencias, sin embargo considerado por establecimiento se tiende a distribuir según los distintos precios de los colegios. Finalmente, las escuelas municipales están obligadas a recibir a todos los alumnos, incluyendo por una parte a los más pobres que no pueden acceder a los otros dos grupos y a los niños y niñas con problemas de disciplina o aprendizaje que las escuelas privadas expulsan o no reciben, además son muy mayoritarias en las zonas rurales. Por lo tanto, sus estudiantes tienden a ser de niveles socioeconómicos medio-bajo y bajo. La Tabla 1, correspondiente a los alumnos de 4º año básico de 2006 que rindieron la prueba SIMCE y la Tabla 2, que cruza los niveles socioeconómicos de los establecimientos con los de los alumnos, ilustran claramente lo dicho. Los grupos socioeconómicos fueron construidos considerando el ingreso familiar y el nivel educacional de los padres. Tabla 1 Distribución de la matrícula por grupo socioeconómico según dependencia SIMCE 4to básico 2006

Grupo Socioeconómico Bajo Medio Bajo Medio Medio Alto Alto Total Nacional

Estudiantes Total Nº 20.769 75.321 95.138 46.420 18.392 256.040

% 8 29 37 18 7 100%

% MUN 6 24 17 2 48%

Dependencia % PSUB 2 6 20 16 1 45%

% PPAG

6 7%

Simce, 2006.

criterios de selección fueron: las habilidades del niño (48%), las características de la familia (23%) y el credo religioso (19%). Reseñado en Simonsen (2007). 10 En los últimos años se ha dado una transferencia de alumnos desde el sector pagado al de financiamiento compartido (de 9,4% a final de los 90 a 6,8 en 2006). Esto significa que los escasos recursos que el fisco ha liberado por el financiamiento compartido no han ido sólo a financiar a alumnos de las familias más pobres. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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Tabla 2 DEcil socioeconómico establecimiento y del alumno SIMCE 1998, 2do medio Decil establecimiento 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Decil del alumno 1 38.0 23.4 16.4 11.5 6.6 3.4 1.2 * * *

2 19.8 18.0 14.5 10.9 8.7 4.2 1.7 * * *

3 16.1 17.5 15.7 13.6 10.6 5.5 2.4 * * *

4 9.2 12.7 14.3 14.3 12.5 9.0 4.2 1.6 * *

5 6 7 8 9 10 Total 6.5 4.3 3.0 1.9 1.1 * 100.0 10.3 6.8 6.0 3.0 1.9 * 100.0 12.9 8.8 8.9 5.3 2.5 * 100.0 14.6 11.5 12.3 7.0 3.4 * 100.0 14.5 12.1 15.9 11.1 6.4 1.7 100.0 12.7 12.2 19.1 17.7 12.8 3.5 100.0 7.2 8.6 18.5 22.9 24.6 8.7 100.0 3.1 4.2 10.9 20.6 34.4 23.1 100.0 * * 2.2 8.9 28.9 58.0 100.0 * * * 1.2 8.2 89.9 100.0

Fuente: González, Mizala y Romaguera, 2004. Tomado de González, 2004a. * Indica menos de 1%.

Se ha visto que el sistema escolar chileno es fuertemente estratificado socialmente. También hay claros indicios de que este rasgo, lejos de estar mejorando, se ha acentuado lenta pero sistemáticamente en los últimos años, producto de la aplicación permanente y a gran escala de los procesos de selección y de copago antes referidos, así como de la preferencia de las familias de clase media por las escuelas particulares subvencionadas. Este proceso no ha afectado a todas las dependencias por igual, sino que ha sido más decisivo en las escuelas particulares, tal como muestra la Tabla 3. La composición social de las escuelas municipales no cambió significativamente entre 1990 y 2000, la única modificación relevante fue el incremento de los más pobres, hecho correlativo a la pérdida de alumnos de los dos quintiles de mayores ingresos, quienes pasan de representar un 17% de su matrícula en 1990 a ser un 14% en 2000. En las escuelas particulares subvencionadas se advierte una pérdida de peso relativo de los alumnos de los quintiles más pobres, quienes representaban un 47% de la matrícula de estas escuelas en 1990 y se reducen a un 41% en 2000. Las escuelas particulares pagadas son las que muestran más cambios: los alumnos provenientes de familias de los dos quintiles más pobres disminuyen drásticamente su participación: de un 21% en 1990 a sólo un 10% del total en 2000; por su parte, los alumnos del 40% superior de la distribución económica pasan en la educación pagada de un 67% a un 76% en el período.

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Tabla 3 Distribución de la matrícula de cada dependencia administrativa, según quintil de ingreso familiar, 1990-2000

Municipal Decil I y II Decil III Decil IV y V Particular subvencionado Decil I y II Decil III Decil IV y V Particular pagado Decil I y II Decil III Decil IV y V

1990

2000

65% 18% 17% 100%

68% 18% 14% 100%

47% 22% 30% 100%

41% 24% 35% 100%

21% 13% 67% 100%

10% 13% 76% 100%

Fuente: CASEN 1990, 2000.

En síntesis, hay claros indicios de que un sistema estructuralmente segmentado ha continuado especializándose en la separación de los niños de diferente origen social. Este efecto, ha importado un cambio más significativo para los niños de familias de altos ingresos que aquellos de ingresos bajos. La situación de los sectores intermedios se puede ilustrar a partir de la evolución del financiamiento compartido (Ver Tabla 4). El progresivo crecimiento del financiamiento compartido desde 1993 ha dado lugar a un cambio profundo del sistema educacional chileno. En 1993 la matrícula de financiamiento compartido era sólo un 5,1% de la matrícula total, siendo en la práctica un apéndice de la educación pagada. A partir de entonces, una nueva ley lo incentiva y hoy, como vimos, el 70% de los alumnos particular subvencionados asisten a establecimientos con financiamiento compartido, con lo cual se ha producido la existencia dentro del sistema de tres modalidades de financiamiento claramente diferenciadas: la educación pagada con un 6,8% de la matrícula, la de financiamiento compartido con un 33% del alumnado nacional11 y la educación gratuita, tanto municipal como particular subvencionada, que era más del 90% hasta 1993 y que ahora es de sólo un 60%. 11

Incluye los alumnos de media municipal con financiamiento compartido.

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Los ingresos de dinero por financiamiento compartido han crecido en forma importante y constante entre 1993 y 2005: de 4.387 millones a 135.430 millones, lo que es congruente con el aumento de la matrícula, pero que expresa también un aumento constante del cobro mensual por alumno en el sector particular subvencionado, el que se quintuplicó, pasando en el período 1993-2005 de un promedio de $ 2.564 a $ 12.960, ingreso que acrecienta fuertemente el gasto en los hijos de las familias que lo aportan, ya que el monto total de descuentos a las subvenciones es de sólo un 5,8%. Tabla 4 Progresión de financiamiento compartido 1993 Establecimientos –Particular S. –Municipales –Total Matrícula –Particular S. –Municipal –Total % Matrícula: –Particular S. –Media Mun. Cobro mensual: –Particular S. –Municipal

1995

1997

232 0 232

998 54 1.052

1.199 76 1.275

142.732 0 142.732

632.326 40.008 672.334

758.832 63.536 822.368

14%

60%

65%

2.564 0

3.182 1.054

5.090 1.284

1999 1.334 99 1.433

2001 1.541 105 1.642

2003 1.765 116 1.881

2004 1.822 115 1.937

2005 1.916 121 2.037

852.535 978.531 1.039.388 1.085.381 1.111.571 89.399 96.316 108.514 110.498 111.651 941.934 1.074.847 1.147.902 1.195.879 1.223.222 68% 23% 7.095 1.805

67% 24% 9.208 1.882

72% 24%

11.117 2.169

12.329 2.325

71% 24.7% 12.960 2.538

Fuente: Información del Departamento de Administración General del Mineduc (2006).

En el sector municipal el sistema de financiamiento compartido sólo puede aplicarse a la enseñanza media y un 24,7% de la matrícula municipal de este nivel está empleandolo. Si bien los establecimientos municipales cobran menos que los particulares, su incorporación al financiamiento compartido significa que a nivel medio la oferta de educación gratuita es sensiblemente menor que en básica, lo que es problemático dado que la educación media forma parte en Chile de la educación obligatoria. El financiamiento compartido ha venido a acentuar el carácter estratificado de la geografía educacional chilena, para permitir que cada segmento socioeconómico tenga una escuela “distinta” acorde con su capacidad de pago. Para la mitad más pobre de la sociedad siguen existiendo escuelas gratuitas; en el decil superior hay escuelas, de distintos precios, totalmente pagadas por sus usuarios. En medio se sitúa el

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financiamiento compartido con distintos precios según la capacidad de pago de sus usuarios. La Tabla 5 siguiente muestra los niveles de cobro del financiamiento compartido en 2001. Había un 75% de la matrícula que pagaba menos de $ 15.000, siendo la categoría más numerosa la que pagaba entre cinco y diez mil pesos, sobre eso hay un 26% que pagaba más de $ 15.000, matrícula que se distribuye en siete categorías. Tabla 5 Financiamiento Compartido: cobros por alumnos según tramos Tramos Cobros Mensuales Promedios por Alumnos

Sector Particular

Sector Municipal

N° Establ. Matrícula % Matríc. N° Establ. Matrícula % Matríc.

Entre 00.000 y 05.000 pesos

385

223.744

23%

101

100.491

96%

Entre 05.001 y 10.000 pesos

496

319.191

33%

3.241

Entre 10.001 y 15.000 pesos

317

186.836

19%

1.197

Entre 15.001 y 20.000 pesos

179

102.584

10%

Entre 20.001 y 25.000 pesos

118

64.822

Entre 25.001 y 30.000 pesos

34.905

Entre 30.001 y 35.000 pesos

19.046

Entre 35.001 y 40.000 pesos

15.113

Entre 40.001 y 45.000 pesos

9.360

2.930

1.663

978.531

100%

110

104.929

100%

Entre 45.000 y más pesos Totales

Fuente: Información del Departamento de Administración General del Mineduc (2003).

Otro modo de apreciar el efecto del financiamiento compartido en la estratificación es examinar el porcentaje de estudiantes vulnerables presentes en los distintos tipos de establecimientos. Los estudiantes considerados vulnerables por el Ministerio de Educación corresponden a un 30% del total y ellos –como se advierte en la Tabla 6– se concentran en las escuelas gratuitas y disminuyen a sólo un 9% en las escuelas con financiamiento compartido. Esta misma Tabla nos permite ver que hay diferencias de estratificación en los distintos tipos de administración; así las escuelas católicas, tanto gratuitas como con financiamiento compartido, seguidas en esto por las instituciones sin fines de lucro, acogen a una proporción significativamente menor de alumnos vulnerables que los otros tipos de administración (un 27% contra un 38% en el caso de las escuelas gratuitas y un 6% contra un 9% en la categoría de escuelas con financiamiento compartido). Es razonable deducir que en estas escuelas se está sumando a la selección académica (y económica) una selección por tipo de familia y por religión. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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Tabla 6 Estratificación entre tipos de establecimientos de educación básica, 2003

Tipo Administración

Municipal Part. Subv. – Con lucro – Católica – Protestante – No lucro Total

Escuelas sin Financiamiento Compartido Nº 5.464 1.464 1.065 302 42 55 6.928

Escuelas con Financiamiento Compartido

% Matrícula Estudiantes Vulnerables 1.237.324 269.772 149.441 91.475 12.140 16.716 1.507.096

Nº

39% 35% 40% 27% 36% 29% 38%

– 1.429 1.064 288 50 27 1.429

% Matrícula Estudiantes Vulnerables – 649.948 436.987 178.787 21.717 12.460 649.948

– 9% 10% 6% 8% 5% 9%

Elacqua, 2007. Tomado de Valenzuela (2007).

Estas diferencias llevan a experiencias escolares muy distintas por sectores. Como lo advierte Elacqua (2006), “el sector particular subvencionado se encuentra internamente mucho más segregado que el sector municipal. Mientras la composición social de las escuelas municipales es uniforme –la mayoría de los colegios tienen un número similar de alumnos vulnerables–, en el sector particular subvencionado los alumnos vulnerables se encuentran concentrados en unos pocos establecimientos. Ejemplo de ello es que casi la mitad de los alumnos de colegios particulares subvencionados no tienen ningún compañero pobre, mientras esta cifra es sólo de 3% en el sector municipal”.

3.  Conclusiones a) El sistema educacional chileno posee todas las limitaciones de un sistema altamente segmentado: no ofrece a los alumnos un entorno óptimo de aprendizaje y perjudica la educación ciudadana, ya que pierde su capacidad de ofrecer una experiencia igualitaria de base que refuerce la igualdad de los ciudadanos y sirva de referente a la universalidad de lo estatal. Lo anterior es una consecuencia casi “normal” de la gran desigualdad social y económica de Chile, sin embargo –contra lo esperable–, el sistema educativo no estaría contribuyendo suficientemente a cambiar esa situación de base. Hay dos juicios críticos claros.

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Uno desde la función política de la educación: “Un sistema educacional cuya fisonomía expresa, casi con la fidelidad de un retratista, a los sectores sociales del que provienen los alumnos, es un sistema que, además de injusto, deteriora el espacio de lo público” (Peña, 2002). Las consecuencias sociales de este panorama escolar son fuertes: las escuelas chilenas como vimos son incapaces de hacer experimentar, en la vida escolar cotidiana, la realidad de un país plural, diferenciado, y entregan, por tanto, una imagen distorsionada de la realidad. Otro desde la efectividad pedagógica de las escuelas. El aprendizaje recíproco en cuanto a la adquisición de conocimientos y al desarrollo de habilidades sociales se empobrece mucho cuando crece la homogeneidad y la estratificación y, por el contrario, es más rico cuando en las escuelas se encuentran niños y niñas que provienen de grupos sociales con capitales culturales distintos: unos más cercanos a la cultura letrada de las escuelas, otros aportando desde su experiencia cotidiana más cercana al mundo del trabajo. Un sistema escolar tan segmentado como el chileno priva a parte importante de los niños del beneficio de este “efecto del grupo de pares”, privación que perjudica mayormente a los niños que asisten a escuelas con una menor concentración de capital cultural (McEwan, 2002). b) La segmentación en el sistema educacional chileno no es un efecto no deseado que se trata de limitar, sino una consecuencia acorde con la arquitectura del sistema, por lo cual su disminución supone cambios mayores12. Un informe de la OECD de 2004 fue muy claro al respecto. Planteó que en Chile no sólo existe una gran segmentación del sistema, insuficiencia presente en los sistemas educativos de muchos países, sino que “el sistema educacional está conscientemente estructurado por clases”, puesto que existe un mecanismo, central para el funcionamiento del sistema, que no puede sino producir estratificación y segmentación. Este dispositivo estructural es poderoso y consiste en la combinación de un doble proceso de selección: de una parte el sistema de libre elección de escuelas por parte de los padres y por otra parte la selección de alumnos por parte de las escuelas cuando la escuela posee más postulantes que vacantes o por motivos de “identidad” de la escuela en el caso de algunas escuelas religiosas. Por último, el financiamiento compartido viene a reforzar los anteriores mecanismos de estratificación; más aún, constituye un incentivo estatal a la estratificación (los niños cuyos padres pueden hacer un aporte económico siguen recibiendo casi intacto

En el Mensaje de la Ley General de Educación, actualmente en el Congreso, la Presidenta habla de la necesidad de “una nueva institucionalidad educativa”.

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el subsidio del Estado13), con lo cual se fomenta la natural tendencia de “mezclarse con estudiantes de más alto nivel socioeconómico” (OECD, 2004, 278). Es muy importante aclarar que no existen estudios que respalden la tesis (muchas veces sostenida por los dueños de colegios) de que las familias que envían a sus hijos a escuelas municipales o particulares subvencionadas posean características distintivas, que no sean las ligadas a sus diferentes condiciones socioeconómicas. Las familias de ambos tipos de escuelas valoran de igual modo la educación, se sienten igual de comprometidas con la educación sus hijos, participan y apoyan en la misma medida a sus escuelas, etc. (Gauri, 1994). No se puede decir lo mismo de los alumnos. Existe fundada evidencia de que las escuelas particulares por sus procedimientos de selección (pruebas de conocimientos, características de las familias, credo religioso) y por la expulsión de alumnos (repitentes o quienes no logran niveles de rendimiento exigidos por el colegio) se proveen de los estudiantes más capaces entre sus pares, y evitan los alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Carnoy y McEwan, 1998; Gauri, 1998; Contreras y otros, 2007). Ya enunciamos las consecuencias negativas de esta situación en pérdidas de la capacidad de enseñanza-aprendizaje del sistema y en el deterioro de la educación ciudadana. Además, en un sistema con este tipo de ordenamiento, las escuelas totalmente gratuitas para pobres son fácilmente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los profesores que en ellas enseñan corren el riesgo de trabajar con muy pocas expectativas de logro respecto a sus alumnos, lo que cierra una cadena de desesperanza que termina en niños que no aprenden y poseen poca autoestima. c) La superación de la situación exige actuar sobre los mecanismos de selección y sobre el financiamiento compartido. Como el mismo Informe de la OECD lo corroborara, la elección de escuela por parte de los padres es muy valorada en Chile. No sólo no parece posible cambiarla, sino que debe ser apreciada como un aporte en términos de oferta de diversidad cultural, religiosa y pedagógica. Sin embargo, es necesario reconocer que este sistema de elección de escuelas conlleva una tendencia a la estratificación, lo que obliga a actuar con decisión en la desarticulación de los otros dos mecanismos de estratificación: la selección y el financiamiento compartido.

De hecho, hay una rebaja de la subvención cuando el pago demandado a las familias es muy alto. Sin embargo, se puede aportar hasta un 50% del monto de la subvención sin que ésta experimente rebaja y los descuentos en los tramos superiores son modestos: entre media y una subvención hay rebaja del 10% ; entre una y dos USE, la rebaja es del 20% y entre 2 y 4 USE la rebaja es del 35%. La aplicación es por “tramos”. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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El proyecto de Ley General de Educación, actualmente en el Congreso, propone una drástica limitación de la selección para la educación parvularia y básica. En el artículo Nº 11 que regula la selección en la LGE establece, como principio general, que los establecimientos subvencionados “deberán aceptar a todos los alumnos que postulen al primer y segundo nivel (…) de la educación parvularia y desde 1º hasta 8º año de la EGB, dentro de las capacidades autorizadas que tenga el establecimiento”. En segundo lugar, señala que si hay más postulantes que cupos: el “proceso de selección (…) en ningún caso podrá considerar la situación económica o social del postulante, su rendimiento escolar pasado o potencial, el estado civil, escolaridad o religión de los padres, el origen étnico del postulante, ni otro criterio que permita la discriminación arbitraria de éste. (…) las vacantes sólo podrán asignarse por prioridad familiar o, en última instancia, por sorteo, sin perjuicio de las discriminaciones positivas establecidas por ley.” Finalmente dice que al postular a un establecimiento: “existirá una aceptación de los padres y apoderados del proyecto educativo y del reglamento del establecimiento”. La incorporación de estas normas, comunes para todos los establecimientos que reciben financiamiento estatal, debería disminuir significativamente la segregación y alentar a todas las familias a postular al establecimiento que desean para sus hijos, sin abstenerse por el temor de ser rechazados. Sin embargo, es urgente suprimir el financiamiento compartido que es, sin lugar a dudas, la mayor causa de segmentación del sistema. Es imposible tomar esta medida de un día para otro, ya que hay muchos compromisos que los sostenedores han tomado contando con los recursos que aporta el actual financiamiento compartido. El único modo de suprimirlo es hacerlo en forma paulatina y en la medida en que se vaya mejorando la subvención. Los anuncios de aumento de la subvención hechos por la Presidenta en el recién pasado 21 de mayo son una oportunidad única para iniciar el proceso. Se sugiere tomar tres medidas: (i) establecer que a partir de ahora ningún establecimiento existente pueda pasar al régimen de financiamiento compartido y que ningún establecimiento que se cree puede hacerlo con este régimen; (ii) congelar en cada establecimiento con financiamiento compartido los aportes de la familia en la cantidad que están pagando mensualmente por financiamiento compartido el primer semestre de 2007; (iii) establecer que de ahora en adelante una parte de cualquier alza de la subvención, por ejemplo el 75% del alza, se descontará de la cuota que actualmente pagan los padres. Estas medidas, sumadas a la limitación de la selección, marcarían el inicio claro de un proceso de mayor mixtura social al aumentar las posibilidades de las Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 65-85 Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar Juan Eduardo García-Huidobro

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familias más pobres de elegir establecimientos. Adicionalmente, la última medida haría que muchos de los establecimientos que cobran menos de $ 5.000 pasarían ahora a ser gratuitos.

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Fecha de Aceptación: 17 de junio de 2007

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Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Government and direction of educational systems in Latin America Juan Carlos Tedesco* Resumen El artículo propone discutir la cuestión de la gobernabilidad de los sistemas educativos en el marco de las condiciones generadas por el “nuevo capitalismo” y los aprendizajes realizados en las últimas décadas. Para esto, señala la importancia de ampliar la mirada y preguntarse no sólo por los procedimientos administrativos o de gestión, sino también por los objetivos que se persiguen y por las condiciones institucionales y políticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este enfoque permite introducir cinco temas importantes en la discusión de la gobernabilidad de los sistemas educativos: definir el sentido de las transformaciones, considerar las limitaciones de las reformas institucionales, redefinir el papel del Estado, valorizar la importancia de la dimensión pedagógica y analizar las tensiones entre consenso y conflicto en el gobierno de la educación. Palabras clave: gobernabilidad, sistemas educativos, América Latina, cambios, demanda de sentido Abstract This article suggests the need to revise the concept of governance in educational systems within the historical conditions created by “new capitalism” and what has been learnt in the latest decades. Thus, it points out the idea of widening views, and inquiring not only about the administrative or managing procedures, but also about the pursued aims and the institutional and political conditions enabling them. This approach allows the introduction of five important subjects in the discussion about the governance of educational systems; namely, to define the sense of such transformations, to consider the restrictions of institutional reforms, to redefine the role of the state, to value the importance of the pedagogical dimension and to analyze the tensions between consensus and conflict in the government of education. Key words: governance, educational systems, Latin America, change, demand of meaning

* Licenciado en Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires. Profesor de la Universidad de San Andrés. jctedesco@udesa.edu.ar Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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1. Introducción

Los conceptos suelen reflejar experiencias cognitivas, tanto individuales como so-

ciales. Los cambios en los conceptos, en consecuencia, también sugieren que están cambiando las experiencias que realizamos en los ámbitos de desempeño aludidos por esos conceptos. La pregunta inicial de este artículo se refiere, por lo tanto a ¿por qué hablamos hoy de gobernabilidad de los sistemas educativos y no seguimos discutiendo, como lo hemos hecho durante la última década, de descentralización, de autonomía, de mecanismos de evaluación de resultados o de cualquiera de las muchas estrategias que han modificado las tradicionales formas de gestión de nuestros sistemas educativos? No se trata, obviamente, de un mero cambio formal de palabras. Las reformas de la última década han modificado –o han intentado modificar– las modalidades institucionales con las cuales se administra la educación. Todos los diagnósticos nos indican, sin embargo, que los mismos procedimientos administrativos han provocado resultados muy diferentes según los contextos en los cuales esos procedimientos son aplicados. No es lo mismo descentralizar en momentos de expansión económica que hacerlo en un momento de crisis y recesión. No es lo mismo dar autonomía a las escuelas en un contexto donde existe una sociedad civil, actores sociales e instituciones locales fuertes, que hacerlo como parte de un proceso de desresponsabilización de la administración central. Parecería llegado el momento en el cual, para comprender lo que pasa en la gestión de los sistemas educativos, debemos ampliar nuestra mirada y preguntarnos no sólo por los procedimientos sino también por los objetivos que se persiguen y por las condiciones institucionales y políticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este cambio de enfoque y de mirada es el que está detrás de este giro conceptual que nos lleva a discutir el tema de la gobernabilidad de los sistemas educativos. Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes dimensiones. Por un lado, implica salir de un enfoque puramente administrativo, de un enfoque basado exclusivamente en la gerencia de los sistemas, para incorporar las disciplinas que nos permitan comprender la lógica social, política y cultural, que existe en los fenómenos de cambio institucional. Por otro lado, también debemos ampliar la mirada para colocar estos procesos en el marco más general de los problemas de gobernabilidad de la sociedad en su conjunto, superando los enfoques exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los análisis del pasado. Existen numerosas evidencias que justifican esta mirada más amplia. Por un lado, fenómenos que ocurren fuera del sector educativo pero que penetran en nuestra esfera de acción. Cuando comprobamos que una parte importante de los profesores y maestros de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones, han perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos deben transmitir, o cuando las escuelas deben incorporar masivamente actividades

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vinculadas a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de alimentación, salud o vestimenta, estamos –obviamente– frente a variables que afectan la gobernabilidad de los sistemas educativos de la misma manera que afectan la gobernabilidad de la sociedad en su conjunto. Pero también existen evidencias de la necesidad de ampliar la mirada que proviene de los propios procesos de la administración y la gestión educativa. La descentralización y la mayor autonomía a los establecimientos escolares, sin una administración central fuerte en sus capacidades de fijar objetivos, medir resultados y compensar diferencias, erosiona la capacidad de quienes tienen la responsabilidad de conducir los sistemas educativos hacia sus objetivos de una educación de calidad para todos. Los sistemas de medición de resultados, que fueron concebidos como uno de los instrumentos claves para el diseño de políticas destinadas a mejorar esos resultados, pueden provocar efectos no deseados, entre los cuales podemos mencionar la mayor desconfianza hacia la escuela y hacia sus actores internos y la generación de mecanismos de selección de alumnos que tienden a incrementar la segmentación, la estigmatización y la fragmentación de la oferta educativa. Estamos, pues, ante una situación y en un momento histórico donde se impone una revisión conceptual pero también una actualización de nuestros diagnósticos acerca de la realidad. En lo que sigue intentaré presentar algunos de los problemas que es necesario tener en cuenta para enriquecer nuestros análisis y nuestras estrategias de acción en este campo.

2. Gobernabilidad y falta de sentido Los debates sobre la gobernabilidad de los sistemas educativos asumieron, particularmente en las dos últimas décadas, un significativo interés por los procedimientos. Cómo hacer las cosas fue el motivo central de los análisis y de las discusiones. Michel Crozier, en un incisivo análisis crítico del sistema de formación de administradores en Francia, señaló que esta concentración en la búsqueda de soluciones a los problemas había provocado en Francia una abundancia de soluciones para problemas que no existían (Crozier, 1996). Aconsejaba, con sentido común, volver a poner el acento en formar para ser capaz de identificar primero los problemas que se pretende solucionar. Pero poner el acento en el “cómo” implica suponer que sabemos dónde estamos y hacia dónde queremos ir. Ambos supuestos, sin embargo, son de dudosa vigencia en la sociedad contemporánea. No es éste el espacio, obviamente, para hacer ni siquiera un resumen de la situación social contemporánea. El punto sobre el cual creo importante llamar la atención es que uno de los elementos más relevantes del diagnóstico de la situación actual es, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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precisamente, la ausencia de perspectivas de largo plazo o, para decirlo en términos más filosóficos, la ausencia de sentido. La pérdida de sentido y la ausencia de perspectivas de largo plazo han sido identificadas como los rasgos más significativos del “nuevo capitalismo”. Inmediatamente después de la caída del muro de Berlín, Alain Minc escribió un libro con un provocativo título, “El dinero loco” (Minc, 1990), donde postuló la hipótesis según la cual el capitalismo había perdido todos los límites tradicionales: el límite del pecado, vigente en los orígenes del capitalismo, el límite del sindicalismo y el límite del comunismo, propios del desarrollo capitalista durante el siglo XX. Esta prematura intuición de Minc fue luego corroborada y ampliada por trabajos que analizan la dinámica del capitalismo globalizado, dominado por la lógica de la especulación financiera más que por la lógica de la producción de bienes. Anthony Giddens tituló el libro donde se recopilan algunas de sus conferencias recientes, “Un mundo desbocado” (Giddens, 2000). I. Wallerstein habla de un “mundo incierto” (Wallerstein, 2002). Z. Laïdi analizó este fenómeno desde una perspectiva más filosófico-social y postuló la idea de una sociedad sin sentido, donde se producía una fuerte concentración en el presente, por la falta de horizontes y por la ruptura con el pasado (Laïdi, 1997). La ausencia de sentido del nuevo capitalismo pone en crisis a la educación. Al respecto, vale la pena recordar una característica obvia del proceso educativo: si bien tiene lugar en el presente, la educación trasmite un patrimonio y prepara para el futuro. Esta sociedad, donde se rompe con el pasado porque todo es permanentemente renovado y donde el futuro es pura incertidumbre, deja a la educación sin puntos de referencia. La ausencia de sentido en el nuevo capitalismo tiene dos dimensiones distintas: la primera se refiere a la transmisión intergeneracional; la segunda, en cambio, se refiere a la capacidad de crear un sentido hegemónico que incluya al conjunto de la población. Las instituciones responsables de “administrar” el sentido son diferentes. La familia ocupa un lugar fundamental en el proceso de transmisión intergeneracional, mientras que la escuela y el conjunto de las instituciones políticas (Parlamento, partidos políticos, sistema jurídico, etc,) son fundamentales en el segundo. Desde una perspectiva sociológica, me atrevo a formular la hipótesis según la cual la ausencia de sentido expresa la escasa vocación hegemónica del nuevo capitalismo. La debilidad de la vocación hegemónica del nuevo capitalismo está asociada a los nuevos patrones de funcionamiento de las instituciones responsables de la producción y la distribución de bienes culturales. En el capitalismo industrial, la cultura se basaba en instituciones que funcionaban sobre la base de la lógica de la oferta. La escuela –y también la TV en general– estaban basadas en ofrecer a todos un mismo producto y esta oferta tenía, por eso, un fuerte poder homogeneizador. En esta lógica y en este poder se expresaba la voluntad hegemónica de los sectores dominantes. Los nuevos

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mecanismos culturales, en cambio, se basan mucho más en la lógica de la demanda. Internet, la TV por cable (y la escuela basada en los mecanismos de responder a las demandas del “alumno-cliente”) invierten el esquema existente en el capitalismo industrial y, en ese sentido, expresan la escasa vocación hegemónica del nuevo capitalismo. En esta discusión es oportuno retomar algunas de las hipótesis de Dominique Wolton acerca de las nuevas tecnologías de la información y, en particular, de Internet (Wolton, 2000). Este autor nos advierte que poner el centro de la dinámica cultural en la demanda de los usuarios no es, necesariamente, un mecanismo más democrático que el basado en el control de la oferta. Para formular una demanda es necesario dominar los códigos de acceso al mundo. Al contrario de lo que sostiene el discurso actualmente dominante, la emancipación, el desarrollo personal, la libertad, pasan primero por la oferta, pues es ella la que permite constituir los marcos de referencia a partir de los cuales se podrá expresar, ulteriormente, la demanda. Wolton nos recuerda que uno de los efectos más importantes de la dominación sociocultural consiste, precisamente, en no pedir más que lo que uno ya tiene. La simple adecuación a la demanda, en última instancia, implica reforzar la dominación. En esta misma línea de análisis se pueden retomar las reflexiones de Jeremy Rifkin acerca del nuevo capitalismo, como un capitalismo del acceso. Según su análisis, el nuevo capitalismo se caracteriza por incorporar plenamente la esfera cultural dentro de relaciones de tipo mercantil: “…la comercialización de los recursos culturales incluyendo los ritos, el arte, los festivales, los movimientos sociales, la actividad espiritual y de solidaridad y el compromiso cívico, todo adopta la forma de pago por el entretenimiento y la diversión personal” (Rifkin, 2000, p. 16). Debemos reflexionar seriamente acerca de las consecuencias de incorporar las actividades culturales a la lógica de mercado. En este sentido, los productos culturales ya no valen de por sí, no tienen una existencia permanente, pierden su carácter de productos endógenos que pueden ser producidos en cualquier lugar y adquiridos en otro y, lo más importante desde nuestro punto de vista, no son transmitidos de generación en generación sino comprados y vendidos en un mercado donde predomina el poder de compra de cada actor o sector social. Gran parte del debate acerca de la gestión educativa estuvo –y sigue estando– centrada en la discusión acerca de las ventajas de transferir mayor poder a la demanda educativa. La justificación acerca de los procesos de descentralización, autonomía a las escuelas, etc., estuvo justificada en la lógica de dar mayor poder a los actores locales. La experiencia nos ha demostrado, sin embargo, que es necesario distinguir entre demanda y necesidad. Satisfacer demandas no es lo mismo que satisfacer necesidades. La capacidad de demanda está desigualmente distribuida y debemos prestar mucha atención al proceso mediante el cual una necesidad se transforma en una demanda expresada socialmente. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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Este escenario abre perspectivas muy densas para el análisis de la gobernabilidad y la dirección de las instituciones educativas. Los interrogantes son muchos, pero lo que básicamente quisiera postular es que es necesario salir del enfoque puramente instrumental del tema de la gobernabilidad y la dirección de los sistemas educativos. Esto no quiere decir que no debamos ocuparnos de cómo administrar el sistema a la espera de que la sociedad defina sus orientaciones de largo plazo. Quiere decir, en cambio, que tanto el análisis como las políticas deben ser contextualizadas en un marco de conflicto, de incertidumbre, de experimentación y de ajuste permanente, lo cual es contrario a cualquier intento de definir un “modelo” cerrado, con características más o menos universales.

3. El agotamiento de las reformas “institucionales” En este sentido, quisiera recordar que venimos de un período donde, más allá de las particularidades nacionales, los procesos de reforma educativa se apoyaron en una agenda que otorgó una fuerte prioridad al cambio institucional. La evaluación de los resultados de estos procesos es hoy motivo de análisis y discusiones que abarcan no sólo los procesos de transformación educativa sino el conjunto de las políticas y estrategias de desarrollo. Al respecto, queremos partir del postulado según el cual tanto los efectos de las políticas aplicadas durante la década de los años 90 como el agotamiento de algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo. Un testimonio elocuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orientaciones tanto conceptuales como políticas puede verse en el libro de Joseph E. Stiglitz: Los felices 90, la semilla de la destrucción (2003). Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las políticas sociales y económicas, en el caso específico de la educación pueden agruparse en cinco grandes puntos: (i) la demanda de sentido y la dificultad para cambiar los sistemas educativos en el contexto del “nuevo capitalismo”, (ii) el nuevo papel del Estado, (iii) la escasez de recursos y el exceso de demandas, (iv) la revalorización de la dimensión pedagógica del cambio educativo y (v) la tensión entre consenso y conflicto para la definición de estrategias de acción educativa.

La demanda de sentido y la complejidad del cambio educativo En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la enorme complejidad y dificultad que existe para modificar los patrones de funcionamiento de los sistemas educativos. El balance de las reformas de la década de los años 90 indica que si bien permitieron aumentar la cobertura e introducir nuevas modalidades e instrumentos de

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gestión (descentralización, medición de resultados, etc.), no han logrado modificar significativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos. Los casos de Chile y Francia, para tomar ejemplos de contextos socioeconómicos muy diferentes, son ilustrativos de esta situación. En Chile, todos los indicadores relativos a los insumos del aprendizaje mejoraron, pero esa mejoría no tuvo el impacto esperado en los logros de aprendizaje de los alumnos. Los datos disponibles indican que a partir de los gobiernos democráticos en Chile el gasto en educación, tanto público como privado, pasó del 3,8 al 7,4%, la matrícula escolar aumentó 20,4% en básica y media y 16,6% en superior (entre 1990 y 2005: mineduc.cl)*, se mejoró significativamente la infraestructura y aumentó el número de escuelas de tiempo completo, se incrementó la disponibilidad de textos y computadoras por escuela, se modificaron los diseños curriculares y aumentó el salario docente en un 130% en términos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje de acuerdo a los datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incremento en los promedios nacionales hasta la mitad de la década, que luego se estancó y que la distribución social muy inequitativa y estratificada de los aprendizajes no se modificó. Lo mismo sucede en Francia, donde en la última década aumentó la inversión, disminuyeron los alumnos y, sin embargo, los resultados no mejoraron. Las explicaciones acerca de estas dificultades son diversas y muchas de ellas bastante conocidas y tradicionales: corporativismo de los actores internos del sistema, tradicionalismo, resistencia a las innovaciones, etc. Sin desconocer que este tipo de comportamientos explican una parte del problema, parece importante destacar la presencia de una serie de factores nuevos, vinculados a las tendencias estructurales de este “nuevo capitalismo” basado en el uso intensivo de las tecnologías de la información, en la globalización y en la desregulación de los servicios sociales. Estas tendencias están provocando impactos muy significativos en la sociedad, bastante alejados de los pronósticos optimistas de inicios de la década de los años 90. La concentración del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo y la exclusión social, la fragmentación cultural, la erosión en los niveles de confianza en la democracia como sistema político capaz de responder a las demandas sociales son, entre otros, los fenómenos que caracterizan la incorporación de los países de la región al “nuevo capitalismo”. En este contexto, si bien la educación es una condición necesaria para garantizar competitividad, empleabilidad y desempeño ciudadano, existen cada vez más dificultades para generar posibilidades de empleos e ingresos decentes para toda la población y para crear un clima de confianza en las instituciones y en los actores políticos de la democracia. El problema ya no se reduce exclusivamente a la dificultad

* www.mineduc.cl consultado 10/06/07. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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para transformar la educación desde el punto de vista de sus modelos de organización y gestión, sino a las dificultades que tienen los diferentes modelos de gestión educativa para romper el determinismo social de los resultados de la acción escolar. Los resultados de aprendizaje siempre estuvieron asociados a condiciones materiales y culturales de vida de las familias. Este fenómeno no es nuevo. Lo nuevo es que están cambiando los procesos que generan desigualdad y las características que definen a los diferentes grupos o sectores sociales. En este sentido, es necesario recuperar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas que asumen las desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construcción social de situaciones de exclusión, de ruptura de los vínculos con la sociedad, de ausencia de proyectos y de perspectivas de futuro. En contextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre educación y equidad social deben ser revisadas. Para expresarlo en pocas palabras, es necesario superar el enfoque tradicional donde el esfuerzo se ponía en analizar la contribución de la educación a la equidad social, para postular la necesidad de un mínimo básico de equidad y cohesión social como condición necesaria para que sea posible un proceso educativo exitoso. Esta visión sistémica del vínculo entre educación y equidad social tiene consecuencias importantes para las estrategias políticas destinadas a enfrentar el problema de la desigualdad educativa. La consecuencia principal se refiere al carácter integral de las estrategias de acción, que se refiere a la articulación de las políticas educativas con la dimensión social de las estrategias de desarrollo y crecimiento económico, donde las políticas destinadas a promover una distribución del ingreso más democrática y la creación de empleos dignos asumen una importancia central. No corresponde discutir aquí las estrategias para mejorar desde un punto de vista progresivo la distribución del ingreso y las ofertas de empleo. Sólo es posible sostener que la expansión de la cobertura educativa, el mejoramiento de los resultados de aprendizaje y las políticas de renovación curricular que permitan aprendizajes relevantes para el desempeño productivo y ciudadano sólo serán sustentables en el tiempo si van acompañadas por estrategias de crecimiento económico coherentes con esas políticas educativas. La complejidad del cambio educativo está asociada, desde este punto de vista, al agotamiento de una perspectiva puramente sectorial de las estrategias de transformación. En este agotamiento de la perspectiva sectorial es donde se aprecia el déficit de sentido de las políticas. La intersectorialidad tiende a ser percibida como un problema de gerencia. En este nivel, todos reconocen su importancia pero no todos coinciden en lamentar las escasas evidencias de su traducción en el plano operativo de las administraciones públicas. Parece llegado el momento de preguntarse seriamente acerca de las razones por las cuales es tan difícil lograr ese objetivo. Al respecto, lo que queremos señalar es que –sin dejar de reconocer la relevancia de los aspectos gerenciales–, la intersectorialidad exige como prerrequisito un acuerdo acerca del sentido

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de las acciones. Es más un problema político que administrativo. Si los ministros de Economía, Educación y Desarrollo Social tuvieran las mismas orientaciones de sentido, la coherencia de sus políticas necesitaría menos procedimientos administrativos. En los procesos actuales, el problema es que se ha disociado el desarrollo económico del desarrollo social y esa disociación no puede ser resuelta por mecanismos gerenciales exclusivamente. En este sentido, la complejidad a la que aludimos antes se expresa en el hecho de que el aumento de las exigencias para una gestión eficaz y eficiente en la solución de los problemas de equidad es concomitante con el debilitamiento del Estado y de sus instrumentos de intervención. Este debilitamiento no es homogéneo, pero el análisis de esta problemática nos remite al segundo de los temas de la nueva agenda.

El papel del Estado En segundo lugar, también se ha producido un importante cambio conceptual con respecto al papel del Estado tanto a nivel nacional como internacional. La desregulación no ha producido los resultados esperados por sus propagandistas extremos y hoy se reconoce que las experiencias más exitosas son experiencias mixtas donde el Estado se reserva un fuerte papel en el control de la provisión de los servicios o en la responsabilidad por administrarlos. Si bien las consecuencias más negativas de la desregulación se expresaron en su impacto sobre la equidad y la cohesión, en varios casos la desregulación tampoco ha provocado mayores niveles de eficiencia. Estos resultados han promovido un cambio de clima conceptual que permite postular estrategias basadas en un papel activo del Estado con mayor legitimidad que en la década de los años 90. Estamos, en consecuencia, frente a un escenario que demanda mucho más que en el pasado una acción pública destinada a promover mayor participación, pero también mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesión nacional frente a la fragmentación que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero promover igualdad y promover cohesión requieren distintos instrumentos de acción. Con respecto a la igualdad, se abre toda la discusión sobre las políticas compensatorias y la significativa importancia de la educación inicial. Promover más cohesión, en cambio, alude a los mecanismos de gestión y administración que garanticen niveles básicos de integración entre las diferentes jurisdicciones. La información y los análisis disponibles sobre políticas compensatorias es abundante. Asimismo, es bastante general el consenso existente acerca de la importancia que reviste la atención temprana para promover igualdad y equidad educativa. Al respecto, los análisis acerca del proceso de reproducción de las desigualdades permiten señalar que para romper el círculo vicioso de padres pobres-hijos pobres, es fundamental intervenir en el momento donde se produce la formación básica del capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir en las familias y en la primera Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso poder compensador de las desigualdades que tiene la educación formal, si interviene una vez que las de sigualdades ya han sido creadas. Esta situación sugiere que una parte fundamental de la explicación del problema de las dificultades para elevar los resultados de la acción escolar de los alumnos de familias desfavorecidas está vinculada con las condiciones con las cuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condiciones se refieren a dos tipos de factores distintos: (a) un desarrollo cognitivo básico, que se produce en los primeros años de vida y está vinculado a una sana estimulación afectiva, buena alimentación y condiciones sanitarias adecuadas, y (b) una socialización primaria adecuada mediante la cual los niños adquieren los rudimentos de un marco básico que les permita incorporarse a una institución especializada distinta a la familia, como la escuela. Las políticas al respecto deberían, por ello, atacar las desigualdades en términos de recursos culturales disponibles en las familias, para favorecer un proceso de socialización primaria destinado a promover un adecuado desarrollo cognitivo básico. En este universo de acciones, el papel del Estado es fundamental. Con respecto a la cohesión, los temas más importantes son los que se refieren a la estructura del sistema, los mecanismos de control de calidad a través de exámenes nacionales al final de cada ciclo, así como los instrumentos de acreditación y validez de los títulos, la correspondencia entre las estructuras administrativas del Ministerio de Educación nacional y las administraciones locales, y el modelo institucional que se otorgue a la instancia administrativa responsable de la medición y evaluación de resultados. No tendría sentido resumir aquí los aportes que han realizado diferentes especialistas e investigadores. Sólo nos parece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en cuenta en los debates sobre este tema. El primero de ellos se refiere a la necesidad de definir no sólo el modelo de estructura administrativa más adecuado a las funciones que cumple cada instancia –nacional o local– sino el proceso de transición de un modelo a otro. Es bien sabido que las estructuras administrativas son el soporte de fenómenos corporativos difíciles de modificar, que exigen complejos procesos de negociación. En este sentido, una de las líneas fundamentales de acción en los procesos de transición de una estructura a otra es la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad técnicopedagógico, de las administraciones locales. El segundo aspecto, de carácter más general, se refiere a la necesidad de incluir en la discusión sobre el papel de Estado la dimensión internacional. Los procesos de descentralización están asociados, desde este punto de vista, a la resignificación del Estado-Nación. Hablar del papel del Estado en estos momentos exige pensar también en términos globales, ya que un conjunto importante de los nuevos problemas que las políticas educativas deben enfrentar no se dirime en el espacio geográfico nacional. Cuestiones como la educación a distancia, los portales

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educativos, la producción de material pedagógico de soporte digital, la acreditación internacional de títulos, etc. son todos temas sobre los cuales el Estado estará llamado a jugar un papel importante y ese Estado será, seguramente, multinacional.

Escasez de recursos y pugna por obtenerlos En tercer lugar, a diferencia de los años 90, ahora existe un contexto de mayor escasez de recursos y de fuerte aumento de la pugna por obtenerlos. Desde la dimensión internacional, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridad y la lucha contra el terrorismo han pasado a ocupar un lugar prioritario en términos de financiamiento, desplazando a la ayuda para el desarrollo económico y el combate a la pobreza. En esta misma dimensión, hoy existe mucho menos margen que a comienzos de los años 90 para el endeudamiento a través de créditos internacionales para educación, algunos de los cuales son créditos de ajuste y no préstamos exclusivos y específicos para educación. Pero la otra dimensión de análisis del tema del financiamiento corresponde a los cambios sociales producidos internamente, donde se han incrementado las situaciones de emergencia social que demandan respuestas urgentes. La necesidad de atender situaciones sociales de emergencia que afectan a sectores muy significativos de población redefine los términos de la clásica tensión entre la coyuntura y el largo plazo. En este nuevo período, la gestión educativa debe moverse en un contexto de “exceso de demandas”, donde para satisfacer a unos hay que postergar a otros, pero donde todas las demandas tienen un alto nivel de legitimidad. La gestión de políticas públicas debe así manejar situaciones donde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de “pobres contra pobres”: financiar educación o salud, preescolar o universidad, salarios docentes o comedores escolares, por ejemplo. No hay, obviamente, fórmulas de validez universal para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada contexto y momento histórico determinado. Sólo es posible sostener la necesidad de reconocer que en cada opción se está postergando una demanda legítima y que la confianza en que en el mediano plazo esa demanda será atendida es un factor clave para que la postergación sea aceptada y los niveles de gobernabilidad del sistema sean adecuados.

La dimensión pedagógica En cuarto lugar, es importante señalar que en la agenda actual se ha complejizado mucho más toda la referencia a la dimensión pedagógica de las estrategias de transformación educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lógica predominante en las reformas de los años 90 ponía el acento en el cambio institucional y suponía que instrumentos tales como la medición de resultados, el financiamiento de la demanda, la evaluación de desempeño de los docentes y los cambios en los contenidos Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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curriculares (sea por la vía de la definición de prescripciones curriculares o de estándares de resultados), provocarían una dinámica por la cual los resultados de aprendizajes tenderían a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron los impactos esperados en los procesos de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar en las salas de clases y en las escuelas y hoy estamos ante la necesidad de revisar con más profundidad el papel de las variables propiamente pedagógicas del cambio educativo. En este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto socioeconómico como las de tipo institucional, adquiere mayor relevancia la hipótesis según la cual para que las reformas “lleguen al aula” y se modifiquen las relaciones y los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus métodos, sus actitudes y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar central las preguntas acerca de quién y cómo se enseña. Con respecto a quién enseña, algunos estudios recientes confirman que estamos lejos de un cuerpo homogéneo desde el punto de vista de su cultura profesional. El sector docente está compuesto por personas que difieren significativamente con respecto a su estatus socioeconómico, valores, representaciones sociales y opiniones sobre aspectos claves de su desempeño. Pero por encima de estas diferencias, un aspecto común es el alto nivel de desconfianza de los docentes hacia los responsables de las acciones educativas. A partir de este hecho, es necesario reconocer que el restablecimiento de niveles básicos satisfactorios de confianza constituye un requisito necesario para cualquier paso que se pretenda dar en la línea de comprometer a los docentes en los procesos destinados, tanto a promover más igualdad, como más unidad en las acciones educativas. La ruptura (si alguna vez existió) de la homogeneidad cultural de los docentes es el resultado de largos períodos de desprofesionalización y de acciones que, de una u otra manera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfrentar esta situación se insiste mucho en el carácter integral de las políticas, donde los principales componentes son mejorar las condiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docente que permitan ascender sin dejar el ejercicio de la enseñanza, diseñar mecanismos de evaluación de desempeño, aplicar políticas que atraigan a la docencia a jóvenes talentosos y modificar las modalidades de formación, tanto inicial como en servicio. Con respecto a cómo se enseña, sabemos que las prácticas no cambian por decretos ni por resoluciones. En este sentido, si bien es cierto que los resultados educativos son mediocres en toda la región y que por lo tanto los cambios deberían afectar al conjunto de los docentes, no es menos cierto que el principal problema se registra en las prácticas pedagógicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores más desfavorecidos. En este punto, sólo quisiéramos aludir a la necesidad de explorar el concepto de políticas de subjetividad, que sugiere algunas líneas de acción específicas para romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje desde las propias

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metodologías de aprendizaje. Una pedagogía basada en la confianza de los educadores con respecto a la capacidad de aprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la capacidad de los alumnos para conocerse a sí mismos y definir sus proyectos de vida y en la capacidad para construir una narrativa sobre aquello que están viviendo parece ser efectiva para superar las condiciones de adversidad en las cuales se encuentran los alumnos de familias pobres.

El consenso y el conflicto En quinto lugar, también se han producido cambios con respecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los 90 ha demostrado que la construcción de consensos en educación es mucho más difícil y compleja de lo previsto. En el mejor de los casos, se pueden obtener acuerdos sobre grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de acción. En este sentido, los diagnósticos indican que la conflictividad está tanto adentro como afuera del sistema, muy vinculada a la defensa de intereses corporativos. Al respecto, existe conciencia en reconocer que algunos de nuestros países perdieron mucho tiempo con “falsos” debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas. Hoy estamos, en consecuencia, frente a la demanda de recuperar el tiempo perdido y de acelerar los ritmos de acción, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la tensión entre la lentitud de los procesos de concertación y la urgencia que requiere la toma de decisiones. Existe un consenso bastante general según el cual no es posible diseñar nuevas políticas educativas sin un balance de la década de los años 90. No se trata, por supuesto, de un debate académico o histórico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas. Se trata, más bien, de actualizar los diagnósticos sobre los cuales se pueden apoyar las nuevas estrategias. Esta idea de “actualizar diagnósticos” debe ser considerada con particular atención. Los diagnósticos que sirvieron de base a las reformas de los 90 ya están superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis de los últimos años ha provocado un nuevo fenómeno de caída social, que no puede ser conceptualizado en los mismos términos que la pobreza clásica de la sociedad capitalista industrial. La expansión de los procesos de modernización tecnológica, los cambios culturales y cognitivos asociados a esta expansión así como los propios resultados de los procesos de transformación (mayor autonomía, diversidad, uso de los instrumentos de evaluación, etc.) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario profundizar en su conocimiento y explicación. Pero las transformaciones también dejaron resultados en términos de percepciones y representaciones de aspectos específicos y muy importantes de las propias Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 87-102 Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina Juan Carlos Tedesco

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reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las visiones sobre la década de los años 90 se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones e interpretaciones. La estrategia seguida en Chile es considerada como el paradigma del enfoque neoliberal para algunos, mientras que sus autores se consideran particularmente heterodoxos y el neoliberalismo chileno acusa a estas políticas de estatistas y poco liberales. La reforma en Uruguay, donde no se produjo ningún tipo de descentralización ni de atención a la demanda, es calificada como neoliberal por sus críticos e igualada al resto de las políticas aplicadas en otros países. En el caso argentino sucede algo similar. Mientras para algunos la Ley Federal de Educación es considerada como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentación y desigualdad de la educación argentina, para otros, en cambio, la educación tuvo un papel contraestructural, que permitió compensar o atenuar el impacto de las políticas económicas y sostienen que la desigualdad y la fragmentación hubieran sido aun mayores si no fuera por las políticas educativas de aumento de la cobertura, de compensación social y de coordinación nacional que se implementaron en ese período. Esta falta de consenso sobre la interpretación del sentido de los cambios también se percibe en los actores internos del sistema, que tienen opiniones muy divergentes sobre los mismos puntos y/o planes de acción. Esta divergencia de interpretaciones es un indicador más del déficit de sentido de los cambios. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que frente a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista de desarrollo, es indispensable volver a instalar el debate acerca de qué proyecto de sociedad queremos y qué lugar ocupa la educación en ese proyecto. En este debate, la década de los 90 deja un saldo importante: el crecimiento económico y la modernización productiva han estado asociadas a un significativo aumento de la desigualdad y la exclusión social. El logro de la equidad y la cohesión social dependen fundamentalmente de la voluntad política, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos o como se los quiera llamar, que pongan dirección, sentido, al comportamiento de las variables económicas. La pregunta crucial que se deriva de este planteo es ¿cuánto consenso existe en nuestros países acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? ¿Hasta dónde existe un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retórico y se traduzca en acciones, estrategias y políticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma parte del debate político general y los métodos para resolverlos son los propios de la democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vinculados a promover más igualdad y más cohesión forman parte de un proyecto de este tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan sólo como objetivos puramente sectoriales.

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Comentarios finales Quisiera finalizar resumiendo mis observaciones en dos grandes mensajes y un interrogante para la reflexión. El primero de ellos se refiere a la necesidad de tomar conciencia que estamos ante opciones alternativas acerca del tipo de sociedad que queremos. No se trata de revivir el viejo debate entre capitalismo y socialismo sino de asumir que el dilema pasa por una sociedad justa o injusta y cuáles son los grados de injusticia que estamos dispuestos a tolerar. Ese eje divide las opciones y las estrategias de acción y la ecuación constituye un factor clave en las estrategias para lograr mayores niveles de justicia. El segundo mensaje se refiere a las estrategias específicas de acción. En este punto es necesario adoptar criterios basados en diagnósticos contextualizados. No hay fórmulas de gobierno y de gestión de validez universal y todo depende del camino que tracemos entre el punto de partida y el punto de llegada. Las mayores dificultades siempre aparecen en los trayectos de transformación y esto supone que los diagnósticos no deben referirse solamente a las carencias sino también a los recursos disponibles, los obstáculos previsibles para los procesos de transformación, las alianzas y los conflictos, los tiempos y las secuencias de acción. El interrogante se refiere a ¿qué queremos gobernar? Michel Foucault, en sus clásicos estudios sobre el poder, describió con gran lucidez el cambio histórico producido por la modernidad. Según su análisis, el cambio consistió en que en lugar de gobernar territorios se comenzó a gobernar poblaciones. Gobernar a la población implicó crear instituciones de socialización controladas por el Estado, como la escuela, y agentes de socialización especializados en esa tarea, como los maestros y profesores. En las nuevas condiciones sociales postmodernas, con demandas crecientes de reconocimiento a la diversidad y la erosión de todos los factores tradicionales de cohesión social, estamos ante la necesidad de gobernar personas, individuos o, más filosóficamente, Sujetos. El gran interrogante para nuestros países, como siempre, consiste en cómo manejar simultáneamente tiempos históricos diferentes. No hemos salido en muchos casos de situaciones feudales donde ni siquiera gobernamos el territorio y ya enfrentamos las demandas de reconocer al individuo. La complejidad de la tarea es enorme, tanto en términos teóricos como políticos. Pero la complejidad no debería ser una excusa para paralizarnos sino un motivo para el entusiasmo y la aventura.

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Improving quality and equity in latin American education: a realistic assessment La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluación realista Martin Carnoy* Abstract Though the efforts to increase access for the poor and improve the quality of their education are well intentioned, this paper argues that the cost of making these reforms work are much higher than international organizations pushing them recognize. Improving the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality of teaching, of educational management and the opportunity for students to learn. In turn, it is mandatory that academic subject coverage, the teaching of subject matter, as well as the capacity of educational managers to be instructional leaders, be improved. Besides, this improved capacity should be more equitably distributed. Thus, improving each level of education requires a tremendous effort to change teacher training, to improve educational management, to supervise curriculum delivery and to raise the level of student learning. It additionally demands that disadvantaged as well as advantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational management. On the other hand, expanding enrollment successfully can still be considered a very important -and less expensive- educational system ‘reform’ and a way to increase the average achievement levels of those who attend school. Key words: educational reform, quality of education, test scores, student achievement Resumen Si bien los esfuerzos por aumentar el acceso de los pobres a la educación y mejorar la calidad de ésta son bien intencionados, el artículo sostiene que el costo de hacer funcionar esas reformas es más alto que el contemplado por las organizaciones internacionales que las fomentan. Mejorar la calidad educativa en Latinoamérica requiere necesariamente mejorar la calidad de la docencia, la administración educacional y la oportunidad para que los alumnos aprendan. A su vez, es imperativo aumentar la cobertura de asignaturas y mejorar la docencia de éstas, capacitar a los administradores educacionales para ser líderes y distribuir más equitativamente esta capacidad mejorada, cambiar el perfeccionamiento de profesores, aumentar el nivel de aprendizaje estudiantil y supervisar el cumplimiento de los programas. Más aún, supone asegurar que los niños de todos los niveles socioeconómicos accedan por igual a una educación de calidad. Por otra parte, se plantea que el aumento exitoso de matrículas puede considerarse una “reforma” importante del sistema educacional, además de menos onerosa, para subir el nivel promedio de desempeño de aquellos que asisten a la escuela. Palabras clave: reforma educacional, calidad de la educación, resultados de pruebas, logro estudiantil * Doctor en Economía, Profesor en Stanford University, carnoy@stanford.edu Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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The main feature of Latin American education in the past fifteen years has been a rapid

increase in the proportion of young people attending secondary school and going on to postsecondary education. Between 1991 and 2003, for example, the net enrollment rate in secondary education –the proportion of the secondary school age cohort enrolled, adjusted for students repeating grades– increased from 30 to 68 percent, and the gross enrollment rate in post-secondary education rose from 17 to 27 percent. In the early 2000s, both these figures were higher in Latin American than the average increase in the East Asia and Pacific region. However, even as Latin America made these large gains in the average schooling attained by young people, serious questions were raised about the quality of the education being delivered to Latin American students. If average young Latin Americans were taking more years of schooling that their counterparts in East Asia, were Latin Americans learning as much? There was considerable evidence from international tests such as TIMSS and PISA that compared to many countries in East Asia, the quality of education in Latin America was much lower. The questions about the quality of education in Latin America are part of a shift in emphasis worldwide from just expanding access to education to increasing how much students learn at each level of schooling. This shift is being driven largely by international agencies, which are pushing hard for educational evaluation and educational reform driven by performance measures and educational accountability. Just as expanding access to more schooling was supposed to increase economic growth for those countries investing in more schooling and simultaneously to reduce poverty and social inequity, so now the same arguments are being made for improving educational quality. Analysts claim, for example, that the payoff to higher test scores in terms of higher incomes is about 12 percent (Hanushek and Kimko, 2000; EFA, 2005). This corresponds to the claims in the 1970s and 1980s that investment in more years of schooling would increase productivity and economic growth, and if the investment were in primary schooling, social equity would be promoted at the same time (Psacharopoulos, 1985). Since allegedly the poorest schooling is provided to low-income students (this applies to developed countries as well), raising the quality of education would supposedly make the greatest contribution to those at the bottom of the economic ladder. Within this context, Latin America has undertaken a number of reforms claimed to increase access to education for the poor and to increase educational quality, especially for the poor. The main reforms, in addition to continued expansion of secondary and tertiary enrollment, have been direct income transfers to poor families to increase school attendance, decentralized school management to promote greater local control, and increased subsidies to private education to promote greater competition among

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schools and increased efficiency of school management. Some countries have promoted more parental involvement in monitoring teacher attendance, and almost all countries have begun regularly testing students as a way to stimulate efforts to make schools and entire systems more accountable for student performance. Many of these educational reforms are intended to improve the quality of education and to make educational delivery more efficient cost-wise. They are also intended to help equalize access to quality education for the poor. Income transfer programs such as Progresa in Mexico and Bolsa Escolar in Brazil seem to be having a small positive effect on school attendance, but we have no evidence that this is resulting in achievement gains for the poor or in longer term increases in attainment. Despite their continued promotion by international agencies, organizational reforms such as decentralization and privatization have not had significant impacts on educational quality, although they may be redistributing the financing of education from general taxes to user fees and distributing the control of spending from central governments to local governments and schools. In this paper, I am going to argue that the efforts to increase access for the poor and improve the quality of their education (or education more generally) are well intentioned and certainly merit attention, but that the cost of making these reforms work are much higher than international organizations pushing them recognize. I will argue that improving the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality of teaching, the quality of educational management, and the opportunity for students to learn, and this in turn requires increasing academic subject coverage, improving the teaching of subject matter, improving the capacity of educational managers to be instructional leaders, and distributing this improved capacity more equitably. Unfortunately, making such improvements is not just a matter of decentralizing educational delivery or giving incentives to poor families to send their children to school. My main point will be that all these elements of improving education require a tremendous effort-effort to change the training of teachers, of improving educational management, of supervising the delivery of the curriculum, of finding the teachers who can be trained to raise the level of student learning, and, in addition, to assure that disadvantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational management as advantaged children. This is a tall order. Furthermore, expanding enrollment successfully (the percentage of an age cohort attending a particular level of schooling) can still be considered a very important ‘reform’ of the educational system and a way to increase the average achievement levels of those who attend school. Such expansions of enrollment usually have major implications for what occurs in schools, forcing the system to address changing needs as new kinds of

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clientele enter schools in large numbers.1 They also have implications for teacher recruitment and teacher improvement-the sine qua non of providing a decent education to the growing mass of children from low-income families taking higher levels of schooling. Improving achievement through increased attainment is a valid means of increasing achievement; at the same time, if countries want to improve the quality of each year of attainment, they will have to do a lot more about the quality of the teaching corps than they have in the past. Put another way, with all the rhetoric (and in some cases, real effort) about raising the quality of education during the 1980s and 1990s, it would seem that Latin American countries should have witnessed major improvements in overall student academic performance in primary and secondary schools. This has apparently not been the case--at least, there is no evidence that student achievement has improved. In countries that have been doing student assessments over time, such as Chile, during the period when tests were made comparable (1994-2000), results suggest minimal increases in average test scores (Bellei, 2001). I would propose that the missing element in these reforms is serious efforts to improve teacher knowledge, teacher pedagogy, and the capacity for instructional leadership –probably the most difficult and expensive resources to buy in education. Where these resources have been purchased, I will argue, improvements in student performance have taken place.

The Current Efforts to Improve Quality Cut the following sentence, p. 4, third paragraph: “What do the past twenty years of educational reform in Latin America tell us about the reforms we should emphasize in pursuing the goals laid out by Regional Project?” If we are to make education “better” and more equitable, what are the main reforms Latin American countries should invest in? Does the failure to raise test scores in the region mean that nothing has changed? Or rather, should reformers have a better conception of where the reforms are taking them? In this essay, I suggest that some reforms have worked and that they teach us a great deal about how we should allocate effort in the future. I make several key arguments:

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For example, Carnoy and Loeb (2003) show that the most important explanation for whether a US state has implemented ‘strong’ accountability measures is the percentage of minority students in the state’s schools The need to implement accountability systems is therefore partly the result of expanded proportions of minority students in secondary education Another example of this process is Chile. As a result of its enormous expansion of secondary education since 1980, Chile was pushed to make important curricular reforms in secondary education in the 1990s. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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The decentralization and privatization reforms of the 1980s and 1990s have not worked to improve students’ educational performance but may have increased the inequality of performance among low-income and high-income students.

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Even if average educational performance (test scores) is not improving, the performance of some groups -namely disadvantaged students- may be improving. This is important, especially if their improvement corresponds to particular reforms that can be identified as responsible for the change.

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Certain other “supply side” strategies also are likely to lead to eventual improvement in student performance in school, especially for low-income students. High among these is student attendance in school. Student attendance may be a function of parent participation in school and the perceived quality (by parents) of schooling, including teacher attendance school organization, and the quality of teaching (Marshall, 2003).

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Most analysts agree that educational systems cannot make large improvements in average student performance without improved teaching. Improved teaching requires a combination of measures, including improving teacher attendance in school, recruiting better trained, more able individuals into the teaching occupation, distributing these more able individuals more equitably among schools, creating a level of commitment among teachers to improving student performance, and improving teachers’ content knowledge and pedagogical content knowledge of subject matter, even at the primary level. Based on current research, I will show that we can be quite specific about the kinds of strategies to improve teaching that work.

The evidence suggests that structural reforms have had relatively little impact on overall educational “effort” in terms of investment in education or on student performance. Argentina transferred control of primary schools entirely to provincial governments in the late 1970s and of secondary schools in 1993. Increased control of educational resources in the Argentine provinces put educational decision making into the individual political contexts of each province, with very varied results. If we rank provinces by educational “necessity”, as defined by their retention, drop out, educational attainment, and gross product per capita, we find that more educationally wanting provinces increased spending per student about the same percentage as more advantaged provinces after the 1993 transfer. Neither did more educationally wanting provinces increase secondary enrollment significantly more or less than the better off provinces (Cosse, 2001). Secondary enrollment gains in the 1980s, before the 1993 transfer, were about the same as in the 1990s (Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001 ). So educational effort, enrollment growth, and enrollment growth equity among provinces in Argentina did not seem to be affected by decentralization. Average student performance in secondary education Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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between 1993 and 1999 is more difficult to assess because the tests are not comparable, but there is no sense in Argentina that student performance is rising (Carnoy, Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001). Much the same can be said about educational effort and enrollment growth in Mexico after the decentralization of the early 1990s. The states are not increasing their educational investment as a result of gaining control of their schools (Paulin, 2001). In Chile, available evidence suggests that the hoped for increases in efficiency from increased competition among schools and from an increased role for privately managed schools did not make schooling more effective than before the voucher reform (McEwan and Carnoy, 2000; Hsieh and Urquiola, 2006; Bellei, 2001). The one major effect that the reform may have had is to bring more private resources into education, but that came mainly from making families pay a high fraction (70 percent) of the costs of sending their children to university (Gonzalez, 2001). With new legislation in 1993, it became legal for subsidized private schools to charge tuition. Private contributions for primary and secondary schooling increased over the next eight years, but that contribution is small compared to family investments in higher education. We should remember that even before the 1981 reform, 20 percent of students attended private primary schools, and 6 percent of those were in private paid schools that received no government subsidies. Privatization in the 1980s may not have lowered or raised overall student performance, but evidence suggests that it may have had a negative effect on low-income students. Indeed, research shows that low-income student performance in nonreligious subsidized private schools in Chile, which enroll 21 percent of ail basic education students in the country, is significantly lower than in public municipal schools (McEwan and Carnoy, 2000). So structural reforms seem to have made little overall improvement in student performance, and probably had relatively little impact on enrollment expansion in primary and secondary education, even though privatization may have made it possible to expand university at lower public expense. There are a number of â&#x20AC;&#x153;popularâ&#x20AC;? educational reform strategies that may be important in developed countries but that have questionable relevance for the Latin American context. For example, there is considerable evidence now in the United States (based on the Tennessee class size experiment) that class size may have a significant effect on student achievement and, more important, on student attainment (Finn and Achilles, 1999). But in the Latin American context, reducing class size is probably not a relevant reform for increasing quality. It is too entangled with peer effects resulting from widespread school choice in urban areas, teacher and student absenteeism in rural and urban areas, and pedagogical techniques that do not become more effective as the number of students in the class diminishes.

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Thus, smaller class sizes often result from a series of factors that make the schools that have these smaller class sizes less desirable places to learn. In rural areas, for example, small classes may be due to student absence due to consistent teacher absence. In urban areas, where families can, to some degree, choose among public schools outside their neighborhoods, so at least partially sidestep residential segregation, “better” public schools –those with higher levels of student performance, representing higher value added or larger “peer group” effects (McEwan, 2001)– and many private schools attract more students, filling classes to maximum capacity. Less well-regarded schools tend to have classes with fewer students because the schools operate at less than capacity. This is precisely what we would expect in a system governed by choice. If teaching were generally organized around individual attention and small group work in Latin America, fewer students in a class could mean higher value added in schools with smaller classes, hence an offset to higher performance in schools with already better students and greater “peer group” effects. However, most teachers in Latin America still teach using the “chalk and talk” method, or frontal teaching, in which a larger or smaller class size seems to have little effect on how much children learn. Another popular focus of reformers is reducing repetition and drop out rates. Whereas this goal is laudable as an object of reform, it is often confounded with the conditions of entry at the next level of education. For example, in some poorer Latin American countries, repetition and drop out rates in the first years of primary school are much higher than in other countries. Does this mean that improving the “quality” of primary school will reduce repetition and drop out rates? Almost certainly, the answer is yes -if reformers could in fact improve primary school quality. But let us assume that primary enrollment in the next ten years is universalized and secondary enrollment sharply expanded in, say, Honduras, and repetition and drop out rates in primary school fall substantially. Does that mean that the quality of Honduran primary education has risen? Perhaps it has. But, more likely, lower repetition and drop out reflect the changed function of primary education. Instead of acting in part as a sorting institution for access to relatively limited places in secondary schools, the expansion at that next level would allow many more entering first graders to continue into seventh grade. More rural primary school classrooms and perhaps even a number of rural secondary schools would have been built, creating places for more pupils in the higher grades of primary school and in basic secondary school. These places would need to be filled. Children would be passed into higher grades when in the past they would have been held back. Similarly, in the more developed Latin American countries, the rapid expansion of secondary education almost automatically implies lower repetition and drop out rates in secondary schools. How access to university is determined also affects secondary drop out rates. For example, in Uruguay the drop out rates in the second cycle of secondary education (preparatoria) are higher than in neighboring Argentina and Chile (Carnoy, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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Cosse, Cox, and Martinez., 2001). Does this mean that the quality of Uruguayan secondary education is lower? Almost certainly it is as high or higher. Uruguayan preparatoria is a very traditional Latin American upper secondary school, organized to select students for university education. Students who graduate have automatic entrance to free public university, and this is limited to less than one-fourth of the age cohort. Unless the function of preparatoria changes in Uruguay, either because access becomes limited to university education by other means, such as high fees (as in Chile), or less limited because of an expansion of public university places (as in Argentina), drop out rates will have to remain high, even if quality were to rise, making average repetition and drop out rates across all schools an objective for educational reform. They are much better measures of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as an objective for increasing educational equity. This is why care should be used in making average repetition and drop out rates across all schools an objective for educational reform. They are much better measures of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as an objective for increasing educational equity. In contrast to structural reforms, targeted reforms -specific programs aimed at disadvantaged groups- appear to have been much likely to succeed in improving academic performance for the targeted groups. A famous example in Latin America is the Escuela Nueva, in Colombia, now found in other countries under other names. The Escuela Nueva targets low-income rural students and seems to have had a positive impact on student performance, largely through providing a support network for rural teachers and increasing their commitment to teaching in isolated rural schools (McEwan, 2000). The program also focuses on improving teaching in rural schools, at least in those places where it is implemented fully. . Direct financial interventions by central ministries into improving outcomes for low income students were also effective in both Argentina and Chile. The P-900 program, begun in 1990 in Chile and extended to almost 2,500 schools by the end of the decade raised test scores of pupils significantly in low scoring schools (Cox, 2001; McEwan and Carnoy, 1999). Elements of the Plan Social in Argentina, directed at rural schools and low-income students attending secondary schools, also seemed to have positive effects on student outcomes. Uruguayâ&#x20AC;&#x2122;s direct financial assistance to low-scoring schools (based on the 1996 6th grade evaluation) probably contributed to a significant increase in test scores among the countries lowest-income students (Filgueira and Martinez, 2001). A targeted voucher plan in Colombia in the 1990s seemed to have a positive effect on low-income student attainment students who received vouchers, and used them to attend private (religious) secondary schools stayed in school into the higher grades and were less likely to drop out (Angrist et al., 2000; Angrist et al., 2006).

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Such equity-driven reforms are more successful in raising student performance than system-wide reforms, primarily because targeted reforms are usually aimed at groups that receive fewer or lower quality educational resources until they receive special attention. That special attention seems to pay off. It would also seem easier to raise school productivity by bringing existing technology and resources already used for higher income students into a low-income situation than developing new methods to raise productivity throughout the educational system. Similarly, bringing a relatively few low income students into each of many already existing private schools through a limited targeted voucher program as in Colombia is much more likely to benefit lowincome students through “peer effect” than a Chilean-type plan that creates many new for-profit private schools of questionable quality. Targeting high repetition and dropout rates among low-income basic education students, especially in urban areas where secondary education opportunities are readily available, may also work to improve educational quality. Providing low performing schools in Lima or Rio de Janeiro -schools marked by high repetition and drop outswith some new methods and materials for teaching, or focusing on improving student attendance through incentives, may also work. Thus, although it would be difficult to use such methods to lower the average drop out rate in all schools, we can change the repetition and dropout rates in certain schools among certain groups, making the quality of schooling at least more equitable. I want to put special emphasis on strategies that improve student attendance in school. Almost all Latin American countries are past the stage in which simply increasing the percentage of children enrolled in primary school is a major objective of educational reform. Having passed this stage, however, does not eliminate the problem of how often students actually come to school. Recent research suggests that parents are more likely to send their children to school and adolescents more likely to attend school when schooling is higher quality (Hanushek and Lavy, 1994; Bedi and Marshall, 1999; Marshall and White, 2001). This higher quality could represent high teacher attendance, good teaching, and more interesting, challenging curriculum. Student attendance rates may be a good proxy measure for school quality, and the interaction of higher attendance rates and higher school quality, a good predictor of higher student achievement. One of the interesting side effects of this interaction is that ‘better’ schools in Latin American cities tend to have more students in classes than do ‘worse” schools. Motivated parents try to send their children to these better schools even if they do not live in the school’s immediate neighborhood. One reason that cross-section studies measuring the effect of class size on student achievement show no significant impact is probably due to the greater demand for places in schools that are known to be good. A school’s reputation may be the result mainly of peer effect, but as Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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I have argued, such schools also tend to attract better teachers. This ‘clustering’ effect of good teachers and good students fills classrooms. Less attractive schools will have smaller positive or even negative peer effect, less effective teachers, fewer students in their classes, poorer attendance rates, and lower average performance. Another reason for focusing on improving student attendance is that it is relatively easy to measure and represents a concrete objective for educators and reformers. For example, Bolsa Escola, the Brazilian direct payment scheme for very low-income parents, or Progreso, a similar program in Mexico, are specifically designed to subsidize families to keep children attending school. Chile’s teacher pay incentive system (SNED) also includes attendance as one of its objectives. In addition to student attendance, making reading materials available to students should be an inexpensive way to improve reading. Most Latin American countries now provide free textbooks to students. But we have observed a strange phenomenon in three countries –Peru, Costa Rica, and Panama– where the government distributes free textbooks: they are often not made available to the students. Schools fear that they will be lost, or that they will not get another shipment the following year. In poor communities, these are the only books students will ever get to read. Achieving high levels of literacy requires readily available reading material, and this is a relatively inexpensive investment for governments.

Improving Teaching Educational analysts have long stressed that improved teaching can have an important impact on student performance. Can we identify indicators of good teaching that should lead to eventual student academic achievement gains? Can we identify reforms that seem to lead to improved teaching? Before focusing on the major issue of improving teacher education, I will discuss issues of incentives and counter incentives that may affect the level of teacher productivity in Latin America’s schools. We know it is possible to achieve high levels of learning in Latin America, because one country in the region, Cuba, appears to be much closer than others to international levels of achievement in mathematics. Even if the test scores in the 1997 OREALC thirteen country survey of Latin American third and fourth graders overestimate the level of Cuban achievement, there is little doubt that Cuban children are scoring much higher than children in other countries (Willms and Somers, 1999; Carnoy and Marshall, 2005; Carnoy, Gove, and Marshall, 2007). One of the elements in Cuba’s success is the higher average education of parents in Cuba, and the lower level of abject poverty, as reflected in the low proportion of children who work outside the home. But school factors also play a role. For one, educational expectations are high in

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Cuba, as reflected in the curriculum and textbooks used in mathematics. Secondly, and this is what I want to focus on here, Cuban teachers with university level education are paid salaries much more like the salaries of other professionals, so entering teaching as a profession has, until recently with the influence of the tourist industry, required little financial sacrifice. Teachers also have similar social status as most other university graduates. Thus, it appears that Cuban schools can implement more demanding curricula in part because even primary teachers have the capacity to teach those curricula. There are other key factors that distinguish Cuba’s schools from schools in other Latin American countries. Teachers in Cuba are unlikely to take frequent absences, excused or unexcused. Cuban primary schools offer more hours of school and even more hours of math per week than schools in most Latin American countries, although this varies among countries (OREALC, 2001, p. 45). And the distribution of “good” teachers in Cuba among rural and urban schools and among schools serving more disadvantaged and more advantaged populations is likely to be more equal than in other Latin American countries. Although we have no hard data on absences or teacher distribution in Cuba, anecdotal evidence suggests that such assertions are correct (Carnoy, 1989). These differences point to a number of factors that are likely to have major impact on educational quality, especially in schools attended by lower-income children and therefore on which educational reformers should focus as part of the Regional Project. •

The time per day and per year that teachers actually teach the academic curriculum in a classroom –what is referred to as “opportunity to learn”– is obviously a crucial variable when the total number of hours per year is low. In Argentina, a highly developed country in many respects, primary school students attend school an average of four hours per day, or less than 750 hours per year. However, teacher absences are relatively frequent in many provinces, and many days per year are lost in teacher strikes. At the other end of the economic spectrum, Honduras loses approximately half its already low number of “official” hours of primary schooling per year through teacher absences, mainly but not only in rural areas (Carnoy and McEwan, 1997). Teacher absence is a pervasive problem throughout Latin America, yet is rarely discussed or used as an indicator of educational quality. Reforms to improve teacher attendance are politically difficult since they confront either corrupt teacher employment policies (for Mexico, see Bayardo, 1992) or the opposition of the teachers’ unions or both. Teacher strikes, which also account for many lost days in some countries, might be reduced by better coordination of reforms and educational policies with teacher organizations, but often reflect wider conflictual politics in the country concerned. Chile has had the luxury of very few lost days from teacher strikes over the past ten years, but this has been mainly the result of a consensual period in Chilean politics, following on the heels of 17 years of military rule (Cox, 2001, Nunez, 2001).

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The distribution of teacher “quality” (as measured by education, experience, and test score on evaluations of teacher knowledge in subject areas) among schools serving lower and higher-income students appears to be highly unequal even in developed states of developed countries, such as New York state in the United States (Langford, Loeb and Wykoff , 2001). Recent findings for Mexico (Lastra, 2001 ; Santibanez, 2001; Luschei, 2005) suggest that there is even greater polarization of teacher quality among schools in developing countries. This makes logical sense for two reasons: more educated and higher social class teachers are likely to reside in higher income neighborhoods and regions so are more likely to teach in a school with higher income students; and more able teachers are in greater demand, so may have greater choices in where they work, hence, everything else equal, will tend to shift to schools with better conditions and “easier” students. Since salaries are generally set by salary schedules negotiated at the national or regional level, teachers get paid essentially the same salary no matter where they work. Rural teachers or those working in “hardship” areas (Tierra del Fuego, for example), get higher salaries, but these usually are not high enough to compensate individuals who have normal lifestyle preferences. It has been politically difficult almost everywhere in the world to pay teachers systematically and significantly more to teach in low-income schools, since this represents a transparent shift of public resources to the poor, a move greatly resisted by middle classes everywhere. For example, Chile’s voucher plan was designed to pay the same amount per child regardless of social class.2 The effect of these equal payment regimens is that higher-income children not only benefit from their own higher cultural capital, but from a substantial peer effect of attending schools where the other students are also from higher income families, and from being taught by more capable, more experienced teachers.

If we believe that this distribution of resources is efficient, then a more unequal distribution of peer and school resources should produce better average results than a more equal distribution. The Chilean experience suggests that greater inequality in the distribution of students does not produce higher average student performance (Carnoy, 1998). Would equalizing teacher resources among schools with lower and higher-income students increase or decrease average outcomes? This is a difficult question to answer. Low-income students would probably do significantly better, but would higher-income students do significantly worse? One argument is that higher income parents can offset most of the bad effects of a poor teacher, but lower income parents cannot. But we have no evidence to support this notion. Another argument is that it takes only small

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Holland is an exception to this rule. The Dutch voucher plan subsidies low-income children with a voucher 25 percent larger than the normal voucher amount. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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increments of high quality resources to produce positive effects at the low student performance end of the spectrum, but much greater increases in resources to produce increases in student performance among already high performing students. Chilean estimates of cost-effectiveness comparing public schools, subsidized private schools, and paid (high tuition) private schools suggest that students in paid private schools achieve the highest test scores, but that the schools are by far less cost-effective than schools serving much lower-income, lower achieving children (McEwan and Carnoy, 2000). From an efficiency standpoint, some case can therefore be made for resource shifts, but the case is not strong. From an equity standpoint, it is more likely that shifting better teachers to lowerincome schools should work to equalize outcomes. The question is: how to accomplish such a shift. Incentive pay schemes, such as the SNED in Chile, that reward teachers in schools that beat average test score gains in similar social class schools, have not been evaluated for their effectiveness in systematically improving teaching or in shifting good teachers to lower-performing schools. There are advantages and problems with incentive schemes based on increasing value added in the school based on student test scores. The main advantage is that the goal is clear and the school can organize around that goal. This can create a positive organizational effect of “aligning” the school around academic achievement (Benveniste, Carnoy, and Rothstein, 2003). The downside is that such incentives can push schools and teachers to spend a disproportionate amount of time teaching the test. It is also likely that small schools will have a greater variance in performance from year to year because of the greater statistical variability of their student body, hence will have a greater likelihood of being rewarded at least once in a while (Kane, 2000). The main teacher incentive schemes in Latin America –the SNED in Chile and the Carrera Magisterial in Mexico are both bad examples of incentive schemes if the goal is to improve student academic improvement as they progress through the grades. Although the Carrera Magisterial is supposed to reward teachers with higher pay based in part on their students’ performance, once teachers accumulate the points needed for the pay increase, they are guaranteed that increase for the rest of their career. The SNED awards increases on the basis of gains on the 4th and 8th grade SIMCE tests, but these are gains across cohorts, not for the same students moving from grade to grade. Thus, teachers have little or no incentive to help fifth, sixth, and seventh graders to make gains. Indeed, there is evidence that students in schools receiving more SNED awards make smaller gains from 4th to 8th grade in 1996-2000 than students in schools that received no awards (Carnoy et al., 2007). A more profound problem for most Latin American is the average level of capacity in their teaching force. This is not just the result of the quality of teacher pre-service Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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education, which is notably poor (Lockheed and Verspoor, 1988). Nor is it necessarily an issue of the current level of teacher salaries, which are low relative to the pay in other professions in some countries, but relatively high for women teachers in many countries compared to women workers with similar levels of education (Vega, Experton, and Pritchard, 1999; Carnoy and McEwan, 1997; Santibanez, 2001). However, the higher relative salaries paid to teachers may be misleading. If teachers were divided by levels of education, the higher relative salaries might obtain mainly for those with secondary education, who either teach at the primary level or entered the labor market in the past when lower levels of education were acceptable (Razquin, 2001). Women teachers with postsecondary education are more likely to earn relatively less than women earn with post-secondary education working in other professions. This is even more often the case for men, whose opportunities outside teaching are much greater. The lower comparative salaries for post-secondary educated teachers may create a dilemma for educational reform strategies. Almost all Latin American countries have gradually raised the educational requirements for teachers over the past twenty years. In periods of recession, such as the 1980s, teacher salaries generally fall in real terms. Yet, the relative salaries of teachers compared to workers with similar levels of education probably rise (because public sector salaries are sticky downward compared to private sector salaries). In periods of economic crisis, it is easier to attract individuals into teaching, even individuals with more education than required. This happened in Mexico in the 1980s, when many university graduates trained for other professions chose to go into teaching because of the crisis in the private sector. But in periods of economic growth and rapid expansion of secondary education--characteristic of the 1990s throughout Latin America, recruiting teachers with post-secondary degrees is more difficult, and might mean a decline in the quality of individuals being drawn into teaching. This could be mitigated by an increased supply of higher educated women entering the labor market because of changes in values concerning women’s work, for example. It also could be mitigated by the much lower cost of obtaining a teaching degree compared to other university degrees. Finally, it could be mitigated by large increases in teachers’ salaries as in Chile in the 1990s,3 which apparently had the effect of increasing the quality of university entrants choosing teaching as a profession (OECD, 2004). Unless teachers’ work is highly regarded on other grounds, countries in which the salaries of teachers with post-secondary education remain relatively low compared

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In real terms, actual teacher base monthly salaries in municipal (public) schools increased an average of 8.4 percent annually from 1990-2000, but slowed to 3.9 percent annually in 19962000. The minimum salary in private subsidized (voucher) schools increased at a lower rate in the decade as a whole, but also at about a 4 percent rate in 1996-2000 (OECD, 2004, Figure 6). Salaries have continued to increase at the slower rate after 2000. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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to those with higher education degrees in other professions, could face a shortage of well-qualified teachers, particularly in secondary education. Many of the most important educational reforms in Latin America in the past ten years and in the next decade concern secondary education. Thus, the relative salaries of post-secondary trained teachers (and the supply of newly certified secondary school teachers) are important indicators of the potential success of other reforms to raise student achievement and attainment. Aside from the problem of recruiting higher quality high school students into teacher education programs, the main policy issue for the improvement of education in Latin America generally and especially for socio-economically disadvantaged students, is the quality of teacher pre-service and in-service education. In two recently completed studies in Panama and Costa Rica, we were able to measure teacher mathematical content knowledge and pedagogical content knowledge, and to observe teachers’ teaching in third and seventh grade classrooms. Although we cannot compare student performance in the two countries because neither has published scores from any international test, Costa Rican third grade teachers score much higher on mathematics content and pedagogical content knowledge than Panamanian teachers and their lessons deliver a more profound and mathematically complex content to students. Primary school student teachers in Costa Rica also do much better on content and pedagogical content tests than do Panamanian student teachers. Differences among seventh grade teachers in the two countries are much smaller. We infer that teacher pre-service education for primary teachers in Costa Rica is far better than in Panama, and that primary teachers in Costa Rica display this better preparation in their teaching practice (Carnoy et al., 2007). Since Costa Rica and Panama are two countries with equal per capita gross domestic product and economic growth rates, the poorer teacher preparation in Panama is not a function of fewer available dollars. Rather, it is a function of Panama’s devoting fewer dollars to education and tending to spend its dollars on expanding higher education rather than improving primary and secondary. Panama still prepares its primary teachers mainly with secondary education (plus a one year teaching certificate) and provides wholly inadequate preparation in the specialized knowledge needed to teach mathematics in primary school. Both Costa Rica and Panama also do an inadequate job of preparing their lower secondary school teachers in mathematical pedagogy. This is reflected in mathematics scores that decline in lower secondary school in Costa Rica and Panama. The comparative study also provides considerable evidence that teachers teach the way they were taught by their teachers and the way they learned to teach in their teacher education programs. This suggests that improving teacher education can improve classroom teaching, but it would require a radical overhaul of pre-service teacher education to achieve such change. In essence, a whole new group of teacher educators would have be brought into the teacher training institutions to produce new teachers with higher levels of teaching skills. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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One major obstacle in most Latin American countries to reforming teacher education is that autonomous universities, not the Ministry of Education, control much of what happens in teacher education. Where teacher education is highly decentralized, it is more difficult to change than it would be were one institution in charge of producing teachers. Ministries can test new teachers as a condition of public employment, and if the test were difficult enough, as it is in France or Taiwan, it might force teacher education institutions to raise standards to meet the requirements of the test, particularly if the Ministry published results by institution. However, raising standards in teacher education programs assumes that they have the capacity to do so. Most, if not all, probably do not. Thus, simply showing universities or schools that their students are not performing up to high standards usually has only small effects on student performance in those institutions. The hard part is changing the capacity of the institutions to respond to higher demands. There exist major supply constraints on capacity –on the knowledge base and skills available to produce better teachers– and this requires a huge effort to overcome. Furthermore, the vast majority of teachers is already in the teaching force. Thus, to improve the quality of teaching significantly, countries need to invest considerable resources in changing how already employed teachers teach. Current in-service programs are not up to this task. There are exceptions, such as Escuela Nueva, which focuses on rural teachers and on the particular skills required in rural, mainly multi-grade schools. A number of countries, including Panama and Costa Rica, have invested in Escuela Nueva programs, but far short of what is needed to make a serious improvement in the many multi-grade schools in those two countries. It would be possible to implement in-service programs that transform, say, mathematics teaching nationwide, but programs would have to be several months long and intense, and the cost would be high. Teachers in many countries would actually have to take more mathematics, and would have to learn to teach mathematics in a very different way. To summarize, key factors concerning teaching that reformers can focus on to improve educational quality, mainly for low-income students. •

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Increasing the number of classroom hours per day and year encountered by an average student and especially low-income students. Classroom hours have to be estimated using required hours adjusted for three factors -teacher absenteeism, student absenteeism, and loss of days to teacher strikes. The first two are difficult to measure, but are (or should be) important objectives of educational reform. So should the reduction of strike days. If real hours in the classroom are increasing, it is likely that student performance will improve. In some countries or regions where absenteeism or low numbers of required hours is an important issue, increasing Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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contact hours may be the most important objective of educational reform. As a primary school teacher in a low-income school once asked me, “How can we be expected to increase these students’ achievement levels when we only have them in class for three and one-half hours per day?” •

Equalizing the distribution of teachers by education and experience across schools with students of different socioeconomic background. The more polarized this variable, the more unequal school capacity and the less likely that government programs can raise low-income students’ achievement.

