รายงานภาคผนวก คณะกรรมการปฏิรูป

รายงานภาคผนวก รวมเอกสารข้อเสนอและ เอกสารทํางานฉบับร่าง ของคณะกรรมการปฏิ รปู

คณะกรรมการปฏิ รปู ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๔

สารบัญภาคผนวก คํานํา

๑

ส่วนที่ ๑ : ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิ รปู ๑. ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู

๒

๑.๑ ยุทธศาสตร์การปฏิรปู ๑.๒ กรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู ๒. ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร

๑๐

๒.๑ แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรปู ว่าด้วยแนวทางปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ๒.๒ ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ๓. ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ

๒๑

๓.๑ แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรปู ว่าด้วยแนวทางปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ ๓.๒ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ ๔. ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรแร่

๓๙

๕. ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

๔๒

ส่วนที่ ๒ : ข้อเสนอของคณะอนุกรรมการฯ ๖. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็นธรรม

๕๓

๗. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า

๖๑

๘. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่

๖๘

๙. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน

๗๗

๑๐. (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็นธรรม

๙๒

๑๑. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ

๑๑๐

๑๒. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง

๑๑๘

สารบัญภาคผนวก ส่วนที่ ๓ : ข้อเสนอของกรรมการและอนุกรรมการรายบุคคล ๑๓. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย

๑๒๗

๑๔. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม

๑๔๘

๑๕. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา

๑๕๔

๑๖. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร

๑๖๐

๑๗. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ การเกษตร

๑๖๘

๑๘. (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด

๑๗๖

๑๙. (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบพลังงาน

๑๘๕

คํานํา การปฏิรูปซึ่งมีจุดมุ่งหมายในการสร้างความเป็ นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม จําเป็ น จะต้องดําเนินการปฏิรูปเพื่อสร้างความเป็ นธรรมในหลายมิติ ตามทรัพยากรและกลไกที่จําเป็ นสําหรับ การปฏิรปู ในภาพรวม ไม่ว่าจะเป็ นทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรและกลไกทางเศรษฐกิจ และทรัพยากร และกลไกทางการเมือง และทรัพยากรและกลไกทางสังคม ตลอดระยะเวลา ๑๐ เดือนในการดําเนินงานของคณะกรรมการปฏิรปู คณะกรรมการปฏิรูปและ คณะอนุ กรรมการต่างๆ ได้มกี ารหารือและจัดทําเอกสารข้อเสนอต่างๆ ขึน้ มาอย่างกว้างขวาง เอกสาร หลายชนิดได้มกี ารหารือ แก้ไขปรับปรุงหลายครัง้ จนได้ขอ้ ยุตเิ ป็ นเอกสารข้อเสนอที่เป็ นทางการของ คณะกรรมการปฏิรปู ในขณะที่ เอกสารบางชิน้ เป็นร่างเอกสารทีค่ ณะอนุ กรรมการด้านต่างๆ ได้จดั ทําขึน้ และได้หารือในคณะกรรมการปฏิรูป รวมถึงมีการแก้ไขปรับปรุง แต่ ยงั มิได้มขี ้อยุติ จึงยังมิได้ถือเป็ น เอกสารของคณะกรรมการปฏิรู ป เช่ น เดีย วกับ เอกสารบางชิ้น ที่เ ป็ น ร่ า งเอกสารซึ่ง กรรมการและ อนุกรรมการบางท่านเสนอให้คณะกรรมการปฏิรปู เพื่อพิจารณา แต่ยงั ไม่ได้แก้ไขปรับปรุงจนได้ขอ้ ยุติ จึง ยังมิได้ถอื เป็ นเอกสารของคณะกรรมการปฏิรปู เช่นกัน เนื่องจากกระบวนการปฏิรูปจําเป็ นต้องผ่านการขบคิดและการหารือกันอย่างกว้างขวาง จริงจัง และต่อเนื่องในสังคม แม้ว่าคณะกรรมการปฏิรปู จะยุตกิ ารทํางานลง แต่การแลกเปลีย่ นความคิดเพื่อการ ปฏิรูปยังคงจําเป็ นต้องดําเนินต่อไป คณะกรรมการปฏิรูปจึงรวบรวมเอกสารต่างๆ ทัง้ ที่เป็ นเอกสาร ข้อ เสนอที่เ ป็ น ทางการ ซึ่ง เผยแพร่ ต่ อ สาธารณะไปแล้ ว และเอกสารทํ า งานฉบับ ร่ า งต่ า งๆ ของ คณะกรรมการปฏิรปู ทีย่ งั มิได้เผยแพร่ต่อสาธารณะ ไว้ในรายงานภาคผนวกฉบับนี้ เพื่อประโยชน์สําหรับ การถกแถลงและแลกเปลีย่ นแนวคิดเพื่อการปฏิรปู ร่วมกันในสังคมไทยสืบไป

คณะกรรมการปฏิรปู ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๔

ยุทธศาสตร์การปฏิรปู การปฏิรูปประเทศทีม่ เี ป้าหมายในการสร้างความเป็ นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม เป็ น เรื่อ งที่เ กี่ยวพันกับการปรับเปลี่ย นความสัมพัน ธ์ทางอํ า นาจใหม่ ระหว่ างรัฐ ภาคเอกชน และภาค ประชาชน ปญั หาทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมส่วนหนึ่งเกิดจากการเปลีย่ นแปลงทีค่ วบคุมได้ยาก อีกส่วนหนึ่งเกิดจากการใช้อํานาจรัฐ โดยเฉพาะจากการรวมศูนย์อํานาจของรัฐทีค่ รอบคลุมไปยังทุกส่วน ของสังคม มีผลให้ปจั เจกบุคคลและชุมชนมีความอ่ อนแอ ไม่สามารถมีพลังเพียงพอในการจัดการชีวติ และทรัพ ยากรของตนเองได้ ความไม่เ ป็ นธรรมทางเศรษฐกิจหลายประการมีผ ลมาจากการจัดสรร ทรัพ ยากรของรัฐ ที่เ น้ นภารกิจของกลไกของรัฐแทนที่จะกระจายลงไปสู่พ้นื ที่ ความเหลื่อ มลํ้าทาง เศรษฐกิจจึงมาจากการกระทําของรัฐโดยตรง สําหรับความเป็ นธรรมด้านโอกาส ด้านสิทธิ และด้าน อํานาจการต่อรองเช่นกัน ตราบใดที่อํานาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับวิถชี วี ติ ของประชาชนยังเป็ นของรัฐ และทุนอยู่ ปญั หาด้านต่างๆ ของประชาชนจึงไม่อาจแก้ไขได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนัน้ เงื่อนไขทีจ่ ะทําให้การปฏิรปู เป็ นผลสําเร็จได้ ก็คอื การนํ าเอาเรื่องการกระจายอํานาจมา เป็ นทัง้ ยุทธศาสตร์และกลยุทธ์ของการเปลี่ยนแปลง แต่จะต้องเป็ นการกระจายอํานาจไปสู่สงั คมอย่าง แท้จริง แทนที่จะเป็ นการโอนถ่ ายอํา นาจระหว่ างองค์ก รของรัฐ หรือ องค์ก รปกครองท้อ งถิ่นที่รฐั ยัง สามารถควบคุมได้ การกระจายอํานาจสู่สงั คมรวมถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถมีส่วนสําคัญใน การจัดการศึกษา ทรัพยากรของชุมชน ตลอดจนการพัฒนาองค์กรประชาชนให้เป็ นฐานสําคัญของการ พัฒนา การกระจายอํานาจในความหมายนี้จงึ เป็ นการเพิม่ อํานาจให้แก่ประชาชน ให้ประชาชนมีความ รับผิดชอบในการจัดการกับชีวติ ของเขาเอง ลดอํานาจของรัฐลง และปรับเปลีย่ นการจัดสรรงบประมาณ เสียใหม่ให้ลงสู่พน้ื ที่ เพื่อให้เกิดความสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง โดยเฉพาะ อย่างยิง่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนในการกําหนดเป้าหมายด้านคุณภาพชีวติ และจัดทําแผนการ พัฒนาด้วยตนเอง การเสริมอํานาจของประชาชนและการกระจายอํานาจจึงเป็นกระบวนการเดียวกัน

________________________________

ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๒

กรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู ๑. หลักการพื้นฐานในการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู

การปฏิรปู คือ การเปลีย่ นแปลงเชิงโครงสร้าง โดยมีเป้าหมายคือ การสร้างความเป็ นธรรมเพื่อ ลดความเหลื่ อมลํา้ ในสังคม แต่ ความเป็ นธรรมจะเกิดขึ้นได้ด้วยการเสริมอํานาจของประชาชนที่ยงั ไม่ได้รบั ความเป็ นธรรม ดังนัน้ การปฏิรูปจะเป็ นผลได้ก็ด้วยพลังหรือแรงขับเคลื่อนของสังคม มิใช่จาก รัฐบาลหรือคณะกรรมการชุดใดชุดหนึ่ง การปฏิรูปของสังคมจะเกิดผลอย่างกว้างขวางมากขึน้ ต่อเมื่อประชาชนได้รบั การเสริมอํานาจ แต่ในปจั จุบนั ประชาชนและชุมชนยังอ่อนแอเพราะรัฐมีการรวมศูนย์อํานาจอย่างเข้มข้น และการกระจาย อํานาจทีเ่ ป็ นอยู่กเ็ ป็ นเพียงการโอนถ่ายอํานาจจากรัฐส่วนกลางไปยังองค์กรรัฐระดับท้องถิน่ ซึง่ มิใช่การ กระจายอํานาจไปสู่สงั คมทีม่ ปี ระชาชนเป็นฐานอย่างแท้จริง การกระจายอํานาจจึงเป็ นทัง้ ยุทธศาสตร์และ กลยุทธ์ท่สี ําคัญในการปฏิรูป การเสริมอํานาจของประชาชนและการกระจายอํานาจจึงเป็ นกระบวนการ เดียวกัน เป้าหมายการทํางาน ในระยะเวลา ๓ ปี คือ การเกิดความเปลีย่ นแปลงทีพ่ งึ ปรารถนาอย่างเป็ น รูปธรรม มิใช่เพียงข้อเสนอแนะ โดยการเปลีย่ นแปลงที่มุ่งหวังนัน้ จะต้องไม่มองเฉพาะปญั หาทีเ่ ผชิญอยู่ อย่างเดียว แต่จะต้องคาดการณ์ถงึ ความเปลีย่ นแปลงในอนาคตทีจ่ ะเกิดขึน้ รวมถึงการพัฒนากลไกเชิง สถาบัน ที่เ หมาะสม เพื่อ ให้ส ัง คมสามารถปฏิรูป หรือ มีก ลไกการปรับตัว อย่า งต่ อ เนื่อ งในด้า นต่ า งๆ ภายหลังจากระยะเวลา 3 ปีของกระบวนการปฏิรปู

๒. ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบนั

ในความเป็ น จริง การปฏิรูปเกิด ขึ้นควบคู่ก ับการเปลี่ย นแปลงต่ างๆ ในสัง คม ทัง้ จากป จั จัย ภายในและภายนอก ซึง่ ทีผ่ ่านมาสังคมไทยก็ผ่านการเปลีย่ นแปลงเหล่านี้มาต่อเนื่อง และยังคงต้องเผชิญ กับความเปลีย่ นแปลงต่อไปอย่างหลีกเลีย่ งไม่ได้ การปฏิรูป หมายรวมถึง ความพร้อ มของสัง คมในการรับ มือ กับความเปลี่ยนแปลง ดังนัน้ การพิจารณาประเด็นใดของคณะกรรมการปฏิรูป จะต้องคํานึงถึงความเปลี่ยนแปลงในสังคมควบคู่ไป ด้วยเสมอ ไม่ว่าจะเป็ น • ความเปลีย่ นแปลงของโครงสร้างประชากร • ความเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ทัง้ โครงสร้างเศรษฐกิจภายในประเทศ และภายนอกประเทศ • ความเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างการทํางาน ซึ่ง ปจั จุบนั การทํางานนอกภาคเกษตร มากกว่าภาคเกษตร ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๓

• ความเปลี่ยนแปลงของความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคม และความเป็ นชุมชน เนื่องจาก สังคมไทยกําลังเป็ นสังคมเมืองมากขึน้ • ความเปลีย่ นแปลงของทรัพยากรธรรมชาติ สภาพแวดล้อม และภูมอิ ากาศ • ความเปลีย่ นแปลงทางวัฒนธรรม วิธคี ดิ และวิถชี วี ติ ของผูค้ น • ความเปลีย่ นแปลงของเทคโนโลยี • ความเปลีย่ นแปลงทางการเมือง

๓. อุดมคติคณ ุ ภาพชีวิตของคนไทย

ในฐานะทีก่ ารปฏิรปู เป็ นกระบวนการหนึ่งในการจัดการกับความเปลีย่ นแปลงทีจ่ ะเกิดขึน้ ในสังคม ไม่ว่าทัง้ ที่ทราบและไม่ทราบล่วงหน้ า จึงจําเป็ นที่จะต้องกําหนดเป้าหมายเชิงอุดมคติเกี่ยวกับคุณภาพ ชีวติ ของคนไทย เพื่อให้เป็ นทิศทางหลักในการปฏิรูป ควบคู่ไปกับการสร้างความเป็ นธรรมและลดความ เหลื่อมลํ้า การกําหนดอุดมคติคุณภาพชีวติ ของคนไทย เป็ นกระบวนการที่ต้องรับฟงั และกลันกรองจาก ่ ความเห็นของทุ ก ๆ ส่ ว นของสัง คม จนกว่ า จะตกผลึก ออกมาเป็ นอุ ด มคติคุ ณ ภาพชีว ิต ของคนไทย อย่างไรก็ด ี ในเบือ้ งต้น คณะกรรมการปฏิรปู ได้หารือกันว่า คุณภาพชีวติ ของคนไทยควรมีเป้าหมายใน ระดับอุดมคติ ดังต่อไปนี้ • เป็ นชีวติ ที่มศี กั ดิ ์ศรีและเท่าเทียมกันในฐานะความเป็ นมนุ ษย์ มีส่วนร่วมทางสังคม มี สํานึ ก ต่ อ ประโยชน์ สุ ขของส่ว นรวม และมีโอกาสในการพัฒ นาศัก ยภาพของตน ทัง้ ในทางกาย ใจ ภูมปิ ญั ญา และจิตวิญญาณ • เป็ นชีวติ ที่สงบสุขตามวิถวี ฒ ั นธรรมแห่งสันติภาพ ปราศจากภัยคุกคามจากผู้อ่นื หรือ การคุกคามซึง่ กันและกัน ตลอดจนอยูใ่ นสภาพแวดล้อมทีไ่ ม่เป็นอันตรายต่อสุขภาวะ • เป็ นชีวติ ทีม่ หี ลักประกันในด้านเงือ่ นไขการครองชีพ และมีกลไกการคุม้ ครองทางสังคม

๔. ความเป็ นธรรมด้านเศรษฐกิจและสังคม

ความเป็ นธรรมเป็ นเรื่องที่มคี วามซับซ้อนและสัมพันธ์กบั ปจั จัยต่างๆ จํานวนมาก และสามารถ พิจารณาได้ในหลายมิติ คณะกรรมการปฏิรปู จึงได้จาํ แนกมิตขิ องความเป็นธรรมออกเป็น ๕ มิติ ได้แก่ ๔.๑ ความเป็ นธรรมด้านเศรษฐกิจและสังคม ๔.๒ ความเป็ นธรรมด้านทีด่ นิ และทรัพยากร ๔.๓ ความเป็ นธรรมด้านโอกาส ๔.๔ ความเป็ นธรรมด้านสิทธิ ๔.๕ ความเป็ นธรรมด้านอํานาจต่อรอง ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๔

๔.๑ ความเป็ นธรรมด้านเศรษฐกิ จและสังคม ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจในประเทศไทยปรากฏชัดเจนจากดัชนีชว้ี ดั การกระจายรายได้ และ การถือครองทรัพย์สนิ รวมถึงความเหลื่อมลํ้าในการเป็ นเจ้าของปจั จัยการผลิตทีม่ ผี ลต่อการสร้างรายได้ เช่น ทีด่ นิ เงินทุน ความรูแ้ ละทักษะของแรงงาน แม้ว่ากลไกตลาดภายใต้ระบบทุนนิยมจะทําหน้าทีไ่ ด้ ดีในการสร้างความเจริญเติบโต และความมังคั ่ งโดยรวมให้ ่ แก่ประเทศ แต่ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจ ที่เ พิ่มมากขึ้น เป็ นประจักษ์พ ยานว่า เราไม่ส ามารถอาศัยกลไกตลาดในการลดความเหลื่อ มลํ้าทาง เศรษฐกิจได้ ดังนัน้ รัฐจึงจําเป็ นต้องมีบทบาทในการกระจายรายได้ เพื่อมิให้เกิดความเหลื่อมลํ้ามาก เกินไปจนมีผลบ่อนทําลายเสถียรภาพของสังคม การขาดแคลนเงินทุนเป็ นสาเหตุ หลัก ที่ทําให้ประชาชนจํานวนมากมีปญั หาหนี้สนิ ทัง้ ในแง่ หนี้สนิ เกษตรกร หนี้สนิ ในระบบ และหนี้สนิ นอกระบบ ซึ่งปจั จุบนั ภาครัฐพยายามหามาตรการต่างๆ มาแก้ไขปญั หานี้ ปญั หาการขาดแคลนทีด่ นิ ทํากินก็ทําให้เกิดข้อพิพาทและความขัดแย้งดังเป็ นที่ทราบ กันดีอยูแ่ ล้ว ในขณะเดียวกันเกษตรกรรายย่อยและแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ของประเทศก็ขาดความรู้ และ/หรือทักษะทีจ่ ะพัฒนาตนเองให้ก้าวทันการเปลีย่ นแปลงทีเ่ กิดขึน้ จากการเปิดเสรีทางการค้าและการ ลงทุนระหว่างประเทศ รวมทัง้ ยังขาดหลักประกันทางสังคมทีพ่ งึ มีดงั เช่นแรงงานในระบบ นโยบายทีม่ ุ่งสร้างเสริมการเติบโตในอดีตทีผ่ ่านมามักจะเอียงไปทางด้านการส่งเสริมเจ้าของทุน มากกว่าผูใ้ ช้แรงงาน รัฐควรมีกฎกติกาทีก่ ํากับดูแลมิให้ผใู้ ช้แรงงานและเกษตรกรรายย่อยถูกเอารัดเอา เปรียบ และป้องกันมิให้ผูป้ ระกอบการรายใดใช้อํานาจผูกขาดหรืออํานาจตลาดเหนือผูอ้ ่นื ในการเอารัด เอาเปรียบผูป้ ระกอบการรายย่อยหรือผูบ้ ริโภค ข้อมูลจากสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ พบว่า กลุ่ ม ประชากรร้อ ยละ ๒๐ ที่มรี ายได้สูง สุ ดมีส่ว นแบ่ง รายได้ถึงร้อ ยละ ๕๔.๙ ในขณะที่ก ลุ่ ม ประชากรร้อยละ ๒๐ ที่มรี ายได้ต่ําสุดมีส่วนแบ่งรายได้เพียงร้อยละ ๔.๔ เท่านัน้ ความเหลื่อมลํ้าทาง เศรษฐกิจที่รุนแรงมากคือ ในกลุ่มที่มรี ายได้ต่ําสุดนี้ มีคนยากจนที่มรี ายได้ไม่เพียงพอในการดํารงชีวติ ด้วยสิง่ จําเป็ นพืน้ ฐานถึงประมาณ ๕.๔ ล้านคน 1 ในฐานะทีป่ ระเทศไทยสามารถผลิตและส่งออกอาหาร ไปสู่ตลาดโลกได้ เราจึงไม่ควรมีคนยากจนที่ต้องอดอยาก และควรมีมาตรการให้คนยากจนสามารถ สร้างรายได้ และมีโอกาสในด้านต่างๆเพื่อพัฒนาตนเองและลูกหลานให้หลุดพ้นจากความยากจนได้ และ เนื่องจากคนยากจนส่วนใหญ่อ าศัยอยู่ใ นชนบท จึงจําเป็ นต้อ งเสริมสร้างฐานเศรษฐกิจของชุมชนใน ท้องถิน่ ต่างๆให้มคี วามเข้มแข็ง และมีความสามารถทีจ่ ะพึง่ ตนเองได้ การพัฒนาประเทศไม่ควรหมายถึง การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียว แต่ควรจะ หมายถึง การเจริญเติบโตควบคู่กบั คุณภาพชีวติ ทีด่ ขี น้ึ สิง่ แวดล้อมดีขน้ึ และความเหลื่อมลํ้าในด้านต่างๆ ของคนในฐานะทีเ่ ป็ นพลเมืองของสังคมควรจะน้อยลง 1

ในปี 2550 มีผทู้ ม่ี รี ายได้ตาํ กว่าเส้นความยากจน(poverty line) จํานวน 5.4 ล้านคน โดยเส้นความยากจนคํานวณจากต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของปจั เจกบุคคลในการ ได้มาซื่งอาหารและสินค้าบริการทีจ่ าํ เป็ นพืน้ ฐานในการดํารงชีวติ ซึง่ คิดรวมทัวประเทศเท่ ่ ากับ 1,443.- บาทต่อคนต่อเดือน หรือ 1,705.- บาทต่อคนต่อเดือนในเขต เทศบาล และ 1333 บาทต่อคนต่อเดือนนอกเขตเทศบาล

ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๕

๔.๒ ความเป็ นธรรมด้านที่ดินและทรัพยากร

ที่ดนิ และทรัพยากรธรรมชาติเป็ นปจั จัยการผลิตและฐานชีวติ ที่สําคัญสําหรับคนทุกคน แต่การ ครอบครองทีด่ นิ ในประเทศไทยยังมีความกระจุกตัว และทรัพยากรถูกทําให้เสื่อมโทรมจากการพัฒนา ทัง้ ยังเชื่อมโยงกับปญั หาหนี้สนิ ที่อาจทําให้ท่ดี นิ หลุดมือจากเกษตรกรมากยิง่ ขึน้ ขณะเดียวกัน มีท่ดี นิ ที่ ปล่อยให้ทง้ิ ร้างว่างเปล่าจํานวนมาก ซึง่ กลายเป็นความสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจ ปจั จุบนั จึงมีข้อ พิพ าทหรือ ความขัด แย้ง ในเรื่อ งที่ด ิน และทรัพ ยากร ทัง้ ระหว่ า งรัฐกับชุมชน และระหว่างเอกชนกับเกษตรกร รัฐจึงต้องให้ความสําคัญกับ “สิทธิชุมชน” การมีส่วนร่วมของประชาชน การเข้าถึง การจัดการและการได้รบั ประโยชน์ จากที่ด ินและทรัพยากรธรรมชาติต ามเจตนารมณ์ของ รัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกัน ภาครัฐควรเน้นกลไกการบริหารและการใช้มาตรการทางภาษี เพื่อลดการกระจุก ตัว การเก็งกําไรในทีด่ นิ และการปล่อยทีด่ นิ ทิง้ ร้างว่างเปล่า รวมทัง้ มาตรการทีจ่ ะช่วยเหลือเกษตรกรก่อน ทีด่ นิ จะหลุดมือ และช่วยให้เกษตรกรสามารถเป็นเจ้าของทีด่ นิ ได้มากขึน้ ส่ว นกรณี ค วามขัด แย้ง จากโครงการของรัฐ หน่ ว ยงานรัฐต้ อ งเคารพในสิท ธิข องชุ ม ชนตาม รัฐธรรมนู ญโดยการประเมินผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมและสุขภาพอย่างรอบด้าน ทัง้ ในระดับแผนพัฒนา เชิงพืน้ ทีแ่ ละระดับโครงการ รวมถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนในพืน้ ทีส่ ามารถกําหนดทางเลือกของการ พัฒนาได้ดว้ ยตนเอง

๔.๓ ความเป็ นธรรมด้านโอกาส โอกาสเป็ นจุดเริม่ ต้นของการพัฒนาศักยภาพและการใช้ศกั ยภาพของตนเอง และเป็ นเงื่อนไข สําคัญทีจ่ ะทําให้ผคู้ นสามารถใช้สทิ ธิของตน และมีอํานาจต่อรองกับผูอ้ ่นื ๔.๓.๑ โอกาสด้านการศึกษา รัฐธรรมนู ญได้ประกันสิทธิให้คนไทยทุกคนได้รบั การศึกษา ๑๒ ปี อย่างมีคุณภาพและไม่เสียค่าใช้จ่าย แต่ในปจั จุบนั ยังมีเด็กและเยาวชนในวัยเรียนจํานวนไม่น้อยทีต่ ก หล่นจากระบบการศึกษา ไม่ได้รบั การศึกษาขัน้ พื้นฐาน ด้วยเหตุแห่งความพิการ ความยากไร้ เชือ้ ชาติ และปญั หาอุปสรรคอื่นๆ อีกทัง้ ระบบการศึกษาในปจั จุบนั ยังเน้นระบบโรงเรียน ทําให้คนไทยส่วนใหญ่ท่ี อยู่นอกระบบโรงเรียน ซึ่งได้รบั การศึกษาโดยเฉลี่ยเพียง ๘.๗ ปี ขาดโอกาสที่จะพัฒนาตนเองอย่าง ต่อเนื่องตลอดชีวติ คุณภาพของคนไทยโดยรวมและคุณภาพของผูส้ ําเร็จการศึกษาแต่ละระดับจึงเป็ นปญั หาเร่งด่วน ทีต่ อ้ งได้รบั การดูแลแก้ไข คนไทยยังขาดวัฒนธรรมแห่งการเรียนรูแ้ ละคิดวิเคราะห์ อ่อนแอทางคุณธรรม จริยธรรม ไม่เห็นคุณค่าของภูมปิ ญั ญาท้องถิ่นและรากเหง้าทางวัฒนธรรม ทัง้ ยังขาดภูมติ ้านทานและ ด้อยความรูค้ วามชํานาญทีจ่ ะเผชิญความเปลีย่ นแปลงในโลกปจั จุบนั อย่างรูเ้ ท่าทัน สภาพที่เกิดขึ้นเป็ นผลจากเหตุปจั จัยที่เชื่อมโยงจากปญั หาการอบรมเลี้ยงดูในครอบครัวที่ไม่ เหมาะสมทําให้เด็กตัง้ แต่ปฐมวัยมีปญั หาโภชนาการและพัฒนาการทีล่ ่าช้า ชุมชนและสังคมไม่มบี ทบาท ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๖

ในการขัด เกลาทางสัง คมหรือ สร้า งบรรยากาศในการเรีย นรู้เ ท่ า ที่ค วร บ่ อ ยครัง้ ยัง มีส่ ว นถ่ า ยทอด แบบอย่างและค่านิยมทีไ่ ม่เหมาะสมอีกด้วย ทีส่ ําคัญ ระบบการศึกษายังมุ่งตอบสนองความต้องการทางเศรษฐกิจหรือเป็ นเครื่องมือยกฐานะ ทางสังคม แม้จะมีการปฏิรปู ต่อเนื่องมากว่า ๑๐ ปี แต่ระบบการศึกษายังมีลกั ษณะรวมศูนย์ ขาดความ ยืดหยุน่ ไม่มที างเลือกทีห่ ลากหลาย ไม่ให้คุณค่าแก่ประสบการณ์จริง ยังมีความเหลื่อมลํ้าในคุณภาพของ สถานศึกษา ครู และบริการ ทัง้ ยังไม่ส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชนในการจัดการศึกษาภาคประชาชน และการสร้างสังคมแห่งการเรียนรูอ้ ย่างจริงจัง ๔.๓.๒ โอกาสด้านสุขภาพ การสร้างเสริมและการดูแลรักษาสุขภาพ ซึ่งปจั จุบนั ประเทศมี ระบบหลักประกันสุขภาพทีค่ ่อนข้างครอบคลุมทัวถึ ่ ง แต่ยงั มีปญั หาความเหลื่อมลํ้าในด้านทรัพยากรทาง การแพทย์และการสาธารณสุข ทัง้ ระหว่างกรุงเทพมหานครกับต่างจังหวัด และระหว่างเมืองกับชนบท และยังมีปญั หาความเหลื่อมลํ้าของชุดสิทธิประโยชน์และการเข้าถึงของระบบหลักประกันสุขภาพแต่ละ ั หาในด้า นความไม่ เ ป็ น ธรรม คุ ณ ภาพ และ ระบบ ซึ่ง ความเหลื่อ มลํ้ า ดัง กล่ า วนอกจากจะเป็ น ป ญ ประสิทธิภาพแล้ว ยัง มีผ ลกระทบต่ อ ภาระทางการคลัง ของประเทศ นอกจากนี้ ยัง มีป ญั หาช่ อ งว่า ง ระหว่างองค์กรวิชาชีพกับประชาชน และการมุง่ พึง่ พาเทคโนโลยีเป็ นหลักทําให้ความสัมพันธ์ระหว่างผูใ้ ห้ และผูร้ บั บริการเสื่อมลง การบริการด้วยหัวใจของความเป็ นมนุ ษย์ลดลง ประเด็น ที่สําคัญ อีก ประการหนึ่ ง ในด้า นสุ ขภาพ คือ การป้ อ งกัน และการจัด การกับป ญั หาที่ ทําลายสุขภาพ เช่น สภาพแวดล้อมทีเ่ ป็ นพิษ ถนนหนทางและระบบการจราจรทีไ่ ม่ปลอดภัย อาหารและ ยาทีไ่ ม่ปลอดภัย ทางด้านการสร้างเสริมสุขภาพ แม้จะมีการจัดตัง้ กองทุนสนับสนุ นการสร้างเสริมสุขภาพ และการ จัดให้มงี บประมาณแยกต่างหากเพื่อการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค ในกองทุนหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ แต่งานด้านนี้ยงั ทําได้น้อย เช่น การละเลยในการส่งเสริมการออกกําลังกายและการเล่นกีฬา ของเด็กและเยาวชน การส่งเสริมการเลี้ยงลูกด้ว ยนมแม่ทงั ้ ในโรงงานและในครัวเรือน การส่งเสริม สุขภาพของประชาชนทัง้ ในสถานประกอบการ สถานศึกษา การป้องกันภาวะทุพโภชนาการ เช่น การ ขาดสารไอโอดีน การป้องกันภาวะโภชนาการเกิน และการละเลยการสร้างสิง่ แวดล้อมที่เป็ นมิตรกับผู้ พิการ ผูย้ ากไร้ และผูด้ อ้ ยโอกาส ๔.๓.๓ โอกาสด้านอื่นๆ นอกเหนือจากการศึกษาและสุขภาพ ผู้คนยังต้องการโอกาสในการ พัฒนาศักยภาพและการใช้ศกั ยภาพของตน เพื่อให้เกิดความมันคงและความก้ ่ าวหน้ าในการประกอบ อาชีพและการดําเนินชีวติ แต่โอกาสในการเข้าถึงแหล่งทรัพยากร โอกาสในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร โอกาสในการสร้างสรรค์กิจกรรม โอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน โอกาสในการเข้าถึงงบประมาณ สนับสนุนจากภาครัฐ และโอกาสในการเข้าถึงและได้รบั ความเป็ นธรรมจากกระบวนการยุตธิ รรม ยังคงมี ความแตกต่ างกัน มาก โดยเฉพาะระหว่ า งผู้ท่อี ยู่ใ นกรุง เทพฯ กับ ต่ า งจังหวัด ระหว่า งผู้มฐี านะทาง เศรษฐกิจกับผู้ท่ยี ากจน และระหว่างผู้ท่ีเข้าถึง อํานาจรัฐกับประชาชนหรือชุ มชนที่ไ ม่ส ามารถเข้าถึง อํานาจรัฐ ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๗

๔.๔ ความเป็ นธรรมด้านสิ ทธิ

ปจั จุบนั รัฐธรรมนู ญได้มกี ารรองรับสิทธิพน้ื ฐานของบุคคลและชุมชนอย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ดี ในความเป็ นจริง ประชาชนจํานวนมากยังไม่สามารถเข้าถึงหรือใช้สทิ ธิได้อย่างเท่าเทียมกัน ทัง้ นี้อาจ เนื่องจาก ความไม่รเู้ รื่องสิทธิของตนเองและการใช้อทิ ธิพลเถื่อน การเพิกเฉยและการใช้อํานาจทีม่ ชิ อบ ของเจ้าหน้ าที่รฐั ข้อจํากัดทางกฎหมายและระเบียบ รวมถึงการตีความกฎหมายซึง่ ขัดกับหลักการแห่ง สิทธิตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆ เช่น กฎหมายอุทยานแห่งชาติทข่ี ดั กับสิทธิชุมชน ในการมีส่วนร่วมจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการปฏิรปู จึงมุ่งทีจ่ ะขจัดอุปสรรค ในการใช้สทิ ธิต่างๆ เพื่อปกป้องความเป็นธรรมของประชาชนแต่ละกลุ่ม ขณะเดียวกัน สังคมไทยก็เผชิญปญั หาการใช้สทิ ธิทอ่ี าจมีกระบวนการทีล่ ่าช้า ยาวนาน และเป็ น กระบวนการที่ก่อ ให้เ กิด ความร้าวฉานแก่ ทงั ้ สองฝ่าย เช่ น การฟ้ อ งร้อ งระหว่ างผู้ป่ว ยและแพทย์อ ัน เนื่องจากความผิดพลาดในการให้บริการทางการแพทย์ เพราะฉะนัน้ สังคมไทยจึงจําเป็ นที่ต้องพัฒนา ระบบยุตธิ รรมทางเลือกทีจ่ ะช่วยเหลือ เยียวยา ไกล่เกลีย่ และหาข้อยุติ เพื่อให้เกิดความเป็ นธรรมแก่ทุก ฝา่ ย และเพื่อการอยูร่ ว่ มกันด้วยดีในสังคม

๔.๕ ความเป็ นธรรมด้านอํานาจต่อรอง สัง คมไทยประกอบด้วยกลุ่มชนที่มคี วามหลากหลายทางความคิด วัฒนธรรม และมีล กั ษณะ ผลประโยชน์ ท่ีแ ตกต่ า งกัน โดยนั บ วัน ความแตกต่ า งดัง กล่ า วยิ่ง จะก่ อ ให้เ กิด ความขัด แย้ง มากขึ้น ดังนัน้ การสร้างกระบวนการเจรจาต่อรองและการสร้างสมดุลในด้านอํานาจต่อรองเพื่อแก้ไขความขัดแย้ง จึงเป็นสิง่ สําคัญสําหรับการอยูร่ ว่ มกันอย่างสันติ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากสภาพความเหลื่อมลํ้าในความสัมพันธ์ทางอํานาจดังที่ดํารงอยู่ อํานาจ ต่ อ รองที่ไม่เท่าเทียมกันจึงมักเป็ นสาเหตุ หนึ่งที่ทําให้การเจรจาหาข้อตกลงระหว่างคู่กรณีไ ม่ประสบ ความสําเร็จ หรือไม่เป็ นทีย่ อมรับโดยฝา่ ยผูเ้ ดือดร้อน ด้วยเหตุน้กี ารเสริมอํานาจต่อรองให้กบั กลุ่มชนทีต่ กเป็ นฝ่ายถูกกระทํา ถูกละเมิดสิทธิหรือเป็ นผู้ เสียเปรียบในกรณีพพิ าทจึงเป็ นเรือ่ งจําเป็ น การเสริมอํานาจดังกล่าว สามารถทําได้ดว้ ยการปรับปรุงบทบัญญัตขิ องกฎหมายเพื่อเพิม่ ฐานะ ต่อรองของกลุ่มผูเ้ สียเปรียบ การเข้าถึงสื่อสาธารณะ การสนับสนุ นการจัดตัง้ รวมตัวของผู้ไม่ได้รบั ความ เป็ นธรรมด้วยมาตรการต่างๆ การสนับสนุ นด้านทรัพยากร การปกป้องคุม้ ครองผู้ทอ่ี ่อนแอกว่ามิให้ถูก อิทธิพลเถื่อน หรือถูกข้าราชการของรัฐข่มขู่คุกคาม ซึ่งรวมทัง้ การลดหรือขจัดท่าทีปฏิปกั ษ์จากฝ่าย เจ้าหน้าทีข่ องรัฐด้วย เป็ นต้น โดยสรุปแล้ วการปรับเปลี่ยนดุลอํานาจใหม่ จะส่งผลให้เ กิดการถ่วงดุลและตรวจสอบการใช้ อํานาจรัฐอย่างทัวด้ ่ าน ซึง่ จะทําให้นักการเมืองและข้าราชการต้องทํางานอย่างรับผิดชอบมากขึน้ กับทัง้ ลดโอกาสทีจ่ ะมีการฉ้อราษฎร์บงั หลวง และการใช้อํานาจหน้าทีใ่ นการแสวงหาประโยชน์ส่วนตัวด้วย ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๘

ดังนัน้ การปฏิรปู จะก่อให้เกิดระบบการเมืองทีโ่ ปร่งใสและรับผิดชอบ ก่อให้เกิดสิง่ แวดล้อมทีเ่ อื้อ ต่อคุณภาพชีวติ ที่ด ี และโอกาสการพัฒนาที่กระจายไปยังทัวทุ ่ กส่วนของสังคม อันจะนํ าไปสู่การเป็ น สังคมทีม่ คี วามขัดแย้งน้อยลง อยูร่ ว่ มกันอย่างสันติและยังยื ่ น หมายเหตุ กรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู เป็นเอกสารทีจ่ ดั ทําขึ้นเพือ่ ประโยชน์ในการทํางานของ คณะกรรมการฯ เท่านัน้ กรอบการทํางานต่างๆ ของคณะกรรมการสามารถปรับเปลีย่ น เพิม่ เติม หรือ ลดทอนได้ ตามความเห็นชอบร่วมกันของคณะกรรมการฯ ซึง่ อาจเกิดขึ้นภายหลังจากการได้รบั ข้อมูล และเหตุผลเพิม่ เติมจากการรับฟงั และสังเคราะห์ปญั หา จากการรับฟงั ความเห็นของสมัชชาปฏิรปู รวมถึง จากข้อเสนอแนะของกรรมการเอง _______________________________

ยุทธศาสตร์การปฏิรปู และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรปู _๙

แถลงการณ์ คณะกรรมการปฏิรปู ว่าด้วยแนวทางปฏิรปู การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร ด้วยมิตรภาพ คณะกรรมการปฏิรปู ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔

เรียนพีน่ ้องประชาชนไทยทีร่ กั ทุกท่าน ดัง ที่ท่านทัง้ หลายทราบดีอ ยู่แ ล้ว ในระยะ ๒-๓ ปี มานี้ บ้านเมือ งของเราตกอยู่ใ นภาวะ ระสํ่าระสายไร้เสถียรภาพอย่างต่อเนื่อง สภาพดังกล่าวได้ส่งผลกระทบต่อชาวไทยทุกหมู่เหล่า และ ไม่เป็ นที่พงึ ปรารถนาของผูใ้ ด อีกทัง้ ยังสันคลอนศั ่ กยภาพของประเทศในการสร้างสรรค์สงั คมทีส่ งบ สุขและเจริญรุง่ เรือง คณะกรรมการปฏิรูปได้พจิ ารณาแล้วเห็นว่าสาเหตุพ้นื ฐานที่ทําให้ประเทศชาติปราศจากสันติ สุข ล้ว นมาจากโครงสร้างสังคมที่ไ ม่เ ป็ นธรรม ซึ่ง ก่ อ ให้เกิดความเหลื่อ มลํ้าอย่างสุด ขัว้ ทัง้ ในทาง เศรษฐกิจ การเมือง และโอกาสทีจ่ ะเข้าถึงชีวติ ทีด่ ใี นมิตติ ่างๆ เช่นนี้แล้ว การปฏิรปู ประเทศไทยอย่างรอบด้านเพื่อสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมลํ้า จึงเป็นความจําเป็ นเร่งด่วนสําหรับบ้านเมืองของเรา และเป็ นวาระแห่งชาติทพ่ี น่ี ้องประชาชนทุกท่าน ควรเข้ามามีส่วนร่วมในการขับเคลื่อนผลักดัน ปญั หาความไม่เป็ นธรรมในการจัดสรรที่ดนิ ทํากินนับเป็ นปญั หาใหญ่อย่างหนึ่ง ซึ่งผูกโยงกับ การล่มสลายของชุมชนท้องถิน่ และวิถชี วี ติ ในชนบทอย่างแยกไม่ออก อีกทัง้ เป็ นต้นตอบ่อเกิดของ ปญั หาอื่นๆ อีกนานัปการ ในปจั จุบนั มีเกษตรกรไทยเรือนล้านทีไ่ ร้ท่ดี นิ ทํากินหรือมีท่ดี นิ ไม่พอทํากิน ขณะทีก่ ลไกตลาด ทุนนิยมและปจั จัยอื่นๆ ได้ส่งผลให้ทด่ี นิ ในชนบทปริมาณมหาศาลกระจุกตัวอยู่ในมือของคนจํานวน น้อย ซึง่ ในหลายๆ กรณีมไิ ด้เป็ นผูป้ ระกอบอาชีพในด้านเกษตรกรรมด้วยตนเอง สภาพดังกล่าวส่งผล ให้ท่ดี นิ หลายแห่งถูกทิ้งไว้รกร้าง และไม่เกิดประโยชน์ ต่อผู้ใ ด อย่าว่าแต่ไม่เกิดประโยชน์ ต่อการ พัฒนาพลังการผลิตของประเทศชาติโดยรวม ในฐานะที่ทด่ี นิ เป็ นทัง้ เครื่องมือการผลิต และเป็ นฐานชีวติ ของประชาชนจํานวนมาก การไม่ม ี ทีด่ นิ ทํากินหรือสูญเสียทีด่ นิ ทีเ่ คยมี จึงมิเพียงก่อให้เกิดปญั หาความอับจนในการประกอบสัมมาอาชีพ และกลายเป็ นทุกข์โศกของแผ่นดิน หากยังเป็ นการสูญสิน้ วิถชี วี ติ อันมีมาแต่เดิมของชาวไร่ชาวนา ซึง่ เป็นฐานวัฒนธรรมทีส่ าํ คัญอย่างหนึ่งของสังคมไทยด้วย กล่ าวอีก แบบหนึ่ง ก็ค ือ การขาดแคลนที่ด ินทํากินของเกษตรกรมิเ พียงบันทอนคุ ่ ณ ค่ าและ ศักดิ ์ศรีความเป็ นมนุ ษย์ของชาวไทยในชนบทเพียงกลุ่มเดียว หากยังเป็ นสภาพที่กดั กร่อนถอนราก การดํารงอยู่ของสังคมไทยในส่วนทัง้ หมด อันนี้ย่อมหมายถึงว่าประเด็นความไม่เป็ นธรรมในการถือ ครองทีด่ นิ ทํากินเป็ นปญั หาร่วมกันของพวกเราชาวไทยทุกคน ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๐

จากแนวคิดดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรปู จึงเห็นพ้องต้องกันว่าควรจะลดฐานะความเป็ นสินค้า เสรีของที่ดนิ เกษตรกรรมลง และหาทางให้เกษตรกรทีเ่ ดือดร้อนได้เข้าถึงทีด่ นิ ที่ถูกกักตุนทิ้งร้างไว้ โดยเอกชนที่ไม่ใช่เกษตรกร ตลอดจนเข้าถึงที่ดนิ ของรัฐที่ถูกกันไว้โดยไม่เป็ นธรรมหรือโดยไม่เกิด ประโยชน์ นอกจากนัน้ ยังเห็นควรให้มกี ารกําหนดเงือ่ นไขโดยกฎหมายเพื่อป้องกันมิให้เกษตรกรต้อง สูญเสียทีด่ นิ ทํากินอีกต่อไป ทัง้ นี้โดยเสนอให้ใช้มาตรการต่างๆ ซึง่ มีสาระสําคัญดังต่อไปนี้ ๑) ให้มกี ารจํากัดเพดานการถือครองทีด่ นิ เพื่อการเกษตรไว้ไม่เกิน ๕๐ ไร่ต่อครัวเรือนเพื่อลด การกระจุกตัวของการถือครองทีด่ นิ ๒) ให้มกี ารจัดระบบข้อมูลการถือครองที่ดนิ เพื่อการเกษตรทัง้ ประเทศเป็ นข้อมูลสาธารณะ เพื่อใช้ในการบริหารจัดการทีด่ นิ ให้เกิดประโยชน์และเกิดความเป็นธรรม ๓) ให้ จ ดั ตัง้ กองทุ น ธนาคารที่ด ิน เพื่อ การเกษตรขึ้น เพื่อ ทํ า หน้ า ที่จ ัด ซื้อ ที่ด ิน ที่ไ ม่ ไ ด้ ใ ช้ ประโยชน์หรือทีม่ กี ารถือครองล้นเกินมาจัดสรรให้เกษตรกรทีข่ าดแคลนทีด่ นิ ทํากิน ๔) ให้มกี ารจัดเก็บภาษีท่ดี นิ เกษตรกรรมในอัตราก้าวหน้า เพื่อลดแรงจูงใจในการสะสมที่ดนิ ไว้โดยไม่ทาํ ประโยชน์ ๕) และให้มกี ารกําหนดเขตการใช้ทด่ี นิ เพื่อการเกษตรขึน้ มาอย่างชัดเจน โดยกําหนดให้ผถู้ อื ครองทีด่ นิ ดังกล่าวจะต้องเป็ นผูท้ าํ การเกษตรด้วยตนเองเท่านัน้ อนึ่ง เพื่อ บรรเทาความเดือ ดร้อ นเฉพาะหน้ าของเกษตรกรที่มกี รณีพ ิพ าทเรื่อ งที่ด ินทัง้ กับ ภาครัฐและภาคเอกชน คณะกรรมการปฏิรปู ขอเสนอให้เจ้าหน้าทีผ่ รู้ บั ผิดชอบระงับการจับกุมและการ ดําเนินคดีประชาชนไว้ก่อน จนกว่าจะมีการหาทางออกทีไ่ ม่เพิม่ ความคับแค้นให้กบั ผูย้ ากไร้เหล่านัน้ หรือจนกว่าจะมีการปรับปรุงกระบวนการยุตธิ รรมให้สอดคล้องกับทิศทางการแก้ไขปญั หาการขาด แคลนทีด่ นิ ทํากิน คณะกรรมการปฏิรปู ขอยืนยันด้วยว่าในกระบวนการปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ภาคประชาชน ควรเข้ามามีส่วนร่วมในทุกขัน้ ตอน การสร้างความเป็ นธรรมและการลดความเหลื่อมลํ้านัน้ จะบังเกิดขึน้ ได้ก็ด้วยฉันทานุ มตั ขิ อง ประชาชนส่วนใหญ่ ที่มองเห็นปญั หาในภาพรวมของประเทศ และพร้อมที่จะลงเรีย่ วลงแรงสร้าง สังคมที่ผาสุกไว้อยู่อาศัยร่วมกัน คณะกรรมการปฏิรูปตระหนักดีว่าเราเป็ นเพียงคนกลุ่มเล็กๆ กลุ่ม หนึ่งทีอ่ าสามาทํางานเพื่อบ้านเมืองโดยไม่มอี ํานาจบริหารใดๆ เพราะฉะนัน้ ข้อเสนอเหล่านี้จงึ เป็ นแค่ การจุดประกายความคิด ซึ่งเราหวังเป็ นอย่างยิง่ ว่าจะนํ าไปสู่การขานรับจากทุกภาคส่วนของสังคม ทัง้ เกษตรกรที่เดือดร้อนจากปญั หาที่ดนิ ทํากิน ผู้รบั ผิดชอบในการบริหารประเทศ ผู้ถอื ครองที่ดนิ ขนาดใหญ่ทเ่ี ห็นอกเห็นใจคนยากไร้ และสมาชิกประชาสังคมทีร่ กั ความเป็นธรรมทัวไป ่ ___________________________

ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๑

ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร ฉบับสมบูรณ์ คณะกรรมการปฏิรปู ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๑๕๕๔

ที่ด ิน และทรัพ ยากรธรรมชาติเ ป็ น ฐานชีว ิต และป จั จัย การผลิต ที่สําคัญ สํา หรับ คนทุ ก คน แต่โครงสร้างการจัดการที่ดนิ ของประเทศไทยโดยปล่อยให้รฐั และอํานาจทางทุนเข้าถือครองที่ดนิ อย่างไม่จํากัด ได้ส ร้างความไม่เป็ นธรรมให้แก่ สงั คม กล่าวคือ ขณะที่ประชาชนจํานวนมากต้อ ง สูญเสียที่ดนิ ซึง่ คนเคยถือครองหรือทํามาหากินมานมนาน แต่กลับมีท่ดี นิ ทีป่ ล่อยให้ทง้ิ ร้างว่างเปล่า จํานวนมหาศาล มีการเก็งกําไรทีด่ นิ จนมีราคาแพงทําให้ประชาชนเข้าถึงได้ยาก ไม่คุม้ กับการลงทุน ทําการเกษตร มีปญั หาการใช้ท่ดี นิ ที่ไม่เหมาะสมกับระบบนิเวศ มีการประกาศเขตป่าอนุ รกั ษ์และ พืน้ ทีส่ าธารณะโดยไม่คาํ นึงถึงความมีอยูข่ องชุมชนท้องถิน่ ซึง่ อยู่ในพืน้ ทีด่ งั กล่าว มาเป็ นเวลาช้านาน ส่งผลให้เกษตรกรทํากินอยู่ในพื้นที่ซ้อนทับอย่างผิดกฎหมาย ถูกเจ้าหน้ าที่จบั กุมดําเนินคดีทงั ้ ทาง แพ่งและอาญาในข้อหาบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐและของเอกชน เกษตรกรต้องประสบกับความทุกข์ยากทัง้ ทางเศรษฐกิจและสังคมรวมทัง้ ถูกจํากัดในเรื่องการพัฒนา ซึ่งสร้างความอ่อนแอแก่สงั คมการเมือง และเศรษฐกิจของประเทศชาติโดยรวม ั หาหลายระดับ ประการแรก เมื่อ วิเ คราะห์ถึง รากฐานความขัด แย้ง เรื่อ งที่ด ิน พบว่า มีป ญ ระดับความคิดเกีย่ วกับระบบเศรษฐกิจทุนนิยมเสรี ซึง่ ได้เปลีย่ นคุณค่าทีด่ นิ จากฐานชีวติ มาเป็ นสินค้า กําหนดทิศทางการพัฒนาทีใ่ ห้ความสําคัญแก่การเติบโตทางเศรษฐกิจของกลุ่มทุนรายใหญ่มากกว่า ความมันคงทางเศรษฐกิ ่ จและสังคมของเกษตรกรรายย่อยตลอดจนความมันคงทางอาหารและฐาน ่ ทรัพยากร และระดับโครงสร้างที่ให้ความสําคัญกับระบบกรรมสิทธิ ์แบบปจั เจกที่ผูกติดกับกลไก ตลาด รวมทัง้ การครอบครองและจัดการที่ดนิ แบบรวมศูนย์อํานาจของรัฐเข้ามาเบียดขับระบบการ จัดการที่ดนิ และทรัพยากรร่วมกันของชุมชนหรือสิทธิชุมชนในท้อ งถิ่นรวมทัง้ การกระจายการถือ ครองทีด่ นิ ทีไ่ ด้บญ ั ญัตไิ ว้ในรัฐธรรมนูญ หากสังคมไทยมีจนิ ตนาการให้คนไทยทุกคน ซึ่งจะมีจํานวนสูงสุดราว ๗๐ ล้านคน ตามที่ คาดไว้ในอีกสิบปี ขา้ งหน้า มีทอ่ี ยู่อาศัยและทีท่ ํากินได้อย่างทัวถึ ่ งและเพียงพอต่อการดํารงชีวติ ทีด่ ี มี ระบบการศึกษาที่สอนคนให้เห็นประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าประโยชน์ส่วนตน มีความรักคุณค่าทาง วัฒนธรรมและท้องถิน่ มีอาหารบริโภคทีม่ คี ุณภาพและปลอดภัย เกษตรกรมีทด่ี นิ ทําการเกษตรเป็ น ของตนเองเพื่อเลีย้ งชีพและพัฒนาคุณภาพชีวติ ด้วยวิถกี ารเกษตรทีส่ มดุลยังยื ่ น มีสภาพแวดล้อมทีด่ ี มีฐานทรัพยากรดินนํ้ าป่าทีส่ มบูรณ์ซง่ึ ชุมชนสามารถดูแลจัดการใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ เกษตรกรที่ ประสงค์จะทําการผลิตเพื่อสร้างรายได้เพิม่ ขึน้ ก็สามารถเข้าถึงทีด่ นิ ขนาดทีเ่ พียงพอคุม้ กับการลงทุน หรือบริหารจัดการร่วมกันในรูปกลุ่มหรือสหกรณ์เพื่อสร้างอํานาจต่อรองทางการตลาดได้ดว้ ย เหตุน้ี ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๒

จึงมีความจําเป็ นต้ องแก้ไขปั ญหาที่ ดินเพื่ อการเกษตรโดยวิ ธีการปฏิ รูปโครงสร้างอย่างเป็ น ระบบโดยเร็ว กระบวนการปฏิรปู ต้องเริม่ จากปญั หาความเดือดร้อนทีป่ ระชาชนประสบอยู่ โดยอาศัยความรู้ และประสบการณ์ของชุมชนท้องถิน่ รวมทัง้ ความเข้มแข็งมุ่งมันของเครื ่ อข่ายองค์กรภาคประชาชน ควบคู่ไปกับการปรับปรุงโครงสร้างเชิงนโยบายและสถาบัน ให้สอดคล้องกันไปด้วย คณะกรรมการปฏิรู ป จึง มีข้ อ เสนอเบื้อ งต้ น เพื่อ ปฏิรู ป โครงสร้า งการจัด การที่ด ิน เพื่อ การเกษตรทัง้ ระบบ ดังต่อไปนี้

๑. ให้โอกาสและสิ ทธิ คนจนต้องคดีที่ดินเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม สภาพปัญหา เกษตรกรในชนบทจํานวนมากประสพปญั หาการอยู่อาศัยและทํากินในพื้นที่ของรัฐโดยไม่ ชอบด้วยกฎหมายและถูกจับกุมดําเนินคดีในข้อหาบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐและของเอกชนอย่างไม่เป็ นธรรม เกษตรกรถูกดําเนินคดีและถูกคุมขังอยู่ในเรือนจําหรือสภาพทีต่ ้องขังแล้ว ๘๓๖ ราย (ข้อมูลถึงเดือน ธันวาคม ๒๕๕๓) ประชาชนที่เกี่ยวข้องกับคดีท่ดี นิ คนจนที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาคดีและที่ยงั ไม่ได้เข้าสู่กระบวนการยุตธิ รรมมีเป็ นจํานวนหลายแสนครอบครัว ข้อเสนอ เพื่อให้การพิจารณาคดีทด่ี นิ ทํากินของเกษตรกรยากจนที่ถูกจับกุมคุมขังขณะยังอยู่ระหว่าง การแก้ปญั หาทางนโยบายของรัฐ มีความเป็ นธรรม โดยเกษตรกรได้รบั โอกาสและสิทธิในการเข้าถึง ความเป็นธรรมในกระบวนการยุตธิ รรมทีห่ ลากหลายและสอดคล้องกับกรณีพพิ าท จึงมีขอ้ เสนอดังนี้ ๑.๑คดี ที่ ดินที่ ศาลพิ พากษาถึงที่ สุด แล้ว ขอให้มกี ารพักโทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ โดยให้ผู้ต้องโทษกลับไปอยู่ดูแลครอบครัว ทําการเกษตรเลีย้ งครอบครัวในที่ดนิ เดิม และให้ทํางาน เป็นอาสาสมัครดูแลรักษาทรัพยากรในท้องถิน่ แทนการจําคุก ๑.๒ คดี ที่ ดิ นอยู่ระหว่ างการพิ จารณา ขอให้มกี ารจําหน่ ายคดีชวคราว ั่ อนุ ญ าตให้ เกษตรกรผูต้ ้องหาและครอบครัวอยู่อาศัยทํากินในทีด่ นิ เดิม และให้ทํางานเป็ นอาสาสมัครดูแลรักษา ทรัพยากรในท้องถิน่ จนกว่าการแก้ไขปญั หาตามนโยบายของรัฐบาลจะแล้วเสร็จ ๑.๓ กรณี ปัญหาที่ ยงั ไม่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรม เนื่องจากยังมีชุมชนทีอ่ ยู่ในเขต ป่าอย่างผิดกฎหมายจํานวนมากที่อยู่ระหว่างการดําเนินการไขปญั หาตามนโยบายของรัฐบาล จึง สมควรระงับการดําเนินการใดๆ ทีเ่ ป็ นการเพิม่ ความเดือดร้อนและความรุนแรงกับคนจน โดยขอให้ ระงับการขยายเขตพืน้ ทีอ่ นุ รกั ษ์ ระงับการจับกุมประชาชนที่ทํากินอยู่ในพืน้ ที่ขดั แย้งเดิมทีไ่ ม่ใช่การ ถางป่าใหม่ รวมทัง้ ระงับการจํากัดการพัฒนาชุมชนขัน้ พื้นฐานที่จําเป็ น จนกว่าการแก้ไขปญั หาข้อ พิพาทเรือ่ งทีด่ นิ ทํากินตามนโยบายของรัฐบาลจะแล้วเสร็จ ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๓

๑.๔ ปฏิ รูป กระบวนการยุ ติ ธ รรมคดี ที่ ดิ น ทํา กิ น ที่ อ ยู่ร ะหว่ า งการแก้ ปั ญ หาเชิ ง นโยบาย เพื่อลดจํานวนคดีและความรุนแรงของคดีลง โดย ๑.๔.๑ ปรับปรุงกองทุนยุตธิ รรมให้เกษตรกรผู้ต้องหาคดีท่ดี นิ ทํากินสามารถนํ า เงินกองทุนมาใช้จ่ายเป็ นค่าประกันตัวผู้ต้องหา ค่าทนายในการต่ อสู้คดี และเป็ นค่าใช้จ่ายเยียวยา ผูต้ อ้ งหาและครอบครัวซึง่ เป็ นคนจนทีไ่ ม่ได้รบั ความเป็นธรรมจากคดีทด่ี นิ ๑.๔.๒ แก้ไขความไม่เป็ นธรรมที่ต้นทาง เสนอให้รฐั สนับสนุ นสถาบันวิชาการ และผู้ท่เี กี่ยวข้องในกระบวนการยุติธรรมทุกฝ่ายทําการศึกษาวิเคราะห์เพื่อปรับปรุงแก้ไขระเบียบ กฎหมายเกี่ยวข้องกับที่ดนิ การเกษตรทุกฉบับที่ไม่เป็ นธรรมและขัดรัฐธรรมนู ญ และการบังคับใช้ กฎหมายอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่เลือกปฏิบตั ิ ๑.๔.๓ การแก้ไขความไม่เป็ นธรรมที่ปลายทาง โดยนํ ากระบวนการวิธพี จิ ารณา คดีทห่ี ลากหลายทีไ่ ม่ใช่การกล่าวหามาใช้ให้สอดคล้องกับลักษณะของข้อพิพาท ได้แก่ การเดินเผชิญ สืบของผู้พ ิพากษา การพิจารณาจากหลัก ฐานบุคคลหรือ หลักฐานทางประวัติศาสตร์ท้อ งถิ่น การ เจรจาไกล่ เ กลี่ย โดยคนกลาง กระบวนการยุ ติธ รรมชุ ม ชน หรือ การจัด ตัง้ ศาลเฉพาะที่ม ีค วาม เชีย่ วชาญในปญั หาข้อพิพาทเกี่ยวกับทีด่ นิ ทํากิน ตลอดจนให้มกี ารกลันกรองคดี ่ ในระดับชุมชนก่อน การเข้าสู่กระบวนการยุตธิ รรมทางศาลเพื่อลดจํานวนคดีทม่ี จี าํ นวนมากให้น้อยลง อนึ่ง กลยุทธ์ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกระบวนการยุตธิ รรมคดีท่ดี นิ ทํากินของเกษตรกร เสนอให้รฐั จัดเวทีสานเสวนาอย่างต่อเนื่องของบุคลากรในกระบวนการยุตธิ รรม อันไ ด้แก่นักการเมือง ผู้พ ิพ ากษา อัยการ เจ้าหน้ า ที่ตํารวจ ทนายความ นัก วิชาการด้านกฎหมาย บุ ค ลากรกระทรวง ยุตธิ รรม และเครือข่ายภาคประชาชน เพื่อนําไปสู่การศึกษาทําความเข้าใจกับปญั หาทีด่ นิ ทํากินและ การพิจารณาปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการยุตธิ รรมให้มคี วามเป็นธรรมร่วมกัน 1

1

๒) การแก้ปัญหาเกษตรกรไร้ที่ทาํ กิ นหรือมีที่ดินไม่พอทํากิ น สภาพปัญหา ที่ดนิ ในชนบทมีปญั หาเกษตรกรสูญเสียที่ดนิ จนไร้ท่ที ํากินหรือมีท่ดี นิ ไม่พอทํากิน ข้อมูลของ ศูนย์อํานวยการต่อสูเ้ อาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ในปี ๒๕๔๗ รายงานว่ามีผไู้ ม่มที ด่ี นิ ทํากิน จํานวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีท่ดี นิ ทํากินแต่ไม่เพียงพอ จํานวน ๕๑๗,๒๖๓ ราย มีท่ดี นิ แต่ไม่มเี อกสาร สิทธิ ๘๑๑,๒๗๙ ราย ทีด่ นิ จํานวนมากกระจุกตัวอยูใ่ นคนกลุ่มน้อย ทีด่ นิ จํานวนมากถูกปล่อยทิง้ ร้างไม่ ใช้ประโยชน์ จึงกระทบต่อเศรษฐกิจฐานราก เกิดปญั หาสังคมทัง้ ในชนบทและในเมือง รวมทัง้ ส่งผลให้ เกิดความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อมของประเทศ ข้อเสนอ การปฏิรูปแนวความคิดและวิธกี ารแก้ไขปญั หาอย่างเป็ นระบบ เพื่อแก้ไขปญั หาความไม่เป็ น ธรรมในการถือครองและใช้ประโยชนทีด่ นิ เพื่อการเกษตร มีขอ้ เสนอดังนี้ ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๔

๒.๑ จัด ระบบข้ อ มูล ที่ ดิ นเพื่ อการเกษตรทัง้ ประเทศให้ เ ป็ นข้ อมูล สาธารณะ โดย บูรณาการข้อมูลการถือครองทีด่ นิ การเกษตร ทัง้ ข้อมูลการถือครองทีด่ นิ และข้อมูลแผนทีท่ วประเทศให้ ั่ ทันสมัยตรงกับข้อเท็จจริงในปจั จุบนั และเข้าถึงได้ง่าย เพื่อใช้ในการวางแผนกระจายการถือครองทีด่ นิ การตรวจสอบการถือ ครองและใช้ท่ีด ิน เพื่อ การเกษตรให้เ หมาะสมและเป็ น ไปตามกฎหมายอย่า ง เคร่งครัด ๒.๒ การกํา หนดเขตการใช้ ที่ ดิ น และแผนการใช้ ที่ ดิ น เพื่ อ การเกษตรขึ้ น ใหม่ ใช้ ฐานข้อมูลทีด่ นิ และการมีส่วนร่วมของชุมชนกําหนดเขตและการทําแผนทีก่ ารใช้ท่ดี นิ ขึน้ ใหม่ เริม่ จาก แผนทีด่ นิ เพื่อการเกษตรระดับชุมชน โดยแบ่งพืน้ ทีห่ ลักออกเป็ นพืน้ ทีเ่ พื่อการเกษตร พืน้ ทีเ่ มือง พืน้ ที่ อุตสาหกรรม พืน้ ทีเ่ พื่อคุม้ ครองรักษาระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อม และทีส่ าธารณะประโยชน์ทป่ี ระชาชน ใช้ร่วมกันให้ชดั เจน ซึง่ รวมทัง้ เขตทีด่ นิ ของชุมชนดัง้ เดิมทีก่ ่อตัง้ มาแต่บรรพบุรุษเพื่อรักษาวิถชี วี ติ และ วัฒนธรรมอันดีง ามในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ ท่ดี นิ และทรัพยากรอย่างยังยื ่ นไว้ด้วย แล้วจึง บูรณาการแผนระดับชุมชนเป็ นแผนระดับจังหวัดและแผนระดับชาติให้แล้วเสร็จภายใน ๑ ปี แล้วออก กฎหมายว่าด้วยแผนการใช้ทด่ี นิ หลักของประเทศและแผนการใช้ทด่ี นิ ระดับชุมชนให้มผี ลบังคับใช้ทนั ที สําหรับที่ด ินของส่ว นราชการต่ า งๆ ที่ขอกันไว้เ ป็ นจํา นวนมากแล้ว ไม่ไ ด้ใ ช้ประโยชน์ ต าม ภารกิจหลักของหน่ วยงาน ขอให้รฐั นํ าทีด่ นิ เหล่านัน้ กลับคืนมาวางแผนใช้ประโยชน์ในการพัฒนาด้าน อื่นๆ ที่จําเป็ น ส่ว นที่ด ินที่เ หมาะสมกับการเกษตรขอให้มอบให้กองทุ นธนาคารที่ด ินนํ าไปบริห าร จัดการต่อไป ๒.๓ คุ้มครองที่ ดินเพื่ อเกษตรกรรม ออกกฎหมายคุ้มครองที่ดนิ เพื่อเกษตรกรรมเพื่อ ช่วยหยุดยัง้ การกว้านซือ้ ทีด่ นิ เพื่อซือ้ ขายเก็งกําไรรายใหม่ๆ ซึง่ จะทําให้ราคาทีด่ นิ ลดลง ลดค่าใช้จ่าย ในการซือ้ ทีด่ นิ คืน และเป็ นการคุม้ ครองทีด่ นิ เพื่อการเกษตรไม่ให้นําไปใช้ผดิ ประเภท ๒.๔ กําหนดเพดานการถือครองที่ ดินที่ เหมาะสม เพื่อให้ท่ดี นิ เพื่อการเกษตรที่จาํ แนก ไว้แล้วได้กระจายไปยังเกษตรกรรายย่อยผูท้ าํ การเกษตรด้วยตนเองได้อย่างทัวถึ ่ ง เกษตรกรสามารถใช้ ที่ดิน เพื่อ การเกษตรได้อ ย่ า งมีป ระสิท ธิภาพ จึง จําเป็ น ต้อ งกํ าหนดเพดานการถือ ครองที่ดินไว้ใ ห้ เหมาะสมสอดคล้องกับจํานวนพื้นที่การเกษตรที่มอี ยู่อย่างจํากัด ตลอดจนให้เหมาะกับศักยภาพและ ความสามารถของครัวเรือนเกษตรกรรายย่อยในการใช้ท่ดี นิ สร้างเศรษฐกิจในครอบครัวและชนบทให้ เข้มแข็ง รวมทัง้ การสร้างความมันคงด้ ่ านอาหารให้กบั ประเทศ และการดูแ ลรัก ษาระบบนิเ วศและ สิง่ แวดล้อมอย่างสมดุลยังยื ่ น ควรจํากัดเพดานการถือครองที่ดนิ ทีเ่ หมาะสมไม่ให้เกินครัวเรือนละ ๕๐ ไร่ กรณีกลุ่มองค์กร เกษตรกรหรือสหกรณ์ การเกษตร ให้มกี ารถือครองที่ดนิ ตามสัดส่วนของจํานวนสมาชิกองค์กร โดย เฉลีย่ ได้ไม่เกินรายละ ๕๐ ไร่ โดยใช้อตั ราภาษีเป็นกลไกควบคุม ๒.๕ ให้ กรรมสิ ทธิ์ ในที่ ดินเพื่อการเกษตรกับเกษตรกรที่ ทําเกษตรด้ วยตนเอง ผู้ท่มี ี สิทธิถือครองกรรมสิทธิ ์ที่ดนิ เพื่อการเกษตรจะต้องเป็ นผู้ท่คี รอบครองและทําการเกษตรด้วยตนเอง เท่ า นั น้ ห้า มไม่ ใ ห้ผู้อ่ ืน เช่ า หรือ ปล่ อ ยทิ้ง ร้า ง หรือ กระทํ าการเป็ น การอํ า พรางโดยไม่ ม ีเ จตนาทํา ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๕

การเกษตรจริง และควรใช้มาตรการทางภาษีอ ัตราก้าวหน้ าสูงเป็ นกลไกควบคุมการใช้ท่ดี ินเพื่อ การเกษตรดังกล่าว กรณีทด่ี นิ ของรัฐตามโครงการจัดสรรทีด่ นิ ในรูปแบบต่างๆ ทีจ่ ดั ให้เกษตรกรไร้ทท่ี ํากินแล้วถูก เปลี่ยนมือไปยังผู้อ่ นื โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้รฐั นํ ากลับคืนมาเป็ นที่ดนิ ส่วนกลางเพื่อให้กองทุน ธนาคารทีด่ นิ ฯ ได้นําไปจัดสรรอย่างเป็ นธรรมให้เกษตรกรผูไ้ ร้ทท่ี าํ กินหรือผูม้ ที ด่ี นิ ไม่พอทํากินต่อไป ๒.๖ กําหนดมาตรการทางภาษี เพื่ อ จัด เก็บภาษี ที่ดิ นที่ ถือครองเกิ นขนาดจํากัดใน อัตราก้าวหน้ า ทีด่ นิ ขนาดตํ่ากว่า ๑๐ ไร่ซง่ึ เป็นขนาดทีจ่ าํ เป็นต่อการทํากินยังชีพ ให้เสียภาษีในอัตรา ตํ่าร้อยละ ๐.๐๓ ที่ดนิ ๑๐-๕๐ ไร่ เสียภาษีอตั ราปานกลาง ร้อยละ ๐.๑ สําหรับทีด่ นิ ปล่อยทิง้ ร้างหรือ ส่วนทีเ่ กินจาก ๕๐ ไร่ ให้เสียภาษีอตั ราก้าวหน้าสูงร้อยละ ๕ ๒.๗ จัดตัง้ กองทุนธนาคารที่ ดินเพื่อการเกษตร เสนอให้รฐั จัดตัง้ กองทุนธนาคารที่ดนิ เพื่อ การเกษตรเพื่อนํ าเงินทุ นไปซื้อที่ด ินที่ถือ ครองเกินขนาดจํากัด รวมทัง้ จัด ซื้อที่ด ินที่เ ป็ นทรัพ ย์ ประกันหนี้เสียของธนาคารและสถาบันการเงินมาบริหารให้กระจายไปยังเกษตรกรที่ไร้ท่ดี นิ และที่ม ี ทีด่ นิ ไม่พอทํากิน กองทุนธนาคารที่ดนิ ควรมีโครงสร้างการบริห ารแบบกระจายอํานาจ ในระดับตําบล ระดับ จังหวัด และระดับชาติ เพื่อกระจายภารกิจความรับผิดชอบและการมีส่วนร่วมไปยังชุมชนและท้องถิน่ ทุกระดับ เพื่อให้การบริหารกองทุนธนาคารทีด่ นิ ฯ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ จึงเสนอให้รฐั ๒.๗.๑ จัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการที่ดนิ และกองทุนธนาคารที่ดนิ เพื่อการเกษตร เพื่อมารับผิดชอบบริหารกองทุนฯ และการจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ๒.๗.๒ จัด ตัง้ คณะกรรมการนโยบายที่ด ินเพื่อ การเกษตรแห่ ง ชาติมากํ า กับดูแ ล ทิศทางและยุทธศาสตร์ของกองทุนฯ และสถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ และกองทุนฯ โดยมีนายกรัฐมนตรี เป็ นประธาน มีผู้แทนจากหน่ วยงานของรัฐจาก กระทรวงเกษตร กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้อม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงพัฒนาสังคมและความมันคงของมนุ ่ ษย์ กระทรวงการคลัง ตัวแทนเครือข่ายเกษตรกรที่มปี ระสบการณ์ดา้ นการปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ และ ผู้ทรงคุณวุฒดิ ้านการ จัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร เป็ นคณะกรรมการ ๒.๗.๓ จัดหาเงินทุน ปีละ ๑ แสนล้านบาท ระยะเวลา ๕ ปี รวมเป็ นเงิน ๕ แสนล้าน บาท มาให้กองทุนฯ จัดซื้อที่ดนิ เพื่อกระจายไปให้เกษตรกรผู้ไร้ท่ดี นิ หรือมีท่ดี นิ ไม่พอทํากินจํานวน ประมาณ ๑ ล้านครัวเรือน ๒.๘ เสนอให้รฐั

การจัดตัง้ หน่ วยงานบริหารจัดการที่ดินและกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตร

๒.๘.๑ มอบหมายให้สํานักงานปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อเกษตรกรรม เป็ นเจ้าภาพรับผิดชอบ จัดตัง้ และบริหารสถาบันบริหารจัดการที่ดนิ และกองทุนธนาคารที่ดนิ เพื่อการเกษตรทีจ่ ะจัดตัง้ ขึน้ ใหม่ โดยให้บรู ณาการหน่ วยงานย่อยของรัฐภายใต้กระทรวงและกรมต่างๆ ทีเ่ กี่ยวข้องกับการบริหารจัดการ ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๖

ทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตร และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิง่ แวดล้อม เข้าด้วยกัน ๒.๘.๒ ให้สถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพื่อการเกษตรสังกัด สํานักนายกรัฐมนตรี และออกระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีรองรับอํานาจการบริหาร โดยมอบหมายให้ รองนายกรัฐมนตรี ๑ ท่านเป็ นผูก้ ํากับดูแล ๒.๘.๓ ให้สถาบันบริห ารจัดการที่ดนิ และกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อ การเกษตรทํา หน้าทีอ่ ํานวยการ กํากับดูแล และประสานความร่วมมือ (facilitation & coordination) ในระดับนโยบาย ๒.๘.๔ จัด ตัง้ กองทุ น ธนาคารที่ดิน ฯ ในระดับ ภู ม ิภ าคและระดับ ท้ อ งถิ่น เพื่อ สนั บ สนุ น การกระจายอํ า นาจและการมีส่ ว นร่ว มของประชาชนในการปฏิรูป การจัด การที่ดิน เพื่อ การเกษตรในแต่ ล ะท้อ งถิ่น โดยประชาชนและองค์ก รท้อ งถิ่น ร่ ว มกัน คิด วางแผน ตัด สินใจ และ ดําเนินการไปอย่างสอดคล้องกับระบบนิเวศและวัฒนธรรมของแต่ละท้องถิน่ ให้มากทีส่ ุด ๒.๘.๕ ใช้เงินกองทุนธนาคารทีด่ นิ ฯ จัดซื้อที่ดนิ จากผู้ประสงค์ต้องการขายให้รฐั ใน ราคาไม่สูงกว่าราคาประเมิน แล้วนํ าที่ดนิ ที่ซ้อื มาจัดสรรให้กบั เกษตรกรที่ไร้ท่ที ํากินและเกษตรกรที่ม ี ทีด่ นิ ไม่พอทํากินโดยวิธกี ารผ่อนส่งระยะยาว ๒๐ ปี คิดดอกเบีย้ อัตราตํ่าร้อยละ ๑ ๒.๘.๖ เมื่อสถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตรและกองทุนธนาคารที่ดนิ เพื่อ การเกษตรดําเนินการไปได้ครบ ๕ ปี ให้สถาบันฯ จัดทําข้อเสนอการปรับปรุงกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพื่อ การเกษตร และสถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพื่อการเกษตร พร้อมทัง้ จัดทําร่าง พระราชบัญญัตกิ ารบริหารจัดการที่ดนิ เพื่อการเกษตร เสนอต่อรัฐบาลเพื่อมารองรับการบริหารจัดการ ทีด่ นิ เพื่อการเกษตรอย่างมันคงในระยะยาวต่ ่ อไป ๒.๙ ปรับ ปรุ ง แก้ ไ ขประมวลกฎหมายที่ ดิ น พ.ศ.๒๔๙๗ และกฎหมายอื่ น ๆ ที่ เกี่ยวข้องเพื่อให้การจํากัดการถือครองทีด่ นิ เพื่อการเกษตรและมาตรการอื่นๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับการปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตรมีผลบังคับใช้ตามข้อเสนอดังกล่าวนี้ ๒.๑๐ สร้างกลไกประกันการสูญเสี ยที่ ดิน เพื่อไม่ให้ท่ดี นิ เปลี่ยนมือไปอยู่กบั นายทุนอีก โดยเสนอให้ ๒.๑๐.๑ ยกเลิกการขายฝากทีด่ นิ เพื่อการเกษตรซึง่ ไม่เป็ นธรรมกับเกษตรกร ๒.๑๐.๒ สนับสนุ นเกษตรกรที่ไ ด้รบั การจัด ที่ด ินให้รวมตัว กันเป็ นกลุ่ มเป็ นองค์ก ร เครือข่ายทีเ่ ข้มแข็ง มีความช่วยเหลือเกือ้ กูลกัน และมีอํานาจต่อรองในการประกอบอาชีพการเกษตรได้ อย่างมีพลัง กล่าวโดยสรุป ได้เสนอให้รฐั ดําเนินการปฏิรูปใน ๕ ประเด็นหลัก ได้แก่ ปฏิ รปู ระบบข้อมูล ที่ ดินเพื่อการเกษตร ให้มคี วามทันสมัยเป็ นเอกภาพ และเป็ นข้อ มูลสาธารณะที่โปร่งใสประชาชน เข้าถึงและตรวจสอบได้ ปฏิ รปู การถือครองที่ ดินเพื่อการเกษตรให้มุ่งกระจายการถือครองที่ดนิ สู่ ประชาชนระดับล่ า ง และมีมาตรการจํากัดการถือ ครอง มาตรการการแทรกแซงกลไกตลาด และ มาตรการทางภาษี เพื่อป้องกันการผูกขาดที่ดนิ และสร้างความเป็ นธรรมในการถือครองที่ดนิ ปฏิ รูป ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๗

ระบบกรรมสิ ทธิ์ ที่ดินเพื่อการเกษตร โดยกําหนดมาตรการทางกฎหมายรองรับระบบการจัดการทีด่ นิ และทรัพยากรโดยชุมชนควบคู่ไปกับระบบกรรมสิทธิ ์ทีถ่ อื ครองโดยปจั เจกและโดยรัฐ เพื่อความสมดุล เชิงอํานาจระหว่างรัฐ เอกชน และชุมชน และปฏิ รปู การใช้ที่ดินเพื่อการเกษตร โดยกําหนดเขตพืน้ ที่ การใช้ทด่ี นิ และทรัพยากรอย่างเหมาะสมและได้ดุลภาพทัง้ ทางเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศ และให้ การคุม้ ครองพื้นทีเ่ กษตรและเกษตรกรรายย่อยให้มคี วามมันคง ่ และปฏิ รปู ระบบการบริ หารจัดการ ที่ดินเพื่อการเกษตร ให้เป็ นเอกภาพและมีประสิทธิภาพ กลยุทธการขับเคลื่อนข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ควรเริม่ ต้นด้วยการจัดตัง้ คณะกรรมการนโยบายทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรแห่งชาติ และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพื่อการเกษตรขึน้ มาก่อน เพื่อช่วยกําหนดกรอบ ทิศทาง และยุทธศาสตร์การทํางาน พร้อมกันนัน้ ควรมอบหมายให้สํานักงาน ปฏิรูปที่ดนิ เพื่อเกษตรกรรมเป็ นเจ้าภาพจัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตรขึน้ มาโดยเร็ว ภายใน ๓ เดือ น และขอให้รฐั บาลจัดงบประมาณเริม่ แรกในปี แ รกจํานวน ๑ แสนล้านบาท และงบ บริหารจัดการอีกจํานวนหนึ่งให้เพียงพอ ประเดิมให้กบั สถาบันฯ มาขับเคลื่อนกองทุนฯ บริหารจัดการ ทีด่ นิ เพื่อการเกษตรให้สาํ เร็จลุล่วงต่อไป การปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตรให้มคี วามเป็นธรรมในสังคมทีม่ กี ารเปลีย่ นแปลงอย่าง รวดเร็ว นอกจากข้อ เสนอเบื้อ งต้ น ดัง กล่ า วนี้ แ ล้ว ยัง จะมี ข้ อ เสนออื่ น ๆตามมาในช่ ว งเวลาที่ เหมาะสม รวมทัง้ ยังต้ องมีการดําเนิ นการในด้านอื่ นๆ ควบคู่กนั ไปด้ วย เช่นการกระจายอํานาจ ตัดสินใจไปสู่ประชาชนและท้อ งถิ่น การเสริมความเข้มแข็ง ของพลัง ประชาชน การเปิ ด โอกาสให้ ประชาชนและชุมชนสามารถมีส่วนสําคัญในการร่วมกันบริหารจัดการทีด่ นิ และทรัพยากร ตลอดจนการ พัฒนาองค์กรประชาชนให้เป็ นกลไกสําคัญของปฏิรปู ทีด่ นิ และจัดการทีด่ นิ อันเป็นฐานชีวติ ของตนเอง การปฏิ รูปแก้ ปั ญ หาความไม่ เ ป็ นธรรมและความเหลื่ อ มลํ้า ในการจัด การที่ ดิ น เพื่ อ การเกษตรของชาติ จะสํา เร็จ ลงได้ ต้ อ งอาศัย พลัง การขับเคลื่ อ นของภาคสัง คมเป็ นสําคัญ คณะกรรมการปฏิ รูป เป็ นเพี ย งกลไกชัว่ คราวของสัง คมที่ อ าสาเข้ า มาช่ ว ยเชื่ อ มโยงภาค ประชาชนให้ร่วมกันคิ ดและสร้างโอกาสให้ ขบั เคลื่อนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมไปในทิ ศทางที่ เหมาะสมได้เท่านัน้ องค์กรภาคประชาชนด้วยตัวเองจึงต้ องช่ วยกันสร้างพื้นที่ปฏิ บตั ิ การให้ มี รูปธรรมของความสําเร็จเป็ นที่ยอมรับ สร้างสมัชชาประชาชนเพื่อสื่อสารกับสังคมทัง้ ในท้องถิ่ น และในระดับชาติ และสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ กว้างขวางและให้ เข้มแข็งยิ่ งๆ ขึ้น ไป ภาคประชาชนจึงจะมีอาํ นาจต่อรองและมีพลังขับเคลื่อนข้อเสนอการปฏิ รปู การจัดการที่ดิน เพื่อการเกษตรให้ ไปสู่ปฏิ บตั ิ การแก้ปัญหาความไม่เป็ นธรรมและความเหลื่อมลํา้ ของสังคมได้ จริง ----------------------------------------------------------------

ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๘

คําชี้แจงเพิ่มเติมเรื่อง การจํากัดเพดานถือครองที่ดินสําหรับนิติบุคคล คณะกรรมการปฏิรปู ๗ มีนาคม ๒๕๕๔

สืบเนื่องจากที่นายกรัฐมนตรีได้มขี อ้ ซักถามถึงการนํ ามาตรการการจํากัดการถือครองที่ดนิ ไม่ เกิน ๕๐ ไร่ ที่คณะกรรมการปฏิรูปเสนอจะมีผลบังคับใช้สําหรับนิตบิ ุคคลหรือองค์กร รวมถึงมีหลาย ฝ่ า ยในสัง คมก็ ไ ด้ แ สดงความเป็ น ห่ ว งเกี่ ย วกับ การถือ ครองที่ดิน สํ า หรับ การเกษตรขนาดใหญ่ คณะกรรมการปฏิรูป จึงขอนํ าเสนอคําตอบข้อซักถามของนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจํากัดเพดานถือ ครองที่ดนิ กับนิตบิ ุคคล เพื่อให้สาธารณชนได้รบั ทราบและพิจารณาไปพร้อมกันด้วย โดยคําตอบข้อ ซักถามดังกล่าวมีเนื้อหาข้อความดังต่อไปนี้ ๑) รูปแบบการถือครองที่ดนิ เพื่อการเกษตรในปจั จุบนั มีหลายรูปแบบ ทัง้ ส่วนบุคคล สหกรณ์ บุคคลที่ทําพันธะสัญญากับบริษทั และบริษทั ขนาดใหญ่ รวมทัง้ หน่ วยงานของรัฐด้วย ซึง่ ทีก่ ล่าวมา ทัง้ หมดนี้น้มี ที งั ้ เป็ นนิตบิ ุคคลและไม่เป็ นนิตบิ ุคคล ๒) ข้อเสนอจํากัดการถือครองทีด่ นิ เพื่อการเกษตรครัวเรือนละไม่เกิน ๕๐ ไร่ มีจุดมุ่งหมายทีจ่ ะ ส่งเสริมสนับสนุ นให้ผู้ทถ่ี อื ครองที่ดนิ ทุกกลุ่มดังกล่าวข้างต้น ได้ทําการถือครองและใช้ประโยชน์ ท่ดี นิ เพื่อการเกษตรอย่างแท้จริง อันจะส่งผลให้เกิดแรงจูงใจในการผลิต การเพิม่ ผลผลิต การบริหารจัดการ ในระบบการผลิต และการตลาดที่ด ี มีความก้าวหน้ า มีความเป็ นธรรม ลดความเหลื่อ มลํ้าระหว่าง เกษตรกรรายย่อย เกษตรกรรายใหญ่และกลุ่มธุรกิจการเกษตรให้เหลือน้อยลง และมีความสามารถใน การแข่งขัน โดยมิประสงค์ทจ่ี ะไปทําให้บุคคลหรือองค์กรกลุ่มใดต้องเสียหาย โดยเฉพาะนิตบิ ุคคลใน รูปบริษทั สหกรณ์ หรือรูปแบบอื่นๆ ทีเ่ ขาทําดีอยูแ่ ล้ว ๓) คณะกรรมการปฏิรปู เห็นว่าขนาดการถือครองที่ดนิ ขนาดเล็กหรือใหญ่ มิได้บ่งชีถ้ งึ ผลิตภาพ การเกษตร และไม่ได้บ่งชีว้ ่าประเทศจะขาดแคลนผลิตผลการเกษตรเพื่อส่งออกสร้างรายได้ แต่ความ เข้มแข็งและความสามารถของเกษตรกรและภาคธุรกิจต่างหากที่จะนํ าไปสู่การเพิม่ ผลผลิตทัง้ ในเชิง ปริมาณและคุณภาพ ซึง่ จะนํ าไปสู่ความมันคงทางอาหารและความมั ่ งคั ่ งของประเทศชาติ ่ ในอนาคตอัน ใกล้ ๔) การปฏิรปู การจัดการที่ดนิ เพื่อการเกษตรจึงมุ่งเน้นกระจายการถือครองทีด่ นิ เพื่อการเกษตร ให้ก ับ ผู้ท่ีทํ า การเกษตรด้ ว ยตนเองอย่ า งเป็ น ธรรมและทัว่ ถึง ควบคู่ ไ ปกับ การส่ ง เสริม สนั บ สนุ น การเกษตรทัง้ ระบบอย่างครบวงจรให้ประสบความสําเร็จ ด้วยการจํากัดเพดานการถือครองที่ดนิ ให้ ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๑๙

เป็ นมาตรฐานเดียว และทําให้จริงจังไม่เลือกปฏิบตั ิ ไม่มขี ้อยกเว้น ดังนัน้ จึงจําเป็ นต้องครอบคลุม นิตบิ ุคคล องค์กร บริษทั ขนาดเล็กขนาดใหญ่ต่างๆ ตลอดจนหน่ วยงานของรัฐด้วยอย่างหลีกเลีย่ งไม่ได้ มิฉะนัน้ จะเป็ นช่องว่างให้มกี ารหลบเลีย่ งได้ และการปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อการเกษตรโดยรวมประเทศก็จะไม่ ได้ผล ๕) การทําการเกษตรขนาดใหญ่ ใ นรูปสหกรณ์ ห รือ บริษัท ซึ่ง มีอ ยู่จํานวนหนึ่ ง นั น้ ก็ส ามารถ กระทําได้และพัฒนาได้ เพียงแต่จะต้องเสียภาษีในอัตราก้าวหน้ า ตามที่คณะกรรมการปฏิรูปเสนอ* หรือ สามารถปรับปรุง วิธ ีการจัด การเสียใหม่ โดยแทนที่จะถือ ครองที่ด ินจํานวนมากแล้ว ใช้ว ิธ ีจ้าง เกษตรกรเป็ นลูก จ้างทําแทนโดยจ่ายค่าแรงราคาถู ก ก็ส ามารถปรับเปลี่ยนมาเป็ นวิธ ีก ระจายที่ดิน ออกไปให้เกษตรกรรายย่อยในท้องถิน่ เป็ นผูถ้ อื ครองทีด่ นิ แล้วบริษทั ใช้หลักธุรกิจในการบริหารจัดการ ให้เกษตรกรรวมกลุ่มกัน เสนอแผนการผลิตการตลาดทีจ่ ูงใจเกษตรกรทําการผลิต ทําสัญญาว่าจ้างที่ เป็ นธรรมและไม่เ อารัด เอาเปรีย บ และได้ผ ลตอบแทนจากการผลิต และการตลาดที่เ ป็ นธรรมด้ว ย วิธกี ารใหม่น้ีจะช่วยให้ทงั ้ บริษทั และเกษตรกรรายย่อยเป็ นเจ้าของกิจการด้วยกัน ทํากิจการร่วมกัน รับภาระความเสีย่ งทีท่ ดั เทียมกัน และช่วยกันแก้ไขปญั หาอุปสรรค จะได้เติบโตก้าวหน้าไปพร้อมๆกัน ถึงจะเร็วบ้างช้าบ้างก็เป็ นไปตามความรูค้ วามสามารถของตนแต่ไม่ใช่ร่ํารวยเพราะมีอํานาจเหนือผูอ้ ่นื และใช้อํ านาจนัน้ อย่างไม่เ ป็ นธรรม ในกรณีส หกรณ์ ซ่งึ ใช้ห ลัก การบริห ารจัด การร่ว มกันอยู่แ ล้ว ก็ สามารถใช้เพดานการถือครองทีด่ นิ เป็ นหลักในการจัดสรรทีด่ นิ ให้สมาชิกทํากินได้ ตัวอย่างเช่น หาก สหกรณ์มสี มาชิกเกษตรกรทัง้ หมด ๒,๐๐๐ คน แต่มสี มาชิกทีท่ ํากินในทีด่ นิ ด้วยตนเองจํานวน ๑๐๐ คน ต้องการถือครองที่ดนิ เพื่อทําการเกษตรในนามสหกรณ์ สหกรณ์ก็จะถือครองที่ดนิ ในนามสมาชิก ๑๐๐ คนๆละ ๕๐ ไร่ รวมกันได้ไม่เกิน ๕,๐๐๐ ไร่ เป็ นต้น เกณฑ์ท่เี ป็ นมาตรฐานเดียวโดยไม่เลือกปฏิบตั ลิ กั ษณะนี้เชื่อว่าจะทําให้การเกษตรทุกกลุ่ม ทัง้ รายย่อยและรายใหญ่ เติบโตได้ โดยไม่เอารัดเอาเปรียบกัน เกษตรกรรายใหญ่หรือบริษทั ขนาดใหญ่ไม่ สามารถใช้อํานาจทุนและอํานาจรัฐเหนือในการจัดสรรทรัพยากรและอยู่เหนืออํานาจตลาด เกษตรกร รายย่อ ยมีอํานาจต่ อ รอง เพราะมีก ารกระจายที่ดนิ ให้เ กษตรกรผู้ผลิตเป็ นเจ้าของที่ด ิน กลุ่ มธุรกิจ การเกษตรหรือบริษทั การเกษตรขนาดใหญ่และเกษตรกรรายย่อยจะมีฐานะเป็ นหุน้ ส่วนเพื่อนร่วมงาน ซึ่งต่างจากสภาพนายจ้างลูกจ้างในไร่นาดังที่เคยเป็ น จึงเป็ นการส่งเสริมรูปแบบสหกรณ์หรือความ ร่วมมือกันเพื่อสร้างผลผลิตสร้างรายได้และกระจายรายได้ให้ทวถึ ั ่ งและเป็นธรรมทัวหน้ ่ ากัน __________________________________ * ข้อเสนอคณะกรรมการปฏิรปู ดังปรากฏในเอกสาร “ข้อเสนอปฏิ รปู การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร” ลงวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2554 ๒.๖ กําหนดมาตรการทางภาษี เพื่อจัดเก็บภาษี ที่ดินที่ถือครองเกิ นขนาดจํากัดในอัตราก้าวหน้ า ทีด่ นิ ขนาดตํ่ากว่า ๑๐ ไร่ ซึง่ เป็ นขนาดทีจ่ าํ เป็ นต่อ การทํากินยังชีพให้เสียภาษีในอัตราตํ่า ร้อยละ ๐.๐๓ ทีด่ นิ ๑๐ – ๕๐ ไร่ เสียภาษีอตั ราปานกลางร้อยละ ๐.๑ สําหรับทีด่ นิ ปล่อยทิง้ ร้างหรือส่วนทีเ่ กินจาก ๕๐ ไร่ ให้เสียภาษีอตั ราก้าวหน้าสูงร้อยละ ๕

ข้อเสนอปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพื่อการเกษตร_๒๐

แถลงการณ์ คณะกรรมการปฏิรปู ว่าด้วยแนวทางปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ เรียนพีน่ ้องประชาชนไทยทีร่ กั ทุกท่าน ท่ามกลางความวิปริตแปรปรวนของดินฟ้าอากาศ ภัยพิบตั ทิ างธรรมชาติ ภาวะข้าวของแพง และ ความไม่แน่ นอนของบรรยากาศทางการเมือง พวกเราทุกคนคงรูส้ กึ คล้ายกันคือ ชีวติ ในประเทศไทยเวลา นี้หาความเป็ นปกติสุขมิได้ อันทีจ่ ริงการเผชิญกับความยากลําบากของชีวติ นัน้ นับเป็ นเรื่องธรรมดาของมนุ ษย์ แต่สงิ่ หนึ่งที่ ทําให้คนเราต่างกันมากในโอกาสเอาชนะอุปสรรค คือการมีอํานาจจัดการตัวเองไม่เท่ากัน ในสภาพที่ เ ป็ น อยู่ คนไทยจํ า นวนมากล้ ว นต้ อ งขึ้น ต่ อ อํ า นาจของผู้ อ่ื น ขณะที่ ค นหยิบ มือเดียวไม่เพียงกําหนดตัวเองได้ หากยังมีฐานะครอบงําคนทีเ่ หลือ ความเหลื่อมลํ้าในความสัมพันธ์ทาง อํานาจเช่นนี้ ไม่เพียงเป็ นปญั หาใหญ่ทส่ี ุดอย่างหนึ่ง หากยังเป็ นต้นตอบ่อเกิดของปญั หาสําคัญอีกหลาย เรือ่ ง โดยเฉพาะอย่างยิง่ คือปญั หาความไม่เป็นธรรมในสังคม ความสัมพันธ์ทางอํานาจนัน้ มีหลายแบบ และถูกคํ้าจุนไว้ดว้ ยโครงสร้างทัง้ ทีเ่ ป็ นทางการและไม่ เป็ นทางการ แต่เมือ่ กล่าวอย่างถึงทีส่ ุดแล้ว โครงสร้างอํานาจทีม่ พี ลังสูงสุดและส่งผลกําหนดต่อโครงสร้าง อํานาจอื่นทัง้ ปวงคือโครงสร้างอํานาจรัฐ ซึง่ รวมศูนย์อยูท่ ส่ี ่วนกลาง แน่ ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดงั กล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวง ในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทัง้ มีบทบาทสําคัญในการสร้างความเป็ น ปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่ อย่างไรก็ด ี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทําให้การบริหารจัดการประเทศแบบรวมศูนย์กลับกลายเป็ นเรื่องไร้ ประสิทธิภาพ ในบางกรณีกน็ ําไปสู่การฉ้อฉล อีกทัง้ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงทีส่ ลับซับซ้อนขึน้ ที่สําคัญคือการกระจุก ตัวของอํานาจรัฐได้ทําให้เกิด ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจอย่างสุดขัว้ ระหว่างเมือ งหลวงกับเมือ งอื่นๆ ขณะเดียวกันก็ทําให้ไ ม่ส ามารถเปิ ดพื้นที่ทางการเมือ งได้เ พียงพอ สําหรับประชาชนทีน่ บั วันยิง่ มีความหลากหลายกระจายกลุ่ม การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อํานาจทีเ่ มืองหลวงทําให้ทอ้ งถิน่ อ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทัง่ ดูแลตัวเองไม่ได้ในบางด้าน อํานาจรัฐทีร่ วมศูนย์มสี ่วนทําลายอัตลักษณ์ของท้องถิน่ ในหลายทีห่ ลายแห่ง ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดําเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วยวิธกี ําหนดนโยบายจากส่วนกลางนัน้ ยิง่ ส่งผลให้ทอ้ งถิน่ ไร้อํานาจในการจัดการเรือ่ งปากท้องของตน ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๑