•

Paying close attention to the salaries of teachers by level of education compared to non-teachers with the same education. Comparisons should be made within gender group, men and women separately. The higher the relative salaries of teachers with a given level of education, the more likely reforms aimed at the level of education where those teachers are teaching will succeed.

•

Increasing the content knowledge and pedagogical content knowledge of young people entering the teaching profession. The quality of teacher pre-service training is one of the biggest problems facing educational reformers. If teachers to not have a high level of understanding of math, language, and science, how are they to teach more difficult, challenging curricula in those subjects?

•

Radically changing teacher in-service training. The current teaching force has to be brought up to higher levels of content knowledge and pedagogical content knowledge.

Educational Quantity and Education Quality Should we consider a higher percentage of an age cohort finishing higher levels of schooling, as was the case in many Latin American countries in 1980-2000, a success of educational reform that aims to improve educational quality and educational equity? I believe that we should, for several reasons. Historically, almost all countries in the world have raised academic achievement in their populations by increasing the average numbers of years of schooling taken by successive generations of students. The OECD literacy survey, which included Chile, suggests how large the changes in achievement from generation to generation have been. There is no doubt, the OECD shows, that 25 year-olds in every country surveyed are more literate than their parents. This is largely true because they have higher levels of education, not because they have gone to “better” schools. Thus, incorporating an increasing proportion of an age cohort into ever-higher levels of education may be the most important thing that governments can do to increase student achievement. Reforms Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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that accomplish that goal should be considered successful even if the average level of performance of students in, say, the eighth grade, does not increase at all over the next ten years. Put another way, assume that eighth graders in Colombia score somewhat higher than eighth graders in Chile on an international math test, but that average education (number of years of schooling in Chile among 15-24 year olds is much higher than in Colombia. Which fact is more important in determining the potential productivity of the labor force or the level of other social indicators, or even of the quality of the educational system? To achieve major increases in completion rates at a given level of schooling, governments usually redefine the nature of a given level of schooling. They do more than just build more buildings and supply more teachers, although that, too, is an important accomplishment. They necessarily need to reform their education systems to accommodate the notion that a much higher fraction of students will finish a particular level of schooling, whether this is primary schooling or university. These reforms should not be taken lightly. At the same time, their success can be measured by increases in the proportion of young people reaching higher levels of schooling. A few cases in Latin America can illustrate this point.

Low Quantity/Low Quality: the Case Honduras Consider a low performer among Latin American countries, such as Honduras. In 1998, 31 percent of the Honduran population, 15-24 years old had 5 years of education or less (OREALC, Regional Report, Santiago, Chile, 2001, p. 91). Honduras is a poor country, but that explains only part of the problem. Honduran primary schools, particularly those in rural areas, are marked by severe teacher and student absenteeism and a shortage of classroom space to accommodate first and second grade pupils who might move into the third and fourth grades and onto sixth. This is partly due to low levels of resources, but not entirely. Many children begin school two years older than the normal starting age of seven, clearly a feature of family poverty. But primary teacher salaries are relatively good, so teacher absenteeism is more a result of mismanagement than low incentives. Repetition rates in the early grades are extreme, leading to high dropout rates. Even though Honduras claimed net enrollment rates of 90 percent in primary school in the 1990s and 65 percent in secondary school in 2004, according to UNESCO data, this seems unrealistic. Improving primary completion rates would require construction of large numbers of classrooms in rural and some urban areas. It would also required building many more secondary schools, since most families consider that the main reason for completing primary school is to go on to secondary. Supplying teachers for new classrooms should be no problem, since teaching training schools in Honduras graduate 20 for every one that gets a job teaching (Carnoy and McEwan, 1997). But beyond

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school construction and supplying teachers, raising primary completion rates would require reforms that would reduce teacher absenteeism substantially, change teaching methods, and supply materials to improve learning conditions in classrooms -in other words, reforms that would reconstruct Honduran primary education. Such reforms are possible, but politically difficult, requiring not only expensive capacity building, but new kinds of political leadership.

High Quantitative Expansion/Lower Quality: the Cases of Chile and Mexico At the other end of the spectrum, consider Chile and Mexico’s expansion of higher secondary education. Much of the very rapid growth of upper secondary education in Mexico was produced by creating new forms of technical and bachillerafo schools, outside of the elite preparatorias associated with the National University or the Politecnico Nacional. One of the fastest growing, for example, was CONALEP, an autonomous system of more than 250 technical schools originally intended to provide technical training for low-income youth who would end up as skilled workers, mainly in Mexican manufacturing industry. Despite dropout rates of 50 percent (about the same as the rest of the upper secondary level), CONALEP was able to combine basic math and language education with technical training and internships in industry to produce large numbers of graduates in the past 15 years. Other new institutions, based on various models of upper secondary education, have also incorporated a relatively high percentage of low-income youth into the upper secondary system. As the level expanded, all these institutions changed their “charters” so that graduates could use their degrees to enter the post-secondary system. And even the post-secondary system began to change to accommodate a new “range” of graduates. For example, state and federal governments have created a set of new, well-funded twoyear technical schools -the Universidades Tecnicas- designed to produce highly skilled technicians for manufacturing and services. Now, the charter of these institutions has also changed to allow graduates to continue on to full universities.4 Chile also achieved a major expansion of secondary education between 1980 and 2005. The Chilean expansion, like Mexico’s, came mainly through the expansion of technical education, some of it associated with industrial partnerships. Chile’s expansion also occurred initially in the context of a radical decentralization and privatization reform under the military government (1981). A significant fraction of Chile’s public secondary school students shifted to private education under a per student subsidization,

For a review of the Mexican preparatoria level, see Naranjo, 1999.

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or voucher plan, that gave private schools approximately the same funding per student as public schools (see Cox, 1997). In the 1990s, however, expansion was effected mainly through increased funding for technical and non-technical secondary education, an attempt to improve secondary education through a concerted program of new materials, teacher training, improved curriculum, and a major investment in computers and Internet (ENLACES). As a result, Chile’s completion rate in secondary education is one of the highest in the region. A higher percentage of Chilean young people have 10 years of schooling, or more than in any Latin American country but Cuba. Although the increased funding per student is a product of sustained economic growth, it also results from a high degree of commitment to education by a series of Chilean democratically elected governments. The focus on making secondary education universal for Chilean youth and supporting that effort with new materials, new technology (including new curriculum) and more training was key to achieving high rates of completion. Although enrollment in universities was expanding rapidly in the period 1990-2005, the highly privatized nature of the Chilean higher education system, especially universities, allowed Chile to expand secondary school completion without placing a high public finance burden on the government from massive growth of the university system, But it has also placed barriers to entry for many capable secondary school graduates who could successfully complete higher education were more public funds available. Nevertheless, it is apparent that Chile, like Mexico, has increased the average education of massive numbers of low-income youth, mainly by reforming secondary education, and hence has raised average achievement levels.

Low Quantitative Expansion/Higher Quality: the Case of Uruguay In contrast, Uruguay has not changed the nature of its preparatoria education. Uruguay does have a fraction of its higher secondary students in technical education, but this too has remained traditional. Preparatory school in Uruguay has the task of preparing students for university. Successful completion of higher secondary education means automatic entrance to a free public university. Since the university has expanded enrollment relatively slowly, preparatory schools remain institutions that must decide who is “fit” to continue on to higher education at public expense. Drop out rates in Uruguay’s preparatorias, at about 37 percent in the early 2000s, are higher than drop outs from secondary schools in Argentina and Chile. Although there is reason to believe from the PISA results that Uruguayan secondary school students achieve considerably higher than students in Chile, Mexico, or Argentina, the fact that they are less likely to complete secondary school means that their ultimate achievement levels may be lower. The difference can be attributed directly to the lack of secondary education reform in Uruguay –as presently constructed, preparatoria education is not organized for mass producing

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secondary school graduates; it retains its traditional charter of selecting students for universities, and even though university places are expanding, they are limited. This suggests that reform is a necessary part of any educational expansion and that the success of reforms can be measured by their ability to increase enrollment and completion rates in a particular level of education. The Uruguayan government has recognized this axiom is moving toward preparatoria reform.

Is Higher Attainment a “Quality” Reform? One of the most common critiques of enrollment and completion rates as a measure of educational improvement is the claim that quality of education in, say, secondary school automatically declines as these rates increase. Yet, there is considerable evidence that this is not the case. For example, in the United States, the massification of high school completion and an enormous increase in the proportion of high school seniors who take the Scholastic Aptitude Test (SAT) has not led to a significant decline in the average scores on this test (Rothstein, 1998). Similarly, in Chile, average scores on the high school version of the SIMCE test have not declined in the 1990s despite increases in the proportion of the age cohort taking the test (Bellei, 2001). The same seems to be true for Argentina’s testing results at the secondary level (Cosse, 2001). One reason that achievement scores may not decline significantly even as a higher fraction of the age cohort enters and completes a given level of schooling is that the educational system is probably organized to reach particular goals (standards or quotas) rather than to increase productivity spontaneously or in response to incentives. In that sense of being quota driven, schools are not “entrepreneurial” organizations. This is frustrating to many reformers, but if understood, the goal (standard) orientation of the system can be effective in producing a similar quality of output even as the quality of inputs changes. The system may have to be forced to do this by reforming it (compare Chile with Uruguay), but once given its new marching orders, it is likely to maintain average academic achievement even as the average socio-economic background of the students declines. A major problem with most educational systems is that educators prefer to track students into different levels so that educational goals can be adjusted to the human capital the student brings to the school. It seems to make sense that some young people are not that interested or good at academic work so should be shunted into less demanding and more “practical” courses of study. Yet, recent experience in the United States has shown that it is possible to teach algebra to lower socio-economic background students if teachers are determined to do so. Eighth grade math results for Hispanic students in Texas, where academic standards have been raised for lower income students, are a Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 103-130 Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment Martin Carnoy

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reflection of this possibility (Carnoy, Loeb, and Smith, 2003). Analysis of the TIMSS results across countries also suggests that tracking probably reduces average test scores because so many students (those in lower tracks) are not exposed to math and science concepts important to developing proficiency in these two subjects. Lower standards allow teachers to avoid teaching these concepts to students from lower socioeconomic backgrounds. This logic suggests that increasing educational attainment is a valid way of increasing educational achievement in the labor force. Increasing educational attainment can also be an important way to improve educational equity. The way that education is expanded has an important influence on this equity effect. For example, Colombia and Bolivia have relatively high percentages of 15-24 year-olds with ten or more years of schooling, but also relatively high percentages of the same age group with less than 5 years of schooling. Mexico has a lower percentage with ten or more years, but a very low percentage with less than five years of schooling. It appears that Mexico may have achieved greater equity by essentially universalizing primary education, even in rural areas (OREALC, 2001, p. 90). Since many countries of Latin America are at the stage of trying to universalize secondary education, the expansion of this level necessarily is accomplished by incorporating students whose parents have much lower levels of education. It is evident in Argentina, Chile, and Uruguay that the “new” enrollment in secondary education over the past twenty years is urban working class and rural, and that the main challenge of educational reform is to bring these lower socioeconomic class students to successful completion of secondary schooling. Besides raising the average level of educational achievement in the society, as I have argued above, reforms that significantly increase average levels of educational attainment generally have to increase educational equity because they incorporate an increasing fraction of lower socioeconomic class youth first into primary schooling, then secondary, and eventually university. Nevertheless, greater educational equity does not mean economic equity. Chile’s educational system can be regarded as highly equitable compared to Brazil’s, for example, but the income distributions in the two countries are similarly unequal. Uruguay’s educational system is probably less equitable than Chile’s, but its income distribution is far more equal. One “reason” (not causal, just explanatory) for Chile’s greater income inequality than Uruguay’s even with greater educational equity in Chile, is that the payoff to completing university is much higher in Chile than in Uruguay (Carnoy et al., 2001). Access to university in Chile is lower than it might be because of high tuition charges. But access to university is also restricted in Uruguay by an upper secondary system that induces students to drop out before completing. In both countries, less than about 30 percent of the age cohort is (on net) enrolled in university. The much higher payoff in

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Chile, however, means that those that do complete university are distant, income-wise, from the mass of students who compete secondary education but do not continue. In Uruguay, the incomes of those who complete university are not much higher than the incomes of secondary school graduates. The difference may be due to higher growth rates in Chile and a more “dynamic” economy, but it may also be due to past policies that allowed those with higher incomes to gain ground on the poor and middle class. In any case, even as secondary school education incorporated the working class in Chile, income distribution became more unequal.

Summary Based on what we know about how educational systems increase a society’s knowledge, I have recommended a number of ways that Latin American countries can improve how much children –particularly lower-income children– learn and to make education more equitable. •

Expanding access to more years of education is still the most common way that societies increase young people’s math and language skills. Countries in Latin America with higher average schooling are better at complex production and have children who are easier to teach even higher levels of academic skills in the next generation. Increasing the number of years of education taken by students does not have to wait until achievement rises in lower grades, and historically, it has not. So a rising average level of schooling is an objective in and of itself and a measure of the success of education reforms.

•

Policy makers should aim at raising the average number of years of schooling attended and maintaining average test scores in the level of schooling that is raising its enrollment and completion rates rapidly. This would mean that schools are increasing their effectiveness. That level would have, in effect, absorbed students with less cultural capital and brought the new student body to similar levels of achievement as past groups.

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Increasing growth of enrollment and completion of lower levels of schooling –first primary, then secondary, provides benefits for lower socioeconomic class children, since these are the groups that are absorbed into these levels of schooling when they are universalized. Furthermore, educational improvement programs that target these groups generally seem to work.

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Increasing contact time for students with teachers through increasing student and teacher attendance, longer school days, and free reading materials, either through book giveaways or building school libraries or improving internet access

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may be the least expensive strategies for Latin American countries of improving educational quality for lower-income students. By focusing on these “simple”, easy-to-measure objectives, educational strategies have the best chance to improve low-income student attainment, which will have the single greatest educational impact on economic and social opportunities. •

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Beyond these increases in pupils’ opportunity to learn, the principal way to improve quality of education at each level of schooling is to improve the quality of classroom teaching. This will require a major effort by Latin American countries, since it means a radical reform of pre-service education, a radical reform of inservice education, and radically improving management capacity to monitor and guide instruction in the educational system. None of this is cheap, either financially or politically. Nor will it be accomplished simply through testing systems or organizational changes in educational management, such as decentralization or privatization.

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REFORM DESPITE THE ODDS: IMPROVING QUALITY IN EDUCATION Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educación Merilee Grindle* Abstract The article analyzes educational reform episodes –defined by public policies in the 90s– in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua and the Minas Gerais State in Brazil. Focusing upon how policies are formulated, negotiated, communicated and implemented, as well as on their underlying analytical frame, the core question to ask is how can we account for education policies which succeed despite having strong political factors against them. A distinction is made between politically attractive reforms; i.e. ‘of access’ and those politically contentious; namely, ‘of quality’. Interest conflicts and institutional biases are examined as relevant when interpreting the final outcome of policies but they are insufficient as explanatory factors. It is essential to explore how changes are introduced, approved and implemented; likewise, how actors promoting the reform may manage the overall process through out time. Key words: education policy, educational reform process, interests, institutions, strategy Resumen El artículo analiza episodios de reforma educacional definidos por políticas públicas durante la década de los Noventa en cinco países latinoamericanos: Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais en Brasil. El foco es puesto en los procesos de formulación, negociación, comunicación e implementación de políticas en educación, a los que se aplica un marco analítico que evalúa intereses, instituciones, estrategias y procesos. La interrogante central es ¿cómo podemos dar cuenta de iniciativas de política educacional que tienen éxito a pesar de tener en contra factores políticos de peso? Se distingue entre reformas “de acceso”, que son políticamente atractivas, de las “de calidad”, que son políticamente contenciosas. El análisis examina los conflictos de interés y los sesgos institucionales, como factores importantes a la hora de interpretar la suerte de las políticas, pero concluye que éstos no son suficientes para explicar sus resultados. Importa decisivamente examinar cómo son introducidos, aprobados e implementados los cambios y cómo los actores que impulsan la reforma gestionan el conjunto del proceso en el tiempo. Palabras clave: política educacional, proceso de reforma educacional, intereses, instituciones, estrategia

* Edward S. Mason Professor of International Development, Harvard University, and Director of the university’s David Rockefeller Center for Latin American Studies, merilee_grindle@ harvard.edu Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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How can we account for policy reform initiatives that succeed even when the political

cards are stacked against them? In recent years, political opposition characterized most efforts to improve the quality of education in Latin America. In such initiatives, diverse interests of winners and losers and shifting burdens of responsibility and accountability brought reformers, politicians, teachers’ unions, education administrators, governors, mayors, and others into conflict over the nature and scope of policy. In these situations, the lineup of anti-reform forces was almost always imposing; support for change was often lukewarm; and political institutions tended regularly to be unfriendly to initiatives to alter the status quo. Conflicting interests and institutional biases are important factors in understanding the destiny of efforts to change policy. But neither interests nor institutions fully account for policy reforms that occur despite the political odds. In such cases, it matters a great deal how policy changes are introduced, approved, and implemented and how reformers manage this process as it unfolds over time. Often, the policy process introduces opportunities to alter the political equations and institutional constraints that constrain change. In fact, utilizing such opportunities, education policy reformers in several Latin American countries have worked to create more supportive conditions for introducing new policies, even when they found political and bureaucratic environments to be rife with opposition to change. This article indicates that reform initiatives are dynamic political processes that unfold over time, as complex chains of decisions subject to the interaction of reform advocates and opponents in particular institutional contexts that are sometimes subject to alteration. In the following pages, I use a basic framework for assessing interests, institutions, strategies, and process to understand the political dynamics of education policy reform. This framework poses four questions: What are the important interests (the “actors”) involved in reform initiatives? What are the institutional constraints (the “rules of the game”) that affect the allocation of power in decision making and implementation? What strategic actions can be taken by reformers to alter the perspectives or power of opposing interests and the status quo orientation of institutions? How does the policy process aid and hinder those who wish to bring about new policies? To find responses to these questions, I investigated five cases of education reform that unfolded in the 1990s in Latin America. These cases demonstrate how the strategic choices of reform advocates and opponents, interacting over time, can shape the outcome of contentious policies. Policy reform episodes in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua, and the state of Minas Gerais in Brazil were “reconstructed” through extensive interviews with a variety of participants, documentary evidence, and the scholarly record. In each case, reformers had different motivations and the contexts in which the reforms played out were also distinct, as were the size of the countries and the composi-

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tion of their economies and societies. Yet the reforms were alike in that they all could claim high level reform leadership, they all sought to improve the quality of education provided, and they all involved significant conflict over their design, approval, and implementation. In terms of their content, each sought to increase organizational efficiency, teacher accountability, and decentralized decision making. Four of the reforms were successfully introduced and at least partially implemented; one failed, but for reasons that had more to do with a more general political and economic crisis than they did with education per se.1 Table 1 provides a brief description of the five reform initiatives–their location, dates, lead reformers, and content. Table 1 Five Cases of Education Reform in the 1990s Case

Year*

Lead Reformer

Most Important Content

Minas Gerais

1991

Minister

• Decentralization (school autonomy) • Teacher/director professionalization • Local councils • Testing

Mexico

1992

President

• Decentralization (states) • Teacher professionalization • Curriculum/pedagogy

Nicaragua

1993

Minister

• Decentralization (school autonomy) • Local councils/parental fees • Curriculum/pedagogy

Bolivia

1994

Minister and President

• Decentralization (municipalities) • Teacher professionalization • Curriculum/pedagogy • Testing

Ecuador

1999

Minister

• Decentralization • Teacher professionalization • Social protection

* Refers to the year in which the reform was approved; in many cases, many years of prior initiative preceded this date.

I use the term “success” to refer to policy reforms that became part of national policy agendas, that were designed to introduce significant change in education, that were approved by political authorities and translated into law or administrative decree, and that were at least partially implemented. The term does not refer to the ability to produce results in terms of better educated students, but only to its “success” in passing political and bureaucratic hurdles to become official policy.

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The next section of this article indicates why quality-enhancing reforms in education are contentious. It makes a distinction between the political attractiveness of “access” reforms and the tensions created by “quality” reforms. Then, the following section summarizes the findings of the case studies in terms of the interests, the institutions, the strategies, and the process involved in efforts to change education policy. The process that led to individual reforms is not described here in detail; rather, the article focuses on the findings of the research. Those who wish a deeper analysis of the individual cases should consult the author’s book, published in 2004, Despite the Odds: The Contentious Politics of Education Reform2.

Promoting Quality in Education Throughout Latin America in the 1990s, advocates of change argued that better education was critical if countries were to wage effective battles against endemic poverty and inequality, if they were to gain advantages from rapid globalization, and if they were to build and sustain democratic citizenship and institutions3. Increasingly, experts were worried by evidence that the quality of education was low, even abysmal: many children attended school but learned little; an alarming number of them repeated grades; and dropping out of school with only a few years of education was the most frequent response to classroom failure and household economic need. Latin America’s children did poorly on assessments of their accomplishments, and research systematically revealed differences between rural and urban schools and public and private ones4. Increasingly, education experts asked if these children were going to have anything but marginal futures in an increasingly competitive global labor market. Thus, many education reform proposals of the 1990s centered on improving educational quality5. Quality-enhancement in the region’s educational systems generally meant improving management, addressing organizational and financial inefficiencies, increasing accountability, reallocating responsibilities, and improving the performance of administrators, teachers, and students6. In the most ambitious reforms, states, municipalities, school directors, or local school boards were to be given responsibilities

See Grindle (2004). See, for examples of such arguments, Birdsall, Ross, and Sabot (1995); Grindle (2000) (Social Agenda in Tulchin); Hardy (2002); Navarro, Carnoy, and de Moura Castro (2000); and Reimers (2000). 4 See, for evidence, IDB (1998); UNESCO (2000); World Bank (1998); Reimers (2000). 5 I identified major education reform initiatives in 17 countries during the 1990s. In some countries, there were multiple initiatives to improve education. See Grindle (2004: 9-10). 6 On quality-enhancing reforms, see de Moura Castro and Verdisco (202); Gajardo 1999; Navarro, Carnoy, and de Moura Castro (n.d.); Puryear (1997). 3

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for hiring, promoting, disciplining, and firing teachers; national ministries were to be restructured and assigned normative rather than operational roles. New initiatives would include efforts to reduce repetition and drop out rates by altering curricula and changing pedagogy. More attention to teacher training and monitoring often went hand-in-hand with proposals to tie salaries to performance and to more accountability to supervisors or local communities. National standards were an important ingredient of reform ideas in several countries and reform advocates supported regular examinations of students and teachers. These kinds of reform proposals introduced significant tensions into education policy-making and implementation. In earlier periods, many Latin American countries pursued policies to increase access to education and, during the 1950s, 1960s, and 1970s, schooling was expanded to many rural areas and to poor children in mushrooming urban squatter settlements7. At the center of access policies were efforts to increase education budgets, train and hire more teachers, build more schools, distribute more textbooks, and administer more programs. In general, these kinds of reforms are politically popular. Although they cost money and require administrative capacity, access reforms provide citizens with visible benefits and politicians with tangible resources to distribute to their constituencies. They create more jobs for teachers, administrators, service personnel, construction workers and firms, and textbook and school equipment manufacturers. They increase the size and power of teachers’ unions and education bureaucracies. In fact, unions are often among the principal advocates for broader access to public education. Given these characteristics, such reforms are “easy” from a political economy perspective, in the sense that developing support for them is not generally problematic. This could not be said of most of the 1990s initiatives in education. As indicated in Table 2, quality-enhancing reforms generally involve the potential for lost jobs, and lost control over budgets, people, and decisions. They expose students, teachers, and supervisors to new pressures and expectations. Teachers’ unions often charge that they destroy long-existing rights and career tracts. Bureaucrats charge that they give authority to those who “know nothing about education”. Governors and mayors frequently do not want the new responsibilities they are to be given8. Parents may not understand the reforms, and may defer to professionals in making judgments about educational quality. Although public opinion generally singles out education as a critically important 7

Theoretically, there is no necessary tension between access and quality reforms; many social sector policies seek to achieve both. Nevertheless, in practice, it is easier to build new schools than to train teachers well, more politically popular to hire more administrators than to insist that they administer effectively. 8 Often, such officials are not eager to take on responsibility of dealing with powerful teachers’ unions and may resist having to manage large, usually entrenched, bureaucracies that they can’t necessarily control. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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problem, and reform advocates are frequently eloquent in promoting new initiatives, the politics of putting them in place and implementing them are contentious and difficult, a far cry from the situation faced by promoters of access-type reforms. Quality-enhancing policies also require long chains of implementation activities and decisions. Ultimately, changes have to be adopted at the classroom level if they are to improve the extent to which children learn critical skills and abilities; this means that multiple layers of implementers need to buy in to the new initiatives. At any point in a long chain of decision-making responsibilities, reform activities can fall victim to sloth, political contention, mistaken judgement, organizational jealousies, and logistical tangles. Moreover, these changes mean that governors, mayors, bureaucrats, teachers, students, parents, and communities need to adopt new ways of thinking and behaving and accept being accountable in multiple new ways. And, to add to the complexity, the benefits of these reforms will become evident only over the long term, when students begin to demonstrate that their lives are more productive and that they have expanded choices about their economic and social destinies. Generating and sustaining interest in these reforms is therefore an additional challenge.

Interests, Institutions, Strategy, and Process in Education Reform Given the general characteristics of quality enhancing reforms, under what conditions do they emerge? In the five episodes of education reform considered here, initiatives were not systematically associated with particular economic conditions or with particular characteristics of party systems, governing coalitions, or electoral cycles. Rather, the emergence of reform initiatives could be clearly traced to the interests and actions of political executives or those closely associated with them; their concern to improve education was part of broader political and policy agendas they espoused. But these leaders faced significant political and institutional obstacles in their efforts to champion change in the sector. As indicated below, they attempted to alter unfavorable political and institutional contexts through specific strategies; their capacity to lead reform initiatives rose and fell in relation to an ongoing process of agenda setting, design, decision making, and implementation. The Power of Interests in Reform Initiatives. In the five case studies, the principal interests arrayed against education policy reform were the teachersâ&#x20AC;&#x2122; unions and the education bureaucracies. The unions were particularly powerful players. The structure of their organizations differed from country to country, but most were highly centralized organizations that had the capacity to exert considerable influence in the sector and in politics. Whether in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua, Bolivia, or Ecuador, they had good reason to oppose reform. Their power was threatened by initiatives to decentralize

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Table 2 The Politics of Access and Quality Reforms: A Comparison Access Reforms

Quality-Enhancing Reforms

Typical actions to carry out such reforms

• Build infrastructure • Expand bureaucracies • Increase budgets • Hire administrators • Hire service providers • Buy equipment

• Improve management • Increase efficiency • Alter rules/behavior of personnel • Improve accountability • Improve performance • Strengthen local control

Typical political implications of such reforms

Creation of benefits: • Jobs • Construction and provisioning contracts • Increased budgets • Increased power for ministries and managers

Imposition of costs: • Loss of jobs • Loss of decision making power for some • New demands, expectations, responsibilities for others

Typical political response to such reforms

• Unions of providers welcome reforms and collaborate with them • Politicians welcome tangible benefits to distribute to constituencies • Communities are pleased to receive benefits • Voters support changes

• Unions of providers resist reforms • Administrators seek to ignore or sabotage change • Many politicians wish to avoid promoting reforms • Many voters are unaware of changes (at least in the short term)

control over personnel policy and reward systems and their hold over ministries of education would be undermined. Even their claims to represent teachers were challenged, as reformers empowered new organizations and attacked the integrity of the old ones. In Bolivia, reformers went so far as to propose that union membership be voluntary and that unions no longer receive dues through automatic deductions from teacher salaries. More broadly, the unions were marginalized from the process of designing the reforms and often treated with scant respect in negotiations or confrontations about proposed changes. They were usually targeted as the enemy of progress and modernization and were those most frequently criticized for what was seen as a cynical preference for a broken status quo over the promise of change. In response to these charges, the unions decried a hidden agenda that they believed was about saving money, cutting jobs, and replacing public services with market-driven Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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solutions that would only benefit the better off. Across countries, their grievances were similar–they argued that they were paid little, that their demands were not respected, that they did not participate in the design of new policies, and that the reformers were attempting to undermine national political commitments to free public education for all children. Economic interests divided reformers from the unions, but their conflicts were also about participation in the process of reform and differences in the values they held. The discourse between reformers and unions was often shrill, and almost always confrontational. There was, then, an “us vs. them” character to the conflict over education reform in Latin America. But the politics of union opposition to reform played out differently. Union structures and strength do not provide much insight into why this was so. Mexico, Nicaragua, and Ecuador had single, centralized unions, and in Mexico and Ecuador, these organizations had long histories of defeating prior reformist initiatives. In Bolivia, two unions represented the teachers. In Minas Gerais, while there was a single union, there was also a competing professional association representing teachers. Although structures differed, only in Ecuador was the union able to defeat the initiation of reform. Moreover, the power of the unions –very strong in Mexico, moderately strong in Bolivia, Nicaragua, and Ecuador, and weak in Minas Gerais– did not predict how reformers would deal with them. In the cases with the strongest and weakest unions, Mexico and Minas Gerais, the reforms were negotiated with the unions; the Bolivian reform involved major confrontations with the unions; in Nicaragua, reformers found ways to marginalize the union without directly confronting it, and in Ecuador, both negotiation and confrontation characterized the interaction. Analysis of the unions indicated that while all opposed reforms, they differed in their relationships with governments, ministries, and political parties and this affected the way reformers dealt with them. In Mexico, for example, the union, the government, the ministry, and the then dominant political party had long been joined at the hip in mutually supportive alliances, despite disagreements in the 1980s. In Nicaragua, a similar kind of relationship existed until 1990 when a new government replaced the revolutionary Sandinista government; overnight, relations between the teachers’ union and the government became hostile, and the party link became a hindrance to union interactions with the ministry. In Bolivia and Ecuador, union and government interactions were always hostile and confrontational because of union ties to left-wing fringe parties, while at the same time the unions had “colonized” the ministries with their supporters. In Minas Gerais, the union had a less than cordial relationship with the government and the ministry, although its alliance with a party of the democratic left meant that it shared some objectives with the promoters of reform. This case also differed from others in that those who were able to use jobs in the ministry for patronage opportunities were elected politicians, not the union leadership.

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The major import of these relationships was to open up or close off options for reformers seeking to undermine the power of the unions. In Mexico, for example, the close association between the union and the dominant party regime meant that confronting or ignoring the union in the decentralization initiative was a virtual non-starter. In Bolivia, Ecuador, and Nicaragua, intransigent opposition to government reduced opportunities for negotiating effectively with the unions. In Minas Gerais, the relationship with the government and the ministry and its alliance with an opposition party were not so extreme, giving reformers more options about how to deal with conflict. The unions, as major interests in the reform process, thus set constraints on how the reformers pursued their goals, but did not have the capacity to halt their initiatives, except in the case of Ecuador, where broader economic and political contexts conspired with union opposition to defeat change proposals. As interests opposed to reform, ministry bureaucracies took a back seat to the unions. Nevertheless, they were important as part of the political landscape that reformers faced. In Mexico, for example, the union had colonized the ministry of education and reform could only proceed when the minister had “re-colonized” its high level positions with supporters of change. In Bolivia, the ministry’s opposition and its connections to the unions encouraged reformers to set up shop in another ministry, a factor that facilitated their early activities but that also encouraged alliances among the opposition. In Nicaragua and Ecuador, reformers initially had to proceed largely without any support or assistance in the ministry. Eventually, they controlled only enclaves within these organizations. In Minas Gerais, reformers found like-minded people in the ministry and recruited them to be part of the reform team, even while many other bureaucrats were sidelined in the process. Most important, the obstacle of bureaucratic opposition became a critical issue when reform initiatives were implemented. With the exception of Mexico, international development agencies were also important players in the reform initiatives. In Bolivia and Ecuador, reforms would not have been designed had it not been for the funding provided by these organizations. In Nicaragua, they were particularly important in supporting initiatives aimed as undermining Sandinista content and structures in education. In Minas Gerais, they supported specific objectives of an autonomous school initiative. In all four cases, international agencies influenced design teams through their ideas how to improve education and how other countries had dealt with similar problems. The aspects of the reforms that perhaps had the most impact on decision making about education–decentralization and school autonomy–were an important part of the toolkit that international agencies brought to problems of education in the 1990s. Yet these organizations did not dominate the process of change. They were not active in initiating reform projects, although they may have helped reformers by raisRev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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ing the profile of education in international dialogues and disseminating data about the importance of education and the low performance of many Latin American countries9. The case studies indicate that these institutions were most influential when they worked directly with design teams, providing funds and ideas as officials sought to hammer out the content of reform proposals. At the same time, international actors were largely absent in the approval process, except in the rhetoric of reform opponents who often demonized new initiatives as neoliberal impositions of the World Bank and the International Monetary Fund. They reemerged as important in implementing change initiatives, largely through funding of specific aspects of the reforms. At times, other interests were engaged, but they tended to be marginal to the conflicts that emerged. In Bolivia, the Catholic Church became an ally of the unions and the ministry in proposing an alternative to the reformist initiative. In Minas Gerais, the school director’s association and other organizations joined in debates about the costs and benefits of the reform. In some cases, think tank and university-based education experts helped in the analysis and design of the projects or were appointed to high level positions within ministries as supporters of reform leaders. Yet, with the exception of Minas Gerais, parents’ organizations, business groups, or pro-education civic alliances were conspicuously absent from these stories of reform. While it is easy to understand why such groups might have an interest in discussions of reform, they were absent because such interests were un-mobilized, did not consider influencing national education policy as the best use of their resources, or were excluded from a relatively closed decision making arena. In some cases, new interests emerged as reforms were put into practice. Decentralization to the state level in Mexico placed governors, state ministers of education, and union locals in much more prominent positions. After the reform was put in place, they became critically important players in determining the politics of education in the country. In Nicaragua and Minas Gerais, school directors and school boards were empowered to make decisions about education and came to play a larger role in determining education outcomes than they had in the past. In Bolivia, because of a concomitant decentralization initiative, mayors took on new importance in education. Teachers and local school authorities also became the front-line players in how well the reforms were implemented. In most cases, the failure to engage teachers more effectively in the process of change was a significant shortcoming of the reform initiatives and one that held important implications for how much change actually happened in the classroom.

UNESCO’s The Education for All initiative emerged from a global summit on education held in Jomtien, Thailand, in 1990. This initiative was important to policy planners in many Latin American countries for the networks it established and the information it circulated about the state of the world’s schools.

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The reforms left winners and losers in their wake. In general, teachers’ unions and central bureaucrats believed they were less well off after new policies were approved and implemented. Political parties and unions that had long benefited from using teaching and administrative appointments to reward their memberships also lost out where decolonization and decentralization made significant inroads into ministries. Many teachers also considered themselves losers, largely because the reforms were imposed on them, their unions excoriated the changes, and they often did not understand the purpose of the new order or their place in it. Among the winners were certainly regional and local officials where decentralization gave them more influence, and school directors and boards where school autonomy initiatives provided them with greater capacity to determine what was happening at the community level. Only in Minas Gerais did parents and local communities more generally believe that they had won significant new influence vis-à-vis the local school, however. Elsewhere, they did not emerge as interests with the capacity to exert influence in the sector. Institutional Sources of Power. To a significant degree, institutions presented reformers with formidable obstacles at the outset of the 1990s. Weak ministries of education meant that they had to begin their efforts in the absence of hierarchical authority, professional standards, information, or incentives that they could draw on. The hold of clientelism on decisions about personnel and administration was extensive in all the cases, and informal mechanisms linking ministries to political parties and unions made it difficult to know where to begin in altering current practice. Indeed, while the ministries were weak in the capacity to deliver education and respond to ministerial leadership, they were strong in the ability to resist change. Moreover, institutions that linked the center to the periphery helped entrench centralization, lack of accountability, and a wide variety of inefficiencies. Under pre-reform conditions, even minor issues about education had to be referred to national capitals for resolution. Decision making in parties and unions, and about resource allocation all flowed from the top down, reinforcing centralization. The very strong presidentialist system in Mexico, for example, shaped the centralization of all other institutions in ways that benefited the ministry, the union, and the dominant political party. In Bolivia, Nicaragua, and Ecuador, centralization meant a compounding of inefficiencies in the distribution of resources and resolution of problems. Only in Minas Gerais, where states had traditionally held more power and where the democratization movement of the 1980s had left greater local political activism behind, was the hold of centralization in education somewhat less stifling. Even there, however, a reformist minister was as adamant as any national counterpart in arguing that centralization in a state of 30 million people was a powerful impediment to efficiency, effectiveness, and responsiveness. Institutional constraints were important, but they were far from defining the scope of possibilities for reform. Reformers had some capacity to lessen these constraints and Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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to use institutional resources to their advantage. “Reformmongering” by presidents and ministers, for example, was important in increasing the salience of quality in education as a policy issue. These same actors were able to initiate changes because they were part of executive institutions that allowed them to seize the initiative in setting national agendas about education and in developing new policies for the sector. In particular, traditions of executive dominance in defining policy priorities and developing proposals and laws gave reformers the upper hand in deciding how to initiate and design changes and in selecting appropriate moments to take actions to promote reform. The appointment of design teams was exclusively their prerogative in all the countries except Ecuador, where internationally funded projects operated as a parallel universe within the ministry of education. In four cases, the lead reformers were able to alter the structure of ministerial decision-making through decentralization and they continued to use powers of appointment to influence the implementation of their initiatives. Moreover, reformers had considerable scope for locating the reform initiative within government, and where possible, benefiting from the support of others interested in change. This was clearest in the case of Bolivia, where the reform initiative survived in a generally hostile environment in part through its location in the powerful ministry of planning. Choices about timing were also in the hands of reform initiators. In Mexico, for example, the president and two ministers of education committed more than three years to orchestrating efforts to alter the context within which a reform would be introduced. In contrast, the minister of education in Minas Gerais moved swiftly to put a new policy in place just after an election, judging that the chances for success were best when the opposition would be caught off-guard. In Nicaragua, a reformist minister took advantage of an unsettled moment in national politics to promote his initiative as a counterpoint to what the previous government had done in the sector. Thus, to overcome barriers to change, reformers drew on institutional sources of power to undermine the institutional resources of reform opponents. They sought to control the timing of reform initiatives, to use their powers of appointment to bolster the capacity to lead policy change, and to set the terms under which reform would be discussed in the political arena. They sought to weaken the position of the opposition and at times sought to garner broad public support for what they wanted to accomplish. . In Mexico, it was important that the reform was about “federalization,” not its twin, “decentralization;” in Mexico and Bolivia, the reforms were presented as important to larger projects of modernization; and in Nicaragua, the reform was presented as an effort to reintroduce Christian values and tradition into the classroom. Executive prerogatives also allowed reformers to determine who would be in the room when reforms were designed and initially discussed. This was clearest in Minas Gerais, where the minister of education determined who would be invited to debate school

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autonomy, and in Bolivia, where the design team kept the door only partially open for policy discussions. In large measure, it was such actions that placed the opposition to reform in a reactive and defensive mode when the new policies were announced. Once announced, of course, opponents of reform responded with communication initiatives of their own, charging that reformers were intent upon privatizing education and imposing neoliberal policies on unwilling publics. Nevertheless, the capacity of the reformers to dominate the early phases of the policy process was an indication of the malleability of some institutional constraints. Table 3 indicates activities that reformers used to seize the initiative. Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that point, given the presidentialism of the system, there was little question that party representatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legislative interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers’ strike, legislative approval for Table 3 Seizing the Initiative: Leadership Strategies Strategies Manage timing

Appoint supporters

Weaken or marginalize opponents

Set terms of debate

Campaign on issue 

Case

Year

Principal Protagonist

Minas Gerais

1991

Minister



Mexico

1992

President



Nicaragua

1993

Minister



Bolivia

1994

President



Ecuador

1999

Minister



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 

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school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they did not vote in favor of it10. The discussion of the role of executive and legislative institutions also indicates that party systems were intertwined with the fate of reform in each of the cases. Clearly, clientelism based in the party systems and party relationships with unions and ministries was seen by the reformers as a critical part of the problem of education in the first place. Beyond that, however, the party system influenced how reforms were managed after they were designed. Indeed, in Mexico, Bolivia, and Ecuador, legislative votes were an outcome of executive-legislative-party relationships, and were very little concerned with the issue of public education. The fragmented party system in Nicaragua and tensions within the presidentâ&#x20AC;&#x2122;s electoral coalition meant that the risks of attempting to legislate reform were considerable. Institutions were important in the reform stories of five cases. They helped define the problems that reformers sought to correct and they provided both opponents and supporters of reform with resources to use in the conflicts surrounding the initiatives. They further helped define the obstacles to reform approval and implementation. Yet it is difficult to argue that institutional distributions of power determined outcomes. At the outset of the reform decade, institutional biases favored the status quo. Later, institutions provided sites and resources for use in conflicts over reform, but did not determine the use of those resources. Through the use of such resources, reformers had significant opportunities for restructuring institutions and altering institutional biases to be more congruent with their objectives. Reformers and Strategic Choices. Reformers in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua, Bolivia, and Ecuador had diverse objectives, although all were committed to the idea that education was instrumental in achieving some larger goal. They took on education reform out of concern about the need to modernize their countries, increase the efficient use of public resources, improve the degree of equity in their societies, or strengthen important societal values. In this activity, they were not furthering the aims of existing ministries of education or promoting the ends of powerful actors in education. If they represented the interests of local communities, regional and local governments, or religious or economic elites, they did so in the absence of mobilized pressure or support from these entities. Throughout much of the reform process, they worked from the top down to promote change, and found social bases of support only after the reforms had

This case is also interesting because of the intervention of another institution, the supreme court, which declared the election of school directors to be unconstitutional and subsequently left the fate of this aspect of the reform in the hands of local communities.

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been put in practice and were producing benefits for governors, ministers, school directors, local communities, or others. As indicated, these reformers made a series of strategic choices during the process, often some very effective ones. They mobilized networks to develop their visions of change, they courted leadership support, they placed supporters in critical positions, they sought examples from other countries to inform and shape their own ideas, they negotiated or confronted or maneuvered around hostile unions with considerable aplomb, they sought alliances with international funders, and they created new stakeholders to enhance the sustainability of their policies. Their energy in seeking high level political support helped some remain in office much longer than was characteristic of education leaders in general. In the case studies, education reform initiatives thus played out in a series of decisions and actions that drew reformers and anti-reformers serially into conflict within malleable institutional contexts. In most cases, strategic choices about how to use resources of power significantly affected the outcome of these conflicts. At times, reformers could have made better decisions. In Mexico, for example, had reformers paid more attention to state governors while negotiating with the union, they might have introduced more incentives for them to manage their new responsibilities in the interest of improved education. In Nicaragua, Bolivia, and Ecuador, if reformers had sought allies sooner in the process, they might have put themselves in a better position to face down union opposition and to ensure more effective implementation of their projects. In Ecuador, if design teams in the ministry had found a way to work together rather than to compete with each other, there was some possibility–however slim–that reform could have made more headway. Moreover, drawing teachers more fully into the process, finding additional means to reward effective teaching, mobilizing parents around improved education for their children, using information more effectively to demonstrate the failings of the old system, promoting party identification with better education–these are all activities that might have smoothed the introduction and implementation of reform. Such actions are certainly part of conventional wisdom about how to approach the politics of reform. Building consensus on what needs to be done, gaining the collaboration of social actors, developing initiatives in transparent ways, creating incentives for affected parties to tolerate or even welcome change, and investing in social marketing are frequently proposed methodologies for promoting a wide variety of changes11. In fact, the strategic choices made by reformers in the five case studies replicated some frequently observed pathologies of decision-making and participation in Latin America. A long history of top down decision-making was reflected when teachers were 11

See, for example, IDB (n.d.:40-43).

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largely excluded, parents were not consulted, and unions treated roughly. Moreover, they speak to a legacy of failing to take conditions faced by teachers seriously, not encouraging politicians to identify quality education as a good to be delivered to constituents, and not using information more effectively to build constituencies of support. At the end of a decade, these issues remained for a subsequent generation of reformers to resolve. Time and Process in Reform Initiatives. Different actors were drawn into the reform initiatives at distinct moments12. Through the use of their strategic resources, reform leaders were able to seize the initiative. This gave them considerable capacity to control the early stages of reform development. Teachersâ&#x20AC;&#x2122; unions were present only as part of the problem that reformers sought to resolve, not as active participants in arenas where reforms were being initiated and designed. Through this process, reform opponents were thrown on the defensive and their capacity to affect the design of policies was undermined. In the early phases of reform initiation, then, leadership strategies were critically important to the survival of proposals for change. Similarly, seizing the initiative was important in the design phase of the policy process. Design teams play an important role in defining the contents of a reformist initiative and, in the case of education policy reforms, such teams hammered out the specific ingredients of new initiatives in their countries. But the cases of Bolivia, Minas Gerais, Ecuador, and Mexico also suggest that the composition of design teams, as well as their ability to work effectively together, and their management of the discussion of change and who was involved in that discussion were important strategic resources that could be used to promote the reformist agenda. The credibility of these design teams, their interactions with more traditional bureaucrats in public sector ministries, and their efforts to enlist domestic and international supporters were critical to the acceptance and pursuit of reform in later phases of the policy process. While reformers had considerable room to put education reform on national political agendas and to manage their design, when new initiatives were announced, reform proponents were met with considerable opposition that constrained how they went forward with their initiatives. The unions became central actors in the reform approval phase, and then reemerged in the implementation arena as a further constraint on the possibilities for change. Similarly, although they were excluded from much of the process of design and approval, the ministries of education became more important to the outcome of reform when arenas of conflict shifted to implementation and sustainability.

On this point more generally, see Trostle, Somerfeld, and Simon (1997); Kwon and Reich (2003).

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Unions were central actors in attacking the new initiatives and, across the five cases, there is considerable evidence that they used similar tactics–strikes, demands for salaries and benefits, and labeling the initiatives as inimical to the public and national good (see Table 4). Some of the unions introduced counterproposals and some escalated their denunciations of the reforms to impugn the entire government. In the face of this opposition, some governments negotiated over the contents of reform while others confronted the unions or sought ways to promote reform by maneuvering around them. The reasons for these different approaches are complex, but among them is the role of the alliances between particular unions and particular political parties. Table 4 Teachers’ Unions Responses to Education Reform Initiatives

Minas Gerais Mexico Nicaragua Bolivia Ecuador

Strikes

Demand better salaries or benefits

    

Claim attack on union integrity/ solidarity

  

Claim Claim exclusion privatization from discussion of public and education/ design neoliberalism

    

Provide counter proposal

    

Denounce government more generally

  

Negotiated settlement. Confrontation.

The politics of implementing and sustaining new education policies indicates that that contention over reform moved to new sites and new voices were heard in debates over the costs and benefits of change. Prior to implementation, the most active proponents of education policy were found in capital cities, where they were deeply engaged in convincing national executives and legislatures of the value and feasibility of reform, managing bureaucratic resistance to change, and confronting nationally organized unions. Similarly, international assistance agencies were actively engaged in studying, proposing, and assisting reform program development in alliances with national reform entrepreneurs. As soon as efforts were made to put the reforms into practice, however, alternative sites for conflict emerged. State and local governments, schools, school councils, and local communities became important places where much of the fate of reform was decided. As this happened, governors, mayors, school directors, teachers, and local union organizations became the principal protagonists of ongoing struggles Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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among those who favored reform and those who opposed it and at times, parents and local communities were brought into the fray. In some cases, new groups of reformers emerged within state or municipal education departments or at the school level and sought to increase the extent of change. While many teachers’ unions continued to press for increased benefits and to resist the reforms at national levels, they also were active in subnational arenas. School directors often found themselves empowered by reform initiatives, but teachers frequently had a very different perception of the costs and benefits of change. Parents at times backed reform, but at other times were suspicious of it. Together, these political dynamics meant that reform implementation was likely to vary significantly by location–among states in Mexico, among communities in Minas Gerais, and among schools in Nicaragua and Bolivia. And, if implementation of change was a patchwork, so was the outlook for sustaining the reforms over the longer term. Most changes required ongoing support from executive leaders, and also the commitment of teachers and parents to new ways of doing things. These were the weakest links in implementing and sustaining the reforms. Thus, the value of the resources controlled by reformers and the room they had to maneuver altered during the policy process. During agenda setting and design, they were largely in the driver’s seat; during adoption and implementation, their room for maneuver became considerably more constricted. An important conclusion that can be drawn from the cases, then, is that room for maneuver in introducing change expanded and contracted over time as the policy process introduced new arenas of contestation. The choices the reformers of the 1990s made in distinct arenas during this ongoing process mattered for the outcome of the initiatives they sponsored, sometimes enhancing the degree of success they enjoyed, in some cases undermining it. Moreover, the politics of education reform created a legacy of interests and institutions that would define a political starting point for a future generation of reformers. In other ways, as well, the politics of subsequent reform initiatives would be different. At the millennium, governments throughout Latin America were being forced to open up more to demands for democratic accountability and responsiveness. Civil society in most countries was becoming more organized and vocal and the perquisites of politicians more uncertain. Most particularly, citizen demands for better government and more effective social services had become more insistent. The politically disruptive potential of disparities in wealth and poverty, power and powerlessness, took on new meaning in the wake of unanticipated political changes in several countries. Strategies that had worked in the past might be less useful in this distinct political context. In a new era, to be successful, reformers might need to learn more about how to engage

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citizen interest, allow for more participation, and build support coalitions in advance of their activities. Thus, at the beginning of a new millennium, education reform remained in process.

Conclusions Assessments about the political fate of future reforms need to consider the numerous ways in which the strategic choices of reform proponents can shape the process of reform and affect tolerance for change. Current political economy models, of course, provide insights into the incentives that motivate winners and losers and suggest how institutions shape the political fortunes of reform initiatives. Clearly, interests and institutions are important factors in the politics of reform. In five cases of reform that unfolded in the 1990s, initial conditions featured strong losers and weak winners, as well as institutions that privileged the status quo and constrained reformers. Yet predicting results of reform despite the odds was risky in these cases. The interests and incentives that affect winners and losers and the biases of institutions are not always enough to understand the politics of reform. In the case studies, reformers made a series of strategic choices that affected the outcome of their policy change initiatives. They were able to select opportune moments for pushing ahead with change proposals and they made strategic retreats when the timing was inauspicious for change. Even more impressively, reformers in some cases were able to delay reforms until they had successfully altered the political landscape to support their initiatives. Reformers also took the lead in altering incentives in ways that were more supportive of reform. Similarly, they sought to create networks for promoting reform initiatives in environments that were hostile to change. Reformers were also able to take advantage of patronage and appointment powers to salt their organizations with supporters of change. At the same time, their strategic actions and top-down approaches may have led them to overlook opportunities for enlisting greater support for their initiatives. Reform proponents had the widest scope for undermining opposition and promoting change while they were engaged in ensuring that education was an important issue on national political agendas and while new policies were being designed. At these moments, they were most able to seize the initiative and affect the capacity of interests and institutions to resist change. Moreover, strategic actions at these moments in the policy process shaped the subsequent political dynamics surrounding their proposals, at times facilitating change and at times making it more difficult. Once new initiatives were announced, however, reformers typically lost some capacity to manage the political destinies of their proposals. Thus, their room for maneuver varied over time and was Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nยบ 1, 2007. pp. 131-152 Reform despite the odds: Improving quality in education Merilee Grindle

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both a result of their own actions and a condition shaped by the power of interests and institutions opposed to change. At the turn of the millennium, an expert on education in Latin America summed up what countries in the region needed to do in order to improve the life chances of children: “Get them earlier, keep them longer, and teach them better”13. Behind this simple formulation, of course, are very challenging tasks of transformation, critical shortages of resources, and extensive needs for capacity building, evaluation, and monitoring throughout the education system14. Also behind the adage to teach longer and better is an even more arduous task–that of dealing with the deep social problems of poverty and inequality that keep so many children from performing well in school. Thus, whatever the gains and shortcomings of reforms in education systems during the 1990s, much remained for reformers to do. At the end of a decade of reform initiatives, the promotion of high quality education systems remained subject to the vagaries of mobilized interests, institutional biases, and reformer strategies in specific countries.

Juan Carlos Navarro, remarks at a workshop on education reform, Woodrow Wilson Center for Scholars, Washington, D.C., April 4-5, 2002. 14 By the end of the decade of the 1990s, in fact, pre-schooling and secondary schooling were receiving more attention from policy makers and important new initiatives were being discussed to professionalize the teaching corps.

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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina The internationalization of education policy in Latin America Jason Beech* Resumen El artículo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos latinoamericanos en la década de 1990. La hipótesis es que, aún cuando las políticas educativas en la región siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la internacionalización de las políticas educativas en América Latina se ha intensificado en las décadas del 80 y 90, dando lugar a políticas educativas cada vez más similares a nivel de la retórica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los principios que guían las reformas educativas en la región, no implica necesariamente una similitud en las políticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulación se encuentran afectados por políticas institucionales y culturales diferentes en cada país. Como ejemplo de las influencias internacionales se analizan brevemente las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE en la década de 1980 y 1990, y para examinar la traducción de estas influencias en políticas se toma el caso de los cambios en la regulación curricular en Argentina, Chile y Brasil. Palabras clave: internacionalización de la política educativa, agencias internacionales, reformas educativas, reforma curricular en América Latina, recontextualización Abstract This article analyzes the latest reforms in the Latin American educational systems, suggesting that although educational policies in the region have always been shaped by international influences, in the 1980s and 1990s the internationalization of educational policy in the continent has been intensified, making education policy in its countries more similar at the level of official rhetoric. However, it is also suggested that similarities in the principles guiding the education reform in the region do not necessarily imply that actual policies are the same in different countries. Indeed, the policy formulation process is affected by different political and institutional cultures. As an example of international influences, the proposals of UNESCO, World Bank, and OECD in the 1980s and 1990s are analyzed, while the changes in curricular regulation in Argentina, Chile and Brazil are taken as an example of the translation of these influences into policies. Key words: internationalization of education policy, international agencies, educational reform, curricular reform in Latin America, recontextualization

* PhD en Sociología, Institute of Education, University of London Escuela de Educación, Universidad de San Andrés, jbeech@udesa.edu.ar Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 153-173 La internacionalización de las políticas educativas en América Latina Jason Beech

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Introducción

El siguiente artículo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos

latinoamericanos en la década del 90. La hipótesis es que, aún cuando las políticas educativas en la región siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la internacionalización de las políticas educativas en América Latina se ha intensificado en las décadas del 80 y 90, dando lugar a políticas educativas cada vez más similares a nivel de la retórica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los principios que guían las reformas educativas en la región no implica necesariamente una similitud en las políticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulación se encuentran afectados por políticas institucionales y culturales diferentes en cada país. El texto se dividirá en tres apartados. En el primero se procederá a analizar los principios que han guiado las reformas educativas en las décadas del 80 y 90 en América Latina. El segundo, utilizará el caso de la regulación curricular en Argentina, Chile y Brasil para ilustrar las diferencias entre influencias externas y la efectiva formulación e implementación de las políticas en cada país. Para concluir se esbozarán algunas ideas con el objeto de reflexionar sobre la creciente internacionalización de la política educativa en América Latina y las consecuencias que este fenómeno acarrea.

Políticas educativas en América Latina en las décadas del 80 y 90 El desarrollo de los sistemas educativos en América Latina siempre ha sido moldeado por la influencia internacional. Las primeras instituciones que conformaban la educación formal en lo que actualmente se conoce como Latinoamérica fueron fundadas por los Jesuitas quienes basaban la filosofía de su educación en ideas de la contrarreforma traídas del sur de Europa (Cano, 1985). Más tarde, con el advenimiento de los movimientos independentistas, los líderes políticos de la época se vieron atraídos por el método lancasteriano, en base al cual fundaron escuelas en México, Venezuela, Colombia, Argentina, Brasil y varios países más. Los sistemas educativos modernos recién fueron creados hacia fines del siglo XIX y principios del XX a semejanza de los modelos e ideas europeas, especialmente del sistema educativo francés y las ideas del Positivismo. Ahora bien, aún cuando es evidente que los sistemas educativos latinoamericanos han recibido influencias internacionales similares, claramente existieron diferencias significativas en la manera en que dichas influencias se tradujeron en políticas educativas, dando lugar a sistemas educativos que respondían (y responden) a especificidades culturales, políticas y económicas propias de cada país. A modo de ejemplo, la primera universidad en lo que actualmente se conoce como la República Dominicana fue

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fundada en el año 1538, mientras que la primera universidad en Brasil se funda en la década de 1920. La educación multilingüe representa un tema fundamental en países como Guatemala, Perú, Bolivia y el sur de México, donde coexisten fuertes y vigorosas culturas indígenas junto a las culturas occidentalizadas surgidas de la colonización europea. No obstante, en países como Argentina, Uruguay y el sur de Brasil, en donde gran parte de las culturas indígenas fueron exterminadas o incorporadas a las culturas hegemónicas, la educación multilingüe no constituye un tema tan central en términos de políticas educativas. Las estadísticas educativas también dan cuenta de las profundas diferencias entre los sistemas educativos latinoamericanos. Por ejemplo, en Uruguay la tasa de escolarización del nivel medio en la década del 90 alcanzaba el 81%, mientras que en Venezuela solo llegaba al 35%. Para la misma época, el 40% de los estudiantes del nivel primario en Chile se encontraban en el sector privado, pero solo un 10% de éstos asistía a instituciones privadas en el caso de Bolivia. La tasa de alfabetización adulta alcanzaba apenas un 40% en Haití y un 61% en Guatemala, mientras que en Paraguay llegaba al 90% y alrededor del 96% en los casos de Argentina, Cuba y Uruguay1. Así, especialmente desde principios del siglo XX, los sistemas educativos latinoamericanos fueron conformándose en estructuras relativamente similares, constituidas por los niveles primario, secundario y superior, siendo el primero de estos de carácter obligatorio y gratuito, un currículum basado en la enseñanza del español o el portugués, matemática, algunas nociones básicas de ciencias naturales y sociales y ciudadanía. Sin embargo, en el marco de estas estructuras comunes los sistemas educativos presentaban rasgos bastante diferenciados, lo que daba lugar a experiencias educativas diferentes para los niños que asistieran a las escuelas de cada uno de estos países. De la misma manera, los ejemplos mencionados en el párrafo anterior sugieren que los problemas que debieron enfrentar los sistemas educativos latinoamericanos en la década del 90 fueron diferentes y específicos en cada caso. Hacia fines de las décadas del 80 y 90 hubo una ola de reformas educativas en América Latina. Ecuador sancionó su Ley de Educación en el año 1983. En Uruguay la Ley de Educación fue sancionada en 1985. En Chile la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza se aprobó en 1990. En ese mismo año se sancionó una ley educativa en El Salvador. En 1992 se estableció un Plan Decenal de Educación en República Dominicana. En 1993 se aprobó la Ley Federal de Educación en Argentina y se sancionó una nueva ley en México. Bolivia aprobó su Ley de Reforma Educativa en 1994 y en ese mismo año fue aprobada la Ley General de Educación colombiana. En 1996 se aprobó en Brasil la Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Braslavsky y Gvirtz, 2000).

Ver página web del Instituto de Estadísticas de la UNESCO en http://www.uis.unesco.org/

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De esta manera, en un período de trece años, varios países de América Latina establecieron nuevas leyes que regularían sus sistemas educativos. Más aún, las reformas a las que estas leyes dieron lugar se basaron en principios similares: descentralización, autonomía escolar, profesionalización docente, un currículum basado en competencias, y el establecimiento de sistemas centralizados de evaluación de rendimiento (Braslavsky y Gvirtz, 2000; Martínez Boom, 2000). A modo de ejemplo, en sólo ocho años, once países latinoamericanos establecieron sistemas centralizados de evaluación. En 1986 se creó el Programa de Pruebas Nacionales del Ministerio de Educación Pública en Costa Rica. En 1988 Chile estableció el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación. Brasil construyó su Sistema Nacional de Avaliação Básica en 1990, y en ese mismo año se creó un Sistema de Evaluación Nacional en Colombia. En 1992 se establecieron sistemas similares en Paraguay y México. En la Argentina el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad fue creado en el año 1993. Uruguay y Bolivia establecieron sus propios Sistemas Nacionales de Evaluación en 1994. En Ecuador y Perú, en 1995 y 1996 respectivamente, se adoptaron sistemas de evaluación centralizados, de características similares (Gvirtz y Larripa, 2002). En muchos casos, estas reformas significaron profundas rupturas con las políticas educativas previas de sus respectivos países. Por ejemplo, la cultura enciclopedista que había dominado la regulación curricular –que enfatizaba aquellos contenidos relacionados con la provisión de información y de datos– fue reemplazada por un currículum basado en el dominio de competencias. Asimismo, otro rasgo sobresaliente de estas reformas es su carácter de “reformas globales”, en términos de que dichas políticas no estaban orientadas a modificar sólo algunos aspectos de los sistemas educativos, sino que proponían una revisión completa de los sistemas educativos latinoamericanos para adaptarlos al siglo XXI. Dicho carácter comprehensivo puede ser ilustrado a partir de los casos argentino y brasileño. En Brasil, la nueva Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) fue aprobada en el año 1996. Asimismo, la visión reformista que dominó Brasil en aquel momento dio lugar a una gran variedad de regulaciones, proyectos y programas: Educación para todos; el Plan Decenal de Educación, los Parámetros Curriculares Nacionales y los Lineamientos Curriculares Nacionales para la educación básica, la educación superior, la educación preescolar y la formación docente; el Sistema de Evaluación Nacional para la Educación Básica (SAEB), un plan denominado Examen Nacional de Cursos que evalúa diferentes cursos universitarios a través de un examen para graduados; un Examen Nacional para graduados del Nivel Medio; la descentralización de la educación primaria al nivel municipal, el Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Enseñanza Primaria y el Mejoramiento de la Docencia, y la Ley de Autonomía Universitaria (Beech, 2007)

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De manera similar, la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos fue aprobada en Argentina en el año 1992, y un año más tarde, la Ley Federal de Educación (LFE) lanzaría la “refundación” del sistema educativo argentino. Se sancionó además una Ley de Educación Superior; fue restituido el Consejo Federal de Educación; se firmó el Pacto Federal Educativo; y se transformó la estructura del sistema educativo argentino en su totalidad –tradicionalmente este había estado dividido en una educación primaria de siete años y una educación secundaria de cinco años. Asimismo, se establecieron varios programas como el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SINEC), la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), el Pacto Social Educativo, la Red Federal de Formación Docente Continua, así como Contenidos Básicos Comunes para la Educación Preescolar, la Educación General Básica, el Polimodal (educación secundaria) y la Formación Docente (Ibid.). La justificación para un cambio tan importante se basó en la supuesta necesidad de adaptarse a “presiones externas”. En otras palabras, la lógica dominante era que había una serie de cambios que se estaban dando a “nivel global” (la globalización, la era de la información, las economías del conocimiento) y que, dado que los Estados nacionales latinoamericanos no estaban en condiciones de controlarlos, las políticas educativas debían reformar los sistemas educativos construidos para las sociedades de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, para adaptarlos a las nuevas condiciones sociales (Beech, 2005b). Estos supuestos dieron lugar al conjunto de reformas mencionadas anteriormente. La simultaneidad y la similitud de los principios que guiaron estas reformas encuentran su explicación al menos en parte en la influencia que ejercieron las agencias internacionales sobre las políticas educativas de la región, a través del modelo universal de educación para la era de la información promovido por estos organismos hacia fines de la década del 80 y durante la década del 90. Un estudio reciente (Beech, 2005a) ha demostrado que la UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE consideran que uno de sus roles principales es la difusión de conocimiento “de punta” sobre educación. Cada una de estas agencias cuenta con propuestas diferentes para la educación. Más aún, dichas agencias tienen visiones encontradas respecto de algunas cuestiones educativas y hasta entran abiertamente en conflicto sobre algunos temas (como cuando la UNESCO critica al Banco Mundial por apuntar a los docentes como los ‘villanos’ en las dificultades que enfrentan algunos países para reducir los costos de la educación) (Carnoy, 1999; Mayor y Tanguiane, 1996). Sin embargo, aún cuando las propuestas de la UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE presentan diferencias, se basan en una serie de supuestos que toman como un hecho ciertas predicciones sobre el futuro. Al mismo tiempo, la semejanza de estos Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 153-173 La internacionalización de las políticas educativas en América Latina Jason Beech

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supuestos en el trabajo de UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial indicaría que estas tres organizaciones comparten una visión del mundo muy similar2. Un análisis de la noción de futuro que subyace a las propuestas de estas tres agencias revela una sorprendente similitud en la manera en que dichas agencias entendieron el futuro como “la era de la información”. Las propuestas se basaban en la idea de que el futuro presentaría un “mundo de cambios veloces y permanentes” influido por el ritmo de los “avances” tecnológicos. Por supuesto que tal predicción tiene consecuencias para la educación. UNESCO, por ejemplo, sostiene que estos cambios serán tan rápidos y profundos que requieren que “la educación, más que adaptarse al presente, deba anticipar el futuro” (Mayor, et al., 1997, p. 87). La OCDE considera que uno de sus roles más importantes es identificar nuevas políticas educativas que estén “más allá de las políticas y el pensamiento actual en los países” (Papadopoulos & OECD, 1994, p. 13). Por otro lado, el Banco Mundial predice que “el futuro presentará grandes desafíos para los países en todos los estadios de desarrollo educativo y económico” (World Bank, 1990, p. 30). Luego, el Banco “identifica esos desafíos” (Ibid.), y finalmente alega tener la receta para abordarlos: “Los desafíos educativos descriptos en el capítulo 2 pueden ser resueltos si se introducen reformas en línea con los cambios en el financiamiento y en la administración de la educación que se mencionan en los capítulos 3 y 4”. (Ibid.) Por lo tanto, una de las funciones autoproclamadas de estas organizaciones es no sólo la de diseñar soluciones para los problemas educativos actuales, sino también la de identificar –o mejor dicho predecir– los problemas que nos esperan en el futuro. De esta manera UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial se posicionan como los ‘expertos científicos’ que pueden predecir el futuro y que, además, pueden diseñar un modelo de educación universal que se adapta a este futuro (imaginario) al que muchas veces llaman “la era de la información”. Como consecuencia, en las propuestas educativas de estas agencias se puede identificar un único modelo de educación para la “era de la información”, en lugar de tres modelos diferentes. El modelo universal de educación promovido por estas agencias se basaba en (Beech, 2005a): 2

Cabe aclarar que no se sugiere aquí que las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE sean exactamente iguales. Existen varios trabajos que se ocupan de describir sus diferencias e incluso dan cuenta de la existencia de elementos contradictorios entre sí (ver, por ejemplo, Jones, 1998). No obstante, lo que se sugiere es que existe un elemento común que anida en el nivel de los supuestos (o del sistema general del pensamiento) de estas propuestas. Como dice Foucault: “Si se quiere intentar un análisis arqueológico del saber mismo, no son pues estos célebres debates los que deben servir como hilo conductor y articular el propósito. Es necesario reconstruir el sistema general del pensamiento, cuya red, en su positividad, hace posible un juego de opiniones simultáneas y aparentemente contradictorias. Es esta red la que define las condiciones de posibilidad de un debate o de un problema..”. (Foucault, 1999, p. 81).

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Descentralización/Autonomía escolar

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La educación permanente

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Un currículum centralizado basado en competencias: o o o o o o

La comunicación La creatividad La flexibilidad Aprender a aprender El trabajo en equipo La resolución de problemas

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Sistemas centralizados de evaluación

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La profesionalización docente

Este modelo fue presentado como un ideal para la mayor parte de los contextos educativos. Debía ser utilizado para juzgar la mayoría de los sistemas y luego, una vez detectadas las fallas, tomado como modelo de reforma. La similitud entre los principios que guiaron las recientes reformas educativas implementadas en gran parte de América Latina y el modelo desarrollado más arriba, sugiere que la influencia de las agencias internacionales puede explicar, al menos en parte, la simultaneidad y las similitudes que presentan las reformas educativas en la región (y probablemente en varias regiones del mundo). En un contexto en que los Estado-Nación han perdido gran parte de su legitimidad (Carnoy y Castells, 2001), y en el que se los considera “muy pequeños para los grandes problemas de la vida y demasiado grandes para los pequeños problemas de la vida” (Bell citado en Giddens, 1990), las agencias internacionales se han convertido en una fuente significativa de autoridad (o recursos financieros en el caso del Banco Mundial) capaz de legitimar una agenda de políticas. Sin embargo, las agencias internacionales no solo legitiman una agenda de políticas preexistente. Al tiempo que las agencias internacionales promueven su modelo universal abstracto de educación como un modelo ideal para adaptar un sistema actualmente existente a la “era de la información”, están definiendo y promoviendo una agenda de política educativa. La importancia creciente de las agencias internacionales como promotoras de las reformas educativas es una de las maneras en que se da la mayor internacionalización de las políticas educativas, pero sin duda no la única. El flujo de personas e ideas a través de redes sociales, académicas y políticas, producto de la revolución tecnológica y del achicamiento del espacio y del tiempo, posibilita un mayor contacto entre los académicos, líderes políticos y tecnócratas que definen e implementan las políticas educativas en Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 153-173 La internacionalización de las políticas educativas en América Latina Jason Beech

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los distintos países. Esto facilita y acelera las posibilidades de transferir “soluciones” de políticas de un contexto a otro, sobre todo cuando existe una sensación generalizada de que los procesos de globalización económica y cultural enfrentan a los países con desafíos similares. Asimismo, existen actores nuevos (o crecientemente más poderosos) en el escenario educativo global, como las agencias internacionales, los organismos de desarrollo, las fundaciones y los “entrepeneurs de políticas”, académicos carismáticos que venden sus “soluciones” en los mercados académicos y políticos (Ball, 1998). En tiempos de incertidumbre, estas soluciones mágicas globales se tornan extremadamente atractivas para los gobiernos por su simplicidad (Ibid.) Por lo tanto, dados estos y otros procesos, los sistemas educativos en América Latina y en muchas otras partes del mundo se están volviendo cada vez más similares, al menos al nivel de la retórica oficial. No obstante, aún cuando las políticas educativas de los distintos países aparecen cada vez más homogéneas a nivel del discurso oficial, y las especificidades de cada contexto parecen tener una influencia cada vez más débil en la definición de los principios que guían las reformas educativas, cabe considerar que podría existir una brecha entre los postulados utilizados para justificar las reformas y el mismo diseño e implementación de las políticas. A fin de indagar en esta brecha, el apartado siguiente se ocupará de explorar algunos de los efectos de la reforma educativa global implementada en algunos países latinoamericanos, a través de un análisis de los cambios que se dieron en la “regulación curricular” en Argentina, Brasil y Chile.

La regulación curricular en las políticas educativas latinoamericanas de los 90 En esta sección exploraremos la distancia que podría existir entre los principios que se utilizan en la retórica oficial para justificar las reformas educativas y el diseño y la implementación de las políticas. Para ello, comenzaremos por introducir algunas herramientas teóricas que plantea Ball (1993) al definir a las políticas como un texto y también como un discurso. Luego analizaremos los casos de Argentina, Chile y Brasil, centrándonos en los cambios en la regulación curricular en estos países. Los trabajos de Meyer y Ramírez (2000), entre otros, han demostrado que existen ciertas ideas e instituciones educativas que han adquirido a lo largo de distintos períodos históricos una entidad supranacional. Es decir, que a pesar de que estas ideas o instituciones se desarrollaron en un contexto específico, se han universalizado a medida que se difunden a distintas localidades. La diseminación de estas ideas tiene como consecuencia una mayor homogeneización de los sistemas educativos del mundo. Sin embargo, autores como Schriewer (2000) y Steiner Khamsi (2000), entre muchos

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otros, también han demostrado que cuando se analizan en detalle las políticas y prácticas que se derivan de ciertas influencias externas similares es posible discernir diferencias significativas en la manera en que estas ideas transnacionales son transformadas en políticas y prácticas en distintos lugares. Estas dos perspectivas, que a primera vista pueden parecer contradictorias, pueden reconciliarse a través del uso de la teoría de Ball (1993) que define a la política como un texto y como un discurso. La concepción de las políticas como texto que plantea Ball enfatiza las posibilidades de interpretación que tienen los agentes que las tienen que poner en práctica, ya que para cualquier texto una pluralidad de lectores necesariamente implica una pluralidad de lecturas (Ibid.). A medida que las políticas se mueven desde su formulación a la práctica se abren espacios para la acción y la respuesta. Las políticas no se transmiten a un vacío. Existen circunstancias sociales, institucionales y personales que afectarán la manera en que las políticas son entendidas por quienes las deberían poner en práctica. Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejemplo, un documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas que están implícitos en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que contienen los textos de la política en prácticas interactivas y sustentables. Por lo tanto, la forma en que se abordan estos problemas es localizada: dependiendo del contexto, se ofrecerán distintas soluciones al problema que trae aparejada la implementación de una determinada política (Ibid). Inclusive Ball sugiere que cuánto más abstracta ideológicamente sea una política, cuanto más distante esté su concepción de la práctica, menos posibilidades existen de que se implemente en la práctica sin que exista una mediación, ya que estas políticas se confrontan con otras realidades, otras circunstancias, como la pobreza, la falta de materiales, las diferencias entre los alumnos, etc. “Algunas políticas cambian algunas de las circunstancias en las que trabajamos, pero no pueden cambiar todas” (Ibid). Aunque Ball se centra en el espacio que existe entre la formulación de una política y su implementación práctica, sus ideas pueden usarse también para pensar la distancia que existe entre ciertas proclamas universales, por ejemplo las que promueven las agencias internacionales, y su efectiva transformación en políticas en distintos países. En este caso, queda claro que las propuestas de las agencias internacionales necesariamente tienen que ser adaptables a contextos muy diferentes, por lo que suelen ser significativamente abstractas y no pueden tener en cuenta las culturas e instituciones políticas de cada país. Por lo tanto, la concepción que ofrece Ball de las políticas como un texto podría sugerir que la adopción de ciertas ideas educativas “transnacionales” tendría efectos prácticos muy diferentes en distintos contextos. Sin embargo, según Ball, al tomar esta postura que enfatiza las posibilidades de interpretación corremos el riesgo de perder Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 153-173 La internacionalización de las políticas educativas en América Latina Jason Beech

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de vista que el conflicto, las luchas y las interpretaciones ocurren dentro de un terreno preestablecido (Ibid.). Es aquí cuando Ball introduce el concepto de la política como discurso. Los discursos son un sistema de posibilidad para el conocimiento: al crear las posibilidades para que se den ciertos significados e interpretaciones del mundo, inhiben las posibilidades de que surjan otros (Ball, 1990). En ese sentido los discursos afectan o mantienen las relaciones de poder a través de la definición de limitaciones discursivas, demarcando el terreno dentro del cual se pueden dar las interpretaciones (Ball, 1993). Los que deben poner en práctica las políticas solo pueden pensar en las posibilidades de respuesta e interpretación dentro del lenguaje, los conceptos y el vocabulario que provee el discurso (Ibid.). La esencia de esta doble conceptualización de la política como texto y como discurso radica en que existen verdaderas disputas acerca de la interpretación y la puesta en práctica de las políticas. Pero estas disputas se dan dentro de un marco discursivo cambiante que articula e inhibe las posibilidades de la interpretación y de la acción. Leemos las políticas y respondemos a las políticas en circunstancias discursivas sobre las que no pensamos o, tal vez, no podemos pensar (Ball, 1993). Por lo tanto, la concepción que propone Ball de las políticas como texto y como discurso provee un recurso analítico útil para entender cómo las influencias de las agencias internacionales pueden haber definido ciertas limitaciones discursivas en los sistemas educativos de América Latina, pero al mismo tiempo, dentro de estas limitaciones, pudo haber habido diferentes interpretaciones y formas de traducir estas propuestas en políticas en distintos contextos de recepción. A continuación describiremos las propuestas de las agencias internacionales para la regulación curricular, para luego analizar las reformas que se dieron en la regulación curricular en Argentina, Chile y Brasil en la década de 1990. Nuestra hipótesis es que las propuestas de las agencias internacionales colaboraron a modificar el marco discursivo en el que se pensaron las reformas curriculares en estos países, pero dentro de este marco hubo distintas interpretaciones en cada uno de los países analizados. Tal como se comentó en la sección anterior, UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE tuvieron en las décadas de 1980-1990 visiones muy similares acerca de lo que implica estar bien formado para la era de la información. Los estudiantes deben prepararse para una vida laboral en la que deberían manejar tecnologías complejas y en la que deberían demostrar creatividad, innovación y adaptabilidad (UNESCO, 1996). Además, dada la velocidad a través de la cual se genera nuevo conocimiento y el “hecho” de que las tecnologías evolucionarán en forma rápida y permanente, estas organizaciones enfatizan la necesidad de un sistema de educación permanente (lifelong learning) (UNESCO, 1996; World Bank, 1995). Las personas deberán aprender en forma continua a lo largo

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de sus vidas, adaptándose permanentemente a los requerimientos cambiantes del mercado laboral – que a su vez será afectado por los cambios tecnológicos (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995). Al mismo tiempo, la educación permanente implica que es fundamental que los niños y jóvenes reciban una educación básica de calidad en la que puedan adquirir una serie de habilidades fundamentales que permitan seguir aprendiendo a lo largo de toda su vida (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996). Una vez más, no parece haber demasiada discrepancia entre el Banco Mundial, UNESCO y la OCDE con respecto a cuáles son estas habilidades fundamentales. En primer lugar, se dice que los contenidos vocacionales o profesionales deben ser abandonados en el currículum. Éste debe concentrarse, en cambio, en la transmisión de una serie de competencias generales básicas que todo sistema educativo debería proveer a sus alumnos: la comunicación, la creatividad, la flexibilidad, aprender a aprender, el trabajo en equipo y la solución de problemas (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995). Finalmente, como los cambios veloces y permanentes que UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE predecían estarían liderados por el cambio tecnológico, la ciencia y la tecnología debían ocupar un lugar central en el currículum, junto con las matemáticas, la lectura y la escritura (Mayor, et al., 1997; OECD, 1990; World Bank, 1990). Asimismo, en cuanto a locus de la regulación curricular, el modelo universal de educación que promovieron las agencias internacionales incluía la proposición de que la descentralización era una condición esencial para una “innovación educativa efectiva” (Papadopoulos & OECD, 1994). Desde el punto de vista de estas agencias, los sistemas centralizados son difíciles de cambiar y muchos de los fracasos de las reformas educativas se debieron a la falta de participación de las comunidades, los docentes y las escuelas (OECD, 1994; UNESCO, 1996)3. De la misma manera, la autonomía escolar era considerada como un principio fundamental para que las escuelas sean más flexibles y adaptables a los cambios y a las condiciones locales (World Bank, 1995). Sin embargo, el concepto de descentralización puede tener varias interpretaciones. UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE promovieron un significado de este concepto en 3

Es interesante en este punto marcar las diferencias que existían en las posturas de cada una de las agencias. Por ejemplo, el Banco Mundial destacaba que uno de los beneficios de la descentralización era el de debilitar a los sindicatos docentes nacionales, que eran percibidos como ‘villanos’ que al limitar las posibilidades para el cambio en educación, defienden solamente sus intereses sectoriales en desmedro de los intereses de la comunidad, los padres y los pobres (World Bank, 1995). En la perspectiva humanista de UNESCO, en cambio, los docentes son ‘héroes’: los agentes más importantes del proceso educativo. Por lo tanto, la ventaja de la descentralización es que se les da una participación significativa en el diseño de las reformas educativas (UNESCO, 1996). Sin embargo, a pesar de que vienen desde puntos de partida opuestos, ambas organizaciones llegan a la conclusión de que es fundamental la descentralización de los sistemas educativos.

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el cual se sugería que a las escuelas y a las comunidades educativas no se les debía dar completa libertad de acción. Por el contrario, es fundamental que la descentralización educativa se complemente con una administración central fuerte que provea la regulación general y defina una serie de estándares que oriente a todos los actores involucrados hacia ciertos objetivos de largo plazo acordados colectivamente. Asimismo, el poder central debería establecer indicadores de performance y sistemas de evaluación a través de los cuales las escuelas respondan a los padres y a la comunidad por los resultados obtenidos (UNESCO, 1996; World Bank, 1995). Si tomamos como ejemplo los casos de Argentina, Brasil y Chile podemos notar que estos principios estuvieron presentes en los cambios en la regulación curricular en la década de 1990. En Brasil, la nueva política curricular establecida en la LDB le dio al Gobierno Federal la responsabilidad de diseñar las guías curriculares para los distintos niveles educativos con el objetivo de garantizar una base nacional común para todos los estudiantes brasileños. Los Parámetros Curriculares Nacionales (PCN) como se los llamó debían ser complementados con una “parte diversificada” que sería definida por los gobiernos locales y por las propias escuelas de acuerdo con las características regionales y locales (Brasil, 1996). La idea de tener un currículum nacional común era algo nuevo para Brasil, en donde tradicionalmente los contenidos curriculares se definían en el nivel estadual. Asimismo, el Gobierno Federal es responsable por la recolección de información sobre el sistema educativo y su análisis, a través de un sistema nacional de evaluación para los niveles básicos, secundario y superior (Ibid.). A las escuelas brasileñas se les dio –en teoría– mayor autonomía académica, financiera y administrativa. La LDB estableció que las escuelas deben crear y ejecutar su propia propuesta pedagógica, administrar su personal y los recursos materiales y financieros, para lo cual debían crear su propio proyecto institucional (Brasil, 1996, Art. 12). Por lo tanto, aunque la descentralización fue parte de la educación brasileña desde el Ato Adicional de 1834 (Jamil Curry, 2002), las políticas implementadas en los 90 llevaron este principio un paso más allá, al delegar la provisión de los servicios educativos de los estados a los municipios (Arrretche, 2002), y a darle cierta autonomía a las escuelas. Inclusive, puede decirse que el concepto de descentralización tiene un nuevo significado en Brasil. En esta nueva perspectiva, lo que se descentraliza es la ejecución de las políticas, mientras que el gobierno central ha incrementado significativamente su poder para concebir los objetivos generales de las mismas (Lins de Azevedo, 2002; Jamil Curry, 2002), mientras retiene el poder para evaluar sus resultados. El INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), organismo a cargo de las evaluaciones en los distintos niveles, se convirtió en la agencia más grande dentro de la estructura del Ministerio de Educación Federal (Abicalil, 2002).