ยิง่ ไปกว่านัน้ สถานการณ์ดงั กล่าวยังถูกซํ้าเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวตั น์ ซึ่งมี ระบบเศรษฐกิจแบบไร้พรมแดนเป็ นพลังขับเคลื่อนสําคัญ การที่รฐั ไทยยังคงรวมศูนย์อํานาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ ยม แต่กลับมีอํานาจน้ อยลง ในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาตินัน้ นับเป็ นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆเป็ น อย่างยิง่ เพราะทําให้ประชาชนในท้องถิน่ แทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผูป้ ระกอบการ รายใหญ่ทม่ี ที ุนมากกว่า เมื่อสังคมถูกทําให้อ่อนแอ ท้องถิน่ ถูกทําให้อ่อนแอ และประชาชนจํานวนมากถูกทําให้อ่อนแอ ปญั หาทีป่ ้ อนกลับมายังศูนย์อํานาจจึงมีปริมาณท่วมท้น ทําให้รฐั บาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะ ข้อเรียกร้องทีล่ น้ เกิน ครัน้ แก้ไขไม่สาํ เร็จทุกปญั หาก็กลายเป็ นประเด็นการเมือง ด้วยเหตุผลทัง้ หลายทัง้ ปวงนี้ คณะกรรมการปฏิรูปจึงขอเสนอให้มกี ารปฏิรูปโครงสร้างอํานาจ ของประเทศ ซึ่งจําเป็ นต้องดําเนินการถึงระดับถอดสายบัญชาการของส่วนกลางที่มตี ่อท้องถิน่ ออกใน หลายๆด้าน และเพิม่ อํานาจบริหารจัดการตนเองให้ทอ้ งถิน่ ในทุกมิตทิ ส่ี าํ คัญ อย่างไรก็ตาม การกระจายอํานาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นจะต้องไม่ใช่การสร้างระบบรวมศูนย์ อํานาจขึน้ มาในท้องถิน่ ต่างๆ แทนการรวมศูนย์อํานาจไว้ทศ่ี ูนย์กลาง หากจะต้องเป็ นเนื้อเดียวกับการลด อํานาจรัฐ และเพิม่ อํานาจประชาชนโดยรวม กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คอื การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจมีเจตจํานงอยู่ทก่ี ารปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ ของประชาชนในท้องถิน่ ต่างๆ ซึง่ ประกอบส่วนขึน้ เป็ นองค์รวมของประชาชนทัง้ ประเทศ และด้วยเหตุน้ี เราจึงจําเป็ นต้อ งประสานประชาธิปไตยทางตรงเข้ากับประชาธิปไตยแบบตัวแทน มากขึ้น การเพิ่ม อํานาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองต้องเป็ นส่วนสําคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอํานาจตัง้ แต่ต้น และอํานาจขององค์กรปกครองท้องถิน่ ทีเ่ พิม่ ขึน้ ก็จะต้องถูกกํากับและตรวจสอบโดยประชาชนในชุมชน หรือภาคประชาสังคมในท้องถิน่ ได้ในทุกขัน้ ตอน ส่วนอํานาจหน้าทีข่ องรัฐบาลนัน้ แม้จะลดน้อยลงในด้านการบริหารจัดการสังคม แต่กย็ งั คงมีอยู่ อย่างครบถ้วนในเรือ่ งการป้องกันประเทศและการต่างประเทศ นอกจากนี้รฐั บาลยังคงมีบทบาทสําคัญใน การประสานงานและอํานวยการเรือ่ งอื่นๆในระดับชาติ ดังทีช่ แ้ี จงไว้ในข้อเสนอฉบับสมบูรณ์ คณะกรรมการปฏิรปู ขอยืนยันว่าการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจในทิศทางดังกล่าวมิใช่การ รือ้ ถอน อํานาจรัฐ และการเปลีย่ นแปลงทีเ่ กิดขึน้ ก็จะไม่มผี ลต่อฐานะความเป็ นรัฐเดีย่ วของประเทศไทย หากยัง จะเสริมความเข้มแข็งให้กบั รัฐไทย และช่วยลดแรงกดดันทีม่ ตี ่อรัฐไปด้วยพร้อมๆกัน นอกจากนี้ เรายังเชื่อว่าการกระจายอํานาจลงสู่ชุมชนท้องถิน่ ก็ด ี และการกระจายอํานาจจากรัฐสู่ ภาคประชาสังคมโดยรวมก็ด ี ไม่เพียงจะช่วยลดความเหลือมลํ้าในสังคม แต่ยงั จะส่งผลอย่างสูงต่อความ เปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ ทัง้ นี้เพราะมันจะทําให้อํานาจสังการและผลประโยชน์ ่ ท่ไี ด้จาก ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๒

การกุมอํานาจในส่วนกลางมีปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอํานาจไม่จําเป็ นต้องได้ทุกอย่างไป หมด และความขัดแย้งก็ไ ม่จําเป็ นต้อ งมีล กั ษณะเอาเป็ นเอาตาย กระทังอาจกล่ ่ าวได้ว่าการปฏิรูป โครงสร้างอํานาจ แท้จริงแล้วคือการปฏิรปู การเมืองอีกวิธหี นึ่ง ในด้านความอยูร่ อดมันคงของสั ่ งคม การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจยังนับเป็นยุทธศาสตร์สําคัญทีจ่ ะ ทําให้ประเทศไทยมีความพร้อมมากขึน้ ในการอยู่ร่วมกับกระแสโลกาภิวตั น์ ทัง้ นี้เนื่องเพราะการปล่อยให้ ประชาชนในท้อ งถิ่นที่อ่อ นแอตกอยู่ภายใต้อํ านาจของตลาดเสรี โดยไม่มกี ลไกป้องกันตัว ใดๆ ย่อ ม นําไปสู่หายนะของคนส่วนใหญ่อย่างเลีย่ งไม่พน้ คณะกรรมการปฏิรปู ตระหนักดีว่าการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจในระดับลึกซึง้ ถึงรากไม่ใช่เรื่องง่าย และอาจจะส่ง ผลกระทบต่ อ หลายฝ่ายที่เกี่ยวข้อ ง แต่ เ ราก็เ ชื่อ ว่าการปรับปรุง ประเทศชาติใ นทิศทาง ข้างต้นมีความเป็ นไปได้ ถ้าหากประชาชนส่วนใหญ่มฉี ันทานุ มตั วิ ่าสิง่ นี้คอื กุญแจดอกใหญ่ท่จี ะนํ าไปสู่ ความเจริญรุง่ โรจน์ของบ้านเมือง ดังนัน้ เราจึงใคร่ขอเรียนเชิญประชาชนคนไทยทุกหมู่เหล่า สื่อมวลชนทุกแขนง ตลอดจนพรรค การเมืองทุกพรรคและกลุ่มการเมืองทุกกลุ่มมาช่วยกันพิจารณาข้อเสนอชุดนี้อย่างจริงจังตัง้ ใจ เพื่อจะได้ นํ าบรรยากาศสัง คมไปสู่การวางจัง หวะก้าวขับเคลื่อ นผลัก ดันให้ก ารปฏิรูปโครงสร้างอํานาจปรากฏ เป็นจริง

ด้วยมิตรภาพ คณะกรรมการปฏิรปู ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๓

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ ฉบับสมบูรณ์ โดย คณะกรรมการปฏิรปู วันที ่ ๑๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๔

ความเหลื่อมลํ้าในความสัมพันธ์ทางอํานาจนับเป็ นปญั หาใหญ่ท่สี ุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็ นต้นตอบ่อเกิดของปญั หาสําคัญอื่นๆอีกหลายเรือ่ ง โดยเฉพาะอย่างยิง่ คือปญั หาความไม่เป็ นธรรม ในสังคม ความสัมพันธ์ทางอํานาจมีหลายแบบ และถูกคํ้าจุนไว้ดว้ ยโครงสร้างทัง้ ทีเ่ ป็ นทางการและไม่เป็ น ทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอํานาจที่มพี ลังสูงสุดและส่งผลกําหนดต่อโครงสร้าง อํานาจอื่นทัง้ ปวงคือโครงสร้างอํานาจรัฐ ด้ ว ยเหตุ ด ัง นี้ การปรับ สมดุ ล หรือ การลดความเหลื่อ มลํ้ า ในความสัม พัน ธ์ ท างอํ า นาจ จึง จํา เป็ น ต้อ งอาศัย การปฏิรูป โครงสร้า งอํ า นาจของรัฐ ซึ่ง ประกอบด้ว ยกลไกการปกครองต่ า งๆ เรา จําเป็ นต้องจัดระเบียบกลไกเหล่านี้เสียใหม่ เพื่อให้ประชาชนทุกหมู่เหล่าสามารถเข้าถึงอํานาจได้อย่าง เท่าเทียมกัน ตลอดระยะเวลาประมาณ ๑๒๐ ปี ท่ผี ่านมา ระเบียบอํานาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ใน ลัก ษณะ รวมศู นย์ท่ีส่ ว นกลาง ทัง้ นี้ โดยมีรฐั บาลเป็ น ผู้บงั คับบัญ ชาสูง สุ ด ของระบบบริห ารราชการ แผ่นดินอันประกอบ ด้วยกระทรวงทบวงกรมซึ่งมีกงิ่ ก้านสาขาครอบคลุมพืน้ ทีท่ วประเทศ ั่ และมีอํานาจ บริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล แน่ ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดงั กล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวง ในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทัง้ มีบทบาทสําคัญในการสร้างความเป็ น ปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่ อย่างไรก็ด ี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจ การเมือ งและสัง คมได้ทํา ให้ก ารบริห ารจัด การประเทศแบบสัง่ การจากข้างบนลงมา กลายเป็ นเรื่องไร้ประสิทธิภาพ ไม่สอดคล้องกับความเป็ นจริงที่สลับซับซ้อนขึน้ กระทังในหลายๆ ่ กรณี ได้กลายเป็ นเหตุแห่งปญั หาเสียเอง ที่สํ า คัญ คือ การที่อํ า นาจรัฐ กระจุ ก ตัว อยู่ต รงศู น ย์ก ลาง ย่อ มทํา ให้เ กิด ความเหลื่อ มลํ้า ทาง เศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่างมากมาย ขณะเดียวกันก็ทําให้ไม่สามารถเปิ ดพืน้ ทีท่ างการ เมืองได้เพียงพอสําหรับประชาชนที่นับวันยิง่ มีความหลากหลายกระจายเหล่า สภาพเช่นนี้ส่งผลให้เกิด ความไม่เป็ นธรรมในหลายๆด้าน ซึง่ มักนําไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง นอกจากนี้ โครงสร้างอํานาจที่ถอื เอารัฐเป็ นตัวตัง้ และสังคมเป็ นตัวตาม ยังเป็ นอุปสรรคสําคัญ ของการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะมันทําให้การเติบโตของประชาสังคมที่จะทําหน้าทีค่ วบคุมกํากับรัฐ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๔

เป็ นไปได้ยาก ประชาชนพลเมืองจํานวนมากถูกทําให้เคยชินกับความเฉื่อยเนือยเรื่องส่วนรวม บ่มเพาะ ความคิดหวังพึง่ และขยาดขลาดกลัวทีจ่ ะแสดงพลังของตน ในอีก ด้า นหนึ่ ง การควบคุ ม บ้านเมือ งโดยศู น ย์อํ า นาจที่เ มือ งหลวงได้ทํา ให้ท้อ งถิ่น อ่ อ นแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทังดู ่ แลตัวเองไม่ได้ในหลายๆกรณี โครงสร้างการปกครองแบบสังการจากเบื ่ อ้ งบน ได้มสี ่วนทําลายอัตลักษณ์ของท้องถิน่ ในหลายทีห่ ลายแห่ง ผูค้ นในท้องถิน่ ต้องสูญเสียทัง้ อํานาจในการ จัดการชีวติ ตัวเอง สูญเสียทัง้ ศักดิ ์ศรี และความภาคภูมใิ จในวิถวี ฒ ั นธรรมของตน ยัง ไม่ ต้ อ งเอ่ ย ถึง ว่ า การดํ า เนิ น แผนพัฒ นาเศรษฐกิจ และสัง คมด้ว ยวิธ ีกํ า หนดนโยบายจาก ส่วนกลาง โดยเพิกเฉยต่อความเรียกร้องต้องการของประชาชนในชุมชนท้องถิน่ ก็ยงิ่ ส่งผลให้ทอ้ งถิน่ ไร้ อํานาจในการจัดการเรือ่ งปากท้องของตน กระทังเข้ ่ าไม่ถงึ ทรัพยากรทีจ่ าํ เป็นต่อการดํารงชีพ เมื่อสังคมถูกทําให้อ่อนแอ ท้องถิน่ ถูกทําให้อ่อนแอ และประชาชนจํานวนมากถูกทําให้อ่อนแอ ปญั หาทีป่ ้ อนกลับมายังศูนย์อํานาจจึงมีปริมาณท่วมท้น การทีก่ ลไกแก้ปญั หาในระดับล่างมีไม่พอ ทําให้ รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ลน้ เกินจากทุกภาคส่วนของสังคม ซึง่ ยิง่ ทําให้ ขาดทัง้ ประสิทธิภาพและเสถียรภาพในการทํางาน สถานการณ์ดงั กล่าวได้ถูกซํ้าเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวตั น์ ซึง่ มีระบบเศรษฐกิจ แบบไร้พรมแดนเป็ นพลังขับเคลื่อนสําคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทําให้รฐั ไทยมีอํานาจลดลง ในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอํานาจมากขึ้นในการกําหนดชะตากรรมของ ประชาชน การที่รฐั ไทยยังคงรวมศูนย์อํานาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ ยม แต่กลับมีอํานาจน้อยลง ในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอํานาจน้ อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนัน้ นับเป็ นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิน่ ต่ างๆเป็ นอย่างยิง่ เพราะทําให้ประชาชนในท้องถิน่ แทบจะ ป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมือ่ ต้องเผชิญกับผูป้ ระกอบการรายใหญ่ทม่ี ที ุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือ มีระบบบริหารจัดการทีเ่ หนือกว่าอย่างสิน้ เชิง ด้วยเหตุผลทัง้ หลายทัง้ ปวงนี้ การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ ด้วยการโอนอํานาจการบริหารจัดการ ตนเองไปให้ท้องถิน่ จึงกลายเป็ นความจําเป็ นเร่งด่วน และนับเป็ นการปรับสมดุลของประเทศครัง้ สําคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงือ่ นไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยทีแ่ ปรเปลีย่ นไป อย่างไรก็ตาม การกระจายอํานาจจากส่วนกลางสู่ทอ้ งถิน่ จะต้องไม่ใช่เป็ นแค่การถ่ายโอนอํานาจ จากองค์กรปกครองใหญ่ สู่องค์กรปกครองเล็ก หรือเป็ นเพียงการสร้างระบบรวมศูนย์อํานาจขึ้นมาใน ท้องถิน่ ต่างๆ แทนการรวมศูนย์อํานาจไว้ทศ่ี ูนย์กลาง หากจะต้องดําเนินการควบคู่ไปกับการลดอํานาจรัฐ และเพิม่ อํานาจประชาชนโดยรวมด้วย เช่นนี้แล้ว หลักการเบื้องต้นของการกระจายอํานาจคือการเปิ ดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่น สามารถจัดการชีวติ และชุมชนของตนเองได้มากขึน้ โดยเฉพาะส่วนทีเ่ กี่ยวข้องกับการวางแผนและการ พัฒนาคุณภาพชีวติ การตัดสินใจ และการอนุ มตั /ิ อนุ ญาตให้มกี ารดําเนินการใดๆในท้องถิน่ ทีอ่ าจส่งผล กระทบต่อคุณภาพชีวติ ของประชาชน ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๕

ขณะเดีย วกั น การกระจายอํ า นาจสู่ ท้ อ งถิ่น จะต้ อ งสอดประสานไปกับ การส่ ง เสริม ให้ ใ ช้ ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจ และการบริหารจัดการด้านต่างๆในสังคม นอกเหนือจากการอาศัย ระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน อันเป็นรูปแบบหลักอยูใ่ นปจั จุบนั แน่ นอน การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจในทิศทางนี้ ย่อมนํ าไปสู่การเปลีย่ นแปลงบทบาทและอํานาจ หน้ าที่ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็ นรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ชุมชนท้องถิ่น ภาคเอกชน ภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคม หากเราต้องการลดความเหลื่อมลํ้าในสังคมไทย ก็ย่อม เลีย่ งไม่พ้นที่จะต้องจัดความสัมพันธ์ทางอํานาจระหว่างภาคส่วนต่างๆของสังคมไทยอย่างลึกซึง้ ถึงราก อีกทัง้ จําเป็ นต้องมีการปรับฐานความคิดเรือ่ งอํานาจจากความสัมพันธ์แนวดิง่ เป็นแนวราบมากขึน้ ดังนัน้ ท้องถิน่ ตามแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอํานาจดังกล่าว จึงไม่ได้หมายถึง อปท.เพียงอย่าง เดียว หากยังรวมถึงชุมชน ประชาชนและภาคประชาสังคมของแต่ละพืน้ ที่ไว้อย่างแยกไม่ออก การเพิม่ อํานาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองจะต้องเป็ นส่วนสําคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอํานาจตัง้ แต่ต้น และอํ านาจของ อปท.ที่จะได้รบั การถ่ ายโอนเพิ่ม ขึ้นจากรัฐบาล จะต้อ งถู ก กํ ากับและตรวจสอบโดย ประชาชนในชุมชนหรือภาค ประชาสังคมในท้องถิน่ ได้ในทุกขัน้ ตอน โดยมีทงั ้ โครงสร้างและกระบวนการ รองรับอย่างชัดเจน กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คอื การปฏิรูปโครงสร้างอํ านาจควรต้องเป็ นกระบวนการเดียวกันกับการ ขยายและพัฒนาระบอบประชาธิปไตย โดยมีเจตจํานงอยู่ทก่ี ารปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ของประชาชน ในท้องถิน่ ต่างๆ ซึง่ ประกอบส่วนขึน้ เป็ นองค์รวมของประชาชนทัง้ ประเทศ จากแนวคิดทีก่ ล่าวมาข้างต้น คณะกรรมการปฏิรปู จึงมีขอ้ เสนอ ดังต่อไปนี้

๑. การกระจายอํานาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น ๑.๑ บทบาทของรัฐบาลและท้องถิ่ น

เพื่อความสงบเรียบร้อยและเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ รัฐบาลยังคงมีอํานาจหน้าที่ และความรับผิดชอบในการต่ างประเทศ การป้องกันประเทศ การดูแ ลความสงบเรียบร้อ ยของสังคม ภาพรวม การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การดําเนินกระบวนการใน ระบบยุตธิ รรม และการจัดให้มรี ะบบสวัสดิการพืน้ ฐานสําหรับประชาชนในประเทศ เป็ นต้น ขณะที่ท้อ งถิ่น ซึ่งประกอบด้ว ยประชาชน องค์ก รชุมชน องค์กรประชาสังคม คณะกรรมการ ประชาสังคมประจําท้องถิน่ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ทัง้ ในระดับจังหวัดและระดับตํ่ากว่าจังหวัด ควรมีอํ านาจหน้ า ที่แ ละความรับ ผิด ชอบอย่ างเต็ม ที่ใ นการพัฒนาท้อ งถิ่น การรัก ษาความสงบ การ คุ้มครองชีวติ และทรัพย์สนิ ในท้องถิ่น และการให้บริการพื้นฐานแก่ ประชาชน ไม่ว่าจะเป็ น การศึกษา การแพทย์และสาธารณสุข ศาสนธรรม ศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาทางหลวงชนบท การดูแลรักษาและ ใช้ประโยชน์ทรัพยากร การส่งเสริมการเกษตรและสหกรณ์ การพัฒนาแหล่งนํ้าชลประทาน การพัฒนา ฝีมอื แรงงาน หรือบริการอื่นๆ ในจังหวัดและในท้องถิน่ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๖

บทบาทของรัฐบาลในการกํากับดูแลการบริหารจัดการท้องถิน่ ควรมีเท่าที่จําเป็ น เพื่อคุ้มครอง ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิน่ และประโยชน์ของประเทศชาติเท่านัน้ และรัฐบาลต้องไม่ใช้อํานาจเข้า ไปแทรกแซงหรือยับยัง้ การบริหารจัดการท้องถิน่ หรือถอดถอนผูบ้ ริหารท้องถิน่ ดังนัน้ การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจจึงจําเป็ นต้องถอดสายอํานาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไป แทรกแซงการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ไม่ว่าจะเป็ นอํานาจในการพิจารณาอนุ มตั ิ/ อนุ ญาต อํานาจในการตัดสินใจทีเ่ กี่ยวข้องกับคุณภาพชีวติ ของประชาชนในท้องถิน่ อํานาจในการยับยัง้ ข้อบัญญัตขิ องท้องถิน่ หรืออํานาจในการถอนถอนผูบ้ ริหารและสภาท้องถิน่ เนื่องจากราชการส่วนภูมภิ าคเป็นสายอํานาจบัญชาการทีส่ าํ คัญของรัฐบาล ซึง่ สามารถเข้าไป แทรกแซงหรือทับซ้อนกับอํานาจในการจัดการตนเองของท้องถิน่ ดังนัน้ จึงเสนอให้ยบุ เลิกราชการส่วน ภูมภิ าค โดยปรับบทบาทของหน่ วยราชการในระดับจังหวัดให้เหลือเพียง ๓ รูปแบบคือ ๑) สํานักงานประสานนโยบาย หรือ สํานักงานบริการทางวิชาการ เช่น ศูนย์วจิ ยั ข้าว สถานี ประมง ศูนย์วจิ ยั มลพิษสิง่ แวดล้อม เป็ นต้น เพื่อสนับสนุ นการทํางานของส่วนกลางหรือ ท้องถิน่ ๒) สํานักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจทีร่ ฐั บาลเป็ นผูด้ ําเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมลู ค่าเพิม่ การจัดทําหนังสือเดินทาง เป็นต้น และ ๓) สํานักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิน่ ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่ วยงานราชการส่วนภูมภิ าคในระดับจังหวัด ให้ยกเป็ น อํานาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิน่ ในระดับจังหวัดและระดับตํ่ากว่าจังหวัด

๑.๒ รูปแบบของการบริ หารจัดการและการปกครองส่วนท้องถิ่ น การบริหารจัดการตนเองของท้องถิน่ ประกอบด้วย ๒ กลไกหลัก กลไกแรกเป็ นการบริหารจัดการ ตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิน่ ด้วยรูปแบบและกลไกแบบประชาสังคม ซึง่ มีอยู่แต่ดงั ้ เดิมและ หลากหลายในแต่ละพืน้ ที่ สอดประสานกับกลไกทีส่ องคือ การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิน่ ซึง่ ได้รบั การถ่ายโอนอํานาจหน้าทีจ่ ากรัฐบาล ผูบ้ ริหารและสภาท้องถิน่ ซึง่ มาจากการเลือกตัง้ ของประชาชน เป็ นผูป้ ฏิบตั หิ น้าทีบ่ ริหารราชการ ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ เช่นเดิม แต่องค์กรปกครองท้องถิน่ จะต้องรับรองและสนับสนุ น บทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคมในการมีส่วนร่วมในการบริหารราชการ และการจัดบริการต่างๆ ภายในท้องถิน่ ยิง่ ไปกว่านัน้ ในการตัดสินใจที่มผี ลสําคัญต่ อการวางแผนพัฒนาท้องถิน่ และต่อคุณภาพชีวติ ของประชาชน ยังจําเป็ นต้องสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิน่ และชุมชน ผ่าน ทางคณะกรรมการประชาสังคม ซึง่ ประกอบด้วย ผูแ้ ทนจากองค์กรชุมชน องค์กรอาชีพ องค์กรศาสนา หรือองค์กรประชาสังคมอื่นๆ เพื่อช่วยให้เกิดการปรึกษาหารือและต่อรองร่วมกัน รวมถึงเชื่อมโยงการ บริหารราชการทีผ่ ่านตัวแทนในระบบประชาธิปไตย กับการใช้อํานาจการตัดสินใจโดยตรงของประชาชน ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๗

อันเป็ นประชาธิปไตยโดยตรงเช่น การลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อเพื่อยับยัง้ การตัดสินใจของ องค์กรปกครองท้องถิน่ การปกครองท้องถิน่ จะแบ่งเป็ น ๒ ระดับ โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็ นผูบ้ ริหารท้องถิน่ ในระดับจัง หวัด และให้เ ทศบาลและองค์ก ารบริห ารส่ว นตํ าบล เป็ นผู้บริห ารท้อ งถิ่นในระดับตํ่ากว่า จังหวัด ในอนาคต ควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตําบลที่มอี ยู่ให้เป็ นเทศบาล ทัง้ นี้ ในการยกระดับ ดังกล่าวควรคํานึงถึงขนาดหรือจํานวนประชากรทีเ่ หมาะสมต่อการให้บริการทีด่ แี ละมีประสิทธิภาพ และ คํานึ ง ถึง รูปแบบการเลือ กตัง้ ผู้บริห ารและสภาท้อ งถิ่น ที่จะไม่ใ ห้เ กิด ความได้เ ปรียบหรือ เสียเปรียบ ระหว่างชุมชนทีอ่ ยูใ่ นเขตเมือง และชุมชนในเขตชนบท (ซึง่ อาจมีจาํ นวนประชากรน้อยกว่าในเขตเมือง)

๑.๓ ขอบเขตอํานาจของการปกครองส่วนท้องถิ่ น การกํ า หนดขอบเขตอํ า นาจที่เ หมาะสมของท้อ งถิ่น จะพิจ ารณาจากอํ า นาจในการจัด การ ทรัพยากรและกลไกทีจ่ าํ เป็ นในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมใน ๔ มิติ คือ  มิ ติ การจัด การทรัพ ยากรธรรมชาติ และสิ่ ง แวดล้อม ท้องถิ่นต้อ งมีอํ านาจในการ บริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิน่ รวมถึงการจัดการภัย พิบตั ทิ างธรรมชาติ และการจัดหาและการจัดสรรที่ดนิ เพื่อการทํากิน เพื่อที่อยู่อาศัย และเพื่อคุณภาพ ชีวติ ของประชาชนในท้องถิน่ ขณะเดียวกัน ก็ต้องรับรองและขยายบทบาทและสิทธิของชุมชน/ประชาชน ในการบริหารจัดการทรัพยากรและสิง่ แวดล้อม ไม่ว่าจะเป็ นบทบาทที่มอี ยู่เดิมเช่น การจัดการป่าชุมชน การจัด การเหมือ งฝาย การคุ้มครองพื้นที่ชุ่มนํ้ าและประมงชายฝ งั ่ หรือ บทบาทที่จะมีเ พิ่มเติมขึ้นใน อนาคต เช่น การจัดการสวนหรือพืน้ ทีส่ าธารณะในเขตเมือง เป็นต้น  มิ ติการจัดการเศรษฐกิ จ ท้องถิน่ ต้องมีบทบาทในการสนับสนุ นการประกอบอาชีพของ ประชาชน และการสร้า งความเข้ม แข็ง ของเศรษฐกิจ ชุ ม ชนในท้อ งถิ่น โดยเฉพาะการส่ ง เสริม และ พัฒนาการเกษตร การคุ้มครองและพัฒนาฝี มอื แรงงาน การคุ้มครองและพัฒนาระบบสวัสดิการชุมชน การสนับสนุ นตลาดและการแลกเปลี่ยนภายในท้องถิน่ และการป้องกันการผูกขาดและการค้าที่ไม่เป็ น ธรรม รวมถึงท้องถิน่ จะต้องมีอํานาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้เพิม่ ขึน้ และสนับสนุ นให้เกิดการระดม ทุนและจัดตัง้ กองทุนต่างๆ ในท้องถิน่ และชุมชน  มิ ติการจัดการสังคม ท้องถิน่ ต้องเข้ามามีบทบาทร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคม ในการอนุรกั ษ์และฟื้นฟูวฒ ั นธรรม ภูมปิ ญั ญา และจิตวิญญาณของชุมชนและประชาชนในท้องถิน่ รวมถึง ต้องมีบทบาทร่วมกับชุมชนและประชาชนในการจัดการศึกษา การสร้างเสริมสุขภาพ การคุม้ ครองชีวติ และทรัพย์สนิ และการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนผูด้ อ้ ยสิทธิและโอกาส  มิ ติการจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นต้องมีอํานาจในการตัดสินใจ และการวางแผน พัฒนาซึง่ สามารถกําหนดอนาคตของตนเอง ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในท้องถิน่ รวมถึงควรมี ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๘

บทบาทและอํานาจร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการดูแลรักษาความสงบพืน้ ฐานในพืน้ ทีข่ องตน เช่น การจัดการจราจร หรือการไกล่เกลีย่ ข้อพิพาท เป็นต้น องค์กรปกครองท้องถิน่ ทัง้ ในระดับจังหวัด (หรือ อบจ) และระดับตํ่ากว่าจังหวัด (เทศบาลหรือ อบต.) ต้องมีบทบาทและอํานาจในการแก้ไขปญั หา และแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆ ในพื้นที่ ร่วมกับชุมชน และภาคประชาสังคมในพืน้ ที่ โดยไม่ต้องเฝ้ารอการแก้ไขปญั หาจากรัฐบาล เช่น การจัดการสาธารณภัย การแก้ไขข้อพิพาทกรณีปา่ ไม้ทด่ี นิ การปิดเปิดเขือ่ นและประตูระบายนํ้า หรือการปฏิรปู ทีด่ นิ เป็นต้น นอกจากนี้ ท้องถิ่นควรมีบทบาทหน้ าที่ในการป้องกันและแก้ไขปญั หาสาธารณภัยอย่างเป็ น ระบบ ทัง้ ระยะสัน้ และระยะยาว โดยยึดหลักความเป็ นธรรมระหว่างท้องถิน่ ทัง้ ในด้านการรับภาระการ แก้ปญั หาและการชดเชยเยียวยา

๑.๔ การเสริ มอํานาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่ น เพื่อสนับสนุ นให้ทอ้ งถิน่ มีอํานาจในการบริหารจัดการตนเองได้ดขี น้ึ จําเป็ นต้องเสริมอํานาจของ ท้องถิน่ โดยเฉพาะอํานาจทางการคลังและอํานาจในการบริหารจัดการบุคลากร ในแง่การคลัง ปจั จุบนั องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ จํานวนมากยังคงต้องพึ่งพาเงินอุดหนุ นจาก รัฐบาล ทําให้ขาดความคล่องตัว ในการบริห ารจัด การ และไม่สามารถตอบสนองความต้อ งการของ ประชาชนในพื้นที่ได้อย่างที่ควรจะเป็ น ยิง่ ไปกว่านัน้ การพึ่งพาเงินอุดหนุ นจากรัฐบาลยังทําให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ ต้องมีความรับผิดชอบต่อการดําเนินนโยบายจากรัฐบาลเพื่อทีจ่ ะได้รบั งบประมาณ สนับสนุนในการดําเนินงาน มากกว่าทีจ่ ะมีความพร้อมรับผิดต่อประชาชนผูเ้ สียภาษีในพืน้ ทีโ่ ดยตรง ดังนัน้ เพื่อสนับสนุ นให้เกิดความเป็ นอิสระในการบริหารจัดการของท้องถิน่ มากขึน้ รัฐบาลควร ถ่ายโอนอํานาจการจัดเก็บภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น (เช่น ภาษีท่ดี นิ ภาษีสงิ่ แวดล้อม) หรือแบ่งสรร สัดส่วนภาษีทส่ี ่วนกลางจัดเก็บให้แก่ส่วนท้องถิน่ มากขึน้ เช่น เพิม่ สัดส่วนภาษีมลู ค่าเพิม่ ทีท่ อ้ งถิน่ ได้รบั จากร้อยละ ๑๐ (หรือร้อยละ ๐.๗ ของมูลค่าเพิม่ ) เป็นร้อยละ ๓๐ (หรือร้อยละ ๒.๑ ของมูลค่าเพิม่ ) ขณะเดียวกัน ท้องถิน่ ก็ควรมีอํานาจโดยชอบธรรมในการใช้มาตรการทางภาษี ในการสนับสนุ น การดําเนินนโยบายของตนในขอบเขตทีเ่ หมาะสมและเป็ นธรรม เช่น การเพิม่ อัตราภาษียานพาหนะเพื่อ สนับสนุ นนโยบายการแก้ไขปญั หาสิง่ แวดล้อมในจังหวัด หรือการลดหย่อนภาษีสําหรับผู้ท่ลี งทุนหรือ สนับสนุนการสร้างพืน้ ทีส่ เี ขียวหรือพืน้ ทีส่ ร้างสรรค์สาํ หรับเยาวชน เป็นต้น รัฐบาลควรใช้งบประมาณของรัฐบาล (เงินส่ว นของรัฐไม่ใช่ขององค์กรปกครองท้อ งถิ่น) มา จัดสรรเป็ นเงินอุดหนุ นทัวไป ่ ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิน่ โดยมุ่งอุดหนุ นให้เกิดการลดความเหลื่อมลํ้า ระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ (ตัวอย่างเช่น เกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าที่ คณะกรรมการปฏิรูปเสนอ 1) และไม่ควรมีเงื่อนไขในการใช้งบประมาณกํากับไปด้วย สําหรับในกรณีท่ี 1

รายละเอียดดูในเอกสาร : ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพือ่ ลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม ของคณะกรรมการ ปฏิรูป

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๒๙

รัฐบาลมีนโยบายและงบประมาณสนับสนุ นที่เฉพาะเจาะจงก็ให้ใช้เงิน อุดหนุ นเฉพาะกิจ และควรถือว่า งบประมาณดัง กล่า วเป็ นงบประมาณของรัฐบาล มิใ ช่ บงั คับโดยทางอ้อ มให้นับเป็ นงบประมาณของ ท้องถิน่ เช่นดังปจั จุบนั ท้องถิน่ ต้องมีอํานาจในการจัดการระบบการคลังของตน เช่น การลงทุน การกู้ยมื การร่วมทุน และการจัดตัง้ กองทุน เพื่อสนับสนุ นการปฏิบตั ภิ ารกิจของท้องถิน่ และเสริมหนุนความเข้มแข็งของชุมชน ในแง่บุคลากร องค์กรปกครองท้องถิน่ ต้องสามารถพัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารบุคลากรที่ เหมาะสมสําหรับท้องถิ่น เช่น การคัดเลือกบุคลากร และระบบแรงจูงใจที่เอื้ออํานวยให้บุคลากรที่ม ี ความสามารถ และบุคลากรในท้องถิน่ ได้เข้ามาทํางานร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิน่ หรือการให้ชุมชน และประชาชนได้มสี ่วนร่วมในการประเมินผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และบุคลากรภายใน ท้องถิน่ เป็ นต้น ในด้านเศรษฐกิจ แนวโน้ มทัวไปคื ่ อ การค้าและการลงทุนในโลกมีลกั ษณะไร้พรมแดนมากขึ้น เนื่องจากกระแสโลกาภิวตั น์ ขณะเดียวกันอํานาจของรัฐในการบริหารจัดการเศรษฐกิจก็ลดลง ทําให้ ผู้ประกอบการที่มที ุนมากกว่า มีเ ทคโนโลยีสูง กว่ าหรือ มีการบริห ารจัด การที่ดีกว่าจะเป็ นผู้ได้เปรียบ นานาประเทศจึงหันมาให้อํานาจท้องถิน่ ในการปกป้อง คุม้ ครอง และสนับสนุ นการปรับตัวของประชาชน ในทางเศรษฐกิจและสังคมมากขึน้ ดัง นัน้ นอกจากการเสริม อํานาจทางด้านการคลัง และทางด้านบุ ค ลากร จึง ควรจัด ระบบให้ ท้องถิ่นมีอํานาจมากพอที่จะสามารถป้องกันและแก้ไขความเสียหายหรือเสียเปรียบอันเกิดจากกระแส โลกาภิวตั น์ในทุกมิติ ทัง้ ทางเศรษฐกิจและทางสังคม ไม่ว่าความเสียหายหรือความเสียเปรียบนัน้ จะเป็ น ผลแห่งการทําสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่กต็ าม

๑.๕ ความสัมพันธ์ในการบริ หารจัดการท้องถิ่ น แม้ว่าการบริหารจัดการตนเองของท้องถิน่ จะเป็ นหัวใจสําคัญของการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ แต่ ในยุคสมัยที่มเี งื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อม มีความซับซ้อนและมีความเชื่อมโยงข้าม ท้องถิน่ ข้ามภูมภิ าค หรือแม้กระทังข้ ่ ามชาติ มากขึน้ เรื่อยๆ การสร้างความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการ ท้อ งถิ่น จึง เป็ น สิ่ง ที่ม ีค วามสํ า คัญ มาก คณะกรรมการปฏิรูป เห็น ว่ า การสร้า งระบบความสัม พัน ธ์ท่ี สร้างสรรค์และจําเป็ นต่อการบริหารจัดการตนเองของท้องถิน่ มีอยูด่ ว้ ยกัน ๓ ส่วนคือ ๑.๕.๑ ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่ น เมื่อรัฐบาลได้ให้อํานาจแก่ท้องถิน่ ในการบริหารจัดการตนเอง รวมถึงการกําหนดแนวทางการ พัฒนาให้แก่ทอ้ งถิน่ มากขึน้ แล้ว บทบาทในการกําหนดนโยบายการพัฒนาต่างๆ จึงควรเป็ นของท้องถิน่ มากขึน้ หน่ วยราชการควรทําหน้าทีเ่ ป็ นหน่วยงานทางวิชาการ ซึง่ เสนอทางเลือกในการจัดการและแก้ไข ปญั หาต่างๆ แก่ทอ้ งถิน่ แต่มใิ ช่ตดั สินใจหรือดําเนินการแทน หากหน่ วยงานส่วนกลางเห็นว่ามีความจําเป็ นที่จะต้องแนะนํ าทิศทางเชิงนโยบายต่อท้องถิ่น อย่างจริงจัง หน่ วยงานก็ยงั สามารถดําเนินการผ่านทางกลไกการสนับสนุ นงบประมาณของส่วนกลาง ทีม่ ี ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๐

การกําหนดเป้าหมายการดําเนินการทีช่ ดั เจน เพื่อโน้มน้าวให้นโยบายท้องถิน่ เป็ นไปในทิศทางที่รฐั บาล หรือหน่วยงานเห็นว่าเหมาะสม ั่ สําหรับการวางแผนการพัฒนาพื้นที่ (เช่น แผนพัฒนาชายฝงทะเลภาคใต้ หรือการให้สมั ปทาน เพื่อพัฒนาเหมืองแร่) รัฐบาลก็ยงั คงนํ าเสนอทิศทางการวางแผนต่ อท้องถิ่นต่ างๆ ได้ แต่ การตัดสินใจ จะต้อ งมาจากท้อ งถิ่น ชุมชน และประชาชนในท้องถิ่นเท่ านัน้ รัฐบาลจึง จําเป็ นต้อ งประสานงานกับ ท้องถิน่ อย่างใกล้ชดิ และต้องเคารพในการตัดสินใจของท้องถิน่ ทีอ่ าจกําหนดทิศทางการพัฒนาในพืน้ ที่ ของตน ซึง่ แตกต่างไปจากแนวทางทีร่ ฐั บาลกําหนดไว้กเ็ ป็ นได้ ทัง้ นี้ รวมถึงการทําข้อตกลงการค้าหรือข้อตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ซึง่ อาจก่อให้เกิด ผลกระทบทางลบต่ อคุณ ภาพชีว ิต และการพัฒนาเศรษฐกิจของท้อ งถิ่น รัฐบาลควรปรึก ษาหารือ กับ ท้องถิ่น ก่ อนที่จะมีก ารทําข้อตกลงกับต่ างประเทศ เพื่อป้อ งกันผลทางลบที่จะเกิดขึ้นกับท้องถิ่นและ ชุมชน แต่หากมีผลกระทบเกิดขึน้ ท้องถิน่ ควรมีอํานาจและกลไกทีส่ ามารถแก้ไข บรรเทา และเยียวยา ผลกระทบทีเ่ กิดขึน้ นัน้ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อเป็ นเช่นนี้ สิง่ ที่จําเป็ นในอนาคตคือ การพัฒนารูปแบบการประสานงานระหว่างรัฐบาลกับ ท้องถิน่ โดยอาจใช้รูปแบบการทําข้อตกลงร่วมกันในการกําหนดนโยบายการบริหารจัดการของแต่ละ ท้อ งถิ่น หรือ การมีค ณะกรรมการประสานงานเพื่อ พัฒนาท้องถิ่น (ซึ่ง จะต้อ งมีผู้แทนชุ มชนหรือ ภาค ประชาสังคมในสัดส่วนทีเ่ หมาะสม) และสํานักงานประสานงานนโยบายประจําจังหวัด เพื่อประสานงาน ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิน่ ในกรณีท่รี ฐั บาลจําเป็ นต้องกําหนดให้ท้องถิน่ ปฏิบตั ิตาม เพื่อผลประโยชน์ ของประชาชนและ ประเทศชาติเป็ นส่วนรวม รัฐบาลสามารถดําเนินการได้ตามขอบเขตอํานาจทีร่ ะบุไว้โดยพระราชบัญญัติ เท่านัน้ เช่น การจัดการภัยพิบตั ฉิ ุ กเฉิน ในกรณีทเ่ี กิดข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองท้องถิน่ ก็ให้ใช้ระบบอนุ ญาโตตุลาการ (ตามข้อตกลงร่วมกัน) ในการไกล่เกลีย่ เป็ นลําดับแรก แต่หากยังไม่สามารถตกลงกันได้ ก็จะต้องนําความ ขึน้ สู่ศาลปกครอง (ซึง่ มีการจัดตัง้ แผนกคดีทอ้ งถิน่ เป็ นการเฉพาะ) โดยทีร่ ฐั บาลจะต้องไม่มอี ํานาจในการ ถอดถอนผูบ้ ริหารท้องถิน่ โดยตรงดังเช่นทีผ่ ่านมา ๑.๕.๒ ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่น ในสภาพความเป็ น จริง ท้ อ งถิ่ น แต่ ล ะแห่ ง มิไ ด้ ดํ า รงอยู่ อ ย่ า งเป็ น เอกเทศ หรือ มีเ ฉพาะ ความสัมพันธ์กบั ราชการส่วนกลางโดยตรงเท่านัน้ ท้องถิน่ แต่ละแห่งต้องอยู่ร่วมกับท้องถิน่ อื่นๆ ในพืน้ ที่ หรือในระบบนิเวศวัฒนธรรมหรือในเงื่อนไขทีส่ มั พันธ์กนั การตัดสินใจและการดําเนินการของท้องถิน่ จึง ต้องขึน้ อยูค่ วามร่วมมือและการต่อรองระหว่างท้องถิน่ การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจมิได้หมายถึงการสร้าง อํานาจของท้องถิน่ แต่ละแห่งขึน้ มาเป็ นเอกเทศ โดยปราศจากความร่วมมือซึง่ กันและกัน ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นอาจเป็ นไปเพื่อการจัดการรับมือกับเงื่อ นไขทางทรัพยากรและ สภาพแวดล้อ ม เช่น การบริห ารจัด การลุ่ มนํ้ า การจัด การทรัพ ยากรทะเลและชายฝ งั ่ เป็ นต้น ซึ่งไม่ สามารถแยกการจากกันเป็ นเอกเทศได้ ดัง นั น้ จึงจํา เป็ น ต้อ งพัฒนากลไกการทํา งานแนวราบเพื่อ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๑

สนับสนุ นการทํางานร่วมกันของท้องถิน่ ต่างๆ ทัง้ กลไกภาครัฐ เช่น คณะกรรมการลุ่มนํ้ า และกลไกภาค ประชาสังคม เช่น เครือข่ายอ่าวไทยตอนใน ให้สอดประสานซึง่ กันและกัน ขณะเดียวกัน ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิน่ ยังเกิดขึน้ ด้วยเหตุจาํ เป็ นทางเศรษฐกิจ เช่น การร่วม ลงทุ นในโครงสร้างพื้น ฐานของท้อ งถิ่นหลายแห่ง (เช่ น การจัด การขยะ หรือ การลงทุ นในโรงไฟฟ้ า พลังงานหมุนเวียน) เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าและความประหยัดในการดําเนินการ รวมถึงอาจเป็ นไปเพื่อ รับมือความเปลีย่ นแปลงทางการค้าและการลงทุน เช่น การบริหารจัดการพื้นทีช่ ายแดนทีเ่ ป็ นแบบแผน เดียวกัน เพื่อให้เกิดความมันคงทางสั ่ งคมและการพัฒนาทางเศรษฐกิจในพืน้ ทีไ่ ปพร้อมๆ กัน การป้องกันและการจัดการภัยพิบตั ติ ่างๆ ยังเป็ นภารกิจสําคัญทีท่ อ้ งถิน่ ต่างๆ ในระบบนิเวศหรือ ระบบลุ่มนํ้ าเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน จะต้องประสานความร่วมมือกันโดยเร่งด่วน ทัง้ เพื่อการพัฒนา ระบบป้องกันและระบบเตือนภัยร่วมกัน การกําหนดแผนตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินร่วมกันหรือสัมพันธ์ กัน และการวางระบบการช่วยเหลือซึง่ กันและกันในการบรรเทาสาธารณภัย และการฟื้ นฟูภายหลังจาก การประสบภัย โดยรัฐ บาลควรสนั บ สนุ น การประสานความร่ ว มมือ ดัง กล่ า ว และเสริม หนุ น ขีด ความสามารถของท้องถิน่ ในการจัดการภัยพิบตั ิ ๑.๕.๓ ความสัม พัน ธ์ ร ะหว่ างองค์ก รปกครองท้ อ งถิ่ น ระดับ จัง หวัด และระดับ ตํ่า กว่ า จังหวัด เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตําบล (อบต.) จะเป็ นหน่ วยบริหารจัดการตนเองขัน้ พืน้ ฐานของ องค์ก รปกครองท้อ งถิ่น และเป็ นกลไกหลัก ในการสนับสนุ นการบริห ารจัด การตนเองของชุ มชนและ ประชาชนในท้องถิน่ ดังนัน้ จึงจําเป็ นต้องเสริมหนุ นความเข้มแข็งของเทศบาลและอบต. ในฐานะหน่ วย บริก ารที่ใ กล้ชิด กับประชาชนมากที่สุด เป็ นลําดับแรก เพื่อ ให้ส ามารถปฏิบตั ิห น้ าที่ต่ างๆ ได้อย่างมี ประสิทธิภาพ องค์การบริหารส่วนจังหวัดจะเป็ นหน่ วยงานท้องถิน่ ในระดับจังหวัด ทําหน้าทีเ่ ชื่อมประสานและ สร้างระบบความสัมพันธ์ของเทศบาลและอบต. ภายในจังหวัด รวมถึงการประสานนโยบายกับรัฐบาล อีก ทัง้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังสามารถช่วยเสริมหนุ นการปฏิบตั งิ านและการพัฒนาของเทศบาลและ อบต.ต่างๆ ภายในจังหวัด โดยช่วยสนับสนุ นการพัฒนาศักยภาพของเทศบาลและอบต. การให้บริการที่ มีความซับซ้อนหรือมีการลงทุนขนาดใหญ่ (เช่น สถานีวจิ ยั การเกษตร หรือการตัดถนนระหว่างอําเภอ หรือระหว่างจังหวัด เป็ นต้น) ทัง้ นี้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จะต้องไม่มอี ํานาจที่เข้าไปก้าวก่ายการ บริหารงานของเทศบาลและอบต.

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๒

๒. การจัดสรรอํานาจใหม่ระหว่างราชการกับองค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคม ๒.๑ แนวคิ ดเบือ้ งต้น แม้ว่าการกระจายอํานาจสู่ทอ้ งถิน่ จะเป็ นหัวใจสําคัญของการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจในสังคมไทย แต่การถ่ายโอนอํานาจและภารกิจต้องไม่ไปหยุดเพียงระดับองค์การปกครองท้องถิน่ เท่านัน้ เพราะอาจทํา ให้เกิดกระจุกตัวของของอํานาจในระดับท้องถิน่ ขึน้ มาอีก หากมองย้อนกลับไปในอดีตจะเห็นว่า ชุมชนล้วนมีบทบาทสําคัญในการบริหารจัดการทรัพยากร และกลไกต่ างๆ ภายในสัง คม ไม่ว่าจะเป็ นการบริห ารจัด การทรัพ ยากรธรรมชาติ การจัด การระบบ สวัสดิการในชุมชน หรืออื่นๆ ซึ่งกลไกชุมชนได้ช่วยสนับสนุ นให้เกิดความเป็ นธรรมและความยังยื ่ นทัง้ ของชุมชนในภาพย่อยและของสังคมในภาพรวม ดังนัน้ จึงเป็ นที่ยอมรับกันในหลายประเทศว่า ชุมชนมี อํานาจทีม่ มี าแต่เดิมในการบริหารจัดการตนเองภายในชุมชนและภายในท้องถิน่ ก่อนทีจ่ ะมีการถ่ายโอน อํานาจจากส่วนกลางมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ เสียอีก การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจครัง้ นี้ จึงต้องการสร้างให้เกิดความสมดุล ระหว่างการใช้อํานาจที่ ได้รบั การถ่ ายโอนมาจากรัฐบาลผ่านมายังองค์ก รปกครองท้อ งถิ่น โดยมีก ฎหมายและระบบราชการ รองรับ กับการรับรองในบทบาทและอํานาจที่มโี ดยธรรมชาติของชุมชน ซึ่งเน้ นการแสวงหาข้อตกลง ร่วมกันมากกว่าการบังคับใช้กฎหมาย และอาจมีกระบวนการที่แตกต่างหลากหลายไปตามระบบนิเวศ วัฒนธรรมของแต่ละชุมชนหรือกลุ่มชาติพนั ธุ์ ทัง้ นี้ ชุมชนในสภาพการณ์ปจั จุบนั มิได้จํากัดอยู่ท่ชี ุมชนท้องถิน่ ดัง้ เดิม หรือผู้มที ะเบียนราษฏร์ อยู่ใ นชุมชนนัน้ เท่านัน้ หากแต่ ยงั รวมถึงผู้ท่อี ยู่อาศัย ผู้ปฏิบตั ิงาน และผู้ท่มี สี ่ว นได้เสียในพื้นที่ เช่ น ชุมชนแรงงานในท้องถิน่ ด้วย หลัก การพื้นฐานที่สําคัญ สําหรับการป้องกันการกระจุก ตัวของอํานาจคือ การกระจายอํานาจ แนวราบ หรือ การกระจายอํานาจจากระบบราชการ (ไม่ว่าราชการส่ว นกลาง หรือ ส่วนท้องถิ่น) ไปสู่ ชุมชนหรือภาคประชาสังคม โดยยอมรับในการดํารงอยู่ร่วมกันอย่างสมดุลของอํานาจตามกฎหมายที่ ได้รบั การถ่ายโอนจากส่วนกลาง กับอํานาจทีม่ อี ยู่เดิมของชุมชน ซึง่ ในการกระจายอํานาจทีผ่ ่านมาจนถึง ปจั จุบนั บทบาทและอํานาจของชุมชนยังไม่เป็ นทีย่ อมรับจากภาครัฐมากนัก เมื่อเปรียบเทียบกับอํานาจ ขององค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่น แม้ว่าชุม ชนจะเป็ น กลไกที่เ กิด ขึ้น และดํารงอยู่คู่ก ับสัง คมไทยเป็ น เวลานานแล้วก็ตาม การเพิม่ บทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคม ยังควรมองในมิตขิ องการ “ถ่วงดุล” ระหว่างรัฐ (ไม่ว่าส่วนกลางหรือส่ว นท้องถิ่น) ทุ น และประชาชน และจะต้อ งดําเนินการในทุก ระดับ ตัง้ แต่ระดับ ส่วนกลางถึงระดับชุมชน

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๓

๒.๒ การสนับสนุนบทบาทของชุมชน/ภาคประชาสังคม การจัดสรรอํานาจใหม่ จึงต้องปรับเปลี่ยนดุ ลยภาพของบทบาทของราชการส่ว นท้อ งถิ่น กับ บทบาทของชุมชน องค์กรชุมชน ภาคประชาสังคม และประชาชนภายในท้องถิน่ ให้สอดคล้องและสมดุล กัน โดยเน้ น ยํ้า ในหลัก การที่อ งค์ก รปกครองท้อ งถิ่น จะต้ อ งเอื้อ อํ า นวยและสนั บ สนุ น ให้ ชุ ม ชนและ ประชาชนเข้ามามีบทบาทโดยตรงในการบริหารจัดการตนเองให้มากทีส่ ุด และหลีกเลีย่ งการ “รับเหมาทํา แทน” ชุมชนและประชาชน โดยเฉพาะในภารกิจทีม่ ชี ุมชนหรือองค์กรชุมชนมีกลไกดําเนินการอยูแ่ ล้ว การสนับสนุ นบทบาทของชุมชน องค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมสามารถดําเนินการได้หลาย แนวทาง เช่น  การยอมรับในบทบาทการจัดการของชุมชน ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (เช่น การ จัดการป่าชุมชน การจัดการนํ้ าในชุมชน) การอนุ รกั ษ์ศลิ ปวัฒนธรรม (เช่น การฟื้ นฟูและปรับประยุกต์ ประเพณีท้อ งถิ่น) การสืบสานภูมปิ ญั ญาท้องถิ่น (เช่น การอนุ รกั ษ์ พนั ธุก รรมท้องถิ่น) การให้บริการ สาธารณะ (เช่น การดูแลและฟื้ นฟูผู้พกิ ารและผู้สูงอายุ) และการวางแผนการพัฒนาของท้องถิน่ (เช่น การกําหนดแผนการใช้ทด่ี นิ การอนุ ญาตโครงการทีอ่ าจมีผลกระทบต่อสิง่ แวดล้อม) โดยจะต้องยอมรับใน ความจําเพาะ และความแตกต่างหลากหลายทางระบบนิเวศวัฒนธรรมของแต่ละชุมชนและกลุ่มชาติพนั ธุ์ ในท้องถิน่ ด้วย  การเอื้อ อํ านวยความสะดวกในการจดแจ้ง องค์ก รชุ มชน/องค์ก รประชาสังคม เพื่อ ให้ สามารถมีฐานะเป็ นนิตบิ ุคคล ซึง่ จะอํานวยความสะดวกให้องค์กรชุมชน/องค์กรประชาสังคมสามารถเข้า มามีส่วนร่วมบริหารจัดการในท้องถิน่ ได้สะดวกขึน้ (รวมถึงการได้รบั งบประมาณสนับสนุ น) และการใช้ สิทธิในด้านต่างๆ ในระบบการบริหารราชการ รวมถึง การใช้สทิ ธิความเป็ นนิตบิ ุคคลในระบบกฎหมาย และในกระบวนการยุตธิ รรม  การสนับสนุ นให้อ งค์กรชุ มชน/ภาคประชาสัง คมเป็ นหน่ ว ยให้บริก ารที่ส ามารถบริห าร จัดการตนเองในรูปแบบต่างๆได้ และได้รบั การสนับสนุ นด้านงบประมาณโดยตรงจากท้องถิน่ และจาก รัฐบาล ภายใต้มาตรฐานทีก่ ําหนดอย่างเหมาะสม และคํานึงถึงในความจําเพาะและความหลากหลายของ ชุมชนและองค์กรชุมชนด้วย  การถ่ายโอนงบประมาณลงไปสู่ประชาชน ในลักษณะของการให้งบประมาณตามตัวผู้ใช้ ซึ่งจะช่วยให้ประชาชนเป็ นผู้มอี ํานาจโดยตรงในการตัดสินใจใช้งบประมาณหรือเลือกผู้ให้บริการด้วย ตนเอง ซึง่ ผูใ้ ห้บริการส่วนหนึ่งก็อาจจะเป็นองค์กรในชุมชนเอง นอกจากนี้ การสนับสนุ นให้ผใู้ ห้บริการสาธารณะ (เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล ศูนย์ดูแลผูส้ ูงอายุ วิทยาลัยชุมชน และอื่นๆ) ทีไ่ ม่จาํ เป็ นต้องใช้อํานาจสังการหน่ ่ วยงานอื่นๆ และสามารถจัดระบบการเงิน การคลังในการให้บริการของตนเองได้ สามารถแปลงสภาพองค์กรของตนจากที่เป็ นส่วนราชการ ไปสู่ องค์ก รที่เ ป็ นนิติบุค คลรูปแบบอื่นๆ ที่ไ ม่ห วังผลกําไร ซึ่งไม่จําเป็ นต้องได้รบั การสังการโดยตรงจาก ่ ราชการ (เช่น มูลนิธ ิ หรือองค์การมหาชน) แต่รฐั บาล และองค์กรปกครองท้องถิน่ ก็ยงั คงสามารถกํากับ ดูแลผ่านการควบคุมคุณภาพการให้บริการ และการใช้กลไกงบประมาณแผ่นดินได้ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๔

๒.๓ การถ่วงดุลระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ นและชุมชน เพื่อให้การกระจายอํานาจไปถึงมือของประชาชนอย่างแท้จริง การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจจึง จําเป็ นต้องมีการใช้ประชาธิปไตยทางตรง ควบคู่ไปกับประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยผูบ้ ริหารและสภา ท้องถิน่ จะมาจากการเลือกตัง้ โดยตรง โดยเฉพาะในการตัดสินใจทีม่ คี วามสําคัญต่อคุณภาพชีวติ และทิศ ทางการพัฒนาของท้องถิน่ ด้วยเหตุดงั นี้ ในแต่ละท้องถิน่ จึงต้องมีการตัง้ “คณะกรรมการประชาสังคม” เข้ามาเป็ นกลไก เชื่อ มโยง สําหรับ ประชาชนและชุมชนในการเข้ามามีส่ ว นร่ว มในการตัดสินใจและการบริหารจัดการ ท้องถิน่ โดยคณะกรรมการประชาสังคมจะมีกรรมการ ๒ ลักษณะ คือ กรรมการประจําทีม่ วี าระการดํารง ตําแหน่ งแน่ นอนไม่เกินหนึ่งในสาม โดยคัดเลือกมาจากผูแ้ ทนองค์กรชุมชน ผูแ้ ทนองค์กรอาชีพ ศาสนา และผูแ้ ทนองค์กรประชาสังคมอื่นๆ และกรรมการเฉพาะกิจที่หมุนเวียนเข้ามาทําหน้าทีใ่ นภารกิจแต่ละ ด้าน โดยผูท้ ม่ี สี ่วนได้เสียและผูท้ ไ่ี ด้รบั ผลกระทบโดยตรงได้มสี ่วนร่วมด้วย เช่น ในประเด็นทีเ่ กี่ยวกับการ จัดการนํ้า ก็อาจจะมีกลุ่มผูใ้ ช้น้ําต่างๆ เข้ามาร่วมเป็นกรรมการ เป็นต้น ทัง้ นี้ รูปแบบการจัดตัง้ และการดําเนินงานของคณะกรรมการประชาสังคมอาจปรับให้สอดคล้อง กับวัฒนธรรมอันหลากหลายของแต่ละชุมชนหรือกลุ่มชาติพนั ธุ์ คณะกรรมการประชาสังคมจะทําหน้าทีใ่ นการถ่วงดุลการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิน่ ทัง้ ในระดับจังหวัด และตํ่ากว่าจังหวัด โดยมีอํานาจในการแสวงหาข้อมูล ข้อเท็จจริง ความเห็นและแนว ทางเลือ กต่ า งๆ ในการตัด สิน ใจ จากชุ ม ชน จากประชาชน และจากผู้ท่ีเ กี่ย วข้อ งหรือ หน่ ว ยงานที่ เกีย่ วข้อง การตัดสินใจที่สําคัญขององค์กรปกครองท้องถิน่ ทัง้ ในแง่ของการลงทุน (เช่น การจัดทําแผน งบประมาณประจํา ปี หรือ การอนุ ม ตั ิโ ครงการที่ใ ช้งบประมาณมากกว่ า เกณฑ์ท่ีกํ า หนด) ในแง่ ข อง ผลกระทบที่จะเกิดขึน้ สภาพแวดล้อม สุขภาพ วัฒนธรรม และคุณภาพชีวติ ของประชาชนในชุมชน (ซึ่ง จําเป็ นต้องมีการระบุกรอบของโครงการหรือของผลกระทบต่ อไป) หรือการวางผังเมืองและเขตการใช้ ประโยชน์ทด่ี นิ หรือการออกข้อบัญญัตทิ อ้ งถิน่ ทีอ่ าจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในท้องถิน่ จะต้อ งผ่ านการปรึก ษาหารือและการให้ความเห็นของคณะกรรมการประชาสัง คม ซึ่ง คณะกรรมการ ประชาสังคมก็จะต้องจัดและเอื้อให้มกี ระบวนการรับฟงั ความเห็น ปรึกษาหารือ และแสวงหาข้อเท็จจริง ร่วมกัน โดยเฉพาะสําหรับสมาชิกในชุมชนและในท้องถิน่ อย่างไรก็ด ี คณะกรรมการประชาสังคมมิได้มอี ํานาจโดยตรงในการยับยัง้ การตัดสินใจ หรือการ ถอดถอนผู้บริหารและสภาท้องถิน่ ทีม่ าจากการเลือกตัง้ แต่คณะกรรมการประชาสังคมจะต้องมีกลไกที่ สามารถนําการตัดสินใจนัน้ คืนให้แก่ประชาชนในท้องถิน่ เป็นผูต้ ดั สินใจโดยตรง ผ่านทางการลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อรับรองหรือยับยัง้ การดําเนินการของท้องถิน่ ตามจํานวนและวิธกี ารที่กําหนดไว้ใน หลักเกณฑ์ ดังนัน้ การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจจะยึดถือหลักการที่ว่า ผู้ท่มี อี ํานาจในการยับยัง้ การตัดสินใจ ขององค์ก รปกครองส่วนท้อ งถิ่นซึ่งใช้อํานาจผ่านระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่ได้รบั มาจากการ ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๕

เลือกตัง้ ของประชาชนก็คอื ประชาชนเอง โดยผ่านการใช้ประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนเท่านัน้ ส่ ว นคณะกรรมการประชาสัง คมจะเป็ น เพีย งตัว เชื่อ มโยงระหว่ า งการใช้ป ระชาธิป ไตยทางตรงกับ ประชาธิปไตยแบบตัวแทนให้เกิดขึน้ ผ่านการปรึกษาหารือ และการต่อรองระหว่างประชาชน ชุมชน และ ท้องถิน่ การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจยังจําเป็ นต้องเปิ ด ช่องทางการคืนอํานาจกลับสู่ประชาชน โดยให้ ประชาชนสามารถถอดถอนผู้บริหารท้อ งถิ่นได้โ ดยผ่านกลไกประชาธิปไตยโดยตรง ซึ่ง นับเป็ นการ ถ่วงดุลและควบคุมองค์กรปกครองท้องถิน่ อีกทางหนึ่งด้วย

๒.๔ การเติ บโตของชุมชนและภาคประชาสังคม การก่อตัวและการเติบโตขององค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคมควรเกิดขึน้ ตามธรรมชาติ มิใช่การ บังคับกะเกณฑ์ให้เกิดขึน้ จากกลไกรัฐ ดังนัน้ ในการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจก็จําเป็ นต้องยอมรับว่า การ เกิดขึน้ และความเข้มแข็งของความเป็ นชุมชนและความเป็ นประชาสังคมอาจแตกต่างกันในแต่ละท้องถิน่ และสําหรับบางท้องถิ่นอาจต้องการเวลาระยะหนึ่ง จนกว่าที่ความเป็ นชุมชนในท้องถิ่นนัน้ จะเข้มแข็ง อย่างทีห่ วังไว้ ในการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนนัน้ การสนับสนุ นของรัฐ และองค์กรภายนอกอื่นๆ เพื่อให้ เกิดการก่อตัวและความเข้มแข็งขององค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมถือเป็ นสิง่ ที่มปี ระโยชน์ แต่การ เสริมหนุ นดังกล่าวต้องไม่ไปทําลายจุดแข็งและความเป็ นอิสระของชุมชน/ประชาสังคม เช่น ต้องไม่ไปทํา ให้กระบวนการในชุมชนกลายเป็ นระบบราชการ เป็นต้น การส่งเสริมและสนับสนุ นทีด่ ที ส่ี ุดคือ การกระตุ้นและสนับสนุ นให้เกิดการแลกเปลีย่ นเรียนรูข้ อง ชุมชนในเครือข่าย และการเรียนรู้จากจากความผิดพลาดและความสําเร็จขององค์กรชุมชน และภาค ประชาสังคมด้วยกัน เพื่อให้องค์กรภาคประชาสังคมสามารถทําหน้าทีถ่ ่วงดุลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ได้อย่าง อิสระ รัฐบาลจึงจําเป็ นต้องจัดตัง้ กองทุนในระดับจังหวัดเพื่อการพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม โดยใช้ กลไกเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมเป็นผูบ้ ริหารจัดการ ขณะเดียวกัน ก็จาํ เป็ นต้องส่งเสริมให้เกิดกลไกการเรียนรูแ้ ละต่อรองในการกําหนดแนวทางการ พัฒนาประเทศและการพัฒนาท้องถิน่ ทัง้ ระหว่างส่วนกลาง องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และชุมชน โดย ไม่ใช่อํานาจทีก่ ดทับลงจากส่วนกลาง หรือจากราชการส่วนท้องถิน่ เช่นทีผ่ ่านมา

สรุป แนวทางปฏิรปู โครงสร้างอํานาจของคณะกรรมการปฏิรปู ตามที่ลําดับมาในข้อเสนอข้างต้น มิได้ เกิดจากจินตนาการทางอุดมคติ หรือผุดงอกมาจากความเชื่อทางการเมืองทีต่ ายตัว หากเป็ นผลจากการ ครุน่ คิดพิจารณาสภาพทีเ่ กิดขึน้ ตามความเป็นจริง ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๖

เราคงต้องยอมรับว่าในเวลานี้โครงสร้างอํานาจแบบรวมศูนย์แทบจะแก้ไขปญั หาใหญ่ๆ ของประเทศ ไม่ได้อยูแ่ ล้ว เพราะตลอดระยะเวลา ๑๒๐ ปีทผ่ี ่านมา สังคมไทยได้เปลีย่ นไปมากในทุกๆด้าน ประชาชน ไทยในปจั จุบนั มีความหลากหลายทัง้ ในด้านความคิดและประเภทของผลประโยชน์จนไม่อาจใช้อํานาจสัง่ การจากข้างบนหรือใช้สตู รสําเร็จสูตรเดียวมาแก้ปญั หาทุกหนแห่ง เพราะฉะนัน้ หนทางที่ดที ่สี ุดคือการให้อํานาจประชาชนแก้ปญั หาของตัวเอง ด้วยการเปิ ดพื้นที่ ทางการเมือ งให้ ผู้ ค นทุ ก หมู่ เ หล่ า อย่ า งเสมอภาค และสร้า งเงื่อ นไขให้ ป ระชาชนสามารถอาศัย ประชาธิปไตยท้องถิน่ เป็ นฐานรากในการสะสางความเดือดร้อนและปรับปรุงชีวติ ของตน การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจในทิศทางดังกล่าวมิใช่การรือ้ ถอนอํานาจรัฐ และการเปลี่ยนแปลงที่ เกิดขึน้ ก็จะไม่มผี ลต่อฐานะความเป็ นรัฐเดี่ยวของประเทศไทย หากยังจะเสริมความเข้มแข็งให้กบั รัฐ ไทย และเป็ นการช่วยลดแรงกดดันทีม่ ตี ่อรัฐไปด้วยพร้อมๆกัน นอกจากนี้ การกระจายอํานาจลงสู่ชุมชนท้องถิ่นก็ด ี และการกระจายอํานาจจากรัฐสู่ภาคประชา สังคมโดยรวมก็ด ี หากทําได้สาํ เร็จไม่เพียงจะลดความเหลือมลํ้าในสังคม อันเป็ นปญั หาเรือ้ รังของประเทศ แต่ยงั จะส่งผลอย่างสูงต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ ทัง้ นี้เพราะมันจะทําให้อํานาจสัง่ การและผลประโยชน์ท่ไี ด้จากการกุมอํานาจในส่วนกลางมีปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอํานาจ ไม่จาํ เป็ นต้องได้ทุกอย่างไปหมด และความขัดแย้งก็ไม่จาํ เป็ นต้องมีลกั ษณะเอาเป็ นเอาตาย การปรับ เปลี่ย นความสัม พัน ธ์ท างอํ า นาจในระดับ มหภาคนั น้ ย่อ มส่ ง ผลต่ อ พฤติก รรมทาง การเมืองของผู้ทเ่ี กี่ยวข้องอย่างเลีย่ งไม่พน้ เพราะฉะนัน้ จึงอาจกล่าวได้ว่าการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจก็ คือการปฏิรปู การเมืองอีกวิธหี นึ่ง ยิง่ ไปกว่านัน้ เมื่อพิจารณาสภาพการณ์ ของโลกในยุคปจั จุบนั การปฏิรูปโครงสร้างอํานาจยัง นับเป็นยุทธศาสตร์สาํ คัญทีจ่ ะทําให้ประเทศไทยมีความพร้อมมากขึน้ ในการอยู่ร่วมกับกระแสโลกาภิวตั น์ ทัง้ นี้เนื่องเพราะการปล่อยให้ประชาชนในท้องถิน่ ที่อ่อนแอตกอยู่ภายใต้อํานาจของตลาดเสรี โดยไม่ม ี กลไกป้องกันตัว ใดๆ ย่อ มนํ าไปสู่หายนะของคนส่ว นใหญ่อ ย่างเลี่ยงไม่พ้น ทัง้ ในรูปของการสูญเสีย เครือ่ งมือทํากิน คุณภาพสิง่ แวดล้อม และทรัพยากรทุกประเภท สภาพเช่นนี้เป็ นภัยคุกคามความอยูร่ อดของประเทศชาติโดยรวม ไม่ต่างอันใดกับภัยคุกคามของ ลัทธิล่าอาณานิคมเมือ่ กว่าร้อยปีทแ่ี ล้ว เพียงแต่ว่าครัง้ นัน้ เราต้องเสริมความเข้มแข็งของประเทศด้วยการ รวมศูนย์อํานาจไว้ทส่ี ่วนกลาง ส่วนครัง้ นี้ความเข้มแข็งของประเทศจะเกิดขึน้ ได้กด็ ว้ ยการกระจายอํานาจ ลงสู่ทอ้ งถิน่ และประชาสังคมโดยรวม ดังนัน้ เราจะเห็นได้ว่าการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจไม่ใช่สงิ่ ใหม่สําหรับประเทศไทย และการปรับ โครงสร้างอํานาจให้สอดคล้องกับยุคสมัยเป็นเหตุผลสําคัญอย่างหนึ่งทีท่ าํ ให้รฐั ไทยอยูร่ อดตลอดมา ---------------------------------------------------------

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_๓๗

ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ_4

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรแร่ โดย...คณะกรรมการปฏิรปู วันจันทร์ที ่ ๑๗ มกราคม ๒๕๕๔ การพัฒนาทรัพยากรแร่ในประเทศไทย แม้จะสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของชาติมหาศาล แต่ ก็ไ ด้ท้ิงผลกระทบต่ อ สิ่ง แวดล้อ มและสุขภาพอย่างมากมาย โดยเฉพาะต้ นทุ นความเสีย หายและ เยียวยาปญั หาทีเ่ กิดจากการดําเนินการเหมืองแร่ และความด้อยประสิทธิภาพของกลไกในการกํากับดูแล ดังเช่น ทีเ่ คยเกิดขึน้ ในกรณีเหมืองแร่คลีต้ี กรณีเหมืองทองคํา จ.พิจติ ร เป็ นต้น รวมทัง้ ข้อร้องเรียนต่างๆ ทีค่ ณะกรรมการปฏิรปู ได้รบั จากเครือข่ายผูไ้ ด้รบั ผลกระทบจากเหมืองแร่ทวประเทศ ั่

๑. ฐานคิดและหลักการในการจัดการแร่

ปจั จุ บนั ฐานคิด หลัก ในการจัด การทรัพ ยากรแร่ย งั มองว่ า ทรัพ ยากรแร่ใ นเป็ น ของรัฐ และ หน่ วยงานรัฐที่จดั การนัน้ เห็นว่าคือ “แร่ธาตุเป็ นสิง่ ทีม่ ลู ค่าและเร่งทีข่ ุดมาเพือ่ ทําประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ส่วนปญั หาผลกระทบสิง่ แวดล้อม และสังคมทีจ่ ะตามมานัน้ หน่ วยงานรัฐเชือ่ ว่าเป็ นเรือ่ งทีป่ ้ องกัน แก้ไข หรือบรรเทาได้ดว้ ยเทคโนโลยี หรือการจัดให้มกี ารรับฟงั ความคิดเห็น และชดเชยอย่างเป็นธรรม” อย่างไรก็ด ี จากประสบการณ์ ท่ผี ่ านมาพบว่า ฐานคิดดังกล่าวมีปญั หาตรงที่คํานึง แต่ ทุนทาง เศรษฐกิจ ไม่ไ ด้ประเมินหรือ นับเอาต้นทุนทางธรรมชาติ เช่น ความเสียหายต่ อระบบนิเวศ มลภาวะ สิง่ แวดล้อม ฐานทรัพยากรอื่นๆ ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตลอดจนสุขภาพของประชาชน เข้า มาร่วมประเมินความเหมาะสมในการตัดสินใจดําเนินการอย่างเหมาะสม ขณะเดียวกัน แนวคิดดังกล่าวก็ยงั ละเลยการประเมินต้นทุนค่าเสียโอกาสทีอ่ าจจะเกิดขึน้ ได้ เช่น ทางเลือกในการเก็บแร่เอาไว้ก่อนเพื่อทีจ่ ะได้มมี ลู ค่าเพิม่ ในภายหลัง เนื่องจากในอนาคตมูลค่าของแร่จะ เพิม่ ขึน้ อีกมาก การผลิตแร่เพื่อใช้ประโยชน์ในประเทศเป็ นหลัก การผลิตและส่งออกแร่ทแ่ี ปรรูปแล้วเพื่อ สร้างมูลค่าเพิม่ แทนการส่งวัตถุดบิ ราคาถูกไปขายต่างประเทศ และการมีนโยบายจัดเก็บค่าภาคหลวงให้ เหมาะสมกับมูลค่าและประโยชน์ทป่ี ระเทศชาติพงึ จะได้รบั ข้อ เสนอของคณะอนุ ก รรมการฯ คือ การปรับ เปลี่ยนฐานคิด โดย (ก) ให้ยดึ หลัก ความเป็ น เจ้าของทรัพยากรแร่ร่วมกันระหว่างรัฐ ชุมชนท้องถิน่ และสาธารณะ (ข) ให้นําเอาต้นทุนทางธรรมชาติ เข้ามาร่วมในการประเมินความเหมาะสมและความคุ้มค่าในการทําเหมืองแร่ทุก ชนิ ด โดยการจัดทํา เหมืองแร่ใดๆ จะต้องไม่ทําลายทุนธรรมชาติท่มี อี ยู่เดิม และ (ค) การพิจารณาทางเลือกในการจัดการ ทรัพยากรแร่ โดยรวมถึง ทางเลือ กที่จะเก็บทรัพยากรแร่ไ ว้ก่อน หรือรูปแบบและแนวทางการจัดเก็บ รายได้ให้เหมาะสมกับประโยชน์ทป่ี ระเทศชาติ ชุมชนท้องถิน่ และสาธารณะพึงจะได้รบั ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรแร่_๓๙

๒. การดําเนินการตามกรอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

เนื่องจากการจัดการทรัพยากรแร่อาจส่งให้เกิดผลกระทบทัง้ ทางบวกและทางลบต่อคุณภาพชีวติ ของประชาชนอย่ างกว้า งขวาง รัฐ ธรรมนู ญ แห่ง ราชอาณาจัก รไทยจึง มีก ารกํ า หนดกติก าต่ า งๆ ใน กระบวนการตัดสินใจ ทัง้ สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลและการร่วมรับฟงั ความคิดเห็นในการกําหนดนโยบาย แร่ และสิ ท ธิข องชุ ม ชนในกรณี โ ครงการหรือ กิ จ กรรมที่ อ าจส่ ง ผลกระทบต่ อ ชุ ม ชนอย่ า งรุ น แรง ขณะเดี ย วกั น ก็ ไ ด้ ร ะบุ ช ั ด ถึ ง อํ า นาจขององค์ ก ารปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ในการบริ ห ารจัด การ ทรัพยากรธรรมชาติในพืน้ ที่ และมีส่วนร่วมในโครงการซึง่ อาจส่งผลกระทบต่อพืน้ ทีข่ องตน อย่างไรก็ด ี จากบทเรียนการใช้สทิ ธิตามรัฐธรรมนู ญของประชาชนในกรณีต่างๆ โดยเฉพาะใน กรณีเหมืองแร่โพแทช และเหมืองแร่ทองคํา กลับพบความยุง่ ยากและอุปสรรคหลายประการ เนื่องจากยัง ไม่มกี ารปฏิบตั ิต ามรัฐธรรมนู ญในหลายมาตราด้ว ยกัน ไม่ว่ าจะเป็ นความพยายามในการกําหนดให้ เหมืองแร่ใต้ดนิ ไม่อยู่ในรายการประเภทโครงการที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง เป็ นต้น ดังนัน้ คณะอนุ กรรมการฯ จึงเสนอให้ ๑) รัฐบาลควรดําเนิ นการตามมาตรา ๕๗ ของรัฐธรรมนูญฯ ด้วย (ก) การเปิดเผยข้อมูล แหล่งแร่ ศักยภาพแหล่งแร่ต่อชุมชนท้องถิน่ (ข) การจัดให้มกี ารรับฟงั ความคิดเห็น และ (ค) การจัดทํา การประเมินผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ (strategic environmental assessment หรือ SEA) ในขัน้ ตอน การวางแผนเขตยุทธศาสตร์แร่ และควรเร่งการกําหนดหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบตั ใิ นการประเมินผล กระทบเชิงยุทธศาสตร์ โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อให้เกิดการยอมรับร่วมกันจากทุก ฝา่ ยทีเ่ กีย่ วข้อง ๒) รัฐบาลควรพิจารณารวมโครงการเหมืองแร่ทองคํา และเหมืองแร่ใต้ดนิ เข้าไว้ในประเภท โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง และต้องดําเนินการตามมาตรา ๖๗ วรรค ๒ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๓) รัฐบาลควรประสานกับรัฐสภาเพื่อบัญญัติก ฎหมายที่สนับสนุ นหน้ าที่แ ละอํานาจของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ในการจัดการทรัพยากรแร่ ตามมาตรา ๒๙๐ และอํานาจของประชาชนใน การขอให้องค์การปกครองส่วนท้องถิน่ จัดให้มกี ารรับฟงั ความเห็นและการลงประชามติ ในเรื่องทีอ่ าจมี ผลกระทบต่อความเป็ นอยูข่ องประชาชน ตามมาตรา ๒๘๗ ก่อนทีจ่ ะมีการอนุมตั โิ ครงการเหมืองแร่

๓. การปรับปรุงพระราชบัญญัติแร่หรือกฎหมายอื่น

เนื่องจาก การจัดการทรัพยากรแร่ท่สี มั พันธ์อยู่กบั ฐานทรัพยากรอื่น รวมถึงการมีแหล่งแร่ท่ที บั ซ้อนอยูก่ บั พืน้ ทีเ่ กษตรกรรมและชุมชน หากไม่สามารถสร้างกลไกและเงือ่ นไขให้มกี ารปฏิบตั ติ ่อกันอย่าง สมดุลระหว่างรัฐ ผูป้ ระกอบการ และชุมชนท้องถิน่ แล้ว ก็จะสร้างปญั หาผลกระทบและความขัดแย้งอย่าง ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรแร่_๔๐

มากมาย ดังนัน้ นอกเหนือจากการดําเนินการตามกรอบของรัฐธรรมนูญแล้ว คณะอนุ กรรมการเสนอให้ม ี การปฏิรปู การจัดการทรัพยากรแร่ ดังนี้ ๑) ปรับปรุงพระราชบัญญัตแิ ร่ โดยกําหนดหลักการความเป็ นเจ้าของทรัพยากรแร่ร่วมกัน ระหว่างรัฐ ชุมชนท้องถิน่ และสาธารณะ ๒) ปรับปรุงกระบวนการขออาชญาบัตรและประทานบัตรต่างๆ ตามพระราชบัญญัตแิ ร่ ให้ สอดคล้องกับหลักการเป็ นเจ้าของทรัพยากรแร่ร่วมกัน ระหว่างรัฐ ชุมชนท้องถิน่ และสาธารณะ โดย ปฏิบตั ิตามแนวทางของรัฐธรรมนู ญที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติว่าด้วยอํานาจขององค์การปกครองส่วน ท้องถิน่ ในการจัดการทรัพยากรแร่ ตามมาตรา ๒๙๐ และบทบัญญัตวิ ่าด้วยการรับฟงั ความคิดเห็นและ การลงประชามติของประชาชนในพื้นที่ท่มี ที รัพยากรแร่ และในพื้นที่ได้รบั ผลกระทบจากประกอบการ เหมืองแร่ ตามมาตรา ๒๘๗ ๓) ให้มกี ารเรียกเก็บเงินประกันความเสี่ยง และการจัดตัง้ กองทุนประกันความเสี่ยงจาก กิจการเหมืองแร่ รวมถึงระบบเงินประกันการฟื้ นฟูพน้ื ที่จากการทําเหมือง ดังเช่นที่มกี ารดําเนินการใน หลายประเทศ เพื่อเป็ นกลไกในการแก้ไขและเยียวยาปญั หาผลกระทบทีเ่ กิดขึน้ จากการทําเหมืองแร่ ๔) ให้ ม ีร ะบบการรับ รองมาตรฐานการดํ า เนิ น การ เพื่อ เป็ น ประวัติ ก ารทํ า งานของ ผู้ประกอบการ ซึ่งใช้หลักฐานสําคัญประกอบการต่ออายุประทานบัตรรายปี รวมถึงสนับสนุ นและเสริม พลังของ อปท. และภาคประชาชนในการติดตามตรวจสอบการทํางานของผูป้ ระกอบการ (หรือ Mining Watch) ทัง้ ในระดับพืน้ ที่ ระดับนโยบาย และในภาพรวม รวมถึงการรับรองมาตรฐานการดําเนินการของ ผูป้ ระกอบการด้วย ๕) พิจารณากลไกการจัดเก็บรายได้ใ หม่ทงั ้ ค่าภาคหลวง ส่วนแบ่งผลผลิต (production sharing) และส่วนแบ่งรายได้ (revenue sharing) แทนทีจ่ ะมุ่งเน้นแต่การเก็บค่าภาคหลวงเพียงด้าน เดียวเช่นที่ผ่านมา โดยระบบการจัดเก็บรายได้ใหม่ ต้องสะท้อนต้นทุนค่าเสียโอกาสของแร่แต่ละชนิด (user cost) และต้นทุนผลกระทบต่อสังคม (social cost) เช่น ผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมและสุขภาพของ ประชาชนด้วย ๖) ปรับ ปรุง ระบบการแบ่ ง สรรรายได้ท่ีเ ป็ นธรรมระหว่ างรัฐ บาล องค์ก ารปกครองส่ว น ท้องถิน่ และชุมชนท้องถิน่ และควรจัดทําข้อกําหนดในการนํ ารายได้สาธารณะจากทรัพยากรแร่ไปเป็ น การลงทุนทีส่ ามารถให้ผลประโยชน์ต่อเนื่องในระยะยาวทีช่ ดั เจน ไม่ว่าจะเป็ นการออมระยะยาว (เช่น ไม่ น้อยกว่าร้อยละ ๒๕ ของรายได้สาธารณะจากทรัพยากรแร่) หรือการลงทุนในการอนุ รกั ษ์และฟื้ นฟู ทรัพยากรธรรมชาติ (เช่น ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๕) หรือการลงทุนในทรัพยากรมนุ ษย์ (เช่น ไม่น้อยกว่า ร้อยละ ๒๕) เป็ นต้น ทัง้ นี้ เพื่อกระจายผลประโยชน์จากทรัพยากรแร่ และลดความเสีย่ งภาวะเศรษฐกิจ หดตัว เมือ่ สิน้ สุดการทําเหมือง ดังเช่นทีธ่ นาคารโลกได้เสนอแนะไว้ _____________________________________ ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรแร่_๔๑

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ในสังคม ฉบับสมบูรณ์ โดย คณะกรรมการปฏิรปู วันที ่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๔

๑. สถานการณ์ปัญหา ๑.๑ ประชาชนไม่มีบทบาทในกระบวนการงบประมาณ ความเหลื่อมลํ้าทีเ่ กิดขึน้ ในสังคมส่วนหนึ่งมาจากการจัดสรรงบประมาณของรัฐ ซึง่ มิได้จดั ทําเพื่อ ลดความเหลื่อมลํ้าระหว่างเมืองกับชนบท หากจัดทําตามคําขอของหน่วยราชการทีก่ ําหนดขึน้ โดยภารกิจ ของรัฐ เป็ นการจัด สรรงบประมาณที่ใช้กรมเป็ นฐานมิได้ใช้พ้นื ที่ห รือจังหวัดเป็ นพื้นฐาน กรมที่ได้รบั งบประมาณไปก็คํานึงถึงภารกิจของตนมิได้คํานึงถึงความต้องการของประชาชน ซึง่ ไม่มสี ่วนร่วมในการ พิจารณางบประมาณ และมิได้มสี ่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้งบประมาณของหน่วยงานรัฐ

๑.๒ การจัดสรรงบประมาณไม่มีความเป็ นธรรม ข้อมูลจากการวิเคราะห์เปรียบเทียบระหว่างงบลงทุนรายจังหวัดต่อหัวและระดับความก้าวหน้า ในการพัฒนามนุ ษย์ ตามดัชนีความก้าวหน้ าของคน (Human Achievement Index) ในแต่ละจังหวัด พบว่า จังหวัดทีม่ ดี ชั นีความก้าวหน้าของคนอยู่ในระดับตํ่าหรือตํ่ามากกลับได้รบั การจัดสรรงบลงทุนต่อ หัวในระดับที่น้อยกว่า จังหวัดที่มดี ชั นีความก้าวหน้ าของคนในระดับสูง ทัง้ ในแง่ของงบลงทุนภาพรวม (ตารางที่ ๑) และงบลงทุนในรายสาขา (เช่น การศึกษา การขนส่งและการสื่อสาร โดยแสดงในภาคผนวก) หากการจัดสรรงบประมาณยังคงเป็ นไปในลักษณะดังกล่าว ก็เป็ นการยากทีจ่ ะทําให้ช่องว่างของคุณภาพ ชีวติ ของผูค้ นในจังหวัดต่างๆ แคบลง เพราะจังหวัดทีย่ ากจนก็มไิ ด้รบั การจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความ ยากจนและเพิม่ คุณภาพชีวติ ด้านต่าง ๆ อย่างเพียงพอ

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๒

ตารางที่ ๑ การกระจายงบประมาณลงทุนทัง้ หมดเมือ่ เปรียบเทียบกับระดับการพัฒนาตามดัชนี ความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index) ในแต่ละจังหวัด ระดับการพัฒนา

จํานวนจังหวัด

ประชากร งบลงทุนทัง้ หมด งบลงทุนทัง้ หมด (พันคน) (ล้านบาท) ต่อหัว (บาท) สูงมาก ๑๕ ๑๔,๗๖๑.๕๕ ๑๑๐,๘๕๒.๑๙ ๗,๕๐๙.๕๒ สูงมากไม่รวม กทม. ๙,๐๔๕.๓๐ ๒๙,๒๑๒.๘๒ ๓,๒๒๙.๖๑ ๑๔ สูง ๑๔ ๘,๗๕๑.๘๙ ๓๑,๖๗๙.๒๔ ๓,๖๑๙.๗๐ ปานกลาง ๑๖ ๙,๘๗๘.๔๒ ๓๔,๖๘๓.๘๒ ๓,๕๑๑.๐๗ ตํ่า ๑๓ ๑๐,๘๙๖.๓๑ ๓๑,๗๒๑.๑๙ ๒,๙๑๑.๑๙ ตํ่ามาก ๑๘ ๑๘,๗๔๗.๑๐ ๕๒,๔๒๒.๕๐ ๒,๗๙๖.๓๐ รวมทัง้ ประเทศ ๗๖ ๖๓,๐๓๕.๒๗ ๒๙,๕๗๑.๗๕ ๔,๖๐๙.๖๗ ทีม่ า: (๑) ระดับการพัฒนาตามดัชนีความก้าวหน้าของคนในแต่ละจังหวัดมาจาก UNDP, ๒๐๐๙.

Thailand Human Development Report ๒๐๐๙ และ (๒) งบประมาณลงทุนทัง้ หมดรายจังหวัดมาจาก ข้อมูลของดร. สกนธ์ วรัญ�ูวฒ ั นา จากรายงาน "Decentralization and the Budget for Social Services at TAO Level"(๒๐๐๘) สนับสนุ นโดย UNICEF และ NESDB 1

0

0

๒. แนวทางการแก้ไข

ดังนัน้ การปรับระบบงบประมาณลงไปสู่พ้ืนที่โดยตรงมากขึ้น จึง ถือ เป็ นการเพิ่มอํ านาจของ ประชาชนทีส่ าํ คัญประการหนึ่ง พร้อมๆกันกับการปรับกระบวนการจัดสรรงบประมาณทีจ่ ะต้องแปร ผกผันกับระดับการพัฒนา เพื่อ ทําให้ช่องว่างของระดับคุณ ภาพชีว ิตของประชาชนในพื้นที่ต่ างๆ ใน ประเทศแคบลง และจะต้องปรับกระบวนการงบประมาณให้เป็ นกระบวนการทีท่ ุกฝ่ายเข้ามีส่วนร่วมอย่าง แท้ จ ริง ตัง้ แต่ เ ริ่ม ต้ น กํ า หนดเป้ าหมายการพัฒ นาร่ ว มกัน ไปจนถึง การติด ตามตรวจสอบการใช้ งบประมาณ ข้อเสนอการปรับระบบงบประมาณนี้จงึ เป็ นบันไดขัน้ แรก ในการสร้างความเป็ นธรรมในระบบ งบประมาณ โดยการเพิม่ อํานาจของประชาชนในกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน อันจะเป็ นรากฐาน สําคัญสําหรับการลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๓

๓. ข้อเสนอ ๓.๑ งบประมาณจังหวัดเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ (ก) เสนอให้แยกประเภทหมวดงบประมาณ ออกเป็ นงบประมาณที่มกี รมเป็ นฐาน กับ งบประมาณจังหวัด (พื้นที่เป็ นฐาน) ซึ่งเป็ นหมวดงบประมาณจังหวัด (พื้นที่เป็ น ฐาน) เรียกว่า งบเพื่อลดความเหลือมลํ้า (ข) ให้มกี ารระบุกรมที่ภารกิจทัง้ หมดหรือส่วนใหญ่อยู่ทส่ี ่วนกลาง และกรมที่มภี ารกิจ ในพื้นที่ หรือ กรมที่ม ีภารกิจทัง้ ในส่ ว นกลาง และในจัง หวัด โดยให้ง บรายจ่า ย ประจํายังคงอยูก่ บั ส่วนกลาง ส่วนงบลงทุนให้จดั สรรตรงไปยังจังหวัด (ค) กําหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดที่ร้อยละ ๕ ของงบประมาณทัง้ หมด หรือ ประมาณ ๑๐๐,๐๐๐ ล้า นบาท ในปี ง บประมาณ ๒๕๕๕ (โดยแยกออกมาจาก งบประมาณจังหวัดบูรณาการ ทีไ่ ด้รบั ประมาณ ๑๘,๐๐๐ ล้านบาท) ๓.๒ กระบวนการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัด ต้องเป็ นไปเพื่อลดความเหลื่อม ลํ้า นันคื ่ อ ต้องจัดสรรลงไปในพืน้ ทีท่ ป่ี ระสบปญั หาการพัฒนาคุณภาพชีวติ โดยเกณฑ์ทใ่ี ช้ในการจัดสรร วงเงินงบประมาณแต่ละจังหวัดประกอบด้วย ๔ มิตคิ อื (ก) จํานวนประชากรในจังหวัด (นํ้ าหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดย จังหวัดทีม่ ปี ระชากรมากจะได้รบั งบประมาณส่วนนี้มาก (ข) รายได้เฉลี่ยต่ อครัวเรือนต่อปี (นํ้าหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดย จังหวัดทีม่ รี ายได้เฉลีย่ ต่อครัวเรือนน้อยจะได้รบั งบประมาณมาก (ค) สัดส่วนคนจนในจังหวัด (นํ้าหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดยจังหวัด ทีม่ สี ดั ส่วนคนจนมาก จะได้รบั การจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้ามาก (ง) ดัชนี ความก้าวหน้ าของคน (หรือ Human Achievement Index) ในจังหวัด ที่ คํานวณโดย UNDP (นํ้ าหนักการจัด สรรงบประมาณร้อยละ ๒๕) โดยจังหวัดที่ม ี ดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับตํ่า จะได้รบั การจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความ เหลื่อมลํ้ามาก โดยผลการคํานวณการจัดสรรงบประมาณ พบว่า จังหวัดทีไ่ ด้รบั การจัดสรรงบประมาณมากทีส่ ุด คือแม่ฮ่องสอน ได้รบั งบประมาณ ๓,๗๖๔.๗๕ ล้านบาท ตํ่าสุดคือ ภูเก็ต ได้รบั งบประมาณ ๕๖๑.๘๗ ล้านบาท เมื่อเทียบเป็ นงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าต่ อหัวมากที่สุดคือ แม่ฮ่องสอน ได้รบั การ ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๔

จัดสรรงบประมาณ ๑๔,๗๗๕.๓ บาท/คน ส่วนกรุงเทพมหานคร ได้รบั งบประมาณต่อหัวน้อยทีส่ ุดคือ ๔๗๒.๑ บาท/คน เมื่อนํ าผลการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้ามาเปรียบเทียบกับระดับการพัฒนาตาม ดัชนีความก้าวหน้าของคน (ตามตารางที่ ๒) พบว่า จังหวัดทีม่ ดี ชั นีความก้าวหน้ าของคนในระดับทีส่ ูง มากจํานวน ๑๕ จัง หวัด ได้รบั การจัดสรรงบประมาณ ๙๘๒.๔๗ บาท/คน ส่ว นจังหวัด ที่ดชั นี ความก้า วหน้ าของคนในระดับ ตํ่ ามาก จํา นวน ๑๘ จัง หวัด ได้ร บั การจัด สรรงบประมาณโดยเฉลี่ย ๑,๙๐๗.๐๒ บาท/คน (หรือมากกว่าจังหวัดที่มดี ชั นีการพัฒนาในระดับสูงมากประมาณหนึ่งเท่าตัว) ซึ่ง สอดคล้องกับความมุง่ หมายในการลดความ เหลื่อมลํ้า ตารางที่ 3 การจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้า เมือ่ เปรียบเทียบกับระดับการพัฒนาตามดัชนี ความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index) ในแต่ละจังหวัด ระดับการพัฒนา

จํานวนจังหวัด

จํานวนประชากร งบเพื่อลด งบเพื่อลดความ (พันคน) ความเหลื่อมลํา้ เหลื่อมลํา้ ต่อหัว (ล้านบาท) (บาท/คน) สูงมาก ๑๕ ๑๔,๗๖๑.๕๕ ๑๔,๕๐๒.๗๓ ๙๘๒.๔๗ สูงมากไม่รวม กทม. ๑๔ ๙,๐๔๕.๓๐ ๑,๓๐๔.๙๙ ๑๑,๘๐๔.๐๒ สูง ๑๔ ๘,๗๕๑.๘๙ ๑๒,๗๗๐.๙๙ ๑,๔๕๙.๒๓ ปานกลาง ๑๖ ๙,๘๗๘.๔๒ ๑๘,๘๔๓.๓๖ ๑,๙๐๗.๕๓ ตํ่า ๑๓ ๑๐,๘๙๖.๓๑ ๑๘,๑๑๓๑ ๑,๖๖๔.๐๔ ตํ่ามาก ๑๘ ๑๘,๗๔๗.๑๐ ๓๕,๗๕๑.๐๓ ๑,๙๐๗.๐๒ รวมทัง้ ประเทศ ๗๖ ๖๓,๐๓๕.๒๗ ๑๐๐,๐๐๐.๐๐ ๑,๕๘๖.๔๑ ทีม่ า: (๑) ระดับการพัฒนาตามดัชนีความก้าวหน้าของคนในแต่ละจังหวัดมาจาก UNDP, ๒๐๐๙.