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En el caso de Argentina, a partir de 1993 la Ley Federal de Educación definió que el nivel central (federal) debía definir los Contenidos Básicos Comunes (CBC) que servirían como guía para todas las jurisdicciones del país. A su vez, cada provincia definiría dentro de este marco los contenidos curriculares específicos adaptando los CBC a las realidades de cada jurisdicción. Finalmente, se le debía dar suficiente libertad a cada escuela para que establezca, de acuerdo con su Proyecto Educativo Institucional (PEI), los detalles de la definición curricular. Simultáneamente, como se comentó, se creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad con el objetivo de evaluar los resultados de los aprendizajes de los alumnos (Gvirtz y Beech, 2004). Vemos que aunque antes de las reformas de los 90 Argentina y Brasil estaban en posiciones muy diferentes en cuanto al nivel en el cual se definía el currículum: en Argentina en el nivel nacional, en Brasil en el nivel estadual, ambos países terminaron con políticas de regulación curricular similares después de las reformas: el Estado central retiene el poder para definir los objetivos y evaluar los resultados, mientras se les da a los gobiernos locales, escuelas y docentes más libertad para definir los detalles y ejecutar las políticas. Algo similar ocurrió en Chile, aunque en este caso hay mayor continuidad con lo establecido por el régimen militar. La LOCE de 1990 permite a las escuelas definir sus propios planes y programas de estudio dentro de “un marco nacional de objetivos fundamentales y contenidos mínimos elaborado por el Ministerio de Educación y aprobado por el Consejo Superior de Educación” (Cox, 2004, p. 118). También en Chile se crea un sistema nacional de evaluación en 1988: el Sistema de Información y Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE). Por lo tanto, puede verse que los principios que promovieron las agencias internacionales en las décadas de 1980-90 en cuanto a la regulación curricular fueron seguidos en estos tres países. Sin embargo, en la práctica existen muchas diferencias en cómo se implementaron estos principios. En Chile, por ejemplo, en 2001, solo 14% de los establecimientos contaba con planes y programas propios en alguna asignatura. En el resto de las asignaturas y escuelas se sigue el currículum que fue establecido con un nivel bastante alto de prescripción por el Ministerio de Educación (Dussel, 2004). En Argentina, los cambios entre la proclama y la práctica fueron aún mayores. En primer lugar, al diseñar los CBC en el nivel nacional, la cantidad de contenidos considerados básicos fue tal que resultó muy difícil a cualquier institución escolar enseñar algo más allá de lo considerado mínimo o básico. Una vez aprobados los contenidos básicos comunes, en lugar de distribuirlos a los organismos técnicos de cada provincia para que diseñen a partir de ellos sus propios diseños curriculares, se enviaron los CBC a todas las escuelas del país. Al mismo tiempo, por diversos motivos las provincias o bien no modificaron sus diseños por considerarlos de antemano Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 153-173 La internacionalización de las políticas educativas en América Latina Jason Beech

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adecuados a los CBC o bien demoraron varios años en armar nuevos documentos curriculares. Los docentes de las escuelas públicas, al recibir en sus escuelas los CBC, los consideraron el documento al que había que atenerse siguiendo la lógica tradicional del sistema educativo. Finalmente, las editoriales, que no pudieron adaptarse a cada uno de los mercados provinciales, armaron una interesante diversidad de propuestas de libros de texto, pero tomando a los CBC como el diseño curricular que debía seguirse (Gvirtz y Beech, 2004). En definitiva, en el nivel de la regulación curricular, aunque en los tres países se siguieron principios similares, las diferentes políticas institucionales y culturales de cada país afectaron notoriamente los procesos de formulación e implementación de las políticas resultando en políticas bastante diferentes una de otra. Cabe aclarar que también en cuanto al diseño de los sistemas nacionales de evaluación y en cuanto al uso político que se hace de los resultados de estos operativos existen diferencias significativas en cada uno de estos países, aunque el principio general de que el Estado central debía controlar a través de la evaluación de resultados fue seguido (Ferrer, 2006). Algo similar ocurrió en la definición de los contenidos curriculares. En los tres países, en los nuevos documentos curriculares (o en textos que sirvieron de base para los mismos) se critica explícitamente el enciclopedismo y se propone pasar de una enseñanza basada en la transmisión de información y datos a una centrada en el desarrollo de competencias (Berger Filho, 2001; Braslavsky, 1998; Cox, 2001; 2004). Por ejemplo, al describir la nueva organización curricular en Chile, Cox (2004) enfatiza que ésta apunta a formar en “competencias que permitan crecer y adaptarse a las realidades de conocimientos y sociedades cambiantes” (p. 121). También menciona otras competencias como aprender a aprender, la comunicación, el trabajo colaborativo, la resolución de problemas, el manejo de la incertidumbre y la adaptación al cambio (Ibid.). En Brasil, los PCN para la educación media fueron organizados sobre la base de una serie de competencias que los alumnos deben desarrollar. Entre ellas están la creatividad, la adaptabilidad, el aprender a aprender y la resolución de problemas (Ministério da Educação, 1998; Berger Filho, 2001). Los PCN no especifican contenidos. Comienzan con una crítica a la educación media en Brasil, sugiriendo que “Tínhamos um ensino descontextualizado, compartimentalizado e baseado no acúmulo de informações” (Ministério da Educação, 2000a, p. 4). Esta crítica justifica una nueva propuesta basada en el desarrollo de competencias y en el intento por relacionar el conocimiento escolar con su contexto, por promover el trabajo interdisciplinario, el razonamiento y la capacidad de aprender (Ibid.). Los documentos curriculares establecen que las escuelas deben reconocer que los contenidos no son fines en sí

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mismos, sino un medio para promover competencias cognitivas y sociales que deben priorizarse por sobre la información4. Mientras tanto, en Argentina, como nota Braslavsky, al momento de definir los principios que debían guiar el diseño de los CBC, el Consejo Federal de Cultura y Educación “asumió que la rapidez de la evolución de los conocimientos y de los procedimientos en las distintas disciplinas científicas había transformado la ilusoria pretensión de “enseñar todo a todo” (sic), y que la tendencia a adicionar incesantemente nuevos contenidos era una de las razones que había llevado a los sistemas educativos a un estilo superficial a través de la transmisión simplificada de parciales y descontextualizados subproductos culturales” (Braslavsky, 1998, p. 5). Por lo tanto, al aprobar los CBC para el Polimodal (nivel medio), el Consejo decidió que se debía promover la adquisición de competencias y que la inclusión de información debía estar subordinada a los conceptos, las normas, los valores y las actitudes que debían promoverse (Ibid.). Por lo tanto, puede verse que en los tres países se prioriza el desarrollo de competencias por sobre la transmisión de contenidos (lo que representa una notable ruptura con contenidos curriculares anteriores). Además, el tipo de competencias que se mencionan son muy similares en los tres países y también coinciden con las que promovieron las agencias internacionales en su modelo de educación para la era de la información. Otro componente de este modelo también fue reflejado en las reformas de estos tres países: la idea de que la educación media debía dejar de lado la formación para el trabajo para concentrarse en promover competencias básicas, ya que se supone que el mundo de cambios permanentes requiere una formación más general. En el caso de Brasil, se separó la educación profesional de la educación media, aunque ambas se mantuvieron bajo una misma agencia administrativa: la Secretaría de Educación Media y Tecnología. La educación profesional pasó a ser entendida como un complemento de la educación básica que está abierta a los graduados de los niveles básico, medio y superior, así como también a los adultos y a los jóvenes trabajadores (Brasil, 1996, Art. 39). En Argentina, se eliminaron las opciones técnicas en la escuela media y se definió que el Polimodal podía combinarse con lo que se llamó Trayectos Técnicos Profesionales (TTP). Éstos son opcionales y –en teoría– ofrecen a los estudiantes una formación profesional inicial que les ayudaría a conseguir su primer trabajo en un área ocupacional específica (Ministerio de Educación, 1996a). Los TTP están abiertos a aquellos estudiantes que hubieran terminado la educación obligatoria y a 4

Por ejemplo, los PCN que se refieren a “Lenguajes, Códigos y sus Tecnologías” establecen que los contenidos tradicionales de la enseñanza de la lengua, como la gramática y la historia de la lengua, deben pasar a un segundo plano. La gramática pasa a ser una estrategia para la comprensión, interpretación y producción de textos y la literatura se integra al área de lectura (Ministério da Educação, 2000)

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quienes estuvieran cursando el nivel medio. La idea era que estos cursos estuvieran estructurados en módulos de modo que fueran combinables con la formación profesional superior y para fomentar el aprendizaje continuo (Ibid.). En Chile, aunque no se separó completamente a la educación para el trabajo del nivel medio, se la redefinió. “La formación diferenciada en el caso de la modalidad técnico-profesional simplifica las opciones ofrecidas (de más de 400 a 44 especialidades), y se reorganiza en torno a la idea de familias ocupacionales, centrándose en la formación en capacidades generales y transferibles” (Dussel, 2004, p. 395). Sin embargo, a pesar de que Argentina, Brasil y Chile siguieron principios similares a los propuestos por las agencias internacionales para pensar y justificar los cambios curriculares que se dieron en la década de 1990, al analizar en más detalle los contenidos curriculares de cada país no caben dudas de que existen muchas diferencias entre ellos. La posibilidad de analizar estas diferencias en detalle excede a este trabajo, pero puede usarse como ejemplo el nivel de prescripción con el que terminaron definiéndose los conocimientos que debían promoverse en las escuelas en cada uno de los países. Entre estos tres casos, el currículum chileno es el más prescriptivo, ya que la reforma incluyó la redefinición de planes y programas y no sólo un marco curricular común. En el caso de Lengua, por ejemplo, se establece una lista de textos y lecturas obligatorias entre las cuales los profesores pueden elegir seis por año (Dussel, 2004). En el caso argentino, los CBC son mucho menos prescriptivos (Ibid.), ya que enfatizan repetidamente la flexibilidad que existe para combinar los distintos capítulos, bloques y contenidos a través de los cuales se organizan los documentos. Además, al definir las “expectativas de logros” para cada ciclo de tres años, éstas se plantean como habilidades amplias que podrían ser trabajadas con contenidos y metodologías muy diversas. Por ejemplo, en el CBC para el Ciencias Sociales del Polimodal se establecen como expectativas de logro las siguientes: “– Comprender procesos socioeconómicos y políticos nacionales, regionales y locales y contextualizarlos en el marco latinoamericano y mundial… – Leer e interpretar mapas, cartas geográficas, imágenes fotográficas y satelitales y organizar informacion social a través de diversos procedimientos, incluyendo la informática”. (Ministerio de Educación, 1996b, p. 4)

En el caso de Brasil, los PCN son aún menos prescriptivos que los CBC argentinos, ya que dejan en manos de las escuelas y los docentes la selección de contenidos y estrategias pedagógicas para lograr una serie de objetivos que no están definidos muy claramente. Los PCN de la educación media están compuestos por 313 páginas que presentan una serie de reflexiones acerca de problemas teóricos amplios que no son resueltos en el texto. Por ejemplo, los PCN para la Educación Física dicen: El complejo organismo humano se relaciona con el mundo a través del movimiento. Cuando el cuerpo se mueve, los sentidos captan informaciones… El carácter dual del

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signo posibilita que éste sea parte del mundo exterior del organismo humano, como del interior. La constitución del individuo en ser humano resulta de la internacionalización de los signos sociales… Si los movimientos del cuerpo son “correctos” o “errados” es determinado socialmente, indicando el comportamiento adecuado. El establecimiento de patrones culturales de movimiento ocurre como si fuera un fenómeno natural… En ese sentido, lo que se espera de un alumno de la escuela media es una amplia comprensión y actuación de las manifestaciones de la cultura corporal” (Ministério da Educação, 2000b, pp. 39-40).

Es tarea de las escuelas y de los docentes encontrar y diseñar las mejores estrategias para resolver estos problemas. La carta a los profesores firmada por el Ministro de Educación que antecede a los PCN dice que estos documentos fueron realizados para “auxiliar” al profesor en la ejecución de su trabajo y que se trata de un “estímulo y apoyo a la reflexión sobre su práctica diaria”. En una notable transferencia de responsabilidades, al compararla con otros sistemas educativos, la carta termina diciendo “Al entregárselos [los PCN] a usted, reafirmamos nuestra confianza en su capacidad de actuar para transformar positivamente la educación en nuestro país” (Ministério da Educação, 2000a). En definitiva, lo que pretendemos argumentar con estos ejemplos es que las reformas curriculares en estos tres países (y en muchos otros) se han pensado y justificado dentro de un marco discursivo común. Por lo tanto, tomando la teoría de Ball, podemos decir que las influencias externas (de las agencias internacionales y otras) han contribuido a modificar el marco discursivo en el cual se piensa y, por lo tanto, se practica la educación en algunos países de Latinoamérica. Así, conceptos como la educación permanente (lifelong learning), la idea de que la educación debe adaptarse al mundo que cambia permanentemente al ritmo de los cambios tecnológicos (Beech, 2005b), la descentralización y la formación por competencias, entre otros, se han incorporado y han dominado la agenda política en la región. Sin embargo, dentro de este marco discursivo cada país ha interpretado estas ideas de manera diferente dependiendo de circunstancias contextuales, tales como las culturas políticas, los recursos y posibilidades con los que se contaba y las características personales y profesionales de quienes lideraron los cambios. Por lo tanto, sugerimos que para entender las políticas educativas de nuestra región es fundamental tener en cuenta las influencias externas que en gran parte las definen, pero eso no implica que todas las reformas sean iguales. Por el contrario, sugerimos que también es fundamental analizar los procesos de recontextualización de estas ideas para poder comprender los procesos de cambio educativo en su integridad.

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Conclusión El caso de la regulación curricular en Argentina, Brasil y Chile es sólo un ejemplo de las maneras en las cuales lo local reformula lo global. La diversidad de políticas públicas que resultaron de un grupo de propuestas similares en América Latina en la década de 1990 provee evidencia acerca de la necesidad de hacer un diagnóstico preciso de cada situación y de estudiar la relación entre lo global y lo local en su complejidad. Las agencias internacionales y otros actores en el campo académico y político establecen límites discursivos y definen temas en la agenda política que funcionan generando ciertos límites para reflexionar sobre los problemas educativos actuales. Sin embargo, las maneras a través de las cuales estos temas son interpretados en cada país y en cada región varían significativamente. Así, países como Chile y Nicaragua implementaron sistemas de subsidio a la demanda, mientras que los mecanismos de financiamiento en otros países de Latinoamérica difieren en gran medida, manteniendo el financiamiento de la oferta educativa. En relación con el binomio centralización-descentralización, Chile implementó un sistema dual en el cual los aspectos económico-financieros han sido descentralizados, mientras que las decisiones de carácter pedagógico se mantienen relativamente concentradas en el nivel nacional. Argentina ha “provincializado” las esferas económicas y pedagógicas, transfiriendo estas responsabilidades de la nación a las provincias, pero manteniendo las decisiones fuertemente centralizadas en el seno de cada gobierno provincial. En Perú, mientras tanto, este problema ha llegado hace poco tiempo a convertirse en una prioridad de la agenda política. El caso de Colombia agrega a la complejidad de la situación, ya que a pesar de la intención de descentralizar hacia los niveles subnacionales de gobierno, solo el 10% del territorio colombiano está operando con el nuevo sistema. En Brasil, por otro lado, las políticas varían en gran medida de estado a estado, como puede verse en los casos de Minas Gerais y la ciudad de Porto Alegre en Río Grande do Sul. Lo que queda claro de estas situaciones es que los diseños institucionales de gobierno que corresponden a cada sistema educativo tienen una fuerte influencia en los efectos que producen las influencias globales en cada lugar. Las alteraciones en políticas locales o nacionales producidas por estas influencias derivaron en escenarios diferentes que varían de situaciones en las cuales las políticas se han adaptado al “modelo global”, a otras en las cuales se da una superposición de políticas, e incluso a casos en los cuales estas propuestas globales han sido cooptadas por los rasgos políticos tradicionales de los contextos de recepción. Ignorar la especificidad de estos procesos implica ignorar el hecho de que la creciente internacionalización de las políticas educativas sólo puede ser comprendida analizando sus dos caras.

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Fecha de Aceptación: 19 de junio de 2007

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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality Cristián Cox D.* Resumen El artículo aborda la pregunta sobre cuál es la agenda de políticas educativas del presente, luego de década y media de expansión de la inversión pública y privada en educación y un sostenido esfuerzo de reforma. Se argumenta que existe, por primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la institucionalidad del sistema escolar. A esta ‘agenda institucional’ se agrega una de ‘creación de capacidades’, que tiene por foco a la formación inicial y continua de profesores. El trabajo examina las condiciones para elaborar y decidir políticas en educación en la presente fase y argumenta que sin consensos –por construir– en la arena política, no se pueden abordar de manera efectiva los asuntos de las dos agendas del Bicentenario. Palabras clave: políticas educacionales, agenda, marco regulatorio, formación inicial, calidad de la política Abstract The article addresses the question concerning which is the agenda for current educational policies, after fifteen years of increased public and private investment in education, as well as a sustained reform effort. It is argued that for the first time since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system institutionality. To the ‘institutional agenda’ needs to be added a ‘competencies enhancing’ agenda, aimed at initial and in service teachers’ training. The work analyzes conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase. It is further argued that consensus –to be constructed– in the political arena is essential to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary. Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training, politics quality

* Sociólogo, Director de Postgrado (i), Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile. ccoxn@uc.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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Introducción

Está en curso una nueva fase de las relaciones entre política y sistema escolar, al plan-

tearse desde el Gobierno, luego de las protestas estudiantiles de 2006 y el proceso de deliberación y propuestas del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, por primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la institucionalidad del sistema escolar. En un contexto de aceleramiento de las iniciativas y crispación del campo de los actores y relaciones de generación de las políticas educacionales, el artículo distingue éstas del plano del desarrollo de las instituciones, y desde esta doble perspectiva argumenta que a la agenda de foco institucional, visible y crucial, debe agregarse una menos visible, pero tan decisiva, de creación de capacidades. Respecto a ambas agendas, el trabajo aborda el tema de las condiciones políticas de su procesamiento, importantemente cambiadas respecto a la década y media precedente. El artículo se organiza en cinco secciones. En la primera se exponen sucintamente distinciones del campo del análisis de políticas públicas, instrumentales para el análisis que sigue. En la segunda se examina el desarrollo de las instituciones educativas para ubicar la actual fase de evolución del sistema en un marco interpretativo más amplio que el de la discusión habitual de políticas, así como para poner en perspectiva las agendas del presente. En las siguientes dos secciones se abordan las dos agendas aludidas, caracterizándose los problemas que las constituyen, obstáculos a superar para su resolución e iniciativas de cambio en discusión. En la sección quinta se examinan las condiciones para elaborar y decidir políticas en educación en la presente fase y se aboga por mecanismos que contribuyan a ubicarlas y tratarlas unitaria y no partidariamente, como ámbito estratégico de la nación.

1. Políticas e instituciones; politics y policies La política educacional es el dispositivo mayor de ajuste entre necesidades de la sociedad y características de su sistema educativo. La velocidad y profundidad de los cambios en el plano social demandan de manera creciente respuestas cada vez más oportunas del sistema educativo, que se traducen como requerimientos al sistema político y sus capacidades de priorizar cursos de acción, asignar recursos y modificar las reglas del juego en que actores e instituciones de la educación realizan su labor cotidiana. Las relaciones entre sociedad, política y educación en Chile se han acelerado e intensificado de manera evidente en la última década y media de activismo público y privado sin precedentes en la historia educacional del país. Al mismo tiempo, parte considerable de los asuntos que en 2007 dominan la agenda de políticas, con su foco en instituciones y regulaciones, tiene sus raíces más de un cuarto de siglo atrás, cuando por fiat del poder militar fue reformulada la institucionalidad del sistema.

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El análisis de políticas educacionales tiene naturalmente su foco en la superficie de las “oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”, que refiere Braudel al distinguir historia de los eventos políticos de la historia social1. Pero debe intentar trascender lo propio de la coyuntura y de la arena de políticas, e integrar el nivel de las “tendencias institucionales” o el tiempo más lento de la transformación de los niveles educativos de los grupos y el aprendizaje de actores e instituciones. El análisis debe tener presente la asincronía entre los tiempos de la política y los de la educación. La arena de políticas está abocada hoy al rediseño de la institucionalidad del sistema escolar, y se anuncia una nueva oleada de reformas, mientras escuelas y profesorado no terminan aún de absorber y apropiarse de la ola anterior –curricular y pedagógica–. Acciones de política y tendencias institucionales se relacionan como la superficie y la profundidad de una marea, postulan, tal vez siguiendo a Braudel, dos destacados educadores e historiadores de un siglo de reformas en EE.UU. Y aclaran que es este doble nivel del cambio en educación el que permite distinguir los ciclos (repeticiones en las políticas, que vuelven una y otra vez sobre los mismos temas) de la línea de progreso o evolución que, más lentamente y bajo el oleaje de la superficie, cambia a las instituciones en una cierta trayectoria de desarrollo (Tiack, Cuban, 2002)2. En nuestro caso, no hay nada más cíclico que el conflicto político entre “derecho a la educación” y “libertad de enseñanza”; sin embargo, el mismo se juega cada vez –a fines del siglo XIX, en los Veinte y en los Ochenta del siglo pasado, así como hoy día– sobre un sistema educativo y unas relaciones entre éste y sociedad, cada vez, profundamente distintos. Es necesario distinguir entre política, como configuración macro de poder, intereses e ideologías, y políticas, como cursos de acción referidos a problemas (Heidenheimer,

“…la primera trata de una historia casi inmóvil, la historia del hombre en sus relaciones con el medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmóvil se alza una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones. Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del individuo, la historia de los acontecimientos: la agitación de la superficie, las olas que levantan las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rápidas y nerviosas” (Braudel, 2002, p. 18). 2 “Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por décadas. Una es la idea de evolución educativa consistente –visto usualmente como “progreso” (...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un proceso repetitivo de déjà vu cada vez. ¿Pueden las dos nociones ser válidas, dependiendo de qué se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de política (policy talk) han sido cíclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes” (Tiack, Cuban, 2002, p. 40). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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2. Ni gratis ni triviales: cambios en la cobertura, experiencia educativa de la mayoría y reflexividad de la sociedad sobre educación El desarrollo de la educación en Chile en la última década y media fue decisivamente impulsado por las políticas públicas respectivas. Con un gasto público que en 2006 más que cuadruplica el de 1990, a lo largo de la última década y media el sistema educacional obtiene importantes logros en cobertura y mejoramientos sustantivos de las condiciones materiales y temporales de la enseñanza, al mismo tiempo que los objetivos de las políticas de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y la equidad de su distribución social se ven frustrados (OECD, 2004). El debate político se centra naturalmente sobre lo no resuelto ni logrado, dejando en la penumbra transformaciones que importa relevar si se trata de comprender la fase actual de las relaciones entre sociedad y educación. El cambio de la demanda social respecto a la educación, marcado por las 3

La distinción anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en español, que no puede recuperar el sentido del segundo término si no es especificando políticas sectoriales. Heidenheimer, A. (1986).

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protestas estudiantiles de 2006 y su eco público, es indisociable de la combinación de logros y frustraciones referida. Si la estabilidad de los resultados de aprendizaje medidos por el SIMCE –como su mediocridad, mostrada por las pruebas internacionales TIMSS y PISA– simboliza los problemas, ¿cuáles son las dimensiones mayores de logro? En primer término, cambios de largas implicancias en la duración de la experiencia educativa de todos los grupos; cambios, asimismo, en el qué de tal experiencia; cambios, por último, de la mayor importancia política, en la visión y reflexividad de la sociedad sobre su sistema educativo, generativos a su vez de nuevas demandas y presiones sobre el mismo. Se ampliará mínimamente sobre cada uno de estos puntos.

Acceso y años de estudio El Cuadro 1 compara las coberturas por quintiles de ingreso para los niveles preescolar, educación media y educación superior, entre 1990 y 2003 4. El movimiento del conjunto de la estructura de oportunidades de educarse es sustancial y los mayores cambios en los tres niveles educativos distinguidos afectan al cuarenta por ciento inferior de la distribución del ingreso. Este segmento, en los trece años considerados, duplica su participación en la educación preescolar y la triplica en la educación superior. Logro este último que se funda directamente en cambios en la educación media y sus capacidades de retener estudiando a prácticamente todo el grupo de edad, bajando en forma importante una deserción que en 1990 era de uno de cada cuatro alumnos de los quintiles I y II. Cuadro 1 Cobertura educacional por niveles y quintiles de ingreso. Comparación 1990-2003

Niveles educativos

Quintil I

Quintil II

Quintil III

Quintil IV

Quintil V

Cobertura total por nivel (2003)

1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 Preescolar

16.9

30.3

17.5

34.0

20.4

35.0

27.2

32.4

36.1

49.1

37.4

Media

73.3

87.5

76.3

91.7

80.5

94.0

87.2

96.9

94.3

98.7

93.8

Superior

4.4

14.5

7.8

21.2

12.4

32.8

21.3

46.4

40.2

73.7

37.7

Fuente: Mideplan, División Social, Encuesta CASEN, 1990-2003.

El nivel educación básica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre años, siendo ésta universal.

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Cuando se compara este tipo de resultados internacionalmente se obtiene que la expectativa del total de años de educación de un niño que en 2006 ingresa al sistema escolar en Chile es de 15 años, mientras que en una muestra de 19 países en desarrollo (de todos los continentes) que participan en el proyecto UNESCO de Indicadores Mundiales de Educación (WEI) es de 13,7 años5. Las medidas de política, así como la creciente valoración social de la educación, que producen conjuntamente que más alumnos tengan trayectorias educativas más largas, sólo pueden apreciarse en su impacto en el mediano plazo. Y este tiene dimensiones cualitativas –cambios en la experiencia y competencias adquiridas por las mayorías– que la noción de “más años de educación” o “cobertura” deja escapar. Ambas nociones tienen un directo significado en términos de calidad, porque un egresado con quince años de educación formal tiene mayores conocimientos y capacidades que uno con una escolaridad incompleta, con implicancias personales, económicas y socioculturales marcadas. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como invisible para la mirada sincrónica y minusvalorados en la discusión pública.

Nuevas competencias La prioridad indiscutible de las competencias en lenguaje y matemática que evalúa el SIMCE y las mediciones internacionales en que participa el país (TIMSS y PISA), como el gran impacto público de las mismas, tienden a hacer invisible todo lo que estas pruebas no evalúan –ocho de diez áreas del currículo en secundaria; o las habilidades en tecnologías de información y comunicaciones, o las competencias ciudadanas–. Adicionalmente, el foco en la estabilidad de los resultados y su distribución social invisibilizan que las evaluaciones son sobre un nuevo qué6, distinto y más exigente que en el pasado porque está más acorde con los requerimientos de nuevas competencias que la sociedad, crecientemente usuaria del conocimiento y más globalizada, le hace a la educación escolar. El siguiente cuadro ofrece una vista selectiva al nuevo qué de la educación7, plasmado en el currículo oficialmente prescrito y que, con independencia de las reconocidas e importantes insuficiencias de su realización, constituye gradual y crecientemente 5

Países participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile, China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordán, Malasia, Paraguay, Perú, Filipinas, Rusia, Sri Lanka, Tailandia, Túnez, Uruguay y Zimbabwe. En los países de la OECD tal expectativa en 2006 es de 17,4 años (UNESCO, 2006). 6 Medido por el SIMCE y línea de base de las comparaciones interanuales de éste desde el año 1999. 7 Selección que no cubre todas las áreas del currículo ni dimensiones fundamentales del mismo: como sus objetivos respecto de valores y disposiciones.

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un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formación continua de profesores, desde hace prácticamente una década. Cuadro 2 Giros por disciplinas del currículo de la reforma de los Noventa: ejemplos de ampliación y complejización de habilidades y de contenidos Competenciashabilidades –Saber qué –Saber cómo –Saber por qué

Contenidos

Lenguaje

Análisis de frases

Análisis de discursos

Matemática

Algoritmos únicos de cálculo

Resolución de problemas y razonamiento matemático

Historia y Ciencias Sociales

Eventos

Contextos y tendencias

Arte

Expresión

Expresión, conocimiento, percepción e interpretación crítica

–Evaluar –Juzgar

A (o, Y)

Fuente: Elaboración propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educación Media. Mineduc, 1998, 2005.

El qué renovado de la experiencia escolar incluye un nuevo lenguaje –el digital–, con implicancias importantes sobre dimensiones tanto de ciudadanía como competitividad. Con independencia del impacto de las TIC sobre la enseñanza y el aprendizaje de las diferentes áreas del currículum, la experiencia escolar hoy día asegura a prácticamente todos el acceso a unas competencias indispensables en el funcionamiento de la sociedad moderna. Esto tiene además claras implicancias de equidad: para los grupos pertenecientes a los quintiles I y II su acceso a la computación es a través de la escuela (CASEN, 2003). Sin las políticas de los Noventa al respecto (Programa Enlaces), esto no hubiera tenido lugar.

Evaluación y reflexividad La sociedad chilena tiene más información sobre los resultados de aprendizaje de su sistema educativo y su distribución social, así como sobre la calidad de sus docentes, que nunca antes en su historia y más que ninguna otra de Latinoamérica. Esto tiene un impacto mayor sobre las elites y la clase política y gradualmente sus efectos están llegando al conjunto de la sociedad. Las encuestas CIDE y CEP muestran que hay Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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una evaluación más crítica en 2006 que en 2003 y 2000 de la calidad de la educación (CIDE 2006; CEP 2006); hay además un sistemático incremento de la atribución del fracaso escolar a factores asociados a la docencia –de 10,8% de los directores mencionando esto como factor en 1999 a 24,9% en 2003 y a 62,5% en 2006; las mismas cifras para los docentes, 4,2% en 1999, 7,8% en 2003 y 31,8% en 20068 (CIDE, 2000, 2001, 2003, 2006). Lo señalado cambia de manera importante las relaciones entre sistema escolar y sociedad, estableciendo sobre el primero una exigencia sin precedentes, y que tiene como fundamento paradójico el aumento en capital escolar de todos los grupos así como la disponibilidad de información sobre los resultados del sistema. Las mayores bases de reflexividad que esto asegura son un logro a la vez que base de presiones nuevas sobre el sistema político para asegurar provisión de educación de un cierto nivel de calidad.

Cambios en la demanda social por educación El que los jóvenes con más educación de la historia de Chile en 2006 hayan protestado, con apoyo social amplio, contra la calidad y equidad de su experiencia escolar, debe considerarse contra el telón de fondo de los cambios referidos en las experiencias educacionales y percepciones de los grupos; y el fenómeno en su conjunto interpretado en clave Alexis de Tocqueville: es cuando las cosas están mejor que límites que antes no tenían significado sociopolítico relevante ahora se hacen intolerables9. Es el desarrollo económico y social acelerado junto a más educación el que lleva a importante proporción de la población a experimentar, al mismo tiempo, trayectorias educativas sin precedentes en la historia familiar o grupal, por un lado, y percepción de límites a las oportunidades, provenientes de desigualdades sociales reproducidas en desigualdades institucionales en educación, por otro. Estas condiciones son la base sociocultural de generación de una acción colectiva como la conocida. Y ha sido ésta y su impacto social la que hace que las constantes que ordenaron el quehacer estatal en educación desde 1990 se transformen en variables, al ponerse en la agenda de políticas la organización institucional del sector.

La VI Encuesta Nacional “Actores del Sistema Educativo”, de CIDE-UAH, hizo su trabajo de campo dos meses después de las protestas de los estudiantes secundarios de mayo-junio del 2006. El “salto” en las cifras correspondientes a dicho año sin duda refleja este factor (CIDE 2006). 9 “El odio que los hombres sienten hacia el privilegio aumenta a medida que los privilegios se hacen más raros y menos grandes, de tal manera que se diría que las pasiones democráticas se inflaman más en el mismo tiempo en que encuentran menos alimentos”. Alexis de Tocqueville (2000, p. 644)

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3. La agenda institucional El movimiento de los estudiantes secundarios y su secuela inmediata, el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación de 2006, ponen en el núcleo de la agenda de política educacional, por primera vez desde 1980, las dimensiones institucionales y regulativas del sistema educativo. Lo que había planteado el Informe de la OECD en 2004 como clave de resolver a nivel institucional –superación de un sistema de “vínculos débiles”, organizado en tres subsistemas (privado, subvencionado y municipal) de claras connotaciones socioeconómicas o de clases– ahora es impuesto por la demanda social al sistema político. El Gobierno, que desde 1990 nunca se vio impelido a actuar en educación por requerimientos externos, ahora es conminado a hacerlo, contra el tiempo y respecto de pilares de la institucionalidad del sector. ¿Cuáles son los problemas fundamentales a nivel institucional, o de la organización y regulaciones de la educación, al arribar al Bicentenario? Por la naturaleza autoritaria e inconsulta del origen (en 1980-81) del arreglo institucional que tenemos, no hay dimensión de la educación donde las pasiones jueguen con más fuerza y dejen ver menos. Por lo que recurriré sólo a análisis externos de instituciones internacionales, que invitadas a observar y evaluar el sistema educativo del país convergen sobre los siguientes problemas o inconsistencias de nivel institucional10. Focos problemáticos: •

Sistema institucional “de vínculos débiles”, en que políticas del Gobierno central no llegan a aulas (OECD, 2004); ausencia de un sistema de aseguramiento de la calidad por inexistencia de instituciones y conexiones requeridas para ello (Banco Mundial, 2007).

•

Financiamiento regresivo de matrícula de distinta proveniencia socioeconómica y dependencia, al permitirse –vía el mecanismo de financiamiento compartido– el aporte suplementario de las familias a la subvención (CEPP).

•

Inoperancia de las presiones de la competencia por alumnos para la educación municipal (base del modelo de regulación impuesto en 1981), en la medida que pérdida de alumnos no tiene consecuencias (OECD 2004; Banco Mundial 2007).

Los análisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-Konrad Adenauer (2007). Las conclusiones de estos tres análisis internacionales son similares a las discutidas por siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo experto local, las que de acuerdo a valores y ubicación política enfatizan unos aspectos más que otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y Romaguera, 2005; García-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodríguez, Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.

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•

Dicotomía legalmente establecida (1981) entre el Ministerio de Educación (a cargo de lo curricular y pedagógico) y los municipios (responsables de la gestión administrativa), que ha significado, por más de un cuarto de siglo, que los apoyos de los programas que gestiona el Ministerio sean “voluntarios” para sostenedores y profesores, por un lado, y que las presiones de la administración no sean sobre la calidad de los aprendizajes y sus factores claves, por otro (OECD, 2004; CEPP, 2007).

•

Administración municipal sujeta a esquema de financiamiento y regulaciones del trabajo docente (Estatuto) que le impide actuar sobre variables críticas para el mejoramiento de los resultados de sus establecimientos (OECD, 2004)11.

•

La mayoría de los establecimientos privados subvencionados seleccionan a sus alumnos, distorsionando la competencia con los colegios municipales y contribuyendo a la segmentación social del sistema (OECD, 2004).

•

Ministerio de Educación con limitaciones para alcanzar al interior de las aulas y apoyar en forma efectiva la mejora de la enseñanza (CEPP, 2007).

•

Inexistencia de vínculos institucionales entre las políticas para el sistema escolar y la institucionalidad universitaria formadora de profesores (OECD, 2004).

El cuestionamiento internacional al marco regulatorio y sus capacidades para producir calidad y equidad en educación se centra en que es un sistema de “vínculos débiles”, con ámbitos claves desconectados, y en que la competencia por alumnos y la elección de los padres –teóricamente la base del esquema– no produce los efectos de calidad buscados. Esto, que fue planteado por la OECD en 2004 y probablemente considerado como políticamente sesgado por los defensores del modelo regulatorio impuesto

“Existe una comparación deportiva poco académica que permite explicar de manera muy gráfica la situación que enfrentamos los sostenedores públicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de fútbol se le encomendara llevar a un equipo de segunda división a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe hacer un concurso público, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo ni bajarle el sueldo. Es decir, tendría a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD. no puede elegir qué jugadores juegan. La nómina ya está definida con anterioridad; 3) UD. no puede despedir a ningún jugador, independiente de su desempeño y/o comportamiento; 4) puede contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluación, los planes de entrenamiento y los sueldos se los fijará la ANFP en una negociación central con el sindicato de jugadores (…). Para cualquier chileno que entiende de fútbol la situación anterior es simplemente ridícula, imposible y un sinsentido”. C. Orrego, Alcalde de Peñalolén (2007, p.128-129).

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en los Ochenta, es corroborado por el Banco Mundial. Éste, en un análisis reciente, comparó al país respecto de ocho funciones claves para el aseguramiento de la calidad12, con los sistemas escolares de Nueva Zelandia, Inglaterra, los estados norteamericanos de Massachusetts y Texas, España, Finlandia, y Corea, distinguiendo cuatro modelos a lo largo de un eje de autonomía /control (estatal) de los establecimientos. Chile en esta comparación queda en el extremo “autonomía”, que el informe rotula como “marco general”, y que corresponde al esquema regulatorio “que se basa en la premisa de que las fuerzas de mercado actuarán como instrumento de aseguramiento de la calidad si al sistema educativo se le permite funcionar como un mercado competitivo con una mínima intervención del Estado” (Banco Mundial, 2007, p. 32). El de Chile corresponde al único de los cuatro modelos examinados que no tiene un caso nacional en el mundo que pueda mostrar éxito en el aseguramiento de resultados de calidad educativa. Con independencia de culturas (occidentales o asiáticas, católicas o protestantes) e ideologías –estatistas o pro-mercado, liberales o socialdemócratas–, todos los modelos examinados descansan en una regulación estatal más fuerte y exhiben casos nacionales exitosos.

Iniciativas en la agenda institucional Acorde con los diagnósticos expertos, y la deliberación y propuestas del Consejo Asesor Presidencial, el Gobierno ha abordado la agenda institucional empujando en la dirección de “más Estado”. Tres iniciativas de ley en curso –reforma a la Constitución, Ley General de Educación y Superintendencia– proponen cambios sustantivos a la regulación del sistema escolar, que, sin eliminar el papel de la competencia y la libertad de elección de las familias y por tanto principios de “libertad de enseñanza” y el papel de mecanismos de mercado, acrecientan sustancialmente el papel del Estado en: i) el aseguramiento de un derecho mucho más exigente que el de acceso a la educación, como es el derecho a una educación de calidad aceptable públicamente definida; ii) velar por unos requisitos de operación mínimos de la provisión educativa más elevados que los vigentes (que tocan a administradores, docentes, condiciones físicas e institucionales); iii) asegurar unos procesos y resultados de calidad, a través del establecimiento de estándares que son evaluados con consecuencias, fiscalización de uso de los recursos y obligaciones de rendición de cuentas. Al conjunto se agregan las iniciativas de mejoramiento absoluto y relativo de la subvención, de acuerdo al principio que la matrícula socioeconómicamente vulnerable requiere una educación más costosa.

Estándares de desempeño; evaluación de desempeño; comunicación de resultados; evaluación de impacto (de políticas y programas); requisitos de operación; distribución adecuada y equitativa de los recursos; autonomía, apoyo e intervención; rendición de cuentas y consecuencias (Banco Mundial, 2007).

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El conjunto de las iniciativas –ver Cuadro 3– se encuentra en sus etapas iniciales de debate y negociación en el Parlamento y no corresponde en esta fase, más bien fluida de las mismas, un análisis sustantivo13. En especial porque para el propio Gobierno aún falta una importante pieza para que el conjunto sea completado –una propuesta de ley para la educación municipal–, así como porque los proyectos Ley General de Educación y Superintendencia, en su versión actual se traslapan y serán modificados14. El conjunto de los proyectos está orientado hacia el establecimiento de una institucionalidad estatal más robusta, exigente y más equitativa en educación, que cambia el esquema regulativo vigente acorde con las recomendaciones del Consejo Asesor Presidencial, alejándolo del esquema “marco general” vigente por un cuarto de siglo y fundándolo en una nueva distribución de funciones de una tríada de agencias públicas: Consejo, Ministerio y Superintendencia. Donde un nuevo Consejo Nacional de Educación aprueba los estándares a lograr en la provisión del servicio educativo, el Ministerio define políticas y provee apoyos, y una Superintendencia o agencia aseguradora de la calidad, fiscaliza y evalúa. Los proyectos hasta ahora presentados al Parlamento tratan sólo con parte de la arquitectura esbozada, y no se puede por tanto aplicarles todavía un importante criterio evaluativo: el de su coherencia como un todo, o la interrogante sobre si el conjunto “hace sistema” como institucionalidad que favorecerá la calidad y equidad de la provisión educativa en términos claramente superiores al esquema regulativo vigente. Desde una perspectiva nacional en educación, es necesario advertir dos carencias en el inicio de este trascendental proceso: sin suficiente acuerdo político no se construirá nada que permanezca ni se resolverán los nudos principales que definen la agenda institucional. Los que sueñan con “simplificar” el modelo15 –en la dirección de la afirmación sin mediación de sus visiones e intereses– están haciendo abstracción de un siglo y medio de provisión mixta de educación y elaboración institucional de los principios de “derecho a la educación” y “libertad de enseñanza”, como de la realidad sociocultural y política de los equilibrios de fuerza en que tal elaboración ha descansado. Y esto se aplica a ambos bandos. La segunda carencia es más discutible respecto de la gravedad 13

Para una visión del debate en curso y los diferentes análisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Peña (editores) (2007); F. Atria (2007). 14 En efecto, importantes funciones de evaluación que se plantean para la Superintendencia figuran en el proyecto de Ley General de Educación como propias del Ministerio de Educación. Al respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos “…serán coordinados a través de indicaciones que en su oportunidad presentará el Ejecutivo en el trámite correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución de competencias”. Proyecto de Ley Superintendencia de Educación, 23 de mayo 2007, Mensaje de la ley (N° 216-355). 15 Es decir, “disolver” sus mezclas de lógicas de Estado y de mercado, sea en una u otra dirección.

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Cuadro 3 Proyectos de ley del Gobierno para cambiar esquema de regulación y mejorar equidad del sistema escolar Proyecto Ley Subvención Preferencial

Proyecto Reforma a la Constitución

Proyecto Ley General de Educación

Proyecto de Ley Superintendencia

Proyecto Alza Subvención

Octubre 2005

Mayo 2006

Abril 2007

Junio 2007

21 de mayo 2007

Asunto/ problema

Deficiencias de subvención uniforme; deficiencias gestión

Limitaciones del rol constitucional del Estado en resguardo del derecho a la educación.

Debilidad de marco regulativo establecido por la LOCE

Debilidad de institucionalidad pública de evaluación y fiscalización de la educación

Insuficiencia de la subvención y déficit educación municipal

Cambio propuesto

Subvención adicional por alumno de población vulnerable; contratos para mejor gestión. –Sistema voluntario para establecimientos. –Tres categorías de éstos de acuerdo a resultados –autónomos, emergentes y en recuperación– que origina diferentes grados de autonomía en uso de la subvención preferencial.

Consagración constitucional del deber del Estado de asegurar una educación obligatoria de una calidad mínima.

–Deroga LOCE –Estado debe ‘velar por la calidad de la educación’. –Eleva estándares del reconocimiento oficial. –Dispone que sostenedor se organice como entidad sin fines de lucro. –Prohíbe selección de alumnos en parvularia y EB. –Establece Consejo Nacional de Educación. –Define derechos y deberes de actores de la educación.

Creación nueva agencia (Superintendencia) con funciones de: –Evaluación (alumnos, sostenedores, profesores y establecimientos). –Fiscalización (sostene dores, establecimientos). –Sanción –Información –Examen de rendiciones de cuentas educativas y financieras de sostenedores y establecimientos.

–Aumento general de la subvención en un 15%. – Indicación a Proyecto de Ley Subvención Preferencial –con aumento parejo a subvención de establecimientos con más 15% matrícula vulnerable. –Aumento en 10% subvención rural. –Fondo de apoyo a gestión municipal.

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de sus consecuencias, pero también importante. Dice relación con la estrategia elegida de “intervenir por partes”; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una visión de conjunto desde el inicio, que seguro variará y se ajustará en su procesamiento político, pero donde la coherencia del todo es hecha pública y se convierte desde el inicio en un criterio de evaluación de las partes. Nuestra institucionalidad educativa está enferma de “vínculos débiles” e incoherencias, fruto histórico de proceder por partes, buscando el logro de equilibrios parciales. El desafío de la agenda institucional que coincide con el Bicentenario es de “otro nivel”, justamente porque demanda de Gobierno y Oposición la capacidad de superar esta lógica de las parcialidades. ¿Es ello posible en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se están elaborando y presentando a la discusión parlamentaria? Como país, no hemos estado aquí antes. Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafío como a la duda de que actuando de este modo podamos, como sistema político, producir lo que se requiere. Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construcción de esquemas institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los sistemas escolares de países de la OECD que son exitosos en términos de la calidad de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribución, tienen esquemas institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007, Schleicher 2006): •

Consistencia en principio de contraposición de agencias, o nitidez de la división de responsabilidades entre las agencias claves de definición de estándares, fiscalización-evaluación y apoyos.

•

Equilibrio entre exigencia y apoyo –alta exigencia sin apoyos lleva a la desmoralización; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y autocomplacencia.

•

Equilibrio entre marco gubernamental y autonomía de las unidades educativas.

•

Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no sólo “emparejar la cancha” (que en nuestro sistema está estructuralmente inclinada hacia el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educación de los más pobres.

•

Tratar el fracaso con rapidez.

•

Equilibrar rendición interna y externa de cuentas.

•

Intervenir en proporción inversa al desempeño.

•

Entender el principio de reciprocidad : “una cultura donde la responsabilidad por el desempeño de una escuela es compartida entre ésta, los padres, los alumnos,

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la comunidad, los supervisores-inspectores y el gobierno, y la cooperación entre todos estos actores es valorada y ejercitada en forma efectiva, favorecerá el mejoramiento de la calidad” (Hopkins, 2007, p. 16). •

Estrechos vínculos entre autoevaluación, inspección y mejoramiento.

Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, más los prometidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere públicamente sobre los cambios en cuestión. La agenda institucional no es lo único a abordar. De hecho, incluso si ésta fuera resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en términos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educación, faltaría algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los estándares a los que se aspira.

4.  Agenda creación de capacidades (conocimiento, enseñanza y aprendizaje) El corazón de la agenda de políticas educativas que tienen la calidad (y no la cobertura) como norte reside en la transformación de las prácticas docentes. Lo que revela el análisis comparado internacional sobre los procesos de reforma educativa, es que tales prácticas, con abrumadora consistencia, constituyen el núcleo más difícil de cambiar de los sistemas educativos. En general, los esfuerzos de las políticas, cuando son consistentes y sostenidos, alcanzan resultados más claros en los ámbitos organizativos, curriculares, evaluativos y de la infraestructura material de los sistemas que en los de la docencia y sus prácticas. Aunque las cuestiones sobre formación inicial y continua son las esenciales de cualquier reforma educativa centrada en la calidad de los aprendizajes, ellas en Chile constituyen una agenda subordinada, importante para los educadores, pero no lo suficiente para el sistema de elaboración y decisión de políticas: los programas estatales de apoyo para la transformación de la formación inicial se interrumpieron en 2002, para reanudarse en 2005 en forma limitada16, y los esfuerzos en formación continua alcanzan a una proporción muy reducida del profesorado (Sotomayor, 2006; Cox 2007). El campo de reflexión y diseño de políticas educacionales del país conoce y utiliza desde hace tiempo la distinción de factores de exigencia y apoyo para cambiar la calidad 16

Ha habido un esfuerzo del programa ministerial “Mejoramiento de la Calidad y equidad de la Educación Superior” (MECE-SUP, 2005-2007), consistente en el financiamiento de proyectos de Facultades de Educación para fundar una reforma curricular de la formación de profesores del segundo ciclo de básica.

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y niveles de desempeño de la docencia y las organizaciones escolares17. Lo crucial al respecto es el equilibrio y articulación entre ambas lógicas impulsoras del cambio. Un nuevo currículum y las evaluaciones nacionales de resultados de aprendizaje plasman la presión social sobre el sistema escolar por lograr unas metas formativas de nuevo nivel. Para los docentes corresponden a exigencias claras y fuertes a cambiar sus desempeños. Frente a tal presión, ¿cómo se comparan los apoyos? Desde mediados de los Noventa los ha habido sistemáticos y de gran escala respecto a salarios docentes, y menos respecto a sus condiciones de trabajo (donde la mayor carencia es de insuficiencia de tiempos no lectivos). Asimismo, en términos de desarrollo profesional docente, los apoyos si bien importantes en términos de envergadura (por ejemplo, en el momento de implementación inicial del nuevo currículo) y variedad en su foco y modos de implementación, han sido, en general, insuficientes18. Se trata sin embargo de producir un equilibrio entre exigencia y apoyo que hoy en día no existe, por insuficiencia de los apoyos. En el presente de prioridad política a la agenda institucional, es como si todo marchara en favor de la presión, lo cual, aunque no se lo busque, resulta en un desequilibrio que afecta –por desatención– a las políticas de creación de capacidades. Este desequilibrio, que deja sin atender una dimensión evidentemente estratégica, además afecta seriamente la relación del profesorado con las políticas, al sentir que se le somete a un trato injusto. Como interroga un connotado investigador y teórico del cambio de los sistemas educativos, el académico de Harvard Richard Elmore, “¿Es ético hacer que individuos –en este caso educadores– rindan cuentas por hacer cosas que no saben cómo hacer y que no se puede esperar que hagan, sin conocimientos y habilidades considerables?”19. Es necesario entonces considerar que el país para el Bicentenario tiene una doble agenda en educación: institucional y de creación de capacidades, y que ésta, aunque no se restrinja al tema profesores, los tiene a ellos como su foco, tanto en su formación inicial como en su desarrollo profesional posterior.

Formación inicial: dos propuestas de cambio No se pueden abordar en forma coherente los desafíos actuales en educación, sin un cambio importante en las instituciones formadoras de profesores. Pese a esfuerzos

Distinción particularmente central en las políticas de reforma reciente de países de la OECD y en especial de Inglaterra, que logró cambiar sustancialmente el nivel promedio de sus logros en matemáticas y lenguaje en básica en 6 años. Ver Michael Barber (2000); para una teorización de este caso nacional, Michael Fullan (2003). 18 Ver MINEDUC (2006). 19 Elmore (2003), citado en M. Fullan, Change Forces with Vengeance, op. cit., pág. 56.

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realizados por un subconjunto importante de ellas en el marco del programa ministerial Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente (FFID, concluido en 2001)20, en general, éstas todavía exhiben rasgos de desconexión con los requerimientos de la profesión en contextos de desempeño real, y presentan limitaciones para proveer la formación continua que los nuevos estándares demandan. Este diagnóstico, en medida importante, es de las propias universidades formadoras de profesores, que trabajaron en 2005 en el marco de una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente21. La más interesante de las medidas nuevas en discusión respecto a formación inicial de capacidades docentes, porque comparativamente simple de implementar y probablemente poderosa en sus consecuencias, es la de institucionalización de un examen nacional de habilitación docente. Esta innovación figura como propuesta del Consejo Asesor Presidencial respecto a la cual no hubo acuerdo22. Los argumentos del Informe del Consejo a favor del examen de habilitación plantean que: “Los exámenes de habilitación contribuirían decisivamente a asegurar: i. cambios efectivos en las instituciones de formación docente, para adecuarse a los estándares que establecerían los exámenes, sin dejar de valorar el saber pedagógico como núcleo esencial de la formación de profesores. ii. cierre de programas especiales y regulares que no califiquen a sus alumnos para los exámenes nacionales del caso. iii. vinculación estrecha de la formación inicial con los requerimientos del sistema escolar (currículum y docencia), porque éste sería un criterio de construcción de los exámenes. iv. clara y visible rendición de cuenta pública acerca de su función formadora por las universidades” (Consejo Asesor Presidencial, 2006, p. 178).

No está de más recalcar que la existencia de un examen de habilitación para poder enseñar en la educación reconocida públicamente es la regla, no la excepción, en los sistemas educacionales de países desarrollados. Asimismo, que la institucionalidad creada recientemente por la ley de acreditación de la educación superior (Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad), junto al más que robusto desarrollo del campo evaluativo en el país, hacen de la implementación de esta innovación algo institucional y técnicamente del todo factible en corto plazo.

Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente, mediante el cual 17 facultades de educación recibieron apoyo financiero y técnico del Ministerio de Educación para modernizarse. Ávalos, B. (2003). 21 Ver Ministerio de Educación (2005). 22 No fue apoyada por los decanos de Facultades de Educación miembros del mismo, como tampoco por los representantes estudiantiles. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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Corrección de una falla estructural Donde el Consejo Asesor Presidencial sí tuvo acuerdo, fue sobre la necesidad de especializar la formación del profesorado de básica, distinguiendo primer y segundo ciclo y fortaleciendo seriamente en éste la formación disciplinaria. El país forma, desde hace aproximadamente tres décadas, a profesores generalistas de educación básica en cuatro años para enseñar diez asignaturas y alumnos entre seis y catorce años; y forma a profesores especialistas para su educación media en cuatro o cinco años, para enseñar una asignatura a alumnos entre catorce y dieciocho años. En el caso de la educación básica no hay especialización ni para primer ciclo, ni para el segundo. Es necesario preguntarse cómo ha podido permanecer por tanto tiempo sin alteración un contrasentido tan grande. En efecto, la inexistencia de formación de profesores de básica con especialización disciplinaria fue una de las carencias que intentó resolver el referido programa FFID, hace una década; fue relevada como uno de tres problemas principales de la educación chilena en el Informe de la OECD de 2004; y fue recogida en 2005 por una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente (cuyas conclusiones fueron refrendadas por 47 rectores de Universidades e Institutos Profesionales) que planteó como “altamente recomendable” su enmienda (Mineduc, Comisión Nacional sobre Formación Docente, 2005). El Consejo Asesor Presidencial, por su parte, no tuvo dos opiniones sobre esto. Por último, en 2007 finaliza un conjunto de proyectos MECESuperior desarrollados en los últimos dos años por cerca de dos decenas de facultades de educación, explícitamente diseñados para establecer la nueva estructura de la formación de profesores de 5° a 8° grado, en la que la formación disciplinaria especializada debía ser vertebrante –propósito presente en las bases del Concurso MECE-SUP –. Sin embargo, lo que se conoce de los proyectos a punto de culminar, salvo excepciones, es base de pesimismo: definiciones de las nuevas competencias a formar, discutidas por dos años, en contados casos han pasado a plasmarse en currículos, que en general minimizan o ignoran el problema de la carencia de especialización disciplinaria23. Tras lo señalado no hay sólo contingencia y desarrollos “macro” no buscados, sino también los intereses involucrados en una disputa de larga data entre saber disciplinario y pedagogía como ejes del saber docente requerido en la educación básica (Cox y Gysling, 1990). Hay de hecho en el país universidades pedagógicas que cuestionan que un profesor especialista sea más adecuado que un profesor generalista, pero esto es transparente en su lógica corporativa y no tiene sustento más allá de los claustros del caso. En los sistemas escolares con mejores resultados la no preparación disciplinaria de profesores de básica no existe (toda Europa y los países de la OECD preparan pedagógicamente 23

Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensión UC, 24 de mayo, 2007.

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a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro años), y en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond, Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratégico punto, y públicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses y temores duros de las Facultades de Educación de perder poder y posiciones frente a los que podrían enseñar las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros departamentos o facultades).

Cambio de paradigma en formación inicial Es necesario trascender la disputa que tiene su foco en las relaciones disciplina/ educación. El riesgo al centrarse en ella es que no se comprenda que se debe actualizar muy profundamente la formación inicial para hacerse cargo del cambio de paradigma que está ocurriendo en educación en el mundo, al poner el acento en el desarrollo de competencias y en resultados de aprendizaje, bajo la expectativa que todos logren determinados estándares. Así, la tensión disciplina/educación hay que resolverla no bajo el paradigma enciclopédico y de educación selectiva, sino bajo el paradigma de competencias y de educación inclusiva de todos24. Lo indicado tiene como consecuencia que la intersección saber disciplinario/saber pedagógico no corresponde sólo a la didáctica, sino que se expande y pasa a incluir el saber disciplinario, y es necesario responder en qué saber disciplinario formarse, y en qué saber pedagógico. Sobre esto último es clave incorporar en la formación el entendimiento profundo del aprendizaje en el sector: en qué consiste y cómo se produce y progresa el aprendizaje de las competencias que se deben formar en determinada área curricular, considerando la diversidad de modos de aprendizaje de los alumnos. Sobre la base de ese entendimiento es que debe fundarse la preparación en cómo se enseña. La relación “yo sé, yo enseño, el alumno aprende”, se complejiza doblemente: en primer término porque desde la perspectiva del aprendizaje del alumno, el profesor no sólo debe adquirir el conocimiento necesario para el desarrollo de la competencia del caso, sino también entender la dimensión práctica de su aplicación (intrínseca al concepto de competencia) (Rychen, Salganik, 2003). En segundo término, porque la sociedad exige que lo señalado sea aplicado a un grupo diverso de manera tal que todos

Debo este argumento a Jacqueline Gysling.

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aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos requerimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a aquellos que se quedaron atrás. A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseñanza descansó sobre la noción de base de una distribución normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba “naturalmente” en una distribución normal de resultados de la enseñanza. El paradigma siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de la enseñanza transformar la distribución de resultados tipo “campana de Gauss” del siglo pasado a otra, mucho más pronunciada, en que el estándar mínimo y los aprendizajes mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del gráfico que sigue.

Número de alumnos

Gráfico 1 Cambio de paradigma DE ‘distribución normal’ (siglo xx) a ‘aprendizaje de todos’ (siglo xxi)

Logro de alumnos Fuente: David Hopkins (2006).

Así, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no sólo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino además lograrlo con grupos-curso heterogéneos.

Formación continua Hay una diversidad de mecanismos institucionales, incentivos, iniciativas y programas que hoy en día configuran un ámbito de condiciones y dinámicas de apoyo, como, en menor grado, de exigencia para el desarrollo profesional docente: la asignación

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de perfeccionamiento, presente en el Estatuto Docente desde inicios de los Noventa, el sistema de evaluación docente, la oferta institucional CPEIP de cursos y talleres de perfeccionamiento, las estrategias de desarrollo profesional o formación continua entre pares que desarrollan diversos programas ministeriales, los nuevos programas Fomento de la Lectura, Escritura y Matemática (LEM) y Enseñanza de las Ciencias a través de la Indagación (ECBI), del mismo Ministerio. Sin embargo, como argumento respecto de la agenda institucional, en este ámbito se tiene otro caso de un conjunto de políticas que no ‘hacen sistema’. Las cuatro piezas mayores que deben ser conectadas son: la asignación de perfeccionamiento docente25, la definición normativa de los tiempos de los profesores (entre lectivos, de formación continua y de clases), el sistema de evaluación docente y la oferta de oportunidades de desarrollo profesional, conjunto que incluye programas del CPEIP, de otras instancias del Ministerio de Educación y de las universidades. Los programas ministeriales de apoyo a escuelas vulnerables de la presente década26, a diferencia del P. 900 que descansó para su implementación en el sistema de supervisión ministerial y no entró al aula sino capacitó en talleres de profesores de cada establecimiento, dependen de universidades y ONGs capaces de capacitar profesores monitores o guías que apoyan directamente el trabajo de aula. Hay en esto una mejor base para resolver el nudo crítico de las lógicas de capacitación de “afuera hacia adentro”, o “de arriba hacia abajo”, propias de las estrategias centralizadas: su distancia con las necesidades concretas del docente. El nuevo abordaje, al descansar en profesores tutores que son pares del profesor de aula, cuyo trabajo de apoyo se da en base al foco de ambos en el aula, tiene el potencial de cerrar tal distancia y sentar mejores bases de efectividad. Este potencial está por realizarse sin embargo. Luego de tres años de trabajo para establecerlos los programas aludidos alcanzaban en 2006 a una fracción reducida de profesores –3,7 % del profesorado de la educación subvencionada del nivel básico en el caso de la estrategia LEM– (Sotomayor, 2006). Deficiencia radical de cobertura que refleja las dificultades que estas estrategias intensas en apoyo y con foco en aula poseen a lo largo de la cadena del caso: desde capacidades universitarias de elaboración de materiales y preparación de tutores, pasando por el reclutamiento de éstos en números adecuados, hasta el trabajo mismo en aula, con sus rasgos de ruptura con prácticas tradicionales (otro profesional en el aula) y exigencia de resultados públicamente verificables (a través del SIMCE) (Sotomayor, 2006).

25 Que

hoy en día apunta en la dirección opuesta de lo requerido: sus reglas e incentivos llevan a ofrecer cursos con el mayor número de horas posibles, sobre temas lo menos especializados posibles (como “los objetivos transversales en la EGB”), para alcanzar al máximo de profesores. 26 “Estrategia de asesoría para la implementación curricular en lenguaje y matemática”, conocida como Estrategia LEM y Plan de Asistencia Técnica a Escuelas Críticas o Prioritarias. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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De acuerdo a Michael Barber, hay cuatro características de los sistemas educativos de excelencia del mundo respecto a su base profesional: i) seleccionan a la mejor gente para la enseñanza; ii) los preparan bien desde el comienzo; iii) constantemente fortalecen sus prácticas de aula; iv) seleccionan a líderes de primera para dirigir los colegios, y los apoyan bien para desarrollarlos (Barber, 2007). ¿Qué puede impedir hacer de tales características otros tantos criterios para abordar el núcleo de la agenda “creación de capacidades” y actuar nacionalmente a la altura del problema?

5.  Calidad de la política27 Las dos agendas que enfrenta el país en educación al aproximarse el Bicentenario demandan una alta capacidad de respuesta del sistema político. Esta dimensión poco examinada de la “política educacional” es sin embargo clave. Al final, la calidad de las nuevas regulaciones y programas que se concuerden, como la coherencia del conjunto, dependerá decisivamente de “la política”, es decir, de las relaciones entre Gobierno y Oposición, de los partidos, y la calidad del proceso de generación de leyes. Permanencia de regulaciones de importantes consecuencias negativas sobre la calidad de la educación hablan de baja calidad de la política. El ejemplo palmario de esto lo constituyen los intentos del Gobierno, por más de una década, de cambiar las reglas que hicieron los cargos de directores de establecimiento de la educación municipal vitalicios, sin lograrlo. A pesar de dos leyes largamente negociadas y aprobadas con tal propósito. Y si bien ningún partido ni centro académico ha hecho en momento alguno una defensa pública del argumento de que directores designados en la década de los Ochenta deban seguir siéndolo por vida, con efectos graves sobre los esfuerzos de construcción de escuelas efectivas en la educación municipal, las regulaciones del caso, aunque modificadas, no lo han sido nunca de manera efectiva (Ver nota 11). Regulaciones del Estatuto Docente, en especial respecto a profesores incumplidores, constituyen el caso simétricamente equivalente. En efecto, el artefacto parriano sobre la izquierda y la derecha unidas se cumple en este caso con exactitud. Lo que se tiene, entonces, es empate político y efectiva aunque no transparente defensa de intereses corporativos, mientras los requisitos mínimos para tener escuelas efectivas en la educación municipal, que atiende a la mitad con menos recursos de la matrícula total, se garantizan como imposibles de obtener.

Debo buena parte del análisis de esta sección a Anthony Tillett.

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Lo señalado es síntoma del mal principal que aqueja al tratamiento de la educación por el sistema político desde 1980 en adelante: que la ha dividido en dos sistemas sujetos a regulaciones y lógicas diferentes, con serias consecuencias sobre la calidad y la equidad del conjunto. Las incoherencias institucionales fundamentales no se resolverán, sin pensar y actuar sobre el sistema escolar como un conjunto, y no como dos subsistemas: uno para cada cosmovisión política principal, con sus correlatos sociales, de la sociedad chilena. Mientras las cegueras relativas de cada bando, es decir, el poder estructurante de sus ideas, intereses y temores predomine sobre una visión más nacional o de conjunto, que hace que la Concertación no toque a la administración municipal, ni al estatuto docente, ni al Ministerio de Educación, y la Alianza no acepte regulación efectiva alguna sobre la educación particular subvencionada, ni acepte criterios reales de equidad y el valor de una formación común para una cultura ciudadana que valora la nación y su cohesividad social y simbólica, no será posible obtener un sistema educativo de alta calidad y equidad.

¿Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lógicas aludidas? La hay, fuera del sistema político, en la demanda o presión social por respuestas de nuevo tipo en educación. También en desarrollos como la gradual pero consistente instalación de las nuevas normas sobre “alta dirección pública”, que en el campo educacional puede tener un efecto de “deshielo” importante en la visión de derecha sobre una institucionalidad pública robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la dirección de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visión de los riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y apoyo sobre las unidades del sistema. Pero la base principal de acción y promesa está en el sistema político mismo. Aunque lo que surge como evaluación inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinación política en el Ejecutivo, en parte porque el duro esfuerzo de la construcción de consensos no ha sido intentado en serio, y en parte también porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado, lo que hace que éstos no sean susceptibles de soluciones fáciles. Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la política en educación nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinación. El consenso en política educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos del período 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisión Asesora Presidencial de 2006. El Gobierno está intentándolo ahora, al abrirse a examinar en conjunto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado por la Oposición en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construcción de Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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acuerdos es ahora más difícil que en los Noventa, de modo importante debido a que el repertorio de respuestas “políticamente fáciles” (porque ligadas a lógicas de expansión de recursos –más acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes, más tecnología, etc.) está agotado. Y porque las “políticamente difíciles” (que tocan intereses y valores, sus tiempos de maduración son largos, y sus procesos de implementación poco visibles para el público)28 son naturalmente rehuidas. La construcción de consensos demanda parsimonia y disposición a conceder, singularmente ausentes en el clima político imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema político (pero no en la sociedad, ávida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construcción de consensos el resultado es fragmentación, que en educación, el ámbito por excelencia de construcción cultural de la cohesión social, se paga especialmente caro. Los desafíos de coordinación son políticos –referidos al liderazgo gubernamental, que para ser exitoso en este campo requiere consensos– y relativos a la gestión del sistema escolar. La “coordinación política” funciona cuando existe un robusto marco institucional o un sólido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las necesidades de la educación. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La promoción de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultánea (subvención diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes importantes (administración municipal), sin que se haga explícita su coherencia global, o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados, habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir. Los asuntos que corresponden a la “coordinación para la gestión del sistema escolar” son los que constituyen el corazón de la agenda institucional: deben resolverse las inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolución se juega en la “coordinación política”, o los acuerdos de base necesarios para el diseño e implementación de políticas y programas. Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al esfuerzo por ubicar a las agendas de la educación en una categoría especial: la de las políticas en que se juega el destino de la sociedad, el de políticas, por tanto, de “unidad nacional”, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energías, procedimientos y tiempos en la construcción de una visión nacional concordada sobre lo que está en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos políticos concordaron respecto

Un reciente análisis del BID sobre calidad de las políticas públicas –no sólo en educación– establece que en este campo la distinción crucial es entre “políticas de expansión del acceso” (fáciles) y “políticas de calidad” (difíciles). Ver Navarro, J.C. (2006).

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a la tarea nacional en educación definida por la Comisión Nacional de Modernización29, y tal acuerdo definió el marco de actuación del Estado en educación por una década, con los resultados y frustraciones referidos en la sección segunda. Los acuerdos entonces fueron sobre asuntos menos demandantes que ahora –no había una agenda institucional en juego–, lo que no hace sino subrayar la naturaleza más compleja del desafío para el actual Gobierno y Parlamento. Ambos pueden recurrir a más y mejor información sobre el sistema educativo que en el pasado, para construir políticas sobre evidencia; ambos pueden aprovechar de las lecciones de la década más intensa en innovación y experimentación en educación que haya tenido nunca el mundo desarrollado, y pasar cada cambio y ajuste que se proponga por el tamiz de la comparación internacional, para examinar sus méritos en sí y también para ubicar las soluciones en su real contexto y proyección, que es el del país insertado en la economía global. Por último, ambos deben aprovechar al máximo las circunstancias del Bicentenario, para ubicar los asuntos de la educación en su más profunda y relevante proyección, que es la de la construcción de la comunidad que queremos ser, o, nada menos, nuestra identidad como nación30. El reconocimiento de la naturaleza de los problemas es la base de cualquier política de calidad y desde esta perspectiva debemos aceptar que las políticas deben incluir como dimensión intrínseca de las mismas la incertidumbre, por complejidad de lo que está en juego. Una aproximación a tal complejidad, que apunta a asuntos que no están en el centro de las agendas analizadas precedentemente, pero que tocan a cuestiones esenciales de la educación al acercarse el Bicentenario, debería a nuestro juicio relevar al menos lo siguiente: •

En circunstancias de celebración de la diversidad y la autonomía individual, por un lado, y énfasis en las dimensiones instrumentales de la educación (competitividad económica), por otro, es necesario abordar las interrogantes sobre las dimensiones valorativa, de cohesión social y ciudadana de la educación31;

Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, a su vez basados en el informe Los Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo XXI, del Comité Técnico Asesor del diálogo nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la República (1995). 30 “Por mucho tiempo, la reflexión sobre nuestra identidad como nación de cara al siglo XXI no va a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca aceleradamente.” Eugenio Tironi. El Mercurio, 19 de julio de 2007. 31 Esto estuvo en el núcleo de lo tratado por una políticamente plural Comisión de Formación Ciudadana, convocada en 2004 por el Ministerio de Educación (Ministerio de Educación, 2005). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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•

Limitación de la visión pública de los resultados de la educación, al restringirse ésta a la información provista por las pruebas estandarizadas. Como queda dicho, Chile tiene más información sobre su quehacer educativo que nunca antes en su historia y más que ningún país de Latinoamérica, pero esto no debe hacer perder de vista la pregunta por lo importante de la educación que no medimos (como las tres dimensiones mencionadas en el punto previo), y que tiende a no ser materia de deliberación ni acción públicas.

•

Alcance de los apoyos a respuestas regionales y locales a los problemas, en el marco de políticas nacionales que las financien y respalden sin ambigüedades.

El argumento es que no hay respuestas fáciles, del tipo sí/no, a los asuntos relevados de las dos agendas, así como a los recién señalados. Ni siquiera una institucionalidad de aseguramiento de la calidad robusta y consistente puede disolver la incertidumbre que nos afecta. Debiéramos hacer de ésta, parte de las políticas, junto a la experimentación, la discusión y la adaptación flexible de instituciones y actores. ¿Hay lecciones de los procesos de generación e implementación de políticas educacionales en Chile en la última década y media que valga la pena conservar y tener presente en la coyuntura actual de aparente asimetría entre requerimientos al sistema político y sus capacidades de respuesta en educación? El ciclo largo de políticas que se inauguró en 1990 y que se cierra en el presente de incertidumbre acerca de la nueva fase en gestación, enseña cuatro criterios que consideramos siguen válidos para la etapa que se abre: i) responder con similar consistencia e intensidad a los requerimientos de la cohesión social y de la competitividad; ii) dedicar energía y atención comparables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar al campo adversario; y iv) luchar por lograr equilibrio de conocimientos en la visión y equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementación (Cox, 2006). El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremacía del valor de la inclusión en la educación para un orden democrático. Este no puede ser traducido en instituciones y prácticas educativas duraderas y efectivas si no es en base a consensos políticos, para cuya construcción el tercer criterio avanzado –respeto por el campo adversario– es el de más difícil realización. Se trata, sin embargo, desde Aristóteles a Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrático32. El mismo que fue avasallado al instaurarse la institucionalidad educativa que tenemos y que se requiere sea hegemónico al momento de reformarla.

“El respeto, no diferente de la aristotélica philia politiké, es una especie de “amistad” sin intimidad ni proximidad; es una consideración hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros el espacio del mundo, y esta consideración es independiente de las cualidades que admiremos o de los logros que estimemos grandemente” (Hannah Arendt, 2003, p. 262).

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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 175-204 Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política Cristián Cox D.

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Una educación de más calidad: algunas reflexiones A higher quality education: some thoughts Harald Beyer* Resumen En este artículo se recuerda que Chile tiene un desempeño educativo deficiente, el que no se origina en aquellos factores que tradicionalmente se citan para explicar esta situación. Ni nuestro gasto por estudiante, nuestra elevada desigualdad o el tamaño de las salas de clases son suficientes para justificar nuestro mediocre desempeño. Asimismo, enfatizamos que el sector educación tiene instituciones débiles y mal articuladas que invitan a una dilución de responsabilidades y a un inadecuado control de establecimientos educativos, pero, además, a un mal diseño de las políticas educativas. Se requieren unidades profesionales eficientes y efectivas con propósitos definidos. Entre otros, se propone un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación, muy distinto al proyecto de superintendencia que se tramita en el Congreso. Asimismo, se aborda la situación docente donde el marco regulador de las condiciones laborales de los profesores, así como su insuficiente preparación, deben modificarse sustancialmente. Se sugieren mecanismos institucionales que creen incentivos para asegurar una mejor formación inicial docente. Se concluye con una discusión sobre el financiamiento de la educación, señalando algunas deficiencias en su diseño. Palabras clave: calidad y equidad de la educación, docentes, financiamiento de la educación, instituciones educativas Abstract This article reminds the reader about Chile’s deficient educational performance. Reasons such as the expenses per student, high level of inequality, or classroom size are not strong enough to justify Chile’s mediocre educational performance. Furthermore, we emphasize that the educational sector has weak and wrongly articulated institutions that promote both the dilution of responsibilities and an inadequate control of educational establishments, as well as a defficient educational policy design. We require effective and efficient professional units with defined purposes. Among others, we suggest an educational quality assurance system, but quite different from the superintendence project currently at Congress. We also approach teachers’ situation, stating that the regulatory framework for their working conditions should be substantially modified. We address their inadequate preparation and suggest institutional mechanisms be developed to create incentives for an improved initial teacher training. We finally discuss educational financing and point out its design deficiencies. Key words: education quality and equity, teachers, educational financing, educational institutions. * Doctor en Economía, UCLA. Coordinador Académico del Centro de Estudios Públicos, hbeyer@cepchile.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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1.  Introducción

a realidad educativa del país no es satisfactoria. No hay una única explicación para este hecho y tampoco este es el espacio para volver a ellas1. Mirando hacia el futuro es importante desarrollar instituciones que orienten los esfuerzos de todos los actores en pos de una educación de calidad, respetando ciertos principios básicos que caracterizan a nuestro sistema educativo. Este, en primer lugar, es y ha sido de provisión mixta. Es cierto que en los últimos años ha crecido el sistema privado de educación, pero ello en gran medida es el resultado de falencias institucionales que se abordan más adelante y, también hay que reconocerlo, de un sistema de financiamiento que hasta 1980 no garantizaba estabilidad en la asignación de fondos al sistema particular subvencionado de educación, pero claro esa es un contención artificial a la que no parece razonable volver. En segundo lugar es un sistema que aspira a no discriminar entre proveedores educativos. La razón de esto es relativamente fácil de entender, aunque pocas veces se considera en el análisis. Si se discrimina entre los sectores públicos y privados se corre el riesgo de discriminar entre familias más que entre establecimientos. Por supuesto, se puede argumentar que las exigencias, en la práctica, son distintas para cada establecimiento y ello exigiría un trato distinto. Con todo, no es evidente que esas exigencias sean realmente diferentes. En todo caso es algo que debe estudiarse. Sostenemos que un problema central de nuestro sistema educativo es su debilidad institucional. Por una parte, escasa capacidad para monitorear el desempeño de los establecimientos y, por ello, paradójicamente menos autonomía de parte de estos para llevar adelante su gestión. Un caso de un inadecuado equilibrio en la supervisión de los establecimientos que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso puede exacerbar antes que equilibrar correctamente. Por eso proponemos un sistema de aseguramiento de la calidad cuya labor es más bien orientar a los establecimientos en el logro de una educación de calidad más que exigir una sobredimensionada rendición de cuentas. Postulamos que ésta debe existir, pero debe ser más simple y estar en manos de una oficina de subvenciones que, además de esta tarea, tiene que buscar los mecanismos más adecuados para canalizar los recursos a los establecimientos educativos y estudiar periódicamente el diseño más apropiado de la subvención. Este fortalecimiento institucional es imprescindible para apoyar la elaboración de estándares educativos que debe estar en manos de una unidad distinta, responsable, además de articular el currículum, los planes y programas y los materiales educativos. La actual unidad de currículo y evaluación nos parece totalmente subdimensionada para llevar adelante de buena forma esta labor. Se sugieren otros fortalecimientos institucionales que permitan una adecuada rendición de cuentas.

El lector interesado en mi visión al respecto puede consultar Beyer (2001) y Beyer et al. (2001).

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También se abordan en este artículo propuestas para reformar el marco que regula las condiciones laborales y salariales de los docentes, se revisa la gestión pública de educación y se cuestiona el diseño del sistema de financiamiento que comienza a perfilarse a partir del proyecto de subvención preferencial y de los anuncios del 21 de mayo pasado. Se analiza además negativamente la división entre educación básica y media y entre educación científico-humanista y técnico-profesional. Se sugiere que ambas requieren una articulación más adecuada a los desafíos educativos del país. Las propuestas y análisis que aquí se plantean se inscriben en el amplio debate sobre calidad y equidad que debe realizarse en el país y que se ilustra en la siguiente sección.

2.  La equidad y la calidad Un objetivo primordial de la política educativa es elevar el rendimiento de los estudiantes de manera de asegurarles las mejores oportunidades posibles. Para ello deben concentrarse los esfuerzos en los aprendizajes de los estudiantes. De más está decir que este no es el único objetivo de la educación, pero sin ese foco dichos aprendizajes se diluyen y la escuela deja de ser una institución de oportunidades, convirtiéndose en una reproductora de las desigualdades sociales y culturales propias de los hogares de los que provienen esos estudiantes. Sin el foco en los aprendizajes los niños y jóvenes no sólo pierden la capacidad de integrarse a un mundo cada vez más complejo, sino que también la posibilidad de mirar con distancia y espíritu crítico los desarrollos de éste. Es sabido que el aprendizaje presente invita a nuevos aprendizajes y que una adquisición temprana de habilidades cognitivas y no cognitivas facilita los aprendizajes posteriores2. Este “encadenamiento” sugiere que las mayores inversiones en aprendizaje y desarrollo de habilidades se tienen que hacer temprano y que ello es eficiente porque su retorno social es el más alto. Los efectos sobre equidad de esta inversión temprana son significativos. El gráfico siguiente es, al respecto, iluminador. Sin políticas que ataquen este desigual desarrollo cognitivo inicial difícilmente se avanzará en una mayor equidad de los aprendizajes. El encadenamiento que mencionábamos antes nos pasará la cuenta. Por supuesto, estas políticas dicen relación con una educación preescolar de calidad. La evidencia empírica disponible para otros países sugiere que el impacto y retorno de programas alternativos son muy distintos, incluso algunos no tienen mayores efectos en los aprendizajes y desempeños posteriores de los

Al respecto véase, por ejemplo, Carneiro y Heckman (2003).

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asistentes a esos programas3. Es crucial, entonces, asegurar un programa de calidad. Sería un error avanzar sólo en cobertura y descuidar la calidad. En este último ámbito hay algunas iniciativas interesantes para avanzar en su aseguramiento4, pero aún se está lejos de tener programas e instituciones adecuadas. Hay aquí, entonces, una tarea enorme. Si los niños no son expuestos desde muy temprano a una experiencia educativa significativa y desafiante, difícilmente lograrán ir acumulando los conocimientos y destrezas necesarios para enfrentar los desafíos a los que los expone esta época que les toca vivir. Gráfico 1 Desigual desarrollo cognitivo (Vocabulario de niños de acuerdo al estatus ocupacional de los padres) 1.400 Profesionales 1.000 Obreros 600

Red Social

200 10

Meses

Fuente: Hart y Risley (1995).

Por supuesto, dicha experiencia se tiene que repetir en las otras etapas escolares porque en caso contrario las desigualdades iniciales, en lugar de acotarse o reducirse, pueden aumentar a medida que se avanza el proceso educativo. En ese sentido, es preocupante cómo las posibilidades relativas de los estudiantes que no pueden pagar las tarifas de los colegios particulares se diluyen a media que avanza el proceso educativo. Así, por ejemplo, del 10% de mejores rendimientos en cuarto básico, un 27% lo conforman estudiantes de colegios particulares pagados. Esta proporción se empina a 44 por ciento en segundo medio y en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) a, aproximadamente, un 57%. Es innegable, entonces, que en los establecimientos

Una buena revisión de programas alternativos y de las características de los mismos que marcan la diferencia se puede encontrar en Karoly et al. (2005). 4 Destaco, a modo de ejemplo, una publicación de noviembre de 2005 de JUNJI promoviendo un sistema de acreditación de la calidad. También, las propuestas curriculares y de planificación educativa elaboradas por Fundación Integra.

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educativos financiados por el Estado se avanza a ritmos demasiado lentos que no sólo subestiman la capacidad de sus estudiantes, sino que constituyen un lastre significativo para su desarrollo educativo posterior. No es extraño, entonces, que el desempeño educativo comparado de nuestros estudiantes como muestra el Gráfico 2, aun después de controlar por nuestra desigual distribución de capital cultural y nuestro menor gasto por alumno, sea tan deficiente. Gráfico 2 Desempeño en Prueba PISA de capacidad lectora. Segundo Medio (Resultado de cada país corregido por la distribución de capital cultural)

Polonia Indonesia

Austria

Italia

EE.UU.

Alemania

Suiza

Brasil

400

Portugal

Noruega

Grecia Argentina

Japón

Canadá

Dinamarca

450

Bélgica Francia

Inglaterra España

Hungría México

Irlanda

Suecia

500

Finlandia Corea

Chile

Puntaje PISA

550

Australia

Rep. Checa

600

Perú

350

300

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

Gasto Acumulado por Estudiante

Fuente: Elaborado a partir de OECD (2003).

Para la construcción de este gráfico, que relaciona gasto en educación con puntaje en la prueba PISA, se corrige el puntaje de cada país suponiendo que todos ellos tienen la misma distribución de capital cultural y social (se asume que ella es equivalente a la observada para el promedio de los países de la OECD). Así, por ejemplo, Chile pasa de un puntaje bruto de 410 a uno corregido de 441 puntos (su proporción de estudiantes de bajo capital cultural es superior al promedio de la OECD). Esta prueba, cabe recordarlo, evalúa competencias lectoras para la población de 15 años5. La curva que se presenta en el gráfico refleja el mejor ajuste posible entre gasto y desempeño en PISA y revela

Esta prueba aspira a medir la capacidad de lectura de los estudiantes de 15 años en un sentido amplio, esto es, la capacidad para entender, usar y reflexionar sobre textos escritos que descansen en contenidos no sólo literarios sino que también matemáticos y científicos. Se estima que miden

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que nuestro país tiene un desempeño que está por debajo del que le correspondería si los recursos invertidos le dieran los mismos frutos que al promedio de los países que participan en esta medición. Entender las causas de esta brecha e intentar cerrarla es fundamental para mejorar las oportunidades educativas de nuestros niños y jóvenes. Una marcada diferencia en el desempeño de estudiantes, especialmente asociada a las distintas dotaciones de capital sociocultural, podría explicar esta realidad. Es un argumento al que se recurre a menudo en el debate educativo. El Gráfico 3 le resta soporte a esta hipótesis. Gráfico 3 Rendimiento en prueba PISA y capital cultural de los hogares6 600 550 500 450 400 350 300 250 -3,5

-3

-2,5

-2

-1,5

-1

-0,5

0,5

1,5

Índice de estatus cultural, social y económico (desviación estándar) Chile

Argentina

Hong Kong

Tailandia

España

Irlanda

Rep. Checa

Alemania

Fuente: Informe PISA 2003.

Es evidente que en cada país los resultados educativos están influidos positivamente por el capital cultural de los estudiantes7. En este caso, ese capital ha sido medido a través

las habilidades, competencias y destrezas que se requieren para desenvolverse adecuadamente en la sociedad actual. 6 La gradiente que expresa la relación entre ambas dimensiones no está dibujada necesariamente en su totalidad. 7 La misma regularidad se observó para los demás países participantes en PISA.

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de varios indicadores que incluyen el índice socioeconómico del estatus ocupacional de los padres, el nivel educacional de los padres, un indicador de riqueza familiar, la disponibilidad de recursos educacionales en el hogar y un índice de posesiones en el hogar que están relacionados con cultura “clásica”8. La intensidad de la relación, ciertamente, difiere y en algunos países, como Hong Kong y Tailandia, ella es menos pronunciada. Para otros países, como Alemania y la República Checa, esta relación es especialmente marcada. La relación para Chile (la línea inferior en el gráfico) se encuentra en un nivel medio. De hecho, la pendiente de la gradiente para nuestro país es equivalente a la del promedio de los países de la OCDE. Esta constatación no hace razonable pensar que la brecha que se refleja en el Gráfico 2 tenga su origen en una inequidad de desempeños educativos especialmente pronunciada en nuestro país. Otro factor que, habitualmente, se esgrime para explicar esta brecha es la organización de nuestro sistema educativo y, en particular, la forma en que se distribuyen nuestros estudiantes entre los establecimientos educativos. Es así como, en una perspectiva comparada, llama la atención la relativamente alta incidencia que tienen las diferencias entre establecimientos en la explicación de la varianza de los rendimientos de los estudiantes9. Aunque no hay explicaciones simples para esta constatación empírica, los países que presentan mayor varianza de resultados entre escuelas tienden a tener sistemas educativos selectivos o socialmente poco integrados. Detrás de ello no se esconden necesariamente deficiencias en la organización de su sistema educacional, sino que estrategias educativas diversas. Se ha argumentado, por ejemplo, que reunir a estudiantes en grupos más o menos homogéneos favorecería el desempeño educativo general elevando el rendimiento promedio y la equidad. Otros países rechazan esta opción y privilegian una mayor integración social. Aunque detrás de estas concepciones se esconden visiones muy arraigadas de cómo debe organizarse la educación, desde luego muy legítimas, nuestro interés es desentrañar si la decisión de privilegiar una u otra afecta el desempeño general de un país. Esto equivale a preguntarse si el deficiente desempeño educativo de nuestro país puede explicarse por el desigual desempeño de los establecimientos y más específicamente por la escasa integración social. Hay dos fenómenos que son complicados para esta tesis. El primero es que la segregación social y académica de nuestro país se encuentra en un nivel intermedio en el concierto internacional10. Este resultado sería consistente con estudios que sugieren que, a pesar de que es indiscutible la segmentación existente en nuestro sistema educacional, hay un grado importante de porosidad social. Ello explica que niños pertenecientes a

Para más detalles sobre estas variables véase OECD (2003). Los resultados deben ser mirados con cautela porque en pruebas como el SIMCE esta conclusión es menos evidente. Sobre este punto véase, por ejemplo, Ramírez (2007). 10 Esta afirmación se basa en OECD (2003), en particular su Gráfico 7.20, página 220. 9

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los deciles más pobres de la población asisten a establecimientos educacionales que, en promedio, atienden a estudiantes de nivel socioeconómico medio11. Gráfico 4 Proporción de la varianza entre estudiantes que es explicada por la varianza entre establecimientos Hungría Austria Alemania Chile Rep. Checa México Argentina Hong Kong Japón Corea Tailandia España Australia Dinamarca Irlanda Nueva Zelandia

67,2 60,0 59,8 56,7 53,4 53,4 51,2 48,3 45,4 37,4 30,9 20,7 18,8 18,6 17,8 16,2

Fuente: OECD, 2003, Informe PISA.

El segundo factor que abona en contra de la tesis es que ella descansa, fundamentalmente, en la idea de que existen efectos compañeros importantes al interior de las salas de clase que pueden elevar el desempeño de algunos estudiantes, especialmente aquellos de menos nivel socioeconómico o de menores habilidades académicas. Esta creencia, fuertemente arraigada en educadores, no parece tener el respaldo que tradicionalmente se le ha atribuido. Sin desconocer que hay evidencia que soporta la existencia de este efecto, estudios recientes que controlan por la no aleatoriedad envuelta en la selección de establecimientos, salas de clases y profesores apuntan a que este es inexistente o a lo más muy modesto. Son ejemplos de esta literatura los trabajos de Cullen, Jacob y Levitt (2003), Angrist y Lang (2004), Hoxby y Weingarth (2005), Burke y Saas (2006) y Vigdor y Nechyba (2007)12. En una dirección análoga Waldinger (2006) utilizando tres bases de datos distintas (PIRLS, PISA y TIMSS) llega a la conclusión de que países que separan

11 12

González et al. (2004). Una revisión detallada de esta literatura y del estado del debate se puede ver en Beyer (2007).

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a sus estudiantes de acuerdo a habilidades logran que pese menos el capital cultural de los padres, contribuyendo a aumentar equidad y elevando su desempeño general. Apelar, entonces, a una falta de integración para explicar la brecha no parece convincente. Ésta puede tener otros beneficios, pero no necesariamente ellos están en el terreno del desempeño educativo. Dicho esto no cabe duda que la forma en que se ha ido definiendo el financiamiento para la educación en Chile hace que el gasto por estudiante y su capital cultural estén positivamente correlacionados, dificultando seriamente las posibilidades de revertir las desigualdades iniciales. Sobre esto haremos un planteamiento más adelante. Si a ello se suma la insuficiente cobertura en educación preescolar y la incierta calidad de estos programas, tal como discutíamos más arriba, se requiere redoblar aún más los esfuerzos para mejorar calidad y equidad. En Chile también ha faltado reflexión sobre la organización de nuestro sistema educativo. Los liceos públicos selectivos fueron en su momento un pilar del sistema educativo, pero salvo unas pocas excepciones localizadas en la capital, estos han perdido presencia restándole fuerza a la educación pública. Los argumentos para desalentarlos no son, a la luz de evidencia reciente para Inglaterra que en su momento los suprimió, convincentes. Estos liceos pueden ser un vehículo importante de movilidad social y equidad que no parece razonable descartar sin mayor análisis. Es más, creemos que esa evidencia sugiere que hay buenas razones para fortalecer los liceos públicos selectivos. La educación técnica profesional también requiere mayor reflexión. Aunque se han hecho esfuerzos para dotarla de una estructura coherente, reduciendo su extensión y acotado las disciplinas, sigue siendo una modalidad que no tiene un objetivo preciso. Su comportamiento ha sido muy errático en el tiempo. En 1981 era un 30 por ciento y descendió hasta un 17 por ciento de la matrícula en 1987. Hasta ese entonces el valor de la subvención de esta modalidad estuvo por debajo de la correspondiente a la educación científico-humanista. A partir de ese año esta situación cambió, fijándose la subvención de esta última modalidad por debajo de la técnico-profesional. Ésta comenzó nuevamente a crecer para empinarse hasta un 45 por ciento en 1998 para luego comenzar a descender y situarse en el 38 por ciento actual13. Un camino razonable para nuestro país, habida cuenta de que la educación dual no parece tener un futuro muy promisorio, es articular mejor la educación secundaria con la superior de carácter técnico-profesional. Esta última, de hecho, está desplazándose rápidamente al sector servicios, donde parece concentrarse el futuro productivo de nuestro país sin que algo similar, salvo contadas excepciones, se observe en la media. Esta es una dimensión que requiere un análisis en su propio mérito que no analizaremos y que dejamos apenas enunciado. 13

Cabe hacer notar que los cambios curriculares comenzaron a ponerse en efecto el año 1999 y ello puede haber alterado el equilibrio entre ambas modalidades, sobre todo teniendo en consideración que los dos primeros años de media pasaron a ser comunes.

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3.  Nuevas instituciones en educación Una reacción común en diversos círculos cuando se presenta evidencia comparada sobre los rendimientos educativos de nuestro país, aun después de corregir por las desigualdades en capital sociocultural de los estudiantes y descartar algunas hipótesis obvias, como aquellas analizadas en la sección anterior, es que no se puede competir con la “cultura” o la “responsabilidad” de otros países. Es cierto que sociedades que partieron antes pueden tener ventaja porque han tenido más tiempo para “ensayar y errar”, pero de repente parecemos retrotraernos a Nuestra Inferioridad Económica de Encina y así como el “viejo” historiador nos atribuía una “extraordinaria ineptitud económica… hija de la mentalidad de la raza o, en el mejor de los eventos, consecuencia de una educación completamente inadecuada…”, atribuimos nuestros insatisfactorios resultados educativos a nuestra incapacidad –que descartamos de plano–, insuficiencia de recursos o una formación docente completamente inadecuada. Pero aquí queremos enfatizar que nuestro desempeño no es independiente del marco institucional en el que se desenvuelve la educación en nuestro país. La “cultura” y la “responsabilidad” de un país no se pueden desligar enteramente de ese marco y ciertamente están influidas por él. Una vez que ello se incorpora en nuestro análisis, la explicación de la brecha del Gráfico 2 puede enriquecerse significativamente. La disponibilidad de bases de datos internacionales que permiten realizar estudios comparativos ha dejado en evidencia que los desempeños educativos de los países están influidos por el impacto que las instituciones educativas tienen sobre los incentivos de sostenedores, profesores, estudiantes y sus familias. Entre estas instituciones se cuentan los exámenes externos para los estudiantes, los sistemas de aseguramiento de la calidad escolar, la autonomía en la gestión escolar, los contratos de desempeño y los estatutos laborales de los docentes. Ellas afectan el comportamiento de los actores y a través de esta vía tienen la posibilidad de afectar la calidad del sistema educativo. Por cierto, esta mirada institucional no debe abordarse de manera estrecha. También caben aquí, por ejemplo, la forma en que se organizan jurídicamente los establecimientos públicos y privados, la estructura del sistema escolar y los requisitos para ingresar a la profesión docente. Sobre esto último, la experiencia con exigencias de este tipo, como son los exámenes de habilitación o certificación, no es enteramente satisfactoria14. En todo caso, muchos de los estudios empíricos han fallado en precisar con exactitud las características de las certificaciones y de las habilidades que se están evaluando. Estos aspectos los tocaremos más adelante.

Para una revisión sobre exigencias para profesores y sus efectos sobre rendimiento escolar puede verse Hanushek y Rivkin (2006), “Teacher Quality” en Hanushek y Welch, eds., Handbook of the Economics of Education, North Holland: Elsevier.

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El Gráfico 5 parece un buen punto de partida para iniciar la discusión sobre el peso de las instituciones. En él se grafica para el SIMCE de cuarto básico de 2006 el desempeño en lenguaje y matemáticas de cada uno de los establecimientos municipales y particulares subvencionados urbanos controlando por el grupo socioeconómico al que pertenecen. Aparece una regularidad ya informada: a medida que se eleva el nivel socioeconómico de los establecimientos (desplazamiento hacia la derecha en el gráfico) sube el rendimiento promedio. Lo que no es tan conocido es que al interior de cada grupo socioeconómico hay una importante variación en los resultados de los distintos establecimientos. Por eso, que la alta varianza que se observa entre escuelas y colegios en nuestro país (Gráfico 4) no se explica sólo por las diferencias en la composición social de los estudiantes, sino que es significativa entre aquellos que agrupan a grupos socialmente similares de estudiantes. El Gráfico 5 muestra que tanto para establecimientos municipales como particulares subvencionados las diferencias de desempeño son significativas. Cabe hacer notar que la dispersión de resultados tiende a disminuir con el nivel socioeconómico (esta tendencia es rota sólo por los establecimientos municipales en el caso de lenguaje). Este dispar desempeño al interior de grupos sociales homogéneos y la comprobación de que las disparidades no son fijas sugiere que se puede intentar reducirlas. Pero, ¿cómo hacerlo? Postulamos que el país carece de arreglos institucionales coherentes preocupados de velar con carácter permanente por una educación de calidad. No basta consagrar el derecho a una educación de calidad, sino que se requiere de instituciones que monitoreen el logro de esa educación en el tiempo. Por cierto, no se trata de que la lleven adelante. Son los propios establecimientos los responsables de ello. Es crucial, además, definir bien las tareas de esas instituciones. Si el foco es incorrecto, se habrán creado nuevas burocracias que luego será muy difícil modificar y no se habrá avanzado en el logro de una educación de calidad. Pero antes de entrar en detalle a esa discusión, parece prudente hacerse cargo de que la variación entre escuelas y colegios, observada en el Gráfico 5, podría responder a una inadecuada categorización socioeconómica de los establecimientos. Un afinamiento de la misma quizás haría que la dispersión de resultados que observamos en cada grupo socioeconómico se diluya. Sin embargo, su magnitud es tan alta que es difícil aceptar esa posibilidad. También podría esta realidad reflejar una selección por habilidades, pero no podemos olvidar que estamos hablando de cuarto básico y probablemente esta evidencia sólo refleja las dispares experiencias educacionales a las que se enfrentan niños que, en otros aspectos, son muy parecidos. Por lo demás, la evidencia respecto de la existencia de una marcada selección por habilidades es débil en este nivel. Si bien es posible que un esquema educativo donde los establecimientos están muy presionados para obtener resultados satisfactorios estos puedan elevarlos a través de la selección o expulsión de estudiantes (competencia S) es dudoso que esa presión esté presente en nuestro país. Con todo, existen estudios que sugieren que esa Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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Gráfico 5 Rendimientos en el SIMCE 2006 A. Lenguaje SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje Establecimientos Municipales Urbanos

Lenguaje

SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos

Grupo Socioeconómico

B. Matemáticas SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas Establecimientos Municipales Urbanos

Matemáticas

SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos

Grupo Socioeconómico

Fuente: Elaboración propia a partir de bases SIMCE.

posibilidad no se puede descartar del todo15. Las conclusiones de éstos, sin embargo, son indirectas y se basan, por ejemplo, en reportes de los padres sobre si sus hijos

Por ejemplo, de acuerdo con Parry (1997) el 15% de las escuelas municipales y el 63% de las escuelas privadas subsidiadas en Santiago seleccionarían a sus estudiantes. Más recientemente, Elacqua y Fábrega (2004) sugieren que el 24% de las escuelas municipales y el 60% de las privadas pueden estar seleccionando a sus estudiantes.

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tuvieron que rendir exámenes o completar formularios. Esto contrasta, por ejemplo, con la evidencia recogida por la encuesta CEP de junio-julio de 2006 en la cual un 94 por ciento de los padres declara tener sus hijos en los establecimientos originalmente seleccionados. Este dato parece ser, además, consistente con la evidencia de que la gran mayoría de los establecimientos tienen dificultades para llenar sus vacantes. Por otra parte, evidencia más dura, como la que proviene del informe PISA o la que arrojan las brechas P75-P25 o desviación estándar de rendimiento de los estudiantes al interior de los distintos establecimientos, no sugiere que estemos en presencia de una marcada selección por habilidades. En este contexto cabe preguntarse si institucionalmente el país está en condiciones de afectar la dispersión de rendimiento de establecimientos que atienden a niños y niñas parecidas. Pero antes parece útil intentar dilucidar si este comportamiento tiene alguna regularidad porque si de un año a otro los rendimientos se modifican sustancialmente de un establecimiento a otro es difícil diseñar instituciones que puedan lidiar con esa irregularidad. El Gráfico 6 nos ayuda a avanzar en una mejor identificación de la situación. Gráfico 6 SIMCE de lenguaje 4º Básico: Región Metropolitana

Aunque hay excepciones, parece observarse una marcada inercia en el rendimiento de los establecimientos. Así, un buen predictor del rendimiento del año 2005 Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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lo constituyó el rendimiento en el año 1996 (la correlación es 0,74). Por supuesto, se podría argumentar que estamos frente a una foto de los establecimientos que estaban presentes en ambos años, pero quizás los que están entrando al sistema son mejores que los que salieron evidenciando que la institucionalidad actual sería suficiente para promover cambios en calidad. Entre 1999 y 2005 los establecimientos escolares que ofrecían básica en la RM pasaron de 1.542 a 1.764. Ese cambio es consecuencia de una salida de 152 establecimientos y una entrada de 374. Lamentablemente, la evidencia no es satisfactoria. El siguiente cuadro muestra los resultados en lenguaje que tuvieron en 1999 los que se fueron antes de 2005 y los resultados que tuvieron en 2005 los que entraron después de 1999. Se presenta para los niveles socioeconómicos C y D que es donde se concentró la entrada y salida de establecimientos16. Cuadro 1 Rendimientos de establecimientos que entran y salen: Región Metropolitana Resultados en 1999 de los que no están ahora

Resultados en 2005 de los que no estaban en 1999

NSE C

245

243

NSE D

267

264

Fuente: Elaboración propia a partir de reportes SIMCE.

Estos antecedentes preliminares sugieren –aunque no necesariamente comprueban– que nuestro sistema educativo no promueve con fuerza los aprendizajes y las competencias educativos, al menos como son capturados por el SIMCE. Cambios institucionales en esta dirección serían, entonces, bienvenidos.

3.1  Sistema de aseguramiento de la calidad Es muy difícil imaginar desde un inicio las instituciones que son necesarias para avanzar en la calidad de la educación. Por eso, surgen nuevas o las antiguas van evolucionando para hacerse cargo de desafíos como este. Como hacíamos ver, hace poco las instituciones que hemos construido en educación no son capaces de asegurar una calidad razonable. Sabemos que no sólo es un problema de financiamiento o de insuficiente provisión

Debe notarse que las clasificaciones socioeconómicas difieren levemente entre mediciones, pero no creemos que ello afecte mayormente la comparación.

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privada o pública de educación. Son muchas nuestras carencias, pero es evidente que una fundamental es la ausencia de un marco institucional que estime a los establecimientos educativos a mejorar sus desempeños. Hoy día descansamos fundamentalmente en la elección de los padres. Ello es un apoyo importante, pero es insuficiente por diversas razones. No siempre privilegian la calidad académica. Que así lo hagan es legítimo, pero hay que velar por estándares mínimos para igualar las oportunidades de los niños. En otros casos sus posibilidades efectivas de elegir son muy escasas. También, porque la información sobre el desempeño de los establecimientos a los que envían a sus hijos les llega de manera muy dispersa o es difícil de interpretar. Una forma de respaldar a los padres y resguardar los intereses de los niños es avanzar hacia un sistema de aseguramiento de la calidad. Una dimensión de este sistema es perfeccionar continuamente la información asegurándose que los padres entiendan la verdadera situación en la que se encuentran, desde el punto de vista de la calidad, los establecimientos a los que envían a sus hijos. Un objetivo complementario tanto o más importante, al igual que en los países en los que existen estos sistemas, es instalar en los establecimientos, a través de supervisiones bien pensadas, una cultura organizacional orientada a la calidad. No se trata de que los responsables de esa supervisión se involucren en la gestión de los establecimientos, los inunden de procedimientos burocráticos o exijan detalladas cuentas por cada peso que invierten, sino que realizar una supervisión o inspección que, a través de un juicio experto y profesional, prepare un informe público que evalúe la marcha del establecimiento y, en particular, revise si su gestión es coherente con el logro de una educación de calidad. Estos procesos de aseguramiento de la calidad descansan en una autoevaluación y en el principio de que no es prioritario inspeccionar a los establecimientos de buen desempeño. Aspiran a crear una cultura en los establecimientos en la que sus prácticas estén constantemente sujetas a evaluación con el propósito de asegurar una educación de calidad. Las inspecciones buscan precisamente reforzar las habilidades de los establecimientos para autoevaluarse y facilitar los esfuerzos de mejoramiento de la calidad de la educación. Se trata, entonces, de apuntar a que se analice cómo la administración de los docentes, de las políticas y estrategias de la escuela, liceo o colegio y el uso de los recursos están impactando en las actividades que se desarrollan en la institución, la manera en que los profesores realizan sus clases y en los aprendizajes de los estudiantes. Sólo así se podrá comenzar a responder si el establecimiento está haciendo todo lo posible para alcanzar una educación de calidad. En esta labor, como es evidente, no se lesiona la autonomía de los establecimientos ni se cuestionan sus proyectos educativos, sino que permite que los establecimientos tomen conciencia de cómo están desarrollando su gestión y las falencias que ella puede Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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presentar. La evaluación respecto del uso de los recursos se hace en este contexto general, pero no se exigen rendiciones de cuenta detalladas que desvíen el foco del logro de una educación de calidad17. No puede dejar de mencionarse que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso está muy lejos de avanzar en esta dirección. Hay muy poco en él que recoja la experiencia comparada en aseguramiento de la calidad. Es más, parece desconocer totalmente esa experiencia. En cambio, se privilegia una detallada rendición de cuentas que desviará la atención desde la gestión pedagógica hacia una financiera. No es que ésta no deba existir pero los estándares exigidos en esta dimensión están totalmente sobredimensionados. Y en el proceso de satisfacerlos no hay nada que garantice que al mismo tiempo se está avanzando hacia una educación de calidad. No se trata de impedir el fortalecimiento de las capacidades del Estado para monitorear los establecimientos educativos sino sólo de dirigir de manera adecuada su foco. Hay muy poco en el proyecto, siendo generosos en la afirmación, que permita detonar un proceso de mejoramiento de la calidad como si ofrece la oportunidad un modelo como el que hemos sugerido más arriba. Por supuesto, este último es compatible con la revocación del reconocimiento oficial si después de un número razonable de inspecciones se constata que no se logra orientar un establecimiento hacia el logro de una educación de calidad. La preferencia por sistemas de aseguramiento de la calidad como el resumido antes no es arbitraria, sino que descansa en la evidencia que surge de la literatura sobre escuelas efectivas. Ésta demuestra que un buen desempeño no es casualidad, sino que el resultado de características de los directivos, de las políticas y estrategias desarrolladas por cada establecimiento. Son estas prácticas las que se pueden estimular a través de estos sistemas respetando el hecho, como demuestra la literatura de escuelas efectivas, que no existe una única manera de llevar adelante una experiencia educativa significativa ni un modelo único de organización de las actividades pedagógicas18. Estos sistemas de aseguramiento de la calidad tienen que ir acompañados de la definición de estándares de calidad que aborden los aprendizajes y las competencias que se espera que los establecimientos desarrollen en sus estudiantes. En caso contrario, un sistema de aseguramiento puede caer en discrecionalidades. Con todo, su puesta en marcha tiene la ventaja de no exigir una definición acabada de los mismos. Parece razonable iniciar esta labor con criterios generales de logro en el SIMCE, muy en línea con lo que

Una descripción más detallada de cómo podría funcionar un sistema de aseguramiento de la calidad se encuentra en Brunner (2007). Planteamientos que apuntan en la misma dirección hizo el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006). El aporte de JUNJI (2005), antes citado, realizado para jardines infantiles, se inscribe en esta misma línea y con las obvias diferencias pertenece, conceptualmente, a esta “familia” de iniciativas. 18 Sobre escuelas efectivas véase, por ejemplo, Belleï et al. (2003).

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establece en esta materia específica el proyecto de ley de subvención preferencial. Por sus características, un sistema de aseguramiento de la calidad es naturalmente más amplio que los lineamientos que se pueden definir a partir de una prueba como el SIMCE, pero si ellos no se satisfacen es muy difícil asegurar una educación de calidad.

3.2  La gestión de la educación pública ¿Por qué preocuparse de manera especial de la educación municipal si la presentación de resultados que se hace cada vez que se da a conocer el SIMCE sugiere que no hay mayores diferencias entre establecimientos municipales y particulares subvencionados? La realidad es que los estudios más recientes, que en lugar de utilizar información agregada a nivel del establecimiento realizan estimaciones utilizando la información de cada estudiante, muestran que los establecimientos particulares subvencionados son más efectivos que los municipales en magnitudes que no sólo son significativas desde el punto de vista estadístico sino que también educacional, llegando en algunas estimaciones en representar entre un 15 y un 40 por ciento de una desviación estándar19. Por supuesto, se podría sostener que ello puede atribuirse a un proceso de selección de estudiantes en los establecimientos particulares subvencionados20. Sin embargo, Sapelli y Vial (2005) y Anand et al. (2006) utilizando metodologías alternativas sugieren que la mayor efectividad de los establecimientos particulares subvencionados respecto de los municipales no puede atribuirse a una eventual selección. La gestión pública debe, entonces, analizarse con atención. Hay tres grandes restricciones que enfrenta la gestión pública que, al menos en teoría, no están presentes en la gestión privada. La primera dice relación con la dispersión y tamaño de la comuna y es, especialmente, relevante en los sectores rurales. Este, en principio, es una dimensión que dice relación con el diseño adecuado del financiamiento por estudiante y el debate respecto de si la subvención debe incluir un monto asociado a transporte. No lo vamos a tratar en esta ocasión. La segunda dice relación con los costos que impone el estatuto docente a la gestión municipal. Estos apuntan, por una parte, a la gestión financiera propiamente tal y, por otra, a la gestión pedagógica.

Entre estos estudios se encuentran Mizala y Romaguera (2001) y Sapelli y Vial (2002). McEwan (2001) encuentra que esta conclusión es cierta solo para los establecimientos católicos subvencionados, mientras que no habría diferencias entre establecimientos municipales y los particulares subvencionados no religiosos. Una discusión y análisis sobre la evidencia y su interpretación puede encontrarse en Sapelli (2003). 20 De hecho, ésta es la tesis de Hsieh y Urquiola (2003) para explicar los resultados observados en el país. Sin embargo, este estudio no considera que la apertura de los colegios particulares subvencionados no es independiente del desempeño de los establecimientos públicos de las zonas en que los primeros deciden instalarse. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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Es en esta segunda dimensión donde estos parecen ser particularmente relevantes. En la primera, en cambio, estos parecen ser más acotados. Por supuesto, hay costos relevantes impuestos por negociaciones centralizadas que comprometen en demasía los dineros que ingresan por subvenciones y que, eventualmente, no permiten un balance adecuado de los gastos necesarios para apoyar una educación de calidad. Con todo, la evidencia anecdótica sugiere que respecto de los particulares subvencionados los mayores gastos no irían más allá del 10 por ciento. Se requiere, sin embargo, estudios más acuciosos. En cualquier circunstancia y al ser el gasto en docentes la parte más significativa del presupuesto, el Gráfico 7, que muestra la relación alumnos-profesor de acuerdo al tamaño del número de matriculados en cada municipio (escala logarítmica), sugiere una gestión muy dispar. Hay grandes diferencias en la relación alumno-profesor para municipios con tamaños similares de matrícula. Éstas indudablemente que se traducen en una importante diferencia en el costo por estudiante para cada municipio y que, en principio, podrían abordarse a través de instrumentos como el PADEM. Que ello no se haga es una decisión más bien política, posiblemente asociada a eventuales costos electorales de despedir profesores o cerrar escuelas y liceos. Por ello es que sería muy dañino que estas diferencias de gestión se validaran desde el gobierno central a través de asignaciones especiales. De ahí que el marco bajo el cual se asignen los 100 millones de dólares, recientemente anunciados, para mejorar la gestión municipal debe ser cuidadosamente evaluado. Gráfico 7 Dispar relación de alumnos por profesor en municipios: 2005

Fuente: Elaboración propia a partir de SINIM.

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Los resultados financieros no son los únicos afectados por la dispar gestión de los municipios. También lo son los desempeños educativos. Las diferencias entre municipios en el SIMCE son significativas aun después de controlar por la composición socioeconómica del estudiantado, el gasto por alumno y las restricciones impuestas por el estatuto docente. Éstas pueden alcanzar a casi dos veces la desviación estándar del instrumento señalado.21 Las diferencias, como hacíamos notar en el Gráfico 5, no son solo entre establecimientos municipales sino que entre municipios. El estatuto docente, entonces, ayuda a explicar sólo parcialmente el insuficiente desempeño de los establecimientos. A partir de esta dispar realidad es muy difícil concluir que la municipalización de la educación ha fracasado. En algunos casos hay buenos resultados y como sugieren Paredes y Paredes (2007) estos no dependen, como habitualmente se argumenta, del tamaño de la comuna22. Ello no significa que no se puedan abrir espacios para concretar nuevas formas de gestión descentralizada en educación que, sin desconocer la responsabilidad última de los alcaldes en la gestión, permitan mejores gestiones. En este sentido permitir la creación de corporaciones públicas de giro único que reúnan los establecimientos de una o más comunas con un directorio integrado por alcaldes y representantes de la comunidad que supervisa un director ejecutivo, nombrado por un sistema como el la alta dirección pública, es un camino que puede explorarse. Hay que recordar, en todo caso, que cada establecimiento estaría sujeto al sistema de aseguramiento de la calidad y, por tanto, obligaría al municipio a una organización alternativa a rendir cuentas por su desempeño. Por supuesto, una vez que hay apertura a una administración distinta de los establecimientos públicos se pueden probar con formas alternativas a las aquí propuestas. No es necesario privilegiar una en particular, sino que se puede “experimentar” con diversas opciones, de modo de evaluar cuál de ellas produce mejores resultados. Sin embargo, un aspecto es crucial. Deben ser organizaciones suficientemente descentralizadas que permitan una adecuada separación entre el nivel de las políticas y control de la gestión propiamente tal. La alternativa de corporaciones regionales en un país unitario como el nuestro no satisface adecuadamente esta necesaria separación de funciones.

3.3  La “Cuestión” Docente Es indudable que los logros de aprendizajes y los desarrollos de las capacidades, habilidades y destrezas necesarias para interrelacionarse en el mundo actual se concretarán finalmente en la sala de clases. Los docentes son en ese lugar los grandes actores. 21 22

Sobre esto, véase Paredes y Paredes (2007). En su estudio, el número de estudiantes matriculados no afecta los resultados en el SIMCE (Tabla 2) o bien va en la dirección contraria a la que tradicionalmente se señala, es decir, a menor tamaño los resultados son mejores (Tabla 4).

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Es importante que sus incentivos estén orientados a lograr esos objetivos, pero también tienen que estar dotados de las competencias para poder perseguirlos. Sobre este último punto se ha vuelto un “lugar común” sostener que las universidades no han estado a la altura de los desafíos que supone la formación inicial de los docentes, pero no por eso ello está alejado de la realidad. Aunque ha habido avances, aún se está lejos de tener una formación adecuada. La preparación en contenidos es insuficiente, no hay formación de las capacidades para la enseñanza de lectura en los primeros cursos y el desarrollo de habilidades de escritura, las discusiones en los programas de pedagogía son muy teóricos sin referencia a experiencias pedagógicas concretas, falta integración de departamentos al interior de las facultades y no hay oportunidades de practicar y desarrollar pedagogías apropiadas, entre otros factores23. A este listado parece conveniente agregar la falta de preparación para manejar clases con niños y jóvenes de distintas habilidades e insuficiente capacidad para planificar clases. La acreditación obligatoria de los programas de pedagogía, acordada en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior aprobado hace dos años, puede contribuir a avanzar hacia una mejor formación inicial, pero probablemente se requieren iniciativas adicionales que garanticen que el ingreso y la permanencia en la profesión docente satisfagan estándares mínimos para desempeñarse en la sala de clases. A las falencias en formación inicial debe agregarse que el desarrollo profesional continuo tampoco está orientado con claridad a la mejora de las competencias docentes y, en particular, a remediar los vacíos heredados de la primera formación o a enfrentar los nuevos desafíos que surgen durante la vida profesional del docente. El perfeccionamiento parece formar más bien parte de una estructura de remuneraciones, cada vez más compleja, donde la acreditación de los cursos, que realiza el CPEIP, no garantiza realmente calidad. No es tampoco su objetivo, de ahí que la realización de estos cursos rara vez signifique un beneficio para el niño o joven que interactúa en la sala de clases con el docente capacitado. La formación continua tiene que responder a una necesidad evidente de un establecimiento para satisfacer los requerimientos que le impone un sistema de aseguramiento de la calidad exigente. Por tanto, debe tener un sentido preciso orientado a lograr una educación de calidad. Esta reflexión nos permite volver al inicio de esta subsección cuando argumentábamos que el profesor tiene que tener su foco en el aprendizaje de sus estudiantes. El marco que regula actualmente las condiciones de trabajo y salariales de los profesores está lejos de orientar a los docentes en esa dirección. Este está muy marcado por el estatuto docente de 1991 y en parte debe entenderse como la respuesta a un retroceso significativo de las condiciones laborales de los profesores durante la década de los 8024. 23 24

Sobre esto véase OECD (2004), pp. 137-148. Sobre esto, véase, por ejemplo, Rojas (1997).

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Pero en los tiempos actuales requiere modificaciones sustanciales. Hay creciente consenso que el estatuto debe ajustarse a las exigencias que enfrenta nuestra educación, aunque los énfasis y direcciones del ajuste están lejos de acordarse25. Pensamos que en su estado actual privilegia en exceso la estabilidad de los docentes por sobre los intereses de los establecimientos y, sobre todo, de los estudiantes. Por ejemplo, el artículo 72 del estatuto docente es completamente inefectivo para remover a los profesores que incumplen su labor profesional. En la misma dirección el orden de prelación establecido para terminar las relaciones laborales en caso de ajuste de la planta a la realidad de la matrícula comunal. El acuerdo del año pasado entre las autoridades educativas y el Colegio de Profesores para permitir que se incorpore a los profesores en edad de jubilar en el primer lugar de ese orden es un avance importante. Con todo, ello no debería ser un obstáculo para permitir la remoción de profesores incumplidores porque su permanencia daña el clima en los establecimientos, la motivación de los buenos profesores y la gestión pedagógica, entre otros aspectos. El estatuto, además, es “ciego” a las particularidades de cada realidad educativa con las consiguientes dificultades para la gestión. Así, por ejemplo, la definición de los salarios, a través de normas generales y que no pueden ser enmendadas por los equipos directivos, no permite dar cuenta de las necesidades de los distintos planteles y la escasez relativa de profesionales de la educación en distintos lugares del país o de las alternativas profesionales que tienen algunas especialidades pedagógicas. La estructura salarial que se observa en el cuerpo docente no parece guardar mucha relación con la que se observa en otras actividades profesionales. Se van, entonces, elevado las dificultades de gestionar las escuelas, que se hacen aún más relevantes si se considera la poca injerencia que tiene el equipo directivo del establecimiento en la evaluación docente. Estos esquemas labores rígidos al crear trabajadores “protegidos” incentivan mecanismos alternativos de contratación. Es lo que sucede, por ejemplo, con los profesores a contrata que no sólo carecen de las mismas condiciones laborales de los profesores que están regidos por el estatuto, sino que su situación tiende a ser más precaria que los trabajadores que se rigen por la legislación laboral común. Por supuesto, una gran mayoría de países tienen estatutos especiales para sus profesores que tienen que ver con su gran capacidad de organización y movilización, pero afectan en mayor proporción los salarios de los docentes y aunque hay restricciones importantes para el despido esta posibilidad no se suprime del todo. Es particularmente difícil en los países que consideran al profesor como un servidor público de carrera, pero son pocos los países donde ésta es la naturaleza contractual: Alemania, Austria,

Basta revisar el capítulo sobre docentes contenido en el informe final del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación.

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España, Francia, Grecia, Polonia y Portugal se acercarían a esta categoría, pero en los demás países desarrollados hay esquemas más flexibles. Incluso en Austria, Francia y Polonia, a pesar del estatus especial, habría posibilidades de terminar contratos si hay demostración de incompetencia o incumplimiento. En Alemania y España estas posibilidades no son evidentes y generan mucho debate26. En Chile el financiamiento por estudiante hace que las normas del estatuto tengan una rigidez adicional. En el caso europeo la planilla salarial es típicamente financiada directamente por el gobierno central o federal y, por tanto, las finanzas de los sostenedores locales no son afectadas cuando se producen negociaciones centralizadas. En nuestro caso se producen crecientes divorcios entre las demandas financieras del estatuto y el financiamiento efectivo que el Estado otorga a los establecimientos municipales, sobre todo porque las características del profesorado en cada uno de los municipios pueden diferir marcadamente. La estructura salarial en el sector municipal se ha vuelto extraordinariamente compleja, producto de las diversas asignaciones que se han ido creando e incorporando, las que, en muchos casos, no tienen mayor justificación, recompensándose desempeños o perfeccionamientos que no tienen un impacto cierto sobre la calidad de la educación ofrecida y que significan costos adicionales para los municipios que no necesariamente tienen una contrapartida en el monto de la subvención que intenta, apenas aproximadamente, dar cuenta de una realidad “promedio”. Parece necesario, entonces, introducir cambios al régimen laboral de los docentes, asegurando algún grado mayor de libertad para los sostenedores públicos de educación. Dos requisitos parecen esenciales. En primer lugar, que puedan “protegerse” de negociaciones centralizadas. Para ello es indispensable que éstas no consuman todos los recursos de la subvención y contemplen aspectos muy generales y básicos. Por cierto, como no se pueden cambiar las condiciones ya pactadas, criterios de estas características deben definirse para aumentos salariales futuros. En un esquema de estas características las negociaciones salariales con los profesores se realizan en el nivel local y, eventualmente, en el establecimiento en cuestión. Un temor característico de un ambiente más desregulado es que ello distraiga los recursos hacia otras áreas más “vistosas” de la educación y ponga en riesgo los salarios de los profesores, decisiones que afectarían el crecimiento de los salarios y la capacidad, entonces, para atraer y retener profesores efectivos. Se argumenta, además, que basta con que algunos pocos establecimientos o municipios sigan este camino para producir una externalidad que afectaría a todo el sistema educativo. En un sistema educativo en el que se monitorea el cumplimiento de una educación de calidad, a través de instituciones especialmente preocupadas de este objetivo, es

Sobre estos aspectos véase Eurydice (2003), Volumen 3.

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difícil pensar que se creen incentivos para descuidar la situación de los docentes. Pero esos temores se pueden alivianar si, además, los aumentos en recursos públicos van acompañados de cláusulas que exigen destinar una proporción definida de esos nuevos recursos a aumentar remuneraciones. Por cierto, para no limitar la gestión pedagógica las disposiciones señaladas no deberían definir la distribución de esos recursos entre los profesores. Parece razonable, además, que la evaluación de los profesores ocurra descentralizadamente y, en especial, que el artículo 72 del actual estatuto docente se pueda expandir para cesar a los profesores incumplidores cada vez que sea necesario. Por cierto, pueden tomarse resguardos frente a los temores de discriminación o despido arbitrario que expresan los profesores en estas circunstancias. La necesidad de pagar indemnizaciones desalienta los comportamientos arbitrarios, especialmente si los establecimientos están sometidos a un régimen de aseguramiento de la calidad. Pero, además, no hay razones para que no se puedan diseñar sistemas transparentes de evaluación docente en el nivel local como de hecho ocurre en varios países, entre otros, Australia, Bélgica o algunos estados alemanes27. Estos sistemas locales podrían ser validados por el sistema de aseguramiento de la calidad. Además, se puede limitar la proporción de docentes que se puede despedir cada año. La necesidad de permitir mayores grados de libertad en la terminación de los contratos obedece a que una buena gestión, una elevada moral de los establecimientos y una internalización de las responsabilidades educativas son imposibles si los sostenedores no pueden sancionar profesionales incumplidores como ocurre en todas las actividades humanas. Estas transformaciones se pueden hacer gradualmente. Es muy probable, sin embargo, que políticamente no sea posible un reemplazo completo. Es muy probable que el marco que regula las condiciones laborales de los profesores evolucione hacia el concepto de carrera docente. El riesgo de “gatopardismo” estará ciertamente presente. Un esquema desregulado, en cambio, tiene enormes virtudes. Desde luego, es fácil de compatibilizar con un sistema de financiamiento por estudiante como el que está presente en Chile y que tiene importantes virtudes. Además, en un contexto donde hay aseguramiento de la calidad y obligación de rendir cuentas sobre los desempeños educativos existe la posibilidad real de que se alcancen de una forma más descentralizada los mismos objetivos a los que aspira una carrera docente bien diseñada. Esto es independiente de intereses particulares como los de los gremios de profesores. Por supuesto, en ausencia de esas dimensiones un sistema descentralizado de remuneraciones puede distorsionarse. Por eso que tener las instituciones mencionadas en funcionamiento es indispensable para avanzar hacia ese sistema descentralizado de remuneraciones.

Véase, por ejemplo, OCDE (2005), Tabla 6.5.

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Para generar más consensos quizás es imprescindible acompañar ese sistema más descentralizado de remuneraciones con algunos ingredientes de una carrera docente. Desde luego, un compromiso de largo plazo para asegurar a los profesores salarios que atraigan a las generaciones más jóvenes a la profesión docente, que en proporciones demasiado significativas, privilegian otras disciplinas e inviten a los buenos docentes actuales a mantenerse en la profesión. Las definiciones salariales deben reconocer la escasez relativa en algunas disciplinas de la enseñanza por sobre otras y deben ir acompañadas de un reconocimiento de que es necesaria una mayor dispersión en los salarios entre profesores para asegurar la retención de profesores efectivos. En el mismo sentido, los umbrales salariales máximos deben subir, respecto de la situación actual, para aumentar los incentivos a permanecer en la carrera docente. No es adecuado que esos umbrales se alcancen solo con el paso del tiempo, sino que deben ser fruto de las capacidades pedagógicas o directivas demostradas en el ejercicio de la profesión. Esto significa que los salarios tienen que estar más vinculados al desempeño que a la antigüedad. Por supuesto, avanzar en esta dirección sólo tiene sentido si los sostenedores y los equipos directivos responsables de cada establecimiento público tienen mayor injerencia en la evaluación de los docentes y, por lo tanto, en la determinación de sus salarios. Sin embargo, esta evaluación debe ser transparente y sus procedimientos aprobados, como señalábamos anteriormente, por la agencia encargada del régimen de aseguramiento de la calidad. Las evaluaciones deben dar origen, en la mayoría de los casos, a un proceso formativo y sólo en contadas excepciones generar la terminación de los contratos. La posibilidad de formación continua debe estar siempre presente, pero ella permitirá mayores remuneraciones siempre que signifiquen un impacto positivo sobre competencias pedagógicas. La carrera docente podrá privilegiar el desempeño en establecimientos cuyos niños se encuentren entre los más desaventajados del país. En caso de que se trate de un profesor claramente efectivo el premio por desempeñarse en esos establecimientos podría ser aún más elevado. Los profesores que, de manera reiterada, no tengan los méritos para ascender en la carrera docente deberán abandonar definitivamente esta profesión. En el mismo sentido, las personas que ingresen a esta carrera podrán tener un período de prueba. Sólo una vez que lo superen podrán ser considerados titulares. Esta iniciativa puede y, quizás, debería ser acompañada con exámenes de habilitación para la profesión docente. Estos tienen la virtud de enviar una señal clara a las universidades de cómo están egresando sus estudiantes de pedagogía y qué es lo que se espera de ellas. Se logra así que las universidades, algo que hasta ahora han hecho muy parcialmente, sean más sensibles a las demandas educacionales actuales28. Estos sistemas de certificación docente 28

El informe de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación contiene una propuesta al respecto cuya aplicación es interesante de evaluar y debatir.

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deberían estar radicados en la agencia aseguradora de la calidad o en un institución como el CPEIP, convenientemente reestructurado para estos propósitos. Una eventual titularidad otorgaría un aumento de remuneraciones, pero no garantiza la permanencia en la carrera docente. Ello requiere mantener los estándares de enseñanza que dieron origen a la titularidad. Los profesores que cumplan la edad de retiro tendrán prioridad de salida cada vez que se requiera ajustar la planta docente o bien si muestran incumplimientos en su labor. En estos casos no habrá derecho a un proceso formativo. Los profesores de excelencia también podrán ascender en esta carrera si se dedican a ser mentores de otros docentes o monitorearlos durante el período de prueba. Una carrera docente, en particular los aumentos de remuneraciones, debe compatibilizarse adecuadamente con el sistema de financiamiento escolar. Hay que recordar que este es por estudiante. En algunos casos, para no distorsionar el financiamiento por estudiante, algunos aspectos de la remuneración se podrían financiar con un fondo de compensación especialmente creado para estos propósitos, por ejemplo en el caso del premio por educar en sectores de mayor pobreza. Es algo que, en todo caso, debe analizarse cuidadosamente para no introducir distorsiones o incentivos incorrectos. Los déficits de remuneraciones de los profesores nacionales también hay que calificarlos. Por ejemplo, una reciente publicación de la OECD (2006), Education at Glance 2006, indica que después de 15 años de servicio los profesores nacionales de primaria obtienen un salario que es 1,11 vez el producto per cápita. Esta proporción llega a 1,32 vez en el caso de los países de la OCDE aunque con diferencias muy marcadas que van desde 0,87 vez para Noruega a 2,36 veces para Corea del Sur29. En el caso de la educación secundaria los guarismos son 1,16 y 1,42 para Chile y la OCDE, respectivamente. Claro que estos indicadores son algo inestables en el tiempo. Dos años antes, el mismo informe había establecido que en Chile, en la educación básica, el salario era 1,37 vez el ingreso per cápita y de 1,31 vez para el promedio de los países de la OCDE30. En la educación media llegaba a 1,43 vez el ingreso per cápita, igualando el promedio de la OCDE31. Por supuesto, esta variación está muy influida por el cambio en la tendencia reciente que ha reducido la tasa de aumento promedio de las remuneraciones que a su vez está influida por la leve pérdida de importancia relativa del sector educación en el presupuesto público en los últimos años. En este sentido la comparación internacional requiere de plazos más largos. Esa mirada sugiere que Chile está en el promedio del concierto internacional. Con todo, la elevada desigualdad de ingreso que exhibe nuestro país no hace que los docentes se sientan satisfechos con estas comparaciones. En parte, porque esa 29

Los datos corresponden a 2004. Entre estos países la razón más alta se da en Corea del Sur con 2,69 veces. 31 También es Corea con 2,69 el que presenta el salario relativo más alto. 30

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desigualdad se explica por los elevados premios a la educación que se observan en nuestro país. Típicamente un graduado universitario tiene en nuestro país un salario que, en promedio, es cuatro veces superior al de un graduado de la educación secundaria. En los países desarrollados esta razón rara vez supera las dos veces. La creciente “profesionalización” de la pedagogía, que seguramente se consolidará con la acreditación obligatoria de esta disciplina, lleva a una comparación de los salarios de los docentes con aquellos de otras profesiones. En ese sentido conviene recordar que los profesores reciben un retorno promedio por año de educación y por poseer título profesional menor al resto de los trabajadores. Sin embargo, parten de un salario más alto que aquellos que no son profesores (Mizala y Romaguera, 2005). El mismo artículo sugiere que el salario de profesores como ocurre en otras profesiones no es dependiente del género. En este sentido, en general, las profesoras obtienen en la mayoría de los casos salarios iguales o mayores a las mujeres que no son profesoras. No es el caso de los hombres profesores que, en general, obtienen menores salarios que otros hombres que no son profesores. El análisis de los profesores debe incluir, además, una reflexión más amplia sobre las condiciones de trabajo de los profesores. Enfrentan, en general, cursos grandes y, además, tienen, en términos comparativos, una proporción baja de horas fuera de aula. En OECD (2006) se reporta que los profesores chilenos tienen que hacer 873 horas de clases en el aula durante un año. En cambio, los países de la OCDE, en promedio, realizan en el mismo período sólo 805 horas de clases. En el caso de la educación secundaria el número de horas que están expuestos al aula alcanza a 704 (lower secondary) y 663 (upper secondary). La evidencia no sugiere que reducir el tamaño de las salas de clases ayude al logro de una mejor educación. Respecto de la segunda dimensión es contradictoria. Aunque una buena planificación de las clases y la retroalimentación continua a los estudiantes –que un menor número de horas frente al aula permitirían– son considerados factores que apoyan una educación de calidad.

3.4  La estructura educativa Si se miran los resultados del SIMCE se produce un deterioro relativo de la educación financiada con recursos del Estado, respecto del sector particular pagado, al pasar de cuarto básico a segundo medio. Se nota en las diferencias estandarizadas en los puntajes entre establecimientos particulares pagados y municipales que en segundo medio son superiores a cuarto básico, pero sobre todo en la distribución de los puntajes. Así, por ejemplo, en el 10 por ciento de rendimientos superiores en la prueba SIMCE la proporción que proviene de colegios pagados crece en un 63 por ciento. Aunque no hay un único factor detrás de este mayor rezago relativo respecto del sector privado es altamente probable que en ello influya una incapacidad de los profesores de enseñarle

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en los niveles intermedios adecuadamente los contenidos a alumnos y alumnas. La evidencia de que ello está sucediendo se desprende de pruebas como el TIMSS. En ésta, por ejemplo, los profesores que enseñan a un 72 por ciento de los estudiantes de octavo básico confiesan que en las clases de matemáticas se enfatizan principalmente los números. El promedio internacional es de 14 por ciento. Un promedio internacional del 74 por ciento confiesa que en las clases de matemáticas los estudiantes de este nivel educativo concentran sus esfuerzos en la enseñanza combinada del álgebra, la geometría y los números. En Chile esa proporción llega tan solo a 19 por ciento. Complementando esta información cabe recordar que sólo un 24 por ciento de los estudiantes de octavo básico asisten a clases con profesores que tienen una alta confianza en su preparación para enseñar esta disciplina. El promedio para los países que participaron en esta prueba llega a un 60 por ciento. Esto responde a una realidad innegable. Desde que se extendiera en la segunda mitad de los 60 la educación primaria de seis a ocho años nuestro sistema de formación de docentes no se ha puesto al día. No es fácil tampoco hacerlo. Aspirar a entregar a los profesores las suficientes competencias, habilidades y destrezas para abordar con eficacia los primeros cuatro años de la enseñanza básica y los segundos cuatro de esta modalidad es francamente ilusorio. Por eso es que no es una estructura habitual en los sistemas educativos comparados. Parece razonable avanzar a una modalidad de 6, 4 y 2 o 5, 5 y 2 para asegurar profesores suficientemente especializados y dotados de las competencias y conocimientos necesarios para llevar adelante correctamente la tarea formativa de los estudiantes de cada uno de estos niveles32. Los dos últimos años deberían permitir una elección de modalidad, tal como ocurre actualmente, pero también una formación más especializada donde el estudiante profundice sus intereses más precisos.

3.5  El Ministerio de Educación Por cierto, toda reforma institucional supone modificar la estructura del Ministerio de Educación. Desde luego, crear un sistema de aseguramiento de la calidad, que estimamos debería tener un carácter muy independiente, supone una transformación muy significativa. Tomaría tiempo entrar en detalles demasiado específicos, pero hay tres áreas que parece significativo enfatizar y que actualmente no están representadas o si lo están su presencia es muy débil. Por supuesto, partiendo de la base de que el Ministerio es el encargado de las normas que regulan al sector y de diseñar y llevar adelante las políticas educativas. El principal gasto del Ministerio es la subvención escolar. Es, por tanto, el primer instrumento con el que cuenta la autoridad para moldear el proceso educativo. Sin embargo, nada se hace en el Ministerio para investigar su diseño óptimo 32

Un buen punto de partida para iniciar esta discusión se puede encontrar en Cox (2007).

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y la manera más adecuada de canalizarla a los establecimientos. Dada la importancia de la misma parece razonable tener una dirección de subvenciones que cumpla con tres roles fundamentales: definir los canales más apropiados para pagarla, asegurar el buen uso de los recursos y revisar y proponer el diseño de la subvención. La segunda de estas tareas se pretende abordar, estimamos que de manera totalmente sobredimensionada, a través de la Superintendencia de Educación, pero una institución como la que aquí proponemos parece mucho más razonable. Hay economías de ámbito en el pago y control de los recursos y a partir de la experiencia acumulada se pueden diseñar buenos y simples sistemas de control de los recursos. La tercera de estas tareas es indispensable si se quiere avanzar en equidad y calidad. Por ejemplo, ¿son adecuados los montos definidos en el proyecto de subvención preferencial para corregir el hecho de que es más caro educar a los niños y jóvenes de menor capital cultural? ¿Qué estudio respalda estos montos? Estas preguntas se pueden extender a la subvención rural. Se requiere una discusión más transparente y técnica en este ámbito. Parece razonable que ello esté guiado por la oficina encargada de cancelar y controlar la subvención. La Unidad de Currículo y Evaluación debe fortalecerse. Su presencia es necesaria, pero actualmente está insuficientemente institucionalizada. Es probable que la instalación de un sistema de aseguramiento de la calidad deje fuera del ámbito de esta unidad la evaluación33. Por supuesto, estamos sugiriendo que la administración del sistema esté en esta nueva institución, pero su ejecución debería subcontratarse en instituciones especializadas como ocurre en la actualidad. Pero una mayor preocupación por la calidad exige la elaboración de estándares referenciales para guiar los procesos de aseguramiento de la misma. Parece razonable situar en esta organización la elaboración y revisión de esos estándares, por supuesto previa aprobación del Consejo Superior de Educación o su reemplazante34. Por cierto, es indispensable que los estándares de calidad definidos por esta institución estén en línea con los recursos existentes. Se requiere, entonces, un trabajo coordinado con la “nueva” dirección de subvenciones. Parece conveniente responsabilizar también a la Unidad de Currículo y Estándares de los materiales educativos como textos escolares y de asegurar la disponibilidad de buenos planes y programas para los diversos establecimientos subvencionados. Al respecto, proponemos que asegure la existencia de un banco de proyectos educativos integrales, compatibles con el currículum nacional, pero adquiridos entre establecimientos “exitosos”. Eso permitiría una mayor diversidad. Hay que recordar que aproximadamente el 86 por ciento de los establecimientos del país utilizan los planes y programas oficiales.

De hecho, en el proyecto que crea la superintendencia la evaluación del SIMCE se aloja en esta nueva institución. 34 El proyecto de Ley General de Educación lo reemplaza por el Consejo Nacional de Educación.

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Una tercera unidad que es indispensable, sobre todo en presencia de una agencia aseguradora de la calidad, es una de apoyo a los establecimientos para que puedan abordar las recomendaciones de dicha agencia. Estas pueden involucrar apoyos transitorios de recursos para contratar, por ejemplo, asesores pedagógicos o terminar el contrato de profesores incumplidores que signifiquen desembolsos de recursos. La asignación de dineros para estos propósitos a través de fondos concursables debería ser administrada por una institución de esta naturaleza. También debería responsabilizarse de gestionar y apoyar la reubicación de estudiantes cuando las autoridades políticas, siguiendo el consejo de la instancia aseguradora de la calidad, cierren establecimientos educativos o revoquen su reconocimiento. Hay dos oficinas adicionales que el Ministerio de Educación debería considerar con detención para definir de la mejor forma posible políticas y responsabilidades. Por una parte, está la educación rural. Por otra, la educación de adultos que en el mediano y largo plazo debería ir evolucionando hacia programas de educación continua. Ambas tareas están radicadas en el Ministerio, pero están lejos de comprender una institucionalidad adecuada. La educación rural ha ido perdiendo peso como resultado de la migración campo-ciudad, pero aún nos acompañará por un buen tiempo. En muchas ocasiones la institucionalidad diseñada y las políticas aplicadas no se adaptan suficientemente bien a la realidad rural. Esta tarea tiene que estar en manos de una oficina especializada. En materia de educación continua debe diseñarse una estrategia que aborde los desafíos que impone la rápida depreciación que sufren los conocimientos y las destrezas que entrega la educación escolar. Esto supone una mejor coordinación con los programas de capacitación e iniciativas como Chile Califica.

4.  Financiamiento: recursos y diseño La discusión respecto de cuánto gastar en educación siempre es difícil de dilucidar. La evidencia empírica no indica que, por sobre lo que es un nivel mínimo que hace operativo al sistema educativo, los fondos adicionales se traduzcan en mejores desempeños. Sin embargo, no puede olvidarse que nuestro país gasta relativamente poco en educación. Actualmente el gasto público en educación equivale a un 3,8 por ciento del PIB, una proporción que está por debajo del 5,5 por ciento promedio que gastan los países industrializados. Claro que ellos gastan en educación superior en torno al 1,1 por ciento del PIB en educación superior, mientras que nosotros sólo gastamos un 0,5 por ciento. Para la educación escolar, entonces, se acercan los resultados, pero aún permanecemos bajo los niveles de los países industrializados. Además, como la inversión socialmente más rentable es la que ocurre en los niveles preescolares, nuestros escasos recursos deberían gastarse con mayor prioridad en ese nivel. En nuestro país este sano principio no se satisface del todo. La sensación, entonces, es que debemos reacomodar el gasto Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242 Una educación de más calidad: algunas reflexiones Harald Beyer

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y no sólo gastar más. Respecto de esto último, sin embargo, no debemos olvidar el gráfico siguiente como referencia de un insuficiente gasto. Ahora esto también sugiere que la insuficiencia de gasto es acotada: los países promedios de la OECD gastan en promedio un 37 por ciento más, respecto de su ingreso per cápita, que nuestro país. El reajuste de 15 por ciento para la subvención anunciado el pasado 21 de mayo ayuda a reducir la brecha, pero aún falta para repararla. Por supuesto, el gasto por estudiante depende también de la realidad socioeconómica del país. La fuerte desigualdad del país hace pensar que alcanzar un gasto por estudiante equivalente al 26 por ciento de nuestro ingreso per cápita puede ser sólo un piso mínimo. Es una materia que requiere mayor análisis, pero no se puede olvidar que la evidencia disponible sugiere que los resultados educativos dependen del capital cultural y social de los estudiantes. Por ello, el logro de una calidad educativa mínima para todos exige un esfuerzo económico desigual. Mientras menor el capital cultural y social del estudiante mayor es el gasto requerido. Como en nuestro país dicho capital, al igual que los ingresos, está muy desigualmente distribuido, es razonable pensar que la inversión requerida debe ser mayor que los países desarrollados que han sido históricamente menos desiguales que Chile. Gráfico 8 Gasto por estudiante en educación secundaria como proporción del PIB per cápita (Alrededor de 2004) Francia Dinamarca España Suecia Estados Unidos OECD Reino Unido México Irlanda Chile Brasil 0

Fuente: OECD (2006).

En nuestro país se permite, además, que los padres contribuyan con sus propios recursos a los establecimientos particulares subvencionados. Se prohíbe que lo puedan hacer en establecimientos municipales. Esto introduce una discriminación entre esta-

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blecimientos, pero principalmente entre familias, al obligar a las que quieren contribuir al establecimiento de sus hijos a optar por uno particular subvencionado antes que uno municipal. Pero, además, produce inequidad en el gasto por estudiante, algo que debe corregirse35. Por supuesto, ambas afirmaciones deben, en el margen, calificarse porque los establecimientos municipales reciben a través del presupuesto nacional y de los presupuestos municipales recursos adicionales a la subvención. Claro que los segundos tampoco se distribuyen de manera especialmente equitativa. En cualquier caso el área de los recursos debe ser objeto de una revisión mayor. Sobre todo, porque el financiamiento compartido está, en general, correlacionado con la situación de ingresos de la familia y, en particular, con su capital cultural. Se genera, entonces, un esquema en el que, por diseño, el financiamiento por estudiante está inversamente correlacionado con su capital cultural. Por cierto, son muchos los países en los que esta realidad está presente, pero cabe preguntarse si no es posible diseñar un sistema alternativo que por lo menos amortigüe esa correlación inversa. La necesidad de un gasto por estudiante desigual sólo se ha internalizado en los últimos años. Así, sólo desde el segundo semestre de 2005 se discute en el Congreso un proyecto de ley para modificar esta situación. El proyecto contempla una subvención preferencial adicional si se es vulnerable y, en un último anuncio del 21 de mayo pasado, recursos adicionales para el establecimiento si este supera distintos umbrales de vulnerabilidad. Estos umbrales se aplican a establecimientos con 15, 30, 45 y 60 por ciento de alumnos vulnerables. Se presentan, entonces, varios casos. Si un estudiante es vulnerable recibe la subvención preferencial y el establecimiento en el está matriculado una subvención adicional, sólo si los acompaña un número suficiente de alumnos vulnerables. Si no es vulnerable, aunque supere esta condición apenas en el margen, recibe sólo la subvención básica y si está en un establecimiento con suficientes alumnos vulnerables se puede beneficiar indirectamente a través de los recursos adicionales que recibe el establecimiento. En caso contrario se queda sólo con la subvención regular. De acuerdo a los valores que se discuten en el proyecto de subvención preferencial y los que han trascendido en la prensa corresponderían al nuevo aporte por vulnerabilidad el nuevo diseño se describe aproximadamente como el que se presenta en el Gráfico 9.

Cabe hacer notar que habitualmente se pone más peso en la segregación que produciría esta medida. Sin embargo, ella no es evidente porque la decisión de cobrar financiamiento compartido y el monto de cobro no es aleatoria, sino que depende del lugar en el que está ubicado el establecimiento. De hecho, no hay evidencia de que la introducción del financiamiento compartido desde 1994 haya producido mayor segregación que la que ya existía en ese entonces.

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Gráfico 9 Diseño de la subvención de aprobarse proyectos en su estado actual (Establecimientos urbanos)

Gasto por alumno 78.730 59.550 56.767 54.887 36.887

0,93

NSE

En el gráfico el eje horizontal considera el nivel socioeconómico de los niños y jóvenes que asisten a establecimientos subvencionados (o si quiere su nivel de vulnerabilidad). Se presenta estandarizado de 0 a 1, pero termina en 0,93 que corresponde a la proporción de estudiantes chilenos que asisten a establecimientos subvencionados. Un siete por ciento, cabe recordarlo, asiste a colegios particulares pagados. Como están ordenados de menor a mayor nivel socioeconómico asumimos, sin perder generalidad, que los de “mayores recursos” (que están en torno a 0,93) pagan el máximo de financiamiento compartido y bajo las reglas actuales podrían contar con un gasto mensual por estudiante máximo de casi 79 mil pesos36. Por otra parte, si se es vulnerable y se está en un establecimiento donde más del 60 por ciento de los alumnos es vulnerable se recibe una subvención de casi 60 mil pesos. Nótese que en la actualidad la diferencia de gasto entre ambos tipos de estudiante podría ser de 130 por ciento37. Se acotan, entonces, significativamente las diferencias entre ambos tipos de estudiantes. El problema que se genera, como se ve en el gráfico, es con los estudiantes que no son vulnerables, pero cuyas familias siguen teniendo ingresos insuficientes para pagar el financiamiento compartido o en caso de poder contribuir lo hacen por magnitudes pequeñas. Este grupo forma un “valle” de 37 mil pesos (el nuevo valor de la subvención a partir de 2008) o pocos más si aportan con algo de financiamiento compartido, que queda situado a gran distancia de ambas “cordilleras”. Como más del 50 por ciento de los establecimientos urbanos tienen menos de 15 por ciento de alumnos vulnerables38, estos tampoco reciben recursos por concentración de este tipo de alumnos, aunque quizás algunos recursos

En estricto rigor, es menor porque el financiamiento compartido se paga en solo 10 cuotas y no 12 como la subvención. 37 Sobre esto véase Beyer (2007). 38 Sobre esto y, en general, la distribución de alumnos vulnerables por establecimientos y dependencia véase Le Foulon (2003).

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extras por aquellos con subvención preferencial. Muchos de estos son establecimientos municipales con estudiantes de familias que sin ser vulnerables son de ingresos bajos o medios bajos. Este problema ocurre porque el retiro de la subvención preferencial es total apenas se supera el umbral de vulnerabilidad. El rediseño del sistema de subvenciones tiene que ser más preciso integrando mejor el financiamiento público y privado. Por ejemplo, el Gráfico 10 logra ese objetivo de mejor forma que el modelo que se está creando a partir del proyecto de ley de subvención preferencial y los nuevos anuncios de recursos. Gráfico 10 Un diseño de la subvención por estudiante alternativo 100000

Subvención efectiva

90000

Gasto por alumno

80000 70000 60000 50000 40000

Nueva subvención Subvención actual

30000 20000 10000 0 54000 52500 51000 49500 48000 46500 45000 43500 42000 40500 39000 37500 36000 34500 33000 31500 30000 28500 27000 25500 24000 22500 21000 19500 18000 16500 15000 13500 12000 10500 9000 7500 6000 4500 3000 1500 0

Financiamiento compartido

En este esquema se define una subvención para alumnos más pobres de poco más de 60 mil pesos39 y ella se comienza a retirar gradualmente a medida que aumenta el nivel socioeconómico de la familia (o su financiamiento compartido potencial). La idea del retiro gradual corrige la actual. En algunos casos el aporte de las familias es determinado automáticamente por autoclasificación de las familias en un establecimiento, pero en muchos casos es una asignación que deberá estar sujeta a comprobación de la situación económica de las familias. Si ello no se hace existe el riesgo de que muchas familias se autocalifiquen como vulnerables para obtener el subsidio mayor. Que los

Este es un valor equivalente al doble de la subvención actual. Su valor no es arbitrario, sino que proviene de una estimación aproximada realizada en Beyer (2007).

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subsidios estén sujetos a verificación de la realidad socioeconómica de la familia es una práctica habitual en otros ámbitos de la política social. Puede extenderse perfectamente a educación y asegurar así mayor complementación entre aportes públicos y privados, garantizando mayor equidad y más recursos para educación. Un esquema de este tipo puede generar también mayor integración social. Algunos establecimientos tendrán matriculados estudiantes que “financian” su escolaridad sólo con la subvención aportada por el Estado, otros la financiarán con una combinación de fondos privados y públicos, pero ambos estudiantes de capacidades de pago distintas podrán asistir al mismo establecimiento. Un esquema de financiamiento así diseñado hace innecesario excluir a los establecimientos municipales del financiamiento compartido. El costo financiero de esta propuesta supone allegar recursos adicionales a educación, pero en montos acotados que se pueden abordar en plazos prudentes40.

5.  Conclusiones Se ha hecho en este artículo una rápida revisión a temas que son centrales en el debate sobre educación, sobre todo teniendo en cuenta los desafíos de calidad que se le presentan a nuestro sistema educacional. Se ha argumentado que éste carece de una suficiente densidad institucional. Así, por ejemplo, no hay retroalimentación a las universidades sobre su desempeño en la formación inicial de docentes. Tampoco hay un sistema de aseguramiento de la calidad que apoye a los establecimientos educativos del país en el logro de una educación de calidad y exija desempeños razonables. Las iniciativas legislativas recientes sobre esta materia son inadecuadas y dirigen su foco hacia otros aspectos que poco tienen que ver con calidad de la educación. Hay, por otra parte, insuficiente análisis respecto del diseño del sistema de financiamiento, habida cuenta de la abrumadora evidencia que señala que el desempeño educativo de los estudiantes está positivamente correlacionado con su capital cultural. Esto sucede, en gran medida, porque no hay instituciones ministeriales responsables de llevar adelante este análisis. Se hacen ver las dificultades del sistema de financiamiento por estudiante que se está diseñando con el proyecto de ley de subvención preferencial y los anuncios del pasado 21 de mayo. Se propone un diseño alternativo. Se argumenta también respecto del insuficiente financiamiento que afectaría a la educación chilena, aunque se sugiere que se podrían tener mejores desempeños aun con las finanzas actuales. Se enfatiza, entonces, la importancia de desarrollar nuevas instituciones y reformular algunas de las existentes. Estas instituciones deberían tener responsabilidades bien definidas y dar cuenta pública de su labor. La informalidad institucional actual

Más detalles pueden encontrarse en Beyer (2007).

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hace que las responsabilidades estén demasiado diluidas y que no existan separaciones claras entre el diseño de las políticas y la ejecución de las mismas. Ésta tiene que estar en manos de instituciones, oficinas u organizaciones suficientemente densas y cuyos directivos son contratados a través del sistema de alta dirección pública de modo de garantizar la separación entre diseño y ejecución de políticas, además de asegurar un estado neutral que a través de una actuación transparente e informada permite una deliberación informada sobre el resultado de las políticas en aplicación y una evaluación independiente de la gestión en el campo de la educación. Se resuelve así la tensión a la que ha estado sometido nuestro sistema educativo que no logra separar adecuadamente diseño de políticas y ejecución de las mismas, por una parte, y autonomía y control de los establecimientos, por otra. Este es un proceso que no es fácil de desarrollar, pero que sólo es posible de conseguir si hay instituciones suficientemente estructuradas con objetivos precisos y son responsabilizadas de sus actuaciones. En la base, entonces, tenemos establecimientos que deben ser autónomos en su gestión, pero controlados diligentemente en su desempeño por instituciones estatales altamente profesionalizadas. Por un lado, en el uso de sus recursos a través de procedimientos simples y que deberían estar en manos de la misma organización que canaliza los recursos. Por otro lado, en la evaluación de su desempeño, en particular en su orientación a una educación de calidad. Por supuesto, éstas no son las únicas instituciones estatales que juegan un rol en esta nueva estructura. El diseño del financiamiento y su relación con los estándares exigidos, los apoyos externos a los establecimientos educativos, los materiales escolares, el currículum, entre otros muchos factores, deben ser administrados por instituciones públicas fuertes y altamente profesionalizadas.

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La Necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educación Público Desmantelado por la Dictadura y la LOCE The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the dictatorship and the LOCE Manuel Riesco* Resumen Durante tres décadas se ha venido privilegiando la promoción de establecimientos privados, mientras se desmantelaba sistemáticamente el sistema público. Ello constituye la causa principal de la crisis del sistema educacional en su conjunto. Superada esta distorsión, es posible visualizar que el Estado se proponga reconstruir el sistema público, a partir de todo lo actualmente existente, destinando los recursos humanos y materiales que permitan garantizar en un plazo breve a toda la ciudadanía una educación gratuita de alta calidad, y a Chile, disponer de las capacidades profesionales, científicas y tecnológicas que requiere. Ese parece ser el camino más directo y eficaz para remontar la situación actual y encaminar el país hacia el desarrollo pleno, como lo fue en el siglo pasado para superar el subdesarrollo. Palabras clave: desmantelamiento, privatización, dictadura, LOCE, reconstrucción, sistema, educación pública gratuita Abstract For the last thirty years, private schools have been promoted while the public system was being dismantled. Such is the main cause explaining the educational system crisis as a whole. Only when this distortion is superseded, will the State be able to reconstruct the public system. Based upon what is currently available, the State should allocate both human and material resources to guarantee that every citizen is provided with a free, high quality education. Hence, the required professional, scientific and technological competencies would also be available for the country. This seems to be the most direct and effective way to lead Chile towards its full development; just like last century when underdevelopment was overcome. Key words: dismantlement, privatization, dictatorship, LOCE, reconstruction, system, free public education

* Vicepresidente CENDA (Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo), Coordinador externo investigación UNRISD, Miembro Consejo Asesor Educacional, Asesor Colegio Profesores, mriesco@cendachile.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un millón de es-

tudiantes secundarios que salieron a las calles y “tomaron” sus establecimientos, en la mayor manifestación social desde las protestas antidictatoriales de los años 80. Su movilización tradicional de principios de cada año por los motivos más diversos esta vez estalló espontáneamente en forma multitudinaria y en el curso de una semana abarcó el conjunto del país. De modo asombrosamente general sus demandas se elevaron desde un pase gratuito de locomoción hasta la derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Educación, LOCE. Dicha ley rige el esquema educacional privatizado, fue promulgada por Pinochet en su último día de gobierno y mantenía plena vigencia con algunos cambios menores. Los “pingüinos”, como se los apoda cariñosamente, recibieron muestras de apoyo masivo. Todos los sectores políticos manifestaron su apoyo y el recién asumido gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet reaccionó, asimismo, de forma positiva. Significativamente, la Presidenta se apoyó en el movimiento estudiantil para proponer un amplio plan de reforma del sistema educacional. Éste no había estado presente en su programa de gobierno que apenas planteaba mejoras en la educación preescolar. Aparte de recoger las demandas puntuales del movimiento, la Presidenta nominó un Consejo Asesor para la Calidad de la Educación, al cual encargó la elaboración de alternativas de reforma del sistema en su conjunto, sin restricciones de ninguna especie. Invitó a conformar el mismo a 84 personas, representativas de un espectro muy amplio, desde luego a todos los participantes en el movimiento, pero por primera vez desde inicios de la transición no se excluyó a los sectores más críticos del modelo neoliberal. Sobre la base de las sugerencias del informe, el gobierno ha presentado en marzo del 2007 un proyecto de ley en reemplazo de la LOCE. El mensaje presidencial del 21 de mayo contiene importantes anuncios respecto del aumento de recursos para el sector y se esperan nuevas propuestas gubernamentales relativas a la forma de financiamiento y organización de los establecimientos públicos. Ha continuado trabajando asimismo una comisión amplia que elabora propuestas relativas a la educación superior. Han quedado de manifiesto una serie de consensos de gran importancia que hubiesen sido impensables pocos meses antes. Consignan la crisis del esquema actual y la necesidad de sustituirlo por otro, también público-privado, pero que involucre más regulación y mayores recursos del Estado, y que sea capaz de proveer educación de calidad a toda la población, especialmente a los sectores de menores recursos. Ello merece ser destacado. Aunque insuficiente, el proyecto de ley general de educación constituye un paso adelante, puesto que eleva el compromiso del Estado en cuanto a garantizar a todos el derecho a una educación de calidad, y mejora en parte su capacidad de regular la educación privada. Se proponen objetivos loables, principalmente asegurar la calidad

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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261

y equidad de la misma. Lo que ha sacado más roncha en la derecha es que extiende a toda ésta, cuando es financiada por el Estado, el razonable requisito que debe ser impartida por instituciones sin fines de lucro, el mismo que actualmente existe en la educación superior. El 21 de mayo la Presidenta anunció un importante incremento del presupuesto educacional de más de 600 millones de dólares para el 2008 –equivalente a poco menos de 0,5% del PIB. Sin embargo, las propuestas gubernamentales presentan insuficiencias. La más significativa es que no explicitan claramente que la reconstrucción y desarrollo del sistema nacional de educación pública constituye la forma principal en que el Estado garantiza una educación de calidad en condiciones de equidad y gratuidad. El grueso del aumento presupuestario está destinado a suplementar la subvención escolar, mecanismo que aparentemente se pretende mantener como forma principal de entrega de recursos a los colegios públicos. Sin embargo, aumenta en mayor medida la subvención a los alumnos más pobres, la mayoría de los cuales están en estos últimos, los que se benefician adicionalmente con un fondo de 100 millones de dólares para mejorar la educación municipal. Era deseable que las propuestas gubernamentales hubiesen ido más allá. Todavía no aparece con suficiente claridad un diagnóstico y una propuesta alternativa que combine la radicalidad, profundidad y realismo que se requieren para resolver una crisis de esta magnitud. Se trata de un conflicto que sigue planteado, y continuará desarrollándose en el curso de los meses venideros. Aún está por verse lo principal: ¿Se mantiene el sistema de “vouchers” y la municipalización de las escuelas públicas establecidas en la LOCE? ¿Cómo se propone abordar la reconstrucción del sistema nacional de educación pública? Los términos del debate en este momento se pueden describir en pocas líneas. Más allá de los consensos arriba enumerados están, por una parte, las posiciones de quienes buscan mantener lo esencial del sistema actual, aunque con correcciones sustantivas. Para esta posición, la asignación de recursos al sistema educacional debe continuar entregada, en lo fundamental, al mercado. Para ellos, el grueso de los recursos públicos se debe seguir canalizando como subsidio a la demanda, sin distinción del tipo de establecimiento que la recibe, sean éstos privados o públicos, y estos últimos deben permanecer bajo la tuición de los municipios. Otra visión, en cambio, parte del reconocimiento de la muy diferente naturaleza de dos grandes subsistemas educacionales con que hoy día cuenta el país: el sistema de educación pública y el sistema particular subvencionado, ambos financiados por el Estado en lo fundamental. Para esta posición, el esquema actual de asignación de recursos públicos ha demostrado ser adecuado para desarrollar el segundo sector, donde se puede mantener y perfeccionar como recomiendan sus partidarios. Sin embargo, el mismo esquema no ha resultado apropiado para la asignación general de recursos, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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la que ha resultado poco eficiente y discriminatoria, ni tampoco para el desarrollo del sistema público, el cual, por el contrario, ha resultado severamente desmantelado, lo que se encuentra en la raíz de la crisis actual. Esta posición estima necesario restablecer un esquema que asigne incrementados recursos generales según los objetivos de un plan nacional de educación y no de acuerdo al mercado y, en lo que respecta al sistema público, opere de forma que resulte adecuado a su naturaleza de servicio público, y como tal debe ser reestructurado en todos sus niveles y aspectos. Mientras ello no se reconozca, no habrá solución efectiva a la crisis educacional. Por más que se dicten leyes que establezcan todo tipo de derechos, ellos corren el riesgo de quedar en el papel.

La causa principal de la crisis es el continuado desmantelamiento del sistema nacional de educación pública El sistema educacional público fue construido a lo largo de un siglo por gobiernos de todos los signos, y fue clave en el progreso y transformación social, verdadera base del Chile moderno. Las matrículas totales se multiplicaron más de cinco veces entre 1925 y 1974, mientras la población se duplicaba, o poco más. El aumento de las matrículas se acelera hasta alcanzar un promedio anual de 5,4% entre 1960 y 1974. La educación superior crece a un ritmo de 13% anual durante ese período, el que se acelera más aún a consecuencia del movimiento de reforma de 1968, luego del cual la matrícula universitaria se duplica en menos de cinco años (Cuadros 1, 2). Cuadro 1 Chile, Matrículas, 1925-2005

Años 1925 1950 1960 1974 1981 1982 1990 2005

Total Sistema Superior Educacional 592.953 907.703 1.459.313 3.039.210 2.960.395 2.938.601 3.281.342 4.432.578

Media

6.307 48.684 10.793 86.680 26.016 229.347 143.966 455.517 118.669 554.749 119.462 565.745 245.408 719.819 653.119 1.029.366

Básica

Parvularia, Matrícula/ Población Especial, Población Total adultos (%)

537.962 810.230 1.176.309 2.332.659 2.139.319 2.092.597 1.991.178 2.227.777

4.086.000 6.082.000 7.614.000 10.189.000 11.325.000 11.492.991 13.099.513 16.267.278

27.641 107.068 147.658 160.797 324.937 522.316

15% 15% 19% 30% 26% 26% 25% 27%

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261

Cuadro 2 Chile, Crecimiento Matrículas, 1925-2005.

1925-50

Total Sistema Educacional 1,7%

1950-60

4,9%

9,2%

10,2%

3,8%

1960-74

5,4%

13,0%

5,0%

10,2%

2,1%

1974-82

–0,4%

–2,3%

2,7%

–1,3%

5,2%

1,5%

1982-90

1,4%

9,4%

3,1%

–0,6%

9,2%

1,6%

90-2005

2,0%

6,7%

2,4%

0,8%

3,2%

1,5%

Períodos

Superior

Media

Básica

2,2%

2,3%

1,7%

Parvularia, Especial, adultos

Población Total 1,6% 2,3%

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

Este esfuerzo se interrumpe y revierte bruscamente tras el golpe militar de 1973. Durante la dictadura el sistema educacional fue sometido a un severo desmantelamiento, que se tradujo en expulsión y persecución de autoridades, profesores y alumnos, prohibición de asignaturas y autores, cierre de unidades, disección de universidades nacionales y municipalización de colegios y liceos, mientras el presupuesto se reducía a la mitad (Cuadros 8-10). Ello se tradujo en una baja de cien mil alumnos en la matrícula total entre 1974 y 1982. Afectó especialmente a la educación superior, que disminuyó su matrícula casi en una sexta parte durante esos años (Cuadros 1 y 2, supra). Los establecimientos públicos de enseñanza básica y media sufrieron una pérdida adicional de medio millón de alumnos, equivalentes a un quinto de su alumnado, entre 1981 y 1990. Luego de una leve recuperación entre 1990 y 1982, la deserción continúa en la actualidad a razón de decenas de miles de alumnos por año (Cuadro 3). Paralelamente al desmantelamiento de la educación pública, el fuerte estímulo del Estado fomentó el crecimiento de una importante industria educacional privada en todos los niveles, que absorbió la pérdida de alumnos de las instituciones públicas hasta 1990, y a 93 de cada 100 matrículas adicionales desde entonces y hasta ahora, en básica y media (Cuadro 4), y prácticamente todas las nuevas matrículas en educación superior (Illanes-Riesco 2007).

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Cuadro 3 Chile, Matrícula niños y jóvenes (no incluye educación terciaria ni adultos) por Dependencia, 1981-2005 Años

Pública

Particular subvencionada

Total

1981

2.841.726

100

2.215.973

78,0

430.232

15,1

1990

2.973.752

1.717.928

57,8

963.212

32,4

2001

3.559.022

1.889.645

53,1

1.302.010

36,6

2005

3.652.227

1.766.116

48,4

1.577.452

43,2

Años

Particular pagada

Corporaciones

1981

195.521

6,9

–

1990

235.342

7,9

57.270

1,9

2001

312.928

8,8

54.439

1,5

2005

251.803

6,9

56.856

1,6

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

Cuadro 4 Distribución por dependencia nuevas matrículas niños y jóvenes, 1981-2005 Años

Total

Pública

Particular subvencionada

Particular pagada

Corporaciones

1981-90

132.026

–498.045

532.980

39.821

57.270

90-2005 (#)

678.475

48.188

614.240

16.461

–414

90-2005 (%)

100%

91%

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

El profesorado fue duramente afectado, sufriendo una rebaja de remuneraciones que alcanzó a tres cuartas partes de las mismas, y un severo trastorno en su condición de servidores públicos, como resultado de la municipalización, mientras el Instituto Pedagógico era expulsado de la Universidad de Chile. Dicho daño no fue reparado del todo por los gobiernos democráticos, a pesar de sus esfuerzos en ese sentido, que se han traducido en multiplicar las remuneraciones del magisterio en cerca de tres veces, a partir del muy reducido nivel que presentaban en 1990 (Cuadros 5-6).

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Cuadro 5 Remuneraciones reales (corregidas por inflación), 1960-2005

Años

Índice General de Sueldos y Salarios (1971=100)

Índice Remuneraciones Magisterio (1971=100)

Remuneración Promedio Magisterio (*)

1960

44,6%

42,1%

362.923

1971

100,0%

862.520

1972

102,7%

112,9%

973.817

1975

49,9%

28,3%

244.222

1990

74,3%

28,0%

241.516

2000

107,1%

66,6%

574.361

2005

116,2%

73,8%

636.693

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 años serv., 65% Ed. Bás-35% Ed.Media. $ Dic. 2005 (Riesco 2007).

Cuadro 6 Variación remuneraciones reales, 1960-2005

Períodos

Índice General de Sueldos y Salarios (1971=100)

Índice Remuneraciones Magisterio (1971=100)

Remuneración Promedio Magisterio (*)

1960-71

7,6%

8,2%

1971-72

2,7%

12,9%

–51,4%

–74,9%

1975-90

2,7%

–0,1%

90-2000

3,7%

9,0%

2000-05

1,6%

2,1%

1972-75 (*)

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminución total 1972-1975. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 años serv., 65% Ed. Bás-35% Ed. Media. $ Dic 2005 (Riesco 2007).

Luego del brutal recorte efectuado por la dictadura, los gobiernos democráticos hicieron un esfuerzo significativo por recuperar el gasto público en educación, que al 2005 superó los 2,3 billones de pesos, en moneda de ese año, lo cual equivale a cuadruplicar el reducido gasto de 1990. Sin embargo, todavía hoy, el gasto público es cerca de la mitad de aquel que el país lograba hace tres décadas, expresado como proporción del Producto Interno Bruto (PIB). Medido por alumno, solamente en básica ha superado los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educación media, y no alcanza a la mitad en las universidades (Cuadros 7 a 10 siguientes). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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Cuadro 7 Gasto público en educación, 1970-2003 Superior

Media

Básica/Especial/ Adultos

Otros

Gasto público total / PIB (%)

631.639

83.638

116.446

427.953

3.602

4,7%

960.383

129.128

167.534

655.842

7.880

6,6%

75.686

79.494

373.174

3.737

4,4%

116.147

111.278

391.130

4.005

2,7%

252.950

349.914

1.073.605

18.194

3,3%

296.226

410.752

1.320.820

30.640

3,5%

Años

Total

1970 1972 1975

532.090

1990

622.560

2000

1.694.664

2003

2.058.439

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

Cuadro 8 Variación gasto público en educación, 1970-2003 Períodos

Total

Superior

Media

Básica/Especial/ Adultos

1970-72

23,3%

24,3%

19,9%

23,8%

1972-75 (*)

–44,6%

–41,4%

–52,6%

–43,1%

1975-90

1,1%

2,9%

2,3%

0,3%

90-2003

9,6%

7,5%

10,6%

9,8%

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminución total 1972-1975 (Riesco 2007).

Cuadro 9 Gasto público por alumno, 1970-2003 Años

Total

Superior

Media

Básica/Especial/Adultos

1970

253.805

1.086.505

377.923

203.440

1972

332.975

1.024.882

403.338

279.929

1975

177.167

514.696

177.082

155.013

1990

189.727

473.283

154.592

168.873

2000

417.843

580.388

425.197

383.845

2003

476.105

522.340

433.714

470.156

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).

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Cuadro 10 Variación gasto público por alumno, 1970-2003 Períodos

Total

Superior

Media

1970-72

14,5%

–2,9%

3,3%

Básica/Especial/Adultos 17,3%

1972-75 (*)

–46,8%

–49,8%

–56,1%

–44,6%

1975-90

0,5%

–0,6%

–0,9%

0,6%

90-2003

7,3%

0,8%

8,3%

8,2%

Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminución total 1972-1975 (Riesco 2007).

Adicionalmente, se ha recargado a las familias con un significativo incremento de su gasto en educación, el que actualmente representa prácticamente la mitad del gasto total y se canaliza casi exclusivamente a los establecimientos privados. Esta es una de las principales distorsiones introducidas por la privatización de la educación en Chile, y no ocurre en ningún otro país del mundo (Cuadro 11). Cuadro 11 Financiamiento Público y Privado de la Educación, OCDE y Chile

Noruega

98,4%

Fuentes Privadas netas de subsidios 1,6%

Bélgica

94,2%

4,0%

4,9%

–2,7%

–1,8%

España

88,6%

10,9%

10,5%

–0,1%

–0,5%

México

81,3%

17,7%

18,5%

–1,8%

–1,0%

Estados Unidos

72,3%

27,7%

19,9%

7,8%

Corea

60,0%

39,1%

32,0%

6,2%

–0,9%

OCDE promedio

88,0%

11,5%

9,3%

2,4%

–0,5%

UE 19 promedio

92,0%

7,5%

Chile

51,4%

48,1%

Países seleccionados/ OCDE

Fuentes Públicas

Gasto Familias

Otras instituciones privadas

1,6%

0,0%

Subsidios al gasto privado (menos)

–0,5% 46,3%

1,2%

–0,5%

Fuente: OCDE, Tabla B3-1 (www.oecd.org/edu/eag2006). (Riesco 2007).