Thailand Human Development Report ๒๐๐๙ และ (๒) งบประมาณเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํ้าเป็ นผล คํานวณของคณะอนุ กรรมการระบบงบประมาณฯ ในคณะกรรมการปฏิรปู

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๕

๔. ขัน้ ตอนการจัดทําแผนและงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ระดับ จังหวัด กระบวนการในการจัดทําแผนและงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในระดับจังหวัด ประกอบด้วยขัน้ ตอนทัง้ สิน้ ๗ ขัน้ ตอนได้แก่ ๑. จัด ตัง้ คณะกรรมการบริห ารแผนเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํ้ า ในแต่ ล ะจัง หวัด โดยมีผู้ว่ า ราชการจังหวัดเป็ นที่ปรึกษา มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็ นประธาน และมีองค์ประกอบจาก ๕ ภาคส่วนได้แก่ หน่ วยราชการในจังหวัด (โดยเฉพาะหัวหน้ าสํานักงานจังหวัด) องค์การปกครองส่วน ท้องถิน่ ต่างๆ ในจังหวัด สถาบันการศึกษา ภาคประชาสังคม และภาคธุรกิจเอกชน เพื่อเป็ นกลไกหลักใน การจัดการงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในแต่ละจังหวัด ๒. การจัดทําแนวทางเบื้องต้น (Guidelines) โดยเน้ นการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนา คุณภาพชีวติ ของกลุ่มคนที่มคี วามเปราะบางในแต่ละจังหวัด และประเด็นที่ควรเร่งเร่งแก้ไขปญั หาเป็ น รายจังหวัด (ตามดัชนีองค์ประกอบทัง้ _๘ ด้านของ UNDP ได้แก่ ด้านสุขภาพ ด้านการศึกษา ด้านรายได้ ครัวเรือน ด้านการทํางาน ด้านครอบครัว ด้านที่อยู่อ าศัยและสภาพแวดล้อม ด้านการคมนาคมและ สื่อสาร และด้านการมีส่วนร่วม) ๓. ยกร่างพระราชกฤษฎีกา ตามพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงการ จัดตัง้ และยกร่างระเบียบกองทุนเพื่อ ลดความเหลื่อ มลํ้าระดับจังหวัด เพื่อ เตรียมรองรับการโอนเงิน งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าลงสู่ระดับจังหวัด และเพื่อรองรับการเบิกจ่ายงบประมาณจากจังหวัด ลงสู่การทํางานในพื้นที่ต่างๆ โดยสนับสนุ นให้องค์กรชุมชน/องค์กรภาคประชาชนสามารถเป็ นหน่ วย ให้บริการ (เช่น การจัดการศึกษา) และหน่วยรับงบประมาณโดยตรงได้ ๔. จัดตัง้ สมัชชาปฏิรูปจังหวัด เพื่อเปิ ดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ทัง้ ๕ ภาคส่วนในจังหวัด (กล่าวคือหน่ วยราชการ องค์การปกครองส่วนท้องถิน่ สถาบันการศึกษา ธุรกิจเอกชน และภาคประชา สังคม) ได้มสี ่วนร่วมในการร่วมกันกําหนดเป้าหมายคุณภาพชีวติ ของจังหวัด หรือเสนอแผนงานและ โครงการทีจ่ ะช่วยให้บรรลุถงึ เป้าหมายนัน้ รวมถึงการพิจารณางบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าด้วย ๕. ในการกําหนดเป้าหมาย และการเสนอแผนงาน/โครงการต่างๆ คณะกรรมการบริหาร แผนเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํ้าระดับจังหวัด และสมัชชาปฏิรูปจังหวัด จะต้องให้ความสําคัญกับ (ก) การ วิเคราะห์ความเหลื่อมลํ้าและปญั หาคุณภาพชีวติ ของพื้นที่และกลุ่มคนต่างๆ ในจังหวัด (ข) กลไกและ ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๖

กระบวนการทํางานทีม่ คี วามพร้อม และเปิ ดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ได้มสี ่วนร่วมอย่างชัดเจน และ (ค) กลไกการติดตาม และประเมินผลการดําเนินงาน เพื่อให้เกิดผลในการทํางานทีต่ ่อเนื่องและยังยื ่ น ๖. ให้คณะกรรมการบริหารแผนเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํ้าระดับจังหวัด นํ าความเห็นทีไ่ ด้จาก สมัชชาปฏิรูปจังหวัดมาพิจารณา และกําหนดเป็ นเป้าหมายการพัฒนา แผนงานและโครงการสําหรับ งบประมาณจังหวัด รวมถึงการกําหนดตัวชี้วดั ความสําเร็จที่ชดั เจน เพื่อนํ าเข้าสู่กระบวนการพิจารณา งบประมาณรายจ่ายประจําปีของรัฐบาล ๗. คณะกรรมการบริหารแผนเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํ้าระดับจังหวัด ประสานงานให้เกิดกลไก และกระบวนการในการติดตามและประเมินผล โดยมีคณะกรรมการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการ ทํางาน ทีส่ รรหามาจากผูแ้ ทนของผูว้ ่าราชการจังหวัด ผูแ้ ทนของคณะกรรมการธรรมาภิบาลจังหวัด และ ผูแ้ ทนของสมัชชาปฏิรปู จังหวัด

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๗

แผนภูมิกระบวนการงบประมาณฐานพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ในแต่ละจังหวัด คณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ศึกษาแนวทางการจัดทําข้ อเสนองบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ สมัชชาปฏิรูปจังหวัดศึกษาสภาพ ความเหลื่อมลํา้ ด้ านต่างๆ ภายในจังหวัด

กําหนดเป้ าหมายที่ต้องการบรรลุ เพื่อแก้ ไขปัญหาความเหลื่อมลํา้

คณะกรรมการบริหารแผนฯ พัฒนาแผนและโครงการ จัดทําข้ อเสนองบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมลํา้ เสนอสมัชชาปฏิรูปจังหวัดเพื่อพิจารณาให้ ความเห็น อนุมัติงบประมาณ ดําเนินการตามแผนงบประมาณ ติดตามและประเมินผลการใช้ งบประมาณ

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๘

๕. แนวทางการจัดทําแผนงานและโครงการ ที่จะเสนอของบประมาณเพื่อลด ความเหลื่อมลํา้ ๑. สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนา และลําดับความสําคัญในการแก้ไขปญั หาคุณภาพชีวติ ของ ประชาชนทีจ่ งั หวัดนัน้ เผชิญอยู่ ตามทีส่ มัชชาปฏิรปู จังหวัดกําหนด ๒. กําหนดกลุ่มเป้าหมายทีจ่ ะได้รบั ประโยชน์ได้อย่างชัดเจน โดยเน้นกลุ่มเป้าหมายทีเ่ ป็ นครัวเรือน ยากจน หรือ เกือ บจน และกลุ่ม คนที่มคี วามเปราะบางต่ า งๆ รวมถึง การกํา หนดตัว ชี้ว ดั เชิง ผลลัพธ์ทจ่ี ะมีต่อระดับคุณภาพชีวติ ของกลุ่มเป้าหมายเหล่านัน้ ๓. กําหนดกลไกและกระบวนการทํางานที่มคี วามพร้อมในการดําเนินที่ชดั เจน ทัง้ ทางด้านเทคนิค ด้านการบริหารจัดการ (เช่น มีกลุ่มหรือกองทุนสนับสนุ นการดําเนินการอย่างต่อเนื่อง) และเปิ ด โอกาสให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ๔. ไม่ซ้ําซ้อนกับโครงการที่ได้รบั งบประมาณขององค์การปกครองส่วนท้องถิน่ และหน่ วยราชการ อื่นๆ ยกเว้นการขยายผลหรือการต่อยอดจากโครงการที่ประสบความสําเร็จ โดยจะต้องมีขอ้ มูล หลักฐานทีช่ ดั เจนว่าจะทําให้เกิดผลลัพธ์เพิม่ เติมขึน้ อย่างไร ๕. กําหนดตัวชี้วดั ความสําเร็จ ที่สามารถติดตามและประเมินผลได้อย่างชัดเจน ทัง้ ในระดับแผน ภาพรวมและในรายโครงการ

แผนงานหรือโครงการที่ไม่ให้/ไม่ควรเสนอของบประมาณ ๑. โครงการที่ไ ม่มกี ลไก และไม่มผี ู้รบั ผิดชอบที่ชดั เจนในการบริหารจัดการโครงการ ให้มคี วาม ต่อเนื่องและยังยื ่ น ๒. โครงการทีม่ วี ตั ถุประสงค์เพื่อจัดศึกษาดูงาน หรือฝึกอบรม นอกพืน้ ทีจ่ งั หวัด โดยไม่นําไปสู่การ ปฏิบตั กิ ารจริงทีม่ เี ป้าหมายทีช่ ดั เจน ภายในปีงบประมาณเดียวกัน ๓. โครงการก่อสร้างถนน สะพาน และอาคารต่างๆ ยกเว้นแต่จะเกี่ยวข้องกับการยกระดับคุณภาพ ชีวติ ของกลุ่มเป้าหมายทีช่ ดั เจน และสอดคล้องกับลําดับความสําคัญในการแก้ไขปญั หาคุณภาพ ชีวติ ของประชาชนในจังหวัด ทัง้ นี้จะต้องมีวงเงินงบประมาณในการก่อสร้างต่างๆ รวมกันไม่เกิน ร้อยละ ๒๐ ของงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าทีแ่ ต่ละจังหวัดได้รบั

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๔๙

๖.

ตัวอย่างโครงสร้างของคณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ในระดับจังหวัด (จํานวนทัง้ สิ้น ๑๙ ท่าน) ๑. ผูว้ ่าราชการจังหวัด ทําหน้าทีเ่ ป็นทีป่ รึกษา ๒. นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทําหน้าทีป่ ระธานคณะกรรมการ ๓. ผูแ้ ทนสภาอุตสาหกรรม และผูแ้ ทนสภาหอการค้า ไม่เกิน ๓ ท่าน ๔. ผู้แทนที่ผ่านการสรรหาจากองค์กรปกครองส่ว นท้องถิ่น ระดับเทศบาล ๒ ท่าน และระดับ องค์การบริหารส่วนตําบล ๓ ท่าน ๕. ผูแ้ ทนทีไ่ ด้รบั การสรรหาจากสภาองค์กรชุมชน องค์กรชุมชน หรือองค์กรเกษตรกรต่างๆ ๕ ท่าน ๖. ผูแ้ ทนทีไ่ ด้รบั การสรรหาจากองค์กรพัฒนาเอกชน ๒ ท่าน ๗. ผูแ้ ทนทีไ่ ด้รบั การสรรหาจากสถาบันการศึกษา ๒ ท่าน ๘. หัวหน้าสํานักงานจังหวัด

ทัง้ นี้ โดยรองประธานคณะกรรมการฯ มาจากการคัดเลือกกันเองของคณะกรรมการฯ และมีผู้ท่ี ได้รบั การแต่งตัง้ จากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทําหน้าทีเ่ ป็นเลขานุการของคณะกรรมการฯ

๗. แนวทางการจัดสมัชชาปฏิรปู จังหวัด ๑. ให้องค์กรชุมชน องค์ก รภาคประชาสัง คมในระดับจัง หวัด ร่วมกันทําหน้ าที่ใ นการจัด สมัชชา ปฏิรปู จังหวัด โดยการสนับสนุ นของจังหวัดและองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๒. สมัชชาปฏิรปู จังหวัดเป็ นเวทีรบั ฟงั ความเห็นทีเ่ ปิ ดกว้างสําหรับทุกภาคส่วนภายในจังหวัด อย่าง เท่าเทียมกัน โดยมีกระบวนการจัดเวทีอย่างเป็นระบบ เช่น • กําหนดวันเวลาสถานทีแ่ ละเรียนเชิญล่วงหน้าไม่น้อยกว่า ๑๕ วัน • กําหนดช่องทางการรับฟงั ความคิดเห็นไม่น้อยกว่า ๒ ช่องทาง รวมถึงเผยแพร่และ/หรือ ถ่ายทอดเวทีสมัชชาปฏิรปู จังหวัดตามช่องทางทีเ่ หมาะสม • จัดทํารายงานสรุปเวทีสมัชชาปฏิรูปจังหวัดเป็ นเอกสารที่สามารถเผยแพร่ต่อสาธารณะ และใช้เป็ นข้อมูลสําคัญในการจัดทําแผนลดความเหลื่อมลํ้า ๓. ในแต่ละปี งบประมาณ ควรมีการจัดเวทีสมัชชาปฏิรปู จังหวัดอย่างน้อย ๒ ครัง้ คือ ครัง้ แรกเป็ น การกําหนดเป้าหมายและการจัดลําดับความสําคัญในการแก้ไขปญั หาคุณภาพชีวติ ของประชาชน ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๕๐

และครัง้ ทีส่ อง เป็ นการให้ความเห็นต่อแผนและโครงการ รวมถึงคําของบประมาณเพื่อลดความ เหลื่อมลํ้าทีค่ ณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าเสนอมา ๔. คัดสรรผู้แทนหรือคณะทํางานของสมัชชาปฏิรูปจังหวัด เพื่อติดตามการบริหารและดําเนินการ ตามแผนงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าของจังหวัด รวมกับผู้แทนของผู้ว่าราชการจังหวัด และผูแ้ ทนของคณะกรรมการธรรมาภิบาลจังหวัด

๘. การเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ กับงบประมาณอื่น

หากเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าทีค่ ณะอนุ กรรมการฯ เสนอกับงบประมาณ ฐานพืน้ ทีท่ ภ่ี าครัฐดําเนินการอยู่ ๒ ส่วนคือ งบชุมชนพอเพียง และงบบูรณาการจังหวัด จะเห็นได้ว่า งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้านัน้ มีจดุ เน้นอยูก่ ารเพิม่ อํานาจประชาชน และการลดความเหลื่อมลํ้า โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนและองค์กรทุกภาคส่วนในจังหวัดเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการ งบประมาณอย่างแท้จริง และการจัดสรรงบประมาณทีแ่ ปรผกผันกับระดับของการพัฒนาเพื่อลดความ เหลื่อมลํ้าของการพัฒนาในระหว่างจังหวัด ดังแสดงในตารางที่ ๓ ตารางที่ ๓ การเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้า ประเด็น งบประมาณที่รฐั บาลดําเนิ นการอยู่ งบชุมชนพอเพียง งบบูรณาการจังหวัด วัตถุประสงค์ สนับสนุ นชุมชนตาม พัฒนาตาม แนวเศรษฐกิจ ยุทธศาสตร์จงั หวัด พอเพียง และกลุ่มจังหวัด ระดับการ ชุมชน จังหวัดและกลุ่ม ดําเนินการ จังหวัด หน่ วยรับ ชุมชน จังหวัด โดยผูว้ ่า งบประมาณ ราชการจังหวัด เกณฑ์การจัดสรร รายโครงการ ผันแปรตามจํานวน งบประมาณ ประชากร ขนาดของ เศรษฐกิจ และอื่นๆ หน่วยตัดสินใจ ส่วนกลาง ส่วนภูมภิ าค

การมีส่วนร่วมของ ประชาชน

เสนอโครงการ และ เสนอความเห็น ดําเนินโครงการ

งบเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ เพิม่ อํานาจประชาชน และลดความ เหลื่อมลํ้า จังหวัด อบจ. โดยกองทุนเพื่อลดความ เหลื่อมลํ้า แปรผกผันกับระดับของการพัฒนา ของแต่ละจังหวัด เพื่อลดความ เหลื่อมลํ้าระหว่างจังหวัด คณะกรรมการฯ และสมัชชาปฏิรปู จังหวัด ซึง่ ประกอบด้วยภาคส่วน ต่างๆ ในจังหวัด ร่วมกําหนดเป้าหมาย ลําดับ ความสําคัญ เสนอโครงการ ดําเนิน

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๕๑

ประเด็น

วงเงินงบประมาณ

งบประมาณที่รฐั บาลดําเนิ นการอยู่ งบชุมชนพอเพียง งบบูรณาการจังหวัด ๒๐,๐๐๐ ล้านบาท

๑๘,๐๐๐ ล้านบาท

งบเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ โครงการ และติดตามตรวจสอบ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท

หัวใจของความสําเร็จในการบริ ห ารงบประมาณเพื่ อ ลดความเหลื่ อมลํา้ จึ ง ขึ้ นอยู่ก บั ความร่วมมือร่วมใจ และความพร้อมของกลไกการบริหารงานในแต่ละจังหวัดเป็ นสําคัญ ดังนัน้ เพื่อให้กลไกการบริหารงานในแต่ละจังหวัดมีความพร้อมมากที่สุด สําหรับการจัดการ งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าคณะกรรมการปฏิ รปู จึงเสนอให้มีการดําเนิ นโครงการนําร่องใน จังหวัดต่ างๆ ประมาณ ๒-๔ จังหวัดทัวประเทศ ่ โดยมีกลไกการทํางานร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ตาม แนวทางทีไ่ ด้วางไว้ขา้ งต้น ทัง้ นี้ โดยเริม่ ต้นจากจังหวัดสระแก้วเป็นจังหวัดแรก

----------------------------------------------------------

ข้อเสนอการสร้างความเป็ นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม_๕๒

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ฐานทรัพยากร เพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบการจัดการทีด่ นิ ฐานทรัพยากร สิง่ แวดล้อม และนํ้า วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

บทนํา: ความจําเป็ นการปฏิรปู ฐานทรัพยากร หายนะทางนิเวศ ความขัดแย้งแย่งชิงทรัพยากร การจัดการทรัพยากรอย่างไม่เป็ นธรรมได้ กลายเป็ นปมปญั หายิง่ ใหญ่ท่สี ุดของมวลมนุ ษยชาติ ดังปรากฏจากวิกฤติโลกร้อนจากการพัฒนา ั ่ ่วนต่ อนิเวศ และการดํารงชีพของทุกสรรพชีวติ การเสื่อมสูญของ อุตสาหกรรมได้สร้างความปนป ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างรวดเร็วได้ทําให้ต้นทุนธรรมชาติเพื่อการดํารงชีพของมนุ ษย์กําลัง หมดไป ความขัดแย้งแย่งชิงทรัพยากรกลายเป็ นความรุนแรงทางการเมืองทีใ่ หญ่ทส่ี ุดของมนุ ษยชาติ โดยที่ระบบการเมืองการปกครอง ระบบเศรษฐกิจทีเ่ ป็ นอยู่นอกจากจะไม่สามารถคลี่คลายปญั หาได้ แล้วยังเป็ นส่วนหนึ่งของปญั หาเสียเอง ั หาของนิ เ วศและทรัพ ยากรมาจากเติบ โตของระบบทุ น นิ ย มเสรีท่ีบ ริโ ภค รากฐานป ญ ทรัพยากรธรรมชาติอย่างล้างผลาญของกลุ่มทุนข้ามชาติในนาม “ทุนโลกาภิวตั น์” และการรวมศูนย์ อํ า นาจของรัฐ -ชาติป ระเทศต่ า งๆ ไม่ ว่ า จะมีร ะบบการปกครองเพื่อ แสวงหาความมัง่ คัง่ จาก ทรัพยากรธรรมชาติอย่างเสรีในนาม “ผลประโยชน์ของชาติ” โดยไม่คํานึงถึงผลกระทบต่อระบบนิเวศ ที่ม ีต่ อ การอยู่ร่ ว มกัน ของมวลมนุ ษ ยชาติ และวิถีชีว ิต วัฒ นธรรมของชุม ชนท้อ งถิ่นที่พ่ึง พาฐาน ทรัพยากร ประชาชนที่เ คยสุ ขสมบูร ณ์ ด้ว ยฐานทรัพ ยากรกลายเป็ นคนยากจนเพราะทรัพ ยากรถู ก ลิดรอน สังคมที่เคยจัดการความขัดแย้งกันได้อย่างสันติต้องต่อสู้ ฆ่าฟนั กันเพื่อแย่งชิงทรัพยากร สัง คมที่เ คยมีความสมดุล ยังยื ่ นกลายเป็ นสัง คมที่มคี วามเสี่ยงภัยพิบตั ิธ รรมชาติท่เี กิดการพัฒนา ระบบการเมือง การปกครองรูปแบบต่างๆ ล้มเหลว เพราะเผชิญปญั หาช่องว่างความสัมพันธ์อํานาจ ขาดประชาธิปไตยในการจัดการทรัพยากร ขณะความรุนแรงระบบนิเวศเชิงโครงสร้างขยายตัวยิง่ ขึน้ รัฐซึง่ เป็ นสถาบันหลักของสังคมหา ได้ทําหน้าที่จดั สรรทรัพยากรเพื่อประโยชน์ สุขและเป็ นธรรมของประชาชน แต่ได้ยดึ เอาทรัพยากร ของชุมชนไปรวมศูนย์เพื่ออํานาจและความมังคั ่ ง่ ชุมชนท้องถิน่ หลายแห่งในสังคมไทยทีเ่ ผชิญความ ทุกข์ยากจึงได้พยายามหาทางปกป้องชีวติ ฐานทรัพยากร และสังคมวัฒนธรรม ชาวบ้านในอยู่กบั ป่า รวมตัวกันคัคด้านการสัมปทานไม้ และพัฒนาระบบการจัดการป่าชุมชน ชาวประมงพื้นบ้านใน ภาคใต้ ตะวันออกทีเ่ ผชิญกับการกว้างล้างท้องทะเลโดยประมงพาณิชย์กร็ วมตัวกันปกป้องทรัพยากร ชายฝงั ่ ชาวบ้านทีอ่ ยู่กบั สายนํ้ าซึ่งได้รบั ผลกระทบจากการสร้างเขื่อน ผันนํ้ าก็ได้รวมตัวกันปกป้อง สายนํ้ าทัง้ โดยอาศัยกลไกทางสังคมเดิม เช่น ระบบเหมือ งฝาย หรือ องค์กรจัด การใหม่ เกิด เป็ น (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๓

เครือข่ายลุ่มนํ้ าปกป้องฟื้ นฟูสายนํ้ า เกษตรกรที่เห็นปญั หาความเสื่อมโทรมนิเวศและสุขภาพจาก เกษตรเคมีได้สรรค์สร้างระบบเกษตรกรรมยังยื ่ นทีเ่ ป็ นมิตรกับนิเวศขึน้ เช่นเดียวกับชาวบ้านทีไ่ ด้รบั ผลกระทบจากโครงการพัฒนา เช่น เขื่อน เหมืองแร่ โรงไฟฟ้า อุตสาหกรรม และอื่นๆ ที่รวมตัวกัน ทัง้ ในภาคชนบทและภาคเมืองเพื่อปกป้องชีวติ และฐานทรัพยากรของชุมชนและสาธารณะเพื่อความ ยังยื ่ นของนิเวศ เศรษฐกิจ สังคมของประเทศและของโลกด้วย ในพุทธทศวรรษที่ 30 ชุมชนต่างๆ ได้ร่วมกับกลุ่มประชาสังคมในเชิงนิเวศวัฒนธรรมและ นิเวศการเมืองก่อรูปเป็ นขบวนการสิทธิชุมชนฐานทรัพยากรเพื่อผลักดันการปฏิรปู โครงสร้างนโยบาย การจัดการทรัพยากรและการพัฒนาทีก่ ระทบต่อการดํารงอยู่ร่วมกันของชุมชนและสังคม เจตนารมย์ สิทธิชุมชนได้ถูกประกาศอย่างชัดเจนครัง้ แรกจากการเคลื่อนไหวป่าชุมชน ปรากฏเป็ นปฏิญญาว่า ด้วยสิทธิชุมชน: รากเหง้าประชาธิปไตย” ในปี 2535 ทีย่ กร่างโดยศาสตราจารย์เสน่ ห์ จามริก อดีต ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุ ษยชนแห่งชาติ โดยมีถอ้ ยความดังนี้ 1 1. ทรัพยากรความหลากหลายทางชีวภาพเป็ นของปวงชน รัฐและชุมชนท้องถิ่นมีหน้ าที่ ร่วมกันในการอนุ รกั ษ์และพัฒนาการใช้ประโยชน์อย่างยังยื ่ น 2. สิทธิชุมชนท้องถิ่น พึงได้รบั การสถาปนาส่งเสริมจากรัฐด้วยการกระจายอํานาจหน้ าที่ การบริหารจัดการ และสามารถแสดงออกซึง่ สิทธิเสียงได้ตามรัฐธรรมนูญ 3. บรรดาขนบธรรมเนียม จารีตประเพณี วัฒนธรรมและกฎเกณฑ์การจัดการทรัพยากรป่า ที่ชุมชนถือปฏิบตั ิเป็ นวิถีชวี ติ สืบเนื่อ งกันมา ถือ เป็ นสิทธิชุมชนท้องถิ่นที่รฐั พึงให้การ รับรองเป็ นส่วนหนึ่งของนโยบายแห่งชาติ 4. สิทธิชุมชนทีว่ ่านี้ จะต้องปราศจากการแทรกแซงจากรัฐ 5. รัฐพึงทบทวนกฎหมายและนโยบายทัง้ หมดทีเ่ กีย่ วข้องกัน การจัดการทรัพยากรปา่ 6. รัฐพึงทบทวนนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และปรับแก้ไขให้ไป ในทิศทางทีเ่ ป็ นเสรี สมดุล ยังยื ่ น และเป็นธรรม 7. ชุ ม ชนท้อ งถิ่นในฐานะเป็ น ผู้ดูแ ลและอนุ รกั ษ์แ ละพัฒ นาทรัพ ยากรธรรมชาติอ ันเป็ น ต้นทุนของคนทัง้ ชาติ พึงต้องได้รบั การส่งเสริมสนับสนุนด้านเงินอุดหนุน 8. สิทธิท่จี ะควบคุมการเข้าถึงและแสดงความเป็ นเจ้าของในพันธุ์พชื และแรธาตุอนั จําเป็ น ยิง่ ยวดต่อวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิน่ 9. สิทธิในมาตรการพิเศษเพื่อคุ้มครอง และพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการ แสดงออกทางวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิน่ รวมไปถึงทรัพยากรมนุ ษย์และทรัพยากรทาง พันธุกรรมอื่นๆ เมล็ดพันธุ์ ยา ความรู้ในคุณสมบัติของพืชและสัตว์ จารีตมุขปาฐะ วรรณกรรม งานออกแบบ และทัศนศิลป์ และศิลปะการแสดง 10. สิท ธิใ นค่ า สิน ไหมทดแทนที่เ ป็ น ธรรมเหมาะสมสํ า หรับ การอัน ใดก็ต ามที่ก่ อ ให้ เ กิด ผลกระทบคุกคามในทางสภาพแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม หรือจิตวิญญาณ 1

“ปฏิญญาว่าด้ วยสิทธิชมุ ชนท้ องถิ่น: รากเหง้ าประชาธิ ปไตย” มิถนุ ายน 2535 เป็ นผลสืบเนื่องจากงานวิจยั เชิงปฏิบตั ิการป่ า ชุมชน ดูรายละเอียดใน เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ บก. (2536) “ป่ าชุมชนในประเทศไทย : แนวทางการพัฒนา”, กรุงเทพฯ: สถาบัน ชุมชนท้ องถิ่นพัฒนา.

(ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๔

ปฏิญญาสิทธิชุมชนฯ ยังได้กล่าวแนวทางปฏิบตั ติ ่อไปว่า “เพือ่ ให้สมั ฤทธิผ ลตามหลักการและเนื้อ หาของสิทธิชุมชนท้อ งถิน่ ดังกล่าว บรรดาชุมชน ท้อ งถิน่ ทัวประเทศทั ่ ง้ ในระดับของชุมชนฐานทรัพ ยากรและในระดับเขตการปกครองท้อ งถิน่ พึง ประสานร่วมมือร่วมใจกัน เพือ่ เข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการปฏิรปู การเมือง และควบคุมดูแลให้สทิ ธิ ตามรัฐธรรมนูญบังเกิดผลบังคับอย่างแท้จริงในทางปฏิบตั ิ ควบคู่ไปกับการรวมตัวเตรียมการเข้าร่วมกระบวนการปฏิรูปการเมืองโดยตรง มวลชุมชน ท้องถิน่ ทัวประเทศ ่ พึงรวมตัวรวมใจกันจัดตัง้ “สมัชชาสิทธิชุมชน” ขึ้นเพือ่ ส่งเสริมให้กระจายอํานาจ ได้เป็ นมรรคเป็ นผลอย่างแท้จริงในการปกป้องคุ้มครองฐานทรัพยากรความหลากหลายทางชีวภาพ อันเป็นต้นทุนของชาติ” แม้เวลาผ่านไปเกือบ 20 ปี สถานการณ์กลับยิง่ รุนแรงขึน้ มีการละเมิดสิทธิชุมชนต่อฐาน ทรัพยากรทีซ่ บั ซ้อนขึน้ ครอบคลุมทัง้ ทรัพยากรบนดิน ใต้ดนิ และในอากาศ พร้อมไปกับปญั หาความ เสื่อมโทรมระบบนิเวศ ความยากจนและความขัดแย้งแย่งชิงทรัพยากรที่รุนแรงขึน้ โดยที่รากฐาน ปญั หาจากการพัฒนาทุนนิยมและการรวมศูนย์ของรัฐยังไม่เปลีย่ นแปลง แม้หลักการในปฏิญญาสิทธิ ชุมชนปี 2535 ได้จะถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 (มาตรา 46, 56, 79 และ 290) และรัฐธรรมนูญ ปี 2550 (มาตรา 66, 76 และ 290) แต่กข็ าดพลังทางสังคมร่วมขับเคลื่อนเท่าทีค่ วร การเปลีย่ นแปลง เชิงโครงสร้างทัง้ ในเชิงการเมือง (ระบบกฎหมาย การบริหาร ระบบยุตธิ รรม) ในเชิงเศรษฐกิจ และใน เชิงสังคมจึงเป็ นไปอย่างล่าช้า คณะอนุ กรรมการปฏิรปู ทีด่ นิ และฐานทรัพยากร เห็นถึงความจําเป็ นอันเร่งด่วนในการปฏิรูป ประเทศด้านฐานทรัพยากรให้สําเร็จ โดยประมวลฐานความรู้ และประสบการณ์การเคลื่อนไหวของ ประชาชน มีความเห็นเบือ้ งต้นว่า การปฏิรปู ฐานทรัพยากรจะเกิดขึน้ ได้ต้องผลักดันให้สงั คมทบทวน ระบบคิด อุดมการณ์ความเชื่อการพัฒนาทุนนิยมเสรี และร่วมกันแสวงหาทิศทางการพัฒนาทีย่ งยื ั่ น และเป็ นธรรมอย่างหลากหลาย โดยหัวใจอยู่ท่กี ารเสริมพลัง ชุมชนท้อ งถิ่นให้มคี วามเข้มแข็งและ ร่ว มมือ กัน เป็ นเครือ ข่ายที่เ ชื่อ มโยงกัน พร้อ มกับดึงพลังสังคมส่ว นต่ า งๆ ให้มาร่ว มกันด้ว ยโดย ชีใ้ ห้เห็นถึงชะตากรรมร่วมกันจากหายนะทางนิเวศและทรัพยากร และสานพลังร่วมมือกันการปฏิรูป ฐานทรัพยากรให้เกิดความยังยื ่ นและเป็ นธรรม โดยอาศัยเจตจํานงค์จากปฏิญญาสิทธิชุมชน และ รัฐธรรมนูญปี 2550 เป็ นตัวชีน้ ํ า และผลักดันให้เกิดการปฏิรปู การจัดการทรัพยากรให้สําเร็จโดยเร็ว ทีส่ ุด เพื่อความอยูร่ อดของสังคมไทย พร้อมกับจะได้เป็ นทีต่ วั อย่างให้แก่ประเทศอื่นๆ ทัวโลกด้ ่ วย

ข้อเสนอเชิงหลักการเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากร คณะอนุ กรรมการปฏิรปู ทีด่ นิ และฐานทรัพยากร ภายใต้คณะกรรมการปฏิรปู เริม่ ดําเนินการ มาตัง้ แต่เดือนตุลาคม 2553 –พฤษภาคม 2554 คณะอนุ กรรมการฯ ได้มบี ทบาทหน้ าทีใ่ นการลง พืน้ ทีเ่ พื่อรับฟงั ปญั หา และข้อเสนอแนะจากชาวบ้านทีป่ ระสบปญั หาฐานทรพัยากรในแต่ละภาค การ จัดเวทีเสวนาวิชาการ การประมวลข้อมูลเอกสาร และการเชิญหน่ ว ยงานที่เ กี่ยวข้อ งมาให้ข้อมูล (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๕

นอกเหนือจากข้อเสนอทรัพยากรในรายประเด็น เช่น ทีด่ นิ แร่ ทะเล และนํ้า แล้ว คณะอนุ กรรมการฯ ยังได้ประมวลข้อเสนอเชิงหลักการเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรทัง้ ระบบดังต่อไปนี้

1) เป้ าหมายของการจัด การทรัพ ยากรธรรมชาติ เพื่ อ ความยัง่ ยื น นิ เวศ ประโยชน์ สุข ร่ ว มกัน ของสัง คมอย่ า งยั ่งยื น และเป็ นธรรม เนื่ อ งเพราะฐาน ทรัพยากรของประเทศอยู่ในระบบนิเวศเขตร้อนชื้น อุดมด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ แต่ ก็มคี วามเปราะบางสูง การจัด การทรัพ ยากรที่มุ่ง แต่ ประโยชน์ สูง สุ ด ทางเศรษฐกิจได้ ทํา ลายนิ เ วศและฐานชีว ิต ของสัง คมอย่า งรุ นแรงจนยากฟื้ นคืนได้ เป้ าหมายการจัด การ ทรัพยากรจึงต้องเป็ นไปเพื่อความยังยื ่ นทางนิเวศ ประโยขน์สุขร่วมกันของสังคมอย่างยังยื ่ น และเป็ นธรรม อีกทัง้ ระบบการจัดการทรัพยากรของประเทศต้องเป็ นไปแบบบูรณาการไม่ แยกส่วน ให้ความสําคัญกับมิตคิ ุณค่าของทรัพยากรทีห่ ลากหลาย เช่น มิตทิ างนิเวศ มิตทิ าง วัฒนธรรม ไม่ดอ้ ยไปกว่ามิตทิ างเศรษฐกิจ

2) ทรัพยากรธรรมชาติ เป็ นของสาธารณะ นับแต่อดีตประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ด้วยหลักการจัดการร่วมของชุมชนท้องถิน่ ดังนัน้ สิทธิชุมชนท้องถิน่ ในการจัดการทรัพยากร จึงเป็ นสิทธิทางสังคม วัฒนธรรม เศรษฐกิจ และการเมืองทีฝ่ งั รากอยู่ในสังคมไทยมาช้านาน หากแต่สทิ ธิดงั กล่าวถูกเพิกเฉย ลิดรอนด้วยระบบการรวมศูนย์อํานาจนของรัฐ-ชาติยุคใหม่ และการแย่งชิงจากกลุ่มทุนภายใต้ระบบทุนนิยมเสรี การพังทลายสิทธิชุมชนไม่เพียงแต่ ทําลายสถาบันทางสังคมในการปกป้องดูแลระบบนิ เวศ ทรัพยากรธรรมชาติ จนให้สงั คม ั ่ นต่ อไปได้ ยังทําให้ชุมชนประสบความเดือดร้อน อ่อนแอที่จะปกป้องฐานทรัพยากรให้ยงยื ความยากจน และความขัดแย้งแย่งชิงทรัพยากร และขยายไปสู่ความอ่อนแอของสังคมในทุก ด้าน ดัง นัน้ การปฏิรูปโครงสร้างการจัดการทรัพยากรต้องรื้อฟื้ น ส่ งเสริมสิทธิชุมชน และ ระบบการจัดการทรัพยากรร่วมท้องถิน่ ในรูปแบบต่างๆ ที่สอดคล้องกับระบบนิเวศ และเป็ น ระบบที่มคี วามเท่าเทียม เป็ นธรรม เพื่อต่อรอง ถ่วงดุลกับระบบกรรมสิทธิ ์ทรัพยากรของรัฐ และกรรมสิทธิ ์ปจั เจกของทุน

3) ลํา ดับ ความสํา คัญ ของสิ ทธิ ก ารจัด การทรัพ ยากรเพื่ อ ความเป็ นธรรม ตามหลักการสังคมประชาธิปไตยแล้ว ประชาชนทัง้ ประเทศล้วนเป็ นเจ้าของและได้ประโยชน์ จากทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกัน แต่ดว้ ยโครงสร้างการจัดการทรัพยากรที่มคี วามเหลื่อมลํ้า ไม่เป็ นธรรม การกําหนดสิทธิเข้าถึงและจัดการทรัพยากรแบบเท่ากันเชิงสมบูรณ์จงึ ไม่ได้ แก้ปญั หาความไม่เป็ นธรรมแต่อย่างใด ดังนัน้ จึงจําเป็ นอย่างยิง่ ทีจ่ ะต้องจัดลําดับความสําคัญ ของสิท ธิก ารจัด การทรัพ ยากรโดยกํ า หนดให้ส ิท ธิแ ก่ ผู้ท่ีม ีค วามจํา เป็ น ในการจัด การ (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๖

ทรัพยากรเพื่อยังชีพมากที่สุด เพื่อเสริมให้พวกเขามีสทิ ธิและอํานาจต่อรองมากขึน้ และให้ สิทธิแก่ผทู้ ท่ี าํ หน้าทีด่ แู ลรักษาทรัพยากรโดยตรงเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม 3.1 สิ ทธิ การเข้าถึงและใช้ ประโยชน์ จากทรัพยากรเพื่อการยังชี พอย่างมันคง ่ และมีศกั ดิ์ ศรี ถือเป็ นสิทธิมนุ ษยชนขัน้ พื้นฐานที่สุด การอ้างสิทธิอ่นื ๆ เช่น สิทธิการ แสวงประโยชน์ เพื่อความเติบโตทางเศรษฐกิจ ความมังคั ่ งไม่ ่ ว่าของบุคคลหรือของรัฐ ย่อมไม่สามารถรอนสิทธิการใช้ จัดการ หรือปกป้องฐานทรัพยากรเพื่อการชีพได้ เมื่อ เกิดความจําเป็ นในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรเพื่อการยังชีพร่วมกันก็จาํ เป็ นทีจ่ ะต้อง มีการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดความเป็นธรรม ด้วยเหตุผลดังกล่าวสิทธิชุมชนทีพ่ ง่ึ พิงฐาน ทรัพยากรและอาจได้รบั ผลกระทบจากการทีท่ รัพยากรจะถูกทําลายย่อมจะมีสทิ ธิในการ จัดการทรัพยากรเหนือกว่าการอ้างสิทธิทางเศรษฐกิจเพื่อความมังคั ่ งไม่ ่ ว่าจะเป็ นไปเพื่อ ประโยชน์ของชาติกต็ าม 3.2 สิ ทธิ ชุมชนจัดการทรัพยากรทางตรงเหนื อกว่าสิ ทธิ การเข้าถึงทรัพยากร ทางอ้ อมของฝ่ ายอื่ นๆ ชุมชนที่อ ยู่ในหรือติด ฐานทรัพยากรย่อมจะได้รบั ผลกระทบ ทางบวกและทางลบโดยตรงจากสภาพทรัพยากร ชุมชนเหล่านี้จงึ มักจะมีบทบาทในการ จัดการทรัพยากรโดยตรง ความอยู่รอดของฐานทรัพยากรจึงขึน้ อยู่กบั จิตสํานึก ความรู้ และความเข้มแข็งของชุมชนเหล่านี้เป็ นสําคัญ เมื่อเปรียบเทียบกับสังคมส่วนอื่นๆ ทีแ่ ม้ ในทางหลักการประชาธิปไตยพวกเขาก็ย่อมจะมีสทิ ธิเข้าถึงและจัดการทรัพยากรด้วย เช่นกัน แต่พวกเขาไม่ได้มคี วามสัมพันธ์โดยตรงต่อทรัพยากร สภาพสิทธิของกลุ่มสังคม ทีอ่ ยูห่ ่างไกลจึงเป็ นสิทธิทางอ้อมหรือเป็นสิทธิชนั ้ รองลงมา เพื่อให้การจัดการทรัพยากรบรรลุเป้าหมายเรือ่ งประสิทธิภาพ ความยังยื ่ น และะเป็ น ธรรมไปพร้อมกัน จึงควรกําหนดให้ชุมชนทีท่ ําหน้าที่ปกป้องฐานทรัพยากรในพื้นที่ของ ตนมีสทิ ธิจดั การทรัพยากรในอาณาบริเวณนัน้ ๆ เหนือกว่าชุมชนอื่นที่ไม่ได้เกี่ยวข้อง หรือมีบทบาทจัดการทรัพ ยากรโดยตรง เนื่อ งจากชุมชนที่ดูแลจัดการทรัพ ยากรต้อ ง ลงทุนลงแรงดูแลปกป้องทรัพยากรอันเป็ นฐานชีวติ ของพวกเขามากกว่าประชาชนอื่นๆ ทีไ่ ม่ได้เกีย่ วข้องหรือลงทุนลงแรงปกป้องทรัพยากร อย่างไรก็ตาม แม้สทิ ธิของชุมชนทีม่ บี ทบาทหน้าทีจ่ ดั การทรัพยากรจะมาเป็ นอันดับ แรก แต่กระนัน้ ก็ต้องเป็ นไปหลักการทีว่ ่าประชาชนทุกคนมีสทิ ธิในการเข้าถึงทรัพยากร เพื่อการยังชีพอย่างมีศกั ดิ ์ศรี หลักการสิทธิจดั การทรัพยากรของชุมชนดังกล่าวย่อมไม่ (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๗

สามารถไปลอนสิทธิของประชาชนส่วนอื่นๆ ที่จําเป็ นต้องการเข้าถึงทรัพยากรเพื่อการ ยังชีพได้

4) หลักการสนับสนุน ตรวจสอบ และถ่วงดุล ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลาง อปท. ประชาสังคม องค์กรชุมชน และปจั เจกชนจะเป็ นไปในลักษณะการสนับสนุ นและถ่วงดุลซึ่ง กัน ไม่ว่าการจัดการทรัพยากรของสถาบันใด (รัฐส่วนกลาง อปท. องค์กรชุมชน ปจั เจกชน) หากมีแ นวโน้ ม ที่จ ะสร้า งความเสื่อ มโทรมให้ท รัพ ยากรและกระทบต่ อ การดํา รงชีพ ของ ประชาชนโดยส่วนรวม ภาคีต่างๆ ย่อมมีสทิ ธิทจ่ี ะตรวจสอบยับยัง้ ถ่วงดุลการใช้ทรัพยากร นัน้ ๆ ได้ โดยใช้ช่องทางศาลเช่น ศาลปกครอง ศาลแพ่งและอาญา (ควรมีการจัดตัง้ ศาลด้าน ทรัพยากรและสิง่ แวดล้อมขึน้ มา)

5) การกระจายอํานาจการจัดการทรัพยากรสู่ท้องถิ่ น เป็ นทีป่ ระจักษ์ชดั ว่าระบบการ รวมศูนย์อํานาจของรัฐได้สร้างความขัดแย้งแย่งชิงทรัพยากรอย่างรุนแรงมาตลอด ดังนัน้ การ ปฏิรูปฐานทรพัยากรให้เกิดความเป็ นธรรมได้ต้องกระจายอํ านาจการจัดการทรัพยากรสู่ ท้องถิ่น ความเป็ นท้องถิ่นนัน้ หาได้จํากัดแค่องค์กรทางการอย่างเช่นองค์กรปกครองส่วน ท้อ งถิ่น (อปท.) แต่ ยงั มีอ งค์ก รทางสังคมของชุมชนทัง้ ที่มอี ยู่ต ามประเพณี เช่ น องค์ก ร เหมืองฝาย หรือที่ชุมชนสร้างขึน้ ใหม่ท่ที ําหน้ าที่จดั การทรัพยากร เช่น กลุ่มป่าชุมชน กลุ่ม ประมงพืน้ บ้าน และอื่นๆ การกระจายอํานาจสู่ทอ้ งถิน่ ต้องมุง่ ไปทีอ่ งค์กรทางสังคมทีม่ อี ยู่เป็ นอันดับแรก ให้องค์กร เหล่านัน้ ได้วางระบบ กติกา แผนการจัดการทรัพยากรทีเ่ หมาะสมระบบนิเวศและวัฒนธรรม ท้องถิน่ ตามมาด้วยกระจายอํานาจให้อปท. เพื่อให้ทําหน้าที่ส่งเสริมสนับสนุ นการจัดการ ทรัพยากรขององค์กรชุมชน หรือดําเนินการจัดการทรัพยากรในพืน้ ที่ท่ชี ุมชนดูแลไม่ทวถึ ั่ ง หรือไม่มศี กั ยภาพดูแลทรัพยากรได้ดพี อ (ในกรณีทช่ี ุมชนในพื้นทีน่ ัน้ ๆ ยังไม่มศี กั ยภาพพอ ก็ให้อปท.ทําหน้ าที่ส่งเสริมสนับสนุ นให้ชุมชนนัน้ ๆ มีความเข้มแข็งและผ่องถ่ายอํานาจการ จัดการให้ชุมชนนัน้ ในทีส่ ุด)

6) เสริ มสร้างสิ ทธิ การเข้าถึงและการจัดการมากกว่ากรรมสิ ทธิ์ แบบเบ็ดเสร็จ ขณะที่ระบบการจัดการทรัพยากรทีเ่ ป็ นอยู่มุ่งเน้นไปที่สทิ ธิผูกขาดเหนือทรัพยากร ไม่ว่าจะ เป็ นการรวมศูนย์จดั การของรัฐ หรือกรรมสิทธิ ์ของปจั เจกต่อทรัพยากร ทําให้เกิดการกีดกัน การเข้าถึงทรัพยากรจากผูอ้ ่นื โดยเฉพาะเมื่อผูถ้ อื ครอง ผูกขาดทรัพยากรมีอํานาจการเมือง และเศรษฐกิจที่เหนือกว่า ก็ยงิ่ ส่งเสริมสภาวะผูกขาดหรือช่องว่างในการเข้าถึงทรัพยากรที่ (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๘

รุนแรงขึน้ ดังนัน้ การจัดการทรัพยากรที่เป็ นธรรมจะเกิดขึน้ ควรเน้นสิทธิการเข้าถึงและสิทธิ การจัดการ โดยเฉพาะสิทธิการจัดการร่วมของภาคีท่หี ลากหลายในระดับพื้นที่ โดยเฉพาะ การจัดการทรัพยากรร่วมของท้องถิน่ มุ่งผลลัพธ์ทงั ้ ในเชิงการปกป้องนิเวศ การสร้างความ มันคงทางอาหาร ่ เศรษฐกิจ สังคมของชุมชนเป็นหลัก

7) เสริ มสร้างระบบการจัดการทรัพยากรร่วม การจัดการทรัพยากรโดยลําพังฝ่ายใด ฝ่ายหนึ่งย่อมไม่มพี ลังเพียงพอในการปกป้องและจัดการทรัพยากรให้ยงยื ั ่ นและตอบสนอง ความต้ อ งการของสัง คมที่ห ลากหลายได้ ดังนั น้ จํา เป็ นต้อ งเสริม สร้า งระบบการจัด การ ทร้พยากรร่วมของภาคีต่างๆ ที่เ กี่ยวข้องกับทรัพยากรนัน้ ๆ ในระดับต่ างๆ (ระดับชุมชน ระดับท้องถิน่ ระดับจังหวัด ระดับลุ่มนํ้ า) ซึ่งระบบดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับระบบนิเวศ โอกาสการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ สิง่ ที่สําคัญอย่างยิง่ ก็คอื ความเท่าเทียมกันทาง อํานาจของฝ่ายต่างๆ ทีจ่ ะเข้ามาร่วมต่อรองในสถาบันการจัดการทรัพยากรร่วม ดังนัน้ การ สร้างระบบบการจัดการทรัพยากรร่วมต้องดําเนินไปพร้อมกับการเสริมสร้างอํานาจต่อรอง ให้กบั ผู้ท่ดี ้อ ยโอกาส ซึ่งในความเป็ นจริง ที่ผ่านมา ประชาชนคนยากจน ชุ มชนท้อ งถิ่นมี โอกาสและอํานาจการต่ อ รองน้ อ ย การเสริมสร้างอํานาจและโอกาสแก่ คนยากจน ชุมชน ท้องถิน่ จึงมีความสําคัญต่อความเป็นสถาบันการจัดการทรัพยากรร่วม

8) การจัดการบนขีดจํากัดของทรัพยากรในพื้นที่ ทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ ล้วนมี หน้าทีส่ าํ คัญในระบบนิเวศนัน้ และตอบสนองต่อความต้องการใช้ทรัพยากรของประชาชนใน แต่ละพื้นที่ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติท่ยี งยื ั ่ นและเป็ นธรรมต้องคํานึงถึงขีดจํากัดของ ทรัพ ยากรในแต่ ล ะพื้นที่ ว่าปริมาณต้นทุ นทรัพ ยากรมีเท่ าใด ใช้เ ท่ าใดที่จะไม่ก ระทบต่ อ สภาพความสมดุลของนิเวศ และไม่กระทบต่อความต้องการของประชาชนในระบบนิเวศนัน้ ๆ การดึงดูดทรัพยากรข้ามพื้นที่ เช่น การผันนํ้ าข้ามลุ่ม การทําประมงนอกขอบเขต การทําแร่ ใต้ดนิ และอื่นๆ ย่อมเป็ นสิง่ ทีค่ วรหลีกเลีย่ ง ยกเว้นแต่ว่าการโยกย้ายทรัพยากรข้ามพืน้ ทีจ่ ะ ไม่กระทบต่อระบบนิเวศและสภาพการดํารงชีพของประชาชนในพื้นที่ รวมทัง้ ได้รบั ความ ยินยอมจากประชาชนในพืน้ ที่