De esta manera, si bien la suma del gasto público y privado alcanza en la actualidad niveles comparables a los que representaba el gasto público hace tres décadas, como proporción del PIB, la mitad es gasto privado que en su mayor parte se desembolsa para pagar la educación de los segmentos de mayores ingresos de la población. Mientras tanto, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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manuel riesco

la abrumadora mayoría de la población depende del gasto público, el que no alcanza a la mitad de lo que representaba hace tres décadas, como proporción del PIB. El aumento en el gasto educacional privado recarga significativamente también a los sectores medios. Sólo el denominado “financiamiento compartido” representó el año 2005 una suma de 187 mil millones de pesos, equivalente aproximadamente al 10% del gasto público en educación en los niveles correspondientes. Sin embargo, la mitad del financiamiento compartido la recibe un reducido número de 267 instituciones, equivalente al 5,8% de las escuelas particulares subvencionadas, que representa sin embargo casi un cuarto de la matrícula de este sector. El financiamiento compartido representa para estos establecimientos una proporción sustancial, del orden de los dos tercios, de sus ingresos por subvenciones. Este reducido número de colegios particulares subvencionados representa, por lo general, aquellos que han logrado establecerse como servicios de cierta calidad para sectores de clase media, y de hecho, como se ha visto, su dependencia de las subvenciones públicas se ha reducido a poco más de la mitad de sus ingresos. En cambio, las cerca de 4.400 escuelas particulares subvencionadas restantes, que atienden a más de las tres cuartas partes del alumnado en este sector, dependen casi exclusivamente del financiamiento fiscal (Cuadro 12). Cuadro 12 Financiamiento compartido

Establecimientos

Matrícula

Ingresos proyectados por financiamiento compartido (2005, millones de pesos)

4.630

1.577.452

187.546

604.015

31%

1.939

1.111.571

187.546

425.626

44%

Instituciones (*) que reciben el 50% del financiamiento compartido

267

369.464

93.773

141.470

66%

Instituciones (*) que reciben el 50% del financiamiento compartido (% de las particulares subvencionadas)

5,8%

23,4%

50,0%

23,4%

Instituciones

Escuelas particulares subvencionadas Escuelas con financiamiento compartido

Subvenciones (2003, millones de pesos 2002)

Significación aproximada del financiamiento compartido (% de subvenciones)

Fuentes: MINEDUC, CENDA. (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas (Riesco 2007).

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Por otra parte, los aranceles de la educación superior –que hace tres décadas era casi completamente gratuita– alcanzan hoy a varios millones de pesos por alumno a lo largo de su carrera. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo, la misma se entrega principalmente bajo la forma de un crédito bancario avalado por el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver al cabo de algunos años –termine o no su carrera–, bajo la forma de descuentos a sus salarios. Este es otro factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de las familias de sectores medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos inmensos por lograr que sus hijos accedan a estudios superiores.

La importancia de los sistemas públicos a nivel internacional Si se aprecian los sistemas educacionales en los países más avanzados del mundo, se puede verificar que prácticamente todos ellos tienen sistemas de educación públicos ampliamente dominantes, si no únicos. En los 31 países listados por la OCDE, de 257 millones de alumnos matriculados en todos los niveles educacionales al 2004, el 81% estudia en el sistema público, mientras que un 11% estudia en establecimientos privados independientes, y sólo un 7% en establecimientos privados dependientes de los gobiernos, que pueden asimilarse a los particulares subvencionados chilenos. En Chile, en cambio, el 52% de los niños y jóvenes estudian en establecimientos privados, y el 45% en establecimientos privados subvencionados, y en la educación superior la proporción de los privados es aún mayor. Es decir, la privatización del sistema chileno lo ha convertido en una rareza a nivel mundial, junto a Bélgica y Holanda, casos que se originan en antiguas querellas religiosas, como se ha mencionado, y donde por lo demás no existen colegios privados independientes (Cuadro 13). En el caso chileno, además de la abultada matrícula en establecimientos privados, es la elevadísima proporción del gasto educacional privado la que constituye la principal distorsión del esquema educacional comparado con el resto del mundo. Lo que muestran los datos esta distribución en los países de la OCDE, en el cuadro que sigue, es sorprendente. En dichos países, en promedio, el gasto público representa el 88% del gasto educacional total, y el 92% en el caso de los 16 países de la Unión Europea. Aún en Corea, que es el país con menor proporción de gasto público en dicho conjunto, ésta representa el 60%. En Chile, en cambio, el gasto público representa sólo el 51,4% del gasto educacional total, según la misma fuente (Cuadro 11, supra). Esta distorsión afecta especialmente a la educación superior, así como la inversión en ciencia y tecnología. La llamada “focalización” del reducido gasto público en los niveles básicos y medios generó un desequilibrio muy perjudicial en el actual sistema educacional chileno, en perjuicio del nivel superior. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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Cuadro 13 Matrícula pública y privada, OCDE y Chile Países seleccionados/OCDE

Pública

Canadá

Privada

Privada (1)

Privada (2)

Nº Alumnos

100%

6.486.632

Finlandia

93%

1.345.235

México

87%

13%

31.250.594

Estados Unidos

84%

16%

73.510.310

Corea

63%

37%

11%

26%

11.595.637

Reino Unido

53%

47%

43%

17.372.082

Chile (2005)

48%

52%

45%

3.652.227

Bélgica

43%

57%

2.732.428

Holanda

21%

79%

3.613.916

Total OECD

81%

19%

11%

248.407.663

OECD, data extracted on 2006/09/21 14:50 from OECD.Stat, Mineduc (Chile, niños y jóvenes). NOTAS: (1) Privada dependiente del gobierno. (2) Privada independiente.

Actualmente, en cambio, como se ha hecho notar, por cada estudiante de educación superior, el país gasta la mitad que antes del golpe militar, medido en moneda de similar valor. Por otra parte, si se comparan las proporciones por niveles del gasto público educacional en Chile y en los países de la OCDE, se aprecia que mientras Chile destina al nivel terciario un 14% del gasto público educacional, el promedio de 31 países de la OCDE, que se muestran en el cuadro siguiente, destina a este nivel un 24,6% del mismo. Como se muestra en el cuadro que sigue, los países más avanzados en esta materia destinan porcentajes mayores, como, por ejemplo, Canadá, EE.UU., Corea y Finlandia, destinan respectivamente un 40%, 38,6%, 33,4% y 28,9% del gasto público educacional al nivel terciario (Cuadro 14). El resultado general del proceso descrito puede visualizarse con claridad en una sola estadística: al momento del golpe militar, 30 de cada cien chilenos estaban matriculados en el sistema educacional, casi todos ellos en el sistema público. Al terminar la dictadura, dicha proporción se había reducido a 25 de cada cien, e incluso ahora alcanza sólo 27 de cada cien habitantes, considerando tanto el sistema público como el privado (Cuadro 1, supra). No deben llamar a engaño, por lo tanto, las cifras que comprueban que se ha logrado un incremento en la cobertura educacional –las mismas se repiten a cada rato como muestra del éxito de la privatización. Ello ha sido posible porque paralelamente ha disminuido algo la proporción de niños y jóvenes. Gracias a ello se ha completado la cobertura en los niveles básico y medio, y subido en el terciario. Sin embargo, es en este último nivel donde se aprecia el retroceso antes demostrado.

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Cuadro 14 Distribución del gasto educacional por niveles, OCDE y Chile Países seleccionados/ OCDE

Terciario

Secundario, primario y otros niveles

Canadá

40,0%

60,0%

Estados Unidos

38,6%

61,4%

29,4%

32,1%

Corea

33,4%

61,3%

34,1%

27,2%

España

25,5%

74,5%

38,5%

36,0%

Secundario

Primario y No asignados otros niveles

5,3%

México

19,6%

77,7%

29,5%

48,2%

2,7%

31 países OCDE

24,6%

73,6%

37,6%

35,9%

1,8%

Chile

14,4%

84,1%

20,0%

64,2%

1,5%

Fuente: Data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio Simple.

Las coberturas alcanzan allí a poco más de un tercio, lo que si bien es mayor que antes sigue siendo muy insuficiente. Está muy por debajo de los vecinos Argentina y Uruguay, y a una distancia sideral de países como Corea, que ha logrado un 98% de cobertura en este nivel (Draibe-Riesco 2007). El resultado de la dictadura y la privatización es muy claro: la sociedad chilena en su conjunto realiza hoy un esfuerzo educacional menor que hace treinta años.

La reconstrucción del sistema nacional de educación pública El debate actual ha recogido el dilema fundamental: O la reforma enfatiza la reconstrucción de un sistema público moderno, o deja las cosas más o menos como están ahora, perfeccionándolas. Esto último no parece constituir una solución. Lo que ha fracasado es el intento de mejorar la educación privatizándola. No tiene ningún sentido intentar resolver la crisis con más de lo mismo. Existe consenso de que el Estado debe garantizar una educación de calidad y gratuita para todos, al menos en los niveles no terciarios. Sin embargo, existe la legítima pregunta acerca de si para proveer educación obligatoria la estructura de servicio público, basado en profesores-funcionarios, puede resultar más eficiente que empresas privadas, basadas en trabajo asalariado regular, operando en el mercado. La experiencia indica que las respuestas ideologizadas a esta pregunta –las que resultan en soluciones únicas aplicables en cualquier circunstancia– no son las más adecuadas. Entre otras cosas, porque se trata de asuntos que cambian con el tiempo. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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Sin embargo, las sociedades y mercados más desarrollados han demostrado que la milenaria institución del servicio público continúa siendo la mejor alternativa para organizar determinadas actividades, al menos en la actual etapa histórica. De esta manera, la idea de que el Estado tenga un sistema nacional de educación pública está avalada por la experiencia exitosa y más que centenaria en todos los países del mundo. Asimismo en Chile, como se ha visto, un esquema de esta naturaleza permitió el desarrollo de la educación a ritmos que no han sido igualados posteriormente y con una cobertura que alcanzó hasta el más remoto de los rincones del país y un nivel de calidad que lo distinguió en la región. En el país, la idea de reconstruir el sistema nacional de educación público cuenta con la simpatía de importantes sectores sociales, entre ellos el estudiantado y el profesorado, así como también de personeros de todo el espectro político. En la opinión pública, la idea de que el Ministerio de Educación se haga cargo nuevamente de los colegios y liceos cuenta con la adhesión del 77% de la población, según encuestas recientes del Centro de Estudios Públicos, institución a la cual nadie puede acusar de estatista. Por otra parte, parece difícil negar la evidencia de la responsabilidad del esquema actual en el desmantelamiento del sistema público construido a lo largo de un siglo, y la consiguiente crisis actual de la educación. El Estado puede reasumir plenamente la propiedad de los establecimientos que le pertenecen, en todos los niveles, y organizarlos como un servicio público nacional, moderno, de alta calidad, cuya estructura combine armónicamente aspectos centralizados y descentralizados, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales actuales al respecto. El mismo puede contemplar en el nivel apropiado la plena participación en su gestión de cada una de las instituciones democráticas descentralizadas del Estado, especialmente las municipalidades, así como de los usuarios y funcionarios del sistema. La principal distorsión de la LOCE consiste en asumir que todos los establecimientos educacionales son manejados por entes que asimila a la denominación –no precisamente elegante– de “sostenedores”, que oculta el hecho esencial de que la mitad de los mismos pertenece al Estado. Tal asimilación desde luego no es casual, sino obedece al propósito explícito de obligar al Estado a tratar por igual a todos los colegios que financia. Al menos, impedir que pueda privilegiar aquellos que le pertenecen, a riesgo de someter a los privados a una “competencia desleal”. Por cierto, se pasa por alto que nada obliga a los “sostenedores” privados a hacer lo mismo. Muy por el contrario, mientras se amarra de manos al Estado en relación con sus propios establecimientos, se estimula y subsidia generosamente que los privados desarrollen los suyos al máximo. De la misma manera, la principal confusión del concepto “educación pública” en boga es que, tras una aparente neutralidad, dicha acepción del término está profundamente sesgada a favor del sector privado y en contra del público. Actualmente se concibe como

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“pública” toda la educación financiada por el Estado, lo que constituye una seria distorsión de la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pública que un colegio privado que recibe subvención. Al ponerlos en un mismo plano se menoscaba la responsabilidad del Estado para con sus propios establecimientos. Tradicionalmente, la educación pública estuvo identificada con el sistema nacional integrado de instituciones educacionales del Estado y así lo entiende todavía el sentido común de la ciudadanía, que no está equivocada en ello. Difícilmente puede considerarse equilibrada una concepción de educación pública que no toma en cuenta debidamente el hecho esencial de que la mitad de los establecimientos educacionales pertenecen al Estado. Toda la distorsión del actual sistema educacional se deriva principalmente de estas confusiones. Para superar la crisis, en primer lugar se deberá corregir el sesgo anotado y el Estado asumir en propiedad el sistema educación público, que si bien deteriorado, constituye todavía, de lejos, la principal fortaleza con que cuenta el país para mejorar la educación. Parece conveniente asimismo restituir en forma plena al profesorado del sistema público su condición de funcionarios del servicio civil del Estado, con su estatuto correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada en un proceso de formación inicial a la cual se restablezcan los parámetros de calidad requeridos, y un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer un cronograma que permita recuperar en un plazo breve el valor de las remuneraciones del magisterio a sus niveles previos al golpe de Estado, en condiciones similares a la evolución de las remuneraciones del resto de los trabajadores del país. La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que trabaja en los establecimientos de propiedad pública, pero asimismo puede incluir aquellos que actualmente son particulares subvencionados, y que se incorporen al sistema público en la modalidad mixta referida más abajo. El Estado puede contratar directamente a buena parte del profesorado que financia mediante subvenciones. El principal aliado del proceso de reconstrucción del sistema nacional de educación pública es precisamente el magisterio. Son equivocadas las opiniones que consideran a este gremio como un obstáculo, y buscan desmembrarlo diseminando sus cuadros en cientos de administraciones municipales y miles de establecimientos privados. No cabe duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo del mismo, el magisterio y los académicos estarán llanos a aceptar y apoyar las severas medidas de reorganización que necesariamente deberá acompañar un cambio tan profundo como éste. Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la gestión docente del conjunto de los establecimientos que financia completamente, incorporándolos plenamente al sistema de educación pública y al respectivo plan nacional de reconstrucción y desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261 La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE Manuel Riesco

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de concesiones para los servicios no propiamente docentes de los mismos, incluyendo el arriendo y mantenimiento de inmuebles, los cuales pueden ser contratados con los actuales propietarios de dichos establecimientos u otros proveedores privados. Se puede establecer de esta manera una modalidad mixta de establecimiento educacional público, en la cual los aspectos propiamente docentes sean gestionados por el Estado, y otros servicios puedan ser concesionados a empresas privadas, las cuales pueden mantener un amplio espacio de operación en el nuevo sistema público así definido. Todos los establecimientos pueden acceder a este tipo de modalidad, previéndose que establezcan mecanismos de transición adecuados, así como de compensación, que atiendan los intereses legítimos de los propietarios de establecimientos afectados por el cambio. Desde otro ángulo, parece indiscutible que la calidad del sistema educacional y su homogeneidad a lo largo del territorio y especialmente con relación a la geografía social del país, resultarían muy beneficiadas del hecho de organizar todo el sistema como un conjunto, sometido a las mismas normas y parámetros, y con posibilidades de asignar recursos en forma flexible al interior del sistema, destinándolos allí donde sean más necesarios. Ello se hace posible al reasumir el Estado directamente la gestión docente del conjunto de sistema. Sin perjuicio de lo anterior, el Estado puede mantener su política tradicional de apoyar financieramente a las instituciones educacionales particulares sin fines de lucro que lo ameriten. Es posible establecer un proceso de selección estricto y transparente, al cual puedan acceder las instituciones beneficiarias de estos aportes, en todos los niveles educacionales. El mismo puede extender a todos los niveles educacionales la experiencia consagrada por las universidades particulares del Consejo de Rectores a lo largo de varias décadas. Asimismo, por los mismos argumentos que se esgrimen en favor de restablecer su condición de funcionarios al magisterio del sistema público, no parece en cambio adecuado hacerlo con el profesorado de los establecimientos que permanezcan en el sector particular –en su nueva definición indicada más abajo–, aunque los mismos reciban algún tipo de financiamiento estatal. De esta forma, puede concebirse un proceso de transición, en el cual la mayor parte de las escuelas particulares subvencionadas pasen al sistema público en el sistema mixto propuesto más arriba, es decir, el Estado contrata al personal docente, mientras mantiene un sistema de concesiones para locales y otros servicios, con los actuales “sostenedores”. A estas escuelas, el Estado les garantizará el financiamiento requerido de modo que la educación allí sea gratuita. Ciertamente, en esas escuelas, como en todo el sistema público, el nivel de aporte fiscal debe subir considerablemente respecto del actual. Sin embargo, otra parte de las escuelas particulares subvencionadas puede optar por mantener su estatus de educación particular, completamente autónomas, en el marco de las normas generales de educación. A las escuelas que opten por mantener este estatus,

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el Estado les puede garantizar, por ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como el actual. Por otra parte, dichas escuelas podrían incrementar su nivel de financiamiento compartido si estiman conveniente. Ello en la medida, naturalmente, que acrediten una alta calidad educacional, y se comprometan en algunos objetivos del plan nacional de educación, tales como integración social, por ejemplo. A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del Consejo de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades privadas. Pareciera ser tiempo de definir parámetros claros que ameriten el que instituciones particulares de educación reciban financiamiento público de manera estable, y abrir la posibilidad de que postulen a dicho aporte instituciones de todos los niveles educacionales en igualdad de condiciones. Por estas vías, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la educación particular de calidad, sin perjuicio de la reconstrucción del sistema educacional público, a todos los niveles educacionales. El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la educación pública, de modo de garantizar su calidad, universalidad y gratuidad. Asimismo, puede mantener un nivel de apoyo financiero considerable a la educación particular que lo amerite. Restablecer el financiamiento del desarrollo científico y tecnológico en el nivel adecuado a los desafíos que el país enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo indispensable. Como resultado, el balance de aportes públicos y privados a la educación deberá superar su grave desequilibrio actual en favor de los segundos, y aproximarse a lo que constituyen las prácticas en esta materia de los países más avanzados del mundo, en el cual los portes públicos predominan de modo abrumador. Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a la educación, que de alguna manera la ciudadanía ya ha asumido, sino más bien generar un aumento mucho más rápido del financiamiento público de modo de corregir el desequilibrio actual. Corea, por ejemplo, destina cerca del 9% del PIB a educación, alcanzando casi un 100% de cobertura incluso en el nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados están a la vista. Sin embargo, por razones históricas, siempre existió en ese país un importante componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros generales. Parece imperioso poner término al sistema de “vouchers”, como mecanismo de asignación del financiamiento al sistema público de la educación básica y media. En su reemplazo, lo más conveniente es establecer un criterio de asignación presupuestaria, diseñado sobre la base de las mejores prácticas internacionales respectivas, y considerando los objetivos del plan nacional de reconstrucción y desarrollo del sistema de educación pública.

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El pretender el esquema de “vouchers” a los colegios públicos es tan nefasto para los mismos como si se quisiera imponer a los privados el financiamiento vía presupuesto, lo cual ciertamente y con razón sería rechazado tajantemente por estos alegando que entrabaría su desarrollo. La única solución razonable a este problema es establecer, como se propone, para cada sistema el mecanismo que le es más adecuado. En el nivel superior, parece conveniente poner término al sistema de crédito universitario, reemplazándolo por asignaciones presupuestarias equivalentes a los aranceles, otorgándose financiamiento adicional a todos los alumnos que lo requieran, para garantizar la normalidad de los estudios. Sin perjuicio de lo anterior, se puede establecer un mecanismo de aranceles diferenciados en todos los niveles de educación pública, en el cual, sin embargo, el criterio de discriminación sea “por arriba”, es decir, se le imponga en forma automática a los alumnos de mayores recursos –por ejemplo del primer decil de ingresos, los que son fácilmente identificables–, con un procedimiento de apelación. En otras palabras, se trata de invertir el peso de la prueba, y en lugar de obligar a quienes tienen menores recursos a la humillación de certificar dicha condición, como ocurre en la actualidad, exigir a las familias de mayores recursos acreditar que su situación no es tan buena, si quieren optar a la gratuidad. Sin perjuicio todo de lo anterior, se pueden establecer mecanismos claramente reglamentados y transparentes, mediante los cuales los diferentes establecimientos y conjuntos de éstos puedan allegar financiamiento de otras fuentes, como municipios y otras instancias descentralizadas del Estado, así como donaciones privadas de padres y apoderados, ex alumnos, fundaciones y otros. Asimismo, se establecerán mecanismos que permitan a los establecimientos de educación pública, en todos los niveles, allegar recursos por la vía de prestación de servicios relacionados con su giro de actividades. Adicionalmente, desde luego parece indispensable generar amplios programas de apoyo a la investigación científica y tecnológica, los que pueden incluir a instituciones particulares de educación superior, pero este tema requiere un tratamiento que excede el alcance de este texto y la calificación de su autor. La nueva institucionalidad propuesta se apoya sobre el conjunto de lo disponible, también lo construido por la industria educacional privada. Es posible incorporar plenamente al sistema de educación pública al conjunto de los establecimientos de propiedad del Estado, así como buena parte de aquellos que fueron creados en base al subsidio estatal, para los que se puede definir un estatuto especial. Por otra parte, se sugiere que el nuevo marco regulatorio permita canalizar debidamente los aportes del conjunto de los establecimientos educacionales que permanezcan en el sector privado, parte de los cuales puede continuar recibiendo subsidios. La nueva institucionalidad educacional requiere ser refrendada mediante cambios a la Constitución y las leyes respectivas, tras la derogación de la LOCE. Se trata de una gran reforma del Estado, equivalente a la

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realizada recientemente con el Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido de todos los sectores. Parece el camino más directo y eficaz para solucionar la crisis actual y encaminar el país en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para superar el subdesarrollo.

Bibliografía Draibe, Sonia; Manuel Riesco (2007). Latin America. A New Developmental Welfare State Model in the Making? (Chapter 1). En Riesco, Manuel (ed.). 2007. Latin America. A New Developmental Welfare State Model in the Making? UNRISD- Palgrave MacMillan, London. Illanes, María Angélica; Manuel Riesco (2007). Developmental Welfare State and Social Change in Chile. En Riesco, Manuel (ed.). 2007. Latin America. A New Developmental Welfare State Model in the Making? UNRISD- Palgrave MacMillan, London. Riesco, Manuel (2007). Derrumbe de un Mito. Chile Reforma sus Sistemas Privatizados de Educación y Previsión. CENDA, Santiago. Fecha de Recepción: 13 de mayo de 2007

Fecha de Aceptación: 29 de mayo de 2007

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El financiamiento de la educación en chile: una evaluación School finance in Chile: an assessment Francisco Gallego* Claudio Sapelli** Resumen Este trabajo evalúa la operación del sistema de financiamiento a la demanda de Chile con argumentos tanto teóricos como empíricos. Se sostiene que los resultados en términos de calidad, eficiencia y segregación de este sistema de subvención a la demanda dependen esencialmente del diseño del mismo y de las regulaciones que enmarcan su operación. Se identifica al diseño del sistema de voucher como responsable en gran parte de que en Chile haya una educación de calidad baja en promedio, especialmente en grupos socioeconómicos más bajos y con una segregación relativamente alta. La existencia de un subsidio más alto y diferenciado por nivel socioeconómico de los alumnos puede corregir estos problemas. Asegurar la calidad mínima en un contexto en que los padres eligen colegios no sólo considerando la calidad de la educación, sino que también otros atributos, en particular la distancia, es sin duda un desafío clave. A diferencia del modelo de subsidio a la demanda tradicional, si se desea que no haya colegios que estén bajo la calidad mínima es necesario un instrumento adicional que garantice dichos mínimos de calidad. Palabras clave: financiamiento de la educación, calidad de la educación, segregación, eficiencia, subsidios a la demanda, diseño de un sistema de vouchers Abstract This paper presents a theoretical and empirical assessment of the operation of the Chilean voucher system. We argue that the system results critically depend on its design and regulations affecting the operation of schools. Thus, we claim that observed outcomes such as low quality, particularly for more disadvantaged students and a relatively high segregation level, are direct consequences of how the Chilean voucher system is designed. An increase in the average value of voucher and a differentiation by socioeconomic status can correct these negative outcomes. Ensuring that all schools supply a minimum quality level where parents may choose on quality grounds as well as other attributes; namely, distance, is certainly a key challenge. Unlike the textbook version of a voucher system, this implies that another instrument is needed in order to guarantee this minimum quality level. Key words: vouchers, school finance, school quality, segregation, efficiency, voucher system design

* Profesor del Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. fgallego@faceapuc.cl ** Profesor del Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. csapelli@faceapuc.cl. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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Francisco gallego y claudio sapelli

1.  Introducción

Prácticamente la totalidad de los niños en Chile cursan su educación en escuelas

municipales o particulares que son financiadas (al menos parcialmente) con recursos públicos. El sistema por el cual estos recursos se distribuyen se conoce como sistema de subvención a la demanda1. En este trabajo se sostiene que los resultados de este sistema de subvención a la demanda dependen en forma crucial del diseño del mismo y de las regulaciones que enmarcan su operación. Una de las conclusiones más importantes de la experiencia chilena e internacional sobre el tema es que los incentivos creados por un esquema de voucher son extraordinariamente poderosos2. Por lo tanto, si no ha funcionado en alguna dimensión, debiera ser porque no está bien diseñado para lograr ese objetivo. Como distintos sistemas de vouchers crean diferentes incentivos y, por tanto, conducen a resultados diferentes, corresponde analizar en qué forma los resultados obtenidos hasta el momento dependen de ese diseño para diagnosticar qué es fundamental cambiar del mismo. De esta manera podremos saber cómo puede diseñárselo para apoyar el desarrollo y el mejoramiento del sistema educativo.

Conceptualmente, un esquema de subsidios a la demanda como el chileno consiste en la creación de “cuasi mercados”. Son mercados “artificiales” en que la autoridad fija los precios y por lo tanto debe montarse un mecanismo de retroalimentación y acumulación de información para que dichos precios sean revisados periódicamente y fijados adecuadamente. Como en todo mercado, una fijación inadecuada de los precios resultará en escasez si los precios son muy bajos o en exceso de oferta si son muy altos. En el caso chileno, como se verá, es justamente la fijación incorrecta de estos precios que ha sido uno de los problemas clave. Por un lado, el nivel medio de la subvención fija la calidad media de la educación y una subvención baja tendrá como efecto una calidad baja. A su vez, una mala estructura de precios relativos significará más escasez en algunos segmentos, que en el caso chileno se da en la oferta de educación de calidad para niños de NSE bajo. Como argumentaremos, es el diseño del sistema de voucher el que es en buena parte responsable de que en Chile haya una educación de calidad baja en promedio, especialmente para los alumnos de grupos socioeconómicos más bajos y con una segregación relativamente alta. En este trabajo argumentamos además que uno de los desafíos más importantes a enfrentar en la actualidad consiste en asegurar la calidad mínima en un contexto en

En la literatura esta subvención se llama “vouchers” o cupones. En este trabajo usaremos los términos indistintamente. 2 Hasta quienes han criticado los resultados del sistema no cuestionan los principios en los que se basa. Por ejemplo, Miguel Urquiola argumenta que "Una cosa que demuestra Chile es que los colegios responden a los incentivos." Entrevista en La Tercera, 27 de abril de 2007.

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que los padres eligen colegios no sólo considerando la calidad de la educación, sino que también otros atributos, como la distancia o las características de otros alumnos del colegio3. En este sentido, a diferencia del modelo de vouchers tradicional de libro de texto, es probable que la competencia entre colegios no elimine a parte de los colegios de mala calidad, ya que estos pueden ser demandados por otras dimensiones (por ejemplo porque están cerca). Por lo que si se desea que no haya colegios que tengan menos que una calidad mínima es necesario un instrumento adicional que garantice dichos mínimos de calidad. El resto de este trabajo se organiza del siguiente modo. La sección 2 presenta una breve revisión de los diferentes aspectos del sistema de cupones que es necesario definir y en qué forma afectan su funcionamiento. Esta sección define un marco de análisis para que, a su vez, en la sección 3 se examine la evidencia empírica disponible4. Finalmente, la sección 4 concluye presentando algunas líneas de investigación futura.

2.  Subsidios a la demanda en educación: la teoría 2.1. Libre elección y valores Comencemos por caracterizar los sistemas de subsidios a la demanda. Estos sistemas son esquemas de financiamiento que buscan otorgar mayores posibilidades de elección a los padres y a los alumnos. Si bien tradicionalmente se asocian con la posibilidad de usar los vouchers en colegios privados, estos esquemas, en principio, son compatibles con cualquier mezcla de producción de la educación, tanto de oferentes privados como públicos. Las características fundamentales de un mecanismo de vouchers son las siguientes: 1.

Cada padre recibirá un cupón “real” o “virtual”, el cual puede ser utilizado para pagar total o parcialmente la mensualidad de cualquier escuela “elegible” para recibir este subsidio.

Para ser “elegible” una escuela debe satisfacer ciertos requerimientos establecidos por la autoridad.

La afirmación previa no se hace en el sentido de que los padres sean irracionales, sino en el sentido de que el producto que ellos demandan no sólo incorpora la calidad de la educación sino que otras dimensiones. Dimensiones adicionales pueden ser: idiomas, religión, disciplina, etc. 4 En este trabajo no presentamos una descripción detallada del sistema chileno, para ello recomendamos ver Sapelli (2003), Gallego (2006) y Gallego y Hernando (2007). Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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Francisco gallego y claudio sapelli

El financiamiento sigue al alumno y los colegios compiten para atraer y retener a los alumnos.

Los colegios que no tienen alumnos suficientes para cubrir sus costos dejan de operar y salen del sistema. En un esquema de subsidio a la demanda puro las transferencias del Estado a los colegios por otros canales diferentes al subsidio a la demanda debiesen ser mínimas o nulas porque éstas pueden crear incentivos que distorsionen los efectos que el sistema de voucher espera crear.

¿Qué se obtiene a través de la elección de la educación por los padres?  1.

En términos de obtener calidad, y aceptando que a niños diferentes se les debe enseñar de formas diferentes, y que nadie conoce al niño tan bien como sus tutores, es relevante el hecho de que las familias pasan a tener el derecho de elegir el tipo de educación que más se ajusta a las capacidades y necesidades de su hijo, además de que entrega un instrumento de control descentralizado de las acciones de los oferentes de educación.

Los esquemas de subsidio a la demanda pueden dar opciones a que los padres que desean gastar más en su educación puedan hacerlo, sin tener que pagar impuestos implícitos altos.

Al posibilitar la elección se rompe el poder monopólico que tienen las escuelas sobre sus alumnos y, por lo tanto, enfrentarán presiones competitivas para actuar de manera más eficiente. Habrá una mayor competencia entre las escuelas por atraer y retener alumnos, lo que conducirá a mejorar la eficiencia de los colegios y la calidad de la educación.

Notar que existen dos supuestos implícitos en este argumento: (i) que las escuelas (en particular los agentes que operan en ellas) “sufren” consecuencias de los presupuestos asociados a la pérdida de alumnos y (ii) que los padres escogen las escuelas considerando la calidad de las mismas. En el caso del primer supuesto, la ausencia de consecuencias para los agentes limita seriamente los incentivos que el esquema de voucher provee a los colegios porque restringe el mecanismo de salida automático que existe en el sistema. Respecto del segundo supuesto, la limitación es que los impactos de la elección en la calidad se pueden diluir si es que los padres consideran otros atributos además de la educación. 4. Los esquemas de subvención a la demanda, dependiendo del diseño, generan incentivos a que los niños asistan al colegio. Notar que este argumento es de hecho independiente de los supuestos respecto de las preferencias de los padres. El modo concreto en que el subsidio a la demanda importa para este efecto: por ejemplo, si el pago al colegio es por asistencia efectiva o por matrícula.

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Por otro lado, existe una serie de argumentos en contra de los sistemas de voucher. A continuación presentamos algunos de ellos. •

Se argumenta que los vouchers no radican las decisiones en aquellos con mayor capacidad para elegir correctamente. Se presume que los padres no son buenos agentes de los hijos, preocupándose de atributos de los establecimientos que poco tienen que ver con la calidad de la educación que entregan. Ésta es una de las críticas más fuertes al esquema de vouchers y de ella se derivan dos críticas adicionales, relacionadas con segregación e inequidad: – Que los más pobres estarían desaventajados en su uso porque no hay un acceso igualitario a la información sobre alternativas ni una habilidad homogénea para ejercer la elección. – Que la capacidad para ejercer una elección relevante depende de la capacidad para transportar al menor a la escuela de su elección. Es posible pensar que el atributo calidad de la educación es un bien superior, mientras que la distancia es un bien normal o inferior. Si es así, la importancia del costo de transporte depende del ingreso de las personas.

•

Se indica que el hecho de que los mejores alumnos se vayan de las escuelas públicas disminuiría el rendimiento de los alumnos que permanecen en ellas. Esto se conoce como el “peer effect” o efecto compañero, una especie de externalidad.

•

La argumentación en contra de la instauración de un sistema de vouchers radica muchas veces en la idea de que el ideal razonable de educación es mejor provisto por las escuelas públicas. En particular, cuando se trata de temas relacionados con la formación cívica y la integración de personas pertenecientes a diferentes grupos sociales o étnicos (Kremer y Sarychev, 2000 discuten este tema en más detalle).

•

Por el lado de la oferta, se argumenta que no es claro que los colegios puedan controlar la calidad de la educación, más allá de lo relacionado con la composición socioeconómica de los alumnos. En esta línea, un esquema de voucher no genera ninguna ganancia en términos de mejoras de calidad.

Desde un punto de vista de investigación, los argumentos a favor y en contra de un sistema de voucher no son afirmaciones dogmáticas, sino afirmaciones sobre la realidad, por lo tanto están sujetas a verificación. Más adelante examinaremos la evidencia empírica que se ha generado en Chile y en otros lugares respecto de estas afirmaciones.

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2.2. Elementos de diseño de un mecanismo de vouchers Dentro de este esquema el gobierno debiera tener un rol subsidiario, según el cual debe: 

Proveer el financiamiento para los cupones. En particular, un elemento clave es fijar los precios que determinarán la asignación de recursos en el cuasi-mercado creado por los vouchers.



Establecer los criterios sobre “elegibilidad” de los colegios.



Promover un funcionamiento eficiente del mercado proveyendo información a los padres, resolviendo conflictos, regulando y fiscalizando a los colegios.

En este marco general de participación estatal, existen muchas variaciones de mecanismos de cupones. Diseños alternativos tendrán un impacto diferente sobre la elección de las familias. Los diseños difieren, en general, en tres dimensiones: ß Financiamiento: Esto se puede referir tanto al monto del cupón mismo y si es homogéneo entre alumnos (o difiere según nivel socioeconómico; deficiencias de aprendizaje o físicas; región (urbana o rural); niveles de enseñanza; qué se puede comprar con él; si el colegio puede cobrar en adición a éste; si cubre costos de transporte). ß Regulación: Diferencias en el marco regulatorio crearán diferencias en el rango de elección. Las principales áreas de regulación corresponden a contenido curricular, infraestructura mínima, personal docente y administrativo, estándares de admisión y criterios para entrada y salida del sistema. Obviamente aquí se introduce un elemento de tensión debido a que “demasiada regulación” puede afectar la iniciativa privada y la posibilidad de diversidad. ß Información: Para que el sistema funcione es crucial que se esté informado sobre las alternativas. Aquí existen varios problemas: qué información se necesita, cómo presentarla de manera clara a los usuarios, y si es necesario proveer información distinta/con distinta presentación a las diferentes audiencias. Todos estos aspectos son claves a efectos de determinar las posibilidades de éxito del sistema de vouchers. Un subsidio pequeño, con un conjunto de elección muy reducido, entre colegios muy regulados, no implicaría ningún cambio respecto a un sistema público manejado centralmente. Es importante, por ejemplo, para que los colegios acepten a alumnos que pueden tener desventajas de aprendizaje que haya una relación decreciente del monto del subsidio con el ingreso. De esta manera los colegios competirán por alumnos en forma independiente a si cuesta más educarlos o no. En este sentido toda la regulación importa: qué se puede hacer con el subsidio, a dónde se puede ir, qué tan restringido es el espacio de elección, qué tan restringida es la forma

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en que esas escuelas pueden organizarse, qué libertad hay para diseñar el currículo, qué libertad hay para seleccionar alumnos, qué libertad hay para las escuelas para determinar sus matrículas, etc. Quizás el primero que hizo una reflexión respecto a los diferentes tipos de vouchers posibles fue el inglés Mark Blaug (1984). A su juicio había cuatro aspectos del voucher que eran relevantes: •

Si es limitado o no. Esto es, si hay restricción de las escuelas en que es posible utilizar el voucher (por ejemplo, por si son o no con fines de lucro, si son o no religiosas, etc.).

•

Si se puede o no suplementar el voucher con dinero adicional (lo que en Chile se denomina financiamiento compartido) o es solamente de valor fijo.

•

Cómo se fija el monto de la subvención: si es uniforme independientemente de la persona que lo recibe, si depende del NSE del niño, si incluye o no costos de transporte.

•

Finalmente, si a los colegios se les permite seleccionar alumnos. En este aspecto a Blaug no se le ocurrió que fuera justificable no permitir la selección por razones académicas y por lo tanto se refería a cuando se prohíben otros métodos de selección aparte del por razones académicas. Si se prohíbe, Blaug los llama vouchers “restringidos”.

En función de estos criterios Blaug construye una jerarquía de diferentes sistemas de voucher que empieza con el diseño del voucher más restringido y del que menos efectos se puede esperar, hasta el menos restringido y por lo tanto el más potente para obtener sus objetivos. El más restrictivo es: limitado, de valor fijo (no suplementable), de valor uniforme, y restringido. El menos restrictivo es ilimitado, suplementable, de valor diferente según criterios de equidad y movilidad, y no restringido. Por ejemplo, en el presente el voucher en Chile es: ilimitado, suplementable, uniforme, y no restringido, un tipo que no está en la lista de Blaug (lo que muestra la enorme diversidad de diseños posible en estos sistemas). Conviene anotar que en la discusión de política actual se han presentado propuestas para despotenciar el sistema de subvención y para potenciarlo. Para despotenciarlo, se ha planteado: i) volverlo limitado dándoselo solamente a las escuelas públicas o dándole un subsidio diferencial a las mismas; o prohibir que se le pueda usar en instituciones con fines de lucro; ii) volverlo no suplementable, derogando el financiamiento compartido; y iii) volverlo restringido, prohibiendo la selección. Para potenciarlo se ha planteado que el valor del voucher fuera sensible a distintos aspectos que hacen difícil que el actual pueda cumplir con los objetivos que busca (entre ellos el de obtener equidad, ver Sapelli 2006). Finalmente, un punto central en la caracterización y el diseño del sistema de subvención a la demanda va asociado al nivel del subsidio a la demanda. Este nivel va a Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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determinar la calidad media ofrecida por los colegios5. Así un nivel de subvención baja va a generar una calidad media baja. Análogamente, una subvención que no alcanza a cubrir los costos de educación para algún tipo de alumnos implicará que esos alumnos no serán atendidos (al menos no con educación de la calidad mínima que tiene por objetivo el sistema). El nivel del voucher también puede afectar el tipo de proveedores dispuestos a entrar al mercado. Por ejemplo, un voucher que no financia los gastos totales puede implicar que sólo ingresen proveedores que sean capaces de levantar financiamiento desde fuentes alternativas, como donaciones en dinero o especies. Por el lado de la demanda, también el nivel del voucher puede afectar a los padres que participan en el esquema. Por ejemplo, un voucher que requiere ser suplementado por los padres hará probablemente que sólo participen aquellos más motivados o con mayor nivel de ingreso.

3.  Subsidios a la demanda en educación: la evidencia ¿Cuál es la evidencia empírica disponible para contestar si tienen razón los propulsores o los críticos de un sistema de vouchers? En esta sección discutiremos la evidencia disponible tocante a las potenciales ventajas y desventajas de los sistemas de voucher respecto de una serie de dimensiones. Centraremos nuestra discusión para la evidencia recolectada en el caso de Chile, pero en algunos casos contrastamos los resultados obtenidos con la evidencia disponible a nivel internacional. Centraremos nuestra atención en la evidencia empírica posterior a 1999; una discusión de la evidencia anterior puede encontrarse en Aedo y Sapelli (2001) y Larrañaga (2004).

Efectos del sistema de voucher en el nivel agregado de la calidad Existe una línea de argumentación en relación a los efectos del sistema de subvenciones que se basa en evidencia agregada de que medidas de calidad del sistema educativo no habrían aumentado de un modo significativo en el tiempo (por ejemplo, Carnoy, 1997) y que los resultados de las pruebas internacionales de Chile son relativamente malos en comparación a otros países (Hsieh y Urquiola, 2006)6.

Formalmente, suponiendo que los colegios operan en un esquema competitivo y no tienen utilidades económicas y que los colegios operan en tramos donde existen deseconomías de escala, la calidad ofrecida está determinada por: p = c(q), donde p es el valor de la subvención, y c(n,q) es el costo por alumno atendido, n el número de alumnos por colegio y q la calidad ofrecida. Entonces a mayor subsidio a la demanda mayor calidad –suponiendo obviamente que el costo marginal de la calidad es creciente. 6 Respecto de los trabajos como el de Carnoy, cabe dejar constancia que la comparación intertemporal es cuestionable por la inexistencia de pruebas estandarizadas comparables en el tiempo entre antes y después de la instauración del sistema de vouchers. La comparación intertemporal de las pruebas

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Respecto de las pruebas internacionales, los resultados sugieren un desempeño bajo del sistema chileno no sólo en relación a otros países, sino que también respecto del nivel de desarrollo del país. Es importante notar los resultados del sistema chileno, antes de la reforma también eran bajísimos. Hanushek y Kimko (1999) reportan que los resultados de Chile en una prueba del año 1970 lo ubican en un nivel cercano al de Irán e India (equivalente a 1.5 desviaciones estándar bajo el promedio de la muestra). Más aún, Barro (1999) reporta que el resultado de Chile en estas pruebas era el 50% del esperable dado su nivel de desarrollo En contraste, en la actualidad –utilizando resultados de las pruebas PISA y TIMMS– los resultados de Chile lo ubican alrededor de una desviación estándar bajo el promedio de la muestra y en torno a una magnitud similar debajo de lo esperable dado su nivel de desarrollo. Por tanto, estos resultados implican una cierta mejoría en dos dimensiones: (i) en el nivel de los resultados de las pruebas (i.e. estar más cerca del promedio de la muestra) y (ii) una mejora en la “eficiencia” del sistema (i.e. estar más cerca de lo esperable dado el nivel de desarrollo del país). Por tanto, los resultados de pruebas internacionales son sugerentes de que la calidad de la educación en Chile no ha permanecido estancada, a diferencia de lo argumentado en algunos papers. Ciertamente esta diferencia implica que aún se observan ineficiencias importantes (en el sentido de que los resultados son menores a los esperados dado el ingreso per cápita), pero que la ineficiencia ha disminuido entre 1970 y 20007. ¿Se puede concluir entonces algo de la evidencia comentada previamente respecto del efecto del sistema de subsidio a la demanda en la calidad? En nuestra opinión no. Muchas cosas han cambiado en Chile entre 1970 y la cercanía del año 2000 como para dar una respuesta definitiva. En conclusión, (i) existe cierta evidencia de que la calidad del sistema ha mejorado entre 1970 y el presente, pero (ii) no existe claridad ni conceptual ni empírica de que esta mejora se pueda deber al sistema de voucher.

Relación entre competencia y resultados educativos en Chile Uno de los argumentos fundamentales a favor de un sistema de vouchers es que existiría una relación positiva entre competencia entre colegios y resultados educativos. Existen una serie de trabajos que estudian este punto para Chile.

estandarizadas sólo es posible a partir de 1998. Por otra parte, las pruebas que existían a comienzos de los 80 no cubrían a toda la población de estudiantes, sino que a una muestra compuesta de colegios sesgada a zonas urbanas y pobladas. Por ello no discutiremos estos resultados. 7 Villafuerte (2004) argumenta que luego de controlar por el nivel de desigualdad de los países, Chile tiene un resultado exactamente equivalente al esperable. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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En términos metodológicos, la implementación de estos ejercicios está sujeta a dos problemas básicos. En primer lugar, es necesario definir alguna medida de competencia entre colegios en el mercado relevante de los mismos8. El segundo desafío metodológico se relaciona con el hecho de que la entrada de colegios a distintas zonas es endógeno a la calidad de la educación de esas zonas. Así, una simple correlación entre alguna medida de competencia y resultados no indica el efecto causal de una variable sobre la otra. Aquí la solución conceptual es relativamente conocida, pero no por ello simple: utilizar variables instrumentales. La idea es identificar alguna variable que se relacione con la entrada de colegios y no tenga un efecto directo en la calidad9. Los trabajos de CM y HU que utilizan datos más antiguos (desde comienzos de los 80 a mediados de los 90) tienden a encontrar un efecto nulo de la competencia en los resultados educativos de los alumnos y de los alumnos de colegios públicos. Sin embargo, todos los trabajos que utilizan información más reciente (con datos desde mediados de los 90 en adelante) encuentran efectos positivos y significativos de diferentes medidas de competencia sobre los resultados educativos de los colegios. Los tamaños de los efectos varían, pero el resultado es robusto a las diferentes especificaciones. Estos resultados sugieren que el efecto de aumento de eficiencia de los vouchers domina a cualquier otro efecto, sea este relacionado con la existencia de descreme, de efectos compañeros u otros que pudieran producir efectos negativos en la calidad. En términos del tamaño del efecto de la competencia sobre los resultados, en general se observa que es moderado10. Estos resultados no son sorprendentes desde un punto de vista conceptual. Justamente desde mediados de los 90 se producen al menos dos cambios importantes en la operación del sistema de voucher en Chile. En primer lugar, solo a partir de mediados de los 90 existe información disponible de los resultados de

Aquí los trabajos han utilizado diferentes medidas: el porcentaje de la matrícula que asiste a colegios particulares subvencionados en una comuna (Auguste y Valenzuela, 2003; Carnoy y McEwan, 1998 (CM); Gallego, 2002; Hsieh y Urquiola, 2006 (HU)), un índice de concentración de Herfindahl de la matrícula de los colegios a nivel comunal (Contreras y Macías, 2002), la razón del número de profesores a número de colegios particulares subvencionados al número de colegios municipales en una comuna (Gallego, 2006) y una medida del poder de mercado de cada colegio derivada de un modelo estructural de selección (Gallego y Hernando, 2007). 9 El primer trabajo en aplicar esta metodología para Chile es Gallego (2002). En ese trabajo se utiliza el grado de ruralidad y la población de una comuna como determinantes de la entrada de colegios. Los otros trabajos han utilizado variaciones de estas variables, agregándose dos innovaciones importantes en la literatura reciente. Auguste y Valenzuela (2003) utilizan la distancia entre comunas y Gallego (2006) utiliza el número de sacerdotes por persona en 1950 como determinantes de la entrada de colegios. 10 Así, tanto Gallego (2006) como Auguste y Valenzuela encuentran que un aumento de una desviación estándar en sus medidas de competencia tiende a producir aumentos de algo más de 0.10 desviaciones estándar de los resultados de calidad.

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la prueba SIMCE, que puede ser utilizada para monitorear y/o seleccionar a los colegios. En segundo lugar, durante ese período se produce una recuperación del valor de la subvención por alumno en términos reales, además de que se permite el cobro de financiamiento compartido –en un contexto también de un gran aumento en el ingreso de las personas luego de cerca de 10 años de crecimiento continuado–, lo que va asociado a entrada de nuevos colegios. Aún así, como hemos argumentado previamente, en un contexto de subvención relativamente baja, con un grupo de oferentes (los municipales) que no tienen incentivos claros a responder a la competencia, y con padres que tienden a ponderar no sólo la calidad sino que otras dimensiones, no es inesperado que los efectos de la competencia sobre la calidad sean moderados en promedio. Algunos de estos trabajos muestran además que los incentivos que enfrentan los distintos tipos de colegios son importantes a la hora de entender la respuesta de estos colegios a la competencia. Así Gallego (2002) presenta evidencia de que los colegios particulares subvencionados tienden a responder más fuertemente a la competencia que los colegios públicos. A su vez, Gallego (2006) presenta evidencia de que los colegios públicos que enfrentan restricciones presupuestarias relativamente blandas no responden a la competencia de modo significativo, mientras que aquellos que enfrentan restricciones relativamente más duras sí lo hacen de un modo significativo.

Evidencia de efectos del sistema de voucher en la segregación Una explicación al efecto negativo del sistema de voucher en la calidad se relaciona con que los colegios privados “descreman” a los públicos (Carnoy, 1997; Carnoy y McEwan, 1998). Por “descremar” se entiende que los colegios particulares subvencionados reciben los mejores alumnos de los colegios municipalizados (la “crema”) y por lo tanto obtienen de esta manera puntajes más altos en la prueba SIMCE. El argumento sería que, por un lado, se produce una reasignación de alumnos entre sectores yendo los mejores al particular subvencionado, lo que baja los resultados de los colegios públicos y genera la brecha observable entre ellos. Si uno le adicionara el argumento tradicional de los opositores al sistema de vouchers, que dicho descreme genera una externalidad negativa en los establecimientos públicos debido al efecto “compañero”, uno llegaría a la conclusión de que el sistema de subvención lo único que logra es reasignar alumnos, con una pérdida de calidad que se concentra en los más pobres11. Además de estos trabajos hay otros que atribuyen

Esta argumentación se basa solamente en haber encontrado una correlación negativa entre SIMCE medio de la comuna y porcentaje de matrícula en colegios particulares subvencionados. Como se discutió previamente, esta relación no es necesariamente causal.

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la diferencia de resultados observada (y estimada) entre colegios particulares subvencionados y municipales al “descreme”. Entre ellos encontramos a McEwan y Carnoy (2000); McEwan (2001); Somers, McEwan y Willms (2004) y Hsieh y Urquiola (2006). Estos argumentan que el efecto principal de la introducción del sistema de subvención en Chile ha sido la segregación y que las diferencias de resultados entre colegios particulares subvencionados y municipales se deben a la selección de estudiantes y/o al efecto “pares”. Sin embargo, para sostener el argumento delineado en el párrafo anterior es necesario tener evidencia empírica en dos sentidos. Primero, de que existe un efecto causal del sistema sobre la segregación. Segundo, para argumentar que esta mayor segregación ha tenido un efecto negativo en el desempeño de algunos estudiantes es necesario encontrar una relación también causal entre segregación y resultados educativos (o sea, evidencia de la magnitud y la forma del “efecto compañero”). En este sentido la literatura existente para Chile es relativamente escasa. Auguste y Valenzuela (2003) muestran que un aumento en la participación de colegios particulares subvencionados en un mercado tiende a estar asociado a un movimiento de niños de familias con mejor NSE a colegios particulares subvencionados. Los efectos son significativos y relativamente grandes. En un ejercicio complementario, Gallego (2006) muestra que aumentos en la competencia tienden a ir asociados con colegios más homogéneos en términos de educación de las madres (pero no en la dimensión de ingreso de los padres). Como un todo, esta evidencia implica que el sistema de voucher parece ir asociado a más segregación entre sectores (municipal y particular subvencionado) y una mayor homogeneidad al interior de cada sector. Como argumenta Sapelli 2006, esto no es sorprendente, ya que el diseño del sistema de subvención hace que no sea rentable proveer educación de calidad a niños de bajo NSE (en particular el hecho de que el valor de la subvención es uniforme independiente de los costos de enseñanza de cada alumno). Un diseño diferente no generaría ese grado de segregación. Desde el punto de vista de los efectos sobre la calidad, lo relevante es analizar si esta segregación tiene efectos negativos sobre la calidad de la educación que reciben los alumnos segregados. En particular nos interesaría saber cuál es el efecto sobre los alumnos que quedan en colegios municipales. Aquí es necesario modelar adecuadamente el efecto “compañero” para llegar a una conclusión respecto a su signo en el agregado, ya que es el neto de un efecto negativo sobre algunos estudiantes y uno positivo sobre otros. Para que el efecto sea como el que se postula, es necesario, por ejemplo, que el efecto sea lineal (un alumno mejor que un par tiene una influencia positiva sobre el mismo independientemente de que tanto mejor sea), asimétrico (el efecto positivo del mejor alumno sobre su peor par es más importante que el efecto negativo del peor

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alumno sobre su mejor par), y que el número de alumnos afectados negativamente sea mayor al afectado positivamente12. En la literatura, los trabajos de McEwan (2001) y Somers et al. (2004) controlan por el efecto pares y llegan a resultados contradictorios. McEwan (2001) encuentra que el concurrir a un colegio particular subvencionado no le mejora el resultado a un alumno promedio cuando se controla por efecto pares. Somers et al. (2004), sin embargo, analizando 10 países de América Latina, encuentran que una vez que uno controla por las características de los alumnos y el efecto pares, el efecto tratamiento es positivo en Chile (o sea, los colegios particulares subvencionados sí proveen mayor calidad aún si se controla por el efecto pares). Sapelli y Vial (2006) controlan tanto por las características de los estudiantes, el presupuesto de las escuelas y el efecto pares. Encuentran que el resultado de que hay una ganancia en calidad cuando se asiste a un colegio particular subvencionado se mantiene. Este efecto es estadísticamente significativo y grande en magnitud. En otras palabras, el efecto par no es un efecto de primer orden a la hora de explicar el desempeño de las escuelas. En términos de implicancias de políticas, la segregación se resuelve con un subsidio diferenciado (subvención preferencial) de acuerdo al nivel de ingreso de los menores o de sus familias. Quizás se puede complementar vía un instrumento adicional para eliminar del conjunto de posibilidades las alternativas de baja calidad. Notar que esta alternativa sólo es válida en la medida que el sistema no es capaz de eliminar proveedores de calidad bajo el mínimo. Conviene mencionar aquí que la segregación que surge en los sistemas educativos surge tanto por razones de oferta y de demanda y que es muy importante entender si predominan las razones de oferta (las escuelas seleccionan y producen segregación) o las de demanda (los padres son quienes seleccionan y producen segregación). Si la segregación se da principalmente por razones de demanda, un sistema de libre elección no necesariamente explica el surgimiento de la segregación, aunque podría aumentarlo. Y por lo tanto prohibir la selección por parte de los colegios tampoco la eliminaría (e incluso podría no tener mayores efectos sobre la misma). Es importante tomar nota que sistemas sin libre elección también presentan alta segregación. Más aún, un esquema de voucher, al permitir la libre entrada de colegios, puede disminuir la segregación (en

A su vez, la larga literatura sobre las diferencias de calidad (por ejemplo Contreras (2002) o Sapelli y Vial (2002)) que encuentra que los colegios PS tienen una mejor calidad que los municipales (y que es analizada en la sección siguiente) controla por las características de los alumnos, por lo cual sus resultados no pueden deberse a la segregación. De manera que el canal que requeriría ser explorado es nuevamente el del efecto “pares”.

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términos de calidad), al permitir la entrada de proveedores de calidad para atender a los alumnos de bajo NSE. La discusión sobre selección por el lado de la demanda nos lleva al tema siguiente.

Determinantes de la elección de los padres Una de las críticas más importantes al sistema de voucher ataca uno de sus puntos básicos: ¿son los padres capaces de elegir adecuadamente el colegio al que asistirán sus hijos? Como se discutió previamente, una línea de argumentación plantea que los padres prefieren escuelas por razones que poco tienen que ver con la eficiencia y en particular con la calidad. Los padres se preocupan más bien por el estatus (por ejemplo, que el colegio tenga nombre en inglés) y no de su calidad docente. Por ello, una estrategia basada en la elección de los padres no podría generar mayor calidad. Este tema se percibe como particularmente grave entre los pobres. Por lo tanto, las elecciones necesariamente las debe tomar una autoridad (como el Ministerio), por lo que no tiene sentido profundizar el sistema de vouchers para abarcarlos. La pregunta fundamental es, entonces, si los padres consideran la calidad ofrecida por los colegios al momento de elegir entre ellos. Existe una incipiente literatura que estudia el tema. Uno de los primeros trabajos que estudia este tema es Sapelli y Torche (2001). Estos autores muestran que aumentos en la calidad de los colegios municipales de la comuna bajan la probabilidad de que los padres elijan un colegio particular subvencionado. Luego, el trabajo de Elacqua et al. (2006) utiliza una encuesta aplicada a padres para entender las motivaciones de ellos para elegir entre colegios. Los autores sugieren que los padres tienden a ponderar más características relacionadas con los pares que a mirar la calidad, tanto al construir los conjuntos de colegios que consideran como al elegir colegio. La metodología utilizada por los autores, sin embargo, es discutible. Ellos basan sus resultados en la varianza relativa de distintos atributos de los colegios considerados en los conjuntos de colegios y no en los métodos convencionales de selección de alternativas múltiples típicamente utilizados en los estudios sobre el tema. De hecho, los autores encuentran que la “calidad” de la decisión de los padres de los colegios municipales y particulares subvencionados es en algunos casos igual o mejor que la de los padres de alumnos de colegios particulares pagados. Finalmente, Gallego y Hernando (2007) utilizan un método econométrico aplicado por otros estudios para estudiar cómo las características del colegio y de los padres afectan sus decisiones de elección de colegios. Los autores concluyen que los padres consideran una serie de atributos a la hora de elegir entre colegios: calidad medida por el SIMCE, ubicación, composición socioeconómica, costo monetario, características de los pares

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(medidas por el nivel de ingreso de los padres). A su vez, los autores encuentran que los padres parecen valorar significativamente dos atributos: la calidad (están dispuestos a pagar cerca de $ 9.000 (17 dólares) mensuales más por un aumento del SIMCE en una desviación estándar) y cercanía (están dispuestos a pagar cerca de $ 7.700 (14.5 dólares) mensuales por un colegio una desviación estándar más cerca –equivalente a algo más de 2 km más cercano). Interesantemente, los resultados apuntan a que la valoración por la calidad (ubicación) aumenta (disminuye) a medida que aumenta el ingreso y la educación de los padres. Algo similar sucede cuando se considera la expectativa que tienen los padres respecto de la educación que pueden obtener sus hijos: cuanta mayor expectativa, mayor valoración por la calidad y menos valoración de la distancia. Respecto del último punto, conviene notar que los resultados de este trabajo implican que mucha de la segregación observada en el caso de Chile estaría relacionada con factores de demanda y no de oferta. La evidencia empírica en este punto es que la segregación por el lado de la demanda (o sea, producida por los padres) es un tema de primer orden13 14. Un punto final respecto del tema de la segregación por el lado de la demanda (conocido en economía como “autoselección”) se relaciona con el efecto que podrían tener mejoras en la información entregada a los padres. Respecto de este punto, algunas experiencias recientes indican que la entrega de información sencilla a los padres tiene efectos de primer orden en la calidad de las elecciones de los padres en el contexto de programas de libre elección del condado de Charlotte-Mecklenburg (Carolina del Norte) en Estados Unidos. Por ejemplo, Hastings et al. (2007) indican que la entrega de información simple a los padres sobre resultados del colegio elegido por ellos y las alternativas existentes (en términos de resultados y probabilidad de ingreso) mejora significativamente la “calidad” de las elecciones de los padres, especialmente los más pobres.

Chakrabarti (2005) presenta evidencia de esto para el programa de vouchers de Milwaukee. Lo interesante de este trabajo es que en Milwaukee no es posible ni selección por el lado de la oferta (el exceso de demanda por un colegio se asigna con loterías) ni el cobro de copagos adicionales que puedan afectar la segregación. Hastings et al. (2005) presentan evidencia similar para Carolina del Norte y Bayer et al. (2004) para San Francisco. 14 De hecho, si se toman algunas medidas de la importancia de selección por el lado de la oferta –tomando los datos usados por Contreras et al. (2007)– es la baja selección que se observa en los colegios en Chile lo que llama la atención. Gallego y Hernando (2007) reportan que si se toma el criterio de Contreras et al. (2007) en que al menos un 50% de los padres dicen haber sido sometidos a alguno de los procedimientos de selección, se obtiene que cerca del 37% de los colegios de la Región Metropolitana son selectivos. Si se usa una definición un poco más exigente, en que el 75% de los padres dicen haber sido sometidos a algún tipo de criterio de selección sólo el 24% de los colegios sería selectivo. Es interesante que Gallego y Hernando (2007) también reportan que los colegios más selectivos son los más grandes. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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Diferencias en eficiencia entre colegios privados y públicos Como se ha argumentado previamente, un sistema de voucher es consistente con cualquier mezcla de provisión público-privada. De hecho, en un esquema de voucher de libro de texto no debieran existir diferencias entre proveedores públicos y privados, porque aquellos proveedores que tengan menores resultados simplemente desaparecerían. Sin embargo, en el caso chileno y dado que los actores están sujetos a incentivos diferentes sería sorprendente que los colegios particulares subvencionados y los colegios municipales tuvieran igual desempeño. En esto la existencia de un soft budget constraint por el lado de los colegios municipales, y su acceso a fondos no relacionados con la subvención ni con la asistencia de alumnos, hace pensar que el marco de incentivos a que están expuestos es menos propenso a generar resultados de calidad. De hecho, si en este contexto los resultados de ambos tipos de colegios fueran iguales, sería evidencia de que los mecanismos principales de operación del esquema: la competencia y la libre elección, no funcionan. Por lo tanto, es razonable que un elemento que se esgrime para evaluar el funcionamiento del sistema se relacione con la eficiencia relativa de los colegios públicos y particulares subvencionados, dado el esquema de incentivos y regulaciones existentes. A su vez, es esperable que si existe una calidad superior de algún tipo de oferentes, un sistema de vouchers que permite que estos agentes se expandan debiese producir un resultado de calidad superior a consecuencia de la competencia que se produce entre los diferentes agentes. Es por ello que en esta sección analizamos los argumentos existentes respecto de las diferencias de eficiencia entre proveedores públicos y privados. Un argumento hecho muy recurrentemente se relaciona con que los resultados ajustados de los tests (ajustados por entorno socioeconómico, efecto par, selección o por otra serie de variables, muchas de ellas no correctamente incluidas en el trabajo empírico) muestran que no hay diferencias entre los resultados de las escuelas municipalizadas y las privadas subvencionadas, demostrando que no son mejores; y, similarmente, que los costos ajustados no difieren mucho entre escuelas municipalizadas y privadas subvencionadas, mostrando que tampoco hay diferencia en eficiencia. Estos resultados pertenecen en su mayoría a la literatura pre-1999 y fueron desmentidos por los trabajos que utilizan mejores bases de datos, pero existen trabajos recientes que los reviven (como Contreras et al. 2007). En Aedo y Sapelli (2001) y Larrañaga (2004) se presentan detalladas discusiones sobre la literatura de este tipo de estimaciones hasta fines de los 90. Una de las conclusiones de esta revisión es que el surgimiento de datos individuales implica una evidencia relativamente robusta de que los proveedores particulares subvencionados tienden a ofrecer una calidad mayor, con los mismos recursos. En los últimos 5 años han aparecido algunos trabajos con innovaciones metodológicas interesantes que confirman este resultado.

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Sapelli y Vial (2002, 2003, 2005) estudian distintos aspectos de la diferencia entre colegios particulares subvencionados y municipales. En Sapelli y Vial (2002) se estima el efecto tratamiento sobre los tratados (TT) y el efecto tratamiento promedio (ATE) controlando por características de los alumnos y por el presupuesto del colegio. El controlar por el presupuesto es clave, ya que si no controlan por el mismo Sapelli y Vial encuentran un efecto TT que es significativo y positivo y un efecto ATE que es pequeño y no significativo. Cuando toman en cuenta los diferentes presupuestos (financiamiento compartido y transferencias del fisco y/o los municipios por encima de la subvención) encuentran un efecto TT aún más grande (siempre positivo) cuando se comparan colegios con similar presupuesto. Sapelli y Vial (2003, 2005) muestran que estos resultados son robustos a tomar en cuenta el efecto pares. Anand et al. (2006) aprovechan la variación exógena provista por la entrega de becas que hacen los colegios a algunos alumnos para estimar el efecto que tiene en estos alumnos asistir a un colegio particular subvencionado vis-a-vis un colegio municipal. Los resultados apuntan a una ventaja positiva a favor de los colegios particulares subvencionados. De esta manera, todos los trabajos realizados con datos a nivel de alumno han sistemáticamente encontrado el mismo resultado (ver además de los citados, Contreras 2002; Mizala y Romaguera 2002; Auguste y Valenzuela 2003; Mizala et al. (2004). El único que no encuentra este resultado es un trabajo reciente de Contreras et al. (2007). El trabajo de Contreras et al. utiliza la información provista en la encuesta del SIMCE del año 2005 sobre practicas de selección. Con esta información realiza un análisis muy similar al de los trabajos previos, pero se agregan indicadores de selección de los colegios. Sin embargo, conviene comenzar por mencionar que los resultados de este trabajo, aún sin controlar por selección, se diferencian de los resultados que usan datos individuales porque encuentra que no hay una diferencia significativa entre colegios particulares subvencionados y municipales, cuando se usan instrumentos para controlar por selección endógena de tipo de colegio (los resultados sin utilizar instrumentos dan un efecto positivo y significativo). Parte de este resultado se puede deber a que los autores controlan por características del colegio que son endógenas y que no debieran ser incluidas. En otras palabras, no es al controlar por selección que desaparece el resultado encontrado por el resto de la literatura. Una hipótesis de por qué se da esto es que es consecuencia de la inclusión de variables que no pertenecen a la regresión y que se refieren a contestar la pregunta de por qué los colegios tienen desempeño diferente, antes que la que se quiere responder, que es si los colegios tienen desempeño diferente. Luego, los autores muestran que una vez que se controla por indicadores de selección la diferencia entre colegios particulares subvencionados y municipales sigue Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284 El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación Francisco Gallego y Claudio Sapelli

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siendo no significativa pero se hace numéricamente más baja. Por tanto, se concluye que la forma en que los colegios particulares subvencionados logran un mejor resultado es a través de seleccionar alumnos. Al concluirlo, los autores infieren una relación causal no demostrada. El resultado que dicen encontrar no corresponde al efecto causal de la selección sobre resultados. Dado que las prácticas de selección seguramente son endógenas a la calidad (los colegios que tienen “colas” son los mejores y tienen que utilizar algún método para decidir quienes quedan) y que los autores no corrigen por este problema, es perfectamente posible que la evidencia presentada simplemente implique que los colegios con mejores resultados aplican prácticas de selección (o sea, que la causalidad es la inversa a la que suponen los autores y va de mayor calidad a más selección). Por lo tanto, los resultados actuales de este trabajo no permiten concluir que la diferencia entre colegios municipales y particulares subvencionados se explique por políticas de selección Finalmente conviene enfatizar que, aún si las diferencias en calidad y eficiencia fuesen menores, no todo el mundo le daría la misma interpretación a estos resultados. Por ejemplo, Mizala y Romaguera (1998) piensan que aun si los resultados fueran iguales uno debiera valorar la libertad que permite el sistema de cupones. Por otro lado, lo único que se sabría es que son iguales, y no si se han igualado a un nivel más alto como resultado de la competencia provista por el sistema de cupones.

4.  Conclusiones En relación a la evaluación del sistema de voucher existente en Chile, surge la pregunta de si las reglas no podrían ser mejoradas en el sentido de dar más libertad para que aparezcan productos diferentes y de mejor calidad. Sin embargo, en la discusión respecto a las conclusiones de política que pueden extraerse, muchos críticos no se hacen esa pregunta y discuten el sistema de vouchers como si éste viniera en un formato único y no en una gran diversidad de formas. Es decir, la argumentación presupone que hay una única forma de diseñar el sistema de vouchers y que, por lo tanto, cualquier producto que se obtiene es el del sistema, y no el de un diseño específico del mismo. Ambos argumentos son también válidos cuando se discute otra gran crítica al sistema de vouchers: su incapacidad de introducir equidad en el sistema educacional. Tanto la calidad de la evidencia empírica que sustenta este juicio como el razonamiento lógico por el cual se atribuye este resultado al sistema de vouchers, son nuevamente cuestionables. Pero el tema más importante es otro: dado el diseño actual del sistema de vouchers, ¿debiéramos esperar que tuviera un efecto sobre esta área? La respuesta

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es no, y la razón está implícita en el hecho de que los pobres son más caros de educar que los no tan pobres, y, sin embargo, el valor del voucher es igual para todos15. Aquí conviene una evaluación a las políticas educativas recientes. La política educacional en Chile tuvo un giro en la década de los 90. Según sus autores, ello se debió a que el sistema de vouchers no cumplía con los objetivos de mejorar la calidad y la equidad del sistema. Esta nueva política consistió en aumentar el gasto público y los insumos del sistema (por ejemplo, Gallego 2006 documenta que el colegio promedio recibe al menos un 30% de su financiamiento de fuentes diferentes a la subvención). Con esta política, de manera implícita se le dio una menor importancia tanto a los recursos transferidos a través del sistema de vouchers, como al peso de los incentivos de dicho sistema dentro del sistema educacional. Esto, a pesar de que la evolución de la matrícula ha mostrado que el sistema privado es apto para generar el producto que los padres demandan para sus niños. A pesar de este aparente éxito del sistema privado subvencionado, dicha estrategia educacional incluyó una evaluación negativa de la experiencia chilena con vouchers. O más bien, se juzgó que fue buena en aumentar la participación y la eficiencia pero no la calidad y equidad del sistema. Se optó para lograr esto último por una política que no implica desmontar el sistema vouchers pero sí disminuir su influencia en la evolución del sistema. Es una estrategia cauta pero que en el largo plazo puede tener un efecto sustancial sobre el sistema educacional, y no necesariamente positivo. Y esas consecuencias ya se han visto. La estrategia de los 90 fracasó. Fue una estrategia de probarlo todo, pero no de apuntalar el sistema de subvención sino más bien de reducir su importancia. La estrategia del siglo XXI parece seguir un camino similar: probarlo todo con consecuencias aún poco claras respecto a si se le dará más fuerza a los incentivos o a la planificación central.

Gallego y Sapelli (2007) presentan una serie de implicancias de política derivadas del análisis conceptual y empírico presentado en este trabajo.

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Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile. Evaluación a partir de la evidencia Expansion of private schools and educational improvement in Chile. An evidence-based evaluation Cristián Bellei* Resumen La investigación analiza la hipótesis de que la expansión de los establecimientos privados financiados con recursos públicos ha sido un mecanismo de mejoramiento de la educación chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible acerca de los efectos a nivel del sistema escolar que la expansión de las escuelas privadas ha tenido; luego se evalúa la investigación que ha intentado responder a la pregunta de si las escuelas privadas son o no más efectivas en el logro de aprendizajes que las públicas; finalmente, mediante el análisis de resultados de aprendizajes (en Lenguaje y principalmente Matemáticas, en 4º básico y 2º medio), se busca profundizar en el análisis comparativo de la efectividad de los establecimientos públicos y privados subvencionados. En términos generales, mis resultados no apoyan la hipótesis enunciada. El documento concluye discutiendo por qué la expansión de las escuelas privadas subvencionadas en Chile no habría generado el mejoramiento educacional predicho. Palabras clave: educación privada vs. educación pública, efectividad educacional, investigación educativa, calidad y equidad educativas, políticas educacionales Abstract The research analyzes the hypothesis that the expansion of private schools supported with public resources has in fact improved Chilean education. Thus, available evidence with respect to the impact of such expansion upon the school system is reviewed. Research aiming to answer whether private schools are more efficient than public ones when achieving learning outcomes is also evaluated. Lastly, by analyzing learning results – in Language and mainly Maths, in 4th primary and 2nd high school- we seek to deepen into the comparative analysis concerning the effectiveness of public and subsidized private schools. Overall, my findings do not support the stated hypothesis. The document concludes by discussing why the expansion of subsidized private schools would not have produced the foreseen education improvement. Key words: private education v/s public education, education effectiveness, educational research, educational quality and equity, education policies

* Master en Educación, Doctor © en Educación por la Universidad de Harvard, Académico del Programa de Investigación en Educación de la Universidad de Chile, cristianbellei@gmail.com Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311 Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile… Cristián Bellei

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I.  Introducción

En el debate internacional, las estrategias de reforma educativa orientadas al mercado

incluyen básicamente: la expansión de las escuelas privadas por la vía del financiamiento público, la introducción de mecanismos de competencia (por matrícula, por recursos o por premios) entre las escuelas financiadas con recursos públicos; el uso de mecanismos de financiamiento tipo vouchers; el cobro de aranceles a las familias, y la expansión de las posibilidades de las familias de elegir la escuela de sus hijos. En el último cuarto de siglo Chile ha empleado todos estos instrumentos de política, varios de ellos a escala nacional. Este estudio se concentra en uno de ellos: la expansión de los establecimientos privados subvencionados. En efecto, desde la implementación de la reforma institucional de inicios de los 80 la matrícula que asiste a establecimientos privados subvencionados ha crecido enormemente. Entre 1981 y 1986 la matrícula privada subvencionada más que se duplicó, a pesar de que la matrícula nacional estaba estancada. Esto se explica por una sistemática “transferencia” de alumnos desde las escuelas públicas a las privadas, proceso que entre 1981 y 1991 involucró a más de medio millón de estudiantes (casi un quinto de todo el sistema escolar). En efecto, mientras la matrícula de los establecimientos públicos representaba en 1981 el 78% del total nacional, en 1991 había disminuido su participación a un 58%. A partir de 1991, la matrícula de los establecimientos públicos se estabiliza, al punto que en 2006 fue prácticamente la misma que en 1991 (1,7 millones de alumnos). Sin embargo, desde ese mismo año, la matrícula de los establecimientos privados subvencionados aumentó sostenidamente, pasando de 950 mil alumnos en 1991 a 1,6 millones en 2006. Así, en 2006, el 45% de los alumnos chilenos estudiaba en establecimientos privados subvencionados, prácticamente la misma proporción que quienes estudiaban en establecimientos públicos (47%). Según las evaluaciones de logros de aprendizaje (realizadas por el Sistema de Medición de la Calidad de la Enseñanza, SIMCE), en promedio, los alumnos que asisten a escuelas privadas superan sistemáticamente a los alumnos de escuelas públicas, tendencia que se ha mantenido prácticamente invariante desde hace por lo menos una década (ver Figuras 1 y 2). Desde inicios de los 90 la diferencia promedio entre ambos tipos de establecimientos ha sido 0,3-0,4 desviaciones estándar de puntajes SIMCE. Si estas diferencias brutas reflejan o no una mayor calidad de la educación proporcionada por los establecimientos privados, ha sido uno de los temas más controversiales tanto en el debate político como académico de los últimos quince años en Chile. Este estudio aporta evidencia para analizar la hipótesis de que la expansión de los establecimientos privados financiados con recursos públicos ha sido un mecanismo de mejoramiento de la educación chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible acerca de los efectos a nivel del sistema escolar que la expansión de las escuelas

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Figura 1 resultados simce-4º básico matemáticas (1996-2006) 300 290 280 270 260 250 240 230 220 210 200 1996

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Figura 2 resultados simce-4º básico lenguaje en establecimientos subvencionados (1996-2006) 300 290 280 270 260 250 240 230 220 210 200 1996

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privadas ha tenido; luego se evalúa la investigación que ha intentado responder a la pregunta de si las escuelas privadas son o no más efectivas en el logro de aprendizajes que las públicas; finalmente, mediante el análisis de resultados de aprendizajes (en Lenguaje y principalmente Matemáticas, en 4º básico y 2º medio), se busca profundizar en el análisis comparativo de la efectividad de los establecimientos públicos y privados subvencionados. En términos generales, mis resultados no apoyan la hipótesis enunciada. Así, el documento concluye discutiendo por qué la expansión de las escuelas privadas subvencionadas no habría generado el mejoramiento educacional predicho.

II.  Efectos sistémicos de la expansión de la educación privada Simplificando las cosas, existen dos teorías alternativas acerca de los efectos sistémicos (es decir, el impacto sobre la efectividad del sistema educacional como un todo) que la expansión de la educación privada subvencionada por el Estado produciría. La primera afirma que las escuelas privadas subvencionadas contribuirían a mejorar las escuelas públicas a través de un efecto de competencia, lo que redundaría en un mejoramiento global y continuo de la educación chilena. La otra teoría propone que el potencial aumento de productividad sería anulado por el efecto negativo del aumento de la segmentación, causado porque las escuelas privadas captan preferentemente a los estudiantes con mayor rendimiento académico demostrado o potencial (la hipótesis del “descreme” del sector público), perjudicando así a las escuelas públicas, lo cual produciría una situación de “suma-cero”, con inexistente mejoramiento sistémico. Desafortunadamente, existe poca investigación para testear la validez de estas dos hipótesis. Gauri (1998) estudió el proceso de elección de escuela usando una muestra de hogares del área metropolitana de Santiago. Él encontró que poseer un mayor estatus socioeconómico estaba positivamente asociado con la probabilidad de asistir a una escuela ubicada en el tercio superior de la distribución de resultados académicos de los estudiantes. Gauri también encontró que la probabilidad de estudiar en una escuela de alto rendimiento aumentaba significativamente cuando el estudiante había sido seleccionado a través de un proceso de admisión que incluía tests cognitivos y/o académicos. Hsieh y Urquiola (2003) intentaron evaluar si la introducción en los años 80 de elementos de competencia entre escuelas aumentó la productividad del sistema escolar chileno a nivel agregado y –al mismo tiempo– si aumentaron las diferencias educacionales y socioeconómicas entre las escuelas públicas y privadas. Para ello analizaron los resultados en Matemáticas y Lenguaje de 4° básico, las tasas de repitencia y los años de escolaridad en la población de 10-15 años de edad, entre 1982 y 1988, tanto a nivel de la escuela como la comuna. Luego de controlar por varios factores socioeconómicos a nivel de la escuela y la comuna, los autores encontraron que a mayor proporción de matrícula privada en la comuna, las escuelas públicas tendían a tener más bajos resultados de

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aprendizajes, había una mayor brecha en resultados –aprendizaje y repitencia– entre las escuelas públicas y privadas, así como una mayor diferencia en el nivel socioeconómico de los alumnos entre escuelas públicas y privadas. Finalmente, a nivel comunal, ni el nivel de matrícula privada en 1990 ni el aumento de matrícula privada entre 1982 y 1990 estaban asociados con un mejoramiento de los resultados educativos de los alumnos (medidos por los tres indicadores antes mencionados). Tanto Gauri como Hsieh y Urquiola interpretaron estos hallazgos como evidencia de que la expansión de las escuelas privadas ha tenido efectos negativos en las escuelas públicas y no ha tenido un efecto positivo en la calidad del sistema escolar como un todo. Sin embargo, en la medida que esos estudios están principalmente basados en datos transversales y que la información previa a la introducción de las reformas de los 80 es muy limitada, resulta difícil afirmar que efectivamente exista dicha relación causal. Siguiendo esta línea de análisis, Gallego (2002) también definió cada comuna como un mercado escolar diferente. Él estudió los resultados SIMCE promedio a nivel de escuela en 4° (1994, 1996) y 8° (1995, 1997), en Lenguaje y Matemáticas; y controló por la composición socioeconómica de las escuelas y otras variables a nivel de la comuna (urbanización, tamaño). Gallego encontró que la proporción de matrícula privada a nivel comunal estaba positivamente asociada con el desempeño de las escuelas y que este “efecto de competencia” era más fuerte para las escuelas privadas que las públicas. La limitación básica de esta aproximación es que el nivel de matrícula privada en una comuna dada no es una variable exógena al desempeño de las escuelas, porque la oferta privada tiende a situarse precisamente en las áreas geográficas cuya población posee características que están positivamente asociadas con los resultados de los estudiantes. Gallego (2004) intentó superar esta limitación, para lo cual utilizó el indicador de “sacerdotes por habitante” como una variable instrumental para identificar una fuente exógena de variación en el nivel de matrícula particular subvencionada a nivel comunal1. Aplicando esta estrategia, Gallego confirma que una diferencia positiva en el nivel de matrícula privada entre comunas se asocia con más altos puntajes en el SIMCE. Sin embargo, “sacerdotes por habitante” puede no ser un instrumento válido para la oferta de escuelas privadas en Chile, porque las congregaciones religiosas están activamente involucradas en la expansión de las escuelas privadas y ellas pueden orientar dicha expansión selectivamente basándose precisamente en las mejores condiciones para obtener

La idea es que la oferta de escuelas privadas varía según la distribución geográfica de los sacerdotes, pero que la distribución de los sacerdotes no se relaciona con los resultados educativos de los niños. Como se sabe, es muy difícil demostrar que efectivamente el instrumento (i.e. “sacerdotes por habitante”) no se relaciona con los logros (i.e. “puntaje SIMCE”) sino sólo a través de la variable explicativa (i.e. “disponibilidad de escuelas privadas”); supuesto mucho más difícil de demostrar en este caso, toda vez que no existen puntajes SIMCE previos a la implementación de la reforma de los 80.

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mayores resultados educativos en un mercado educacional dado2; adicionalmente, las escuelas católicas representan una proporción menor (alrededor de un tercio) de las escuelas privadas subvencionadas; finalmente, la oferta educacional de las congregaciones religiosas es precisamente el tipo de escuelas privadas que precedieron la introducción de la reforma orientada al mercado de los años 80. Complementariamente, Gallego también concluye que la introducción del sistema de subvenciones habría aumentado la desigualdad educacional en Chile. Finalmente, Auguste y Valenzuela (2004) también intentan estimar el efecto de la competencia entre escuelas en los resultados de aprendizaje de los alumnos, tanto en términos de mejoramiento de la calidad como de aumento de la segregación (usando datos del SIMCE-2000, 8° básico). Para evitar los problemas de sesgo y endogeneidad ya mencionados, ellos conducen su análisis a nivel de las comunas y también implementan una estrategia de variables instrumentales (utilizando el tamaño del mercado educacional local y los costos de entrada a dicho mercado). Los autores concluyen que la competencia ha tenido un efecto positivo pero moderado en el mejoramiento de los resultados de aprendizaje a nivel comunal; su estimación sugiere que pasar de un 29% a un 52,4% de proporción de matrícula en establecimientos privados en un municipio urbano (es decir, un aumento de proporciones considerables) elevaría el promedio SIMCE de Matemáticas de esa comuna en sólo 5 puntos, mientras el alza en Lenguaje sería aún menor. El estudio también concluye que un aumento de la competencia ha estado asociado con una mayor segregación tanto de los estudiantes como de los resultados: a mayor competencia mayor distancia entre las escuelas públicas y el conjunto de la educación comunal tanto en términos de los resultados como de la educación de los padres. Estas estimaciones econométricas deben contextualizarse con los datos nacionales a nivel agregado. En efecto, en la última década, la matrícula de enseñanza básica que estudiaba en escuelas privadas subvencionadas aumentó desde ser un 33% del total de alumnos de ese nivel en 1996 a ser un 44% en 2006; en este mismo período el número de escuelas privadas subvencionadas del país aumentaron en un 70%, pasando de 2.883 en 1996 a 4.897 en 2006. A pesar de esta impresionante explosión del sector privado subvencionado, los resultados de aprendizaje no mejoraron en el mismo período (como muestran las Figuras 1 y 2), ni entre los alumnos que asisten a escuelas privadas ni entre los alumnos que estudian en escuelas públicas. En resumen, la evidencia disponible no permite una evaluación concluyente de la tesis sobre los efectos sistémicos de la expansión de la educación privada por la vía de la

En efecto, las escuelas católicas tienden a educar a una población con mayor capital económico y cultural.

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subvención estatal; sin embargo, es posible afirmar que, de haberse producido un efecto positivo (como sugieren los estudios más refinados), éste habría sido de magnitudes irrelevantes (de hecho, no apreciables a nivel nacional). Al mismo tiempo, la evidencia es coincidente en indicar que la expansión de las escuelas privadas subvencionadas habría aumentado la desigualdad educativa al interior del sistema financiado con recursos públicos, aspecto en que coinciden todos los estudios analizados.

III.  ¿Son más efectivas las escuelas privadas que las públicas? La teoría a favor de la expansión de las escuelas privadas señala que éstas, al estar liberadas de muchas de las trabas burocráticas y de las influencias políticas que limitarían la gestión de las escuelas públicas, estarían en mejores condiciones para innovar, introducir criterios de calidad en la gestión escolar, y producir mayores resultados haciendo un uso más eficiente de los recursos disponibles. Adicionalmente –se afirma– las escuelas privadas serían más sensibles a las señales de la demanda, adaptando sus servicios a las preferencias de las familias, de las que se espera presionen al mercado por ofrecer niveles crecientes de calidad educativa. Debiésemos esperar, entonces, que las escuelas privadas sean más efectivas que las públicas; consecuentemente, una aproximación alternativa (la más recurrida en la investigación) ha sido comparar los resultados de aprendizaje producidos por ambos tipos de instituciones. En esencia, esta línea de investigación consiste en comparar los resultados de aprendizaje promedio, medidos por los tests nacionales, fundamentalmente el SIMCE, de los alumnos que asistieron a establecimientos municipales y particulares subvencionados por el Estado, intentando aislar esta comparación (mediante diferentes tipos de análisis de regresión) de la influencia de otros factores asociados a los resultados de aprendizaje de los alumnos y que puedan confundirse con el efecto del tipo de escuela. Este tipo de estudios ha evolucionado conforme ha mejorado la disponibilidad de datos y los investigadores han introducido técnicas más sofisticadas de análisis estadístico. En un primer momento las investigaciones utilizaron muestras de escuelas básicas urbanas (no siempre representativas), analizando sólo datos promedio a nivel de establecimientos3. En una segunda fase, aunque los estudios continuaron analizando datos sólo a nivel de establecimientos, ellos generalmente utilizaron información del universo de escuelas del país y contaron con mayor información complementaria tanto de las escuelas como de los alumnos y sus familias4. Finalmente, la disponibilidad de datos a nivel individual de los alumnos, tanto de sus resultados de aprendizaje como de sus características 3 4

Ver, por ejemplo, Rodríguez (1988), Aedo y Larrañaga (1994) y Aedo (1997). Ver, por ejemplo, Bravo et al. (1999), Mizala y Romaguera (1999), Carnoy y McEwan (2000), Vegas (2002) y Sapelli (2003).