9) ออกแบบสถาบัน การจัด การทรัพ ยากรร่ ว มในระดับย่ อ ย หน่ ว ยการจัด การ ทรัพยากรร่วมทีม่ ขี นาดใหญ่เกินไปจะทําให้ประชาชนในท้องถิน่ มีโอกาสเข้าถึง และต่อรอง ได้น้อย ดังเช่น การกําหนดองค์กรลุ่มนํ้า 25 ลุ่มนํ้ าทัวประเทศ ่ ทําให้เกษตรกรผูใ้ ช้น้ํ า ชุมชน ท้องถิน่ มีอํานาจกํากับได้น้อย การออกแบบสถาบันการจัดการทรัพยากรจึงควรมีขนาดเล็ก สอดรับกับภูมนิ ิเวศย่อย เพื่อให้ชุมชนท้องถิน่ มีส่วนร่วมในสถาบันจัดการทรัพยากรได้มาก (ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๕๙

ทีส่ ุด โดยทัง้ นี้ให้ยกเลิกระบบการจัดการทรัพยากรขนาดใหญ่ เช่น องค์กรลุ่มนํ้า เขตอุทยาน แห่งชาติ เขตรักษาพันธ์สตั ว์ป่า และอื่นๆ และแทนที่ด้วยสถาบันการจัดการทรัพยากรร่วม ระดับพืน้ ทีใ่ นระดับต่างๆ หากเป็ นในระดับย่อยที่ชุมชนดูแลได้โดยตรงก็ให้องค์กรชุมชนทํา หน้าทีบ่ ริหารจัดการทรพัยากร หากเป็นทรัพยากรทีต่ ้องอาศัยการจัดการเชิงพืน้ ทีข่ นาดใหญ่ ก็ใ ห้ประชาชนในท้อ งถิ่นร่ว มกับรัฐจัดตัง้ สถาบันการบริหารทรัพ ยากรร่ว ม โดยทัง้ นี้ใ ห้ม ี กฎหมายรองรับ สถาบัน การจัด การทรัพ ยากรร่ว มประเภทต่ า งๆ ในเชิง หลัก การ ส่ ว น รายละเอียดการบริหารจัดการให้เป็ นไปตามกฎระเบียบทีส่ ถาบันแต่ละระดับกําหนดขึน้ โดย ผ่านการรับฟงั ความคิดเห็นของประชาชนอย่างทัวถึ ่ ง

10) การประเมิ นผลกระทบสิ่ งแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ระดับนโยบาย การทําลาย ทรัพยากรและสิง่ แวดล้อมจากโครงการพัฒนาต่างๆ มีทม่ี าจากนโยบายการพัฒนาที่สําคัญ เช่น นโยบายการจัดการป่า นํ้ า ทะเล แร่ พลังงาน อุตสาหกรรม เกษตรและอื่นๆ แต่การ ประเมินผลกระทบสิง่ แวดล้อมและสุขภาพทีผ่ ่านมาล้มเหลว เพราะเป็ นการประเมินภายหลัง การกําหนดนโยบายและริเริม่ โครงการ ผู้ประเมินมีผลประโยชน์ เกี่ยวข้องกับนโยบายและ โครงการ และผลการประเมินไม่มสี ่ว นกํ ากับการตัดสินใจทางนโยบายของรัฐ ดังนัน้ เพื่อ ปกป้องทรัพยากรตัง้ แต่เบือ้ งต้น จึงควรใช้การประเมินผลกระทบสิง่ แวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ ระดับนโยบายตัง้ แต่ ข นั ้ ตอนแรกของการกํ า หนดนโยบาย โดยเปิ ด โอกาส สนั บ สนุ น ให้ ประชาชนที่เดือดร้อนจากนโยบาย โครงการพัฒนาได้มสี ่วนทัง้ ร่วมประเมินกับหน่ วยงาน กลาง หรือดําเนินการประเมินผลกระทบด้วยตนเอง ซึง่ รัฐและภาคีต่างๆ ต้องมีหน้าทีส่ ่งเสริม สนับสนุ นการประเมินผลกระทบอย่างมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทัง้ ผลการประเมินทีไ่ ด้ต้อง นําไปสู่การทบทวนนโยบาย โครงการต่างๆ ได้ --------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู ฐานทรัพยากรเพื่อความยังยื ่ นและเป็ นธรรม_๖๐

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบการจัดการทีด่ นิ ฐานทรัพยากร สิง่ แวดล้อม และนํ้า วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

๑. ความสําคัญและสถานการณ์ ปัญหา นํ้ า เป็ นปจั จัยสําคัญสําหรับการดํารงอยู่ของทุกชีวติ ทัง้ ด้านการอุปโภคบริโภค การใช้น้ํ าใน การผลิตทัง้ ภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม การคมนาคม ฯลฯ มนุ ษย์เรียนรูท้ จ่ี ะปรับวิถชี วี ติ ของตน ให้สอดคล้องกับธรรมชาติ อีกด้านหนึ่งก็ดดั แปลงธรรมชาติมารับใช้การอยู่รอดของตน โดยมีแบบ แผนการ “จัดการนํ้ า” ให้เป็ นประโยชน์แก่การผลิตและการดํารงชีวติ มาแต่โบราณ ปรากฏเป็ นแบบ แผนการจัดการนํ้ าในภูมปิ ญั ญาที่หลากหลายไปตามความแตกต่ างของระบบนิเวศและวัฒนธรรม เช่น ภาคเหนือทีม่ รี ะบบนิเวศเป็ นทีส่ ูงในเขตภูดอยมีการสร้างระบบเหมืองฝายทดนํ้ าจากลําห้วยแล้ว ระบายไปสู่แปลงนา ภาคอีสานซึง่ เป็ นทีร่ าบกว้างใหญ่สลับกับเนินเล็กๆ เกิดแบบแผนการจัดการนํ้ า ทีห่ ลากหลายเช่น ระหัดวิดนํ้ าในเขตต้นนํ้า การทําฝายดินและทํานบทดนํ้า การขุดสระหรือตระพังใน ชุมชน การขุดคลองนํ้าล้อมรอบชุมชน และการใช้พน้ื ที่ หนอง บึง กุด ในการทํานาทาม ในภาคกลาง ซึง่ เป็ นที่ราบลุ่มกว้างใหญ่อุดมไปด้วยดินตะกอน มีการขุดคลองเชื่อมโยงนํ้ าเข้าสู่พ้นื ที่ปลูกข้าว ยก ร่องเพื่อทําสวน เก็บนํ้ าและระบายนํ้ าและเป็ นเส้นทางคมนาคม ส่วนภาคตะวันออกและภาคใต้เป็ น เขตทีม่ ปี ริมาณนํ้ าฝนสูง มีแม่น้ํ าสายสัน้ ๆ ไหลจากเทือกเขาสู่ทะเล มีป่าพรุและป่าชายเลนตามทีล่ ุ่ม และปากแม่น้ํ า เขตนี้อาศัยนํ าฝนและนํ้าใต้ดนิ ในการทําสวน เก็บเกี่ยวผลผลิตจากป่าและจับสัตว์น้ํ า จากทะเล การจัดการนํ้ าในรูปแบบเหล่านี้เกิดขึน้ ใน “บ้าน” และ “เมือง” ยุคโบราณและในหลายพืน้ ทีก่ ็ ยังสืบเนื่องถึงปจั จุบนั ชุมชนท้องถิ่นต่างๆ ได้สร้างกฎ กติกาและองค์กรในการจัดการ จัดสรรนํ้ า ขึน้ มาทัง้ ทีเ่ ป็ นลายลักษณ์อกั ษรและทีแ่ ฝงฝงั อยู่ในจารีตประเพณีเป็ นกลไกทางสังคมเพื่ออยู่ร่วมและ แบ่งปนั กันอย่างเป็ นธรรม การแบ่งลุ่มนํ้ า ออกเป็ น เป็ น ๒๕ ลุ่มนํ้ าตามหลักภูมปิ ระเทศ มีปริมาณต่อปี โดยรวมทัง้ ประเทศ ประมาณ ๘๐๐,๐๐๐ ล้าน.ลบ.ม. มีน้ําทีอ่ ยู่ในแผ่นดินประมาณ ๒๕๐,๐๐๐ ล้าน.ลบ.ม. และมี ปริมาณกักเก็บในเขือ่ นรวมกัน ประมาณ ๗๘,๑๒๓ ล้าน.ลบ.ม. และสามารถใช้ได้ประมาณ ๔๖.๑๑๔ ล้าน.ลบ.ม. ในรอบ ๑๐๐ กว่ า ปี ท่ีเ กิด การชลประทานโดยรัฐ ส่ ว นกลางขึ้น และในรอบ ๕๐ ปี ภ ายใต้ แผนพัฒนา ที่มุ่ง ตอบสนองการเติบ โตของชุ มชนเมือ ง พัฒนาอุ ต สาหกรรม การค้า การเกษตร อุตสาหกรรม ได้เกิดแบบแผนการจัดการนํ้ าโดยภาครัฐ โดยการสร้างเขื่อน ฝาย อ่างเก็บนํ้ า คูคลอง การผันนํ้ าข้ามลุ่มนํ้ า ถึงปจั จุบนั เรามีเขื่อนขนาดใหญ่จํานวน ๔๕ เขื่อน เขื่อนขนาดกลางและขนาด ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๑

เล็กจํานนวน ๑๔,๐๐๐ เขื่อน โครงการสูบนํ้าด้วยไฟฟ้าจํานวน ๒,๕๐๐ แห่ง เขื่อนขนาดใหญ่-กลาง สามารถเก็บกักนํ้ าได้ ๗๘,๑๒๓ ล้านลูกบาศก์เมตร ทัง้ นี้ เรามีพน้ื ทีช่ ลประทานทัวประเทศประมาณ ่ ๓๙.๖ ล้านไร่ จากพื้นที่เกษตรกรรมของประเทศ ๑๕๐ ล้านไร่ ยังมีเขื่อนเพื่อการผลิตกระแสไฟฟ้า จํานวน ๑๖ เขื่อน ผลิตกระแสไฟฟ้าได้ ๒,๘๐๐ เมกกะวัตต์ หรือประมาณ ๕ เปอร์เซ็นของไฟฟ้าทัง้ ระบบ ป จั จุ บ ัน มีห น่ ว ยงานรัฐ ที่ม ีบ ทบาทในการพัฒ นาแหล่ ง นํ้ า จํ า นวน ๓๓ หน่ ว ยงานใน ๗ กระทรวง มีกฎหมายทีเ่ กี่ยวข้องกับการจัดการนํ้ ามากกว่า ๕๐ ฉบับ และมีงบประมาณในการบริหาร จัดการนํ้ าปี ละประมาณ ๓๖,๐๐๐ ล้านบาท มากกว่า ๙๐ เปอร์เซ็นต์เป็ นการพัฒนาแหล่งนํ้า ไม่รวม งบประมาณพิเ ศษต่างๆ เช่น งบประมาณของกรมชลประทานในปี ๒๕๕๔ ภายใต้แ ผนงานปรับ โครงสร้างเศรษฐกิจเกษตรกร มีงบประมาณ ๔๑,๕๘๒,๕๑๙,๘๐๐ บาท เป็ นงบสําหรับการจัดการ นํ้ าชลประทานกว่า ๑๖,๔๓๒,๙๐๔,๕๐๐ บาท แยกย่อยเป็ นงบสําหรับการจัดหาทีด่ นิ และสิง่ ก่อสร้าง ๑๑,๐๖๐,๔๘๒,๔๐๐ บาท และเป็ นค่าจัดทํารายงานความเหมาะสมโครงการต่างๆ ๗๘๑ ล้านบาท การพัฒนาแหล่งนํ้ าและการจัดการนํ้ าโดยรัฐที่ผ่านมาถือว่ามีส่วนเสริมสร้างการพัฒนาทาง เศรษฐกิจของประเทศโดยภาพรวมได้พอสมควร แต่พร้อมกันก็ได้สร้างความเหลื่อมลํ้า ความไม่เป็ น ธรรมและความขัดแย้งทางสังคมขึน้ มามากมายจนยากเยียวยา รวมทัง้ การทําลายความสมดุลของ ระบบนิเวศ เช่นเดียวกันกับการจัดการทรัพยากรอื่นๆ กล่าวคือ การบริห ารจัด การ มีค ณะกรรมการทรัพ ยากรนํ้ าแห่ ง ชาติ เป็ นกรรมการกํ า กับ นโยบาย ภายใต้ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี และมีอนุ กรรมการลุ่มนํ้ า ๒๕ ลุ่มนํ้ า แต่งตัง้ ตามระเบียบสํานัก นายกรัฐมนตรี ส่วนหน่ วยงานปฏิบตั เิ ป็ นหน่ วยงานหลักเช่น กรมชลประทาน กรมทรัพยากรนํ้า และ อื่น ๆ แต่การจัดการเรื่องประปา เป็ นของการประปานครหลวง และประปาภูมภิ าค ส่วนท้องถิน่ ก็ ดําเนินการโดยท้องถิน่ เอง มีแนวโน้มทีจ่ ะโอนกิจการประปาบางหน่ วยไปให้กบั เอกชนดําเนินการแต่ เป็ นเพียงระเบียบสํานัก นายกรัฐมนตรี ตามมติค ณะรัฐมนตรีเ ท่ านัน้ ไม่มกี ฎหมายอื่นรองรับการ ดําเนินการ ๑) โครงการพัฒนาแหล่งนํ้าเพื่อให้ประโยชน์ กบั คนกลุ่มหนึ่ ง แต่ สร้างความ สูญเสียให้ กบั คนอีกกลุ่มหนึ่ งเสมอ เช่น ผู้ได้รบั ผลกระทบจากการสร้างเขื่อนจํานวนมากใน รอบ ๕๐ ปี ทีผ่ ่านมา เช่น เขื่อนสิรนิ ธร เขื่อนนํ้าอูน เขื่อนภูมพิ ล เขื่อนปากมูล และเขื่อนในโครงการ โขงชีมูลเป็ นต้น คนเหล่านัน้ สูญเสียที่ดนิ ทํากิน แหล่งอาหารธรรมชาติ สูญ เสียวิถีชวี ิตที่ส งบสุข ครอบครัวแตกแยก บางคนต้องไปเป็ นขอทาน ผลกระทบเหล่านี้รุนแรงและบาดลึกสําหรับคนท้องถิน่ กรณียายไฮ ขันจันทา เป็ นตัวอย่างทีช่ ดั เจนทีส่ ุด ประชาชน-เกษตรกรทีป่ ระสบชะตากรรมเช่นนี้มอี ยู่ ทุกทีท่ ม่ี กี ารสร้างเขือ่ นของรัฐบาล กรณีน้ํ าท่วม ชาวนาภาคกลางหลายจังหวัดต้องเป็ น “ผูเ้ สียสละ” เสมอ ให้รฐั เบนนํ้ า ให้ท่วมนาข้าว เพื่อป้องกันไม่ให้น้ําหลากเข้าท่วมพืน้ ทีเ่ มืองและพืน้ ทีอ่ ุตสาหกรรม กรณีฝนแล้ง ชาวนาจะต้องเป็ น “ผู้เสียสละ”อีกเช่นเคยทีจ่ ะต้องงดเพาะปลูก เพื่อนํ า นํ้าไปรักษาความอยูร่ อดของเมืองและอุตสาหกรรม ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๒

กรณีภาคตะวันออก นํ้าในอ่างเก็บนํ้ าทีส่ ร้างขึน้ เพื่อการเกษตรกําลังถูกขาย(ในราคา ทีแ่ พงกว่า)ให้กบั นิคมอุตสาหกรรม กรณี ก ารผัน นํ้ า จากแม่ น้ํ า แม่ ก ลองเพื่อ ป้ อนทํ า นํ้ า ประปาสํ า หรับ กรุ ง เทพและ ปริมณฑลนัน้ ก็เป็ นไปในกระบวนการเดียวกัน กล่าวได้ว่ารัฐกําลังกระทําการ “แย่ง”ทรัพยากรจากมือคนกลุ่มหนึ่งซึง่ ด้อยโอกาสอยู่ แล้ว ไปบํารุงบําเรอคนอีกกลุ่มหนึ่งทีม่ อี ยูแ่ ล้วให้สมบูรณ์พนู สุขมากขึน้ ๒) เกิ ดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนจนเสี ยโอกาสในการพัฒนา หลาย แห่งมีการเรียกร้องต่อสูเ้ พื่อสิทธิ ์อยู่อย่างยืดเยือ้ และเกิดความขัดแย้งแตกแยกกันเองของชาวชุมชน ทีไ่ ด้ประโยชน์และเสียประโยชน์ คนต้นนํ้ากับคนต้นนํ้า คนนํ้าจืดกับคนนํ้ากร่อยนํ้าเค็มในเขตนิเวศ ๓ นํ้าทีถ่ ูกสร้างเขือ่ นกัน้ บางพืน้ ทีถ่ งึ มีการยกพวกตีกนั จนปรากฏเป็นข่าวอยูเ่ ป็นประจํา ๓) เกิ ด การเสี ย ภาวะสมดุ ล ของธรรมชาติ และกลไกหน่ วยงานรัฐ ก็ ไ ม่ สามารถควบคุมผลกระทบจากโครงการจัดการนํ้าได้ สถานการณ์น้ําท่วมใหญ่ในลุ่มนํ้าชี มูล เจ้าพระยา ในเดือนตุลาคม ๒๕๕๓ เป็ นทีป่ ระจักษ์ว่า เกิดจากความผิดพลาดจากกระบวนการ จัด การนํ้ าภาครัฐที่ม ี “เขื่อ นขนาดใหญ่ ” เป็ นเครื่องมือ ทัง้ กระบวนการป้อ งกันแก้ไขและเยียวยา ผลกระทบทีไ่ ม่ทนั การ ไม่ทวถึ ั ่ งอันเกิดจากความเสื่อมของกลไกรัฐเอง ๔) ความไม่ค้ม ุ ค่าและด้อยประสิ ทธิ ภาพของการจัดการนํ้า ดังปรากฏว่าระบบ ชลประทานของเขื่อนในลุ่มนํ้ ามูลมีประสิทธิภาพเพียง ๒๐-๓๐ เปอร์เซ็นต์ เท่านัน้ และสถานีสูบนํ้ า ด้วยพลังงานไฟฟ้ามีประสิทธิภาพเพียง ๑๐ กว่าเปอร์เซ็นต์เท่านัน้ ขณะที่โครงการนํ้ าระบบท่อ ๑๐ โครงการที่ใช้งบประมาณ ๘๐๐ กว่าล้าน นัน้ กล่าวได้ว่าล้มเหลวสิ้นเชิง แต่โครงการจัดการนํ้ าของ รัฐบาลก็ยงั คงมีทศิ ทางและแผนงานเดินหน้ าสร้างแหล่งนํ้ าโดยไม่มกี ารประเมินทบทวน ถือเป็ นการ ใช้งบประมาณภาษีของประชาชนที่มคี วามสูญเปล่าสูงมาก ทัง้ ทําให้เสียโอกาสในการพัฒนาตาม ทางเลือกอื่นๆทีเ่ หมาะสมกว่า เมื่อพิ จารณาถึงทิ ศทางและนโยบายของรัฐในการบริ หารจัดการนํ้าแล้วพบว่าเป็ นเหตุ โดยตรงต่ อการสร้างผลกระทบให้ เกิ ดความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรมดังกล่าวข้างต้ น เพราะ ๑) การรวมศูนย์การกําหนดนโยบาย และอํานาจการตัดสิ นใจไว้ ที่รฐั และ หน่ วย งานส่วนกลาง ขาดการมีส่วนร่วมและการคํานึงความต้องการที่แท้จริงของประชาชนใน พื้นที่ โดยรัฐเป็ นผู้ผูกขาดความรู้ด้านการจัดการนํ้ าที่ต้องใช้ความรู้ด้านชลศาสตร์ วิศวกรรมและ เศรษฐศาสตร์ โดยละเลยและทําลายองค์ความรูท้ อ้ งถิน่ ทีม่ อี ยู่มากมายทีเ่ หมาะสมกับระบบนิเวศและ วัฒนธรรม ๒) โครงการพัฒ นาแหล่ ง นํ้ า ขนาดใหญ่ ม กั มี ค วามเกี่ ย วพัน กับ วาระการ

ดําเนิ นนโยบายของนักการเมืองเพื่อหาเสียง และเกี่ยวพันแนบแน่ นกับเครือข่าย ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๓

ธุรกิ จก่อสร้าง เช่น ธุรกิจรับเหมาก่อสร้าง ค้าวัสดุอุปกรณ์ ขนส่ง และบริษทั ทีป่ รึกษา จึงมัก กําหนดเป็ นโครงการทีใ่ ช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ ราคาแพง ผลักดันให้เกิดโครงการใหม่ ๆ โดยทีไ่ ม่ได้ม ี การประเมินผลสัมฤทธิ ์ของโครงการและคํานึงถึงการปรับปรุงต่อยอดระบบเดิมให้มปี ระสิทธิภาพที่ เป็นจริง ๓) การกําหนดแผนการใช้นํ้าที่มากเกิ นความเป็ นจริ ง ทําให้ภารกิจในการจัดหา แหล่งนํ้ ามากขึ้นไปด้วย การกําหนดนโยบายการจัดสรรนํ้ าที่เน้ นการขยายตัวของเมืองและรายได้ เกษตรกร ปจั จุบนั พื้นที่การเกษตรทีอ่ ยู่ในพืน้ ทีช่ ลประทานของประเทศประมาณ ๔๐ ล้านไร่ และ สามารถปลูกพืชในฤดูแล้งประมาณ ๑๑ ล้านไร่ ความต้องการใช้น้ํ าปจั จุบนั ประมาณ ๕๗,๓๐๓ ล้าน ลูกบาศก์เมตร โดยเป็ นความต้องการในภาคเกษตรมากถึง ๙๐.๔ % หรือประมาณ ๕๑,๗๖๘ ล้าน ลบ. รองลงมาคือ อุตสาหกรรม ๒,๗๗๘ ล้านลบ.ม การอุปโภคและการท่องเทีย่ ว ๒,๗๓๙ ล้านลบ. ม. การคาดการณ์ ในอนาคตอีก ๒๐ ปี ขา้ งหน้ า ความต้องการใช้น้ํ าในประเทศจะมากถึง ๗๗,๓๖๐ ล้านลบ.ม.แต่ ต้องมีการกักเก็บนํ้ ามากกว่า ๑๐๐,๐๐๐ ล้าน.ลบ.ม. อันหมายถึงพื้นที่ชลประทานจะ เพิม่ ขึน้ ถึง ๕๙ ล้านไร่ และพืน้ ทีเ่ พาะปลูกในฤดูแล้งจะเพิม่ ขึน้ จากเดิมอีก ๔ ล้านไร่ ซึ่งถือเป็ นการ คาดการณ์ความต้องการนํ้ าที่สูงมาก ทําให้รฐั ต้องวางแผนเพื่อที่จะจัดหาปริมาณนํ้ าเพื่อตอบสนอง เป้าหมายดังกล่าว โดยทีไ่ ม่ได้คํานึงถึงสภาพความเป็ นจริงและระบบการผลิตหรือตัวแปรที่จะทําให้ พืน้ ทีก่ ารเกษตรลดลง ๔) ระเบียบกฎหมาย-โครงสร้างการบริ หารงานด้ านนํ้ าของหน่ วยงานรัฐ มี ความซํา้ ซ้อนกันเป็ นจํานวนมาก และขาดเอกภาพในการทํางานร่วม ไม่มกี ารกําหนด ภารกิจ ร่ ว มและบางหน่ ว ยงานมีภ ารกิจ ซํ้ า ซ้อ นกัน มาก เป็ น ลัก ษณะของต่ า งหน่ ว ยงานก็ต่ า ง ดําเนินงานของตนเอง ทําให้ไม่สามารถทีจ่ ะแก้ไขปญั หาเรื่องนํ้าให้กบั ประชาชนได้อย่างแท้จริงและ บางหน่วยงานก็สร้างปญั หาผลกระทบให้กบั ชุมชนในท้องถิน่ ไม่มหี น่ วยงานทีร่ บั ผิดชอบหลักชัดเจน ในการจัดการทรัพยากรนํ้ า ด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการนํ้ ามากกว่า ๕๐ ฉบับ และบาง ฉบับมีอายุมากกว่า ๕๐ – ๖๐ ปีทย่ี งั นํามาใช้อยู่ ๕) การกําหนดนโยบายด้ านการเกษตร เช่น นโยบายครัวไทยสู่ครัวโลก นโยบาย ประกันรายได้เกษตรกร นโยบายการส่งเสริมการปลูกพืชเศรษฐกิจ เช่น ข้าวโพด กะหลํ่าปลี มัน สําปะหลัง ยางพารา ฯ ได้ทําลายพื้นที่ต้นนํ้ าในเขตภาคเหนือและภาคใต้เป็ นจํานวนมาก รวมไปถึง ทําให้ความต้องการใช้น้ํ ามีปริมาณสูงมาก เกิดปญั หาการแย่งชิงนํ้ าระหว่างเกษตรกรและขาดแคลน นํ้าในการรักษาระบบนิเวศ นโยบายประกันรายได้เกษตรกรในการทํานาปรัง เป็ นแรงจูงใจสําคัญทีท่ ํา ให้พน้ื ทีน่ าปรังเพิม่ สูงมากในขณะทีส่ ภาพพืน้ ที่ไม่เอื้ออํานวยต่อการทํานาปรัง ทําให้เกิดปญั หาเรื่อง การใช้น้ําและปญั หาความสมดุลทางระบบนิเวศกําลังเสื่อมโทรมเป็นอย่างหนัก ๖) เป็ นโครงการขนาดใหญ่ ที่ เ กิ ดขึ้ น โดยไม่ ผ่ า นกระบวนการศึ ก ษา ผลกระทบอย่างรอบด้านตามกฎหมายสิ่ งแวดล้อม ไม่มกี ารเปิ ดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ และชุมชนท้องถิน่ และทีส่ าํ คัญไม่เคยมีกระบวนการประเมินผลหลังเสร็จโครงการ ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๔

๒.ข้อเสนอต่อการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า ๒.๑ ข้ อ เสนอด้ านนโยบายการจัดการนํ้ า “เน้ นการจัดการนํ้ า ขนาดเล็ก ชุมชนมีส่วนร่วม เป็ นธรรมและเท่าเทียม” ๑) ควรกํา หนดนโยบายการจัด การนํ้ า ให้ เ ป็ นไปตามศัก ยภาพของลุ่ ม นํ้ า เพราะแต่ละลุ่มนํ้ามีขนาดและพืน้ ทีไ่ ม่เท่ากัน ตามทัง้ ทรัพยากรก็ไม่เท่ากัน ดังนัน้ ปญั หาทีเ่ กิดขึน้ ต่อ การแย่งชิงนํ้ า เกิดจากมีการใช้น้ํ าในลุ่มนํ้ าและผันนํ้ าในลุ่มนํ้ ามากเกินไป ไม่สอดคล้องกับทรัพยากร นํ้ ามีให้ และเกินกว่าศักยภาพที่จะสนองได้ จึงต้องวางแผนให้สอดคล้องกับทรัพยากรที่สมดุลกับ ทรัพยากรอื่น เช่น ปา่ ไม้ ทีด่ นิ ชุมชน และการใช้ให้สอดคล้องกัน ๒) รัฐควรมีนโยบายสนับสนุ นการจัดการแหล่งนํ้ าขนาดเล็ก ที่เหมาะสมต่ อ ระบบการเกษตร ภูมปิ ญั ญาและศักยภาพด้านการผลิตของชุมชน ต้องคํานึงถึงศักยภาพและความ สมดุลของระบบนิเวศ ต้องตระหนักว่าเกษตรกรรายย่อยเป็ นฐานหลักของเกษตรกรรมที่ผลิตเพื่อ บริโภค สร้างความมันคงทางด้ ่ านอาหารและเพื่อขาย โดยแต่เดิมนัน้ มีมรี ะบบการจัดการนํ้าด้วยภูม ิ ปญั ญาท้องถิ่นที่หลากหลายตามสภาพนิเวศและวัฒนธรรมท้องถิ่น ใช้เทคโนโลยีขนาดเล็ก ขนาด กลางและลงทุนน้อย ควบคุมดูแลได้เอง ไม่เกิดผลกระทบ และมีการจัดสรรอย่างเป็ นธรรม ๓) ปฏิ รปู ระบบการจัดการนํ้าจากการจัดทําแผนบริ หารจัดการลุ่มนํ้า ๒๕ ลุ่ม เป็นการจัดทํา “แผนยุทธศาสตร์พฒ ั นาลุ่มนํ้าของประเทศ” ให้สอดคล้องกับบริบททางภูมศิ าสตร์ ประว้ตศิ าสตร์ วัฒนธรรมชุมชนท้องถิ่น ระบบนิเวศที่เหมาะสมและเน้ นความหลากหลายในแต่ ละ พืน้ ทีล่ ุ่มนํ้าของประเทศ ๔) ต้ องมีนโยบายและกฎหมายคุ้มครองพื้นที่ ลุ่มนํ้ า พื้นที่ ชุ่มนํ้า เช่น ป่าบุ่งป่า ทาม บึง หนอง แม่น้ํ า และลําห้วย และทางระบายนํ้ าหลากที่เป็ นพื้นที่เชื่อมต่ อสําคัญในโครงข่าย ระบบนิเวศลุ่มนํ้ า ไม่ให้ถูกเปลี่ยนแปลงสภาพจากการพัฒนาแหล่งนํ้า การสร้างเขื่อน ประตูน้ํ า คัน ดิน และป้องกันไม่ให้มกี ารบุกรุก ทําลาย และยึดพื้นที่เพื่อประโยชน์ส่วนบุคคล โดยปล่อยให้พ้นื ที่ เหล่านี้ได้ทําหน้ าที่ทางระบบนิเวศให้ดที ่สี ุด และมีมาตรการตามกฎหมายที่เอื้อต่อการจัดการอย่าง เป็นรูปธรรม และมีผลต่อการปฏิบตั ิ เช่น ประกาศเป็ นพืน้ ทีค่ ุม้ ครองสิง่ แวดล้อม เป็ นเขตอนุ รกั ษ์ตาม กฎหมาย รวมถึงส่งเสริมการจัดการโดยชุมชนท้องถิน่ ที่มเี ป้าหมายเพื่อการอนุ รกั ษ์ ฟื้ นฟู และใช้ ประโยชน์ อ ย่ า งยัง่ ยืน เพื่อ ดํ า รงรัก ษาไว้ซ่ึง ความสมดุ ล ของระบบนิ เ วศและการอนุ ร ัก ษ์ ค วาม หลากหลายทางชีวภาพ ๕) รัฐควรทบทวนโครงการพัฒนาแหล่งนํ้าขนาดใหญ่ที่จะส่งผลกระทบรุนแรง ต่ อสิ่ งแวดล้อมและสุขภาพของชุมชน และปฏิบตั ติ ่อชุมชนท้องถิน่ ในการเรียกร้องสิทธิมนุ ษยชน ตามหลักสากล รวมทัง้ ให้ดําเนินการให้มคี วามเป็ นธรรม โปร่งใส และมีส่วนร่วมของประชาชนตาม รัฐธรรมนู ญ กํ าหนดให้โครงการขนาดใหญ่ เช่น การพัฒนาแหล่ง นํ้ า การสร้างระบบโครงข่ายนํ้ า (Water grid) โครงการพลังงานไฟฟ้า (Power Grid) โครงการขุดคลองลัดในลุ่มนํ้ าภาคกลาง โครงการและแผนพัฒนาในระดับภูมภิ าคและระหว่างประเทศในลุ่มนํ้ าโขง ต้องมีก ารประเมินผล กระทบทางสิง่ แวดล้อมและสุขภาพตามรัฐธรรมนู ญ รวมถึงจัดให้มกี ระบวนการพิจารณาทางเลือก ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๕

อย่ า งรอบด้า นโดยใช้ก ลไกการประเมิน สิ่ง แวดล้อ มเชิง ยุ ท ธศาสตร์ (Strategy Environment Assessment: SEA) ๖) ให้ โครงการผันนํ้าข้ามลุ่มนํ้า การขุดคลองลัด การปิดกัน้ ปากแม่น้ํา การสร้าง สิง่ ก่อสร้างขวางทางนํ้า การปรับปรุงเปลีย่ นสภาพลํานํ้าทีท่ ําลายสภาพนิเวศดัง้ เดิมของแหล่งนํ้า เป็ น โครงการรุนแรงตามมาตรา ๖๗ วรรค ๒ ๗) จัดทํานโยบายในการส่งเสริ มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น สภาองค์กรชุมชน เพื่อการส่งเสริมศักยภาพในการวางแผนการจัดการนํ้ าในระดับท้องถิน่ ทีส่ อดคล้องกับความต้องการ ของประชาชนทีแ่ ท้จริงและไม่ส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศและวิถชี วี ติ ของชุมชน

๒.๒ ข้อเสนอด้านกลไกการบริ หารนโยบายการจัดการนํ้า ๑) ให้ มีการจัดตัง้ องค์กรในการบริ หารจัดการลุ่มนํ้ าในนาม “องค์กรอิ สระใน กํากับของรัฐ” โดยมีตวั แทนภาคส่วนอื่นๆ (นอกเหนือจากฝ่ายบริหาร ภาครัฐ และผู้ทรงคุณวุฒ ิ ด้านนํ้ า) ไม่น้อ ยกว่ าครึ่ง หนึ่ ง ได้แ ก่ ประธานคณะกรรมการสิท ธิมนุ ษ ยชนแห่ ง ชาติ เลขาธิก าร คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ผู้ทรงคุณวุฒ ิ (ทีไ่ ม่ใช่ดา้ นวิศวกรรมแหล่งนํ้า วิศวกรรมชลประทาน) ผู้แ ทนองค์ก รภาคเอกชนที่ไ ม่แ สวงหากํา ไร (ไม่ว่ าจะจดทะเบียนหรือ ไม่ ก็ต าม) และผู้แ ทนจาก คณะกรรมการลุ่มนํ้ า โดยมาจากกระบวนการสรรหาของแต่ละกลุ่ม เพื่อจัดทําแผนนโยบายนํ้ าและ สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมกับประชาชนในการกําหนดนโยบายสาธารณะด้านการจัดการนํ้า ๒) สนั บสนุ นการจัดทําแผนแม่บทพัฒนา หรือวาระการจัดการพื้นที่ลุ่มนํ้ าแบบ บูรณาการกับข้อมูล ภูมปิ ญั ญา ประวัตศิ าสตร์และวัฒนธรรมชุมชน และเทคโนโลยีท่เี หมาะสม โดย ให้ภาคประชาชน วิชาการ ประชาสังคม ที่เป็ นคณะกรรมการและเครือข่ายมีส่วนร่วมในทุกขัน้ ตอน อย่างต่อเนื่อง ๓) เสนอให้มีการจัดตัง้ กองทุนลุ่มนํ้าหรือกองทุนสิง่ แวดล้อมอย่างน้อย ๑ กองทุน เพื่อเป็นต้นทุนในการบริหารจัดการลุ่มนํ้า โดยงบประมาณของภาครัฐ ๔) การออกกฎหมายการเก็บภาษี การใช้ นํ้าในภาคอุตสาหกรรมที่มกี ารใช้น้ํ า จากธรรมชาติอย่างน้อยร้อยละ ๑ ต่อปี ของภาษีสงิ่ แวดล้อม หรือภาษีภาคอุตสาหกรรมทีม่ กี ารใช้น้ํา จากธรรมชาติ ๕) การปฏิ รูปหน่ วยงานของรัฐในการจัด การนํ้ าให้มปี ระสิทธิภาพมากขึ้น และ ปรับปรุงกฎหมายทีไ่ ม่เอื้อต่อการบริหารจัดการพืน้ ทีล่ ุ่มนํ้ า และเสนอให้ออกกฎหมายใหม่ ทีเ่ น้นการ มีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนทีโ่ ปร่งใสและเป็นธรรม ๖) ต้ องมีการสํารวจและจัดทําฐานข้อมูลเพื่อติดตามสภาพการบุกรุก รุกลํ้าและ ละเลย ต่อการทําลายพืน้ ทีช่ ุ่มนํ้า พืน้ ทีล่ ุ่มนํ้าและทางระบายนํ้าหลากให้คลอบคลุมทุกพืน้ ทีใ่ นประเทศ ไทย เพื่อเป็ นฐานข้อมูลในการติดตามการพัฒนา

ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๖

๓.ข้อเสนอต่อการปรับปรุงโครงการพัฒนาแหล่งนํ้าที่ผา่ นมา ๑) ศึ ก ษา สํ า รวจ ทบทวนประเมิ น ผลโครงการที่ เ กิ ด ขึ้ น แล้ ว ด้ ว ย กระบวนการทางวิช าการและการมีส่ ว นร่ว มของชุ ม ชน – ผู้ม ีส่ ว นได้เ สีย ในด้า นประสิท ธิภ าพ ประโยชน์และผลกระทบ การบริหารจัดการ และการจัดสรรอย่างเป็ นธรรม และการแสวงหาทางเลือก มาตรการและแผนในการป้องกัน แก้ไข ฟื้นฟู ปรับปรุง ๒) ปรับปรุง ฟื้ นฟูหรือรือ ้ ถอนโครงการพัฒนาแหล่งนํ้าที่ส่งผลกระทบต่อ ชุมชน ในปจั จุบนั โดยให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการปรับปรุง บริหารจัดการและออกแบบโครงการใหม่ หรือสร้างแผนชุมชนในการจัดการนํ้า เพื่อให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนได้

____________________________________

ข้อเสนอการปฏิรปู นโยบายการจัดการนํ้า_๖๗

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้าง การบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่ โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบการจัดการทีด่ นิ ฐานทรัพยากร สิง่ แวดล้อม และนํ้า วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

๑.ทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่

ั่ ทะเลไทยมีพ้นื ที่ ๓๕๐,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร ชายฝงทะเลมี ความยาว ๒,๘๑๕ กิโ ลเมตร ั ่ ้ อที่ ๒๐.๕๔ ล้านไร่ ใน ๘๐๗ ตําบล ๑๓๖ อําเภอ ๒๔ จังหวัด ด้านอ่าวไทย ๑,๗๘๕ ทีด่ นิ ชายฝงเนื กม. ด้านทะเลอันดามัน ๗๔๐ กม. ทะเลสาบสงขลาซึ่งเป็ นทะเลสาบขนาดใหญ่ มพี ้นื ที่ผ ิว นํ้ า ๙๘๘.๓๑ ตารางกิโลเมตร หรือ ๖๑๘,๓๑๙ ไร่ ด้วยสภาพที่ตงั ้ ทางภูมศิ าสตร์อยู่ในเขตร้อน จึงมีความสมบูรณ์ และความหลากหลายของ ชนิดพันธุส์ ตั ว์น้ํา ความหลากหลายทางชีวภาพ ท้องทะเลไทยมีปลามากกว่า ๒,๐๐๐ ชนิด ซึง่ คิดเป็ น ร้อยละ ๑๐ ของทัวโลก ่ หอย ๒,๐๐๐ ชนิด สัตว์ไม่มกี ระดูกสันหลังอื่นๆ รวมกัน ๑๑,๙๐๐ ชนิด ใน ทะเลสาบสงขลามีปลามากกว่า ๗๐๐ ชนิด ปูและกุง้ ๒๐ ชนิด พันธุไ์ ม้น้ําสาหร่ายประมาณ ๕๗ ชนิด ทรัพยากรและระบบนิเวศที่สําคัญประกอบด้วย ป่าชายหาด ป่าชายเลน ปะการัง หญ้าทะเล ระบบ นิเวศมวลนํ้ า ทะเลและมวลนํ้ า กร่อ ยซึ่ง อุด มไปด้ว ยลูก สัต ว์น้ํ า วัย อ่อ น และแพลงตอน แร่ธ าตุ นํ้ามัน ก๊าซธรรมชาติ และสารออกฤทธิ ์ทางยา ปา่ ชายเลนซึง่ มีสภาพปา่ มีเนื้อที่ ๑.๕๒๕ ล้านไร่ พืน้ ทีป่ ่าชายเลนซึง่ เป็ นพืน้ ทีอ่ นุ รกั ษ์ตามมติ คณะรัฐมนตรี แต่มกี ารใช้ประโยชน์ เป็ นที่อยู่อาศัย พื้นที่เพาะเลี้ยงสัตว์น้ํ า พื้นที่เกษตรกรรม และ พืน้ ทีอ่ ุตสาหกรรมรวม ๒.๓ ล้านไร่ หญ้าทะเล ๖๕,๐๐๐ ไร่ ปะการัง ๙๖,๐๐๐ ไร่ ซึ่งเป็ นพื้นที่ท่อี ยู่อาศัยของสัตว์น้ํ าขนาดเล็ก และเป็นระบบห่วงโซ่อาหารทีส่ าํ คัญ ั่ ประชากรกว่า ๑๓ ล้านคน ใน ๒๔ จังหวัดชายฝงทะเล มีวถิ ชี วี ติ และความเป็ นอยู่พง่ึ พาการ ั่ ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรชายฝงและทะเลโดยตรง ในด้านเป็นทีอ่ ยูอ่ าศัย อาหารและรายได้จากการ ประมง เศรษฐกิจการท่องเที่ยว และการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ํ า นอกจากนี้ทะเลเป็ นแหล่งขุดเจาะก๊ าซ ธรรมชาติ นํ้ามัน และการขนส่งกว่าร้อยละ ๙๐ ของประเทศ ั่ พื้นที่ชายฝงทะเลถู กใช้เพื่อเป็ นที่ตงั ้ ของอุตสาหกรรมหนัก รวมทัง้ การถมทะเลเพื่อขยาย ั่ พืน้ ทีอ่ ุตสาหกรรม และการก่อสร้างท่าเรือขนส่งสินค้า โดยรัฐบาลมีแผนงานทีจ่ ะใช้พน้ื ทีช่ ายฝงทะเล เป็ น ที่ต ัง้ ของอุ ส าหกรรมหนั ก และโรงไฟฟ้ านิ เ คลีย ร์ใ นหลายพื้น ที่ ทัง้ ในจัง หวัด สตู ล สงขลา นครศรีธรรมราช ปตั ตานี สุราษฎร์ธานี ชุมพร ประจวบคีรขี นั ธ์ รวมทัง้ การขยายพืน้ ทีอ่ ุตสาหกรรมใน ระยอง ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๖๘

๒.สถานการณ์ และปัญหาทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่ ๒.๑. ทรัพยากรสัตว์นํ้าเสื่อมโทรมและมีแนวโน้ มรุนแรงมากขึน้ ทรัพ ยากรสัต ว์น้ํ า ในทะเลไทยอยู่ใ นสภาวะเสื่อ มโทรมเนื่อ งจากการจับ สัต ว์น้ํ าขึ้น มาใช้ ประโยชน์จนเกินกําลังผลิตของทะเลด้วยเครื่องมือการประมงทีม่ ุ่งกวาดจับสัตว์น้ําทุกชนิด และส่งผล กระทบถึงความหลากหลายทางชีวภาพและระบบนิเวศ ปี ๒๕๐๙ อ่าวไทยสามารถจับสัตว์น้ํ าด้วย อวนลากได้ ๑๓๑.๗๗ กิโลกรัมต่อชัวโมงลงแรงประมง ่ ลดลงเหลือ ๒๒.๗๕ กิโลกรัมต่อชัวโมง ่ ในปี ั่ ๒๕๕๒ ด้านฝงทะเลอั นดามัน อัตราการจับสัตว์น้ํ าต่อการลงแรงประมงในปี ๒๕๑๐ จับสัตว์น้ํ าได้ ๔๕.๗๑ กิโลกรัมต่อชัวโมง ่ ลดลงเหลือ ๔๔.๑๗ กิโลกรัมต่ อชัวโมงในปี ่ ๒๕๕๒ โดยที่สตั ว์น้ํ ามี แนวโน้มลดลงมากขึน้ เนื่องจากไม่มนี โยบาย และมาตรการทีเ่ พียงพอในการจํากัดการทําการประมง การลดลงของสัตว์น้ํ าในทะเล ทีถ่ ูกกวาดจับโดยกองเรือประมงขนาดใหญ่ทเ่ี คลื่อนย้ายไปทํา การประมงทัวทั ่ ง้ ทะเลไทย ส่ง ผลกระทบต่ อ ความมันคงทางอาหาร ่ และความยากจนของชุมชน ชายฝงั ่ ก่อให้เกิดปญั หาความเหลื่อมลํ้า ความไม่เป็ นธรรม สัตว์น้ํ าร้อยละ ๙๑ จับโดยเรือประมง พาณิชย์ซง่ึ มีจาํ นวนร้อยละ ๑๒ ของชาวประมงทัง้ หมด ขณะทีส่ ตั ว์น้ํ าร้อยละ ๙ จับโดยชาวประมง พืน้ บ้านซึง่ อยูใ่ น ๓,๗๙๗ หมูบ่ า้ น ประมาณ ๖๐,๐๐๐ ครัวเรือน การประมงทะเลของไทยกําลัง จับปลาที่มขี นาดเล็กลงทุ กที ระดับชัน้ อาหารของผลผลิต ทางการประมงลดลงเรื่อยๆ องค์ประกอบชนิดของสัตว์น้ําในผลผลิตทางการประมงเปลีย่ นจากปลาที่ม ี อายุยนื อยู่ในระดับชัน้ อาหารสูง กินปลาอื่นเป็ นอาหารมาเป็ นปลาทีม่ อี ายุสนั ้ อยู่ในระดับตํ่าของชัน้ อาหาร เป็ นสัตว์ไม่มกี ระดูกสันหลัง และปลาที่กนิ แพลงตอนเป็ นอาหาร การลดระดับของผลผลิต ทางการประมงในชัน้ อาหารจะเริม่ จากผลจับทางการประมงจะเพิม่ ขึน้ จากนัน้ จะเข้าสู่ช่วงการคงที่ ของผลจับ และลดลงในทีส่ ุด ซึง่ เป็ นการใช้ทรัพยากรในรูปแบบทีไ่ ม่ยงยื ั ่ น และจะส่งผลต่ออาชีพของ ชาวประมง ต่อเนื่องไปสู่ปญั หาการจ้างงาน ปญั หาสังคม และปญั หาเศรษฐกิจในอนาคต ั่ ั่ ด้านการเพาะเลีย้ งชายฝงกรมทรั พยากรทางทะเลและชายฝงรายงานว่ า มีการใช้พน้ื ทีป่ ่า ั่ ชายเลน ๔๖๖,๔๙๗ ไร่ เป็ นพืน้ ทีเ่ พาะเลีย้ งสัตว์น้ํ าโดยเฉพาะกุ้ง คุณภาพนํ้ าชายฝงและสิ ง่ แวดล้อมทีด่ มี ี ผลสําคัญต่อการเพาะเลีย้ งสัตว์น้ํา การเลีย้ งสัตว์น้ําในพืน้ ทีห่ นึ่งพืน้ ทีใ่ ดอย่างหนาแน่ นอาจก่อให้เกิดมลภาวะ ต่อทะเลทัง้ จากสารอินทรียท์ ใ่ี ช้เป็ นอาหารสัตว์น้ํา และสารเคมีทใ่ี ช้ในการเพาะเลีย้ ง การเพาะเลีย้ งกุ้งและปลาชายฝงั ่ ไม่ใช่ทางออกทีจ่ ะช่วยลดแรงกดดันจากปญั หาการทําประมง จับจากแหล่งนํ้าธรรมชาติ และเป็ นสาเหตุหลักทีท่ ําให้ทรัพยากรสัตว์ทะเลเสื่อมโทรม เพราะการเลีย้ ง กุ้งและปลาทีม่ รี าคาแพงเพื่อให้ได้กําไรจากการเลีย้ ง กลับต้องการอาหาร คือปลาป่นทีม่ รี าคาถูก ซึ่ง ได้จากการจับเป็ นจํานวนมากโดยเรือประมงขนาดใหญ่ จากปลา ๑๐ เมตริกตัน ทีใ่ ช้เลีย้ งประชาชน ระดับทัวไปได้ ่ แต่กลับเอาไปเลี้ยงกุ้งได้เพียง ๑ เมตริกตัน และมีเพียงคนรวยเท่านัน้ ที่พอมีกําลัง ทรัพย์ซอ้ื บริโภคได้

ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๖๙

๒.๒. สถานภาพและภาวะคุกคาม ป่ าชายเลน ปะการัง และหญ้าทะเล

ปจั จุบนั พื้นทีป่ ่าชายเลนที่มสี ภาพป่า มีพน้ื ที่ ๑.๔๗ ล้านไร่ และคงสภาพที่ระดับนี้เนื่องจาก การดูแ ลรัก ษาและความร่ว มมือ ระหว่างชุ มชนกับส่ ว นราชการแต่ มบี างส่ ว นมีค วามเสี่ยงที่จะถู ก ั่ ทําลายเนื่องจากการพัฒนาพืน้ ทีช่ ายฝงและการท่ องเทีย่ ว พื้นที่แนวปะการังในประเทศไทยมีทงั ้ สิ้น ๙๖,๐๐๐ ไร่ ปจั จัยคุกคามมาทัง้ จากการทําการ ั ่ ่ทําให้เกิดตะกอนดินทับถมแนวปะการัง ท่องเทีย่ ว และการประมงทีไ่ ม่รบั ผิดชอบ กิจกรรมชายฝงที ควบคู่กบั ความเปลีย่ นแปลงของภูมอิ ากาศ และภัยธรรมชาติอ่นื ทําให้เกิดปะการังฟอกขาว หรือการ ระบาดของดาวหนาม เป็ นต้น พื้นที่ท่เี ป็ นแหล่ งหญ้าทะเลในประเทศไทยมีทงั ้ หมด ๖๕,๐๐๐ ไร่ ปจั จัยที่มผี ลกระทบต่ อ แหล่งหญ้าทะเล ได้แก่ ตะกอนจากการก่อสร้างชายฝงั ่ การตัดไม้ทําลายป่า และเกษตรกรรม การทิง้ นํ้ าเสียลงสู่ชายฝงั ่ การทําการประมงโดยใช้เครื่องมือประมงที่ผดิ กฎหมายในพื้นที่หญ้าทะเล เช่น อวนรุน อวนลาก เป็ นต้น

๒.๓.การกัดเซาะชายฝัง่ สูญเสียที่ ดินปี ละ ๒ ตารางกิ โลเมตรต่ อปี และมีแนวโน้ ม รุนแรงมากขึน้

ั ่ สาเหตุสําคัญมาจากกิจกรรมของคน และจะทวีความรุนแรงมาก ปญั หาการกัดเซาะชายฝงมี ั่ ่ ขึน้ หากระดับนํ้าสูงขึน้ เนื่องจากความเปลีย่ นแปลงของภูมอิ ากาศโลก โดยทัวไปการกั ่ ดเซาะชายฝงที มีสาเหตุ จากธรรมชาติจะก่อให้เกิดความเสียหายชัวคราว ่ จากนัน้ ธรรมชาติจะปรับตัวสร้างสมดุล ั่ ชายฝงใหม่ ั่ ระบบนิ เ วศชายฝ งทะเลเป็ น พื้น ที่ต่ อ เนื่ อ งระหว่ า งระบบนิ เ วศบกและทะเลประกอบด้ว ย ั่ ทรัพยากรชายฝงทะเลที ่สําคัญ อาทิ ป่าชายเลน ปะการัง หญ้าทะเล ชายหาดทัง้ หาดทรายและหาด โคลน ตะกอนแม่น้ํ า ลักษณะกายภาพของระบบนิเวศช่วยลดพลังงานคลื่นและรักษาสภาพชายฝงั ่ ทะเลรวมทัง้ ความหลากหลายทางชีวภาพ การทําลายกําแพงธรรมชาติทช่ี ่วยสลายพลังงานคลื่นลม การดู ด ทรายแม่ น้ํ า และการสร้า งเขื่อ นในแม่น้ํ า รวมทัง้ การขุด ลอกร่อ งนํ้ า มีผ ลให้ม วลตะกอน เปลีย่ นแปลง มีปริมาณลดลงไม่เพียงพอต่อการสร้างสมดุลชายหาด ส่งผลให้เกิดการกัดเซาะชายฝงั ่ ต่อเนื่องไปสู่ปญั หาการท่องเที่ยว ความไม่มนคงในที ั่ อ่ ยู่อาศัย และการทําลายแหล่งการประมงของ ั่ ชุมชนชายฝงทะเล อัตราการสูญเสียพืน้ ดินโดยรวมจะอยู่ท่ี ๒ ตารางกิโลเมตรต่อปี คิดเป็ นมูลค่าความเสียหาย ั่ ั่ ทางเศรษฐกิจสูงถึง ๖,๐๐๐ ล้านบาท ชายฝงทะเลอ่ าวไทยเกิดการกัดเซาะชายฝงทะเลในทุ กจังหวัด ชายทะเล โดยมีอตั ราการกัดเซาะรุนแรงเฉลีย่ มากกว่า ๕ เมตรต่อปี ใน ๑๒ จังหวัด ระยะทางรวม ั่ ๑๘๐.๙ กิโลเมตร หรือร้อยละ ๑๐.๙ ของแนวชายฝงทะเลอ่ าวไทย การกัดเซาะระดับปานกลางอัตรา เฉลีย่ ๑-๕ เมตรต่อปี ใน ๑๔ จังหวัด ระยะทางรวม ๓๐๕.๑ กิโลเมตร หรือประมาณร้อยละ ๑๘.๔ ั่ ั่ ของแนวชายฝงทะเลอ่ าวไทย ทัง้ นี้ชายฝงทะเลบริ เวณอ่าวไทยตอนบนตัง้ แต่ปากแม่น้ํ าบางปะกง ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๐

จังหวัดฉะเชิงเทรา จนถึงปากแม่น้ํ าท่าจีน จังหวัดสมุทรสาคร เป็ นพืน้ ทีท่ ม่ี คี วามอ่อนไหวและมีการ ั่ กัดเซาะขัน้ รุนแรงมากทีส่ ุด บางพืน้ ทีม่ อี ตั ราการกัดเซาะชายฝงมากกว่ า ๒๕ เมตรต่อปี ั่ ชายฝงทะเลอั นดามัน การกัดเซาะระดับรุนแรงใน ๕ จังหวัด คือ ระนอง ภูเก็ต กระบี่ ตรัง และสตูล ระยะทางรวม ๒๓ กิโลเมตร หรือประมาณร้อยละ ๒.๔ การกัดเซาะระดับปานกลาง ั่ ระยะทางรวม ๙๐.๕ กิโลเมตร หรือประมาณร้อยละ ๙.๕ ของแนวชายฝงทะเลอั นดามันโดยทัวไป ่ ั่ พบว่าการกัดเซาะชายฝงทะเลด้ านอันดามันเกิดขึน้ ในพืน้ ทีห่ าดทรายมากกว่าทีร่ าบนํ้าขึน้ ถึงต่อเนื่อง กับปา่ ชายเลน ั่ การป้องกันการกัดเซาะชายฝงโดยสร้ างโครงสร้างแข็งทีจ่ ะต้านกระแสคลื่นในทะเล เช่น ั ่ ผลใน กําแพงกันคลื่น รอดักตะกอน เขือ่ นกันตะกอนร่องนํ้า เขือ่ นหรือกองหินกันคลื่นนอกชายฝงมี ั่ การลดความรุนแรงของปญั หาการกัดเซาะชายฝงทะเลบริ เวณนัน้ ได้บา้ ง แต่กเ็ ป็ นสาเหตุหลัก ในการ ั่ รบกวนความต่อเนื่องของการเคลื่อนตัวของกระแสนํ้ าชายฝงทะเล ตะกอน ทราย และชักนํ าให้เกิด การกัดเซาะชายหาดแพร่ขยายตัวไปสู่พน้ื ทีข่ า้ งเคียง ปจั จุบนั มีการพัฒนาองค์ความรูก้ ารแก้ไขปญั หา ั่ การกัดเซาะซึง่ มีขอ้ สรุปว่า การแก้ไขปญั หาการกัดเซาะชายฝงควรใช้ โครงสร้างอ่อนหรือโครงสร้าง ธรรมชาติ ทีไ่ ม่ปะทะแรงคลื่นโดยตรง แต่ช่วยสลายกําลังคลื่น สร้างการสะสมตัวของดินตะกอน เช่น แนวไม้ไผ่ชะลอคลื่น และกักเก็บดินตะกอน พร้อมกับปลูกต้นแสมและลําพู เพื่อช่วยยึดเกาะตะกอน ดินทีเ่ กิดขึน้ ทีบ่ า้ นโคกขาม ตําบลโคกขาม จังหวัดสมุทรสาคร เป็นต้น

๒.๔. การพัฒนาการท่องเที่ยวที่ไม่ย ั ่งยืน การพัฒนาการท่องเทีย่ วเกินศักยภาพรองรับของธรรมชาติ เช่น ทีเ่ กาะเสม็ด พัทยา หรือที่ เกาะช้าง หัวหิน ภูเก็ต พังงา กระบี่ กําลังนําไปสู่การพัฒนาทีไ่ ม่ยงยื ั ่ น นอกจากนี้มกี ารท่องเทีย่ วทีไ่ ม่ รับผิดชอบ จัดให้มกี จิ กรรมทีม่ ผี ลกระทบต่อทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ เช่น การเดินชมปะการังใต้ นํ้า การเน้นปริมาณการท่องเทีย่ วโดยไม่คาํ นึงถึงความสามารถในการรองรับของธรรมชาติ เป็นต้น ในพืน้ ทีท่ ่องเทีย่ วทีส่ าํ คัญมีปญั หาการออกเอกสารสิทธิ ์ในทีด่ นิ ทับซ้อนกับพืน้ ทีป่ ่า สันทราย ชายหาด การบุ กรุ กพื้นที่โดยไม่ มสี ิทธิครอบครอง การกัดชายหาดสาธารณะเป็ นพื้นที่ของโรงแรม ก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างชุมชนท้องถิน่ กับผู้ประกอบการอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวซึง่ อ้างสิทธิใน ทีด่ นิ ทับซ้อนไปกับพืน้ ทีป่ ่าชายเลนหรือป่าธรรมชาติของชุมชน หรือทีต่ งั ้ ชุมชนหรือถนนสาธารณะ เช่น กรณีบา้ นกูก้ ู บ้านยามู บ้านราไวย์ จังหวัดภูเก็ต บ้านย่าหมี อ.เกาะยาว จังหวัดพังงา นอกจากนี้การไม่ม ี แผนการพัฒนาการท่องเทีย่ วเฉพาะพืน้ ทีก่ ่อให้เกิดการก่อสร้างทีท่ าํ ลายสภาพธรรมชาติอนั เป็ นจุดแข็งของ ั่ การท่องเที่ยวทางทะเล เช่น กรณีอ่าวพังงา โรงแรมหรือรีสอร์ทขนาดใหญ่ท่ตี ดิ ชายฝงทะเล สร้างหรือมี แผนจะสร้างท่ าเทียบเรือขนาดกลางและขนาดใหญ่ เป็ นของตนเอง นอกจากจะส่ งผลต่ อภูมทิ ศั น์ การ ท่องเทีย่ วแล้วยังส่งผลต่อการกัดเซาะชายฝงั ่ การทําลายแหล่งหญ้าทะเล และการครอบครองพืน้ ทีท่ ําการ ประมงของชาวประมงพืน้ บ้านในชุมชนท้องถิน่

ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๑

๒.๕ แผนพัฒ นาพื้น ที่ ช ายฝั ง่ ทะเลภาคใต้ อคติ ข องการพัฒ นาที่ ว างแผนจาก ส่ ว นกลาง ขาดการศึ ก ษาทางเลื อ กการพัฒ นาและละเมิ ด สิ ท ธิ ใ นการกํา หนด อนาคตตนเองของท้องถิ่ น

ั่ ั่ พืน้ ทีช่ ายฝงทะเลภาคใต้ ลงไปทัง้ สองฝงทะเล ถูกกําหนดให้เป็ นพืน้ ทีพ่ ฒ ั นาระบบการขนส่ง ขนาดใหญ่เช่นท่าเรือนํ้ าลึก และทีต่ งั ้ ของอุตสาหกรรมหนักเนื่องจากสะดวกในการขนส่งวัตถุดบิ และ ั ่ อเนื่องมากจากรัฐบาลชุดก่ อน ผลผลิตอุ ตสาหกรรม รัฐบาลปจั จุบนั ยังคงแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงต่ ั่ หน้านี้ เช่น การขยายพื้นที่อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง และแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต้ โดยมีแผนพัฒนาท่าเรือ การขุดเจาะนํ้ ามัน คลังนํ้ ามันและท่อส่งนํ้ ามัน อุตสาหกรรมหนัก โรงไฟฟ้า ั่ ั ่ นดามัน คลอบคลุมพืน้ ทีช่ ายฝงทะเลอ่ าวไทยตัง้ แต่ประจวบคีรขี นั ธ์ ถึงปตั ตานี และจังหวัดสตูลในฝงอั มากกว่า ๓๗ โครงการ อาทิเช่น โครงการสะพานเศรษฐกิจสตูล -สงขลา ซึ่งประกอบด้วย ท่าเรื่อ นํ้ าลึก นิ ค มอุ ต สาหกรรม ั่ อําเภอละงู จังหวัดสตูล และนิคมอุตสาหกรรมฝงทะเลส่ งขลา ท่อส่งนํ้ ามันและคลังเก็บนํ้ ามันสตูลสงขลา โรงไฟฟ้าถ่านหิน อ.หัวไทร อ.ท่าศาลา นครศรีธรรมราช อ.ปะทิว อ.ละแม จังหวัดชุมพร อ. สะบ้าย้อย ต.สงขลา โรงไฟฟ้า และการขุดเจาะนํ้ ามัน จ.สุราษฎณ์ธานี นิคมอุตสาหกรรมปิ โตรเคมี และโรงถลุงเหล็ก อ.สิชล อุตสาหกรรมฮาลาล จังหวัดปตั ตานี โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ซง่ึ มีกําลังศึกษาเพื่อจัดตัง้ ในจังหวัด ชุมพร นครศรีธรรมราช และสุราษฏร์ธานี เป็นต้น ั่ โครงการในแผนพัฒนาพืน้ ทีช่ ายฝงทะเลภาคใต้ เป็ นการพัฒนาภายใต้กรอบคิดทีป่ ระสงค์จะ เป็นประเทศอุตสาหกรรม โดยไม่มกี ารศึกษาทางเลือกการพัฒนาอื่นๆทีเ่ หมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และภูมนิ ิเวศน์ วฒ ั นธรรมท้องถิน่ ไม่เปิ ดให้ประชาชนมีส่วนร่วม และแสดงให้เห็นปญั หาการ รวมศูนย์อํานาจ ซึง่ เป็นปญั หาโครงสร้างทีก่ ่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในสังคม

๒.๖. โครงสร้างอํานาจในการบริ หารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่ ผูกขาด และรวมศูนย์

ั ่ ่ผ่านมาถู กกําหนดจากอํานาจส่วนกลาง โดยขาดการพิจารณา การวางแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝ งที ทางเลือกการพัฒนาของพื้นที่ และไม่มกี ระบวนการรับฟงั หรือตระหนักในสิทธิกําหนดการพัฒนาตนเองของ ชุมชนท้องถิน่ การผูกขาดอํานาจการอนุ ญาต การออกเอกสารสิทธิท่ดี นิ ไว้ท่หี น่ วยราชการ โดยไม่มรี ะบบ ตรวจสอบตามหลักธรรมาภิบาล ทําให้ส่วนราชการใช้อํานาจนัน้ เอื้อประโยชน์ ให้ก ับผู้มอี ํานาจหรือมีทุ น นอกจากนี้ หน่ วยงานราชการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝ งั ่ ประมาณ ๑๕ หน่วยงาน และกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกว่า ๒๐ ฉบับ ขาดการทํางานร่วมแบบบูรณาการ อย่างไรก็ตามประสบการณ์ร่วมของส่วนราชการ ชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน และภาคเอกชน ทีเ่ กีย่ วข้องกับทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ ในหลายพืน้ ทีท่ ส่ี ามารถสร้างความร่วมมือระหว่างภาค ั่ ส่วนที่เกี่ยวข้อง และการริเริม่ ดูแลรักษาทรัพยากรทางทะเลและชายฝงของชุ มชน โดยใช้พ้นื ที่เป็ น ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๒

ั ่ า งยั ่งยืน เช่น การบริห าร หลัก ทําให้สามารถบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝ งอย่ จัด การป่า ชายเลนชุม ชน การควบคุม การป้ อ งกัน และปราบปรามเครื่อ งมือ การประมงทํา ลาย ั่ พันธุ์สตั ว์น้ํา การบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงโดยชุ มชน

ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูประบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝัง่

ั ่ นทรัพยากรสาธารณะทีป่ ระชาชนมีสทิ ธิเข้าถึง ๑. หลักการ ทะเล และทรัพยากรชายฝงเป็

และได้ร บั ประโยชน์ บนหลักการความมันคงของระบบนิ ่ เ วศ ความหลากหลายทางชีว ภาพ ซึ่ง มี ความสําคัญต่อเสถียรภาพของระบบนิเวศทางทะเลและตอบสนองความจําเป็ นขัน้ พืน้ ฐานของมนุ ษย์ อย่างเท่าเทียมเป็ นธรรม มุง่ ประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ แก้ไขปญั หาความยากจน ลดความเหลื่อมลํ้า และสร้างความเป็ นธรรมทางสังคม

๒. ปฏิ รูปโครงสร้ างอํา นาจในการบริ หารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝัง่ สิ ทธิ ชมุ ชน ประชาชนในท้องถิ่ นกําหนดอนาคตตนเอง ปฏิรูปโครงสร้างอํานาจและระบบงบประมาณ โดยให้ชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสัง คม และภาคีท่ีเ กี่ย วข้อ งได้ร่ ว มกัน กํ า หนดทิศ ทางการพัฒ นาท้อ งถิ่น ของตนเอง ตลอดจนการอนุ มตั ิ อนุ ญาต การก่อสร้างชายฝงั ่ หรือการรับรองเอกสารสิทธิท่ดี นิ การจําแนกพืน้ ที่ การใช้ประโยชน์ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ ด้วยกระบวนการปรึกษาหารือทีแ่ ต่ละท้องถิน่ กําหนด ขึน้ ตามวิถวี ฒ ั นธรรมของแต่ละพืน้ ที่ โดยทีส่ ทิ ธิชุมชนในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิง่ แวดล้อม รวมทัง้ ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยังยื ่ น มีสภาพบังคับตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ตามนัยคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนู ญที่ ๓/๒๕๕๒ วันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๒ ความว่า รัฐธรรมนู ญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ มีเจตนารมณ์ ให้สทิ ธิและ เสรีภาพที่รฐั ธรรมนู ญรับรองไว้มสี ภาพบังคับได้ทนั ทีท่รี ฐั ธรรมนู ญประกาศให้มผี ลใช้บงั คับโดยไม่ ต้องรอให้มกี ารบัญญัตกิ ฎหมาย อนุ วตั กิ ารมาใช้บงั คับก่อน ดัง นั น้ รัฐ ต้ อ งบัง คับ ใช้ ก ฎหมายให้เ ป็ น ไปตามรัฐ ธรรมนู ญ โดยอาจออกระเบีย บสํ า นั ก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยแนวทางและกระบวนการบังคับใช้สทิ ธิชุมชน การยกเลิกหรือลดอํานาจของรัฐที่ ขัดและแย้งกับสิทธิชุมชน ตลอดจนการกระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ปรับปรุงระบบ งบประมาณ และให้ส่วนราชการมีบทบาทสนับสนุ นชุมชน องค์กรชุมชน ให้เป็ นองค์กรหลักในการ วางแผน การกําหนดกติกา และปฏิบตั กิ ารให้มกี ารใช้ประโยชน์ การอนุ รกั ษ์ทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้อมอย่างยังยื ่ นและสมดุล องค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่น สามารถดํา เนิ น การจัด ทํา ผัง ชุ ม ชนเพื่อ จํา แนกพื้น ที่ก ารใช้ ประโยชน์ ท รัพ ยากรทางทะเลและชายฝ งั ่ การกํ า หนดพื้น ที่ส าธารณะ แนวถอยร่ น จากชายฝ งั ่ ประเภทหรือขนาดของสิง่ ก่อสร้างทีห่ า้ มหรืออนุ ญาตได้โดยไม่ก่อผลกระทบต่อนิเวศน์ชายฝงั ่ รวมทัง้ ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๓

ตราข้อบัญญัตหิ รือเทศบัญญัตวิ ่าด้วย การบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ หรือ การประกาศเขตคุ้มครองระบบนิเ วศน์ ทางทะเล หรือการกํ ากับกิจการประมง การท่องเที่ยว ให้ เป็นไปอย่างยังยื ่ น1 กระบวนการใช้สทิ ธิชุมชน และการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ต้องเป็ นไป ภายใต้ ทิศ ทางและแผนการพัฒ นาท้อ งถิ่น ซึ่ง ผ่ า นกระบวนการปรึก ษาหารือ ร่ว มกับ ภาคีก ารพัฒ นาที่ เกี่ยวข้อ ง กระบวนการอนุ มตั ิ อนุ ญาต หรือ การออกเอกสารสิทธิท่ดี ิน ต้อ งเป็ นไปอย่างเปิ ด เผย โปร่งใสและเปิดให้มกี ารคัดค้าน การปรึกษาหารืออย่างทัวถึ ่ งเพื่อแก้ไขปญั หาหรือหาข้อยุตริ ว่ มกัน

๓. คื น พื้นที่ ส าธารณะและป่ าให้ กบั ชุม ชนและสังคมไทย จัดตัง้ คณะทํางาน เฉพาะกิจเพื่อดําเนินการตรวจสอบและสนับสนุ นกระบวนการของชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และภาคีการพัฒนาในการทวงคืนพืน้ ทีส่ าธารณะ คืนท้องทะเลทีถ่ ูกยึดเป็ นทีเ่ พาะเลีย้ งสัตว์น้ํ าขนาด ใหญ่ คืน ถนน สันทราย ชายหาด ป่าชายเลน ป่าบกชายฝงั ่ สุสานและทีด่ นิ อยู่อาศัยของชาวเลชน เผ่ าแห่ ง อัน ดามัน ที่เ อกชนร่ ว มกับ รัฐ ดํา เนิน การยึดไปเป็ นของเอกชนโดยมิชอบ ให้ก ลับ เป็ น ที่ สาธารณะ โดยให้ชุมชนเป็ นผู้ดูแลรักษาภายใต้การสนับสนุ นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ส่วน ราชการและภาคีทเ่ี กี่ยวข้อง ทัง้ นี้คณะทํางานดังกล่าวควรมีกําหนดเวลาดําเนินการทีช่ ดั เจนใน ๑- ๒ ปี ั ่ นดามัน ซึง่ เรียกรวมว่า ชาวเล อันประกอบด้วย อูรคั ลาโว๊ย มอ ในกรณีชนเผ่าทะเลชายฝงอั แกลน และมอแกน การคืนพื้นที่สาธารณะต้องคํานึงถึงวิถวี ฒ ั นธรรมชนเผ่าอันประกอบด้วย ที่อยู่ อาศัย พืน้ ทีช่ ายหาด ทะเล สุสาน ซึง่ เป็นพืน้ ทีท่ างจารีตประเพณี

๔.การจํา แนกเขตการใช้ ป ระโยชน์ ที่ ดิ น และการจัด ทํา พื้น ที่ ค้ ุม ครองสิ ง แวดล้อมบนฐานพื้นที่ เพื่อแก้ไขปั ญหาการกัดเซาะชายฝัง่ มลภาวะทางทะเลและ ความเสื่อมโทรมของทรัพยากรทางทะเลและชายฝั ่งบนฐานระบบนิ เวศ

ั ่ วนใหญ่เกิดจากการก่อสร้างชายฝงั ่ การขุดลอกร่องนํ้ า และการ ปญั หาการกัดเซาะชายฝงส่ ั่ เปลีย่ นแปลงการใช้ประโยชน์ทด่ี นิ ชายฝงโดยขาดการวางแผนที ด่ ี ปญั หามลภาวะทางทะเลและความ ั ่ ดจากการไม่มมี าตรการหรือกติกาทีด่ หี รือการบังคับ เสื่อมโทรมของทรัพยากรทางทะเลและชายฝงเกิ ใช้กฎหมายที่มปี ระสิทธิภาพ ในการควบคุมการทิ้งของเสียลงทะเลหรือแม่น้ํ าลําคลองที่เชื่อมต่อกับ ทะเล การทําการประมงและการท่องเทีย่ วทีไ่ ม่รบั ผิดชอบ ตลอดจนการรวมศูนย์การแก้ไขปญั หาไว้ท่ี ส่วนราชการ การแก้ไขปญั หาดังกล่าวต้องใช้พ้นื ที่เป็ นฐานในการจัดทําแผนการใช้ประโยชน์ท่ดี นิ ชายฝงั ่ การจําแนกเขตการใช้ประโยชน์ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ การกําหนดกติกาการดูแลรักษาและ ใช้ประโยชน์ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ การประกาศพืน้ ทีค่ ุม้ ครองสิง่ แวดล้อม และการสนับสนุ น

1

แนวคิดและระบบการกระจายอํานาจ เป็ นไปตามข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอํานาจ โดย คณะกรรมการปฏิรูป เมษายน ๒๕๕๔

ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๔

งบประมาณโดยตรงไปยัง องค์ก รชุมชน องค์ก รปกครองส่ว นท้อ งถิ่น และภาคีการพัฒนาที่เ ป็ น ั่ องค์กรหลักในการอนุ รกั ษ์ ฟื้ นฟู และบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงตามแผนงานและ ข้อตกลงของแต่ละพื้นที่ โดยมีมาตรการเสริมสร้างความสามารถให้ท้องถิน่ ท้องที่ จังหวัด องค์กร ชุ มชน เพื่อ ให้มคี วามสามารถเพียงพอกับการจัด ทํานโยบาย แผนงาน การปฏิบตั ิก าร และการ ติดตามประเมินผลหลังดําเนินงาน

๕. มาตรการเฉพาะหน้ าเพื่อก้ าวไปสู่การปฏิ รูปโครงสร้างอํานาจในการบริ หาร จัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั ่ง

ั่ ๕.๑. ยกเลิก แผนพัฒ นาพื้น ที่ช ายฝ งทะเลภาคใต้ แ ละจัด ให้ม ีก ารจัด ทํา แผนพัฒ นาโดย ั่ ประชาชนเป็ น หลัก แผนพัฒ นาชายฝ งทะเลภาคใต้ มธี งนํ า ที่จ ะเปลี่ย นพื้น ที่ภ าคใต้ เ ป็ น พื้น ที่ อุตสาหกรรมหนัก และ ปิ โตรเคมี โรงไฟฟ้า ขณะทีว่ ถิ วี ฒ ั นธรรมท้องถิน่ ปจั จุบนั เป็ นวิถเี กษตรกรรม เศรษฐกิจการท่องเที่ยว การศึกษาและอุ ตสาหกรรมขนาดเล็กที่เชื่อมโยงกับภาคการเกษตร การ เปลีย่ นแปลงดังกล่าวจึงมีผลต่อการเปลีย่ นวิถชี วี ติ และสังคมของภาคใต้ ทัง้ การวางแผนที่ผ่านมาขาดการศึกษาทางเลือกการพัฒนาด้านอื่นๆรวมทัง้ ขาดการมีส่วน ั่ ร่วมของประชาชน ดังนัน้ จึงควรยกเลิกแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต้ ท่จี ดั ทําไว้เดิม และเริม่ กระบวนการจัดทําแผนพัฒนาใหม่ท่มี ที างเลือกการพัฒนาที่หลากหลาย มีฐานอยู่บนวิถวี ฒ ั นธรรม ท้องถิน่ และศักยภาพจริงของพืน้ ที่ ตลอดจนเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในแต่ละท้องถิน่ ั่ และเพื่อให้เกิดการบูรณาการในการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงบนฐาน นิเวศน์ พ้นื ที่ต้องตราร่างพระราชบัญญัติการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ พ.ศ. ..... ปรับปรุง พ.ร.บ.การประมง พ.ศ.๒๔๙๐เพื่อใช้เป็ นเครื่องมือในการกําหนดโครงสร้างอํานาจใหม่ ที่ ประชาชนเป็ นผูก้ ําหนดการพัฒนาท้องถิน่ ด้วยตนเอง และรับรองสิทธิชุมชน ตลอดจนปฏิรูปหน่ วยงาน ราชการด้านทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ ซึง่ มีความซํ้าซ้อนทัง้ ในด้านภารกิจและงบประมาณ โดย โอนย้าย ส่วนงานด้านทะเล จากกรมประมง และกรมอุ ทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พ ืช ให้มาอยู่ร่วมในกรม ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงั ่ องค์กรเดียว ๕.๒. เร่ ง รัด การดํ าเนิ น การตามมติค ณะรัฐมนตรี วันที่ ๒ มิถุ นายน ๒๕๕๓ ว่ าด้ว ย แนวนโยบายในการฟื้ นฟูวถิ ชี วี ติ ชาวเล ซึง่ ประกอบด้วยการสร้างความมันคงในที ่ อ่ ยู่อาศัย การผ่อน ปรนให้ชาวเลสามารถทําการประมงด้วยเครื่องมือการประมงดัง้ เดิมในพื้นทีอ่ ุทยานและเขตอนุ รกั ษ์ อื่น ๆ การจัดทําพื้นที่ทาววัฒนธรรมของชาวเล ตลอดจนการแก้ไขปญั หาอคติทางชาติพนั ธุ์ เพื่อให้ ชาวเลสามารถมีชวี ติ อยูอ่ ย่างมีศกั ดิ ์ศรีความเป็นมนุษย์

ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๕

ภาคผนวก ก. กระบวนการจัดทําร่างข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเล และชายฝงั ่ ข. รายงานลงพื้น ที่ รับ ฟ งั ปญั หาของภาคประชาชนและภาคส่ ว นที่เ กี่ย วข้อ งเพื่อ รับ ฟ งั ความเห็นและพัฒนาขอเสนอของคณะอนุกรรมการปฏิรปู ทีด่ นิ และทรัพยากรธรรมชาติ ค. กรณีศกึ ษาพืน้ ทีช่ ายฝงั ่ ภาคผนวก ก. กระบวนการจัดทําร่างข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทาง ทะเลและชายฝงั ่ ๑. ยกร่างข้อเสนอโดยคณะอนุ กรรมการปฏิรูป ทีด่ นิ และการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเล และชายฝงั ่ พิจารณาและปรับปรุงร่างในช่วงเดือน ั่ ๒. ศึกษาดูงานพื้นที่ชายฝงภาคใต้ เพื่อศึกษาสภาพพื้นที่จริงและรับฟงั ความคิดเห็นจากภาค ประชาชน ๓. นํ าร่างข้อเสนอไปรับฟงั ความเห็นและปรับปรุงข้อเสนอร่วมกับการสัมมนาของสมัชชาปฏิรปู ๒ ครัง้ ๔. ปรับปรุงร่างข้อเสนอและนํ าเข้าพิจารณาในอนุ กรรมการปฏิรปู ทีด่ นิ และทรัพยากรธรรมชาติ ๓ ครัง้ ๕. พิจารณาและจัดทําเป็ นข้อเสนอโดยคณะกรรมการปฏิรปู ๒ ครัง้ ภาคผนวก ข. รายงานการศึกษาดูงานและรับฟงั ปญั หาของภาคประชาชนและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ั่ พืน้ ที่ชายฝงภาคใต้ เพื่อรับฟงั ความเห็นและพัฒนาขอเสนอของคณะอนุ กรรมการปฏิรูป ที่ดนิ และ ทรัพยากรธรรมชาติ ภาคผนวก ค. กรณีศกึ ษาพืน้ ทีช่ ายฝงั ่ ๑. ข้อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตําบลท่าศาลาว่าด้วย การอนุ รกั ษ์และใช้ประโยชน์ทรัพยากร ั ่ างยังยื ทางทะเลและชายฝงอย่ ่ น พ.ศ.๒๕๕๓ ๒. ข้อบัญญัตอิ งค์การบริหารส่วนตําบลบ่อหินว่าด้วย การอนุ รกั ษ์และใช้ประโยชน์ ทรัพยากร ั ่ างยังยื ทางทะเลและชายฝงอย่ ่ น พ.ศ.๒๕๕๓ ั ่ จงั หวัดภูเก็ตและพังงา ๓. รายงานการศึกษาปญั หาทีด่ นิ ชายฝงกรณี -----------------------------------------------

ั่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู โครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง_๗๖

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบแรงงาน (ร่าง) วันที ่ 7 เมษายน 2554

แรงงานในที่น้ีหมายถึง กําลังแรงงาน (Labour force) ประกอบด้วย ประชากรวัยแรงงาน อายุ 15 – 60 ปี ทีส่ ามารถทํางานได้และพร้อมจะทํางาน การสร้างความเป็ นธรรมและลดความ เหลื่อมลํ้าด้านแรงงาน จําเป็ นต้องพิจารณาจากปญั หาและแนวทางแก้ไขดังต่อไปนี้

1. สภาพปัญหา

1.1 การเปลีย่ นแปลงของประชากรทีอ่ ตั ราเกิดลดลง ทําให้กําลังแรงงาน เข้าสู่ตลาดแรงงานปี หนึ่งๆ เพียงประมาณ 700,000 คนเท่านัน้ ขณะเดียวกันคนสูงวัยที่มอี ายุตงั ้ แต่ 60 ปี ขน้ึ ไป กลับ เพิม่ ขึน้ อย่างรวดเร็ว ในปี 2553 ก็มปี ระมาณ 8 ล้านคน อีก 5 ปี ขา้ งหน้าคือ ปี 2558 ก็จะเพิม่ เป็ น ประมาณ 9.5 ล้ า นคน คิด เป็ น ประมาณ 14% ของจํ า นวนประชากร (69 ล้ า นคน) ซึ่ ง ตาม มาตรฐานสากลนับว่า เข้าสู่สงั คมวัยชราแล้ว ในภาวะเช่นนี้ กําลังแรงงานหรือคนที่ทํางานได้ 1 คน ต้องเลีย้ งดูคนประมาณ 2 คน คือ เลีย้ งดูตวั เอง และคนอื่นอีก 1 คน แต่ขณะนี้กําลังแรงงาน 1 คน ไม่ ว่าจะเป็ นกําลัง แรงงานในระบบหรือ นอกระบบ ลําพังจะเลี้ยงตัวเองก็ยากลําบากแล้ว จึง มีค วาม จําเป็นตามโครงสร้างของประชากรทีก่ ําลังแรงงาน 1 คน จะต้องมีรายได้สูงขึน้ เพียงพอทีจ่ ะดูแลคน 2 คนได้ และนี่คอื ภาพทีส่ ะท้อนให้เห็นการดํารงชีพของแรงงานและครอบครัวของแรงงาน 1.2 ความสําเร็จในการคุมกําเนิดทีท่ ําให้อตั ราการเพิม่ ประชากรถดถอยเร็วขึน้ ประชากรวัย เด็กและวัยทํางานเพิม่ ช้าลง ขณะที่คนวัยชราเพิม่ เร็วขึน้ ทําให้เกิดปญั หาในระบบประกันสังคมและ ระบบสวัสดิการสังคม เพราะคนวัยเกษียณต้องใช้สวัสดิการมากขึน้ ใช้เงินประกันสังคมมากขึน้ แต่ ไม่ ไ ด้ส มทบเงิน เข้า กองทุ น ประกัน สัง คมอีก แล้ว ส่ ว นคนวัย ทํา งานเพิ่ม ช้า ลง ก็ม ีผ ลให้จํา นวน คนทํางานที่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมก็จะเพิม่ ช้าตามไปด้วย จะทําให้เกิดปญั หาความ ไม่เพียงพอของกองทุน ซํ้าร้ายภาคเอกชนยังปลดเกษียณคนงานวัยตัง้ แต่ 55 – 59 ปีอกี ด้วย ดังนัน้ จึง ต้อ งแก้ปญั หาโดยให้ค นทํางานและลูก จ้างมีรายได้สูง ขึ้น เพื่อ จะได้จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุ น ประกันสังคมได้มากขึน้ แรงงานปลดเกษียณจะได้มหี ลักประกันความมันคงได้ ่ 1.3 ภาวะวิก ฤติเศรษฐกิจ ทําให้ประเทศต่ างๆ อัด ฉีด เงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ก่ อ ภาระ หนี้สนิ จของรัฐบาล และสุดท้ายก็ต้องควบคุมรายจ่าย ลดการนํ าเข้า ส่งเสริมตลาดภายใน ประเทศ ไทยก็จําเป็ นต้องปรับตัวพึ่งตลาดภายในมากขึ้น จึงจําเป็ นต้องเพิม่ กําลังซื้อ และกําลังซื้อที่สําคัญ ทีส่ ุดขณะนี้กค็ อื กําลังซือ้ ทีม่ าจากค่าจ้างเงินเดือน คิดเป็ นประมาณร้อยละ 42 ของกําลังซือ้ ทัง้ หมด เพราะฉะนัน้ การเพิม่ ค่าจ้าง จึงไม่ใช่เพียงยกระดับฐานะการครองชีพของกําลังแรงงานเท่านัน้ แต่เป็ น การยกระดับกําลังซื้อในประเทศด้วย และกําลังซื้อในประเทศนี่แหละ ที่จะทําให้แรงงานนอกระบบ ประเภทธุรกิจห้องแถว หาบเร่ แผงลอย ตุ๊กตุ๊ก มอเตอร์ไซด์รบั จ้าง สามารถจะเลีย้ งชีพอยูไ่ ด้ 1.4 จากนี้ไปการแข่งขันของสินค้าไทย ไม่ใช่การแข่งขันด้วยสินค้าราคาถูก เพราะประเทศที่ ผลิตสินค้าราคาถูกได้ดกี ว่าไทย คือ จีน เวียดนาม และอินโดนีเซีย ดังนัน้ สินค้าไทยต้องแข่งขันด้วย (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๗๗

คุณภาพ เน้ นตลาดระดับกลางและระดับบนให้มากขึน้ การที่จะทําเช่นนี้ได้ก็ต้องเพิม่ ประสิทธิภาพ และผลิตภาพของแรงงาน เพราะฉะนัน้ การเพิม่ ผลิตภาพของกําลังแรงงาน นอกจากจะเพิม่ โอกาสให้ แรงงานมีอํานาจต่อรองด้วยทักษะฝีมอื ของตนแล้ว ยังเพิม่ ศักยภาพการแข่งขันของประเทศด้วย 1.5 ตัง้ แต่ปี 2558 เป็ นต้นไป ประเทศอาเซียน จะเปิดเสรีมากขึน้ และเปิดโอกาสให้แรงงาน ฝีมอื สาขาต่างๆ เคลื่อนย้ายเข้า – ออก ในประเทศอาเซียนได้อย่างเสรี จึงจําเป็ นทีส่ งั คมไทยต้องให้ ความสําคัญกับค่าจ้าง และฝี มอื แรงงาน ถ้าค่าจ้างของไทยตํ่าเกินไป แรงงานฝี มอื ไทย ก็จะย้ายไป มาเลเซีย สิงคโปร์มากขึ้น ขณะเดียวกัน ถ้าไม่เร่งรัดพัฒนาฝี มอื แรงงานไทย ตําแหน่ งงานก็จะถูก ถ่ายเทไปยังแรงงานฝีมอื ทีม่ าจากเวียดนาม พม่า เป็นต้น 1.6 สังคมไทยเป็ นสังคมทีม่ คี วามเหลื่อมลํ้าสูง ความเหลื่อมลํ้านี้เห็นได้จาก 5 มิติ คือ รายได้ สิทธิ โอกาส อํ า นาจ และศัก ดิ ์ศรี แม้ว่าเรื่อ งเหล่ านี้ ไ ม่อ าจทํา ให้เ ท่าเทียมกันได้ทุก คน แต่ เ ราก็ สามารถที่จะลดมันลงมา มิให้แตกต่างหรือเหลื่อมลํ้ากันมากเกินไปได้ และผู้ท่อี ยู่ในฐานะตํ่าต้อ ย มากๆ ในสังคมทีเ่ หลื่อมลํ้า ก็คอื เกษตรกรยากจน คนงานพืน้ ฐานโดยเฉพาะลูกจ้างภาคเกษตร และ ลูกจ้างในระบบจ้างเหมาช่วง(Sub contracting) ซึ่งคนเหล่านี้ คือ กําลังแรงงานทีย่ งั ด้อยสิทธิ ด้อย โอกาส ไร้อํานาจ และขาดศักดิ ์ศรีอกี ด้วย ปจั จุบนั สังคมไทยเป็ นสังคมทีถ่ ูกครอบงําด้วยการค้าและอุตสาหกรรม GDP นอกภาคเกษตร สูงถึง 90% GDP ภาคเกษตรเหลือเพียง 10% กําลังแรงงานที่เป็ นลูกจ้างทัง้ ภาครัฐและเอกชนมี ทัง้ หมดประมาณ 17 ล้านคน ขณะที่เกษตรกร (ที่ไม่ใช่ลูกจ้าง) มีเพียงประมาณ 12 ล้านคน ดังนัน้ การลดความเหลื่อมลํ้า จึงต้อคํานึงถึงสถานะของมนุ ษย์ค่าจ้างรายได้ต่ ํา ซึง่ เป็ นคนกลุ่มใหญ่ท่สี ุดใน ปจั จุบนั เคียงคู่ไปกับการพิจารณาสถานภาพของเกษตรกรยากจน ประมาณร้อยละ 60 ของคนงานมีรายได้ประจําไม่ถงึ เดือนละ 6,000 บาท ขณะที่การใช้ชวี ติ ในเมืองในเขตอุตสาหกรรม การดํารงชีพทุกอย่างต้องใช้เงินทัง้ สิน้ และยังต้องแบ่งเงินส่วนหนึ่งส่งไป ให้พ่อ-แม่และลูก ที่อยู่ในชนบทอีกด้วย ดังนัน้ คนงานเหล่านี้จงึ ต้องทํางานวันละ 10 – 12 ชัวโมง ่ เพื่อให้มรี ายได้จากการทําล่วงเวลามาชดเชยค่าจ้างทีต่ ่ําไม่พอเลีย้ งชีพ 1.7 ระบบเศรษฐกิจทวิลกั ษณ์ทน่ี ํ าโดยการค้าและอุตสาหกรรม แต่ยงั คงมีภาคเกษตรขนาด ใหญ่ มีกําลังแรงงานอยู่ในภาคเกษตรถึงร้อยละ 40 ทําให้เกิดลักษณะ 1 ครัวเรือน 2 วิถยี งั ชีพ คือ คนรุ่นพ่อ แม่ ปู่ ย่า ตายาย ยังคงอยู่ในภาคเกษตร แต่ เยาวชน คนหนุ่ มสาว ส่วนใหญ่ หรือเกือ บ ทัง้ หมดอยู่ในภาคการค้าและอุตสาหกรรม ครัวเรือนเกษตรกรปจั จุบนั พึง่ รายได้จากนอกภาคเกษตร มากกว่ารายได้จากภาคเกษตร รายได้นอกภาคเกษตรทีส่ ําคัญคือ เงินทีล่ ูกหลานส่งไปให้ ดังนัน้ การ ทีล่ กู จ้างมีรายได้มากขึน้ จึงมีนยั ว่า รายได้ของครอบครัวเกษตรกรก็มโี อกาสมีรายได้เพิม่ ขึน้ ด้วย 1.8 ปญั หาความไม่เป็ นธรรมในกระบวนการยุตธิ รรม เมื่อแรงงานทัง้ ในระบบและนอกระบบ เกิด ความขัด แย้ง กับ ฝ่า ยธุ ร กิจ นายจ้า ง หรือ กลไกรัฐ ฯ แรงงานมัก จะไม่ไ ด้ร ับ ความเป็ น ธรรม เท่าที่ค วร เพราะคู่กรณีของแรงงาน นอกจากจะมีอํ านาจทุน อํานาจรัฐแล้ว เมื่อกรณีพพิ าทเข้าสู่ ระบบศาล แรงงานจะขาดความรูท้ างด้านกฎหมาย ด้านขัน้ ตอนของกระบวนการยุตธิ รรม และขาด แคลนทนายความที่จะว่าความให้ เพราะไม่มเี งินจะจ้าง และกว่าคดีความจะสิ้นสุด ก็ต้องใช้ระยะ เวลานาน ต้องตกงานขาดรายได้ และที่สุดก็มกั จะยอมจํานนและยอมเสียเปรียบตามแรงกดดันของ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๗๘

สภาพทางเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะในคดีอาญาแรงงานทัง้ ในและนอกระบบมักจะติดคุกถ้าแพ้ คดี แต่ค่กู รณีผมู้ อี ํานาจมากกว่าไม่เคยติดคุก ั หาตามข้อ 1.1 – 1.8 โดยเฉพาะอย่า งยิ่ง ป ญ ั หาความเหลื่อ มลํ้า นัน้ ต้ อ งใช้ การแก้ ป ญ ยุทธศาสตร์ 3 เพิม่ คือ เพิม่ รายได้ เพิม่ ผลิตภาพ และเพิม่ สวัสดิการ และเนื่องจากกําลังแรงงานมี หลายประเภท โดยเฉพาะประเภทเกษตรกรที่นับเป็ นแรงงานนอกระบบ (ไม่มกี ารคุ้มครองตาม กฎหมายแรงงานต่างๆ) มียทุ ธศาสตร์และมาตรการต่างๆ เพื่อแก้ไขปญั หาเกษตรกรอยู่แล้ว จึงจะไม่ เสนอยุท ธศาสตร์แ ละมาตรการเพื่อ เกษตรกรอีก แต่ ใ นที่น้ี เ น้ น กํ า ลัง แรงงานที่ไ ม่ ใ ช่ เ กษตรกร โดยเฉพาะแรงงานทีเ่ ป็ นลูกจ้างยากจน (รวมลูกจ้างภาคเกษตร)

2. แนวทางแก้ไข

2.1 การเพิ่ มค่าจ้าง

แนวทางการเพิม่ ค่าจ้างต้องเพิม่ ใน 2 มิติ มิ ติแรก เป็ นมิตคิ วามจําเป็ นของชีวติ กล่าวคือ คนงานจะมีกําลังวังชาทําการผลิตได้อย่าง สมํ่าเสมอ ก็ต่อเมือ่ ได้รบั ปจั จัยสีอ่ ย่างพอเพียง ดังนัน้ คนงานพืน้ ฐานหรือคนงานไร้ทกั ษะทีเ่ ข้าทํางาน เป็ น ครัง้ แรก จึง จําเป็ น ต้อ งได้รบั ค่ า จ้างขัน้ ตํ่ าที่พ อเพีย งทําให้ม ีชีว ิต อยู่ไ ด้แ ละทํา งานได้อ ย่า ง สมํ่าเสมอ ดังนัน้ สําหรับลูกจ้างไร้ฝีมอื และทํางานใหม่ ค่าจ้างทีพ่ อจะทําให้ชวี ติ ดํารงอยู่ได้อย่างปกติ ประมาณวันละ 250 บาท ซึง่ สอดคล้องกับข้อเสนอเบือ้ งต้นของนายกรัฐมนตรี เหตุผลคือ คนงานไทย ยากจนส่วนใหญ่เป็ นลูกจ้างรายวัน ถ้าได้ค่ าจ้างวันละ 250 บาท เดือนหนึ่ งก็จะมีรายได้ประมาณ 250x26 (เดือนหนึ่งๆทํางาน 26 วัน ) ซึ่งเท่ากับ 6,500 บาท โดยสภาพความเป็ นจริง คนงานส่วน ใหญ่ได้รายได้เฉลีย่ ไม่ถงึ เดือนละ 6,000 บาท (ถ้าทํางานวันละ 8 ชัวโมง ่ สัปดาห์ละ 6 วัน ) พวกเขา พวกเธอ จึงต้องดิน้ รนทํางานล่วงเวลาวันละ 2-4 ชัวโมง ่ เพื่อให้ได้รายได้ประมาณเดือนละ 6,5007,000 บาท ตามมาตรฐานสากลขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ คนงานหรือลูกจ้างไม่ควรทํางาน เกินวันละ 8 ชัวโมง ่ ติดต่อกันนานๆ เพราะต้องการให้คนงานได้พกั ผ่อน ฟื้ นฟูพละกําลัง และได้ม ี โอกาสศึกษาหาความรูใ้ ห้ตวั เองมากขึน้ ดังนัน้ ถ้า พวกเขา พวกเธอ ทํางานวันละ 8 ชัวโมง ่ ได้ค่าจ้าง วันละ 250 บาท ก็จะมีรายได้พอจะยังชีวติ ได้โดยปกติมากขึน้ และสามารถลดชัวโมงการทํ ่ างานลงได้ โดยไม่ตอ้ งทํางานล่วงเวลามากเกินไป มีเวลาพอทีจ่ ะดูแลลูกๆ ดูแลครอบครัวได้มากขึน้ ต้องยํ้า ณ ทีน่ ้ีว่า คําว่า “ค่าจ้างขัน้ ตํ่า” ทีพ่ ง่ึ เข้าทํางานเป็ นครัง้ แรก ไม่ใช่ค่าจ้างทีเ่ ป็ นธรรม เพราะเป็ นธรรมหมายถึง “ส่วนแบ่ง” ทีเ่ ป็ นธรรมหรือยุตธิ รรม ซึง่ โดยทัวไป ่ ก็มกั จะสูงกว่าค่าจ้างขัน้ ตํ่า แต่บางกรณีกอ็ าจจะตํ่ากว่าค่าจ้างขัน้ ตํ่าได้ ถ้าธุรกิจกําลังจะล้มละลาย โดยทัวไปค่ ่ าจ้างทีท่ งั ้ ฝ่าย ลูกจ้างและนายจ้างพอจะยอมรับร่วมกันว่า “เป็ นธรรม” นัน้ มักจะเกิดจากการเจรจาต่อรองระหว่าง นายจ้างและลูกจ้าง แต่ในสังคมไทยลูกจ้างส่วนใหญ่ไม่มโี อกาสและไม่มอี ํานาจเจรจาต่อรอง และถ้า จะถือตามมาตรฐานสากลขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ ค่าจ้างทีน่ ่ าจะเป็ นธรรมคือ ค่าจ้างของ ลูกจ้าง 1 คน ทีเ่ พียงพอเลีย้ งดูตนเองและบุตรอีก 2 คน ตามทีค่ นงานกําลังเรียกร้องอยู่ขณะนี้ และ โดยทัวไปคนงานที ่ ม่ คี รอบครัวก็มกั จะเป็นคนงานทีผ่ ่านงานมาหลายปีแล้ว (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๗๙