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personales y familiares, permitió a los académicos incorporar técnicas más sofisticadas de análisis econométrico (por ejemplo, variables instrumentales, modelos probabilísticos de elección de escuelas o análisis multinivel)5. Una de las características más llamativas de este tipo de estudios ha sido la enorme variabilidad de resultados obtenidos: mientras algunas estimaciones indican que las escuelas privadas subvencionadas serían más efectivas que las públicas, otras señalan que no existen diferencias significativas entre ambos tipos de establecimientos, y algunas han encontrado que las públicas serían más efectivas que las privadas. Más aun, los estudios también difieren sensiblemente en la magnitud estimada de las diferencias, yendo desde 0,05 hasta 0,27 desviaciones estándar en ambos sentidos (aproximadamente 2,5 a 13,5 puntos SIMCE). ¿Qué explica tan contrastantes resultados, obtenidos incluso analizando las mismas bases de datos? La limitación más seria que ha afectado y confundido las comparaciones sobre la efectividad de los establecimientos públicos y privados en Chile es lo que se denomina “sesgo de selección”, el cual tiene en este caso al menos tres fuentes conocidas. En primer término –como se analizó– la oferta de escuelas privadas no se distribuye aleatoriamente entre las diferentes áreas geográficas y clases sociales; en segundo lugar, la disposición de las familias para enviar a sus hijos a las escuelas privadas varía de acuerdo a características familiares y de los alumnos, no todas ellas conocidas; finalmente, los extremadamente desregulados y desconocidos procesos de selección de los estudiantes por parte de los establecimientos hacen que éstos puedan aplicar variados criterios para discriminar entre los postulantes, basándose en los intereses del propio establecimiento. Tomando en cuenta la oferta y la información disponible, sus preferencias y restricciones y su capacidad de pago, los padres eligen las escuelas y liceos para sus hijos. Adicionalmente, los establecimientos pueden también seleccionar a sus estudiantes. Por ejemplo, Parry (1997) señaló que el 63% de las escuelas privadas subvencionadas y el 15% de las públicas de Santiago seleccionaban a sus estudiantes; Gauri (1998) a su vez encontró que en Santiago el 82% de los estudiantes de establecimientos privados no subvencionados, el 37% de los estudiantes de establecimientos privados subvencionados y el 18% de los estudiantes de establecimientos públicos debieron rendir un test para ser admitidos en sus escuelas. Estos tests –aplicados incluso a postulantes preescolares– evalúan habilidades de lenguaje, razonamiento, sicomotoras y sociales. De acuerdo a la encuesta SIMCE-2003 (de cobertura nacional entre estudiantes de 2° medio), el 85% de los alumnos de establecimientos privados no subvencionados, el

Ver, por ejemplo, McEwan (2001), Mizala y Romaguera (2003), Sapelli y Vial (2002), Gallego (2002) y Mizala et al. (2004).

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73% de los estudiantes de establecimientos privados subvencionados y el 59% de los estudiantes de establecimientos públicos fueron seleccionados a través de un proceso de admisión que incluyó algún tipo de examen o requisito de rendimiento académico previo. Finalmente, la selección de estudiantes es un proceso continuo que opera a lo largo de la carrera escolar de los alumnos: muchas escuelas y liceos –especialmente los privados– expulsan a los alumnos que obtienen bajo rendimiento académico o que manifiestan problemas disciplinarios6. En estos casos, la selección está basada no en el desempeño predicho sino demostrado por el estudiante. El sesgo de selección es un problema crucial porque características de los estudiantes relacionadas con su desempeño escolar son también predictores relevantes del tipo de establecimientos al que ellos asisten; ciertamente, los estudios cuentan con información básica sobre algunas de estas características, pero un conjunto significativo (y desconocido) de ellas no han sido medidas (por ejemplo, habilidades cognitivas, motivación, disciplina). Más aun, la literatura ha reconocido el rol potencial que el “efecto de los pares” puede tener en los resultados académicos de los alumnos (es decir, que –ceteris paribus– los compañeros con que se estudia afectan los resultados que se obtienen), lo cual en un sistema escolar altamente segregado como el chileno es otro factor que confunde las comparaciones público-privado. Finalmente, dado el diseño de evaluación del SIMCE, no se cuenta con información sobre el rendimiento escolar previo a nivel del estudiante, ni mucho menos está diseñado como un sistema de medición de “valor agregado” o mejoramiento de aprendizajes en un período de tiempo lectivo. Las diferentes estrategias metodológicas que los estudios han aplicado para abordar el problema del sesgo de selección son en sí mismas otra fuente de divergencia que explica los contrastantes hallazgos en las comparaciones de efectividad de escuelas públicas y privadas en Chile. Los estudios también difieren sensiblemente en la cantidad y calidad de las variables de control utilizadas, así como en las definiciones operacionales de variables relevantes, algunas de las cuales son medidas de modos muy diferentes. Finalmente, variables estructurales (e.g. zona geográfica) o económicas (e.g. ingreso familiar) han sido frecuentemente consideradas, pero variables culturales (e.g. expectativas) o sociales (e.g. grupo de pares) han sido prácticamente omitidas en los análisis. Cuál es el apropiado nivel de agregación de los datos ha sido también una fuente de divergencia entre los autores, encontrándose análisis que usan el nivel comunal, del establecimiento, la sala de clases y los alumnos. Este aspecto también se vincula con el 6

En la práctica, la mayor parte de los estudiantes expulsados son admitidos luego en establecimientos públicos, dado que el derecho a la educación no garantiza en Chile la accesibilidad de los establecimientos privados financiados por el Estado, ni siquiera en la zona de residencia del alumno.

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previo sobre las variables de control necesarias. Mientras algunos autores estiman que controlando por las variables a nivel de los estudiantes es suficiente, otros argumentan que el efecto-escuela es también relevante, por lo que variables de control a nivel del establecimiento deberían ser simultáneamente incluidas. Finalmente, muy poca atención ha sido dada a la naturaleza multinivel de los datos educacionales, habiendo escasez de análisis acerca de la variación de los resultados entre escuelas y al interior de las escuelas, y cómo este aspecto se vincula con los diferentes tipos de establecimientos y la mencionada segregación escolar. Por último, prácticamente no se ha indagado sobre efectos heterogéneos de las escuelas privadas y públicas de acuerdo a diferentes características contextuales (e.g. ubicación geográfica), educacionales (e.g. nivel o modalidad educativos) o de los estudiantes (e.g. habilidades previas). En lo que sigue –por medio de varios análisis de regresión– me propongo demostrar la enorme sensibilidad de los hallazgos asociada a algunos de los aspectos metodológicos mencionados. Esta evidencia servirá para comprender en buena medida los contrastantes resultados que han afectado la comparación entre establecimientos públicos y privados en Chile.

IV.  Datos Las bases de datos analizadas fueron SIMCE-2002 y SIMCE-2003, las cuales contienen los resultados en Lenguaje y Matemáticas de 253.463 alumnos de 4° básico y 239.649 alumnos de 2° medio respectivamente (quienes equivalen al 95% de la población estudiantil de esos grados). Dado que los resultados en ambas asignaturas fueron muy similares, presentaré básicamente las estimaciones en Matemáticas. Las bases de datos incluyen 6.145 escuelas y 2.117 liceos. Variables de control a nivel del alumno (basadas en una encuesta a padres) y del establecimiento fueron también incluidas. Tabla 1 proporciona la definición de todas las variables utilizadas.

V.  Selección de estudiantes y comparación entre escuelas privadas y públicas Selección de estudiantes en el proceso de admisión Los estudiantes de las escuelas públicas y privadas subvencionadas difieren en promedio en todas las variables que componen el nivel socioeconómico y que están asociadas con el logro académico: quienes asisten a escuelas privadas tienen mayores ingresos familiares, padres más educados y más libros en sus casas. El punto crítico es que estas diferencias

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Tabla 1 Definición de variables Variable

Definición

Variables del estudiante Matemáticas Lenguaje Educación de la madre Educación del padre Ingreso familiar Libros en el hogar Género Repetición Selección Expectativas de los padres *

Puntaje SIMCE IRT Puntaje SIMCE IRT Años de educación de la madre Años de educación del padre Logaritmo natural del ingreso familiar Número de libros en el hogar: escala con rango 0 (0 libros) a 5 (> 200 libros) Variable Dummy para el género del estudiante (categoría omitida: mujer) Variable Dummy indicando si el estudiante ha repetido algún curso Variable Dummy indicando si el estudiante fue seleccionado por la escuela a través de un proceso de admisión (e.g. tests, requisitos de notas) Expectativa de los padres acerca del logro educacional futuro del estudiante: escala con rango 1 (4°h grado) a 8 (estudios de postgrado)

Variables del establecimiento Tipo de establecimiento

Variables dummy: escuela pública, privada subvencionada o privada no subvencionada Media de educación de las madres Media de educación de las madres de la escuela D.S. educación de las madres Desviación estándar de la educación de las madres de la escuela Media educación de los padres Media a nivel escuela de los años de educación de ambos padres Media de los libros en el hogar Media a nivel de escuela de la variable individual sobre libros en el hogar Estudiante seleccionado Proporción de estudiantes seleccionados a través de un proceso de admisión Nivel socioeconómico de la escuela Set de variables dummy clasificando las escuelas en: Bajo, Medio-Bajo, Medio, Medio-Alto, y Alto status socioeconómico de los alumnos (basado en años de educación de padre y madre, ingreso familiar, y proporción de estudiantes vulnerables) Quintil de ingresos Quintil de ingresos de la escuela basado en el promedio de ingresos familiares LOG ingresos familiares escuela Logaritmo natural del promedio escuela del ingreso familiar de los alumnos D.S. ingresos familiares Desviación estándar a nivel de escuela del ingreso familiar de los alumnos % estudiantes repitentes Porcentaje de estudiantes de la escuela que ha repetido al menos un grado Escuela expulsa repitentes* Escuela que –según los padres– expulsa a los alumnos repitentes Alumno siempre en esta escuela * Proporción de alumnos que ha estudiado en la misma escuela desde 1° básico Media de años en esta escuela* Media a nivel de escuela de los años que los alumnos han estudiado en esa escuela Nota: * Sólo en SIMCE-2002, 4° básico.

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“observadas” están seguramente vinculadas con otras diferencias “no observadas” (por los investigadores) que también afectan el logro de los alumnos. Es posible que cuando las escuelas seleccionan a sus estudiantes en sus procesos de admisión tomen en cuenta precisamente algunas de esas características sobre las cuales la información no es accesible; si esto es así, no es suficiente que los estudios “controlen por” las variables observadas para hacer una comparación válida entre escuelas públicas y privadas. Para testear esta hipótesis, utilicé información sobre el nivel económico y cultural de la familia (ingresos, educación del padre y la madre, libros en el hogar) así como si el alumno había sido o no seleccionado a través de un proceso de admisión, para estimar la probabilidad de que un estudiante pertenezca a una escuela privada subvencionada (vs. una escuela pública). Implementé un análisis de regresión logística cuyos resultados presento en la Tabla 2. De acuerdo con el modelo 1, la razón de odds de que un estudiante “seleccionado” pertenezca a una escuela privada (versus que pertenezca a una pública) es 2,07 veces el odds de un estudiante no “seleccionado”. El modelo 2 muestra que, luego de controlar por las variables asociadas al nivel socioeconómico familiar, la razón de odds estimada para un estudiante “seleccionado” disminuye a 1,78 veces, aunque permanece estadísticamente significativa (p < 0,001). Este hallazgo indica que, aunque las variables de nivel socioeconómico están asociadas con la probabilidad de ser un estudiante que fue “seleccionado” en las escuelas privadas mediante procesos de admisión, ellas no son suficientes para dar cuenta de las variables no observadas que diferencian a los estudiantes seleccionados de los no seleccionados. Esto sugiere que las escuelas que seleccionan estudiantes usan indicadores adicionales (probablemente asociados con las habilidades del estudiante) para tomar sus decisiones de admisión. Luego veremos que, controlando por otras características relevantes, los estudiantes “seleccionados” obtienen resultados significativamente superiores a sus pares no seleccionados.

Identificando el efecto de la selección de estudiantes durante el proceso de escolarización Los estudios previos no han considerado la selección de estudiantes que se produce durante el proceso de escolarización; en esta sección utilizaré información proveniente del SIMCE-2002 para indagar sobre este fenómeno. La población estudiantil chilena es altamente móvil: en escuelas públicas el 27% y en escuelas privadas subvencionadas el 33% de los alumnos de 4° básico no comenzaron la enseñanza básica en su actual escuela. Ciertamente, un estudiante se cambia de escuela tanto por razones no atribuibles a ella (e.g. migración familiar), como por otras en que la escuela juega un rol central (e.g. expulsión por bajo rendimiento, insatisfacción de

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Tabla 2 Predicción de la pertenencia a escuelas privadas subvencionadas: el efecto de la selección de estudiantes a través de procesos de admisión Modelos de regresión logística que estiman la propensión de un estudiante a asistir a una escuela particular subvencionada (vs. asistir a una pública) como función de si el estudiante fue seleccionado por la escuela a través de un proceso de admisión y algunas características socioeconómicas de su familia. Variable dependiente: pertenencia a un establecimiento particular subvencionado (vs. público)

Estudiante “seleccionado”

Modelo 1

Modelo 2

0,73*** (0,01)

0,58*** (0,01)

Educación de la madre

0,04*** (0,00)

Educación del padre

0,02*** (0,00)

Ingreso familiar

0,04*** (0,01)

LOG del ingreso familiar

0,25*** (0,03)

Libros en el hogar

0,11*** (0,01)

Constante Max-Rescaled R2 N (estudiantes)

–0,47*** (0,01)

–1,28*** (0,02)

0,04

0,09

237,492

Fuente: Elaboración propia. Claves: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.

los padres). Considérese, por ejemplo, que el 31% de los padres de alumnos de escuelas privadas subvencionadas afirma que en esa escuela se expulsa a los alumnos que quedan repitiendo, proporción que es sólo el 14% en escuelas públicas. Así, la constatación de que en escuelas públicas el 15% y en escuelas privadas sólo el 8% de los alumnos de 4° básico habían repetido grado alguna vez, puede ser tanto una muestra de mayor eficiencia de las escuelas privadas como un indicador de su menor disposición a retener y aceptar alumnos repitentes. Para explorar si la mayor exclusión de estudiantes repitentes de las escuelas privadas explica parte de las diferencias observadas en resultados SIMCE, estimé seis modelos de Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311 Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile… Cristián Bellei

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regresión que relacionan a éstos con la información antes analizada. Los resultados se presentan en la Tabla 3. El modelo 1 (modelo base, que incluye a todos los alumnos de 4° básico, y no controla por ninguna variable adicional) muestra que la diferencia bruta de puntajes SIMCE en Matemáticas es favorable a las escuelas privadas subvencionadas sobre las públicas en aproximadamente 0,34 D.S.7. El modelo 2 –que controla por algunas características de la escuela y los alumnos– indica que los estudiantes que han repetido curso y los que estudian en escuelas con una mayor proporción de estudiantes repitentes obtienen en promedio más bajos resultados. Desafortunadamente –como se explicó– no es posible saber si esto se debe a diferencias en la calidad de su actual escuela o a diferencias en las habilidades previas de los estudiantes. Finalmente, los alumnos que estudian en escuelas que expulsan a los repitentes obtienen en promedio 0,19 D.S. más en el SIMCE que sus pares de escuelas no selectivas en este aspecto, lo cual sugiere que no aceptar estudiantes repitentes explica parte de los mayores resultados SIMCE que obtienen las escuelas privadas. De hecho, las estimaciones del modelo 2 indican que, en promedio y controlando por ese conjunto de factores, no existe diferencia entre las escuelas públicas y privadas en sus resultados SIMCE de 4° básico en Matemáticas. Los modelos 3 y 4, y 5 y 6 de la Tabla 3, replican este análisis para las subpoblaciones de alumnos que han estudiado siempre en su actual escuela y para quienes se han cambiado de escuelas, respectivamente. Como se ve, el patrón general de resultados se aplica para ambos grupos, pero hay algunas diferencias interesantes. Primero, la relación positiva entre pertenecer a una escuela selectiva que expulsa a los repitentes y los resultados SIMCE, es más fuerte para los estudiantes que han cambiado de escuela que para quienes han permanecido en su misma escuela. Segundo, la relación negativa entre el porcentaje de estudiantes repitentes en la escuela y los resultados SIMCE también es más fuerte para los alumnos que han cambiado de establecimiento. Ambos resultados apuntan en la misma dirección: los estudiantes que han cambiado de escuela parecen más sensibles a la naturaleza selectiva de su nueva escuela. Esta asociación es consistente con dos dinámicas de mercado ya descritas: las escuelas seleccionando a los mejores estudiantes y las familias eligiendo escuelas más selectivas. Finalmente, una vez controlados estos factores, no existe diferencia entre escuelas privadas y públicas en los resultados SIMCE promedio de los alumnos que no han cambiado de escuela (modelo 4); en tanto, entre estudiantes que han cambiado de establecimiento los alumnos de escuelas públicas obtienen levemente mejores resultados que sus pares de escuelas privadas (0,03 D.S. -modelo 6). El conjunto de estos resultados es coherente con la hipótesis que atribuye parte de la ventaja de las escuelas privadas a su capacidad de seleccionar continuamente alumnos más hábiles. 7

Reportaré las diferencias de puntajes SIMCE en unidades de Desviación Estándar –D.S.–, para lo cual se divide el coeficiente de las tablas (puntos SIMCE) por la D.S. de la población (D.S. en Matemáticas = 56).

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Tabla 3 Identificando el efecto de la selección de estudiantes durante el proceso de escolarización. Relación entre el tipo de escuela y los resultados de Matemáticas Categoría omitida: escuelas públicas. Variables de control adicionales incluyen: género, educación del padre y la madre, LOG de ingreso familiar, libros en el hogar, expectativas de los padres y nivel socioeconómico del establecimiento Variable dependiente: puntaje en Matemáticas de estudiantes de 4° básico, SIMCE-2002 Todos los estudiantes Modelo 1

Modelo 2

Estudiantes que no han cambiado de escuela Modelo 3

Modelo 4

Estudiantes que han cambiado de escuela Modelo 5

Modelo 6

Privada subvencionada

18,83*** (0,24)

–0,31 (0,27)

20,55*** (0,29)

0,28 (0,33)

16,34*** (0,45)

–1,75*** (0,49)

Privada no subvencionada

61,11*** (0,45)

7,33*** (0,59)

62,47*** (0,52)

8,22*** (0,72)

55,99*** (0,92)

4,51*** (1,08)

Repitente

–21,66*** (0,38)

–23,77*** (0,52)

–19,30*** (0,63)

% alumnos repitentes en escuela

–0,33*** (0,02)

–0,26*** (0,02)

–0,40*** (0,03)

Escuela expulsa repitentes

10,54*** (0,72)

7,82*** (0,86)

14,74*** (1,40)

% alumnos que no ha cambiado de escuela

15,99*** (1,40)

32,11*** (1,93)

0,06 (2,43)

Media –nivel escuela– de años en la escuela actual

1,30*** (0,39)

0,05 (0,48)

2,90*** (0,71)

Constante

Variables de control adicionales R2 N (estudiantes)

238,2*** (0,16) NO

0,10 199.112

188,2*** (1,02) SÍ

0,25 199.112

239,9*** (0,19) NO

0,11 137.181

180,7*** (1,37) SÍ

0,26 137.181

234,8*** (0,32) NO

192,6*** (1,82) SÍ

0,07

0,25

54.895

Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.

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VI.  Formas alternativas de controlar por características de estudiantes y escuelas ¿Cómo controlar por las diferencias en la educación de los padres? Dado que las escuelas privadas y públicas educan a poblaciones escolares cuyos padres poseen niveles de educación marcadamente desiguales, todos los estudios intentan controlar por esta importante característica, sin embargo, ellos difieren sensiblemente en el modo en que esta variable es introducida en los modelos de regresión. Mientras algunos estudios usan indicadores específicos de educación de los padres, otros usan índices u otro tipo de variables compuestas como mediciones generales del nivel socioeconómico de la escuela; los estudios también difieren en el nivel de agregación de las variables de educación de los padres, utilizándose tanto el nivel del alumno como el de la escuela (estando disponible la información individual); finalmente, los estudios difieren en las variables específicas que son introducidas. Para mostrar cómo estas discrepancias pueden afectar las comparaciones entre escuelas privadas y públicas, la Tabla 4 incluye seis modelos de regresión alternativos, todos ellos presentes en la literatura. El modelo 1 –modelo base, sin variables de control– muestra que la diferencia bruta en resultados SIMCE a favor de las escuelas privadas es aproximadamente 0,36 D.S. Los modelos 2 y 3 incorporan variables de control de la educación de los padres medidas a nivel del alumno. Como se esperaba, la introducción de estas variables reduce la diferencia entre ambos tipos de escuela, aunque ésta permanece positiva y significativa a favor de los establecimientos privados (0,27 D.S., modelo 2, y 0,24 D.S. modelo 3). Los modelos 4, 5 y 6 también controlan por la educación de los padres, pero medida a nivel del establecimiento. Como se ve cuando se controla por el promedio de la escolaridad de las madres (modelo 4), los alumnos de establecimientos privados obtienen en promedio resultados SIMCE levemente más bajos que los alumnos de establecimientos públicos (–0,02 D.S.); en cambio, si sólo se controla por la heterogeneidad en la educación de la madre (modelo 5, que incluye la desviación estándar de la educación de las madres del establecimiento), la diferencia a favor de las escuelas privadas permanece prácticamente inalterada en comparación con el modelo base. Sin embargo, cuando se controla simultáneamente por el nivel de escolaridad de las madres y por la variación interna de dicha escolaridad (modelo 6), el coeficiente estimado de esta última variable se vuelve negativo y aumenta su magnitud: a igual nivel de escolaridad promedio de las madres, establecimientos más homogéneos en este aspecto tienden a tener mejores resultados. Finalmente, cuando ambas variables a nivel de establecimiento son controladas, los establecimientos públicos obtienen en promedio resultados levemente mejores que los privados (0,03 D.S.).

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Tabla 4 ¿Cómo controlar por la educación de los padres? Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas, controlando por diferentes variables de la educación de los padres. Categoría omitida: establecimientos públicos Variable dependiente: puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003 Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4

Modelo 5

Modelo 6

Privada subvencionada

20,35*** (0,25)

14,82*** (0,24)

13,66*** (0,24)

–1,21*** (0,24)

20,41*** (0,25)

–1,69*** (0,24)

Privada no subvencionada

86,77*** (0,45)

64,99*** (0,47)

59,11*** (0,47)

–0,30 (0,55)

87,01*** (0,46)

–2,27*** (0,57)

3,82*** (0,03)

2,58*** (0,04)

Educación de la madre Educación del padre

2,05*** (0,04)

Promedio de la educación de las madres del establecimiento

13,49*** (0,06)

Desviación estándar de la educación de las madres Constante R2 N (estudiantes)

13,55*** (0,06)

0,67* (0,33)

–4,32*** (0,30)

230,07*** (0,17)

194,56*** (0,33)

186,32*** (0,36)

107,25*** (0,55)

227,92*** (1,06)

120,50*** (1,06)

0,14

0,20

0,21

0,30

0,14

0,30

237.492

Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.

¿Cómo controlar por el estatus socioeconómico del establecimiento? Existen varias hipótesis acerca de cómo las características socioeconómicas de la población estudiantil a nivel agregado pueden afectar el logro académico de los estudiantes: éstas pueden afectar las expectativas y prácticas pedagógicas de los docentes, ellas pueden indicar la disponibilidad de un conjunto de otros recursos materiales y simbólicos en las escuelas, y ellas pueden ser también un indicador del efecto de los compañeros, antes mencionado. Consecuentemente, los investigadores han intentado controlar el efecto de estas desigualdades en la comparación privado-público; sin embargo, lo han hecho Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311 Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile… Cristián Bellei

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de modos muy diversos, en términos de las variables que utilizan (e.g. sólo económicas o también culturales), el tipo de mediciones, y el nivel de agregación de los datos (a nivel de la sala de clases versus la escuela). Siguiendo la estrategia anterior, ilustraré cómo estas decisiones impactan las comparaciones público-privado, estimando modelos alternativos de regresión (Tabla 5), todos ellos presentes en la literatura. Los modelos de la Tabla 5 combinan seis variables alternativas del nivel socioeconómico de las familias, todas ellas medidas a nivel del establecimiento. Los modelos 2 al 7 fueron estimados incluyendo una sola variable de control a la vez. Como se aprecia en el cambio de R2, la introducción de cualquiera de estas variables de control aumenta fuertemente la proporción de la variabilidad de resultados SIMCE “explicada” por los modelos de regresión (subiendo desde un 14% en el modelo base que sólo incluye la dependencia de los establecimientos, a entre un 25%-29% una vez considerado el nivel socioeconómico de los alumnos), sin embargo, su impacto en la magnitud y signo de la diferencia estimada entre escuelas públicas y privadas difiere marcadamente. Las estimaciones van desde una diferencia favorable a los establecimientos privados de aproximadamente 0,12 D.S. (modelo 5, que controla por la heterogeneidad de los ingresos de las familias) hasta una diferencia favorable a los establecimientos públicos de aproximadamente 0,03 D.S. (modelo 7, que controla por la disponibilidad de libros en el hogar). Los modelos 8 al 11 combinan de diferente modo algunas de estas variables, confirmando la sensibilidad de los resultados, aunque indicando que las diferencias entre ambos tipos de establecimientos tienden a ser muy pequeñas. Es interesante notar que el modelo 10, que incluye un índice de nivel socioeconómico junto a dos mediciones del capital cultural de las familias, es al mismo tiempo el modelo con mayor capacidad predictiva (da cuenta del 31% de la variabilidad de resultados) y el que estima una mayor diferencia de resultados a favor de las escuelas públicas (0,05 D.S.). En síntesis, el modo en que las investigaciones previas han intentado controlar el efecto de las marcadas diferencias en la educación de los padres y el nivel socioeconómico de los estudiantes de los establecimientos de distinta dependencia, afecta sensiblemente tanto el signo como la magnitud de la diferencia de efectividad estimada entre escuelas públicas y privadas.

VII.  Nivel de agregación y análisis de los datos Variables de control a nivel de estudiantes versus a nivel de establecimientos Desde que existe disponibilidad de datos a nivel individual –1997– los investigadores han adoptado diferentes estrategias: mientras algunos utilizan sólo variables de control medidas a nivel del alumno, otros continúan usando exclusivamente mediciones a nivel

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1,34*** (0,25) 8,56*** (0,56)

Modelo 4

0,27 237.427

184,1*** (0,30) 0,25 237.427

35,24*** (0,19)

6,79*** (0,24) 10,70*** (0,59)

Modelo 5

Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; *p < .05; ** p < .01; *** p < .001.

R2 N (estudiantes)

227,9*** (0,16) 0,27 237.427

186,1***

22,33*** (0,11)

0,53* (0,25) 41,44*** (0,47)

Modelo 3

Constante

215,1*** (0,25) 0,27 237.427

2,30*** (0,24) 3,95*** (0,79) 10,46*** (0,30) 49,95*** (0,34) 82,04*** (0,53) 105,91*** (0,92)

Modelo 2

37,57*** (0,18)

230,1*** (0,17) 0,14 237.427

20,42*** (0,25) 86,75*** (0,45)

Modelo 1

Log. Media de ingresos familiares D.S. Media de ingresos familiares Media de educación de los padres Media de libros en el hogar

Quintiles de ingreso

NSE Alto

NSE Medio-Alto

NSE Medio

Privada subvencionada Privada no subvencionada NSE Medio-Bajo

109,8*** (0,56) 0,29 237.427

12,99*** (0,06)

–0,52* (0,24) –1,95*** (0,56)

Modelo 6

148,5*** (0,40) 0,29 237.427

49,12*** (0,22)

–1,59*** (0,25) 3,54*** (0,55)

Modelo 7

216,2*** (0,46) 0,27 237.427

30,13*** (0,33) 9,27*** (0,34)

1,54*** (0,25) 4,04*** (0,58)

Modelo 8

121,0*** (0,61) 0,30 237.427

7,80*** (0,13) 22,15*** (0,51)

–2,09*** (0,24) –4,05*** (0,56)

Modelo 9

Variable dependiente: puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003

127,1*** (1,07) 0,31 237.427

7,65*** (0,17) 24,90*** (0,51)

–2,58*** (0,24) –11,16*** (0,79) –14,61*** (0,38) –9,29*** (0,67) –4,79*** (1,02) –6,33*** (1,43)

Modelo 10

108,3*** (1,30) 0,30 237.427

–8,01*** (0,52) 7,13*** (0,34) 7,68*** (0,16) 25,18*** (0,55)

–1,93*** (0,24) –7,03*** (0,58)

Modelo 11

Tabla 5 ¿Cómo controlar por el nivel socioeconómico del establecimiento? Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas, controlando por diferentes variables del nivel socioeconómico del establecimiento (NSE). Categoría omitida: establecimientos públicos

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de la escuela, y algunos usan combinadamente datos a ambos niveles. La Tabla 6 presenta seis modelos de regresión que muestran las consecuencias que este desacuerdo puede tener en la estimación de las diferencias de efectividad entre escuelas públicas y privadas. Cuando se introducen sólo variables de control a nivel del alumno (modelos 2 y 3), aunque la diferencia a favor de los establecimientos privados se reduce, ésta permanece positiva y significativa (0,21 D.S. y 0,18 D.S., respectivamente); en cambio, cuando las variables de control son medidas a nivel del establecimiento (modelos 4 y 5), son los alumnos de establecimientos públicos los que obtienen mejores resultados de aprendizaje (0,04 D.S. y 0,06 D.S., respectivamente). La variable que indica si los estudiantes fueron seleccionados por el establecimiento fue introducida separadamente tanto a nivel individual (modelo 3) como del establecimiento (modelo 5), con el propósito de verificar si ella agrega o no información a las variables tradicionalmente usadas para controlar por las características de los alumnos (modelos 2 y 4 respectivamente)8. Como se ve, en ambos casos, aun controlando por otras características relevantes de los estudiantes, el hecho de haber sido seleccionado se asocia con mayores resultados en el SIMCE (por ejemplo, según la estimación del modelo 3, un estudiante seleccionado obtiene en promedio 19 puntos más en el SIMCE que uno que no debió pasar por esos procesos de admisión), lo cual confirma lo antes mencionado: en sus procesos de admisión, las escuelas y liceos tienden a preferir a los estudiantes con mayor potencial académico. Dado que estas prácticas son más comunes en los establecimientos privados, parte de su ventaja desaparece al controlar por esta –muy gruesa– medida de las habilidades previas de los alumnos (comparar modelos 2 vs. 3, y 4 vs. 5). Finalmente, el modelo 6 incluye las variables de control a nivel del establecimiento y del estudiante. Como se ve, este modelo tiene la mayor capacidad predictiva de los analizados hasta aquí (“explica” un 33% de la varianza de resultados SIMCE), sugiriendo que las variables de control debiesen ser incorporadas a ambos niveles. Este modelo es también el que estima una mayor diferencia en los resultados a favor de los establecimientos públicos (0,06 D.S.).

Esto se hizo además porque, dado que es plausible que mejores escuelas atraigan a estudiantes más capaces, esta variable es potencialmente endógena y su efecto se puede confundir con el de la calidad del establecimiento.

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Tabla 6

Comparando variables de control a nivel del estudiante versus a nivel del establecimiento Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas, controlando por diferentes variables a nivel del estudiante y el establecimiento. Categoría omitida: establecimientos públicos. Variable dependiente: puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003 Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4

Modelo 5

Modelo 6

Privada subvencionada

20,35*** (0,25)

11,89*** (0,24)

10,06*** (0,24)

–2,40*** (0,25)

–3,15*** (0,24)

–3,51*** (0,24)

Privada no subvencionada

86,77*** (0,45)

49,85*** (0,51)

47,64*** (0,50)

–5,45*** (0,58)

1,29* (0,58)

–0,52 (0,59)

Educación de la madre

1,90*** (0,04)

1,71*** (0,04)

0,74*** (0,04)

Educación del padre

1,34*** (0,04)

1,24*** (0,04)

0,35*** (0,04)

LOG ingreso familiar

4,81*** (0,20)

4,86*** (0,20)

1,20*** (0,19)

Libros en el hogar

6,71*** (0,10)

6,29*** (0,10)

3,65*** (0,10)

Género (Hombre)

7,66*** (0,22)

7,77*** (0,22)

9,11*** (0,20)

18,84*** (0,24)

3,96*** (0,27)

Alumno “seleccionado” Promedio de la educación de las madres del establecimiento

7,91*** (0,13)

7,17*** (0,13)

5,97*** (0,13)

Desviación estándar de la educación de las madres

–3,47*** (0,30)

–0,88** (0,30)

–0,48 (0,29)

Promedio de libros en el hogar a nivel del establecimiento

21,79*** (0,51)

16,17*** (0,51)

13,93*** (0,51)

33,44*** (0,46)

29,52*** (0,51)

119,99*** (1,08)

112,0*** (1,08)

% de alumnos “seleccionados” en el establecimiento Constante R2 N (alumnos)

230,1*** (0,17)

181,8*** (0,37)

174,0*** (0,38)

131,7*** (1,08)

0,14

0,23

0,25

0,30

0,32

0,33

237.492

Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p<.10; *p<.05; **p<.01; ***p<.001.

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Variación de resultados “entre” vs. “al-interior-de” las escuelas: aproximación multinivel La sensibilidad de los resultados a la elección de variables de control a nivel del estudiante versus la escuela puede ser adicionalmente explorada mediante un análisis de regresión multinivel. Los modelos multinivel son recomendados en educación puesto que un supuesto básico del análisis de regresión –la independencia de los residuos– no se cumple en el contexto escolar: por una parte, los estudiantes que asisten a una misma escuela comparten su experiencia educativa; por otra, los estudiantes que se matriculan en la misma escuela tienden a compartir características no observables; dado que ambos fenómenos afectan el desempeño escolar de los alumnos, ellos tienden a tener –en medida desconocida– un comportamiento grupal. Mi propósito aquí es sugerir que la situación altamente estratificada de la educación chilena implica un desafío adicional para comprender la desigualdad de resultados entre escuelas públicas y privadas. La Tabla 7 contiene modelos de regresión multinivel para los resultados de Matemáticas y Lenguaje. Como se sabe, estos modelos permiten separar la variación total de resultados en variación entre y variación al interior de las escuelas. Según esta estimación, alrededor de la mitad de la variación de resultados en Matemáticas y más de un tercio de la variación de resultados en Lenguaje se produce entre escuelas. Comparativamente, se trata de una muy alta variación entre escuelas9. Esto se relaciona con el hecho de que las variables medidas a nivel de la escuela sean tan fuertes predictores de los resultados de los alumnos: el logro académico de los estudiantes chilenos es altamente predecible dependiendo de la escuela a la que asisten. Modelos 1 y 4 incorporan exclusivamente variables a nivel de la escuela; como se ve, ese set de variables explica el 72% de la variación total de resultados entre escuelas en Matemáticas y el 80% en Lenguaje. Obviamente, sólo variables medidas a nivel de los alumnos pueden explicar la variación de resultados al interior de las escuelas; este tipo de predictores es usado en los modelos 2 y 5 (nótese, sin embargo, que la dependencia es una variable medida a nivel de la escuela). Como se ve, este conjunto de variables dan cuenta de una proporción muy pequeña de la variación de resultados al interior de las escuelas: sólo 3% en Matemáticas y 2% en Lenguaje. En otras palabras, una vez que hemos podido separar la variación de resultados al interior de las escuelas, queda en evidencia que la información disponible (tradicionalmente usada en este tipo de estudios) es claramente insuficiente para comprender el logro escolar individual en un sistema escolar cuyas escuelas se encuentran fuertemente estratificadas. 9

A modo de referencia: el estudio PISA(OECD-UNESCO 2003) encontró una relación negativa entre los logros de los estudiantes y la variación de resultados entre escuelas. Por ejemplo, los tres países con los mejores resultados, Finlandia, Canadá y Nueva Zelanda, tenían una variación de resultados entre escuelas de 12%, 18% y16% respectivamente; Chile tuvo una de las variaciones entre escuelas más altas en dicha medición: 57%.

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Finalmente, los modelos 3 y 6 incluyen simultáneamente todas las variables de control. Como es esperable, el patrón de diferencias en la efectividad estimada de escuelas públicas y privadas es el mismo que el ya analizado: al controlar sólo por variables a nivel del alumno, las escuelas privadas parecen más efectivas; al controlar ya sea exclusivamente con variables a nivel del establecimiento o con variables a ambos niveles, las escuelas públicas son estimadas como más efectivas, tanto en Matemáticas como en Lenguaje. Tabla 7 Modelos de regresión multinivel Relación entre tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas y Lenguaje, controlando por diferentes variables a nivel del estudiante y el establecimiento. Categoría omitida: establecimientos públicos

Variación inicial entre escuelas Variación inicial al interior de las escuelas

Variable dependiente: puntaje de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003: Matemáticas Lenguaje 49% 37% 51% Modelo 1

Modelo 2

63% Modelo 3

Modelo 4

Modelo 5

Modelo 6

Privada subvencionada

–2,89* (1,42)

24,26*** (1,65)

–3,30* (1,43)

–1,78* (0,89)

18,56*** (1,12)

–1,87* (0,88)

Privada no subvencionada

4,32~ (2,49)

70,25*** (2,09)

3,56 (2,49)

–4,35** (1,58)

47,69*** (1,44)

–3,42* (1,56)

Promedio de la educación de las madres del establecimiento

4,97*** (0,56)

4,39*** (0,56)

4,23*** (0,36)

3,63*** (0,35)

Promedio de libros en el hogar a nivel del establecimiento

17,35*** (2,13)

14,23*** (2,14)

15,00*** (1,37)

10,89*** (1,36)

% de alumnos “seleccionados” en el establecimiento

39,00*** (2,31)

35,79*** (2,32)

25,25*** (1,46)

22,79*** (1,45)

Educación de la madre

0,87*** (0,03)

0,84*** (0,03)

1,04*** (0,03)

1,00*** (0,03)

LOG ingreso familiar

–0,69*** (0,17)

–0,78*** (0,17)

–1,06*** (0,16)

–1,20*** (0,16)

Libros en el hogar

4,09*** (0,09)

4,02*** (0,09)

4,10*** (0,08)

4,00*** (0,08)

Género (Hombre)

10,36*** (0,21)

10,39*** (0,21)

–4,29*** (0,19)

–4,28*** (0,19)

Alumno “seleccionado”

4,01*** (0,24)

3,63*** (0,24)

2,99*** (0,22)

2,49*** (0,22)

71,6%

48,1%

71,6%

79,7%

55,0%

80,2%

2,8%

2,4%

237.629 (2,105)

Porcentaje de la variación explicada: Entre escuelas Al interior de las escuelas Número de alumnos (escuelas)

Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p<.10; *p<.05; **p<.01; ***p<.001. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311 Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile… Cristián Bellei

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Para resumir: la magnitud y el signo de la diferencia de efectividad estimada entre escuelas públicas y privadas son afectados por el nivel de agregación de las variables de control utilizadas; cuando las variables incluyen tanto mediciones a nivel de los alumnos como de las escuelas, los establecimientos públicos son –en promedio– levemente más efectivos que los establecimientos privados subvencionados. Adicionalmente, la alta segregación del sistema escolar chileno hace que los resultados de aprendizaje de los estudiantes sean altamente predecibles dependiendo de la escuela en que se encuentran estudiando. Finalmente, la información tradicionalmente usada en estos análisis es muy limitada para comprender la variación de resultados de aprendizaje que se da al interior de las escuelas y liceos chilenos.

VIII.  Conclusiones El caso chileno es paradigmático para evaluar empíricamente las propuestas de reforma educativa orientadas al mercado, especialmente el aumento del rol de proveedores privados en la educación financiada con recursos del Estado. Desafortunadamente, tanto las investigaciones que comparan la efectividad de las escuelas públicas y privadas para producir mayores resultados de aprendizaje, como las que intentan identificar el efecto de este tipo de políticas en el mejoramiento de la calidad del sistema educacional como un todo, han sido afectadas por severas limitaciones de información. Ello, sumado a divergencias metodológicas entre los investigadores acerca de cómo resolver algunos de los desafíos que presenta este tipo de estudios (principalmente el sesgo de selección causado por los procesos familiares de elección de escuelas y los procesos escolares de selección de estudiantes), ha hecho que la investigación disponible haya generado resultados marcadamente contradictorios. En este trabajo, por medio de análisis empíricos de los resultados de aprendizaje de los alumnos de 4º básico y 2º medio, he mostrado cómo distintas opciones metodológicas (todas presentes en la literatura), destinadas a resolver el hecho de que las poblaciones estudiantiles de ambos tipos de establecimientos son marcadamente diferentes, producen estimaciones de efectividad favorables tanto a las escuelas privadas como a las públicas. Adicionalmente, utilizando información complementaria de las encuestas a padres, he mostrado cómo los procesos de selección de estudiantes –tanto en la admisión como durante el proceso escolar– explican parte de la diferencia observada de logro académico favorable a las escuelas privadas. Finalmente, he mostrado cómo el carácter fuertemente segregado del sistema escolar chileno introduce dificultades adicionales a la comparación público-privado de resultados escolares. Basado en la evidencia y la literatura analizadas, mis conclusiones acerca del aporte de la expansión de la educación privada financiada por el Estado –en términos

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de resultados de aprendizaje– son las siguientes. Primero, las escuelas privadas subvencionadas –en promedio– no son más efectivas en producir resultados de aprendizaje que las escuelas públicas; más aun, si alguna diferencia existe, ésta parece favorecer a las escuelas públicas (dado que sabemos que las estimaciones han tendido a sobrevalorar el efecto de las escuelas privadas). Segundo, de existir alguna diferencia en la efectividad entre escuelas públicas y privadas (en cualquiera de los dos sentidos), es casi seguro que ésta es de magnitudes muy pequeñas, sustantivamente irrelevantes. Tercero, en el mejor de los casos, la fuerte expansión de la educación privada subvencionada no ha provocado un mejoramiento apreciable de la calidad del sistema escolar chileno como un todo. Cuarto, existe evidencia que sugiere que la expansión de las escuelas privadas ha aumentado la segmentación y por esa vía la inequidad de la educación chilena. ¿Por qué la introducción masiva de escuelas privadas, en un marco de competencia abierta con las escuelas públicas (y entre sí), no ha producido el mejoramiento educativo que esperaban sus proponentes? La pregunta está –queda claro– más allá de las posibilidades de este trabajo10. Mi hipótesis es que el arreglo institucional del sistema educativo chileno tiene severas deficiencias estructurales, que permiten que las escuelas puedan permanecer e incluso mejorar su posición en el “mercado escolar”, sin necesidad de mejorar la calidad de su servicio educativo. Las razones son las siguientes: Primero, las exigencias para abrir un establecimiento y recibir recursos públicos son muy bajas, y no garantizan siquiera niveles mínimos de calidad. Segundo, al permitir a las escuelas seleccionar a los alumnos según sus capacidades y al obligar a algunas escuelas (principalmente públicas) a aceptar a los alumnos rechazados, se distorsionan los indicadores de calidad, confundiendo tanto a las familias como a los gestores educacionales y a las autoridades. Tercero, la presencia de cobros obligatorios (crecientes en magnitud y cobertura) exacerba la segmentación socioeconómica del sistema financiado con recursos estatales y disminuye la eventual presión por competencia. Cuarto, las familias no eligen necesariamente las escuelas con mayor calidad académica de sus servicios, ni presionan en forma permanente a éstas por mejorarlo. Quinto, el Estado no cuenta con herramientas que le permitan efectivamente presionar a las escuelas por mejorar o “exigirles” mayor calidad educativa, con lo que el sistema tolera la permanencia de servicios de baja calidad. Sexto –y final– algunas falencias sistémicas de la educación nacional pueden haber afectado a la generalidad de las escuelas (e.g. falta de capacidades docentes, un currículo inapropiado), sin que la gestión privada de éstas ni la competencia entre escuelas hayan podido solucionarlas.

Ver Bellei y Mena (1998) y Bellei (2003).

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Ciertamente, ni de mis conclusiones ni de mis hipótesis se deduce que los establecimientos privados subvencionados no puedan ser positivos “colaboradoras del Estado” en la empresa de mejorar la calidad y la equidad de la educación chilena; pero ellas sí implican que, para lograr estos objetivos, es necesario modificar sustancialmente las reglas del juego con que en la actualidad operan las escuelas privadas y públicas en Chile.

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Fecha de Aceptación: 25 de junio de 2007

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La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario The Chilean school curriculum reform: between creative tensions and necessary consensus Inés Picazo Verdejo* Resumen Este artículo estudia las causas y la resolución de la crisis vivida por los dos primeros gobiernos de la recuperada democracia chilena en el proceso de reforma del currículo escolar, reforma impuesta por una ley heredada del gobierno militar de Augusto Pinochet. Las controversias estuvieron alimentadas por las reminiscencias ideológicas del pasado y por el recurso del Presidente Aylwin a una consultación limitada a los expertos en educación. La crisis es superada cuando el Presidente Frei crea dos foros institucionales en los que participan los actores presentes del campo político-educativo. Se concluye que en regímenes en transición el pacto entre las elites no es suficiente en la definición social de un problema público; es crucial la existencia de una visión o representación del sector que cobre sentido entre todas las partes implicadas. Palabras clave: políticas públicas, agenda, educación, foro, concertación Abstract This article analyzes the crisis experienced by the first two Chilean transition democratic governments while reforming the school curriculum previously imposed by law during Pinochet’s military government. Both the causes underlying this crisis and its resolution are stressed. We claim that this particular situation is due to the ideological reminiscences of the past and to President Aylwin’s form of limited consultation with education experts. The crisis is resolved when President Frei created two institutional fora in which political-educational actors participated. In conclusion, we argue that in transition regimes, the pact with the elites proves to be insufficient while socially defining a public problem. Moreover, it is crucial that all actors be involved in the reform and share a common vision or representation of the problem. Key words: public policies, agenda-setting, education, forum, consensus

* Doctora en Ciencia Política. Departamento de Administración Pública y Ciencia Política, Universidad de Concepción, mpicazo@udec.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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Introducción

En la conducción de las políticas escolares, el primer gobierno democrático chileno

(1990-1994) tras el régimen militar del general Pinochet se vio confrontado a una crisis en el sistema educativo en el momento de reformar el currículum escolar. Las tensiones y conflictos vividos tienen un doble fundamento. Por un lado, la persistencia en la memoria colectiva de la crisis iniciada por la reforma educativa del Presidente Salvador Allende (1970-1973). Por otro, y más importante, la estrategia política de reformar el currículum “desde arriba”, sin una verdadera participación de los actores del campo político y educativo. Ambas variables van a alimentar una controversia política y social nacional fuertemente alimentada por los medios de comunicación y peligrosa para un gobierno de transición democrática. Esta crisis será salvada tras el recurso del segundo gobierno de la Concertación (1994-2000) a una concertación centralizada y directa en foros institucionalizados, entre representantes de la multitud de actores implicados en el sector educativo. De manera que la historia del cambio de política curricular puede leerse en dos tiempos: un primer momento de crisis político-social y un segundo momento de resolución de esta crisis y de aprobación de la reforma escolar. Comprender la historia de la reforma curricular escolar de los años 1990 exige algo más que el relato del legado de la administración militar. Es necesario examinar los caminos institucionales emprendidos por los dos primeros gobiernos democráticos para conducir la reforma, así como la forma adoptada por ciertas ideas que han servido de vector a la superación de la crisis y a la construcción de consensos. La presente investigación sostiene dos proposiciones. En primer lugar, las huellas de la polarización ideológica del pasado reciente y la definición política del problema escolar limitada a los círculos de expertos ministeriales hicieron difícil la introducción de cambios curriculares llevando al sistema educativo a una crisis. En segundo lugar, esta crisis pudo ser superada gracias a la institucionalización por parte del gobierno de una amplia consulta nacional sobre la modernización de la educación, modernización de la que el currículo deviene un eje fundamental. Se trató de un debate enmarcado, formal, que acogió a los actores principales del campo de la educación. No obstante, la decisión política de componer con los actores sociales y políticos más relevantes trascendiendo el puro marco de acuerdos entre elites demostrará, además, la importancia que reviste en la gestión de los cambios la existencia de una representación compartida sobre la educación. Se trata, en efecto, de un referente común sobre la educación y de su papel en la construcción del proyecto de sociedad. Un referente modernizador en el caso que nos ocupa, que será capaz de abalizar el campo alrededor del cual se organizarán las posiciones divergentes.

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Esto quiere decir que el modo de definición política de las transformaciones escolares debía ser compatible con las formas de mediación social propias a la “democracia de los pactos” que caracterizaba el contexto político de transición democrática. Algunos hombres políticos destacados de la época señalan que en un país con profundas diferencias como Chile, sólo era posible realizar cambios duraderos a través de grandes acuerdos (Walker, 1992). La primera proposición de reforma curricular en contexto democrático no fue fruto de un proceso deliberativo, consensuado y de grandes acuerdos. Se trató, fundamentalmente, de una propuesta de cambio surgida de la mesa de las elites políticas y de los expertos convocados por el Ministerio de Educación, a diferencia de lo que fue la segunda y definitiva proposición. Este ejemplo presenta algunas lecciones sobre la reforma de las políticas públicas en las sociedades en vías de transición a la democracia. En primer lugar, demuestra que el pacto entre las elites y, por tanto, la consulta limitada a éstas, no siempre es suficiente, ni eficaz en el proceso de policymaking. En el Chile post-Pinochet, José Joaquín Brunner (1988) señala que la fuerza de los pactos sobre lo político, la institucionalidad y el modelo de desarrollo económico sobre los que se apoya la joven democracia chilena no elimina automáticamente las profundas diferencias de consciencia de sus autores. Mientras que los “transitólogos” (O’Donnell y Schmitter, 1986; Burton, Gunther y Higley, 1992) insisten en la importancia de los pactos entre elites, nosotros vemos en el ejemplo de la reforma del currículum escolar lo capital de una regulación pública basada en una definición amplia y consensuada del problema público en cuestión. En segundo lugar, este ejemplo demuestra el importante papel desempeñado por las ideas en la construcción de un consenso dentro de un contexto ideológicamente muy cargado. El alto nivel de polarización política y social que precedió a la caída de la democracia en 1973, por un lado, y las secuelas heredadas de la represión militar contra sus opositores, por otro, dan lugar a sensibilidades políticas exacerbadas que facilitaron las visiones ideológicas de la reforma curricular en contexto democrático.

Ideas, foros y cambio educativo En este artículo, nosotros entendemos la elaboración del currículum escolar como el resultado de un proceso de selección y de organización cultural. Proceso que, según Basil Bernstein (1994), se sitúa en una doble dimensión: la de los conocimientos a transmitir y la de las relaciones institucionales y culturales. Según esta tesis, las características del saber que el sistema educativo debe transmitir estarán determinadas por relaciones de poder entre actores, no sólo del campo educativo, sino también político y social, quienes encarnan objetivos y visiones diferentes sobre la educación. El análisis sobre la producción del currículum hecha por Basil Bernstein encuentra una conceptualización parecida en politólogos como Bruno Jobert, para quien el acceso a la agenda política Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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de un problema pasa por un doble proceso: de definición social de la realidad en cuestión y de negociación y compromiso entre los actores (Jobert, 1992, 1995). Nosotros trataremos de aplicar este esquema al análisis del caso particular de la producción del nuevo currículum escolar entre 1990 y 1996. Este artículo muestra la manera como emerge un consenso sobre la reforma del currículum de la educación básica, entre actores políticos y sociales cargados de un equipaje ideológico que les oponía desde principios de los años 70. Para comprender este proceso no es suficiente analizar el rol de las instituciones y de los intereses. En efecto, resulta crucial recurrir a un tercer elemento del neoinstitucionalismo: las ideas (Steinmo y Kathleen, 1992). Vamos a abordar esta problemática desde la perspectiva propuesta por Bruno Jobert y Pierre Muller (1987) quienes ponen el acento sobre el poder de un referente compartido entre los actores presentes en un sector y en el cambio de una política pública. Desde finales de 1980, la literatura sobre las perspectivas cognitivas de la acción pública, aquellas que ponen en relación las ideas con la elaboración de políticas públicas, ha ganado progresivamente un espacio importante en el análisis de la acción del Estado (Bradford, 1998; Braun y Busch, 1999; Hall, 1985, 1989; Jobert y Muller, 1987; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Muller, 2005). Desde esta perspectiva, las políticas educativas pueden ser analizadas como fundadas sobre un sistema de valores cognitivos, simbólicos, normativos, que habrían inspirado la acción de los actores políticos y sociales. En El Estado en acción, Bruno Jobert y Pierre Muller (1987: 65) definen este sistema como el referente –référentiel– de una política pública o como la representación que se tiene del sector así como de su lugar y de su papel en la sociedad. De modo que los actores van a organizar su percepción del sector, van a confrontar sus soluciones y van a definir sus proposiciones de acción en relación a esta imagen. El referente global será entonces la representación global alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales, como la de educación, por ejemplo. Bruno Jobert y Pierre Muller (1987: 68) definen otro tipo de referente, esta vez sectorial, como la imagen dominante del sector, de la disciplina o de la profesión. En nuestro análisis, la noción de referente es muy útil pues ésta no supone que existe necesariamente un consenso entre los actores que integran el sector educativo, sino que permite delimitar las fronteras intelectuales dentro de las que se desarrollarán las diferencias. Lo importante es conocer no sólo la naturaleza de esas diferencias, sus fundamentos, los actores que las portan, sino las vías que adoptan para ser expresadas. Durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) la confrontación sobre la reforma se desarrolla abiertamente en la plaza pública haciéndose visible, fundamentalmente, a través de la prensa escrita. A partir de 1994 las diferencias se enmarcan al interior de las fronteras de dos foros creados por el gobierno de Eduardo

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Frei (1994-2000). Al interior de estos foros van a confrontarse las diferentes representaciones que los actores sociales y políticos tienen sobre el sentido de las políticas públicas de educación. Los trabajos de Bruno Jobert (1994, 2004) representan un aporte decisivo en la comprensión del funcionamiento de los foros, como una diversidad de escenas, regidas por reglas específicas, donde el debate político traduce los distintos desafíos de los actores en presencia. Son, sobre todo, espacios de producción de ideas, de construcción de repertorios cognitivos disponibles para la acción que dan cuenta de las identidades de los actores y de sus intereses. La diversidad de foros ilustra, según Bruno Jobert, la diversidad de ideas que pueden existir alrededor de un mismo problema público y de las acciones para solucionarlo. Bruno Jobert distingue el foro científico, regido por la búsqueda de la excelencia al interior del paradigma dominante y por criterios científicos en la elaboración de las tesis. En nuestro caso, este foro estaría integrado principalmente por los economistas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Estos dos foros, cuya influencia es indiscutible en las políticas escolares chilenas de la democracia, están atravesados por las exigencias de productividad competitiva propia de una economía globalizada y por la búsqueda de una progresiva equidad social. En el foro de los expertos, el desafío es la fabricación de diagnósticos y de instrumentos de política, de un modelo de análisis y de recetas para la acción. Durante los seis años que dura el proceso de formulación del currículum escolar en Chile se crean dos instancias técnicas o de expertos: la Comisión Técnica Central, instaurada en 1991 y presidida por Eduardo Castro, y el Comité Técnico Asesor para el Diálogo Nacional para la Modernización de la Educación (en lo que sigue Comité) bajo la coordinación de José Joaquín Brunner. Mientras que en el primer foro la expertise educativa era monopolio del Estado, en el segundo, las autoridades van a reconocer en los actores sociales y políticos de orígenes diversos su experiencia y su saber en materia educativa. El tercer foro señalado por Bruno Jobert es el de la comunidad de políticas públicas. En este caso, el desafío es la construcción de un compromiso sobre la base de un intercambio político entre la diversidad de actores que lo componen, lo que lo diferencia de los dos escenarios anteriores o foros de “producción de ideas”. Este foro se convierte, además, en la arena en la que el debate y la argumentación están puestos al servicio de la negociación y de la decisión política. En la práctica, se puede considerar a la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación (en lo sucesivo Comisión) como el escenario que, en lo tocante al currículum, termina un largo período de consultación pública, de debates y de controversias sociales. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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En el intercambio de ideas entre los organismos internacionales y el Ministerio de Educación chileno jugaron un papel fundamental figuras como José Joaquín Brunner, Cristián Cox, Juan Eduardo García-Huidobro o Iván Núñez, intelectuales que durante los años 80 participan de foros internacionales y nacionales sobre educación. En la década siguiente todos ellos se convertirán en los policymakers del Ministerio de Educación de la democracia.

La imposición de la reforma por el gobierno militar El 10 de marzo de 1990, un día antes de dejar el poder, el régimen militar chileno aprueba la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). La existencia de esta ley ilustra sin remordimiento hasta qué punto las instituciones pueden estructurar los problemas, las formas que éstos adoptan y el tiempo de su desarrollo, los recursos de los actores y las soluciones propuestas. La LOCE pone fin al monopolio tradicional del Ministerio de Educación en la elaboración de los planes y de los programas y consagra el derecho de autonomía de creación curricular de los colegios de primaria y de secundaria. En lo sucesivo, los colegios podían fijar los planes de estudios, el tiempo dedicado a cada categoría de estudios, la existencia o no de un consejo de clases, etc. Sin embargo, lejos de gozar de una libertad absoluta que podría entenderse como un laissez-faire pedagógico, los centros escolares debían adaptar los programas dentro de los límites impuestos por los Objetivos Fundamentales (OF) y los Contenidos Mínimos (CM) aprobados por el Ministerio. El objetivo de una estructura nacional de OF y CM es garantizar la unidad cultural del país, reforzar la identidad y la cohesión nacional, permitir la homologación de estudios y el traspaso de estudiantes entre los colegios. Una de las implicaciones más importantes de la LOCE fue la imposición de nuevos programas escolares a partir del 1 de enero de 1991, es decir, nueve meses después de la llegada de las nuevas autoridades democráticas al Ministerio. Esto significa que el Ministro de Educación de ese momento, Ricardo Lagos, tenía apenas algunos meses delante de él para realizar un diagnóstico del problema, formular una proposición pedagógica y adoptar las medidas políticas en consecuencia. En la premura de ese plazo, el Ministro crea una primera Comisión Técnica integrada por profesionales del Centro de Perfeccionamiento y Experimentaciones Pedagógicas (CPEIP). El informe final de éste no fue aprobado por el Consejo Superior de Educación (CSE) en diciembre de 1990, última instancia de aprobación del currículum. Gracias a un acuerdo oficioso entre el CSE y el Ministerio de Educación, se superó el obstáculo que representaba la imposibilidad de cumplir el plazo legal previsto por los militares y se acuerda ampliar el calendario de presentación de la reforma curricular.

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A pesar de la extensión del plazo y del clima de concertación abierto por la “democracia de los pactos”, no estaba en el espíritu de las nuevas autoridades democráticas la idea de convocar a un encuentro nacional sobre la educación como algunas voces de la derecha lo reclamaban. Y ello, tal vez, no sólo como resabio de las maneras autoritarias del régimen militar, sino porque no se quería ideologizar la discusión, algo que, de todas formas, no podrá ser impedido. En la memoria colectiva de los chilenos estaba presente todavía la crisis suscitada por el proyecto de Escuela Nacional Unificada (ENU) del gobierno de Salvador Allende. A poco de presentarse el proyecto ENU en marzo de 1973, las reacciones no se hicieron esperar (Núñez, 2003). La Federación de Estudiantes de la Universidad Católica criticó en el diario El Mercurio lo que consideraba era una falta de pluralismo y una clara intención de adoctrinamiento marxista: “Más allá de la falta de ‘pluralismo’, el informe intenta convertir a la educación chilena en un instrumento de concienciación política al servicio del marxismo. Todo en el texto muestra que se confunde el concepto de ‘educación’ con el de ‘adoctrinamiento’” (El Mercurio 1973). Para el investigador Joseph Farrel (1983), El Mercurio puso en marcha, a partir de entonces, la estrategia más desarrollada contra la ENU. Según Farrel, el conflicto en torno al proyecto educativo no sólo unió las fuerzas de la oposición en contra del gobierno de Salvador Allende, sino que llevó a intervenir a dos instituciones hasta ahora neutrales en la materia: la Iglesia y los militares. Las reticencias a abrir un gran debate nacional sobre la reforma curricular se fundan también en la comparación internacional. Los responsables ministeriales conocían la experiencia argentina del gobierno de Raúl Alfonsín quien convoca a mediados de la década de 1980 un Congreso Pedagógico Nacional, una especie de gran encuesta nacional, que duraría varios años. Ante el fracaso de la primera proposición pedagógica, Ricardo Lagos designa en julio de 1991 una segunda instancia, la Comisión Técnica Central, presidida por Eduardo Castro. La composición y las reglas de funcionamiento de la Comisión Técnica están dictadas por las constricciones que impone el contexto de transición democrática. No pareciera evidente asegurar participación sociopolítica amplia en un sector considerado por algunos investigadores como campo que contribuyó a desestabilizar el régimen de Salvador Allende. Desde el punto de vista estrictamente educativo, si el cambio impuesto por el legado militar parecía ser ciertamente inoportuno para un joven gobierno democrático, también estaba lejos de ser arbitrario o innecesario (Castro, 1994:5). Las transformaciones encuentran su razón de ser tanto en el desarrollo cuantitativo alcanzado por el sistema educativo chileno, en la necesidad de abordar los problemas cualitativos, como en las tendencias universales de modernización (Kazis, 1989; Mújica, 1993). En realidad, cuando Patricio Aylwin accede a la presidencia Chile presentaba una innegable contradicción Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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entre lo que el sociólogo británico T. H. Marshall (1950) llamaría la ciudadanía política y la ciudadanía social. Las modernizaciones de naturaleza neoliberal puestas en marcha por los Chicago boys desmantelaron el sistema de protección social del que gozó Chile hasta 1973 y que le diferenciaba de muchos de los países del subcontinente. En materia educativa, si bien se habían superado los problemas de cobertura en el sector primario y en el secundario se había alcanzado el 80%, las deficiencias de calidad y de equidad en su distribución eran profundas (Mena y Bellei, 1998). Deficiencias que sufrían, en particular, los centros escolares rurales y los urbanos situados en zonas desfavorecidas, frecuentados por niños provenientes de los niveles socioeconómicos más pobres. En el plano curricular, se trata de abandonar el aprendizaje enciclopédico y de aprender a pensar, a analizar, a resolver problemas; se trata menos de “inculcar valores” que de aumentar la capacidad moral de las personas para “discernir entre valores” (García-Huidobro, 1998: 8). De manera que, en un primer momento, la reforma del currículum escolar de los años 90 se pone en marcha como respuesta pública a un imperativo legal herencia de los militares. En un segundo momento, la reforma pasa a ser percibida como necesaria por la clase política y la comunidad educativa. Ello no impedirá, sin embargo, la aparición de reacciones fuertemente críticas de parte de algunos que incluso habían participado en el proceso de discusión inicial abierto por el Ministerio.

Hacia una primera definición de la reforma curricular y la creación de una coyuntura crítica nacional Bajo la presidencia de Eduardo Castro, la Comisión Técnica Central propone la división de los Objetivos Fundamentales entre los de carácter vertical y los de carácter transversal. Los primeros son específicos a cada nivel del sistema escolar y establecen los fines, los objetivos generales y las condiciones para salir de la enseñanza primaria y secundaria. Los segundos van a afectar a todos los cursos del sistema escolar y a toda la organización del currículum y se convertirán más tarde en el centro de discordia de la reforma. Tradicionalmente asociados a lo que se conoce como “los fines generales de la educación”, los Objetivos Transversales (OT) buscan conformar las actitudes de vida y la ética personal del estudiante. En un primer tiempo, los OT fueron presentados como un conjunto de valores guía y de temas a proponer en la sala de clase. El proceso de elaboración del Anteproyecto de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos encuentra su punto más crítico durante la etapa de consulta y de discusión públicas que tienen lugar entre marzo y agosto de 1992. Nada más hacerse público el Anteproyecto el 14 de marzo de 1992 a través de una conferencia de prensa, las reacciones políticas y sociales comenzaron. El tema de los Objetivos Transversales

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se convierte en el escollo mayor de la controversia. En un primer momento, el Ministerio ordena estos OT como “temas emergentes”, tales como los derechos humanos, la ecología o la sexualidad. La presentación pública de los OT coincidió con el envío desde el Ministerio de Educación a los centros escolares de un documento titulado “Hacia una política de educación sexual por la mejora de la calidad de la educación”. Este texto será erróneamente percibido como integrante de las transformaciones curriculares en curso. El debate suscitado mostró un cuestionamiento fuertemente ideológico del Anteproyecto de parte de algunas autoridades eclesiásticas y de sectores de derecha entre los cuales, el Instituto Libertad y Desarrollo, personas ligadas a la Confederación de la Producción y del Comercio y algunos periódicos como La Segunda y El Mercurio. Las críticas despertaron ciertos temas que estuvieron veinte años antes en el corazón de las disputas políticas, como el proyecto de la Escuela Nacional Unificada del gobierno de la Unidad Popular. Aunque no es evidente establecer una relación directa, las críticas más virulentas e ideologizadas contra las proposiciones ministeriales se producen cuando Ricardo Lagos y Jorge Arrate ocuparon, sucesivamente, el cargo de Ministro de Educación. Ambos ministros, socialistas, fueron acérrimos combatientes del régimen militar. Así, Carlos Neely1, consejero en materia educativa de la Confederación de la Producción y del Comercio, declara por ejemplo, “La composición partidista del Gobierno, los antecedentes políticos de algunos de los redactores y colaboradores del documento, el lenguaje impropio para el uso común y el empleo de palabras y de frases que son características de determinadas corrientes ideológicas han hecho temer por una eventual instauración de un sistema de adoctrinamiento estatal de niños y adolescentes”.

Recordando el fracaso del proyecto ENU, así como otros proyectos similares en Argentina, Francia o España, Carlos Neely supone la existencia de una “maniobra conspiradora” inspirada de las ideas gramscianas frente a las cuales “los hijos se sublevan”. En realidad, la crítica de Neely se refiere menos al contenido pedagógico de la proposición ministerial que a la advertencia contra sus “componentes semánticos, estimulantes de suspicacias en cuanto a la autenticidad de la conversión a los principios de la democracia liberal, de los “renovados”2. Por su lado, El Mercurio previene en editorial contra una visión de la democracia que “promueve la masificación por la acción de ingenieros sociales que actúan en

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Errores en política educacional. La Segunda, Santiago de Chile, 8 de abril de 1992, p. 9. Carlos Neely, ibíd.

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forma planificada y centralizada para moldear la naturaleza del hombre en una dirección determinada”3. El Colegio de Profesores, por su parte, se manifiesta en general de acuerdo con la proposición de objetivos educativos hecha por la Comisión de Eduardo Castro, aunque critica la falta de verdadera participación del magisterio. Su posición será fijada en un seminario convocado en Santiago con la participación de profesores venidos de diferentes partes del país. Existían, sin embargo, ciertas críticas internas de impacto marginal, defendidas en particular por algunos dirigentes sindicales nominados por el gobierno militar. La posición de la Iglesia Católica estaba dividida especialmente en lo referente a la inclusión o no en los programas escolares de Objetivos Transversales sobre la educación sexual. Algunos miembros de la Comisión Doctrinal consideraron la sexualidad como un tema que concierne a la familia, por lo que el Estado debía abstenerse de intervenir. Sin embargo, el ala más progresista de la Iglesia consideró la proposición ministerial positiva y prevenían contra aquellas miradas que querían ver “fantasmas detrás de toda cosa”4. La controversia sobre fondo ideológico fue retomada por una parte de la prensa como una tentativa del gobierno por dividir a la Iglesia Católica. Se escuchaba entonces hablar de una “estrategia conocida y archiusada por regímenes socialistas, como por ejemplo el de Felipe González. Esta consiste en buscar elementos de línea progresista al interior del clero o del Episcopado que hagan afirmaciones que generen la sensación que frente a estas materias no existe unanimidad de pensamiento en la Iglesia (…) Podemos decir, sin caer en exageraciones, que estamos frente a un conflicto de características similares al que se creó en tiempos de Allende con el proyecto ENU (…) En todo caso, el proyecto no ha sorprendido a sectores de Iglesia, por cuanto se esperaba –y se espera– un intento de la cultura socialista-PPD, que hoy controla desde el gobierno la educación, la cultura y los medios de comunicación, una irrupción con sus propuestas educativas, que en último término tienden –según los entendidos– a operar un cambio en la mentalidad de la sociedad civil, para así tener un mayor control de la sociedad según el camino que enseñara el ideólogo de muchos funcionarios del Ministerio de Educación y otros organismos de gobierno, Antonio Gramsci”5. Frente a los debates y controversias públicas, el Área Educativa de la Conferencia Episcopal elabora un documento centrado menos en los aspectos técnicos del Anteproyecto que en los Objetivos Transversales y en la significación de lo que era la persona humana.

Contenidos educacionales. El Mercurio, Santiago de Chile, 25 de marzo de 1992, p. 3. Iglesia: Propuesta es positiva. El Mercurio, Santiago de Chile, 31 de marzo de 1992 (En Suplemento El País). 5 El gobierno intenta dividir a la Iglesia. El Mercurio, Santiago de Chile, del 9 al 15 de julio de 1992, p. 6 y 7 (En Suplemento El País). 4

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La Iglesia saluda en esa ocasión la descentralización administrativa y la autonomía curricular que asegura la proposición ministerial. En cuanto a la dimensión ética y axiológica, señala la necesidad de predefinir una concepción del hombre, su destino trascendente y su consciencia moral (Huidobro 1993, 129-141). El análisis de la controversia muestra que tras las posiciones disidentes y críticas hay más una batalla de palabras sostenida en una memoria de un pasado políticamente polarizado que una verdadera confrontación de ideas y de proyectos irreconciliables sobre la educación. De hecho, la creación gubernamental de foros de participación amplia y la adhesión a una representación de una sociedad moderna van a facilitar la superación de las controversias y la aprobación de la reforma del currículum escolar.

El referente modernizador y la construcción de un consenso En general, las críticas de los unos y de los otros se centraban poco sobre el contenido del Anteproyecto de los OF y CM, sobre su legalidad o su actualidad de acuerdo a tendencias internacionales en materia curricular. Todo ocurre como si esta batalla verbal fuese la expresión democrática de una confrontación de proyectos educativos diferenciados. Sin embargo, lejos estamos de eso. Teniendo en cuenta el conjunto de críticas, el núcleo de la proposición hecha por la Comisión Técnica de Eduardo Castro no fue ni rechazado ni cuestionado. En la práctica, no se dieron controversias alrededor del referente global sobre el cual se fundaba la concertación política y social de la redemocratización. En términos de políticas públicas, este referente expresaba un proyecto de país construido, al mismo tiempo, sobre el crecimiento económico basado en una economía abierta al exterior y en la equidad social. El poder de este referente modernizador residía en su capacidad de delimitar el campo dentro del que iban a afrontarse los diferentes “universos de sentido y de acción” provenientes de subsistemas de actores, en otro tiempo irreconciliables, pues eran productores de proyectos de sociedad a suma cero. Aparece así una concepción de una sociedad moderna, que combina un orden político (democracia), un orden económico (economía abierta) y un orden social (justicia social). Se trata de una representación del proyecto de sociedad que se quiere y que va a encontrar sentido entre los diferentes actores del campo político-educativo. En la construcción de esa sociedad modernizada se le otorga a la educación un papel fundamental: “El proceso de democratización y de modernización de la sociedad chilena y el pago de la deuda social hacia los más pobres –señala el Presidente Patricio Aylwin– hacen de la educación uno de los objetivos prioritarios de este gobierno”6.

Patricio Aylwin. “Discurso a la Nación”. Valparaíso, 21 de mayo de 1990.

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Los cinco millones de pobres con que Chile contaba en 1990 llevan a todas las fuerzas sociales y políticas a acordar la necesidad impostergable de avanzar en la construcción de la ciudadanía social además de profundizar la democratización política (Boeninger, 1997; Campero y Cortázar 1988). Desde el inicio de la nueva democracia reina un clima de consenso en la sociedad chilena alrededor de la idea de un proyecto de país moderno, que al tiempo que participa de una economía mundializada es capaz de asegurar a todos sus ciudadanos una repartición equitativa de sus frutos. Esta visión, ampliamente compartida, hace de la reforma educativa una estrategia fundamental. La preeminencia del referente modernizador es manifiesta a partir del segundo gobierno democrático, el de Eduardo Frei. En realidad, entre el gobierno de Patricio Aylwin y el de Eduardo Frei aparece una discusión política general sobre el cumplimiento o no de la transición democrática y sobre la necesidad de abordar seriamente la modernización del país. Algunos intelectuales ligados al gobierno consideraron que estando cumplida la transición era tiempo de emprender transformaciones estructurales que llevasen a la modernización del país. En este sentido el Ministro de la Presidencia Genaro Arriagada afirma en 1994 que habiendo concluido la transición, es preciso entonces pasar de la “lógica de la transición” a la “lógica de la modernización”. El estandarte del gobierno Frei ha sido la modernización, menos en la economía, puesto que continuaría con el modelo heredado del régimen militar, que en lo social, especialmente en educación. En este contexto era justificado hablar de reforma educativa dentro de la que la innovación curricular ocupaba un lugar fundamental. Este fenómeno que podríamos llamar de matrioskas o de muñecas rusas facilitó el proceso de cambio curricular al disimularlo en una reforma mayor, la de la educación en sentido amplio. Así, la reforma curricular ya no es abordada por la imposición legal de una ley constitucional, sino que se convierte en un tema prioritario de la política gubernamental. El mismo Ministro de Hacienda Eduardo Aninat (1994) precisa que la educación era la clave en los desafíos de desarrollo y de inserción internacional del país, hasta el punto que la austeridad fiscal exaltada por el gobierno no afectaría al sector educativo. Algunas semanas antes de los informes del Comité y de la Comisión, Aninat hace suyos los problemas educativos y los lanza a la esfera pública nacional a través de un discurso ampliamente difundido. El Ministro explica el significado de la educación, la necesidad de invertir en el área, de manera que “la primera (tarea) es la modernización del currículum”7. De manera que, una vez la democracia reinstaurada, los valores atribuidos a la educación y a lo que representaba para el futuro del país estaban tan anclados en la

Declaraciones hechas al diario El Mercurio. “Educación, clave entre prioridades socioeconómicas”. 30 de agosto de 1994, p. 1 y 5.

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sociedad chilena que ningún actor del subsistema político educativo se oponía ni a la reforma de los OF y CM, ni menos a la reforma de la educación en sentido amplio. Las divergencias se situarían al interior de los límites de la concepción avanzada por la Comisión Técnica y en la manera como esta proposición había sido conducida, en particular por la falta de participación en la elaboración. De hecho, la discusión política se centraba en las secciones generales del documento ministerial y sobre los Objetivos Transversales. En cualquier caso, la crisis vivida por el subsistema educativo en la primera mitad de la década permitió, en cierto modo, la socialización de una buena parte de las ideas presentadas por la Comisión de Eduardo Castro. Apareció, además, un factor fundamental de naturaleza política que generó un nuevo escenario y que permitió insertar en la agenda gubernamental el cambio educativo. Sin reserva alguna, el cambio de Presidente y de Ministro de Educación en 1994 no es anodino en el giro que experimenta la estrategia política de reforma del currículum. En efecto, con la elección de nuevas autoridades se abrió una “ventana política” (Kingdon, 1984) que permitió relanzar el proceso. Según Kingdon, las variaciones en el estado de ánimo nacional, las alternancias parlamentarias o de administración y las presiones de grupos de interés pueden transformar de manera más o menos profunda la naturaleza y los actores del juego político (Kingdon, 1984). Coincidimos con Kingdon en que esta “corriente política” favoreció la redefinición del problema y de sus posibles soluciones gracias a un cambio de parte de los actores del campo político. En definitiva, a partir de 1994, al mismo tiempo que cambia el gobierno se asiste a un cambio de actitudes en particular frente al tema de los Objetivos Transversales. Estas condiciones emergentes favorecerán, en cierto modo, el proceso de reflexión, de intercambio y de aprobación final de la reforma educativa.

Concertación plural y reforma del currículum escolar La experiencia fallida de reforma y la capacidad de aprendizaje de los actores del campo político-administrativo educativo explica la puesta en práctica de una estrategia de acción pública que podríamos calificar de concertación plural o de “ajuste mutuo” (Majone, 1986). De esta manera, el nuevo Presidente Eduardo Frei buscó promover la construcción de un consenso al interior de foros de discusión técnica y de arenas de negociación sociopolítica en los que se asegura la pluralidad política, la representación de intereses distintos y las posiciones disidentes. Se trata de desplazar el debate sobre la educación desde la controvertida plaza pública hacia un marco institucional a vocación inclusiva, creado por el propio gobierno. Probablemente, esta estrategia tampoco hubiese logrado el éxito esperado si los debates al interior de esos escenarios no se hubiesen limitado al interior de las fronteras de un referente modernizador sobre la educación. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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El Comité Técnico Brunner: entre laboratorio de ideas y mediador nacional Los riesgos de politización de la reforma se redujeron tras la invitación del gobierno a la constitución de un comité de expertos de naturaleza plural, encargado de realizar un diagnóstico técnico y de hacer proposiciones para la reforma educacional. Es así como se crea un foro de naturaleza político-técnica, el Comité Técnico para el Diálogo Nacional sobre la Modernización de la Educación. La participación de un extenso abanico de representantes de los distintos sectores ligados al campo de la educación aseguró la legitimidad del proceso de cambio y favoreció la aceptación política y social de los resultados contenidos en su informe final. El foro reunió a un grupo bastante ecléctico de 18 expertos de formación y de origen institucional y político diverso, bajo la coordinación de José Joaquín Brunner. Entre sus integrantes contó con representantes del mundo científico, de la Iglesia y de los empresarios, entre otros. Si el Comité ha sido un foro de debates técnicos y de producción de recetas, también ha funcionado como antecámara de intercambios políticos y de un compromiso social alrededor del proyecto educativo nacional. Sin embargo, no aborda sino sucintamente la controvertida dimensión ética de la educación, es decir, su papel en la transmisión de valores. El informe final que produjo fue el resultado de una convicción compartida alrededor de la idea de que la modernización de la educación era una condición sine qua non para afrontar los principales desafíos del país en la víspera del siglo XXI: terminar con la extrema pobreza y asegurar la igualdad de oportunidades para todos; aumentar la productividad y la competitividad económicas; y, finalmente, reforzar la cultura y los valores propios a su idiosincrasia y una ciudadanía democrática. Para el Comité, asegurar una verdadera calidad educativa a las “grandes mayorías nacionales” debía ser por lo tanto la “prioridad máxima” del gobierno del Presidente Eduardo Frei si éste quería garantizar el acceso de la población a los códigos de la modernidad. Para ello, el “Comité Brunner” considera como “tarea improrrogable” la reforma de la educación secundaria y una “condición necesaria”, la de fortalecer la profesión docente. Para lograr estos objetivos la “condición exigida” era la de aumentar la autonomía, la flexibilidad de gestión y la información pública. Finalmente, nada de todo esto sería viable sin el “compromiso de la Nación” de aumentar las inversiones públicas y privadas. Para el Comité, el proyecto propuesto debía realizarse justo en ese momento o nunca, puesto que “la historia ha puesto al Gobierno y al país en la oportunidad de realizarlo”, hasta el punto de que “el futuro de la Patria depende de ello de manera vital”. Siendo esto así, la educación sería definida como “el medio único e irremplazable que tienen las personas y las naciones para participar plenamente del nuevo tipo de sociedad emergente” (Comité Técnico, 1995).

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El Comité Brunner supo otorgar a la educación un lugar primordial en el proyecto de modernización del país en las puertas del siglo XXI. Desde nuestro punto de vista, una de las calidades mayores del Comité Brunner ha sido la de haber formulado un referente modernizador en términos tales, que permitió que en él se reconocieran las diferentes configuraciones cognitivas presentes en el sector.

La mediación: una operación de alquimia intelectual El análisis de esta etapa de formulación de nuevas políticas públicas nos permite destacar la importancia de la figura del mediador, ese agente intelectual, ese “alquimista” ideológico que elaborará la representación o referente de la educación. Inspirándonos en los trabajos de Pierre Muller (1985, 175), consideramos que la intervención del mediador es doble. Primero, es capaz de decodificar la complejidad de la relación entre el sector educativo y el proyecto global del país hasta hacerla inteligible al resto de los actores concernidos a través de la presentación de una filosofía para la acción. Segundo, el mediador es capaz de recodificar esa relación global-sectorial en normas y en criterios de intervención pública. La formulación intelectual de esa relación globalsectorial que cobrará sentido entre los actores integrantes del Comité fue tanto más difícil y crucial cuanto que éstos pertenecían a corrientes políticas ideológicamente opuestas. Ciertamente, la necesidad de tener que componer con actores tan autónomos como heterogéneos explica la importancia del referente. El mediador por excelencia en este proceso de decodificación-recodificación intelectual que precedió a la reforma de la educación fue José Joaquín Brunner. La clave de su éxito residió en su capacidad de ir más allá de los intereses corporativos o ideológicos presentes en el sector y en el foro en cuestión. José Joaquín Brunner logró insertar una proposición de reforma de acuerdo al referente global modernizador. Sin embargo, si la existencia de un referente compartido fue importante en la aprobación de los cambios, la integración al proceso de formulación técnica de interlocutores sociales y políticos situados al exterior de la arena gubernamental desarmó las críticas de otro tiempo y facilitó la emergencia de un clima de gobernabilidad del sector educativo. Puede postularse que si el Comité Brunner ha sido un foro capaz de producir un proyecto consensuado tras una crisis en el subsistema educativo es también porque no aborda en profundidad la dimensión ética de la educación, aquella que fue el epicentro de las controversias. Ciertamente, el “Informe Brunner” es bastante economicista, pragmático, instrumental, casi sin “alma”, casi sin ethos. Sin embargo, si el Comité hubiese comenzado el trabajo desde otra lógica, es muy probable que no se hubiese llegado a un acuerdo en tan corto plazo y ello por dos razones. Por un lado, debido a las dificultades Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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inherentes a un foro tan ecléctico y, por otro lado, porque las tensiones suscitadas por el intento de reforma del currículum estaban aún frescas en la memoria de todos. El Informe final da cuenta precisamente de la necesidad de conseguir un “sólido consenso” sobre el corazón de la reforma, “alejando los matices y superando las posiciones que legítimamente” les separan. A pesar de algunas críticas, es innegable el decisivo aporte del Comité Técnico Brunner a la reforma educativa (Gysling, 2003). Ciertamente, el Comité fue el primer foro de discusión y arena de negociación de la democracia capaz de producir un consenso nacional en el sector educativo.

La Comisión Nacional para la Modernización de la Educación y la consagración de la reforma La proposición de recetas finales sobre las políticas públicas a adoptar para modernizar la educación fue la obra de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación presidida por el Ministro de Educación Enrique Molina. A diferencia del Comité Técnico Brunner, los intercambios al interior de la Comisión Nacional están orientados por la necesidad de lograr un compromiso sociopolítico que permita pasar a la adopción de políticas públicas concretas. En realidad, en este gran esfuerzo que hace de la educación una cuestión de todos el problema que se presenta a las nuevas autoridades es cómo conciliar democracia y eficacia y salvar las críticas de falta de participación que agudizaron la crisis precedente. Los gobernantes chilenos no querían, ciertamente, pasar por un gran debate nacional y vinculante. Al contrario, buscaban la fórmula capaz de combinar participación versus gobernabilidad. En este sentido el Ministro Molina afirma que “Los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos de la educación escolar no se habían modificado desde hace muchos años, de ahí que una nueva proposición era fundamental para la reforma educativa. En definitiva, se había esperado un buen acuerdo técnico. Sin embargo, hubo presiones para que éste fuese puesto en discusión de nuevo entre los sectores implicados, especialmente con los profesores. En esta materia, tomé una decisión difícil y arriesgada, pues no estaba dispuesto a reabrir el debate que se había producido durante tres largos años. En realidad, todos los sectores habían opinado y nosotros teníamos un registro detallado en el Ministerio de lo que íbamos a tomar en cuenta en la decisión final” (Espínola y De Moura, 1999).

En la práctica, el Ministro Molina reúne a 32 representantes de un amplio espectro de intereses e ideas. Se trata de una configuración de actores que tienen en común la gestión de un desafío compartido: el futuro de la educación del siglo XXI. Concretamente, la Comisión retoma para sí el Informe del Comité Brunner; dos informes resultantes de

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una consulta regional e institucional, así como los resultados de una consulta externa solicitada a expertos. El Informe del Comité Brunner mereció la aprobación general de parte de la Comisión, aunque suscitó algunas críticas de la Iglesia, de la Masonería y del Colegio de Profesores por la indefinición de la dimensión ética de los programas escolares. En realidad, la reforma de los Objetivos Fundamentales y de los Contenidos Mínimos, escollo mayor de la pasada crisis, queda en suspenso al interior de la Comisión. De hecho, el equipo de reformadores pedagógicos dirigido por Eduardo Castro desde 1991 continuó trabajando, paralelamente al Comité y a la Comisión, para ofrecer una propuesta de nuevos OF y CM. A lo largo de esos años, el desafío de Eduardo Castro era encontrar los fundamentos conceptuales sobre los que asentar consensuadamente la reforma curricular sin recaer en una situación crítica como la vivida. Tras varios años sin aparente salida, la respuesta técnica encontrada a la dimensión ética de los Objetivos Transversales fue sin duda una suerte de “verónica” elegante y políticamente irrevocable en un régimen democrático en proceso de transición democrática. En un ejercicio de gimnasia semántica, la Comisión Técnica presidida por Eduardo Castro recurre a las definiciones de valores recogidos en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en la Constitución chilena y en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza. Frente a ese documento “sin alma” que parecía ser el Informe del Comité Brunner, la Comisión para la Modernización de la Educación retoma la proposición de Objetivos Transversales previamente aprobada por el equipo de Eduardo Castro y la integra a la proposición final de reforma educativa. Así, el camino para el cambio del currículum escolar se había ampliamente abierto. La Comisión Nacional se convirtió así en el foro-arena de la comunidad de políticas educativas, que va a concluir un largo período de consulta, de controversias y de debates públicos en materia curricular y, más ampliamente, sobre la reforma educativa. Al igual que el Comité Brunner, la importancia de la existencia de una Comisión Nacional fue doble. Por un lado, permitió que los debates se desarrollaran al interior de un marco nacional institucionalizado, de un espacio público pluralista cuya legitimidad residió en la participación de todos los actores presentes en el sector. Por otro, evitó la confrontación en la plaza pública como ocurrió en la iniciativa de reforma curricular durante el gobierno de Patricio Aylwin. Pero además el tiempo transcurrido desde la creación del Comité Técnico hasta la creación del Comité Brunner fue determinante en la aparición de una lógica de aprendizaje que facilitó la “socialización” de los miembros del Comité Brunner y de la Comisión en la necesidad de los cambios, permitiendo desarrollar una expertise particular en la gestión compartida de las arenas de negociación de las innovaciones educacionales. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333 La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario Inés Picazo Verdejo

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Conclusión Esta investigación ha estado articulada por dos argumentos principales. En primer lugar, se ha sostenido que en un régimen en transición democrática, como el chileno durante la primera mitad de los años 90, los cambios de políticas públicas limitados a la intervención de las elites pueden llevar a una situación de ingobernabilidad del sector en cuestión. En el caso de la reforma del currículum escolar chileno, esta situación la hemos calificado de crisis en la política educativa. Además, en el caso chileno, la tecnocratización de la decisión pública y la consulta reducida a expertos no fue muy coherente con los discursos políticos que alentaron la participación ciudadana. Tampoco fue coherente con la filosofía de la “democracia de los pactos”. Tras casi dos décadas de negación del ejercicio de los derechos civiles y políticos, la ciudadanía chilena demanda a partir de 1990 una mayor participación en la deliberación y en la negociación de los asuntos que le conciernen. En realidad, nosotros consideramos que en esta situación crítica vivida por el subsistema educativo no es tanto la ingeniería antipolítica de los expertos educacionales la que es cuestionada por la sociedad chilena. Es de nuevo la pretensión de unos pocos a monopolizar la definición del interés público aunque ello se haga en nombre de una legítima y necesaria racionalidad de la acción del Estado o de gobernabilidad del sector. La constitución de un foro técnico de expertos, el Comité Brunner, y de un foro-arena sociopolítico, la Comisión para la Modernización de la Educación, son instancias inclusivas de ideas e intereses de todas las partes presentes en el sector educativo. Sendos escenarios han permitido conducir los debates bajo la fórmula del “ajuste mutuo” que privilegia el consenso por encima de la expresión abierta de las posiciones críticas. Por estas razones, la creación de ambos foros fue fundamental en la superación de la crisis y en la introducción de cambios consensuados en la acción del Estado chileno. En segundo lugar, se ha argumentado que, sin embargo, la consulta amplia, a ella sola, no basta para asegurar la definición consensuada del problema educativo. La existencia de una representación, de un referente común sobre la educación que se quiere y sobre su papel en el proyecto de país, es una variable clave en la comprensión de los cambios de la acción del Estado en el sector. Las voces divergentes de otro tiempo adhirieron al referente modernizador que atribuye a la educación un papel crucial en el desarrollo productivo, en la equidad y en la modernidad social de Chile. En definitiva, el referente modernizador de la educación ha facilitado la introducción de la reforma de la educación y del currículum, a pesar de la preeminencia de las huellas del pasado reciente y de los límites del sendero establecido por las policy legacies del gobierno militar. Además, si el “modelo” de educación chileno se distingue del de otros países vecinos, es por la manera de gestionar los problemas, al haber ido ampliando progresivamente a la sociedad civil los canales de consulta sobre las recetas públicas a adoptar.

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Fecha de Aceptación: 21 de junio de 2007

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Currículum nacional: desafíos múltiples National curriculum: multiple challenges Jacqueline Gysling Caselli* Resumen El artículo explora distintos desafíos que se enfrentan en el ámbito curricular, a saber: construir una definición curricular nacional más acotada y centrada en lo fundamental; fortalecer la presencia y las orientaciones del currículum para desarrollar aprendizajes referidos a la formación ciudadana y en temas y valores transversales; realizar definiciones curriculares que respondan a requerimientos de poblaciones específicas; modernizar la definición curricular centrándola mayormente en aprendizajes y menos en contenidos; mejorar la articulación curricular entre ciclos y niveles del sistema; generar un mecanismo periódico y conocido de actualización curricular; apoyar el desarrollo de capacidades locales de adecuación curricular. El artículo sostiene que para abordar adecuadamente estos desafíos se requiere generar una institucionalidad que instale una práctica regular de desarrollo del currículum nacional. Palabras clave: currículum, desarrollo curricular, política educativa, calidad de la educación Abstract The article explores various challenges confronting the curricular dimension; namely, building a more accurate national curricular definition based upon core aspects; strengthening the curriculum presence and orientations in order to develop learning regarding citizenship training and ethical issues; elaborating curricular definitions according to the requirements of specific populations; updating curricular definition by focusing more on learning and less on contents; improving the articulation between cycles and levels inside the system; producing a known, regular curricular updating system and fostering the development of local capacities for curricular adequacy. The paper states that in order to properly approach these challenges it is necessary to generate an institutionality which establishes a regular practice of national curricular development. Key words: curriculum, curricular development, educational policy, quality of education

* Antropóloga, Unidad de Currículum y Evaluación, Ministerio de Educación, jacqueline.gysling@ mineduc.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 335-350 Currículum nacional: desafíos múltiples Jacqueline Gysling Caselli

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Si se consideran los últimos cuarenta años de prescripción curricular oficial en el país,

se puede observar que el currículum se ha modificado como parte relevante de procesos mayores de transformación del sistema educacional, es decir, las nuevas definiciones curriculares han acompañado políticas de reestructuración o reorientación del sistema escolar. Ocurrió así en los sesenta, cuando el cambio curricular acompañó la extensión de la educación básica a ocho años, y se equiparó la educación media científico-humanista con la técnico-profesional. También ocurrió a inicios de los ochenta, cuando el cambio curricular acompañó el fin del Estado Docente, la asignación de recursos por subvención y la municipalización. También fue la situación que se presentó con la reforma curricular de los noventa, cuando el cambio curricular acompañó la transformación de la jornada escolar y una política de acción decidida del Estado sobre la calidad y equidad del sistema escolar. Los cambios del currículum en las últimas décadas se han realizado bajo el concepto de “reforma”1, y han consistido en una redefinición drástica de la orientación y organización del currículum, de la secuencia curricular y de los aprendizajes que deben lograr los estudiantes en su paso por el sistema escolar. Esta forma de hacer procesos de definición curricular se organiza en una especie de ciclo cuya principal debilidad es que no es acumulativo: a)

Cada nueva definición es inaugural e intenta modificarlo todo, exigiendo que todo el sistema se apropie y adapte a una nueva norma en corto tiempo.

La norma se construye para permanecer y prácticamente no admite más ajustes que los que surgen por presiones corporativas fuertes.

Sin capacidad de ir absorbiendo los cambios que van ocurriendo en el conocimiento y en la sociedad, la definición curricular va quedando obsoleta, al punto que con el tiempo su reformulación drástica se vuelve una necesidad.

En el caso de nuestro país, esta necesidad de reforma curricular es formulada por nuevas autoridades educacionales que intensifican las diferencias entre la nueva propuesta y la anterior.

La reforma de los noventa, fuertemente influida por la forma de hacer política curricular de los países desarrollados y dirigida a generar un currículum que respondiera a las rápidas transformaciones del conocimiento en la sociedad actual, intentó desde sus inicios generar las bases para transformar esta dinámica e instalar un procedimiento de desarrollo curricular, que permitiera ir modificando el currículum sin esperar un nuevo proceso de reforma. Para esto, se instaló un dispositivo de seguimiento a la

Esta es una característica compartida en Latinoamérica. Ferrer, Valverde, Esquivel (1999), Aspectos del currículum prescrito en América Latina: Revisión de tendencias contemporáneas en currículum, indicadores de logro, estándares y otros instrumentos. Preal- GRADE 1999.

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implementación curricular, que permitiera recoger evidencia desde el sistema para informar nuevos cambios; se estrechó la relación institucional entre la evaluación de los aprendizajes y el diseño curricular2; y se recogieron demandas de la sociedad al currículum a través de comisiones especializadas3. Esto ha permitido ir recogiendo distintos requerimientos al currículum. También se realizaron modificaciones a la prescripción oficial, que buscaron un mejoramiento de los marcos curriculares existentes bajo el concepto de desarrollo curricular. Es el caso del decreto 240 de 1999 que modificó los OF/CMO de sexto básico a octavo básico, para mejorar su articulación con la enseñanza media, y del decreto 232 de 2002 que hizo más explícita la definición de OF/CMO de Lenguaje y Matemática para orientar mejor su implementación, como una de las respuestas a los resultados del SIMCE de 4° básico de 1999. Además, se recogió el desafío de construir estándares de aprendizaje, recomendados por la Comisión SIMCE en 2003 y la Comisión evaluadora de la OECD en el 2004. Estos estándares se han estado construyendo distinguiendo entre estándares de contenido y de desempeño, elaborando los primeros como mapas de progreso del aprendizaje y los segundos como niveles de logro del SIMCE (Mineduc, 2007). Y se han comenzado a generar respuestas curriculares para poblaciones específicas no reconocidas plenamente en la LOCE. Se definió un marco curricular específico para la educación de adultos, que entró en vigencia este año para los niveles de educación básica, y que entra en vigencia el próximo año para educación media. Se aprobaron OF/CMO para incorporar un nuevo sector curricular de Lengua Indígena, de aplicación obligatoria en las escuelas de regiones con alta densidad indígena4. Se aprobaron Objetivos y Contenidos para realizar una Formación Diferenciada artística en tercero y cuarto medio, y están en aprobación, objetivos y contenidos complementarios para que los apliquen las escuelas que deseen postular al Fondo Nacional de Escuelas Artísticas. Está en elaboración un conjunto de orientaciones para realizar adecuaciones curriculares para niños con necesidades educativas especiales. Si se observa lo realizado se puede decir que, desde la segunda mitad de los noventa, existe una institucionalidad encargada del currículum nacional que ha estado operando bajo el concepto de desarrollo curricular, lo que es muy positivo. No obstante, esta

Lo que se consolidó en la Unidad de Currículum y Evaluación del Mineduc, que integra los equipos encargados de diseñar el currículum y de elaborar las pruebas nacionales de medición del aprendizaje, es decir, del SIMCE. 3 Por ejemplo: La Comisión de Formación Ciudadana, convocada por el Ministro S. Bitar en 2004. 4 Este sector debe ofrecerse obligatoriamente por la escuela, pero las familias determinarán si sus alumnos lo cursan. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 335-350 Currículum nacional: desafíos múltiples Jacqueline Gysling Caselli

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institucionalidad es precaria e inestable, ya que no tiene un estatuto de funcionamiento oficial, y en la discusión sobre reordenamiento de la alta dirección del sistema se le ha considerado más como función que como institución. De cara al bicentenario una necesidad en el ámbito curricular es institucionalizar y profundizar las capacidades de diseño del currículum nacional para acometer las múltiples tareas que se avizoran en este ámbito. Las tareas se vinculan tanto con la calidad de la definición curricular misma como con los procedimientos y los vínculos externos que pudiera establecer una institucionalidad estable de desarrollo curricular. A continuación me referiré brevemente a los que considero los principales aspectos que se deben enfrentar en un plan de desarrollo curricular.

1.  Construir una definición curricular nacional más acotada y centrada en lo fundamental El currículum oficial ha sido criticado en diversas oportunidades por su extensión, bajo dos perspectivas diferentes. Por una parte, la extensión genera una gran presión sobre profesores y alumnos que tienen que abordar una gran cantidad de contenidos, dificultando abordarlos todos efectivamente. Por la otra, la extensión del núcleo curricular oficial deja poco tiempo para incorporar realistamente otros objetivos y contenidos que se consideren relevantes a nivel local, restando flexibilidad y por ende posibilidades de adecuación a proyectos educativos y realidades diversas. Cuán extenso es el currículum es un asunto de debate, y lo mejor sería hacer una caracterización más fina, indagando en qué medida hay efectivamente extensión, y dónde está radicada. Tomando las investigaciones realizadas por el equipo de seguimiento del Mineduc5, los problemas de extensión pueden ordenarse en tres categorías: a) muchas asignaturas obligatorias, especialmente en los dos últimos años de educación media, en este caso el problema de extensión no se produce dentro de sectores curriculares determinados, sino por la composición del plan de estudios; b) problemas específicos de extensión en algunos sectores y niveles curriculares que efectivamente no alcanzan a abordarse (por ejemplo, segundo año medio de física); c) una lectura más bien tradicional y “contenidista” de los documentos oficiales, que destaca su carácter de listados de materias, sin considerar los objetivos fundamentales ni mayormente las habilidades cognitivas asociadas a los conocimientos conceptuales. En esta lectura “contenidista” suele no existir un límite claro respecto al detalle con que se aborda una determinada materia, y este límite se define de acuerdo al tratamiento dado por el texto escolar o por la tradición. 5

Por el momento están disponibles los documentos de cobertura curricular de Lenguaje y Matemática. Próximamente estará disponible un informe global en http://www.curriculum-mineduc.cl/ayuda/documentos/

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Hacer una definición curricular más acotada no es solo asunto ministerial. Socialmente se deben generar mejores consensos sobre lo fundamental, cuestión que no es fácil ya que existe una aspiración a que todo lo que se considera relevante de aprender tenga presencia en el currículum nacional y por ende sea obligatorio para todos, restringiendo a su vez el espacio de definición local6. Dos elementos ayudarían a avanzar en este debate: profundizar la distinción local/nacional, para poder determinar con mayor precisión el núcleo curricular común y el tipo de adecuaciones curriculares que se pretende construir a nivel local. Esto es necesario tanto para sacar de la definición nacional elementos que podrán considerarse secundarios, como para efectivamente perfilar el espacio local. No existe hasta el momento investigación sistemática sobre el tipo de complementos que se realizan o se aspira a realizar a nivel local, sin embargo, es probable que muchas de las aspiraciones sean más pedagógicas que curriculares, o estén localizadas en algunos sectores donde hay menos consenso curricular que en otros, por ejemplo es probable que sean menos en Matemática que en Ciencias Sociales. Si esto fuera así, el problema no se resolvería construyendo un marco curricular mucho más acotado, sino más bien ajustándolo y apoyando la construcción de planes y programas propios. Otro elemento que ayudaría a definir un núcleo curricular más acotado y centrado en lo fundamental sería tener una definición curricular solo referida a objetivos de aprendizaje, tal cual se realiza en la mayor parte de los países desarrollados. La definición de “contenidos mínimos obligatorios”, establecida en la LOCE, rigidiza el sistema y hace actuar al Estado sobre la enseñanza, cuando lo que debería resguardar son determinados objetivos de aprendizaje. El proyecto de Ley General de Educación intenta avanzar en esta materia, estableciendo que el marco curricular se refiera a objetivos de aprendizaje fundamentales.

2.  Fortalecer la presencia y las orientaciones del currículum para desarrollar aprendizajes referidos a la formación ciudadana y en temas y valores transversales Tal cual lo planteó la Comisión Asesora Presidencial para la Calidad de la Educación, la educación cumple un rol preponderante en la integración de la sociedad, no solo porque sea una agencia de encuentro social y de reordenamiento de las diferencias de nacimiento (especialmente si es un espacio público abierto, no selectivo), sino porque a través de ella los sujetos son socializados en un código social común. Este código común lo define el núcleo curricular nacional. Desde esta perspectiva todo el

Este es un desafío usual de las definiciones curriculares oficiales que tienden a incorporar la voz de múltiples actores de la escena nacional, Coll y Martin (2006).

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currículum nacional favorece la integración social, no obstante dentro de este núcleo hay un conjunto de aprendizajes directamente referidos a la formación ciudadana y ética que merecen especial atención. De acuerdo a los planteamientos de la Comisión de Formación Ciudadana de 2004, este núcleo específico debería fortalecerse, no reincorporando el curso de Educación Cívica, sino que reforzando la orientación transversal que se le dio en el currículum vigente y su presencia en el sector de Historia y Ciencias Sociales. Aunque este pudiera ser un tema bastante controversial por su carácter contingente e ideológico, la Comisión de Formación Ciudadana definió un derrotero claro y contundente que establece una base sólida para realizar desarrollo curricular en esta materia.

3.  Realizar definiciones curriculares que respondan a requerimientos de poblaciones específicas Como se señaló anteriormente ya se han hecho importantes avances para establecer definiciones curriculares para poblaciones específicas, pero queda bastante que debatir en esta materia. En primer lugar, el concepto de definiciones curriculares para poblaciones específicas es controversial. Para algunos, el Estado solo debe definir el núcleo común y dejar a los actores suficiente espacio de flexibilidad para realizar adecuaciones locales o para poblaciones específicas. Para otros (entre los que me encuentro), el Estado debe resguardar el derecho de todos a una educación de calidad, para lo cual en determinados casos es necesario establecer currículos específicos, que no solo definan distintas temporalidades para conseguir determinados aprendizajes (que es la apertura que contiene la LOCE), sino que incluyan determinados objetivos de aprendizaje relevantes para esa población y que el Estado debe asegurarles, o excluyan objetivos de aprendizajes por no ser alcanzables o pertinentes para esa población. ¿Por qué hay que definir currículos para poblaciones específicas y no es posible que todos se rijan por el mismo marco curricular nacional? ¿Cuál es el límite o cómo se determina que una población requiere definiciones particulares? ¿Cómo se preserva la unidad del sistema y no se va generando una multiplicidad de currículos que no hacen sistema entre sí? ¿Cómo se resguarda que las nuevas definiciones no se constituyan en definiciones curriculares empobrecidas? La razón para hacer prescripciones para poblaciones específicas es que el currículum regular está diseñado para un niño tipo, en una escuela tipo. Cuando las características de un grupo numeroso de alumnos no se ajustan a las del niño tipo, o las de un grupo numeroso de escuelas no se ajustan al tipo al punto que impiden el logro del aprendizaje, se requiere hacer modificaciones al currículum justamente para generar condiciones que favorezcan el aprendizaje. Es el caso de los adultos que de partida no son niños,

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y nadie dudaría en reconocer la necesidad de que tengan un currículum propio. También es el caso de los niños con necesidades educativas especiales, entre los que se incluye a niños con distintos tipos de déficits de aprendizaje, también a niños sobredotados que requieren atención especial, y recientemente se estudia incluir en este grupo a los niños desertores que son objeto de programas de reescolarización, que sin ser adultos presentan gran desfase en la edad respecto del grupo que cursa el nivel al que ellos se deberían incorporar. Otra población que pudiera tener un trato especial es la indígena. Respecto a su consideración en el currículum el debate oscila desde hacer un currículum intercultural, como por ejemplo el neozelandés, a incorporar espacios curriculares obligatorios para determinadas escuelas, y opcionales para los alumnos, referidos a objetivos de aprendizaje relacionados con la lengua y cultura indígena. Si la resolución tomara la primera forma, no se trataría ya de construir un currículum para una población específica, en tanto en el segundo caso sí, se trataría de una variación del currículum nacional para adecuarlo a los requerimientos de esta población. Está en discusión si no se deberían definir adecuaciones curriculares para escuelas rurales unidocentes, ya que en la práctica el currículum nacional no es implementable por un único profesor en una clase con alumnos de distintos grados. La discusión aquí se refiere principalmente al riesgo de empobrecer el currículum y restar oportunidades de aprendizaje a estos niños. Respecto al tratamiento curricular para poblaciones específicas el proyecto de Ley General de Educación hace un gran avance, ya que reconoce como modalidades la educación de adultos y la educación especial, y reconoce la posibilidad de hacer adecuaciones para otras poblaciones específicas. El proyecto establece que se debe considerar al sistema de educación regular como el referente de todas estas modalidades y adecuaciones, y para este define los objetivos terminales de nivel. Además establece que todas las adecuaciones y definiciones curriculares las apruebe el Consejo Superior de Educación. Con esto se introduce una flexibilidad que el sistema no tiene con la LOCE, y se establece un principio que resguarda la unidad del sistema y preserva un piso de calidad común a todas ellas.

4.  Modernizar la definición curricular centrándola mayormente en aprendizajes y menos en contenidos En puntos anteriores se aludió a la posibilidad abierta por el proyecto de Ley General de Educación de pasar a una definición curricular que especifique solo los Objetivos Fundamentales de Aprendizaje y no regule los Contenidos Mínimos Obligatorios. Este es un cambio importante y ya se han levantado voces críticas frente a su posibilidad Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 335-350 Currículum nacional: desafíos múltiples Jacqueline Gysling Caselli

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(Fontaine, 2007). Me parece que en la crítica pesa más nuestra tradición escolar fuertemente centrada en la enseñanza, que un análisis acabado de lo que debe preservar el Estado. A mi juicio el Estado debe poner el énfasis en lo que los alumnos deben aprender, y en los procesos que generan esos aprendizajes solo en lo que dice relación con el resguardo de derechos de los actores involucrados. En un clima educativo de calidad, no es asunto del Estado si tal objetivo de aprendizaje se logró a través de tal o cual contenido. Para algunos esto puede parecer un juego de palabras, porque tienen una visión fusionada de la enseñanza y el aprendizaje, y los entienden como dos caras de la misma moneda. Incluso por un tiempo se promovió que se escribieran como una unidad indistinguible, solo separada por el signo “/”. Esta simbiosis es entendible, no hay aprendizaje sin enseñanza, sin embargo, es un gran error de la política educativa y de la pedagogía no distinguir ambos procesos, lo que redunda usualmente en invisibilizar el objetivo pedagógico que es el aprendizaje7. Esta invisibilización del aprendizaje ocurre mucho más allá del ámbito curricular, por ejemplo en la evaluación docente (Docente más y AEP) se determina la competencia profesional sin considerar si los alumnos de un profesor aprenden lo que se intentó enseñarles, o las prácticas pedagógicas exitosas se describen por su forma, en vez de por su efecto en los aprendizajes de los alumnos. El currículum, tradicionalmente ha sido el espacio de la prescripción de la enseñanza. La forma típica de un currículum es el listado de cursos, y de las materias de cada uno de ellos. La noción de objetivo se introdujo en los sesenta, y por bastante tiempo tuvo también la forma de objetivo de enseñanza, por ejemplo, “desarrollar las capacidades de los estudiantes tales o cuales”, o “desarrollar la autoestima”, o “desarrollar tal o cual valor”. Lo que efectivamente debían aprender los estudiantes era implícito o se definía principalmente por contraposición: si se les enseña la Revolución Francesa, aprenderán de la Revolución Francesa, o si se les enseña fracciones, aprenderán fracciones. Cuando el currículum está centrado en contenidos conceptuales, y la repetición de información es el centro, esta contraposición es suficiente. Sin embargo, cuando el foco está puesto en la comprensión y en el desarrollo de habilidades cognitivas y de actitudes, esta definición por contraposición no basta. Aquí cabe preguntarse, ¿qué es lo que se quiere que afectivamente aprendan los estudiantes cuando se les enseña de la Revolución Francesa? Por ejemplo: ¿Qué significa una revolución? ¿El impacto de la Revolución Francesa en la constitución de la política moderna? ¿Los cambios que este proceso introdujo respecto del orden social anterior? ¿Si la Revolución Francesa generó un orden social y político más justo? O ¿qué se quiere que los estudiantes aprendan de fracciones? ¿A operar con ellas en la vida cotidiana?, si ese es el propósito, ¿importa

Bien se aplica aquí el dicho popular “por sabido se calla y por callado se olvida”.

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aprender a multiplicar fracciones? (¿alguien ha tenido que multiplicar 1/16 por 1/9 en la vida cotidiana?). Vistos así, los objetivos de aprendizaje no son sinónimo de los contenidos, sino que hay que definirlos, y su definición pasa a ser el centro del currículum, los contenidos pasan a ser un medio, y se formulan en función del objetivo a lograr, incluso pueden no ser objeto del marco curricular. A esta definición de aprendizajes se le llama en muchos países formular estándares de contenido: lo que los alumnos deben saber, poder hacer y valorar. Nuevamente la reforma curricular de los noventa representa un avance en esta materia, ya que el marco curricular definió objetivos fundamentales principalmente de aprendizaje, y construyó programas de estudio en función de aprendizajes esperados. Sin embargo, esta prescripción curricular está aún muy centrada en el deber ser, y lo que se debe enseñar, y más débilmente en formular con precisión lo que se debe aprender. A partir de la formulación de los Mapas de Progreso del Aprendizaje se cuenta con una base bastante más sólida para hacer la definición curricular más centrada en el aprendizaje que en la enseñanza. Los Mapas han orientado la formulación, por ahora en borrador, de objetivos más precisos de acuerdo al logro de aprendizaje específico que se espera en un determinado nivel educativo, incluyendo la gradación de las habilidades; y de contenidos más acotados que se orientan mejor al aprendizaje e incluyen el desarrollo de habilidades. Centrar la conversación curricular, e incluso educativa, en los aprendizajes no es trivial, ni un asunto formal, es imprescindible en un sistema que quiere dar un salto cualitativo en calidad. Introducir esta visión exige relevar la evaluación de los aprendizajes nacionales y de aula, no como mecanismos de control, sino como mecanismos de información que tienen un lugar central en la práctica pedagógica, ya que se trata de observar el logro de aprendizaje y a partir de esta información orientar la práctica pedagógica. En este contexto los procesos de formación inicial de profesores deberían comunicar a los futuros profesores claramente los aprendizajes que sus alumnos deben lograr, y deben prepararlos para observarlos sistemáticamente y a partir de ello planificar y estructurar la enseñanza. La transformación radical es pasar de preparar a los profesores en métodos diversos que se hacen cargo de alumnos diversos, a preparar a los profesores en criterios preestablecidos (y estandarizados) para observar el aprendizaje y en estrategias pedagógicas que les permitan lidiar con la diversidad de logros de aprendizaje que observarán.

5.  Mejorar la articulación entre ciclos y niveles del sistema Un quinto desafío de la definición curricular es pensarse para un sistema articulado, que desarrolla un proceso formativo continuo y acumulativo a través de sus distintos niveles y ciclos. Este sistema tiene en la actualidad 12 años de educación obligatoria, un año de educación parvularia de cobertura universal, y uno adicional que pronto será Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 335-350 Currículum nacional: desafíos múltiples Jacqueline Gysling Caselli

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universal, y una educación superior aún restrictiva, pero diversa y en expansión. Esta conversación vincula al currículum con la estructura del sistema escolar, hoy organizada en educación parvularia de seis años, educación básica de 8, educación media de 4 y educación superior. Independientemente de eventuales cambios en la estructura, la definición curricular debe mejorar la articulación entre los distintos niveles del sistema, especialmente entre educación parvularia y educación básica, y entre educación básica y educación media. Asimismo se deben revisar las salidas de la educación obligatoria, considerando la mejor articulación de la formación técnica de nivel medio con la de nivel superior, y mejorando las opciones curriculares diversificadas en la enseñanza media humanista científica. Desde la perceptiva curricular y formativa, sería conveniente un cambio de la estructura del sistema que estableciera un corte institucional más oportuno entre educación básica y media, de modo que existiera un mejor correlato entre el currículum y su base institucional de realización. Los actuales objetivos del segundo ciclo básico están formulados para ser realizados por un profesor especializado en sectores curriculares, y esto no se da en la realidad, ya que el segundo ciclo se organiza por sectores curriculares, pero es impartido mayoritariamente por profesores generalistas, que dada la ausencia de regulaciones tampoco se especializan en la práctica. A su vez, tampoco los profesores de primer ciclo han recibido una formación especializada en este nivel, y tampoco hay regulaciones que los mantengan en este ciclo para que se especialicen en él. Se pueden aventurar distintas estructuras del sistema, y no es el foco de este trabajo adentrarse en esta discusión. Solo referir que la definición curricular, que se ha realizado buscando equivalencia entre la experiencia formativa chilena y la de los países desarrollados (Comisión Europea, 2005), requiere instituciones crecientemente grandes y complejas, que puedan ir ampliando paulatinamente el mundo del alumno desde su familia a la sociedad, y que tengan una organización institucional que les permita asumir los desafíos formativos específicos de cada etapa educativa. Así es imprescindible que el parvulario resguarde una cierta cercanía con el ambiente de juego y familiar, que sea una institución pequeña y protegida, cuyo centro es generarle al niño o niña seguridad y confianza para explorar y desarrollar sus múltiples potencialidades. Esta etapa suele terminar a los 5 o 6 años, o extenderse hasta los siete años, como en algunos países escandinavos. La escuela es un paso más hacia lo formal, su centro es el desarrollo sistemático de las habilidades cognitivas y relacionales de base y de los conceptos elementales. Esta etapa no se debiera extender más allá de los 11, 12 años. Con la pubertad debería comenzar una nueva etapa, caracterizada por la autonomización y, por ende, la inclusión en una institución más grande, diversa, compleja. En esta etapa el proceso formativo se concentra en el desarrollo de conocimientos especializados y en las capacidades de formalización y generalización abstractas. La mayoría de los países desarrollados al término de esta etapa ofrece canales formativos múltiples que

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los alumnos pueden elegir. Para que esto sea posible, el tamaño de estas instituciones debe ser grande, para poder reagrupar a los alumnos según grupos de intereses. Probablemente, este aspecto podría ser el que confiera mayor dinamismo al currículum en el futuro. Por ahora podría ser un aspecto a tomar en cuenta a la hora de formular planes de desarrollo de las instituciones educativas.

6.  Generar un mecanismo periódico y conocido de actualización curricular Todas las materias antes mencionadas hacen explícita la necesidad de contar con un mecanismo de revisión periódica del currículum, que permita ir acumulando conocimiento experto sobre esta materia, para ir respondiendo a los diferentes requerimientos que se levantan y proyectando desarrollos futuros. En esta línea el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) recomendó establecer ciclos regulares de revisión y actualización –con una periodicidad no mayor a 10 años–, sobre la base de los objetivos perseguidos, la información sobre la implementación curricular y los resultados de aprendizaje de los estudiantes. El Consejo opinaba que la existencia de procedimientos públicos y periódicos de actualización permitiría contrarrestar la tendencia a sobrecargar prematuramente el currículum como respuesta a la velocidad con que cambian los conocimientos y la sociedad y favorecería su apropiación y puesta en práctica por estudiantes y docentes. Revisando experiencias en otros países, existen diferentes formas de implementar estos procesos de desarrollo curricular. Un caso particularmente interesante por su simplicidad y claridad es el de British Columbia, en Canadá. El ciclo aquí dura 8 años, y considera las siguientes etapas8: •

Comienza con una fase de investigación y una encuesta para determinar la extensión y dirección del cambio requerido. Se establece un plan de ajuste curricular y no se cambian todas las áreas y niveles curriculares al mismo tiempo.

•

Luego equipos de expertos y profesores especialistas elaboran borradores que son subidos a la página web para que sean revisados y comentados por los profesores, y aplicados en forma piloto por el Ministerio.

•

Al mismo tiempo se envía un aviso a los editores para que propongan materiales pedagógicos. Estos son rigurosamente evaluados y se dan a conocer como recursos pedagógicos recomendados.

BC Ministry of Education – Curriculum Revision & Implementation Schedule (as of December 2005).

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•

Se da a conocer el currículum revisado.

•

Se establece un período de aplicación opcional, y un año de entrada en vigencia definitivo. En nuestro caso un ciclo de revisión curricular debería contemplar:

•

Una base de investigación sobre implementación y sobre aprendizajes.

•

La elaboración de borradores.

•

La consulta de borradores.

•

La adecuación de textos escolares.

•

El ajuste y adecuación de los procesos de evaluación referidos al currículo: SIMCE y PSU.

•

Tiempo de conocimiento y elaboración de planes y programas en los mismos establecimientos.

•

Elaboración y aprobación de planes y programas ministeriales.

•

Plan de entrada en vigencia.

Contar con un plan de este tipo permitiría a las instituciones conocer con anticipación los momentos en que serán requeridas para construir adecuaciones locales y para implementar el nuevo currículum, favoreciendo el desarrollo curricular a nivel local. Esto permitiría también mantener un vínculo establece con las instituciones formadoras de profesores, de modo de favorecer la articulación de la formación inicial con el currículum.

7.  Apoyar el desarrollo de capacidades locales de adecuación curricular Los noventa inauguraron una nueva etapa en las definiciones curriculares escolares. La definición de un marco curricular nacional que podía ser complementado en los establecimientos con objetivos de aprendizaje propios, y logrados también a través de programas propios, era una novedad. La LOCE estableció una flexibilidad curricular, para la cual no existía precedente, e inicialmente se generó bastante expectativa. Sin embargo, luego de una década de vigencia de los marcos curriculares de educación básica y educación media, este espacio de flexibilidad ha sido muy poco aprovechado, ya que son escasos los establecimientos que generan sus propios programas de estudio9. Para algunos la responsabilidad es del Ministerio de Educación que definió un currículum extenso que no deja espacio para complementar. Otros aducen que la flexibilidad no se ha realizado porque no

Con algunas variaciones entre ciclos de educación básica y de educación media, alrededor del 10% de los establecimientos del país tiene planes y programas propios.

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hay condiciones en los establecimientos de tiempo y recursos para construir currículum, incluso existiría debilidad en las capacidades para hacer desarrollo curricular local, es decir, para realizar los procesos intermedios de adaptación y elaboración curricular que ajustan o redefinen el currículum nacional a las realidades escolares locales. Hasta el momento no se ha concebido como una obligación del Ministerio de Educación generar estas capacidades locales, más aun, el Ministerio ha centrado su acción en la implementación de los programas de estudio ministeriales. Sin embargo, la gestión curricular se ha ido paulatinamente incorporando en el fortalecimiento de los equipos directivos. Es así como se incluyó en el SACGE10 y en el marco de la buena dirección. Por la tradición centralista, en esta materia no existe experiencia acumulada en el país, así que el Ministerio y las universidades deberían aunar esfuerzos para ir generando capacidades en esta materia. En esta línea es importante considerar que estas capacidades deben referirse al marco curricular nacional, y no deben ser capacidades de desarrollo curricular en abstracto. Aunque la forma del currículum nacional pueda cambiar, y la formación no debe limitarse a un instrumento de carácter transitorio, lo importante es relevar que mientras haya currículum nacional este será el referente de la construcción local, así que esta no debe pensarse al margen de la prescripción oficial.

8.  Necesidad de consolidar una institución especializada en currículum Tal cual lo señaló el Comité Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación en su Informe Final, para contar con un currículum nacional relevante y actualizado se requiere generar y consolidar mecanismos públicos y sistemáticos de desarrollo curricular. Un camino propuesto por el Consejo es dotar a la Unidad de Currículum y Evaluación del Mineduc de un estatuto jurídico formal, con atribuciones y recursos humanos y materiales adecuados a sus funciones (Consejo, 2006). Los caminos pudieran ser otros, lo que no puede esquivarse es la necesidad de contar con una institucionalidad robusta en esta materia. Una vez acordada la necesidad de establecer un currículum nacional, configurar una institucionalidad técnica responsable de realizar desarrollo curricular significaría pasar de una manera tradicional de hacer currículum, que se caracteriza por realizar las nuevas definiciones curriculares en un contexto de reforma, a una forma de construir currículum como desarrollo técnico permanente. A su vez, instalar el concepto de desarrollo curricular favorecería modernizar la construcción curricular misma, migrando 10

SACGE: Sistema de aseguramiento de la calidad de la gestión educacional. Ver: http://www. mineduc.cl/index2.php?id_seccion=774&id_portal=1&id_contenido=1467

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desde una definición curricular que está centrada en los contenidos a enseñar, aspira a ser permanente y es altamente centralizada, a una que está centrada en los aprendizajes, se apoya en la investigación, es más provisoria y deja espacio para la adecuación local. Estos elementos son parte constitutiva de las definiciones curriculares de los países con mayor desarrollo educativo; por el contrario, en el país no estamos acostumbrados a un tipo de definición curricular que se renueve sistemáticamente, menos a la idea que lo permanente sea el desarrollo curricular, es decir, una práctica sistemática de análisis y revisión del currículo oficial, orientada a asegurar la actualidad, relevancia y pertinencia del currículum. Eventualmente por esta falta de visibilidad de la importancia de hacer desarrollo curricular, poco se ha dicho sobre la institucionalidad encargada de tal materia. En el proyecto de Ley General de Educación se mantiene como una función del Ministerio, pero queda sujeto a la definición del Ministerio la organización de tal función. Adicionalmente, con el proyecto de Ley de Superintendencia se prevé que la forma actual de organización institucional en la UCE deba mutar, ya que la evaluación de los aprendizajes sería materia de la agencia de aseguramiento de la calidad. Probablemente cuando los cambios institucionales estén más próximos a concretarse, sí será objeto de discusión la institucionalidad de currículum, y para ese debate me gustaría relevar dos aspectos. Uno dice relación con la composición de los equipos que deben estar a cargo del diseño curricular, el otro se refiere a la relación entre el desarrollo curricular, la investigación sobre la implementación curricular y la evaluación de los aprendizajes. Sobre la organización de los equipos elaboradores la UCE ha explorado dos caminos. Uno para la formación general y otro para la formación diferenciada técnica profesional. En el primer caso ha constituido equipos de profesores de aula y académicos que se dedican a tiempo parcial a la labor de diseño curricular, solo unos pocas personas han pasado a constituir un equipo estable de dedicación exclusiva a la tarea ministerial. En el segundo caso, se ha definido un pequeño equipo interno y se ha externalizado el conjunto de la elaboración curricular. En ambos casos, lo que se ha intentado resguardar es la apertura del diseño curricular al exterior, para minimizar los riesgos de burocratización y pérdida de actualidad. Esta apertura está en tensión permanente con la lógica que tiende al cierre institucional, no obstante, es un principio clave de mantener en una organización encargada de hacer desarrollo curricular. Por esta razón un elemento a cuidar en un posible proceso de institucionalización de la función curricular, es la tensión interno/externo. Por definición, una modalidad organizacional abierta, que incorpora lazos fuertes con el afuera, es una modalidad de más complejo manejo y debe estar acompañada de procesos ágiles y flexibles, que no son la tónica de la administración pública.

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El otro aspecto a resguardar en un proceso de institucionalización es la mantención de una línea de investigación sobre la implementación, que incluso podría y debería ser mucho más fuerte que la actual. No existe desarrollo curricular sin este componente crucial para asegurar la pertinencia y la adecuación a la realidad nacional de las definiciones curriculares. Asimismo, el vínculo con la evaluación de los aprendizajes debe preservarse, no solo en una perspectiva de alineación curricular, sino también en una perspectiva investigativa, esto porque la misma evaluación está mutando desde la medición de conocimientos a la evaluación de desempeños y competencias. Por esto el mismo sistema de medición integra una perspectiva investigativa y experimental que es muy relevante que se haga en diálogo con currículum. En una institución encargada del aseguramiento de la calidad esta dimensión investigativa del SIMCE está en riesgo y debe resguardarse, para asegurar también el mejoramiento continuo de la misma medición, pero también debe idealmente resguardarse para que la evidencia experimental que produce el SIMCE y la reflexión y el conocimiento sobre el aprendizaje que se genera en este proceso se considere en el diseño curricular. Para que este diálogo se produzca no basta interactuar sobre los resultados de la prueba, es necesario compartir la reflexión que se produce durante el proceso de elaboración de la medición. Por esto, en el futuro rediseño institucional la relación entre ambas entidades debe ser un asunto a considerar y preservar. En definitiva, considero que una institucionalidad curricular debe conjugar tres características centrales: debe ser abierta a la experiencia docente, a la academia, al mundo productivo y a la sociedad; debe tener una unidad de investigación sobre la misma implementación curricular vigorosa; debe, por último, estar estrechamente vinculada a la evaluación nacional de los aprendizajes, y a la acumulación de evidencias y al proceso de generación de conocimientos sobre la progresión del aprendizaje que se produce en este proceso.

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Bibliografía British Columbia. Ministry of Education – Curriculum Revision & Implementation Schedule (as of December 2005). Coll, C. y Martin, E. (2006). Vigencia del debate curricular. Aprendizajes básicos, competencias y estándares. UNESCO-OREALC, Santiago. Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006). Informe Final, Santiago. Comisión Europea (2005). Las cifras claves de la educación en Europa 2005. ECSC-ECEAEC, Bruselas-Luxemburgo. Comisión para el Desarrollo y Uso del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (2003). Evaluación de Aprendizajes para una Educación de Calidad. En: http://www. simce.cl/doc/Comision_Simce.pdf Ferrer, G., Valverde, G. Esquivel, J.M. (1999). Aspectos del currículum prescrito en América Latina: Revisión de tendencias contemporáneas en currículum, indicadores de logro, estándares y otros instrumentos. Preal-GRADE 1999. Fontaine, L. (2007). “Requisitos mínimos y objetivos por nivel en el nuevo PLGE”. En: Brunner, J.J. y Peña, C. (coords.), La reforma del sistema escolar: aportes para el debate. Universidad Diego Portales y Universidad Adolfo Ibáñez, Santiago. Ministerio de Educación (2004). OECD, Revisión de políticas nacionales de Educación. En: http://www.mineduc.cl/biblio/documento/Texto_Libro_OCDE1.pdf Ministerio de Educación (2007). “Dos innovaciones para seguir de cerca el aprendizaje de nuestros estudiantes. Mapas de Progreso del Aprendizaje y SIMCE con Niveles de Logro”. Boletín para profesores. En: http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200704041640050. BoletInprofesoreseditada.pdf Ministerio de Educación (2004). “Informe de Comisión de Formación Ciudadana, Santiago”. En: http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200510031858480.formacion.pdf Fecha de Recepción: 15 de mayo de 2007

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Fecha de Aceptación: 22 de junio de 2007

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Evaluación y Estándares: Logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Assessment and standards: achievements and challenges to increase the educational quality impact Lorena Meckes* Resumen Chile ha logrado significativos avances en materia de evaluación educativa través de más de dos décadas de desarrollo del área. En la actualidad, enfrenta tres desafíos claves para contribuir al mejoramiento de la calidad y equidad de la educación. Primero, asegurar una articulación coherente entre las distintas evaluaciones con que cuenta el sistema. Segundo, lograr que la evaluación de aprendizajes de nivel nacional sea relevante para las prácticas pedagógicas y evaluativas de los establecimientos. El tercer desafío no es para la evaluación. Una política pública efectiva debe combinar la introducción de altas expectativas y exigencia en materia de logros de aprendizaje, a través de estándares y evaluaciones, con estrategias de apoyo y fortalecimiento de las capacidades de los actores del sistema para lograr los resultados esperados. Palabras clave: medición educacional, evaluación, estándares de desempeño, SIMCE Abstract For more than two decades, Chile has been significantly progressing in educational assessment. Currently, it faces three challenges towards improving education quality and equity. First, achieving a coherent articulation among the system’s different assessment modes. Second, making the national learning assesment relevant to the schools’ teaching and assessing practices. The third challenge however, goes beyond evaluation. An effective public policy should combine high expectations and learning achievement demands –through standards and evaluations– with support strategies as well as the strengthening of skills among those involved in order to achieve expected results. Key words: students’ learning assessment, evaluation, performance standards, SIMCE

* Magíster en Evaluación IOE, Universidad de Londres, Coordinadora Nacional del SIMCE, lorena. meckes@mineduc.cl, lmeckes@gmail.com. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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Introducción

Nuestro sistema escolar presenta hoy grandes desafíos: superar los niveles de aprendizaje que alcanzan niños y jóvenes en las distintas etapas de su trayecto escolar y disminuir la disparidad de los resultados según el nivel socioeconómico de sus familias. La evaluación de logros de aprendizaje ha desempeñado un papel muy importante en hacer evidente esta situación tanto para las autoridades educacionales como para el público en general. El papel que la política educacional chilena ha otorgado a la evaluación ha ido más allá de meramente retratar los resultados, ya que le ha asignado un rol en el mejoramiento de ellos a través de asociarles consecuencias e incentivos, al utilizarlos para definir cómo focalizar recursos y recientemente al clarificar las expectativas de logro a través de estándares de desempeño. Este artículo revisa el desarrollo y expansión de la evaluación educacional en los últimos años y los principales desafíos que ella enfrenta para lograr un mayor impacto en la calidad y equidad de los aprendizajes.

1.  Evaluación educacional: desarrollo y panorama actual Chile cuenta –desde inicios de los ochenta– con un sistema nacional de evaluación de logros de aprendizaje de los estudiantes en el sistema escolar (el SIMCE), lo cual convierte a nuestro país en pionero en la materia en Latinoamérica junto a Costa Rica1. Actualmente se aplican pruebas censales a 4° básico (anualmente) y a 8° y 2° medio (año por medio)2, alcanzando una cobertura de 95% de los estudiantes en 4° básico y de 93% en educación media (MINEDUC, 2007b). La aplicación ininterrumpida de pruebas, la entrega y publicación de sus resultados a nivel nacional y de cada escuela han contribuido a la legitimidad y credibilidad con la que hoy cuenta el SIMCE. Al tratarse de una evaluación censal, “toca” a todos los establecimientos educacionales y sus respectivas comunidades escolares, favoreciendo así la instalación de una cultura de evaluación en el país. Además de la medición de logros relacionados con el currículum nacional, a partir de 1998 el SIMCE ha estado a cargo de los estudios internacionales comparativos en que Chile participa, proporcionando información acerca del rendimiento de los estudiantes chilenos en relación con los conocimientos, habilidades y competencias

El PER (predecesor del SIMCE) comenzó el año 1982 consolidándose como SIMCE a partir de 1988. Su homólogo en Costa Rica se inició en 1986. El grueso de los países latinoamericanos iniciaron sus esfuerzos en evaluación nacional de resultados de aprendizaje durante los noventa (Ferrer, 2006). En la década del sesenta se había aplicado la Prueba Nacional. 2 Esta frecuencia se inició en 2006, ya que hasta esa fecha se evaluaba un nivel o grado por año, alternadamente.

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que se consideran relevantes a nivel internacional. Las mediciones internacionales en las que Chile participa o ha participado son: TIMSS (1999 y 2003), PISA (2000, 2006 y 2009), Mediciones de Competencias Ciudadanas: CIVED (1999 y 2000) e ICCES (2008), y en los dos estudios comparativos latinoamericanos dirigidos por UNESCO (1997 y 2006). Un primer logro de esta tradición de evaluaciones nacionales y su expansión a estudios internacionales ha sido el creciente foco de la atención pública y de la política educacional en los resultados y en la equidad de ellos, que ha desplazado la atención prestada a los insumos y al acceso a la educación (Comisión SIMCE MINEDUC, 2003). El esfuerzo por lograr un alineamiento de la evaluación al currículum nacional como estrategia para comunicar en forma consistente las expectativas sobre el aprendizaje que deben desarrollar los alumnos, también es un avance. Esto se ha traducido institucionalmente a partir de 1998 en la formación de una Unidad de Currículum y Evaluación en el Ministerio de Educación, responsable del desarrollo curricular (del currículum prescrito) y de la medición de logro de dicho currículum por parte de los estudiantes (currículum logrado). Por último, en el plano de la difusión y uso de la información, el fomento de las prácticas de análisis de los resultados del SIMCE al interior de las escuelas, a través de materiales especialmente elaborados para ello y de una jornada nacional destinada a esta actividad, también representa un avance significativo de los últimos años. Desde 2003 se han sumado a las evaluaciones de logro de los estudiantes evaluaciones de los demás niveles del sistema educacional: evaluación de desempeño de los docentes y directivos, evaluación del desempeño de las escuelas. Aun cuando la evaluación sistemática de políticas educacionales y de los sostenedores es aún prácticamente inexistente (Banco Mundial, 2007), se puede observar, de acuerdo a la siguiente tabla, que existe en Chile un creciente desarrollo en materia de evaluación educacional en el sistema escolar3.

Este artículo se concentra en las evaluaciones en el sistema escolar y no se consideran las evaluaciones de certificación ni de selección como la PSU, ni las de competencias de adultos, tales como el estudio internacional de alfabetización de adultos IALS.

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Tabla 1 Dimensiones evaluadas y programas de evaluación en el sistema escolar Dimensión Evaluada Logros de aprendizaje de los estudiantes en cada escuela y en el país.

Descripción

SIMCE Desarrolla la medición nacional y estudios internacionales. Medición externa estandarizada, en relación con currículum y estándares nacionales y en relación con el desempeño de otros países.

Medición nacional censal desde 1982 para 4º, 8º y 10º (segundo año medio)

Unidad de Currículum y Evaluación del Ministerio de Educación.

Estudios internacionales (muestrales). Sistemáticamente desde 1998: TIMSS, PISA, ICCS, SERCE.

Unidad de Currículum y Evaluación del Ministerio de Educación.

“Docente más” Sistema de Evaluación del Desempeño Profesional Docente.

Evalúa docentes del sistema municipal. Combina evaluación externa estandarizada (portafolios y análisis de video de clase) con autoevaluación, reporte de superior jerárquico y evaluador par. Iniciado en 2003. Programa de evaluación de directivos de establecimientos municipales sobre la base del marco de la buena dirección. Fundamentalmente autoevaluación y establecimiento de compromisos de gestión. Estudio internacional sobre formación docentes de Matemáticas conducido por la IEA. Autoevaluación voluntaria de las escuelas validada por comisión externa (desde 2003). Sistema de evaluación de escuelas para asignación de incentivos salariales colectivos para las escuelas que se basa en un conjunto de indicadores de: efectividad y superación en puntajes SIMCE (65%), iniciativa, condiciones de trabajo, igualdad de oportunidades, integración de profesores y apoderados (desde 1996).

Municipios, Ministerio de Educación y asesoría técnica universitaria (Universidad Católica)

Desempeño de Directivos y Docentes “Más Directivos”

TEDS M 2008

Desempeño escolar

Instituciones involucradas en Chile

Programa/estudio

SACGE, Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestión escolar. SNED, Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño de los establecimientos educacionales subvencionados.

Sostenedores Municipales, establecimientos municipales, Ministerio de Educación.

Unidad de Currículum y Evaluación y Centro de Perfeccionamiento del Ministerio de Educación. Unidad de Gestión y Mejoramiento Educativo del Ministerio de Educación. Departamento de Estudios y Desarrollo Ministerio de Educación.

De las evaluaciones mencionadas, la más consolidada y de mayor cobertura es la evaluación de logros de aprendizaje de los estudiantes. El logro más relevante y reciente en el desarrollo de ella ha sido la definición de estándares de desempeño y la entrega de

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resultados referidos a ellos. A continuación se profundiza en este avance, que marcará una diferencia en la evaluación de aprendizaje los próximos años.

2.  Estándares de desempeño: la transformación reciente más significativa de la evaluación nacional de logros de aprendizaje La incorporación de estándares de desempeño a partir de la entrega de resultados de la medición de 2006 de los cuartos básicos es probablemente la transformación más significativa del SIMCE en los últimos años. La introducción de estándares de desempeño permite complementar la interpretación relativa de los resultados, basada fundamentalmente en comparaciones con puntajes previos o con grupos de referencia4, con una interpretación de resultados que se contrasta con niveles absolutos de logro o competencia claramente descritos e ilustrados, pasando así de un énfasis en puntajes promedio a un énfasis en los aprendizajes que evidencian o no los alumnos y alumnas en la prueba. Un estándar de desempeño describe el nivel de competencia que debe demostrar un estudiante en un área (por ejemplo, Matemática) y en un grado o curso específico para que su desempeño pueda ser clasificado en una determinada categoría (por ejemplo, “competente”, “avanzado”, etc.). “El estándar describe y define cuán adecuado se considera el desempeño de un estudiante para su nivel o curso” (Forster, 2002). En la medición el estándar se expresa en el puntaje de corte, que es el puntaje mínimo que se debe obtener para determinar que este se ha alcanzado. Este puntaje se define a través de una metodología de paneles de jueces (docentes de distintos tipos de escuelas, académicos del área curricular evaluada, curriculistas) Las más conocidas son Bookmark y Angoff y sus modificaciones. En Chile se seleccionó Bookmark y los puntajes de corte para 4° básico fueron definidos a través de un protocolo detallado que fue aprobado por el ETE55. La siguiente figura muestra los estándares de desempeño (denominado “niveles de logro” por el SIMCE) específicamente para Educación Matemática en 4º básico. Como puede apreciarse, se trata de descripciones detalladas de niveles progresivos de dominio en el área (que dan origen a tres categorías de logro). Para mayor claridad sobre la expectativa que representa cada uno de ellos se ejemplifican ilustrando y comentando el tipo de preguntas que típicamente son capaces de resolver los estudiantes que alcanzan dichos niveles.

Por ejemplo, el establecimiento educacional comparado con el promedio nacional, con el grupo de escuelas similares, con resultados anteriores. 5 Para mayores detalles ver sección Investigadores de www.simce.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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Figura 1 EDUCACIóN MATEMÁTICA. Niveles de Logro o Estándares de Desempeño SIMCE para 4º Básico Figura 1 EDUCACION MATEMÁTICA Niveles de Logro o Estándares de Desempeño SIMCE para 4º Básico

1 Fracciones: solo manejan algunas fracciones (medios, tercios,

3 Problemas sencillos son aquellos de enunciado breve, pocos

y contexto familiar. cuartos, octavos ysolo décimos). Fracciones: manejan algunas fraccio- 3 datos Problemas sencillos son aquellos de enunciado 2 Formas geométricas consideran tanto figuras planas como nes (medios, tercios, cuartos, octavos y breve, pocos datos y contexto familiar. cuerpos geométricos. décimos). 2 Formas {PAGE��}� � geométricas consideran tanto figuras planas como cuerpos geométricos. 1

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Nivel Inicial: en esta categoría de desempeño los alumnos y alumnas aún no han consolidado los aprendizajes del Nivel Intermedio, ya que en ocasiones demuestran logros en algunos de los aprendizajes descritos en ese nivel, pero con una menor frecuencia y de manera poco consistente. Versión completa de los Niveles de Logro en Ministerio de Educación: Niveles de Logro 4º Básico, Lectura y Educación Matemática, SIMCE, mayo 2007 (MINEDUC, 2007a) disponible en www. simce.cl

La definición de estándares de desempeño para el aprendizaje es un rasgo común de los sistemas educacionales exitosos (OCDE, 2004) y la tendencia internacional se ha inclinado a la definición cada vez más precisa de las expectativas de aprendizaje para todos los estudiantes. En Estados Unidos, por ejemplo, en 1993 sólo cinco estados habían definido estándares, mientras que en 2004 todos ellos lo habían hecho. Los estándares son cada vez más precisos y tienden a mostrar una clara progresión entre un grado o nivel y el siguiente (Cohen, 2004). Tanto el informe de la OCDE (2004) sobre la política educacional chilena como la revisión del SIMCE realizada por la Comisión SIMCE en 2003 habían demandado la necesidad de incorporar estándares a la medición nacional. Adicionalmente, este desarrollo en curso fue respaldado por el Consejo Presidencial en 2006. Las expectativas Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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sobre los beneficios de incorporar estándares a la evaluación nacional han abarcado un amplio rango de visiones y énfasis. Se ha planteando por un lado la necesidad de otorgar significado a la evaluación y mayor claridad en las expectativas de logro para acercar la medición externa a los docentes y potenciar así el uso educativo de sus resultados. Por otro, se ha enfatizando su posible aporte a generar mayor presión y cuenta pública por resultados como mecanismos privilegiados para el mejoramiento (ver, por ejemplo, Eyzaguirre, 2001 y 2002). Está aún por verse la medida en que Chile logre un balance adecuado entre propósitos de rendición de cuentas y uso de la medición para aprovechamiento pedagógico. Es claro que incorporar estándares favorece que el foco de la política educacional en resultados adquiera significado, ya que, tal como se puede verificar, los niveles de logro explicitan en forma precisa el tipo de desempeño que debe exhibir un estudiante para que este sea considerado “intermedio” o bien “avanzado” comunicando cuáles son expectativas mínimas y a cuáles se aspira. También es claro el tipo de procesos y conceptos involucrados en cada nivel y el progreso implicado en avanzar de un nivel al siguiente. De este modo, resultados como los que se presentan en la Tabla 2 son cifras que aluden directamente a proporciones de alumnos –en este caso– de cada grupo socioeconómico de 4º básico que, por ejemplo, logran resolver poblemas que requieren idear una solución y seleccionar datos (Nivel Avanzado), cuántos sólo serían capaces de resolver problemas muy simples (Nivel Intermedio) y qué proporción aun no son capaces de hacerlo (Nivel Inicial). Así, las brechas de puntaje adquieren significado y se transforman en diferencias en el desarrollo de competencias para distintos grupos de la población. Tabla 2 Porcentaje Nacional de Estudiantes en cada Nivel de Logro (2006)6 Nivel Socioeconómico Nivel de Logro en Matemática

Bajo

Medio Bajo

Medio

Medio Alto

Alto

Total

Avanzado Intermedio Inicial

11% 29% 60%

15% 31% 54%

24% 37% 38%

41% 39% 20%

64% 29% 7%

26% 35% 39%

(MINEDUC, 2007 b).

El desarrollo de la medición nacional se caracterizará en los próximos años por la incorporación progresiva de las distintas áreas de aprendizaje y de todos los grados

Dado que los porcentajes están aproximados, los totales pueden no sumar 100%.

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evaluados por el SIMCE a esta nueva modalidad de entrega de resultados que describe y define estándares de desempeño para el alumnado. Queda por discutir si estos estándares de aprendizaje deben traducirse o no en mediciones con consecuencias para los alumnos (desde dar a conocer si cada uno de ellos alcanzó un nivel “intermedio” o “avanzado” hasta definir su promoción o incidir en sus calificaciones, por ejemplo) y de ser así a qué edad esto sería oportuno. Es muy importante hacer notar que la definición de un determinado estándar y su nivel de exigencia nunca es independiente del tipo de uso que se le dará ni tampoco de las consecuencias que tendrá para quienes son evaluados o para quienes son la población objetivo final. Estos elementos de juicio son puestos a disposición de los jueces que establecen los puntajes de corte. En el caso de la descripción y definición del nivel de exigencia de los estándares para el SIMCE de 4° básico, se tuvo en consideración que se trata de una medición que tiene consecuencias para las escuelas (publicación de resultados, asignación de incentivos o decisiones sobre autonomía en el uso de recursos) y para establecer metas de superación a distintos niveles. No se pensó en estándares que determinaran decisiones a nivel de los alumnos (por ejemplo repitencia). Al pensar en alumnos, resulta aun más apropiada la recomendación general que se aplica a las escuelas en sistemas basados en rendición de cuentas: si no se han ofrecido las oportunidades para alcanzar las exigencias, es completamente inadecuado establecer consecuencias para quienes no las logran. Al estar los Niveles de Logro y el SIMCE referidos al marco curricular, la validación social de ellos se deriva de las instancias de validación y aprobación por las que atravesó dicho currículo. El desafío que queda por delante es lograr un apropiado nivel de compromiso con el logro de estos estándares de desempeño. La combinación de estándares y evaluación de logros aporta dos de las piezas claves en el mejoramiento de la eficacia de un sistema educacional: propósitos claros y compartidos y monitoreo de la medida en que están siendo alcanzados. Sin embargo, los mecanismos a través de los cuales se espera que estándares y evaluación tengan un impacto en la calidad educativa son variados. En la siguiente sección se revisa el papel que se ha asignado hasta ahora a la evaluación de logros de aprendizaje en la política educacional chilena.

3.  El papel otorgado a la evaluación nacional de logros de aprendizaje en las políticas educacionales El papel que se ha otorgado en Chile a la evaluación nacional de logros de aprendizaje –a través del SIMCE– ha combinado distintas estrategias y supuestos o “teorías de la Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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acción”7 para el mejoramiento. Ellas han ido desde asociar consecuencias y premios a los resultados de la evaluación, hasta propiciar el uso de ellos por parte de los mismos docentes y directivos de las escuelas para reorientar sus propias decisiones. El protagonismo asignado a nivel local y al gobierno central es variable en cada una de estas estrategias, como también lo son los supuestos sobre cuál es la clave fundamental para lograr mayor calidad o equidad en los resultados. Tabla 38 Usos de la evaluación de logros en la política educacional chilena9 Rendición de cuentas, incentivos y consecuencias

Apoyo ministerial

Decisiones de las escuelas

Papel de la Evaluación Nacional de Logros de Aprendizaje

–Informar a la demanda en un sistema de financiamiento ligado a matrícula y asistencia. –Proveer información para asignar incentivos.

Identificar establecimientos en los que se focalizarán los programas de apoyo y monitorear los resultados de ellos.

Retroalimentar decisiones pedagógicas y de gestión de las escuelas y sostenedores.

Supuestos de mejoramiento de la calidad o equidad

Los establecimientos orientarán mejor sus esfuerzos para obtener los incentivos o para competir por la matrícula y la subvención.

Se compensan inequidades entre escuelas a través de intervenciones de apoyo.

Prácticas pedagógicas y de gestión escolar orientadas a alcanzar estándares claros e informados por la evidencia de los resultados obtenidos.

Políticas específicas implementadas en Chile.

Publicación de resultados del SIMCE por escuela.

Políticas focalizadas: Ejemplos: Programa de las 900 Escuelas (desde 1990), Liceo para Todos (2000 a 2006), Escuelas Prioritarias (desde 2002)9.

–Informes detallados de resultados a cada escuela. –Jornadas nacionales de análisis de resultados SIMCE. –Análisis de resultados SIMCE integrado al SACGE (Sistema de aseguramiento de la calidad de la gestión escolar).

Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño (SNED)8.

Esta expresión es tomada de Forte y Hebbler (CCSSO, 2004) que en el contexto de sistemas de responsabilización o rendición de cuentas denominan “teoría de la acción” a la lógica a través de la cual se supone que el sistema funcionará y tendrá los efectos deseados. 8 Los resultados en el SIMCE tienen el 65% de ponderación o peso en la asignación de este incentivo salarial a los docentes. 9 En el caso de las Escuelas Prioritarias (inicialmente llamadas ‘Escuelas Críticas’), la intervención fue encargada a otros organismos (ONGs e instituciones académicas), pero la contraparte, definición de escuelas objetivos y conducción, ha estado en manos del Ministerio de Educación.

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Tal como se esquematiza en la Tabla 3, los resultados del SIMCE han tenido diversos roles que se han ido sobreponiendo en el tiempo en la política educacional chilena. En primer lugar, junto con el diseño del SIMCE en los ochenta se le asignó el rol de proveer información a la demanda en un sistema de financiamiento ligado a asistencia de los alumnos matriculados en cada escuela. El incentivo o consecuencia positiva asociada a buenos resultados es en este caso la atracción de matrícula y recursos. Durante los noventa se incorporó el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño (SNED) que asigna incentivos monetarios colectivos a las escuelas seleccionándolas en gran medida según los resultados del SIMCE obtenidos. El supuesto aquí es que las escuelas orientarán sus esfuerzos de mejor manera para obtener el premio. La medición nacional también ha tenido un papel relevante en estrategias que otorgan mayor protagonismo a la acción del Estado. A partir de los noventa se la utilizó para decidir sobre focalización de recursos y apoyo a escuelas en el tramo de más bajo rendimiento y –aunque en mucho menor medida– para evaluar estas políticas. Por último, se ha intencionado que la medición nacional tenga el papel de orientar decisiones pedagógicas y de gestión a nivel local. Con este fin se entregan anualmente informes detallados a cada escuela, además de orientaciones para el aprovechamiento de estos a través de un día destinado al análisis colectivo de los resultados al interior de los establecimientos educacionales. De los tres tipos de roles asignados a la medición nacional en el mejoramiento de la calidad, en Chile claramente han predominado los dos primeros mencionados, es decir, su asociación a consecuencias e incentivos o bien su uso para la toma de decisiones de los responsables de política10. A pesar de los avances durante los últimos años, la información entregada por el SIMCE aún es subutilizada por parte de las escuelas y docentes, que son el eslabón clave y determinante en la cadena de calidad. Este tipo de uso apunta además a la construcción de capacidades en los docentes y directivos de las escuelas. Cualquiera sea el rol asignado al gobierno central o a los responsables en cada escuela y cualquiera sea el supuesto sobre qué moviliza el mejoramiento al interior de ellas (respuesta a los incentivos o decisiones mejor informadas), es necesario que los involucrados tengan claridad de las metas a lograr o estándares, estén identificados y comprometidos con ellas, reciban y analicen la información sobre el logro de las mismas y tengan capacidades instaladas para monitorearlas.

Ver Ministerio de Educación (2003), Evaluación de Aprendizajes para una Educación de Calidad.

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Lo anterior requiere que la evaluación de los aprendizajes desde el aula hasta la medición nacional “haga sistema” y se potencien recíprocamente (ver el siguiente esquema). Es decir, que las evaluaciones desarrolladas por sostenedores, secretarías ministeriales regionales, directivos de escuela y docentes en el aula sean coherentes entre sí, y transmitan niveles de expectativa semejantes y una misma visión de lo que es relevante aprender. De lo contrario, estudiantes y escuelas recibirán mensajes contradictorios y desorientación en lugar de foco y metas claras. Lograr coherencia es uno de los desafíos más importantes que enfrentará la evaluación de logros de aprendizaje en los próximos años.

Evaluación para el aprendizaje de los estudiantes

Evaluación para el mejoramiento de la escuela Evaluación para el mejoramiento del sistema educativo

OCDE (2005), Formative Assessment: Improving Learning in Secondary Classrooms, Paris.

4.  Desafíos que enfrentará la evaluación educacional en el futuro cercano Primer desafío: lograr un estrecho vínculo entre evaluación de aprendizajes a nivel nacional y de aula Además de contar con estándares y evaluaciones referidas a ellos, los sistemas educacionales exitosos se caracterizan por el alineamiento entre los siguientes elementos: currículum, formación docente, evaluación o monitoreo nacional de resultados de aprendizaje y evaluación de aula para el aprendizaje (NRC, 2003). La definición de estándares, medición externa de resultados, consecuencias asociadas a ellos, difícilmente tendrán un impacto en los resultados si quienes están a cargo de realizar la tarea –directivos y docentes– no tienen una acabada comprensión

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del aprendizaje que se desea desarrollar ni observan permanentemente si sus estudiantes lo están alcanzando. Existe hoy abundante literatura y experiencias que demuestran cómo la evaluación de aula apropiada e integrada al proceso de enseñanza y aprendizaje da cuenta de progresos notables en los resultados alcanzados por los alumnos. Esta línea de trabajo se considera tan promisoria que la OCDE (2005) le dedicó un número especial de su serie “Lo que funciona en Innovación Educativa”. A este hallazgo se suman numerosas experiencias que pretenden precisamente tender un puente entre la evaluación desarrollada al interior de las unidades educativas y los sistemas estatales o nacionales de monitoreo como es el SIMCE. Uno de los ejemplos de esfuerzos exitosos para incentivar el uso de información de mediciones de gran escala con la información entregada por la evaluación de aula es el “Club de Datos” implementado en el estado de Australia Oriental. Este fue concebido como desarrollo profesional de directivos y docentes favoreciendo no sólo una actitud positiva hacia el programa de medición (WALNA), sino el aprovechamiento de la evaluación para potenciar el aprendizaje de los alumnos (Cook, 2005; Louden & Wildy, 2001). En Chile encontramos algunas barreras que es necesario superar para que se materialice un uso intensivo e integrado de la evaluación interna y externa, como es el SIMCE, en beneficio del aprendizaje de los alumnos. En primer lugar, la evaluación de aula es el área más deficitaria de la práctica pedagógica, de acuerdo con las evaluaciones de desempeño docente de los últimos años. Tanto la calidad de los instrumentos de evaluación utilizados por los docentes como el uso de la información entregada por ellos han resultado ser las dimensiones peor evaluadas (Manzi & Flotts, 2007). Típicamente, tanto en Chile como en otros países los programas de formación de docentes incluyen poco de evaluación y menos de interpretación de datos de mediciones externas de gran escala (MINEDUC, 2003). En segundo lugar, se han hallado importantes discrepancias entre los aprendizajes valorados por las mediciones de gran escala tanto nacionales como internacionales y los aprendizajes que son evaluados por los docentes a través de sus pruebas o evaluaciones de sala de clases. Pellegrino et al. (2001) destacan la relevancia de que el aprendizaje que es valorado y evaluado por la medición externa de una determinada área curricular sea un subconjunto (aquel que es abordable a través de una evaluación masiva de papel y lápiz) de los aprendizajes que son valorados y evaluados por los establecimientos en sus propias evaluaciones y retroalimentación a los estudiantes. El siguiente cuadro contrasta el “peso” que tienen distintas habilidades en la evaluación de Matemáticas en 8º básico en aula en una medición internacional (TIMSS) y en una prueba SIMCE. El dato sobre la relevancia dada a cada tipo de habilidad en aula se obtuvo analizando y clasificando una muestra de 1.048 ejercicios o preguntas de pruebas de sala de clases. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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Evaluación de aula

SIMCE 8º 2004

TIMSS 2003

Manejar Conocimientos y Procedimientos.

67%

10%

15%

Usar Conceptos Resolver problemas de rutina Razonar

7% 19% 6%

17% 55% 17%

20% 40% 25%

Habilidades

Fuente: Documento de Trabajo, Equipo de Seguimiento a la Implementación Curricular, Unidad de Currículum y Evaluación, Ministerio de Educación.

La discrepancia más llamativa se da entre la gran relevancia otorgada al manejo de procedimientos (algoritmos) en la evaluación de aula, mientras que en mediciones a nivel de sistema predominan la resolución de problemas y el razonamiento. Esto da cuenta de una gran distancia entre las habilidades que son valoradas por la evaluación nacional e internacional y aquellas a las cuales los docentes chilenos están dando mayor importancia en sus propias evaluaciones y, en consecuencia, el mensaje que reciben sus estudiantes sobre lo que es relevante aprender y ser capaz de hacer11. El Ministerio de Educación ha desarrollado dos iniciativas los últimos años que resultan promisorias para superar las insuficiencias en las prácticas de evaluación de aula y tender un puente entre la evaluación desarrollada internamente por las escuelas y la medición nacional. Se trata específicamente del programa de evaluación de aula de la Unidad de Currículum y Evaluación (ver MINEDUC, 2006) y del desarrollo de un enfoque común para el monitoreo del aprendizaje al interior de las escuelas y la medición nacional a través de los mapas de progreso y niveles de logro del SIMCE, respectivamente. También se han encontrado barreras en la cultura escolar para el uso de datos en el mejoramiento de las prácticas (Ingram & col., 2004). La cultura docente es una de las principales determinantes de la información que estos consideran válida y significativa para juzgar su propia efectividad. Frecuentemente los docentes desestiman los resultados de los sistemas de evaluación de gran escala por considerar que ellos sólo evalúan un ámbito restringido de aprendizajes, generalmente de tipo instrumental, que estos consideran. No sólo la cultura escolar sino también los padres valoran procesos y resultados que no son visibles en los datos entregados por las mediciones externas. Esto determina que en lugar de considerar las evaluaciones externas e internas de la escuela como fuentes complementarias de información, existe el riesgo de que se experimenten como reñidas y se tienda a utilizar la que es más compatible con el propio sistema de

Esta evidencia es contraria a la visión convencional respecto de las mediciones estandarizadas según la cual estas tenderían a evaluar aprendizajes poco relevantes y netamente memorísticos.

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valores o que resulte menos disonante con la imagen que el cuerpo docente tiene de su escuela. El desafío aquí es tanto para la medición nacional e internacional que necesita ampliar el ámbito de lo que evalúa incluyendo competencias claves tales como la capacidad para interactuar en contextos socialmente heterogéneos o actuar autónomamente (Schleicher, 2003) como para las prácticas de uso de información al interior de las escuelas, que requieren romper mitos sobre las mediciones de gran escala, pasando de un uso “selectivo” de la información disponible a uno en que se complementan las distintas visiones que se obtienen de los resultados alcanzados. Finalmente, es necesario considerar que en un sistema de educación tan segmentado desde el punto de vista social como el chileno (OCDE, 2004b) existe un conflicto entre la publicación de los resultados de aprendizaje de cada escuela para usos de rendición de cuentas e incentivos y la utilización de estos resultados por parte de los docentes, especialmente para aquellos que enseñan en contextos de mayor deprivación sociocultural. En estos casos, es más probable el rechazo a la información entregada por un sistema de evaluación nacional si este se percibe como injusto. El desafío aquí es doble; por una parte continuar con la publicación de resultados contextualizada y referida a escuelas de similares características socioeconómicas, incorporando a futuro indicadores de valor agregado y, por otra parte, enfatizar la necesidad de tener altas expectativas para todos. El desafío de futuro para nuestro sistema educacional y para otros sistemas en el mundo es llegar a ser sistemas que sean “ricos en conocimiento” no solo a nivel de responsables de política, sino también a nivel de los profesionales de la educación (Schleicher, 2006), de modo que tanto las decisiones de política como el juicio profesional de los docentes y directivos sean informados y basados en evidencia.

Segundo desafío: lograr coherencia entre evaluaciones de desempeño de los docentes y escuelas con la evaluación nacional de logros de aprendizaje En un panorama cada vez más poblado de evaluaciones de los distintos niveles del sistema, existe gran riesgo de disonancia entre ellas. Algunos ejemplos para ilustrar este riesgo y sus posibles consecuencias. En los últimos años han proliferado las iniciativas locales en evaluación de resultados de aprendizaje que se plantean como complementarias al SIMCE. Existen mediciones de logro educativo aplicadas comunalmente, en algunos casos estableciendo incentivos y consecuencias para docentes y escuelas asociados a sus resultados. Del mismo modo, se desarrollan iniciativas a nivel de Secretarías Regionales y de Departamentos Provinciales del Ministerio que son usadas fundamentalmente para establecer metas de gestión. Estas iniciativas se desarrollan sin estar coordinadas con el SIMCE (CEPP, 2007). Además de las posibles carencias en términos de rigurosidad técnica que presentan estos sistemas de evaluación paralelos, no existe coherencia necesaria Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 351-371 Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad educativa Lorena Meckes

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entre el enfoque de uno y otro ni tampoco en sus niveles de exigencia. En consecuencia, los esfuerzos y compromisos de resultados de las escuelas no están necesariamente alineados con los estándares y metas definidas nacionalmente, viéndose las escuelas enfrentadas a incentivos y orientaciones potencialmente contradictorios. Por otra parte, la evaluación docente (Docentemás) establece cuatro categorías de desempeño. Las dos categorías más bajas (“insatisfactorio” y “básico”) concentran un 34% de los evaluados. En contraste, el porcentaje de estudiantes municipales que en el SIMCE de 4º básico muestra un nivel inicial (el más bajo entre las categorías SIMCE) es cercano al 50%. Si bien sería simplista suponer que los resultados de aprendizaje de los alumnos se derivan directamente de la calidad del desempeño de sus docentes, existe una cierta disonancia entre un resultado y el otro. En otras palabras, las “exigencias” de una y otra evaluación no parecen completamente coherentes. Se ha encontrado que frecuentemente los docentes tienden a disociar su propia práctica de los resultados que obtienen sus estudiantes, especialmente si estos son insuficientes12, lo cual obstaculiza que esos resultados sean considerados como un “mensaje” que debiera llevarlos a cuestionarse sobre su propio desempeño. Sería interesante indagar sobre las atribuciones causales o explicaciones que se dan los profesores para explicar el rendimiento de sus alumnos, y sobre la potencial contribución de la evaluación de desempeño a reforzar esta posible disociación subjetiva entre la propia práctica y los resultados de sus estudiantes en mediciones como el SIMCE.

Tercer desafío: lograr un balance entre usos para rendición de cuentas y el uso por parte de las escuelas para decisiones pedagógicas y de gestión Existe una tensión natural entre usar las evaluaciones educacionales para rendición de cuentas e incentivos y para retroalimentar la labor docente (Hamilton et al., 2002). Esta tensión se manifiesta en el tipo de motivación que cada uno de estos usos estimula; más extrínseca en el caso de usos para rendición de cuentas y asociación de consecuencias e incentivos y más intrínseca en el caso de usos para decisiones pedagógicas. El énfasis que se adopte también tiene consecuencias para el diseño mismo de la medición. Frente a recursos y tiempos limitados, mientras mayor sea el énfasis en usos de rendición de cuentas y asociación de consecuencias, mayor deberá ser la prioridad de alcanzar elevados niveles de objetividad (estandarización, precisión y confiabilidad). El reciente anuncio de una superintendencia de educación a cargo de realizar o de supervisar las evaluaciones de prácticamente todos los niveles del sistema desde los estudiantes hasta el nivel nacional, pasando por sostenedores y escuelas, ofrece 12

La atribución causal más frecuente del fracaso escolar entre los docentes es el contexto sociocultural de los estudiantes y también las habilidades intelectuales de estos (CIDE, 2003).

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la oportunidad para articularlas y lograr que ellas se potencien recíprocamente. Este proyecto institucional permite además independizar la entidad responsable de las políticas e iniciativas de intervención (Ministerio de Educación) de la que está a cargo de la evaluación de dichas políticas, dando mayores garantías de objetividad y despejando posibles conflictos de interés. Sin embargo, este proyecto de ley apunta a un sistema de aseguramiento de calidad en que la evaluación nacional se inclina más claramente a usos de rendición de cuentas y consecuencias, separando esta función de la función de apoyo. Al quedar la evaluación educacional albergada en una entidad eminentemente fiscalizadora, con atribuciones directas para recomendar el cierre de escuelas, por ejemplo, lo más probable es que ella adquiera un significado aun más amenazante que hasta ahora para las escuelas y sus docentes y, por lo tanto, una menor disposición a concebir la información entregada como un apoyo a su labor. Es probable que esto gatille una “judicialización” de la medición nacional de logros de aprendizaje, y que se haga necesario priorizar el desarrollo de elevados estándares de precisión y confiabilidad por sobre el desarrollo de estrategias de uso pedagógico de la misma. Adicionalmente, la disociación institucional entre currículum y evaluación nacional de aprendizajes requerirá un esfuerzo mayor que el actual para lograr alineamiento13.

Cuarto desafío: comunicar claramente los límites de la precisión y exactitud en un escenario de creciente uso para rendición de cuentas y consecuencias El creciente uso de los resultados de la medición nacional de aprendizajes para incentivos y cuenta pública del quehacer de escuelas y sostenedores implicará cada vez más exigencias de precisión y estandarización. Esto requiere que la comunicación de resultados de la medición sea cada vez más explícita sobre la adecuada interpretación de ellos y sobre los límites que tiene la precisión. Tal como Linn (2001) puntualizó, uno de los problemas de los sistemas de rendición de cuentas basados en mediciones es la excesiva confianza en la precisión y exactitud de los índices numéricos. Esto implica que es necesario comunicar muy eficazmente que existe un margen de error que se debe considerar. Al respecto, el SIMCE ha venido publicando indicadores de significancia de las diferencias al hacer comparaciones de puntajes entre años o entre escuelas. Sin embargo, estas no siempre son tomadas en cuenta para las decisiones de asignación de incentivos o consecuencias para escuelas o comunas. En el caso de la evaluación referida a estándares, será recomendable indicar la probabilidad que tendría

La incorporación de modificaciones sustanciales en una medición toma al menos dos años y medio ya que se requiere un proceso de elaboración, experimentación de los instrumentos el año previo a su aplicación definitiva.

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un docente o estudiante de quedar clasificado en la misma categoría de desempeño si fuera evaluado más de una vez. Del mismo modo, al usar como indicador la distribución de estudiantes al interior de la escuela en las distintas categorías de desempeño (por ejemplo, el porcentaje en niveles “avanzado”, “intermedio” e “inicial”) también será apropiado comunicar la probabilidad de que esa distribución se mantenga estable si se aplicaran distintas formas de evaluación o una prueba más extensa que ofrezca más oportunidades para que el docente o alumno muestre en qué nivel de desempeño se encuentra. En otras palabras, el margen de “error de clasificación” de la medición. De tomarse en cuenta este margen de error, probablemente se tendrá que en la práctica un número importante de individuos o de escuelas deberían considerarse como teniendo logros equivalentes a pesar de presentar resultados numéricamente distintos. Sin duda contar con indicadores precisos y sin margen de incertidumbre hace más sencilla y automática la definición de consecuencias e incentivos. Sin embargo, desde el punto de vista de la validez de esas decisiones, es relevante que no estén basadas en una confianza desmedida en una precisión que no es tal.

Quinto desafío: lograr un adecuado balance entre presión y apoyo El principal desafío no es para la evaluación educacional. La constelación de evaluaciones que exhibe hoy el panorama educacional chileno y el mencionado proyecto de ley sobre la creación de una superintendencia de educación que albergue a la mayoría de ellas advierten sobre un riesgo de desbalance en el énfasis de los esfuerzos de nuestra política educacional. La presencia de sistemas de evaluación e incluso el uso de la información que ellos proveen es condición necesaria pero no suficiente para el mejoramiento de la calidad de la educación. Los sistemas educacionales varían en la medida que ponen énfasis en exigencia y claridad de metas, por un lado, y estrategias de apoyo, por otro. La combinación de elevadas exigencias y elevado apoyo, siempre que este sea efectivo, deriva en mejoramiento y alto desempeño. En el Reino Unido, por ejemplo, políticas que combinaron estándares y presión ejercida a través de evaluaciones nacionales por un lado con estrategias efectivas de apoyo a los docentes, por otro, resultaron en un mejoramiento sustantivo en las áreas de lectura y matemáticas durante los últimos años. Las evaluaciones nacionales contribuyeron a una mejor comprensión de los objetivos del currículo nacional por parte de los profesores, lo cual fue complementado con la prescripción precisa de las estrategias pedagógicas para mejorar los aprendizajes y con programas intensivos de formación en servicio para que los docentes pudieran implementarlas (Whetton, 2004). El potencial impacto de la evaluación en un sistema educacional dependerá no sólo de la coherencia y alineamiento entre las evaluaciones de diversa índole y del uso de la información que entregan, sino del apropiado balance de ellas con la construcción

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de capacidades y la presencia de oportunidades de calidad en el ámbito de la formación para los docentes. Las estrategias de formación continua y mejoramiento pedagógico pueden ser más o menos prescriptivas y más o menos centralizadas. Lo relevante es que la política educacional no descanse únicamente en estrategias que acentúan la dimensión de claridad de metas (estándares) y presión (cuenta pública por resultados), sino que combine exigencia con apoyo y oportunidades de formación docente de calidad. Tampoco el esfuerzo por implementar mediciones y así acumular información crecientemente más rica y sofisticada provocará un mejoramiento por sí solo. Un ejemplo para ilustrar esto. Desde la entrega de resultados del SIMCE de 2004 se proporciona a cada escuela la variación de puntajes que se observa al interior de ella (ver informe de resultados para docentes y directivos de SIMCE 2004). Más recientemente la entrega de resultados del SIMCE en relación con estándares de desempeño informa sobre la proporción de alumnos que al final de un ciclo ha alcanzado diversos niveles de logro en cada establecimiento. Esta información hace evidentes y accesibles para todos los docentes las enormes diferencias de rendimiento entre estudiantes de un mismo nivel o curso. Para tener un orden de magnitud, Ramírez (2007) encontró que ya la prueba de 1999 de Matemática mostraba que el 70% de la variabilidad en los puntajes SIMCE obedece a diferencias al interior de las mismas escuelas: “en Chile un curso típico cubre tres desviaciones estándar de la distribución nacional de puntajes” (p. 14). Riquísima información disponible, presión pública para mejorar la situación y gran desafío para la gestión al interior de las escuelas y para la práctica y formación de los docentes. ¿Cómo enseñar a cursos tan heterogéneos? ¿Cómo un mismo objetivo o contenido puede ser abordado para niños que presentan tan diverso nivel de avance? Y, por lo tanto, ¿cómo lograr que en la próxima evaluación esta distancia se acorte y una proporción menor de alumnos esté en el nivel inicial? Estas interrogantes requieren respuestas muy específicas para la enseñanza de cada disciplina y respuestas diferentes para distintos ciclos de enseñanza. La didáctica de las disciplinas y las prácticas profesionales requerirían capítulos especiales para abordar este desafío con el cual se encontrarán los egresados de las escuelas de pedagogía. En síntesis, los mayores desafíos para el futuro inmediato son lograr coherencia entre las diversas evaluaciones (de docentes, escuelas y alumnos) y equilibrar su protagonismo con estrategias efectivas de apoyo y construcción de capacidades.

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Fecha de Aceptación: 28 de junio de 2007

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Los Desafíos de las Políticas de TIC para Escuelas ICT for schools’ policies challenges Ignacio Jara Valdivia* Resumen La necesidad de adecuar los sistemas educativos a las demandas de la Sociedad del Conocimiento ha comprometido a países de todo el mundo en políticas públicas para incorporar las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en sus sistemas escolares. Luego de varias décadas de inversión sostenida, los efectos de estas políticas son aún materia de debate, mientras nuevas promesas tecnológicas emergen en el horizonte. En este contexto, el diseño de estas políticas requiere orientarse por las lecciones que emergen de la experiencia mundial de las últimas décadas. Esta experiencia, recopilada y sintetizada en este artículo, muestra que el aprovechamiento educativo de las TIC en las escuelas es un proceso de maduración lento y complejo, cuyos principales protagonistas son los docentes. Asimismo, se muestra cómo las promesas revolucionarias de las TIC han de ajustarse a las reglas de cualquier proceso de cambio educativo dentro de las escuelas. Palabras clave: Tecnologías de Información y Comunicaciones (tic), escuelas, educación, políticas, sociedad del conocimiento Abstract Countries around the world have developed public policies to integrate Information and Communication Technologies (ICT) into their schools in response to new requirements of the Knowledge Society. After several decades of sustained investment, the impact of these policies is still controversial, while new proposals for using new technologies in schools emerge. In this context, policy-making should be grounded in worldwide experience and learning. This article shows that educational use of ICT in schools is a slow and complex maturing process, with teachers as key players. Moreover, it shows that, at schools, the ICT revolution has to follow the rules of any educational change. Key words: Information and Communication Technologies (ICT), schools, education, policies, knowledge society

* Master of Science in Education, Technology and Society, University of Bristol, UK. Centro Interdisciplinario para la Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile, ijarav@uc.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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1. Introducción

En muy poco tiempo las nuevas Tecnologías de Información y Comunicaciones

(TIC) han penetrado y transformado prácticamente todos los ámbitos de la actividad humana, impulsando el surgimiento de un nuevo estadio de nuestra civilización al que se ha denominado Sociedad del Conocimiento. En este nuevo escenario, el desarrollo económico y social depende en gran medida del capital humano y de su capacidad de innovar e integrar nuevos conocimientos y tecnologías en los procesos productivos (Cairncross & Pöysti, 2003). Para responder a las nuevas demandas del desarrollo, los países requieren modernizar sus sistemas educativos y profundizar la apropiación de las TIC por parte de las nuevas generaciones, pues estas tecnologías están íntimamente vinculadas con las capacidades para procesar información y crear conocimiento. Esta apropiación se forja, primeramente, en la cotidianeidad de la vida escolar, en la medida que son integradas de manera efectiva en los procesos educativos y en las actividades diarias de niños y jóvenes. Progresivamente, los países del mundo están respondiendo a esta demanda, desarrollando políticas públicas para incorporar masivamente las TIC en sus escuelas1. Se espera que estos esfuerzos disminuyan la brecha digital al interior de los países y preparen a los jóvenes en las nuevas competencias vinculadas con estas tecnologías. Adicionalmente, las escuelas aspiran a que las TIC les ayuden a enfrentar la creciente exigencia de asegurar una educación de calidad para todos los estudiantes. En este sentido, se espera que las TIC ayuden a modernizar los procesos de enseñanza y aprendizaje y hagan más atractiva la escuela para las nuevas generaciones que viven en un mundo crecientemente digital y multimedia. Estos esfuerzos han conseguido acercar las TIC a los niños, lo que es especialmente importante en los países menos desarrollados, donde estas tecnologías aún no llegan a los hogares de la mayor parte de la población. Sin embargo, hasta ahora ha sido difícil observar en forma consistente los efectos que se esperaba producir en los logros académicos de los estudiantes. Por eso, las políticas de TIC para escuelas alrededor del mundo están buscando la manera de superar los obstáculos que impiden la integración de las TIC al currículum y limitan su impacto en los aprendizajes. Hay un debate abierto entre académicos y funcionarios de gobierno respecto a las causas e implicancias de esta falta de impacto. Algunos sugieren que el rol de las TIC en el aprendizaje será siempre más acotado de lo que se piensa; otros, que los efectos se verán sólo cuando los computadores sean tan disponibles como lo son hoy en día el papel y lápiz; y otros alertan que nada sucederá realmente con las TIC en las escuelas mientras no se tenga un 1

El término Escuela se usa para referirse tanto a establecimientos de educación primaria como secundaria.

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currículum y un sistema de evaluación que promuevan de forma más decidida las nuevas competencias para el siglo XXI. En medio de este debate surgen nuevas propuestas que buscan aprovechar los nuevos dispositivos tecnológicos, cada uno con sus respectivas promesas educativas. Hoy se discuten modelos de computación uno a uno, tecnologías móviles con redes inalámbricas, proyectores y pizarras interactivas, entre otras. Sin perjuicio de lo natural y necesario que resulta invertir en este campo, el camino que deben seguir las políticas públicas no es siempre claro y sus diseños son tensionados por intereses contrapuestos de educadores, académicos, reformadores, técnicos, vendedores y políticos, cada uno con sus propias lógicas y agendas. En este contexto, es importante que el diseño de las políticas públicas tenga como base orientadora las lecciones y tendencias que emergen de la experiencia mundial de las últimas décadas. Este artículo resume parte importante de esta experiencia y las principales lecciones que emergen de su análisis, a partir de la revisión de literatura, especialmente de publicaciones de agencias nacionales e internacionales que, en su conjunto, condensan gran parte del aprendizaje mundial de las últimas décadas en el ámbito de las políticas de TIC para escuelas.

2. Antecedentes sobre las políticas de TIC para escuelas La incorporación de las TIC en la educación escolar es un proceso que viene dándose en forma sistemática desde comienzos de los años 80 en los países más desarrollados. En los 90, especialmente a partir del surgimiento de Internet, este proceso se intensificó y comenzó a involucrar también a países en vías de desarrollo. Los primeros esfuerzos de masificación de TIC en escuelas estuvieron enfocados en el desarrollo de competencias para manejar y programar los computadores, de manera de preparar a los estudiantes para un mercado laboral que crecientemente requeriría de estas habilidades. Con el tiempo, este énfasis técnico fue complementado con una mirada más educativa, que veía en las TIC un nuevo recurso didáctico para enriquecer los procesos de enseñanza y aprendizaje, así como para apoyar los procesos de gestión de las escuelas. Posteriormente, con la llegada de Internet, las políticas públicas debieron asumir la carga de compensar a través de las escuelas las desigualdades de acceso que comenzaban a producirse en la sociedad, al mismo tiempo que se fortalecía la visión de que la incorporación de las TIC en los procesos educativos permitiría transformar y adecuar la escuela a los desafíos de la sociedad del conocimiento (McMillan et al., 2003).

Racionales Hay principalmente tres tipos de racionales que han guiado la introducción de TIC en los sistemas escolares: un racional económico, un racional social y uno educativo Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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(OECD, 2001). Según el racional económico, las TIC son necesarias en educación para que los estudiantes desarrollen las competencias de manejo de las TIC que les serán demandadas en el mundo del trabajo, lo que a su vez permitirá a los países mejorar la competitividad de sus trabajadores, sus empresas y su economía. Según el racional social, existe un imperativo político de proveer a todos los estudiantes, de todos los sectores sociales de un país, del acceso y competencias para usar las TIC y permitirles participar de las oportunidades que ofrece la sociedad moderna, cada vez más inmersa en el mundo digital. Según este argumento la escuela tiene un rol fundamental en la disminución de la brecha digital al interior de los países. Según el racional educativo, las TIC pueden contribuir a mejorar la educación, apoyando sus procesos de gestión y, especialmente, enriqueciendo y transformando los procesos de enseñanza y aprendizaje al interior de las aulas (Hepp et al., 2004). La visión predominante en este ámbito ha sido ver a las TIC como medio para transformar la pedagogía, moviéndolas desde las tradicionales clases frontales y expositivas hacia pedagogías de índole constructivista, convirtiendo al alumno en un investigador activo y constructor de conocimiento y desarrollando en los estudiantes las nuevas habilidades de pensamiento y trabajo necesarias en el siglo XXI (Osin, 1997). Las TIC son vistas como facilitadoras de los cambios pedagógicos y de la adquisición de las competencias que se requieren en la emergente sociedad del conocimiento –habilidades de manejo de información, resolución de problemas, pensamiento crítico, creatividad, innovación, autonomía, colaboración, trabajo en equipo, entre otras. Esta visión surge del hecho de que, como recurso educativo, los computadores pueden facilitar a los docentes el desarrollo de pedagogías constructivistas, las que a su vez están vinculadas con el desarrollo de estas nuevas competencias. Estas aproximaciones pedagógicas se caracterizan por estimular un trabajo centrado en el aprendizaje del alumno, basado en proyectos y problemas; con trabajo grupal e individual que estimulan la autonomía y la colaboración; y donde el docente no es la única fuente de conocimiento, sino el guía de los procesos de aprendizaje. Paralelamente con esta visión sobre el rol de las TIC en las aulas, también se ha consolidado una perspectiva complementaria, según la cual éstas no tienen una orientación pedagógica intrínseca hacia el constructivismo ni su uso conduce indefectiblemente hacia el desarrollo de estas nuevas competencias; las TIC son instrumentos flexibles que también pueden apoyar el desarrollo de pedagogías tradicionales (OECD, 2002). Por ejemplo, hay programas educativos de revisión de contenidos y consolidación de habilidades (drill & practice software) que han mostrado ser útiles para abordar problemas específicos de aprendizaje, tales como los presentados por estudiantes con retraso o discapacidad. Asimismo, el uso de contenidos educativos multimedia para enriquecer la presentación de nuevos conceptos es una estrategia ampliamente utilizada, especialmente en los países donde el uso de proyectores o pizarras interactivas en el aula está

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más difundido, pues permite motivar a los estudiantes y sintonizar con sus distintos estilos y necesidades de aprendizaje (Becta, 2004).

Potencialidades Las TIC pueden ser un buen aliado de los profesores para desarrollar una gama de estrategias de enseñanza, gracias a que ofrecen un rango de nuevos recursos y experiencias que pueden ser explotadas en diversos contextos pedagógicos. Los contenidos digitales permiten una mayor interactividad del estudiante con el material educativo, facilitando un aprendizaje más activo; y entregar retroalimentación automática al estudiante de acuerdo a su desempeño individual, facilitando una mayor personalización de los procesos de enseñanza. Aprovechando la capacidad de edición del material digital se facilita la construcción de nuevo conocimiento en base a un proceso progresivo de diseño, desarrollo y depuración de información, muchas veces a partir de modelos preexistentes. Las animaciones y simulaciones computacionales permiten visualizar y comprender conceptos y procesos complejos, difíciles de entender de otra forma, haciendo concreto y real temas que son abstractos, especialmente en materias como matemáticas y ciencias (Bransford et al., 2000). A través de Internet se puede acceder a información y comunicarse con personas de todo el mundo, facilitando las actividades de investigación y el trabajo colaborativo. Más aún, Internet ha permitido construir una completamente nueva infraestructura para la diseminación y utilización del conocimiento, ampliando las oportunidades de aprendizaje a cualquier momento y lugar, más allá de las murallas y horarios de las instituciones educativas; permitiendo articular una nueva relación, más fluida y permanente entre los estudiantes y el conocimiento; abriendo nuevas oportunidades para el aprendizaje a lo largo de la vida; creando comunidades de aprendizaje; ampliando las oportunidades de desarrollo profesional de los docentes; y creando nuevos canales de comunicación entre la escuela y su comunidad (UNESCO, 2002).

Modelos tecnológicos El laboratorio o sala de computadores es la manera más común de disponer tecnología en las escuelas. Es un espacio disponible para que cualquier profesor pueda ir con su curso y hacer trabajar a los alumnos con algún software o contenido digital, normalmente en grupos de 2 o 3 alumnos por computador. Típicamente, los profesores son incentivados a desarrollar algún aspecto del currículum aprovechando el potencial educativo de los recursos digitales y organizando actividades más activas y colaborativas. Los laboratorios son utilizados también por profesores y alumnos fuera del horario de clases, para realizar trabajos, investigación u otras actividades (juegos, correo electrónico, navegación en Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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Internet, etc.). Cuando hay cursos o talleres de informática, estos se realizan muchas veces en el mismo laboratorio. Otras veces, los laboratorios se usan fuera del horario para dar capacitación y acceso a la comunidad. Muchas veces, los computadores del laboratorio son complementados con equipos en la sala de profesores y la biblioteca, los que amplían las oportunidades de trabajo individual para profesores y estudiantes, respectivamente. En los últimos años y para impulsar una mayor apropiación de la tecnología por parte de los docentes, algunos países han desarrollado estrategias para que los profesores tengan un mayor acceso a las TIC2. En la misma línea, muchos países han impulsado el modelo de usar los computadores dentro de las aulas. En Estados Unidos esta estrategia tuvo amplia difusión en los 90, especialmente en escuelas primarias, donde los espacios y la pedagogía permitían disponer de un grupo de computadores de escritorio en algún rincón o costado de la sala. En este modelo, los profesores organizan parte de las actividades lectivas en base al trabajo grupal o individual apoyado por recursos digitales. Sin embargo, no siempre es posible instalar muchos computadores dentro de las aulas y por eso, en la medida que los computadores portátiles han reducido sus precios y las redes inalámbricas se han difundido, se ha extendido un modelo alternativo que no requiere de espacios especiales dentro del aula: el carrito de computadores portátiles que se desplaza al aula donde se requiere. Al igual que el laboratorio, con el carrito de portátiles el profesor debe planificar el uso de las TIC con anticipación; pero en este caso, los portátiles permiten el trabajo en grupos dentro de la sala en el momento que sea apropiado (Rusten, 2002). A diferencia de los computadores de escritorio, los portátiles evitan tener computadores en todas las salas y van donde se necesitan; y su menor tamaño facilita un trabajo más fluido entre los estudiantes. En los últimos años, estos modelos de TIC en el aula se han visto complementados con proyectores que muestran la pantalla del computador del profesor en un telón grande visible por todos los alumnos de la clase. Esto permite al docente enriquecer sus explicaciones a la clase completa con recursos multimedia. Adicionalmente, hay un creciente interés en usar pizarras interactivas3 en conjunto con estos proyectores, puesto que facilitan aún más la interacción de docentes y alumnos con los recursos digitales (Becta, 2003)4.

Ver, por ejemplo, Laptop for Teachers, la estrategia inglesa para entregar portátiles a los docentes www.teachernet.gov.uk. 3 Las pizarras interactivas permiten la manipulación de los objetos e imágenes de la pantalla del computador directamente en la imagen proyectada con un lápiz especial o simplemente con el dedo. 4 Ver, por ejemplo, Interactive Whiteboard Initiative, Inglaterra (www.becta.gov.uk); y Enciclomedia, México (www.sep.gob.mx).

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En la medida que emergen más tecnologías móviles, como portátiles, tabletPC, pocketPC y celulares con capacidad multimedia, entre otras, hay creciente interés en explorar modelos de computación uno a uno, donde cada niño trabaja con su propio dispositivo, dentro o fuera del aula, conectado a la red por vía inalámbrica (ver Futurelab, 2004). Por ejemplo, las computadoras de bolsillo tipo hanheld (PocketPC o Palm) han permitido desarrollar modelos de trabajo colaborativo dentro del aula donde la interacción entre los estudiantes es lo importante y la tecnología ocupa un papel secundario soportando estas conversaciones (ver, por ejemplo, Zurita & Nussbaum; 2004). Otras líneas de exploración están integrando los handhelds de los estudiantes con el portátil del profesor y la proyección en la pantalla grande, para implementar una pedagogía que hace más activa la interacción con la clase completa y que facilita la integración de todos los alumnos a la discusión guiada por el profesor (ver, por ejemplo, Penuel et al., 2004). Por su parte, hay cada día más experiencias de escuelas que entregan portátiles a sus estudiantes en forma permanente y exploran diversos modelos educativos para adaptar la práctica escolar a este nuevo escenario (Zucker, 2005). Esta es una tendencia que se verá probablemente profundizada en los próximos años debido a la promesa de computadores portátiles especialmente diseñados para educación y a menor costo que los que se encuentran en el comercio, como el desarrollado por el proyecto OLPC (One Laptop per Child) o el ClassMate de Intel5, entre otros. El proyecto OLPC, por ejemplo, ha logrado comprometer la participación de varios gobiernos de países en vías de desarrollo interesados en impulsar iniciativas públicas basadas en esta tecnología (OLPC, 2007). Sin embargo, es aún algo temprano para saber cuándo este modelo será masivamente promovido por las políticas públicas, ya que tanto la tecnología como las propuestas educativas se encuentran todavía en fase de pilotaje.

3. Resultados y lecciones de las políticas de TIC para escuelas La literatura reporta una amplia variedad de resultados de las iniciativas de integración de TIC a las escuelas. Las dimensiones de mayor interés están referidas a la ampliación del acceso a las TIC, a las mejoras de gestión educativa, la formación de competencias tecnológicas en los estudiantes y, especialmente, los impactos en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

Acceso Según diversas fuentes (WorldBank, 2006; European Commission, 2006; OECD, 2005), más del 90% de las escuelas en los países más desarrollados cuenta con equipamiento y 5

Ver www.intel.com/intel/worldahead/education.htm?iid=worldahead+ln_education

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está conectada a Internet, la mayor parte a banda ancha. Por ejemplo, los países europeos tienen hoy un promedio de 9 alumnos por computador, indicador que llega a menos de 5 en países como Estados Unidos, Inglaterra, Australia, Corea o Canadá. Es difícil saber cómo ha sido el avance de los países en vías de desarrollo y compararlo con los países más avanzados, debido a la escasez de datos disponibles, y la falta de indicadores comunes y mediciones confiables. Sin embargo, es posible conjeturar que, en general, los países en vías desarrollo están muy por detrás de las cifras mostradas por los países desarrollados. Según el Banco Mundial sólo el 38% de las escuelas de los países en vías de desarrollo están conectadas a Internet (WorldBank, 2006). Según la CEPAL, en Latinoamérica las políticas públicas han permitido acortar en algo la brecha con los países desarrollados, pero aún queda mucho por avanzar. Por ejemplo, el porcentaje de escuelas secundarias con acceso a TIC en 2000-2003 era de 40% en México, 44% en Brasil, 59% en Argentina, 69% en Uruguay y 93% en Chile (CEPAL, 2006). Asimismo, hace unos años se estimaba que la mayor parte de los países latinoamericanos tenían tasas superiores a 100 alumnos por computador con la excepción de Chile y Costa Rica que tenían tasas entre 40 y 50 alumnos por computador (Brunner, 2003). Hoy, en cambio, países como Colombia y Argentina tendrían tasas del orden de 60 alumnos por computador y Chile de 30 estudiantes por máquina (Piscitelli, 2007). Asimismo, las escuelas han jugado un rol importante en la disminución de la brecha digital, especialmente al interior de los países en vías de desarrollo donde los computadores se han demorado más en llegar a los hogares y una parte importante de la población estudiantil tiene acceso a las TIC gracias a que la escuela lo provee. Por ejemplo, en México el 75% de los jóvenes de los sectores más pobres tiene acceso a las TIC en sus escuelas, compensando el hecho de que sólo el 10% de ellos tiene un computador en su hogar (OECD, 2005); en Chile, por su parte, el 85% de los estudiantes de colegios municipales tiene acceso a las TIC en sus escuelas, en circunstancias de que sólo el 30% de ellos tiene computador en su hogar (Enlaces, 2005).

Gestión Las TIC han mostrado ser un apoyo para mejorar ciertos procesos de gestión institucional y académica del sistema escolar, en particular, a nivel de los propios docentes. Por ejemplo, hay indicios de que en la medida que los profesores son más competentes en el uso de las TIC y tienen mayor acceso a los computadores, especialmente portátiles, tienden a intensificar su trabajo con tecnología, preparando sus lecciones, utilizando materiales digitales, llevando las calificaciones y comunicaciones con los apoderados en forma digital, etc., lo que les permite experimentar la reducción de algunas dimensiones de su carga de trabajo (Becta, 2007). Sin perjuicio de estos avances en materias de gestión, hay limitaciones para explotar al máximo las potencialidades de las TIC en

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este ámbito. Por ejemplo, la escasa formación de los docentes en temas estadísticos y de manejo de información, les impide aprovechar las TIC para realizar un mejor análisis de los resultados educativos de los alumnos para retroalimentar y orientar el trabajo de la escuela (Carnoy, 2002).

Competencias TIC Se espera que el efecto más directo de la presencia de computadores en las escuelas debiera ser el desarrollo de las competencias de manejo de estas tecnologías y las destrezas de procesamiento de información por parte de los jóvenes. La experiencia muestra que si bien hay avances importantes en este campo, persisten dificultades para garantizar el desarrollo de estas competencias con la profundidad y masividad deseada (OECD, 2002). Por ejemplo, de acuerdo a PISA 2003, menos del 50% de los estudiantes de 15 años de los países de la OECD se sienten capacitados de realizar sin ayuda algunas operaciones como realizar un gráfico en Excel o elaborar una presentación en Powerpoint (OECD, 2005). Contrariamente a lo que se cree, entonces, la adquisición de las competencias de TIC no es tan fácil como parece y requiere algunos esfuerzos especiales de política para hacerlas realidad. En primer término, se constata que muchas veces los resultados son muy irregulares dependiendo de la forma en que los centros escolares abordan la preparación de estas competencias y del grado de penetración que tienen los computadores en los hogares de los estudiantes. A menudo la enseñanza del manejo de los computadores no va mucho más allá de las destrezas para saber manipular los programas computacionales en forma muy básica y no se enseñan dentro de un contexto que otorgue sentido y utilidad a su uso, y que esté vinculado al trabajo escolar y al mundo laboral posterior. Asimismo, muchas veces la enseñanza del uso de las TIC es tremendamente aburrida y poco estimulante para estudiantes que están crecientemente acostumbrados a jugar, trabajar y aprender libremente en los computadores en otros espacios como el hogar, el telecentro o la biblioteca pública (Facer et al., 2003).

Aprendizajes Por resultados de aprendizaje se entiende aquellos logros académicos alcanzados por los alumnos en las diversas materias establecidas en el currículum escolar, objetivo primordial de la experiencia educativa y normalmente objeto de evaluaciones estandarizadas. Reportar sobre estos resultados ha sido un foco prioritario de las políticas en los últimos años, probablemente debido a una mayor demanda pública por ver cómo las inversiones en TIC se ven traducidas en una mejor educación. Sin embargo, los resultados sobre aprendizajes deben ser examinados con cuidado, evitando caer en conclusiones excesivas. Hay muchas iniciativas de pequeña escala que muestran impactos positivos en aprendizajes, pero cuando estas mismas se extienden a gran escala, es difícil observar Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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los mismos resultados más allá de algunos focos de excelencia. Muchos países intentan dar cuenta de estos impactos encargando estudios especiales y/o intentando relacionar el uso de las TIC con los logros académicos reportados por las pruebas estandarizadas nacionales e internacionales. Por ejemplo, Inglaterra ha utilizado los resultados de pruebas nacionales y del GCSE6 para relacionar logro en aprendizaje con el uso de las TIC (Becta, 2002); y Chile ha analizado los resultados de su prueba nacional SIMCE7 con el mismo propósito (Raczynski & Pavez, 2000). Asimismo, diversos estudios sobre impacto de las TIC en aprendizaje han utilizado los resultados de los estudios internacionales PISA8 y TIMSS9, gracias a que en sus últimas versiones estas pruebas han recopilado alguna información respecto al acceso y uso de las TIC por parte de los estudiantes. La mayor parte de los análisis convergen en señalar que es aún difícil observar impactos consistentes del uso de TIC en los logros académicos de los estudiantes en las diferentes materias del currículum (ver, por ejemplo, Ungerleider and Burn, 2003; Infodev, 2005; Becta, 2007). En efecto, a la fecha la evidencia acumulada solo permite afirmar que, en general, el uso educativo de las TIC contribuye a mejorar ciertos resultados intermedios, tales como la motivación de los alumnos, pero que su contribución a los aprendizajes aún no es clara ni evidente, puesto que no sigue patrones ni de contexto ni de foco disciplinario que sean reproducibles. Al parecer, la contribución de las TIC a los procesos de enseñanza y aprendizaje estarían recién comenzando a emerger de manera irregular y muy dependiente de un conjunto de factores tales como las características de la escuela, su liderazgo y, especialmente, su docencia; de los estudiantes y del acceso a TIC en la escuela y en los hogares, entre otras. Los estudios convergen también en señalar que la tecnología es una herramienta educativa cuyo impacto no depende simplemente de tener acceso a ella, sino de cómo es usada por los estudiantes. Un análisis de los resultados de PISA 2000 (Fuchs & Woessmann, 2004) mostró que, controlando por la situación socioeconómica de las

GCSE (General Certificate of Secondary Education) es el sistema de calificación para estudiantes entre 14-16 años en diversas asignaturas. 7 SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación) es realizado anualmente en 4º y 8º básicos y en 2º medio en las escuelas chilenas para medir logros de aprendizaje en lenguaje y matemáticas. 8 PISA (Programme for International Student Assessment) es una prueba internacional para estudiantes de 15 años organizada por la OECD cada tres años. En cada prueba se evalúa lenguaje, matemáticas y ciencias y hace énfasis en una de estas disciplinas. Por ejemplo, en su versión 2000 participaron 43 países (5 latinoamericanos) y su foco fue en lenguaje; en 2003 participaron 41 países (3 latinoamericanos) y su énfasis fue en matemáticas; y en 2006 participaron 57 países (6 latinoamericanos) y su foco fue en aprendizaje de ciencias. 9 TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) es una prueba internacional para estudiantes de 4º y 8º grado sobre matemáticas y ciencias organizada por la IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement) cada cuatro años. En su versión 2007 participarán alrededor de 60 países.

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familias y los recursos disponibles en las escuelas, el mayor acceso a computadores en el hogar estaba correlacionado con peores resultados académicos en la escuela. Sin embargo, si el uso del computador en el hogar es prioritariamente correo electrónico, búsqueda en Internet y programas educativos, el mayor uso está relacionado con mejores resultados académicos. Este estudio mostró, además, que un uso dosificado de la tecnología en la escuela puede ser beneficioso, pero que usarla muchas veces a la semana se relaciona con malos resultados académicos, lo que sugiere que un uso excesivo compite con otras formas de trabajo educativo necesarias para el aprendizaje.

Obstáculos La experiencia internacional ha mostrado que entre las potencialidades educativas de las TIC y su transformación en mejores aprendizajes hay una serie de obstáculos cuya superación es necesario abordar; aunque, por cierto, dicha superación no sea garantía para asegurar impactos de las políticas (Pelgrum, 2001). Hay obstáculos de diversa índole: de tipo pedagógico, institucional y tecnológico. En primer lugar, hay una incomprensión bastante generalizada entre los docentes respecto del rol que pueden jugar las TIC en los procesos de enseñanza y aprendizaje, y en particular de las limitaciones de su potencial educativo. Cuando usan las TIC, los profesores tienden a olvidar que la buena docencia no puede ser reemplazada por las TIC; que éstas pueden ofrecer un nuevo tipo de experiencias educativas a los estudiantes, pero sigue siendo el docente el que hace posible el aprendizaje. Muchas veces los profesores tienden a confiar en las TIC como si el conocimiento pudiese fluir mágicamente desde las pantallas de los computadores a las mentes de sus estudiantes (Säljö, 1999). Además, como los docentes no reciben suficiente orientación práctica respecto a la manera específica en cómo poder integrar las TIC en el trabajo curricular de las asignaturas, queda un amplio espacio para que lo hagan basados en sus propias creencias respecto a cómo esto debiera ocurrir. Esta falta de orientación se debe a que muchas veces no se sabe mucho sobre estos asuntos prácticos, incluso en los centros universitarios y formadores de maestros. Así, la mayor parte de la capacitación de los docentes se limita a unas ideas generales sobre el uso de la tecnología en la educación escolar. Pero incluso cuando existe una orientación más concreta y práctica, hay otras barreras de tipo pedagógico que inhiben la integración de los recursos tecnológicos al currículum. En efecto, aún la mayoría de los profesores no se siente cómodo haciendo clases en la sala o laboratorio de computadores –que es donde habitualmente se instalan las TIC en una escuela–, pues les implica adecuarse a un nuevo rol de guía de la actividad de los estudiantes, donde se pierde parte del control de la actividad que es tomado por los programas computacionales, y donde no faltan los sorpresivos problemas técnicos que hacen aún menos fluida la clase (Hepp et al., 2004). Por último, los docentes también se inhiben de hacer uso de estos nuevos recursos por otras razones prácticas, tales como la escasez de tiempo para planificar clases con TIC, Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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las que requieren mayor preparación que las clases tradicionales (Redal, 2005); o las dificultades para sincronizar las necesidades de la clase con la disponibilidad de la sala de computadores, el que es un recurso escaso y compartido (Sutherland et al., 2004). En segundo lugar, el uso de las TIC en la docencia requiere de apoyo desde la organización escolar que no siempre está disponible, tal como el compromiso y liderazgo de sus directivos y los recursos financieros necesarios para adquirir y mantener operando el equipamiento. Es común, especialmente en los países en vías de desarrollo, que las escuelas dispongan de pocos computadores en relación con la gran cantidad de alumnos que necesitan usarlos; que la velocidad de Internet no sea suficiente para un trabajo expedito de todos los computadores disponibles; o que no se cuente con un adecuado sistema de soporte técnico que evite los problemas durante las clases. En este sentido, lamentablemente las TIC no son aún lo suficientemente transparentes y confiables y los docentes requieren manejarlas con una fluidez técnica que no siempre tienen. Adicionalmente, las escuelas no siempre cuentan con los contenidos digitales adecuados a sus necesidades: que tengan una estrecha vinculación con el currículum; que sean focalizados en los temas donde los docentes realmente requieren de apoyo; y que cuenten con las orientaciones que faciliten su integración pedagógica (Venezky, 2000).

Lecciones Las limitaciones de los resultados obtenidos luego de décadas de inversión han dado lugar a una visión más realista sobre el rol que las TIC pueden jugar en los procesos educativos de las escuelas. Esencialmente, esta nueva visión rescata la centralidad de los docentes en los procesos de enseñanza y aprendizaje; la complejidad de la práctica pedagógica que éstos deben articular; y la inercia propia de la cultura escolar dentro de la cual las TIC deben insertarse. Muchos expertos que durante años inspiraron los sueños de una nueva educación con tecnología y alimentaron la idea de que las TIC podrían cambiarlo todo, han comenzado a reconocer las limitaciones que impone la realidad y la necesidad de que las TIC necesitan trabajar articuladamente con otros factores, como las prioridades educativas, el liderazgo escolar y las demandas diarias de la práctica del aula (McMillan et al., 2003). Al final, las TIC no han sido aquella fuerza revolucionaria que obligaría a reconfigurar totalmente la educación tradicional ni ha reemplazado todo lo que se sabe sobre lo que es buena educación. Las presencia de las TIC en las escuelas no hace inservible la acumulación de más de un siglo sobre lo que constituye una buena escuela o un docente efectivo ni cambian la manera en que aprendemos en nuestro cerebro y a través de nuestros sentidos (OECD, 2002). A diferencia de 20 años atrás, hoy se ve con más claridad que la capacidad del docente para integrar las TIC en el currículum es clave para asegurar el uso por parte de

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los estudiantes (Venezky, 2000; infoDev, 2005). La experiencia muestra que los docentes requieren mucho tiempo para ir vinculando paso a paso las oportunidades de las TIC con sus prácticas en el aula. Lo que se observa es que los profesores hacen esfuerzos por integra las TIC, primero a sus prácticas tradicionales, y muy ocasionalmente introducen innovaciones pedagógicas, las que siguen siendo marginales a nivel agregado del sistema (McMillan et al., 2003). En suma, al parecer no es posible esperar una revolución pedagógica ni tecnológica en nuestras escuelas, sino más bien una sucesión de cambios muy graduales que en un muy largo plazo terminarán por transformar el escenario educativo (Cuban, 2001). La experiencia también muestra que hay aspectos de los diseños de las políticas que requieren ser revisados. En particular, se observa cierta desconexión entre la visión de integrar las TIC a la enseñanza para transformar las prácticas pedagógicas y promover el desarrollo de las nuevas competencias cognitivas, por una parte, y, por la otra, el diseño e implementación de las políticas, el que típicamente ha estado más orientado al desarrollo de competencias TIC en los alumnos y la diseminación de recursos educativos digitales (infoDev, 2005). Las razones detrás de esta desconexión pueden ser variadas. De partida, no es posible asumir una alineación perfecta entre la formulación y la implementación de una política, en circunstancias de que los mensajes de los documentos oficiales son siempre afectados por los múltiples actores que participan en procesos sociales tan amplios como éstos (Ball, 1994). En este contexto, es esperable que la acción de escuelas y docentes en relación a las TIC sea influenciada por las políticas gubernamentales, así como también por las visiones de los medios de comunicación, de las empresas tecnológicas y de las familias de los estudiantes (Robertson et al., 2004). Estos últimos tienen, en general, una visión más simple del rol que puede jugar la tecnología en la educación y le otorgan mucha relevancia a que los jóvenes simplemente se manejen con las TIC. Otro factor de esta desconexión puede ser la manera en que se ha organizado la tecnología en las escuelas. En efecto, es muy posible que la disposición de los computadores en salas especialmente acondicionadas para ellos, que en general realza un ambiente tecnológico ajeno al currículum de las diferentes asignaturas, haya facilitado un uso de los computadores más orientado al desarrollo de competencias de TIC que de su integración al currículum (Becta, 2007). Pero la principal explicación de esta desconexión entre visión e implementación podría estar en cierta ingenuidad de las políticas respecto del rol que podrían jugar las TIC en los procesos de cambio educativo. Implícita o explícitamente se ha esperado que, al utilizar las nuevas tecnologías en su práctica pedagógica, los docentes se vean forzados a ir modificando su estilo de enseñanza en dirección a metodologías de corte constructivista y, de esta forma, se promueva el desarrollo de las nuevas competencias. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que el uso de las TIC no genera tales cambios (McMillan et al., 2003; Infodev, 2005). Lo que ha sido posible observar es que, para Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 373-390 Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas Ignacio Jara Valdivia

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que estos cambios se produzcan, deben ser específicamente planificados, impulsados y soportados por estrategias más amplias que consideren todas las variables que un cambio pedagógico tan complejo y multidimensional como éste implica. En ese escenario, sí sería posible utilizar las TIC como una potente palanca para producir tales transformaciones pedagógicas (OECD, 2002b). En caso contrario, las TIC tienden a ser absorbidas por las prácticas preexistentes, de forma coherente con los conocimientos, creencias y valores de los profesores (Cox et al., 2003).

4. Conclusiones La educación está siendo requerida para adecuarse a un mundo crecientemente articulado en base a tecnologías digitales y dependiente de la innovación y el conocimiento como motores de su desarrollo social y económico. Tanto países desarrollados como en vías de desarrollo han respondido implementando políticas públicas para incorporar las TIC en las escuelas de manera de modernizar los procesos de enseñanza y de gestión, y de preparar a las nuevas generaciones en las competencias requeridas por el mundo moderno. Sin embargo, el diseño de estas políticas es materia de discusión y disputa entre los diversos actores de este campo y requiere, por tanto, de una base orientadora fundada en la experiencia mundial de las últimas décadas. Este artículo revisa las lecciones que emergen de esta experiencia. En perspectiva, se pueden observar tres visiones predominantes para justificar la incorporación de las TIC a las escuelas: según un racional económico, esta incorporación es necesaria para hacer más competitiva la economía de los países; según un racional social, las escuelas deben ayudar a disminuir la brecha digital que amenaza con introducir nuevas desigualdades en la sociedad; y según un racional educativo, las TIC pueden ayudar a resolver los problemas de enseñanza y gestión que enfrentan las escuelas. Las TIC ofrecen una variedad de potencialidades posibles de aprovechar en el ámbito educativo, tanto para mejorar estrategias pedagógicas y aprendizajes que son tradicionales en el sistema escolar, como para introducir nuevas metodologías de índole constructivista y potenciar el desarrollo de competencias de orden superior. Si bien la generación de estas últimas transformaciones ha sido el enfoque mayoritario de las políticas que buscan introducir las TIC en las escuelas, también se ha impulsado su uso para apoyar las prácticas pedagógicas existentes. Puede observarse una tendencia de las políticas a promover modelos que complementen el uso de las TIC en los laboratorios con el uso curricular de las mismas en las aulas, acercando de esta forma la tecnología a la actividad educativa diaria y a la práctica pedagógica de los profesores. Esta tendencia está siendo posible gracias a la llegada de proyectores, pizarras interactivas, computadores portátiles, handhelds, y otros dispositivos móviles. Asimismo, es posible que las propuestas donde cada estudiante cuente

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con su propio portátil en forma permanente sean cada día más comunes y que en algún momento alcancen la madurez necesaria para formar parte de los modelos promovidos masivamente por las políticas públicas en los países en vías de desarrollo. Las políticas públicas de TIC para escuelas han podido mostrar su contribución a la reducción de la brecha digital, a la modernización de la gestión escolar, al desarrollo de las competencias tecnológicas de los estudiantes, a la integración de las TIC en ciertas prácticas educativas, y a la motivación de los estudiantes, entre otros. Sin embargo, ha sido mucho más difícil mostrar resultados en los logros académicos de los estudiantes, más allá de algunos focos de excelencia. Las dificultades para observar estos resultados parecen provenir fundamentalmente de que las escuelas y sus docentes están recién comenzando a aprender cómo integrar de manera provechosa estos nuevos recursos en su práctica educativa. Hay también obstáculos que siguen impidiendo un mayor aprovechamiento de las TIC en las escuelas, como son las dificultades para usar los laboratorios, las carencias de la infraestructura tecnológica, la falta de apoyo institucional y administrativo, y la escasez de contenidos que calcen con la pedagogía y el currículum que siguen los profesores. Asimismo, se puede observar una dificultad más profunda: el excesivo optimismo de las políticas sobre la capacidad de las TIC de producir cambios educativos, subestimando la centralidad de una buena docencia y la naturaleza compleja de los procesos de enseñanza.

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tecnologías de información y comunicaciones (TIC) EN EL AULA DEL SIGLO XXI: CÓMO ACOMPAÑAR A PROFESORES Y PROFESORAS EN ESTE DESAFÍO ICT in 21st Century classrooms: How to support teachers in this challenge Alfonso Padilla Garrido* Alejandro Pedreros Matta** Resumen El artículo analiza los desafíos que exige la incorporación de las TIC a la educación, específicamente las transformaciones que se deberían implementar en los escenarios pedagógicos futuros y en las prácticas que estos contextos están demandando. Se plantean además dos dimensiones claves que podrían orientar las propuestas de políticas educativas que permitan una implementación más exitosa y eficaz de las TIC, basadas en un replanteamiento de los marcos teóricos que sustentan la incorporación de éstas en la enseñanza así como la actualización de los modelos de formación inicial y continua. Esta última como acompañamiento que se fundamenta en el desarrollo profesional docente. Palabras clave: tecnología de la información y comunicación, tecnología educativa, TIC en el acto didáctico, prácticas pedagógicas, desarrollo profesional docente Abstract This article analyzes the underlying challenges rising from incorporating ICT in education, particularly regarding changes that should be implemented in future educational settings and in the corresponding practices these contexts require. We discuss two key areas that could guide possible educational policies. At the same time, they may contribute towards a more successful and efficient ICT implementation; namely, a reconceptualization of the framework that sustains ICT in education, and a model updating of both initial and ongoing teacher training. Key words: ict, educational technology, ict in the classroom, pedagogical practices, teacher training

* Doctor en Filosofía y Ciencias de la Educación de la Universidad de Barcelona, España. Académico de la Facultad Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile, apadilla@uc.cl ** Candidato a Doctor en Ciencias de la Educación, en la Facultad Educación. Pontificia Universidad Católica de Chile. Académico de la Facultad Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile, apedrero@uc.cl Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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Introducción

Las TIC analizadas desde lo pedagógico, si bien poseen un reconocimiento sobre su

potencial para promover cambios positivos en el campo de las prácticas pedagógicas, no han entregado los frutos que se esperan con la inmediatez de las necesidades y lo cierto es que las experiencias en que se han implementado no permiten asegurar que dichos procesos pedagógicos constituyen verdaderas innovaciones ni mejoras significativas en los aprendizajes de los alumnos y alumnas. Es así que en diferentes naciones, incluyendo nuestro país, se están elaborando políticas para la docencia que incorporen el uso de TIC, lo que tiene repercusiones en la labor de los profesores y profesoras, y están proporcionando elementos para la reflexión y el análisis sobre sus fundamentos teóricos y su efectividad en las prácticas pedagógicas. En el contexto anterior es que a partir de una mayor conciencia en la actualidad sobre el poder de la educación para generar las transformaciones sociales y económicas que hacen competitivos a los países en el mundo de hoy, las TIC en el quehacer docente se transforman en uno de los temas que está llamando más la atención de expertos en educación, empresarios, políticos, entre otros. Las dudas existentes acerca del desempeño correcto de los profesores y de la formación docente han llevado a cuestionar la eficacia en la preparación que se les está realizando sobre el particular, para llevar a cabo las funciones previstas en relación con el aprendizaje de los estudiantes. El presente trabajo se plantea críticamente ante el problema de las mejoras educativas, focalizando su atención en el profesor o profesora y sus prácticas pedagógicas, incorporando TIC, por ser el docente el eje articulador de cualquier innovación en busca de calidad, que facilite y entregue oportunidades para que todos los alumnos y alumnas alcancen mejores aprendizajes, sobre todo al considerar al igual que Imbernón (2002) “al profesorado como pieza fundamental de cualquier proceso que pretenda una innovación real de los elementos del sistema educativo, ya que son ellos, en primer y último término, los ejecutores de las propuestas educativas, los que ejercen su profesión en escuelas concretas, enmarcadas en territorios con necesidades y problemáticas específicas” (págs. 20-21).

Las TIC y los cambios en las prácticas pedagógicas En la actualidad, existen variados estudios evaluativos, informes de investigación y publicaciones académicas que analizan disponibilidad, uso e impacto de las TIC en el sistema escolar, destacándose Europa y los países anglosajones, con tradición de estudios sobre esta temática. Es en los últimos años cuando es posible una notable producción de trabajos en el contexto académico latinoamericano.

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En general, actualmente estos estudios, se refieren a la búsqueda e identificación de cuáles son los factores o variables que están presentes en aquellas situaciones o experiencias que pudieran ser consideradas como innovadoras o valiosas desde un punto de vista pedagógico. Es decir, se ha intentado estudiar en profundidad bajo qué condiciones y en qué contextos concretos funcionan ciertas prácticas con computadoras que son evaluadas como “exitosas”. En el estudio realizado por M. Área (2005) sobre el uso de TIC y su relación con prácticas pedagógicas de profesores y profesoras es posible encontrar distintos trabajos que dan cuenta sobre los factores y procesos de integración y uso escolar de las tecnologías digitales (Cuban, 2001; Grunberg y Summers, 1992; Reeves, 1998; Honey, Mcmillan y Carrig, 1999; Mcmillan, Hawkings y Honey, 1999; Heinecke, 1999; Ringstaff y Kelley, 2002, entre otros), lo que ayuda a comprender que el proceso de uso e integración de los computadores en los sistemas escolares es un proceso complejo, y que los efectos de las tecnologías sobre la enseñanza y el aprendizaje podrían ser comprendidos solamente si se analizaban como parte de la interacción de múltiples factores del sistema escolar. Sin embargo, si bien, siguiendo al mismo autor, se dispone de muchos datos y evidencias empíricas obtenidos por estudios realizados en diversos países y con variadas metodologías, faltaría elaborar una teoría sobre esta temática que nos permita comprender desde la realidad escolar, entre otras cosas, cómo implementar exitosamente estrategias de incorporación escolar de las TIC en un determinado contexto nacional o regional.  De los aportes de Área (2005) se puede comprobar que las indagaciones sobre los fenómenos que rodean y acompañan al uso de computadores en las prácticas educativas desarrolladas en centros y aulas son relativamente recientes y limitadas, pero están en crecimiento y proporcionando conocimientos valiosos sobre lo que ocurre en la realidad escolar. Tal es el caso de los estudios de Reeves (1998), quien realizó una revisión de estas innovaciones, clasificando la información recogida en dos grandes dimensiones: estudios en que se “aprende de la tecnología” y estudios en que se “aprende con la tecnología”; el de Parr (2000), quien evaluó la eficacia de lo que denomina (SIA) Sistemas Integrados de Aprendizaje (ILS, Integrated Learning Systems), y también los de Blok, Oostdam, Otter y Overmaat (2002) quienes analizaron un conjunto de estudios cuantitativos (n=42), publicados entre 1990 y 2000 en inglés y alemán, sobre efectividad del uso de computadores para enseñar la lectura a niños entre 5 y 12 años, entre otras. Además, los estudios desarrollados en la década de los ochenta por Olson y Eaton (1986) en los que realizaron varios estudios de caso de profesores individuales intentando indagar en qué medida el microcomputador en el aula generaba cambios e innovaciones en las prácticas docentes, pero además, pioneramente, cómo las mismas estaban relacionadas y/o condicionadas por el pensamiento del profesor.   Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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En EE.UU., Zhao y otros (2002) se plantearon responder a la pregunta de por qué los profesores no innovan sus prácticas docentes cuando disponen de computadoras, intentando identificar las condiciones bajo las cuales tenía lugar la innovación educativa utilizando tecnologías digitales, detectando 11 factores que afectan al grado de innovación desarrollada, varios de los cuales resultaron ser los mismos que se han identificado en la literatura pedagógica, pero tres novedosos, referidos a tres grandes dominios: el innovador/profesor, el proyecto o la innovación y el contexto, que serían los que afectarían de modo significativo el éxito de la integración pedagógica de la tecnología, aun cuando la contribución de los mismos no es igual.  Sobre experiencias españolas es posible destacar: el trabajo de C. Alonso (1993) con un estudio evolutivo-histórico del proceso de apropiación y uso de los computadores por parte de los docentes de un determinado centro escolar; el de Arufat (1994a; b) en la Universidad de Granada con varios estudios de casos desde la perspectiva del “pensamiento del profesor” en la búsqueda de conocimiento que permita articular procesos destinados al desarrollo profesional docente; el de Cabero y otros (1994), basado en observaciones de aula sobre tipos de prácticas que desarrollaban los profesores y alumnos cuando usaban computadores en su enseñanza en aula, y el de M. Guitart (1995), quien analizó la utilización de los servicios telemáticos con fines educativos en un centro educativo, cuando Internet aún no se había popularizado ni había adoptado el formato gráfico de la WWW. También existen trabajos realizados por J. Paredes (1998), en la Universidad Complutense de Madrid, que se relaciona con el uso de computadores en la enseñanza, pero asociado a materiales didácticos; el de Urbina (2001), en la Universidad de las Islas Baleares, que desarrolló un estudio sobre TIC y prácticas pedagógicas, focalizado en un aula de educación infantil, y el de Martínez (2002), con un estudio de casos desarrollado en un centro de Educación de Personas Adultas en Bilbao, analizando el diseño e implementación de un proyecto de innovación educativa, apoyado en el uso de las TIC, desde una perspectiva colaborativa con los propios docentes. Nuestro acercamiento sobre innovaciones educativas aplicando TIC se basa en la sistematización de los resultados en relación al tema, a partir de 4 estudios evaluativos financiados por Enlace del MINEDUC de Chile (A. Padilla y otros 2003, 2005, 2006), con los que se pretendía, en última instancia, obtener un conocimiento fenomenológico de ciertas situaciones de enseñanza y aprendizaje con TIC, que puedan ser transferidas a otros centros y aulas. Estos son:  •

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Evaluación del proyecto “Enlaces Matemática: Innovación curricular y actualización profesional docente mediante el uso de TIC”, que se desarrolló en 50 cursos de II de Educación Media en 42 establecimientos de las regiones VI, V y Metropolitana. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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•

Evaluación del proyecto “Modelo b-learning para el mejoramiento de las competencias pedagógicas de los docentes del área técnico-profesional en el sector de Administración y Comercio”, que se desarrolló cubriendo un total de 110 profesores participantes, que integran 44 liceos técnico-profesionales, en la Región Metropolitana y la Quinta Región.

•

Evaluación del proyecto “TIC-ETP: Modelo de Aplicación de Tecnologías de Información y Comunicación en la Educación Media Técnico-Profesional, basado en Redes de Focos de Innovación Pedagógica”, que se desarrolló en catorce especialidades de la Educación Técnico-Profesional (con sus respectivos módulos de aprendizaje), correspondientes a segundo año de enseñanza media, pertenecientes a diversos establecimientos de dependencia tanto municipal como particular subvencionada de la VIII Región.

•

Evaluación del Proyecto “Chile @prende”, implementado en 6 escuelas de la Región Metropolitana (10 profesoras), que buscaba promover, en los profesores, innovadoras estrategias de enseñanza para Lenguaje y Matemática y en los niños aprendizajes más efectivos.

Se pudo concluir, sobre la base de las clases observadas, que la implementación tecnológica es parcial, quedando condicionada tanto por las condiciones del centro (equipos, redes, software, etc.) como por el propio desempeño del profesor, concordando además con Anderson (2002), quien publicó en la revista Journal of Computer Assisted Learning, dedicada a presentar distintos estudios de caso sobre el proceso de uso de las TIC en las aulas de diversos países (Gran Bretaña, Chile, Finlandia, Canadá y otros), a modo de conclusión, entre otras cosas, que la mayor parte de las aulas en las que se desarrollaban usos innovadores de TIC en la enseñanza se realiza con una tecnología que no era de última generación, sino “anticuada”. Además, las prácticas pedagógicas demostradas, aun cuando incorporaron el uso de TIC, poseen las mismas deficiencias que existen en el profesorado en general sobre cómo plantear la estructura eficiente de una clase (inicio, desarrollo, término) y el tratamiento de los contenidos de sus disciplinas. En el sentido anterior, los proyectos mencionados no potenciaron la aplicación de un pensamiento didáctico en el profesor y profesora, lo que podría ser causa de una aplicación fundamentalmente de tipo instrumental, lo que además justificaba lo observado en relación a la dependencia del profesor y profesora hacia el personal técnico. También las observaciones de las clases demostraron continuidad de clases tradicionales, expositivas y, en caso de presentarse trabajo con equipos tecnológicos, éste fue con baja participación activa por parte de los alumnos y, en varias ocasiones, con escasa o definitivamente nula supervisión docente. Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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En síntesis, el uso de tecnología en el aula y la aplicación de herramientas digitalizadas como medio, si bien se valora por parte de los profesores y profesoras, en las prácticas pedagógicas observadas no demostraron innovaciones y tampoco una utilización que se justificaba desde sus propias traducciones pedagógicas de los contenidos y además una desvinculación con los otros componentes del acto didáctico que acompañan a los medios (un “con qué” enseñar o aprenderán aislado). Por último, una de las conclusiones que coinciden con otros estudios nacionales e internacionales es que la integración y uso de las TIC en las prácticas pedagógicas está condicionada, aparte de otros factores de índole infraestructural y de recursos, por las actitudes, concepciones y destrezas del profesorado, por la cultura organizativa de los propios centros escolares y por las formas en que interactúan los alumnos mediados por el profesor o profesora. En este sentido, el profesorado, y específicamente su formación tanto tecnológica como pedagógica junto con la cultura organizativa del centro, sería factor clave en el proceso de integración y uso curricular de las nuevas tecnologías.  Pero también que el éxito de dicha integración se asocia cuando un profesor o profesora se destaca por ser altamente innovador/a.

La profesión docente en la sociedad del conocimiento La incorporación de las TIC en los procesos de enseñanza y aprendizaje y en el desarrollo profesional continuo del profesor y profesora del siglo XXI es un desafío relevante que se debe tomar en serio. En este sentido, Drucker (1995) propone que los avances en múltiples sectores –entre ellos, el de las tecnologías de información y las comunicaciones– están dejando obsoletas las matrices tecnológicas predominantes y es una ingenuidad no considerar los posibles efectos positivos en el aprendizaje de los alumnos. Por ende, se hace necesario replantear las formas de aprender conocimiento para la enseñanza en el futuro. En esta mirada, Barberá (2003, 60) en Cabero (2004) advierte que “En la sociedad de la información, el profesor deja de ser considerado el único poseedor de un saber que sólo tendría que transmitir. Ahora se convierte fundamentalmente en el asociado de un saber colectivo que debe organizar y ayudar a compartir. En esta perspectiva, el proceso de enseñanza y aprendizaje se ve como un diálogo en colaboración entre elementos diversos entre los cuales destaca la voz del profesorado por su capacidad de estructurar, facilitar y guiar esta interacción” (pág. 3). Lo anterior, argumentaría el por qué los profesores deberán “demostrar su capacidad de enseñar de muy diversas formas, reflexionar sobre su labor y trabajar con colegas en la mejora de la enseñanza, para lo cual se requiere una buena base de conocimiento y capacidad de pensamiento crítico” como plantea Ávalos (2002, p. 3), o como nos

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hace ver Olcott y Schmidt (2002) que el papel del profesorado no es ser “guardián del conocimiento”, sino, haciendo una analogía, “parecido al de un director de orquesta: por un lado deberá motivar, dirigir y dar autonomía a los músicos (el alumnado) y además deberán cuestionar, facilitar y crear un todo que sea más que la suma de los estudiantes individuales” (págs. 269-270). Una de las características principales del conocimiento actual con que el profesor y profesora debe interactuar es la complejidad de sus interrelaciones conceptuales que convergen en lo interdisciplinario, las diferentes posturas epistemológicas que se entretejen en un mismo proceso de análisis y la progresiva creación de conocimiento que escapa a las dimensiones conocidas de producción científica de décadas anteriores. Un ejemplo de ello son los más de 200.000 teoremas que han publicado los matemáticos en estos últimos años (Madison, 1992; Brunner, 2000). El avance continuo del conocimiento científico y la Internet han dado un giro copernicano a lo que se concibe por aprender, comunicar información y de cómo los profesores y profesoras deben organizar dicho conocimiento en el siglo XXI para lograr aprendizajes de nivel superior. Los conceptos de: información en tiempo real, aprendices y equipos de trabajo online, herramientas de búsqueda o filtros de información, dan cuenta de la alfabetización informática que todo profesor y profesora debe poseer (Joseph, 2007) para lograr procesos de estructuración caracterizados por la complejidad e interrelación de los conocimientos a enseñar. En el contexto expresado, una alfabetización en las tecnologías debe tensionar y cuestionar las prácticas pedagógicas instructivas de los profesores y profesoras, buscar la apropiación y la transformación tecnológica-profesional y, por lo tanto, cambiar las creencias en torno a que las TIC por sí mismas logran aprendizajes en una lógica constructivista. Es decir, la utilización instrumental de las TIC generalmente potencia un tipo de práctica pedagógica, que es de carácter mecánico (Matzen y Edmunds, 2007). En la situación comentada, será importante que el capital intelectual de un profesor y profesora se destacará en cómo gerencia el conocimiento tanto a nivel individual como a nivel colectivo entre sus pares, en un contexto de innovación coherente con una estructura de organización basada en una suprarred de recursos de conocimiento compuesta por: recursos humanos, recursos de generación de conocimiento y recursos informáticos (Nonaka, I. y Tackeuchi, H., 1995). En consecuencia, todo proceso de enseñanza y aprendizaje a través de las TIC requiere del desarrollo en el profesorado, de megahabilidades de tecnología (representar, interpretar, evaluar, modelar, argumentar, etc.), que les permita en sus experiencias de enseñanza la correcta selección, organización y creación de información, niveles y modelos de evaluación, coherentes con las prácticas pedagógicas incorporando Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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TIC, pero también el desarrollo de actitudes más positivas hacia la integración de las tecnologías en el proceso de aprendizaje (Brinkerhoff, 2006). En esta línea de análisis, el aprender a utilizar la tecnología y aprender a través de las TIC está siendo un reto casi igual que construirla, por ello el motor fundamental del cambio pedagógico se lograría por la calidad del conocimiento generado por los profesores y profesoras (actualizado, complejo, interdisciplinario) y por la participación de diferentes actores: profesores y profesoras, alumnos y alumnas, académicos, especialistas de las diferentes disciplinas, entre otros. Si para un profesor y profesora el identificar, analizar y enfrentar las tensiones teórico-prácticas emergentes en el quehacer pedagógico (Latorre, 2002, 2003) y tomar decisiones fundamentadas desde una perspectiva pedagógica y didáctica que implica saberes, actitudes y razonamientos debiera ser una tarea imprescindible en todo proceso de enseñanza, si este quehacer además va acompañado por TIC, más que alivianar dicho proceso, lo complejiza si verdaderamente se quiere promover un cambio en las propias prácticas y mirada sobre los aprendizajes. Dado que las TIC pueden mejorar el manejo técnico de los diferentes recursos didácticos, los profesores y profesoras deben tomar conciencia de su importancia para abordar la complejidad de la transversalidad en la enseñanza y transformar su quehacer pedagógico y el uso de las TIC como una única actividad imbricada, desechando muchas propuestas que se fundan en el principio en donde lo tecnológico se subordina a lo pedagógico. De esta manera, un uso pertinente de las TIC en toda enseñanza debe estar incorporado a la didáctica de cada disciplina propiamente tal. El desafío inmediato es, entonces, que las TIC en la enseñanza pasen de una etapa general (instrumentalización) a una específica (modelo de enseñanza para los alumnos y como modelo de acompañamiento para los profesionales en formación continua). Lo anterior implica a profesores y profesoras superar la principal tensión teóricopráctica, de recurrir rutinariamente a las estrategias o formas de enseñar ya adquiridas, probadas y validadas –individual o grupalmente– en el ejercicio práctico profesional, teniendo como consecuencia la creación de una noosfera caracterizada por la autorreferencia metodológica en relación al “cómo y qué” se enseña; y por el desarrollo de conceptos disciplinares que presentan una lógica de reproducción (Shulman, 1987; Latorre, 2002). Además de lo anterior, se debe asumir que la enseñanza y aprendizaje debe plantearse desde una lógica de organización y construcción de conocimiento y, por lo tanto, eliminar las creencias de que el trabajo escolar debe ser construido centralmente sobre un diseño lineal, en sus planificaciones y/o evaluaciones, donde generalmente los

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aportes de los estudiantes son considerados solamente durante la clase misma, pero el profesorado no los incorpora como elementos nuevos a su ejercicio profesional. Las demandas explicitadas requieren potenciar en el profesorado la reflexión teórico-práctica para la apropiación e integración correcta de las TIC a la hora de generar ambientes de aprendizajes significativos, lo que implicaría la autonomía y la flexibilidad de las estrategias de enseñanza, y en tal medida un profesional de la educación con una cultura profesional renovada, siendo esto último un pilar fundamental para lograr continuidad en los planteamientos estratégicos que persiguen innovación pedagógica para la educación del futuro con TIC. Incorporar las TIC en las prácticas pedagógicas rutinarias es un proceso complejo y lento, y para que realmente impacten el currículo y en los ambientes de aprendizaje requiere principalmente de: •

La presencia de tecnología adecuada y conectividad en cada sala de los centros educativos.

•

La incorporación de profesoras y profesores noveles con una consistente alfabetización digital, un dominio tecnológico destacado en la incorporación de TIC en el tratamiento pedagógico de los contenidos de las disciplinas que enseñen, superando el dominio sólo tecnológico-instrumental.

•

Profesores y profesoras en servicio con dominio tecnológico destacado, que integran el uso de TIC como herramienta, comprendiendo la fundamentación pedagógica que la sustenta y aplicándolas en el acompañamiento de metodologías de enseñanza y aprendizaje en forma coherente y válida con lo que se quiere lograr en cada nivel educativo.

•

Su utilización normal y sistemática por parte de profesor y profesora para enfrentar las incertidumbres en términos de la diversidad de alumnos y alumnas al interior del aula; para orientar y garantizar el sentido de los saberes que se deben enseñar-aprender en cada disciplina; para promover una práctica reflexiva continua que conlleve la capacidad de innovar, de negociar, de regular su práctica y para favorecer la construcción de nuevos saberes pedagógicos.

•

La valoración sobre la ayuda que prestaría para el desarrollo profesional como facilitadora de la cooperación intra e interinstitucional que convoque voluntades en pro de aprendizajes comunes y se sustente en el trabajo colectivo entre profesores y profesoras, entre profesores y otros profesionales, entre profesorado y alumnado y entre los alumnos y alumnas.

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Las TIC y los nuevos escenarios educativos A los profesores, acerca de su quehacer pedagógico, se les está demandando el buscar y crear nuevos escenarios de enseñanza que rompan los modelos bancarios y transmisivos de información, sobre contenidos o conocimiento que sólo se aprenden en el aula. Deben generar un espacio de discusión pedagógica que se caracterice por posicionamientos constructivos, participativos y colaborativos en torno a las TIC, que cambien el tradicional apoyo que poseen, fundamentalmente en los materiales impresos y manejo de software en sus prácticas pedagógicas. Ante lo anterior, es posible identificar algunos indicadores en la literatura, importantes de considerar al momento de pensar en la función docente en escenarios educativos futuros: •

El modelo generalizado de enseñanza basada en la transmisión de información no es posible que permanezca para lograr participaciones significativas de los alumnos y alumnas en el aprendizaje.

•

El profesor o profesora deberá asumir un potente rol de evaluador y diseñador de situaciones mediadas de aprendizajes o, como plantea Cabero (2004), se debiera convertir “no sólo en un consumidor de medios, sino en un diseñador y productor de recursos adaptados a las necesidades de sus estudiantes” (pág. 3).

•

Los docentes deberán actuar como intelectuales transformativos/as, como plantea Flecha (1997), siguiendo a Giroux (1989), en el sentido de asumir la “crítica como apertura de posibilidades de transformación” (pág. 2).

Si la mirada actual y futurista de la presente sociedad llamada del conocimiento nos está llevando al surgimiento de una nueva civilización y de una nueva economía donde el saber, el saber hacer y el saber ser de las personas y de las organizaciones apuntan a fortalecer la construcción del conocimiento en un contexto ilimitado de información, impactando en las formas de aprender, obligando a urgentes cambios de los escenarios educativos tradicionales, y por lo tanto la necesidad de nuevas formas de enseñar de profesores y profesoras, la realidad es contradictoria y nos demuestra que estos cambios están aún lejanos de asumirse, a pesar de los grandes esfuerzos que se están realizando a nivel nacional e internacional. Entonces, es necesario reconocer que nos encontramos con un problema difícil de resolver si no se asumen acciones reales, sistemáticas y proyectivas para aprovechar el impactante rol de las tecnologías en la educación. Más grave es la situación al constatar lo ya tratado anteriormente en cuanto a que la tecnología que más se está utilizando en centros educativos y aulas actualmente ya es antigua, sobre todo si nos acercamos a lo que plantean Cerf, Vint y Schutz, Caleb (2002) sobre la potencia que poseen las TIC de entregar a los estudiantes y maestros la posibilidad de interactuar

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con personas (astronautas, profesores, presidentes, entre otros) y “tocar objetos” que se encuentran a miles de kilómetros de distancia, y podrán “sentir”, por ejemplo, las fuerzas en un experimento virtual de física mediante el uso de “haptics” (tecnología basada en el sentido del tacto). Sin embargo, ante la paradoja expresada, estamos convencidos, al igual que los autores anteriores, que al igual que en otros tiempos fue el material impreso, actualmente las TIC son el motor fundamental para el cambio pedagógico en educación, y en tal sentido se debe analizar con cuidado la capacidad que deben tener los programas de desarrollo profesional docente en relación a su adopción, para asegurar su “calidad y actualización”, su “calidad para mejorar continuamente” y su “calidad para perdurar”, sobre todo con vista a escenarios educativos escolares que necesariamente están demandando cambios, y que son posibles de categorizar en relación a: El proceso de aprendizaje: •

Va a cambiar dramáticamente de “exposición del maestro” a “cuestionamiento por parte del aprendiz”.

•

Se caracterizará por interacciones emergentes que posicionarán a los profesores y profesoras en un escenario de incertidumbre epistemológica.

•

Tendrá su fundamento en “el descubrimiento interdisciplinario” de los sujetos que aprenden.

El proceso de enseñanza:

•

Se estructurará en una lógica de una experiencia que involucra consubstancialmente sentidos, emociones y razonamiento.

•

No “expondrá contenidos o saberes aislados disciplinarmente”, sino que analizará “objetos de conocimiento”.

•

Se caracterizará por la exploración, análisis y organización continua del conocimiento a enseñar.

Aspectos estructurales de la institución educativa:

•

La estructura de la sala de clases cambiaría de un ambiente físico estático a un ambiente físico-virtual dinámico y caótico.

•

La estructura de unidad educativa cambiaría de unidad aislada a una de redes de conocimiento educativo.

•

Las propuestas curriculares requerirían mayor flexibilidad para responder a su mayor demanda de constante revisión y actualización por todos los actores del sistema escolar.

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Los programas de formación de profesores (inicial y continua):

•

Se caracterizarían por la calidad del conocimiento (actualizado, complejo, interdisciplinario).

•

Se caracterizarían por la participación de diferentes actores: educadores, científicos, padres, políticos, empresarios, entre otros.

•

Serían intrínsecamente continuos (no tendrán fecha de inicio y de término) y se caracterizarían por un staff permanente y por la entrada-salida de los actores del sistema educativo.

Como se puede apreciar, las nuevas tecnologías nos asombran cada vez más y están llamando a realizar en la enseñanza cosas completamente diferentes a las efectuadas con las técnicas tradicionales, por lo que su incorporación a las prácticas pedagógicas no debe justificarse exclusivamente por la ayuda que prestan para hacer las cosas de forma más rápida, automática y fiable, sino que principalmente por lo que significan para impulsar la búsqueda creativa de nuevos escenarios y entornos más ricos y variados para el aprendizaje, acorde a las nuevas exigencias y coherente con los retos educativos que nos está demandando el siglo XXI. Así planteada la problemática, para la incorporación eficiente de las TIC a la enseñanza resalta la importancia que tiene en el desarrollo profesional docente de los profesores y profesoras, la necesaria preparación para utilizar las TIC e incorporarlas a sus prácticas pedagógicas. Lo anterior se devela, por una parte, al no existir una política clara de formación inicial y continua del profesorado en el uso de TIC y, por otra, porque las experiencias formativas demuestran prioritariamente una óptica básicamente técnico-instrumental, es decir, que se conozca la utilización del Word, la base de datos Acces, la hoja de cálculo Excel, las presentaciones colectivas en Power Point, o las posibilidades de Linux, pero principalmente como usuarios de estos programas, y poco o nada en lo pedagógico que les permita incorporar esta herramienta a la práctica didáctica-curricular y a crear entornos diferenciados de aprendizaje, para dejar atrás las prácticas homogeneizantes de enseñanza, constituyéndose esto en uno de los errores más significativos observados. Resta (2002) plantear al respecto que para abordar la capacitación de los profesores en la TIC es necesario comprender aspectos que sobresalen a los meramente instrumentales. No es de extrañar entonces el porqué los profesores y profesoras utilizan las TIC en el aula con la misma lógica de los materiales escritos, incluso los reemplazan sin reflexionar que dicho cambio es posible que no sea tan beneficioso para el aprendizaje que se desea lograr o la información que se desea entregar, donde el material escrito tenía probada eficiencia (Padilla, A. y Pedreros, A. y otros, 2007). Como señala Cabero (2003), utilizar las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, para realizar

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las mismas cosas que con las tecnologías tradicionales, es un gran error y perjuicio para el proceso de enseñanza. En el contexto expresado, el escenario no es que el estudiante acceda a más información, sino que desarrolle las habilidades y estrategias necesarias para discriminar y evaluar la abrumadora amplitud de la información y conocimiento que se le pone a su disposición. Ante tal demanda, siguiendo a Garrison y Anderson (2003), los educadores deben ser partícipes de un contexto educativo donde los estudiantes se caracterizan por desarrollar un pensamiento crítico y habilidades para el aprendizaje autodirigido, que les permita la construcción de estructuras coherentes de conocimientos y no sólo la asimilación de información específica, lo que se dificulta en los escenarios tradicionales. Lo anterior es crítico y urgente si nos proyectamos escenarios educativos con mirada de futuro, escenarios que no se entienden sin tecnologías de la información y comunicación. Sobre este ejercicio, por ejemplo Neumann y Kyriakakis, Cerf y Schutz (2002) plantean que en una educación del futuro las TIC permitirán el desarrollo de actividades interdisciplinarias en 3D y en 4D (en tiempo real), logrando explorar diferentes modelos de enseñanza a través de experiencias de inmersión remota, y así elaborar procesos cada vez más complejos de integración de conocimiento de alta calidad. Los autores anteriores también plantean que el concepto de aula se expande respecto de sus estructuras tradicionales, en donde profesores y alumnos tienen la posibilidad de incorporarse como investigadores colaboradores al laboratorio MUD (Dominio de Múltiples Usuarios) y desarrollar procesos de enseñanza y aprendizaje en base a contenidos bien seleccionados y organizados en un plan de estudio. Esto quiere decir que la infraestructura (sala de clases y otros escenarios) se concibe ya no como un ambiente físico estático sino como un ambiente físico-virtual dinámico. Lo expresado hasta el momento implica un cambio cualitativo en el rol docente del profesor. Por una parte, desde la estructuración del proceso de enseñanza debe ser un diseñador de situaciones de aprendizajes mediadas por criterios de organización y comunicación del conocimiento enseñado y, por otra, debe producir o adaptar medios y tecnologías a las necesidades, características, demandas cognitivas y estilos de aprendizaje de los estudiantes. Es decir, el profesor tiene la función de estructurar, organizar y adaptar el conocimiento presente en los entornos generados por las TIC, y también debe construir un ambiente de aprendizaje que se basa en la tutorización, orientación y mediación del autoaprendizaje con uso de TIC (Cebrián de la Serna, 2003). Es importante resaltar, respecto del conocimiento pedagógico de los profesores y la vinculación de las TIC a la enseñanza, aparte de las habilidades necesarias para su manejo, su relación con las disciplinas, la promoción de la interdisciplinariedad y el análisis didáctico que ello implica a la hora de planificar y evaluar una práctica pedagógica. En concreto, esto se refiere a lo importante de reflexionar sobre las estrategias Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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relevantes que deben considerarse al planificar la inclusión de las TIC y al dirigir el proceso de transformación de las prácticas pedagógicas en la formación inicial y continua de los docentes, lo que fundamentaría lo que hemos venido desarrollando en relación a que los profesores y profesoras deberían adquirir dominio no sólo en el manejo de la herramienta computacional, que es lo básico, sino que, principalmente, en lo que se refiere al conocimiento pedagógico de los contenidos que enseñan y a la herramienta tecnológica como recurso de aprendizaje dentro del complejo acto didáctico, además de la disposición para el trabajo conjunto y el trabajo en red. Es decir, para que los profesores y profesoras demuestren ser competentes incorporando las TIC a diferentes situaciones educativas de enseñanza y aprendizaje y no se queden en proposiciones de actividades meramente lúdicas y/o administrativas, deben ser preparados en la formación inicial y asumir como prioridad formativa en la continua, en un amplio abanico de capacidades y conocimientos, que superen con creces el mero dominio técnico e instrumental sobre las mismas, que genere un cambio cualitativo en las relaciones espacio-temporales entre profesores(as) y estudiantes, un replanteamiento de la enseñanza memorística, la reflexión permanente sobre el desarrollo de razonamientos que permiten argumentar una determinada estructura de contenidos a enseñar, y los cambios en las actitudes y valores que los profesores y profesoras tienen hacia las TIC, revirtiendo su manera de concebirlas desde el nivel de razonamiento técnico (Cabero, 2004). En consecuencia, la formación inicial y continua de profesores y profesoras debe centrarse en aspectos más amplios que la mera preparación en hardware y software. Debe estar basada en la creación de comunidades de aprendizajes que reflexionan sobre los aspectos centrales que facilitan el logro de aprendizajes de calidad utilizando TIC; que reconocen y respetan este proceso como un continuo de tensiones didáctico-tecnológicas que evidencian las necesidades pedagógicas que enfrentan día a día el profesor y profesora en el aula y que se transforman en una verdadera ayuda para la innovación. Finalmente, entonces, es posible concluir con Cabero (2004) que es un error pensar que la mera presencia física de las TIC en los centros educativos y en el aula garantiza su utilización y buen uso, como recurso, por el profesorado. Este debe estar formado para saber qué hacer con las mismas, cómo hacerlo y por qué hacerlo; pero, además, el no olvidar que hay diferentes velocidades de cambio para la transformación del cambio tecnológico, de las prácticas pedagógicas y de la transformación organizativa de una institución educativa; el primero es muy rápido, mientras que la segunda y tercera, por ser culturales, son más lentas (Padilla, A. y Pedreros, A. y otros, 2007). Es necesario asumir que las transformaciones radicales y necesarias que se demandan a las prácticas pedagógicas del profesorado y en las instituciones educativas pasan por considerar, consustancialmente, la preocupación por desarrollar un permanente

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razonamiento pedagógico de los contenidos a enseñar, un permanente razonamiento sobre y de las prácticas de enseñanza y aprendizaje y, en este contexto, sobre las posibilidades de utilización de TIC como recurso didáctico y potenciadoras de los cambios. Finalmente, para alcanzar los cambios anhelados, pensamos que es imprescindible que cualquier proyecto de innovación educativa que se plantee sobre una base de TIC debe incorporar un modelo de acompañamiento de los profesores y profesoras que potencie, como parte de su desarrollo profesional docente, el buen uso de esta herramienta, desde un pensamiento didáctico.

Conclusiones No cabe duda que las TIC por sí mismas no provocan los cambios deseados en las concepciones y prácticas pedagógicas, incluso en ciertos casos ni siquiera pueden generar su propio cambio tecnológico. Es la intención y el contenido pedagógico del trabajo docente el que puede determinar que las TIC se conviertan, por una parte, en herramientas para mejorar la calidad de la enseñanza y de los aprendizajes de los estudiantes y, por otra, son los cambios de fondo en la formación docente de profesores los que pueden garantizar nuevas comprensiones y capacidades en los docentes (Magali Robalino Campos. UNESCO, 2005). Por lo anterior, es que los buenos resultados mostrados en investigaciones deberían ser la base para la elaboración de un marco epistemológico que oriente la creación de políticas educativas para incorporar las TIC a la educación. Esta es una tarea pendiente en nuestro país y en la mayoría de países de América Latina y el Caribe, en los cuales la atención sigue reducida principalmente a la provisión de equipos y a la instrumentalización de las tecnologías, pese a que públicamente se reconoce la prioridad del tema. En esta lógica, es imprescindible fortalecer alianzas para sensibilizar a la sociedad sobre la necesidad de disminuir la brecha de alfabetización digital como un tema en las agendas públicas. La sociedad debe garantizar a toda la población igualdad de oportunidades para el acceso a la información, al conocimiento y a una educación de calidad. La capacidad que tiene este tema para generar consensos y apoyos podría ser aprovechada para avanzar de proyectos exitosos a propuestas de políticas educativas. De acuerdo a lo analizado, todo proceso de implementación de las TIC en el aula, reconociendo la importancia de factores tales como: adecuado acceso del estudiante a la tecnología, formación tecnológica del profesorado, configuración de un equipo de apoyo técnico al profesor(a), alto nivel de integración de la tecnología en la clase y alto nivel de entusiasmo y motivación por parte del profesorado, estos factores tienen su Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 391-411 Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cómo acompañar a profesores… Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta

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sentido, educativamente hablando, en un marco de políticas educativas que incentiven a nivel país el desarrollo principalmente de las siguientes dimensiones: a.

Un marco epistemológico que sustente pedagógicamente la tecnología en campo educacional:

Si bien se reconoce que hay un nuevo modelo implícito al incorporar las TIC en la educación, este modelo se debe fortalecer principalmente desde el campo de los aportes teórico-conceptuales pedagógicos más que desde lo tecnológico. De esta manera, surge la necesidad de construir un marco teórico específico sobre los procesos de formación, reflexión, sistematización y producción de nuevo conocimiento a través de las TIC, para evitar el riesgo de instrumentalizar una “nueva” tecnología en función del desarrollo del antiguo modelo pedagógico.

No basta, entonces, hablar de hardware y del software; hay un campo en exploración que debe ser fortalecido respecto del impacto de las TIC en el aprendizaje de los individuos, y de cómo este proceso tecnológico debe orientar los cambios en los currículos de la formación docente y en los currículos escolares. En este marco, no hay posibilidad de hablar de incorporar las tecnologías de información y comunicación a la educación, si las instituciones y los docentes no reconocen, específicamente, los tipos de influencia, los cambios producidos en sus estudiantes, el cómo incorporarlas como medio en el acto didáctico, las nuevas maneras de aprender y enseñar que tienen que ser consideradas para su trabajo y, de todas maneras, si en los procesos educativos no se usan como parte de su itinerario, en forma continua y sistemática.

Se demanda entonces que los referentes epistemológicos deben ser reelaborados e implementados como resultado de la interacción del campo profesional pedagógico en conjunto con el tecnológico, orientando cualquier proyecto de innovación educativa con uso de TIC.

Un modelo de desarrollo profesional docente:

Incorporar las TIC a la formación de docentes, tanto en la inicial como en la continua, es una condición indispensable para que su utilización cruce transversalmente el currículo escolar, obligando a fortalecer en ellos la capacidad de discriminar y estructurar información, lo que permitirá a los docentes lograr la capacidad de buscarla, generarla y usarla, tarea que no es posible hacer sin el apoyo de TIC. Esta es una tarea ineludible de los centros educativos y los profesores(as).

Lo anterior obliga a una revisión de los planes de formación inicial de profesores y profesoras, promoviendo la incorporación transversal de las TIC en sus currículum. No se trata de un curso, sino de una manera de integrarlas en toda

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la actividad formativa. Desde la formación continua es primordial desarrollar en profesores y profesoras en servicio, a través un claro modelo de acompañamiento de desarrollo profesional docente (reemplazando lo que se concibe por capacitación de profesores), la comprensión de los fundamentos teóricos pedagógicos que sustenta la enseñanza y el aprendizaje utilizando TIC, para desarrollar estrategias de enseñanza coherentes con los aprendizajes que se quieren lograr en cada nivel educativo, superando el concepto de “capacitación tecnológica instrumental”.

Paralelo a lo anterior, se debe promover la creación e integración de redes de investigación y producción teórica pedagógica, de carácter interdisciplinario e interinstitucional, que convoquen a especialistas y docentes, para fortalecer la generación y difusión de conocimiento en temas que necesitan ser profundizados o que aún permanecen inexplorados. Esta plataforma debiera transformarse en una necesidad para el desarrollo profesional docente.

Ya en el campo más específico de la formación de profesores y profesoras, las experiencias estudiadas muestran la necesidad de apoyar continuamente a los centros educativos y a los docentes en la ejecución de proyectos, generando espacios de reflexión acerca de las prácticas pedagógicas, que faciliten los cambios en la cultura escolar que permitan sustentar la enseñanza utilizando TIC en el siglo XXI, asegurando lograr “calidad y actualización”, “calidad para mejorar continuamente” y “calidad para perdurar”.

Finalmente, para que las TIC se constituyan en un verdadero motor de cambio pedagógico es imprescindible que los centros educativos asuman procesos de autoevaluación y de reflexión acerca de los cambios pedagógicos significativos al utilizar TIC, más allá del solo monitoreo del cumplimiento de actividades. Sin lugar a dudas, las TIC están provocando un cambio cualitativo sustancial en la forma de entender la educación en el siglo XXI y de cómo replantear las prácticas pedagógicas propiamente tal, interpelando a alumnos(as) y profesores(as) hacia un proceso de enseñanza y aprendizaje centrado en roles más innovadores, de participación y discusión de ideas, de realizar juicios críticos y tomar decisiones frente a la gran amplitud de información y conocimiento. En este contexto, para que los docentes aprovechen la oportunidad que tienen de cambiar los escenarios educativos, incentivando al interior y fuera del aula procesos de enseñanza continuos, globalizados e interdisciplinarios, que permitan la mediación individual y colectiva de los aprendizajes del alumnado, la potenciación de su propio desarrollo profesional, entre otros aspectos, aprovechando las múltiples oportunidades que le entregan las TIC, deben ser apoyados por una institucionalidad organizada bajo marcos teóricos coherentes con pensamiento país proactivo, con mirada de futuro.

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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1,Rev. 2007. pp. 413-414 Pensamiento Educativo, Vol. 39, nº 2, 2006. pp. 273-274

TEMAS de la Revista Pensamiento Educativo desde Vol. 14 a vol. 41 1.- Revista Pensamiento Educativo Formación de Profesores Volumen 14, julio de 1994 2.- Revista Pensamiento Educativo Enfoques Cognitivos Volumen 15, diciembre de 1994 3.- Revista Pensamiento Educativo Educación Media Volumen 16, julio de 1995

10.- Revista Pensamiento Educativo Proyecto Educativo y Proyecto Curricular Volumen 23, diciembre de 1998 11.- Revista Pensamiento Educativo Ciencia, Tecnología y Sociedad Volumen 24, julio de 1999 12.- Revista Pensamiento Educativo Educación Tecnológica Volumen 25, diciembre de 1999

4.- Revista Pensamiento Educativo Políticas de Reforma Educativa Volumen 17, diciembre de 1995

13.- Revista Pensamiento Educativo Democracia, Cultura y Educación Volumen 26, julio de 2000

5.- Revista Pensamiento Educativo Educación en valores Volumen 18, julio de 1996

14.- Revista Pensamiento Educativo Comunicación, Lengua y Matemáticas Volumen 27, diciembre de 2000

6.- Revista Pensamiento Educativo Educación Inicial Volumen 19, diciembre de 1996

15.- Revista Pensamiento Educativo Antropología y Educación Volumen 28, julio de 2001

7.- Revista Pensamiento Educativo Nuevas Tecnologías en la escuela (1) Volumen 20, julio de 1997

16.- Revista Pensamiento Educativo Innovación curricular Volumen 29, diciembre de 2001

8.- Revista Pensamiento Educativo Nuevas Tecnologías en la escuela (2) Volumen 21, diciembre de 1997

17.- Revista Pensamiento Educativo Didáctica y construcción del conocimiento disciplinar en la escuela Volumen 30, julio de 2002

9.- Revista Pensamiento Educativo Objetivos Transversales Volumen 22, julio de 1998

18.- Revista Pensamiento Educativo Política y Gestión de la Educación Volumen 31, diciembre de 2002

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 413-414 Temas de la Revista Pensamiento Educativo desde Vol. 14 a Vol. 41 Ricardo Rojas V.

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19.- Revista Pensamiento Educativo Cognición y aprendizaje Volumen 32, julio de 2003

24.- Revista Pensamiento Educativo Diversidad y Educación Social Volumen 37, diciembre de 2005

20.- Revista Pensamiento Educativo Evaluación de Aprendizajes y Evaluación Institucional Volumen 33, diciembre de 2003

25.- Revista Pensamiento Educativo Motricidad, Educación Física y Epistemología del Cuerpo Volumen 38, julio de 2006

21.- Revista Pensamiento Educativo Grandes pedagogos en la Historia de la Educación Chilena y su Pensamiento Educativo Volumen 34, julio de 2004

26.- Revista Pensamiento Educativo Aprendizaje de la lectura, escritura y matemática en contextos vulnerables Volumen 39, diciembre de 2006

22.- Revista Pensamiento Educativo Formación Inicial de Profesores para una nueva cultura Volumen 35, diciembre de 2004

27.- Revista Pensamiento Educativo Políticas y estrategias de mejoramiento de la calidad de la Educación Volumen 40, junio de 2007

23.- Revista Pensamiento Educativo La problemática de las competencias en la perspectiva de la calidad de la educación Volumen 36, julio de 2005

28.- Revista Pensamiento Educativo Perfeccionamiento y formación continua de profesores Volumen 41, diciembre de 2007

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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 413-414 Temas de la Revista Pensamiento Educativo desde Vol. 14 a Vol. 41 Ricardo Rojas V.

NORMAS DE EDICIÓN de la Revista Pensamiento Educativo - 2007 Temas año 2007: Junio: Políticas y estrategias de mejoramiento de la calidad de la Educación Diciembre: Perfeccionamiento y formación continua de profesores Criterios para la edición de los artículos de la Revista I. 1. 2.

3. 4. 5.

II.

En cuanto al contenido y diseño del texto Se espera que los artículos de los autores invitados sean sustentados en antecedentes fundamentados científicamente, y referencias actualizadas; no constituyendo en sí Informes de Investigación, sino por el contrario, ensayos de aportes conceptuales de alto nivel. Deben ser expuestos con redacción coherente, clara y precisa. En tal sentido, cada escrito debe ser original e inédito. Su extensión: 15 páginas (máximo), tamaño carta, en word, con todos los márgenes de 3 cm, a interlineado sencillo, con letra tamaño 12 Time New Roman, de un solo lado del papel; incluyendo en estas 15 páginas esquemas, anexos, bibliografía, y lo que se señala en el número siguiente acerca de la “portadilla”. En la primera página del artículo o “portadilla” se incluirá: el título del artículo en castellano y en inglés; el resumen y abstract del artículo con un máximo de 10 líneas (dos párrafos breves); 5 palabras clave; y abajo la afiliación del autor en este orden: grado académico más alto, institución de trabajo y el correo electrónico. Además de lo anterior, se agradece incluir, en hoja aparte, un breve currículum, con direcciones laboral y particular, números de teléfono, fax. Para los títulos y subtítulos al interior del artículo seguir el siguiente criterio: Título Principal: (altas negritas); títulos interiores: (altas y bajas negritas); subtítulos interiores: (altas y bajas cursivas blancas). Para los gráficos y cuadros, indicar en qué programa se realizaron. Tanto las Citas o Referencias bibliográficas, que irán a pie de página, como la Bibliografía General –impresa o electrónica– que no exceda ésta las dos páginas, deben seguir las Normas de Vancouver para las primeras; y el Manual de Estilo de Publicaciones APA para la segunda. Se puede consultar en internet: • Publication Manual of the American Psycological Association,5ª ed., (2001). Washington, DC, APA • Manual de estilo de Publicaciones de la American Psychological Association, 2ª ed. (2002). México: El Manual moderno. • Ver ejemplos en nuestra página web: http.//www.puc.cl/sw_educ/gnosis/citas/citas.htm En cuanto a la evaluación del escrito y otras comunicaciones con el autor

La fecha límite prevista para enviar los artículos para el volumen del primer semestre es el último día de abril; y para el volumen del segundo semestre, el último de octubre. 7. Los artículos deben ser enviados al e-mail del Director: sarzola@uc.cl con copia al Editor: rrojasva@uc.cl 8. El Comité Editorial de la Revista, a través del editor, informará al autor principal de los resultados de la evaluación del escrito por parte del Comité Editorial y le notificará si ha sido aceptado o rechazado. 9. Los trabajos aceptados en principio, –pero con algunas sugerencias de los evaluadores–, los devolverá el editor al autor a fin de que, a la brevedad, realice las correcciones señaladas y lo devuelva en el menor plazo posible. 10. El Comité editorial se reserva el derecho de hacer modificaciones que sean pertinentes para mantener sólo el estilo de la publicación. 11. Una vez editado el volumen correspondiente se le envía un ejemplar impreso a cada autor y la versión en PDF de su artículo. Ofreciéndosele, además, la posibilidad de adquirir otros ejemplares con un 50% de descuento según precio de venta. 6.

Avda. Vicuña Mackenna 4860, Macul - Casilla 114-D. Santiago - CHILE. Fax: (562) 553 0092            Fono: (562) 686 5352 - 686 5315 Director: sarzola@uc.cl Editor: rrojasva@uc.cl

Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. p. 415 Normas de Edición de la Revista Pensamiento Educativo - 2007 Ricardo Rojas V.

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