ในอนุ สญ ั ญาที่ 131 ของ ไอ.แอล.โอ (International Labour Organizations = ILO) ว่าด้วย การกําหนดค่าจ้างขัน้ ตํ่าในประเทศด้อยพัฒนา ซึง่ ประกาศใช้เมื่อปี 1970 เพื่อคุม้ ครองผูม้ รี ายได้น้อย และด้อยโอกาส ในมาตรา 3 แห่งอนุ สญ ั ญานี้ มีความว่า :องค์ประกอบทีต่ อ้ งนํามาพิจารณาในการกําหนดระดับของค่าจ้างขัน้ ตํ่า ตราบเท่าทีเ่ ป็ นไปได้ และเหมาะสมกับแนวปฏิบตั แิ ละสภาวการณ์ภายในประเทศต้องรวมถึง ก) ความจําเป็ นของคนงานและครอบครัว ของคนงาน โดยคํานึ ง ถึงระดับค่าจ้างทัวไปใน ่ ประเทศ ค่าครองชีพ ประโยชน์ ทดแทนต่ างๆ จากการประกันสังคมและมาตรฐานการ ครองชีพโดยเปรียบเทียบกับกลุ่มสังคมอื่นๆ ข) ปจั จัยต่างๆ ทางเศรษฐกิจ รวมถึงความจําเป็ นของการพัฒนาเศรษฐกิจ ระดับของผลิต ภาพ และความปรารถนาในการได้รบั และคงไว้ซง่ึ ระดับการจ้างงานทีส่ งู ถ้าถือตามมาตรฐานนี้ ค่าจ้างขัน้ ตํ่าของคนงานไทย (คนงานใหม่) วันละ 206 บาท ซึ่งเป็ น อัตราสูงสุดแล้ว ก็ไม่เพียงพอจะเลี้ยงดูครอบครัวได้ แม้แต่ คนงานที่ทํางานมา 4 – 5 ปี แล้ว ก็ยงั มี รายได้ไม่ถงึ วันละ 200 บาท (ยกเว้น กทม.และจังหวัดบริวาร) และถ้าสมมติว่าครอบครัวหนึ่งมี 4 คน ทัง้ 4 คน ก็จะมีรายได้ต่ ํากว่าเส้นความยากจน เพราะเดือนหนึ่ง ๆ จะมีรายได้เ พียง 5,356 บาท เท่านัน้ ส่วนเส้นความยากจนอยู่ท่เี ดือนละ 1,420 บาทต่อหนึ่งคน ถ้า 4 คนรวมกันเท่ากับ 5,680 บาท และนี่คอื ทีม่ าของการทีต่ อ้ งทําล่วงเวลา เพื่อหารายได้เลีย้ งลูก ไม่มเี วลาพัฒนาตัวเอง ไม่มเี วลา ดูแลครอบครัว บุตร ธิดา ของคนงาน เกิดมาก็ต้องตกอยู่ภายใต้ภาวะโง่ จน เจ็บ เหมือนพ่อแม่ไม่ สิ้นสุด ดังนัน้ การที่ ไอ แอล โอ กําหนดค่าจ้างขัน้ ตํ่าให้เพียงพอเลี้ยงดูครอบครัว ก็เพราะคํานึงถึง สิทธิ และโอกาส ของคนงานทีต่ ้องมีครอบครัว มีค่คู รอง ตามธรรมชาติของสัตว์โลก เราอาจจะเรียก ค่าจ้างระดับนี้ว่า ค่าจ้างเพื่อครอบครัวมนุษย์ มติ ที่สอง เป็ นค่าจ้างที่เป็ นค่าตอบแทน “ทักษะและฝี มอื ” ของลูกจ้าง กล่าวคือ ถ้าลูกจ้างมี ทักษะฝี มอื ที่สูงขึ้น ค่าจ้างก็จะสูงขึ้น ค่าจ้างเช่นนี้จงึ เท่ากับ ค่าจ้างขัน้ ตํ่า+ค่าทักษะและฝี มอื หรือ ค่าจ้างที่เป็ นธรรม ซึ่งขณะนี้ กระทรวงแรงงานเองก็กําลังพยายามจัดระบบจําแนกสาขาทักษะฝี มอื และกําหนดค่าตอบแทนของแต่ละสาขานัน้ เช่น ช่างไฟฟ้าระดับ 1 ค่าจ้างวันละ 300 บาท ระดับ 2 วันละ 400 บาท และระดับ 3 วันละ 500 บาท เป็นต้น ถ้าปรับให้เข้ากับยุทธศาสตร์การเพิม่ ค่าจ้างคือ 250+50 , 250+150 และ 250+250 นัน่ เอง ค่าทักษะและฝี มอื ตามตัวอย่างนี้คอื ช่างไม้ ช่างอิฐ ช่าง ปูน ช่างเย็บ ช่างเจียระไน ช่างเฟอร์นิเจอร์ เป็นต้น การจ่ายค่าตอบแทนให้แก่ทกั ษะฝีมอื จะเป็ นแรงจูงใจให้ลูกจ้างและแรงงานประเภทอื่นๆ ที่ ต้องการจะเป็ นลูกจ้าง สนใจการฝึกทักษะและฝีมอื ของตน ค่าจ้างที่เพิม่ ขึน้ นี้ จะเป็ นปจั จัยสําคัญที่ทําให้แรงงานลูกจ้างจับจ่ายใช้สอยได้มากขึ้น และ กระจายลงไปยังแรงงานนอกระบบประเภท หาบเร่ แผงลอย ตุ๊ กตุ๊ก และมอเตอร์ไซค์รบั จ้าง ฯลฯ แรงงานอิสระหรือแรงงานนอกระบบเหล่านี้ ล้วนแต่ต้องอาศัยกําลังซือ้ จากภายในประเทศ และกําลัง ซือ้ ภายในประมาณร้อยละ 42 มาจากค่าจ้างดังที่กล่าวแล้ว เพราะฉะนัน้ การเพิม่ ค่าจ้าง ก็จะช่วย ยกระดับ รายได้ของแรงงานอิส ระด้ว ย เพราะทําให้เ กิด สภาพคล่ อ งของการซื้อ ขายเล็ก ๆน้ อ ยๆ ยกระดับรายได้ของแรงงานอิสระให้ดขี น้ึ ด้วย นอกจากนี้ค่าจ้างที่เพิม่ ขึ้น จะทําให้เงินสมทบเข้า (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๐

กองทุนประกันสังคมเพิม่ เร็วขึน้ เพียงพอทีจ่ ะช่วยแรงงานปลดเกษียณทีต่ ้องพึง่ เงินบํานาญชราภาพ จากกองทุนประกันสังคม ซึง่ กําลังเพิม่ ขึน้ อย่างรวดเร็วจากนี้ไป ทีส่ ําคัญอย่างยิง่ ก็คอื ค่าจ้างทีเ่ พิม่ ขึน้ นี้ จะช่วยเพิม่ รายได้ให้แก่พ่อ แม่ ปู่ ย่า ตา ยาย และ ลูกๆ ทีอ่ ยูใ่ นชนบทด้วย ค่าจ้างที่ต้องปรับให้สูง ขึ้นนี้ นอกจากจะช่ว ยยกระดับความเป็ นอยู่ของแรงงาน ช่วยการ ประกันสังคมของคนชราแล้ว ยังช่วยยกระดับกําลังซือ้ และตลาดภายในด้วย และถ้าเปรียบเทียบกับ ประเทศทีม่ รี ะดับการพัฒนาอุตสาหกรรมทีใ่ กล้เคียงกับไทย เช่น มาเลเซีย ฮ่องกง ไต้หวัน สิงคโปร์ เกาหลีใต้ ประเทศเหล่านี้ลว้ นมีค่าจ้างสูงกว่าไทยทัง้ สิน้ สูงกว่าเป็น 3 – 8 เท่าตัว แรงงานไทยทีพ่ อจะ มีทกั ษะและฝีมอื ก็มกั จะแสวงหาช่องทางไปทํางานในประเทศเหล่านี้

2.2 การเพิ่ มสวัสดิ การแรงงาน สวัสดิการในความหมายโดยกว้าง คือ การทําให้เกิดภาวะกินดี อยู่ด ี มีสุข และมีสทิ ธิ ถ้า คนงานพอจะดํารงชีวติ สะดวกสบายตามอัตภาพ ระบบการผลิตก็จะขับเคลื่อนไปได้ราบรื่น ปญั หา สัง คมก็จะลดลง ถ้ารายได้ของแรงงานสูง ขึ้น ไม่ว่ าจะเป็ นแรงงานในระบบหรือนอกระบบ ความ เหลื่อมลํ้าทางรายได้กจ็ ะลดลง การเพิม่ รายได้ โดยการเพิม่ ค่าจ้าง เป็ นการเพิม่ ทางตรง แต่การเพิม่ รายได้ทางอ้อมคือ การ เพิ่ม สวัส ดิก าร เพราะทํ า ให้ ม ีก ารลดรายจ่ า ยเป็ น ตัว เงิน และเพิ่ม รายได้ เ ป็ น สิ่ง ของ ซึ่ง ทาง เศรษฐศาสตร์นบั ว่า เป็ นการเพิม่ รายได้ทแ่ี ท้จริง ดัง นัน้ การเพิ่มสวัส ดิก าร จึง เป็ นการลดความเหลื่อ มลํ้าทางรายได้ กระจายโอกาส ตาม ลักษณะต่อไปนี้ ประการแรก ถ้าเป็ นสวัส ดิการโดยรัฐ เช่ น บริก าร การศึกษาฟรี บริการสาธารณสุขฟรี ให้แก่แรงงานและบุตรธิดา ก็ทําให้ประหยัดรายจ่าย และได้รบั โอกาสในการศึกษา สร้างโอกาสให้แก่ การดํารงชีวติ ทีด่ ขี น้ึ สวัสดิการเหล่านี้เรียกว่า บริการสังคม ควรจัดให้ทวหน้ ั่ า ประการที่ สอง ถ้าเป็ นสวัสดิการโดยบริษัท เช่น ที่พกั ราคาถูก อาหารฟรี(บางอย่าง) รถ รับส่งฟรี ก็ทําให้ประหยัดรายจ่ายได้มาก โดยเฉพาะอย่างยิง่ รายจ่ายค่าเดินทาง คิดเป็ นประมาณ 10% ของรายได้ ค่าที่พกั ประมาณ 20% ของรายได้ แม้ว่าบริษทั อาจจะไม่ปรับค่าจ้างให้ลูกจ้าง แต่ ถ้าสามารถเพิม่ สวัสดิการเหล่านี้ให้ลกู จ้างได้ ก็เท่ากับเพิม่ รายได้ให้ลกู จ้างเช่นกัน หอพัก โรงงาน นอกจากเป็ นสวัสดิการของลูกจ้างแล้ว ยังสร้างเงื่อนไขให้เ กิดการร่วมมือ เกื้อกูลกันของคนงาน ทําให้สมาชิกครอบครัวอยู่ร่วมกันได้ แม่สามารถให้นมลูกได้ เป็ นสิง่ ที่สงั คม ต้องการให้เกิดขึน้ ประการที่ สาม ประเด็นของสวัสดิการ ถ้าสามารถจัดให้ครอบคลุม 3 ด้านอย่างทัวถึ ่ ง ก็จะ สามารถลดความเหลื่อมลํ้า สร้างความเป็ นธรรมได้มาก สวัสดิการ 3 ด้านคือ ด้านแรก การบริการ สังคม ได้แก่ การศึกษา การสาธารณสุข ทีพ่ กั อาศัย ความมันคงปลอดภั ่ ยในชีวติ และทรัพย์สนิ เรื่อง เหล่านี้ผู้มบี ทบาทหลักคือ รัฐบาล ภาคธุรกิจและภาคชุมชนจะเป็ นฝ่ายเสริม โดยมีส่วนร่วมในการ จัด การและสร้ า งสรรค์ ด้ า นที่ ส อง คือ ประกัน สัง คม ซึ่ง เป็ น การดู แ ลคนตัง้ แต่ เ กิด จนตาย ประกันสังคมเป็ นสวัสดิการที่ผู้เอาประโยชน์ จะต้องร่วมสร้างขึ้นมาด้วย มีบทบาทสําคัญพอๆ กับ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๑

ธุรกิจและรัฐบาล สวัสดิการประกันสังคมเป็ นเรื่องจําเป็ นของสังคมทุนนิยมทีค่ นส่วนใหญ่เป็ นลูกจ้าง ต้องทํางานให้นายจ้าง ดังนัน้ นายจ้างจึงต้องร่วมรับผิดชอบ โดยมีรฐั บาลเป็ นผู้ออกกฎคอยกํากับ และร่วมสร้างสรรค์ด้ว ย ถ้าในสังคมไทยสามารถจัดให้มปี ระกันสังคมทัวหน้ ่ า คือ ทุ ก คนเข้าร่ว ม โครงการหมด โดยรัฐบาลส่งเสริมสนับสนุ นไม่ว่าจะเป็ นลูกจ้าง เกษตรกร และอาชีพอิสระ ก็จะทําให้ ทุกคนมีหลักประกันในชีวติ สามารถลดความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจและสังคมได้ สวัสดิ การด้านที่ สาม คือ การช่วยเหลือทางสังคม หรือมักจะรูจ้ กั กันในเรือ่ งสังคมสงเคราะห์ สวัสดิการด้านนี้ เป็ นการ ให้ความช่วยเหลือแก่ผทู้ ช่ี ่วยเหลือตัวเองไม่ได้ หรือได้ไม่เต็มที่ หรือกําลังประสบภัยพิบตั บิ างอย่าง ที่ ไม่อ าจหลีก เลี่ย งได้ เช่ น การช่ ว ยเหลือ คนชรา คนพิก าร เด็ก คนถู ก ไฟไหม้ นํ้ า ท่ ว ม เป็ น ต้ น สวัสดิการด้านนี้ แม้บทบาทหลักจะเป็ นรัฐบาล แต่ภาคธุรกิจ ภาคชุมชน องค์การกุศล ก็สามารถมี บทบาท มีส่วนร่วมได้มาก ประการที่ สี่ คนงาน “มีส ิทธิ” ที่จะได้ร บั ความคุ้ม ครองแรงงาน เช่น ได้ค่ าล่ว งเวลา ได้ ค่าชดเชย ได้เงินทดแทน ได้รบั ความปลอดภัย และความมันคงในการทํ ่ างาน ได้รบั การปฏิบตั ทิ เ่ี ป็ น ธรรม ก็เป็ นการลดความเหลื่อมลํ้าได้ ซึง่ ตามหลักการขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ หมายถึง การทําให้มกี ารจ้างงานที่มคี ุณ ค่า ยัง มีลูก จ้างอีก มาก ที่ไ ม่อ ยู่ภายใต้ง านที่มคี ุ ณ ค่ า เช่ น ลูก จ้า ง การเกษตร เป็ นต้น ประการที่ ห้ า สวัส ดิก ารแรงงานสามารถเกิด ขึ้นได้ จากการรวมตัว สร้า งเครือ ข่ า ยของ แรงงาน เช่น เครือข่ายแรงงานอิสระที่ทําการผลิตสามารถเชื่อมต่อกับแรงงานลูกจ้างที่มเี ครือข่ายมี องค์กร จําหน่ ายและซือ้ ขายผลผลิตโดยไม่ผ่านคนกลาง ทําให้แรงงานนอกระบบหรือแรงงานอิสระมี เครือข่ายตลาด แรงงานลูกจ้างได้ซอ้ื ของถูกลง เป็นการสร้างสวัสดิการให้แก่กนั และกัน

2.3 การเพิ่ มประสิ ทธิ ภาพแรงงาน แนวทางการเพิม่ ผลิตภาพแรงงาน ก็มสี องมิตเิ ช่นเดียวกัน มิ ติ แรก คือ การเพิ่มความรู้พ้นื ฐาน โดยทัวไปก็ ่ เ ป็ นการให้การศึกษาในระบบ ศึก ษาใน สถานการศึกษาทัง้ ระดับประถม มัธยม และอุดมศึกษา ทัง้ สายสามัญและสายอาชีวะ การศึกษานอก โรงเรียนเพื่อเพิม่ ความรูพ้ น้ื ฐานก็ถอื เป็ นการศึกษาในระบบเช่นกัน ประเด็นปญั หาของแรงงานไทยก็คอื แรงงานส่วนใหญ่มรี ะดับการศึกษาพื้นฐานตํ่า ตัวเลขที่เป็ นทางการผู้มอี ายุตงั ้ แต่ 15 ปี ข้นึ ไป ที่ไม่รหู้ นังสือมีประมาณ 3 ล้านคน การที่จะศึกษา เพิม่ เติมในวัยทํางานก็เป็ นไปได้ยาก เพราะเกินครึง่ ของจํานวนแรงงานพื้นฐาน (โดยเฉพาะลูกจ้าง รายวัน) ต้อ งทํางานสัปดาห์ล ะ 6 วันๆ ละ 10 – 12 ชัวโมง ่ (รวมทําล่ วงเวลา) จึงไม่มเี วลาเพียง พอที่จะศึกษาเพิม่ เติม ระบบการทํางานวันละ 10 – 12 ชัวโมง ่ เป็ นการขัดกับมาตรฐานสากลที่เห็น ว่า คนงานควรทํางานเพียงวันละ 8 ชัวโมง ่ พักผ่อน 8 ชัวโมง ่ และศึกษาหาความรู้ 8 ชัวโมง ่ เรียกว่า ระบบ “สามแปด” ซึง่ กว่าจะได้ระบบนี้มา คนงานในยุโรปและอเมริกาต้องต่อสูอ้ ย่างหนักและยาวนาน อย่างไรก็ตาม การเปิ ดศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน ในโรงงาน หรือในเขตอุตสาหกรรม จะเป็ นทาง หนึ่งทีจ่ ะช่วยยกระดับการศึกษาของแรงงานได้ มิ ติที่สอง คือ การเพิม่ ความรูแ้ ละทักษะในอาชีพ เช่น การพัฒนาทักษะฝี มอื ช่าง ทักษะการ ใช้ ค อมพิ ว เตอร์ ทั ก ษะการทํ า บั ญ ชี ทั ก ษะการขาย ทั ก ษะการบริ ก าร ทั ก ษะทางด้ า น (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๒

ภาษาต่างประเทศเป็ นต้น การพัฒนาทักษะเหล่านี้จะทําให้คนงานมีรายได้มากขึน้ ตามข้อ 2 มิตทิ ่ี สอง และถ้าแรงงานสามารถพัฒนาทักษะหลักและทักษะรอง ก็จะยิง่ ทําให้มโี อกาสเพิม่ รายได้ให้ ตนเองมากขึน้ เช่น คนงานโรงงานอีเล็คโทรนิค คนงานทอผ้า ถ้ามีทกั ษะการขายบ้าง ก็สามารถจะ หารายได้เสริมจากการขายสินค้าบางชนิดได้ เป็นต้น การพัฒนาฝี มอื แรงงาน ก็ไม่จําเป็ นต้องคอยแต่พ่งึ หน่ วยงานของรัฐ แต่หน่ วยงาน ของรัฐ ควรทําหน้าทีก่ ํากับดูแลอํานวยความสะดวกจะดีกว่า เช่น รัฐจัดตัง้ กองทุนพัฒนาฝีมอื ให้ธุรกิจ กู้ไปพัฒนาแรงงาน ในอัตราดอกเบี้ยตํ่า 2 – 3 % ธุรกิจที่ต้องการพัฒนาฝี มอื แรงงานของตนเอง สามารถไปกู้มาและส่งลูกจ้างของตนไปฝึ กอบรมในสถาบันต่างๆ หลากหลายได้ง่าย และตามความ ต้องการของตนได้ดกี ว่า หรือถ้าธุรกิจจะลงทุนพัฒนาลูกจ้างด้วยทุนของตนเองก็สามารถนํ าไปหักลด ภาษีได้เป็ นต้น เป็ นการส่งเสริมบทบาทภาคเอกชนและลดบทบาทภาครัฐ การทําให้แรงงานมีความรูพ้ น้ื ฐานดีและมีทกั ษะฝี มอื ก็จะทําให้คนงานเพิม่ ผลิตภาพ และประสิทธิภาพได้มากขึน้ แม้ทําให้ค่าจ้างสูงขึน้ ก็จะไม่สร้างปญั หาด้านต้นทุนของนายจ้าง เพราะ ได้ผลผลิตทีส่ งู ขึน้ ทัง้ ปริมาณและคุณภาพ การเพิม่ ผลิตภาพก็มไิ ด้หมายความเฉพาะเพิม่ ปริมาณและ คุณภาพของงานเดิมเท่านัน้ แต่ยงั หมายถึงการทีค่ นงานสามารถไปทํางานอื่น ทีต่ ้องใช้ความสามารถ เพิม่ ขึน้ ได้ค่าตอบแทนสูงขึน้ ด้วย ทําให้คนงานมีทางเลือกมากขึน้ การมีทางเลือกก็เป็ นอํานาจต่อรอง ทีส่ าํ คัญ อย่างไรก็ตาม จากดัชนีค่าจ้างที่แท้จริง (ค่าจ้างเป็ นตัวเงินปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อ) พบว่ า ค่ า จ้างที่แ ท้จ ริง เพิ่มขึ้น น้ อ ยมาก เมื่อ เทียบกับการเพิ่มขึ้นของผลิต ภาพแรงงาน (Labour productivity) กล่ า วคือ ถ้ า ให้ปี ค.ศ.2000 เป็ น ปี ฐ านหรือ กํ า หนดให้ค่ า จ้างแท้จ ริง และผลิต ภาพ แรงงานเท่ากับ 100 ก็จะพบว่า เมื่อถึงปี ค.ศ.2008 ค่าจ้างทีแ่ ท้จริงของคนงานจะเพิม่ จาก 100 เป็ น 105 หรือเพิม่ ขึน้ เพียง 5 จุด ขณะทีผ่ ลิตภาพของแรงงานเพิม่ ขึน้ จาก 100 เป็ น 121.9 (หรือ 122) แปลว่า ค่าจ้างแท้จริงหรือค่าจ้างทีค่ ดิ เป็ นตัวสินค้าเพิม่ ขึน้ เฉลีย่ ปี ละ 0.625 เท่านัน้ ขณะทีผ่ ลิตภาพ หรือความสามารถในการสร้างผลผลิตของคนงานเพิม่ ขึน้ เฉลี่ยปี ละ 2.75 หรือผลิตภาพของแรงงาน ไทยคิดเป็ น 4.4 เท่าของค่าจ้าง ซึง่ ต้องถือว่า แรงงานได้สร้างประโยชน์เชิงกําไรให้แก่นายจ้างได้มาก ดังนัน้ นายจ้างจึงควรแบ่งปนั ให้แก่คนงานในรูปของค่าจ้างให้มากกว่านี้

2.4. อํานาจต่อรอง คือ เครื่องมือของการเพิ่ มรายได้ค่าจ้างและสวัสดิ การ อํานาจต่อรองของแรงงานมีสองมิติ มิ ติแรก เป็ นอํานาจต่อรองจากฐานความรูแ้ ละทักษะฝีมอื มิ ติที่สอง เป็ นอํานาจต่อรองจากการจัดตัง้ และจัดการ มีการรวมตัวเป็ นองค์กร มีการจัดการ ทีเ่ หมาะสม รูป้ ระโยชน์ รูป้ ระมาณของการใช้อํานาจต่อรอง ในอนุ สญ ั ญาขององค์การแรงงานระหว่างประเทศที่ 87 ต้องการให้แรงงานมีเสรีภาพในการ รวมกลุ่ม จัดตัง้ องค์กร ในอนุ สญ ั ญาที่ 98 ต้องการให้กลุ่มและองค์กรมีอํานาจต่อรอง โดยการเจรจา ต่อรองร่วม (คือ รวมกลุ่มกันเจรจาต่อรอง)

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๓

ในรัฐธรรมนู ญไทย ฉบับ 2550 มาตรา 64 ก็ส่งเสริมให้มกี ารจัดตัง้ สมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ และยัง เปิ ด โอกาสให้ข้าราชการมีเ สรีภ าพที่จะรวมตัว กันในลัก ษณะดัง กล่า วด้ว ย แต่ ดู เหมือนว่าในทางปฏิบตั ิ “สังคมไทย” ยังมีปญั หากับประเด็นเหล่านี้ สรุปว่า อํานาจต่อรองคือ กลไกหลักที่จะทําให้การเพิม่ ค่าจ้างและสวัสดิการเป็ นจริง และทํา ให้แรงงานปกป้องสิทธิของตนเองได้ และต้องขอยํ้าอีกครัง้ ว่า คําว่า “แรงงาน” ในทีน่ ้ีเป็ นความหมาย กว้างทีห่ มายถึง “กําลังแรงงาน” คือ บุคคลทีม่ วี ยั ตัง้ แต่ 15 – 60 ปี มีความสามารถ มีเวลาทีจ่ ะทํามา หาเลีย้ งชีพตนเองได้ ไม่ได้เฉพาะลูกจ้าง (หรือกรรมกร) เท่านัน้ แต่ “ลูกจ้าง” กําลังกลายเป็ นคนกลุ่ม ใหญ่ทส่ี ุดในยุคสังคมอุตสาหกรรมปจั จุบนั กล่าวโดยสรุป ประเด็นการปฏิรปู แรงงานทีส่ าํ คัญมีดงั นี้ ก. ด้านสิ ทธิ และการสร้างความเข้มแข็ง 1. รัฐบาลไทยจะต้องให้สตั ยาบันอนุ สญ ั ญา ไอ แอล โอ ที่ 87 ว่าด้วยเสรีภาพใน การรวมตัวจัดตัง้ และอนุ สญ ั ญาที่ 98 ว่าด้วย เสรีภาพในการเจรจาต่อรอง 2. รัฐจะต้องให้เสรีภาพในการรวมตัวของคนงานกลุ่มต่างๆ ทัง้ เป็ นการรวมตัวใน กลุ่ ม อุ ต สาหกรรม ระหว่ า งกลุ่ ม อุ ต สาหกรรม ระหว่ างคนงานประเภทเดีย วกัน และต่ า ง ประเภทกัน ระหว่างคนทีเ่ ป็ นลูกจ้างและไม่เป็นลูกจ้าง และแรงงานต่างประเภทกันรวมกันใน องค์กรเดียวกันได้ 3. ปฏิรูป ระบบการออกเสีย งเลือ กตัง้ ในระบบไตรภาคี (ลู ก จ้า ง + นายจ้า ง + รัฐบาล) ให้เป็ นไปตามระบอบประชาธิปไตย คือ 1 คน 1 เสียง โดยเฉพาะในระบบไตรภาคี ของกองทุนประกันสังคม ศาลแรงงาน และคณะกรรมการค่าจ้างขัน้ ตํ่า เพราะเป็ นไตรภาคีท่ี ทําให้เกิดส่วนได้ส่วนเสียต่อลูกจ้างโดยตรง 4. ต้องปฏิรปู สํานักงานประกันสังคมให้เป็ นองค์กรอิสระ มีความโปร่งใส ตรวจสอบ ได้ง่าย และให้มตี วั แทนของลูกจ้างที่แท้จริงจากระบบเลือกตัง้ โดยตรง เป็ นคณะกรรมการ ไตรภาคี คอยกํากับดูแลและกําหนดนโยบาย 5. ปฏิรูประบบการออกเสียงเลือกตัง้ ผู้แทนราษฎร วุฒสิ ภา องค์การบริหารส่วน ตําบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภากรุงเทพ สภาชิกสภาเขตของกรุงเทพ โดยให้ ลูกจ้างทีท่ าํ งานในพืน้ ทีใ่ ดๆ ในจังหวัดใดๆ มีเวลานานตัง้ แต่ 3 ปีขน้ึ ไป ให้มสี ทิ ธิเลือกตัง้ และ รับเลือกตัง้ ตัวแทนของเขตพืน้ ทีน่ นั ้ ๆ ได้เพื่อเปิดโอกาสให้ลูกจ้างเลือกตัวแทนของตนทีเ่ ป็ น ตัวแทนในเขตพื้นที่ท่ที ํางานอยู่ และเปิ ดโอกาสให้ผู้นําของลูกจ้างลงสมัครรับเลือกตัง้ เป็ น ตัวแทนของเขตพืน้ ทีน่ นั ้ ๆ ได้ 6. จัดตัง้ กองทุนพิทกั ษ์สทิ ธิ ์แรงงาน โดยมีวตั ถุประสงค์หลักสองประการคือ ประการแรก ให้นายจ้างสมทบเงินเข้ากองทุน เพื่อเป็ นหลักประกันว่า เมื่อมีการ เลิกกิจการ ลูกจ้างมีสทิ ธิ ์ได้รบั เงินชดเชย ถ้านายจ้างไม่จ่ายลูกจ้างก็ทวงสิทธิ ์จากกองทุน ถ้า นายจ้างจ่าย นายจ้างก็สามารถเบิกเงินจากกองทุนคืนไปได้ ประการที่ส อง ลู ก จ้า งมีส ิท ธิข อรับ การสนับ สนุ น ค่ า ใช้จ่ า ยในการดํา เนิ น คดี ระหว่างนายจ้างลูกจ้างได้ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๔

7. หญิง – ชาย ต้องมีสทิ ธิและโอกาสเท่าเทียมกัน ลูกจ้างในกิจการเดียวกันและอยู่ ภายใต้สภาพการจ้างงานเดียวกันต้องมีสทิ ธิและโอกาสเท่าเทียมกัน ข. ด้านรายได้และสวัสดิ การ 1. ให้มคี ่าจ้างที่เป็ นธรรม ที่สอดคล้องกับทักษะและวิชาชีพของลูกจ้าง สอดคล้อง กับประสิทธิภาพและผลิตภาพของลูกจ้าง 2. ให้มคี ่าจ้างขัน้ ตํ่าพอเพียงเลี้ยงชีพ สําหรับลูกจ้างไร้ฝีมอื และพึ่งเริม่ ทํางานเป็ น ครัง้ แรก 3. ให้มกี ารคุม้ ครองแรงงานทุกประเภท ทัง้ แรงงานนอกระบบและในระบบ รวมทัง้ แรงงานต่างด้าวด้วย โดยเฉพาะการคุม้ ครองด้านสิทธิและเสรีภาพของแรงงาน 4. ให้มกี ารประกันสังคมทัวหน้ ่ า ทัง้ แรงงานนอกระบบและในระบบ รวมทัง้ แรงงาน ต่างด้าวด้วย 5. ให้มหี ลักประกันความมันคงปลอดภั ่ ยในชีวติ และสุขภาพของแรงงานทัง้ ในระบบ และนอกระบบ รวมทัง้ แรงงานต่ างด้าว โดยให้มมี าตรการหรือ พ.ร.บ.ที่ประกันความ ปลอดภัยของแรงงานทีส่ อดคล้องกับความต้องการของแรงงาน 6. จัดให้มที อ่ี ยู่อาศัยให้แก่แรงงาน ในบริเวณใกล้ๆ เขตอุตสาหกรรม หรือสถานที่ ทํางาน เพื่อช่วยประหยัดเวลาและค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ถ้าเป็ นการจัดสร้างโดยนายจ้าง เพื่อ เป็ น สวัส ดิก ารก็จ ะช่ ว ยประหยัดค่ า เช่ า เพราะค่า ใช้จ่า ยสองประเภทนี้ ร วมแล้ว เป็ น ประมาณ 30% ของรายได้ของลูกจ้างพื้นฐาน ที่มคี ่าจ้างประมาณเดือนละ 5,500 – 6,500 บาท และที่สําคัญมาก การที่คนงานจํานวนมากมีท่พี กั อาศัยใกล้ท่ที ํางาน สามารถจัดให้ม ี สถานทีเ่ ลีย้ งเด็กอ่อน ทีแ่ ม่สามารถกลับมาให้นมลูกได้ 7. ส่ง เสริมฐานเศรษฐกิจของแรงงานทัง้ ในระบบและนอกระบบ เพื่อ เสริมสร้าง รายได้ทพ่ี อเพียงต่อการเลีย้ งชีพ (เช่น สหกรณ์ กลุ่มออมทรัพย์ ร้านค้า และเครือข่ายการซือ้ ขายระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบ) 8. ให้มกี ารจัดตัง้ ธนาคารแรงงาน เพื่อเป็ นแหล่งทุนกู้ยมื ดอกเบี้ยตํ่า บรรเทาภาระ หนี้สนิ นอกระบบที่มอี ตั ราดอกเบี้ยร้อยละ 10 – 20 ต่อเดือน โดยให้รฐั ขายพันธบัตรให้แก่ กองทุนประกันสังคม แล้วนํามาให้แรงงานกูผ้ ่านธนาคารของรัฐ ลูกจ้างสามารถกู้ได้ในวงเงิน เป็ น 2 เท่าของเงินเดือน แต่ไม่เกิน 15,000 บาท ผ่อนส่ง 3 ปี แต่ผกู้ ู้ทุกคนต้องหักเงิน 10% จากวงเงินกู้ ฝากประจําไว้กบั ธนาคาร เพื่อเป็ นการบังคับออม ด้านหนึ่งเป็ นเงินประกันหนี้ เบือ้ งต้น อีกด้านหนึ่งทีส่ ําคัญ เมื่อผูก้ ู้ชําระหนี้หมดแล้ว เงินทีฝ่ ากประจําไว้น้ี จะนํ าไปจัดตัง้ ธนาคารของแรงงานเอง โดยมีแรงงานเป็นเจ้าของทีแ่ ท้จริง ค. ด้านการพัฒนาความรู้ ทักษะ และเพิ่ มผลิ ตภาพ 1. ให้ บ รรจุ ว ิช าด้ า นแรงงาน เช่ น แรงงานสัม พัน ธ์ การคุ้ม ครองแรงงาน การ ประกันสังคมในหลักสูตรระดับมัธยมและอุดมศึกษา 2. ให้จดั ตัง้ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนและศูนย์พฒ ั นาทักษะในเขตอุตสาหกรรม ต่างๆ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๕

3. ให้มศี ูนย์การสอนภาษาสําหรับแรงงาน ทัง้ ภาษาไทยสําหรับแรงงานต่างด้าว และภาษาต่ างประเทศสําหรับแรงงานไทย ทัง้ นี้เพื่อรองรับการเป็ นประชาคม เศรษฐกิจอาเซียนที่ประชากรและแรงงานในภูมภิ าคอาเซียน จะโยกย้ายถ่ายเท ไปมาระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน การเรียนรูภ้ าษาจะสร้างศักยภาพให้แก่ ทัง้ แรงงานไทย และแรงงานต่างด้าวทีเ่ ข้ามาทํางานในประเทศไทย 4. จัดกองทุนพัฒนาทักษะและฝีมอื แรงงาน เพื่อเป็ นแหล่วงทุนดอกเบีย้ ตํ่า (2-3%) ให้ธุรกิจกูไ้ ปพัฒนาฝี มอื ลูกจ้าง ตามความต้องการและความจําเป็ นของธุรกิจแต่ ละราย และลดบทบาทภาครัฐให้เป็ นผูก้ ํากับดูแล และสร้างเกณฑ์มาตรฐานฝี มอื เช่นเดียวกับมาตรฐานอุตสาหกรรม มาตรฐานอาหารและยา 5. ให้นายจ้างทีใ่ ช้เงินลงทุนเพื่อพัฒนาความรูแ้ ละฝี มอื ลูกจ้างสามารถนํ าเงินลงทุน นี้ไปลดหย่อนภาษีได้ เพิม่ ขึน้ ง. ด้านการส่งเสริ มและพัฒนา เพื่อส่งเสริมและพัฒนากําลังแรงงานให้มศี กั ยภาพทางเศรษฐกิจและสังคม และมี นโยบายด้านแรงงานทีเ่ หมาะสม สอดคล้องกับสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคม จึงควรมีการจัดตัง้ สถาบัน ส่ ง เสริม พัฒ นานโยบายและองค์ก รแรงงาน โดยให้เ ป็ น หน่ ว ยงานอิส ระทํ า หน้ า ที่ด้า น ศึกษาวิจยั ส่ง เสริมพัฒนาองค์ก รแรงงาน เสนอแนะเชิงนโยบายและยุทธศาสตร์ด้านแรงงาน ให้ สอดคล้องกับความเป็ นประเทศอุตสาหกรรมยุคใหม่ ทีม่ ศี กั ยภาพในการแข่งขัน มีศกั ยภาพของตลาด ภายใน เป็ นสังคมทีม่ คี วามเป็ นธรรม ลดความเหลื่อมลํ้า และมีประชาธิปไตยทีแ่ ท้จริง

--------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๖

ทีม่ า : International Labour office, Geneva March 2009, “Update on minimum wage developments”

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๗

ทีม่ า : http://siteresources.worldbank.org/INTEAPHALFYEARLYUPDATE/Resources/Key_Indicators_Thailand.pdf

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๘

http://www.eurojournals.com/mefe_3_02.pdf

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๘๙

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๙๐

Labour cost Measures hourly wage cost (index) in major agglomerations (see Method & data) Index, hourly wage cost (South Korea = 100.0)

Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Indonesia Philippines India Thailand Mexico China Romania Argentina Malaysia Slovakia Russia Hungary Poland Hong Kong Turkey Brazil Czech Rep South Africa Taiwan Singapore Slovenia South Korea

14.0 17.2 18.7 20.2 23.2 29.2 33.8 35.9 38.3 50.8 53.3 54.8 56.1 59.8 64.9 65.8 70.5 74.6 76.3 80.4 86.2 100.0

------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบแรงงาน_๙๑

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมที่เป็ นธรรม โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม (ร่าง) วันที ่ 9 พฤษภาคม 2554

การเกษตรเป็ นวิถชี วี ติ วัฒนธรรม และระบบการใช้ท่ดี นิ เพื่อการผลิตขัน้ พื้นฐาน ที่ทําให้คน ไทยมีขา้ วปลาอาหารกิน มียารักษาโรค มีปจั จัยอีกหลายสิง่ หลายอย่างทีจ่ าํ เป็ นสําหรับการดํารงชีวติ การเกษตรมีความสําคัญทางเศรษฐกิจ สร้างผลผลิตอาหาร พลังงาน และสินค้าเกษตรส่งออกเป็ น อัน ดับ ต้ น ๆ ของโลก ผลผลิต การเกษตรยัง นํ า ไปสู่ ก ารแปรรูป การตลาด สร้า งมูล ค่ า เพิ่ม อีก หลายเท่าตัว เกษตรกรไทยจึงมีศกั ยภาพและความสามารถทําให้ประเทศไทยเป็ นหนึ่งในไม่ก่ปี ระเทศที่ สามารถผลิตอาหารพอเลีย้ งประชากรในประเทศและส่งออกได้ อีกทัง้ วัฒนธรรมอาหารการกินของ ไทยยังดึงดูดผูค้ นทัวโลกให้ ่ มาท่องเทีย่ วเมืองไทย กินอาหารไทย ช่วยสร้างงานสร้างรายได้ให้กบั ภาค ธุรกิจท่อ งเที่ยวและบริการ อาหารและการเกษตรจึงเป็ นรากฐานความมันคงและเป็ ่ นจุดแข็งของ ประเทศไทย แต่โครงสร้างการเกษตรและนโยบายการเกษตรของชาติท่รี วมศูนย์อํานาจรัฐไว้ท่สี ่วนกลาง ได้สร้างกลไกตลาดซึง่ แม้จะมุง่ ให้เกิดประโยชน์แก่เกษตรกร แต่อํานาจและกลไกรัฐกลับถูกซือ้ ไปด้วย กลุ่มทุนผูม้ อี ํานาจทางเศรษฐกิจและการเมือง ทําให้ระบบตลาดไม่เสรีแต่ผูกขาดลําเอียงเข้าข้างกลุ่ม ทุนผูม้ อี ํานาจเหนือกว่าเกษตรกร ทัง้ กลไกตลาดยังเอื้อให้กลุ่มผูม้ อี ํานาจเหนือกว่าได้ครอบครองเป็ น เจ้าของปจั จัยการผลิตและฐานทรัพยากรเพื่อการผลิต เกษตรกรจึงตกเป็ นเบีย้ ล่าง ถูกดูดทรัพยากร และรายได้ไปให้กลุ่มทุน กลุ่มทุนจึงได้รบั ผลตอบแทนสูงกว่า และเติบโตเร็วกว่าจนเกิดความเหลื่อม ลํ้าอย่างรุนแรง จึงเห็นได้ชดั อย่างมิตอ้ งสงสัยว่าระบบผูกขาดเอารัดเอาเปรียบเกษตรกรเกิดจากการรวมศูนย์ อํานาจรัฐและใช้อํานาจรัฐที่ควบคุมทัง้ การผลิตและการค้า ไปคํ้าจุนอํานาจและผลประโยชน์ของกลุ่ม ทุน ทัง้ พ่อค้าคนกลาง เจ้าของโรงงานอุตสาหกรรม และผูส้ ่งออก ทําให้คนในภาคเกษตรอ่อนแอไร้ อํานาจต่ อ รอง และเพราะรัฐไม่จดั การแก้ป ญั หาโครงสร้างนโยบายและกลไกทางการเกษตรให้ม ี ประสิทธิภาพและเป็ นธรรม ผลกระทบเสียหายจึงตกอยูก่ บั เกษตรกร ปญั หาการผูก ขาดเอารัดเอาเปรียบเกษตรกร ส่งผลให้เ กษตรกรนับล้านครัว เรือนมีชวี ติ ที่ ลําบากยากจน ต้องแบกรับภาระต้นทุนและความเสีย่ งในการผลิตและการตลาดโดยไร้อํานาจต่อรอง จึงมัก ขาดทุน เป็ นหนี้ส ิน 1 เป็ นเหตุใ ห้ต้อ งสูญเสียที่ดนิ ต้อ งเช่าที่ดินทํากิน ค่าเช่าก็เพิ่มขึ้นอย่าง ต่อเนื่อง จนไม่อาจพึง่ ตนเองและแข่งขันได้ เกษตรกรทีเ่ ข้าระบบเกษตรพันธะสัญญาซึง่ มีสดั ส่วนเพิม่ มากขึน้ เป็ นลําดับ2ก็ไม่ได้รบั ความเป็ นธรรมจากสัญญาและการปฏิบตั ิ 1

มีเกษตรกรทีม่ าลงทะเบียนหนี้สนิ กับกองทุนฟื้นฟูเกษตรกรตัง้ แต่ปี ๒๕๔๓ เป็ นจํานวนถึง ๖.๓ ล้านคน รวมหนี้สนิ กว่า ๘ แสนล้าน บาท ช่วงสิบปีทร่ี อการแก้ปญั หา หนี้ยงั ได้เพิม่ ขึน้ เท่าตัว เป็ นหนี้เฉลีย่ ครัวเรือนละ ๑๓๔,๖๙๙ บาท 2 สถิตขิ องสํานักงานสถิตแิ ห่งชาติเมือ่ ปี ๒๕๕๒ อยู่ทป่ี ระมาณ ๑๖๐,๐๐๐ ราย แต่องค์กรทีท่ าํ งานด้านแรงงานนอกระบบประมาณการ ว่ามีจาํ นวนสูงกว่านี้มาก

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๒

เกษตรกรรายย่ อ ยจํา นวนนั บ ล้า นเหล่ า นี้ มีจํา นวนมากเกิน กว่ า ที่จะผลัก ภาระไปให้ใ คร เพราะเกษตรกรส่วนใหญ่สูงอายุ และมักจะต้องเลี้ยงดูให้ความอบอุ่ นแก่ลูกหลานในครอบครัว ที่ม ี จํานวนรวมกันกว่า ๒๐ ล้า นคนหรือ ราวหนึ่ ง ในสามของประชากรไทย การเคลื่อ นย้ายแรงงาน เกษตรกรที่สูงอายุและขาดความรูท้ กั ษะทางธุรกิจไปทํางานภาคอุ ตสาหกรรมหรือบริการจึงอาจไม่ ช่วยเพิม่ ผลผลิตดังหวัง ครัวเรือนเกษตรกรเหล่านี้จะล่มสลาย ประเทศก็คงจะอยูด่ มี สี ุขได้ยาก หากไม่มกี ารแก้ไขปญั หาการเกษตรทัง้ ระบบอย่างจริงจัง เกษตรกรรายย่อยจะอยู่ไม่รอด ระบบเศรษฐกิจและสังคมฐานรากจะอ่อนแอ ประเทศจะสูญเสียความมันคงทางอาหารและการเกษตร ่ อาจนํ าไปสู่สถานการณ์ขา้ วยากหมากแพง และยิง่ มีวกิ ฤติทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ปญั หาการ เปลีย่ นแปลงของสภาพภูมอิ ากาศของโลก ตลอดจนปญั หาภัยพิบตั ทิ างธรรมชาติทเ่ี กิดขึน้ บ่อยครัง้ ยิง่ ทําให้การขาดแคลนอาหารและราคาอาหารมีแนวโน้มทีจ่ ะเกิดสูงขึน้ เป็ นลําดับ ประเทศไทยซึ่งแม้จะ เป็นประเทศผูส้ ่งออกอาหารก็จะได้รบั ผลกระทบไปด้วย จึงเป็ นโอกาสในท่ามกลางวิกฤติ ที่จะพัฒนาการเกษตรให้เป็ นฐานรากทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเทศ ด้วยการสนับสนุ นเกษตรกรรายย่อยให้เข้มแข็ง มีอํานาจต่อรอง มีปจั จัย การผลิตเป็ นของตนเอง มีระบบการเกษตรที่มผี ลิตภาพสูงแต่ต้นทุนตํ่า ใช้แรงงานในครัวเรือนเป็ น หลัก มีกําไรเลีย้ งครอบครัวได้แข่งขันได้ ด้วยการเกษตรและสหกรณ์ขนาดเล็ก ทีม่ กี ารบริหารจัดการ ทีด่ ี มีสหกรณ์และวิสาหกิจท้องถิน่ ที่ช่วยให้ผลิตได้ขายเป็ น และมีการกระจายความรับผิดชอบและ ผลประโยชน์แก่เกษตรกรอย่างเป็ นธรรม รัฐจึงต้องช่วยเกษตรกรรายย่อยมีพลังอํานาจต่อรอง และมีความรูค้ วามสามารถในการบริหาร จัดการ ตลอดจนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางนโยบายเพื่อให้เกิดนโยบายเกษตรของชาติท่ปี ลอด จากอิทธิพลของบริษทั ธุรกิจเกษตรขนาดใหญ่ และยังต้องช่วยกันลดเงื่อนไขต่างๆ ทีเ่ ป็ นอุปสรรคต่อ การพัฒนาการเกษตรของเกษตรกรรายย่อย เช่น การผูกขาดเอารัดเอาเปรียบ การใช้อทิ ธิพลอํานาจ เหนือตลาด การเลือกปฏิบตั ิ รวมทัง้ ความไร้ประสิทธิภาพและการคอรัปชันของเจ้ ่ าหน้าทีร่ ฐั ให้หมด ไป คณะกรรมการปฏิรปู จึงมีขอ้ เสนอเพื่อปฏิรปู การเกษตรทัง้ ระบบ ดังต่อไปนี้

๑) การสร้างพลังต่อรองเพื่อเพิ่มรายได้และคุณภาพชีวิตของเกษตรกร สภาพปัญหา เกษตรกรส่ว นใหญ่ เป็ นรายย่อยอยู่โดดเดี่ยวหรือรวมเป็ นกลุ่มเล็กๆในท้องถิ่น เข้าไม่ถึง ข้อมูลข่าวสารและความรูภ้ ายนอก ต่างคนต่างผลิต ต่างคนต่างขาย ปริมาณผลผลิตๆ ไม่แน่ นอนและ ไม่อาจควบคุมคุณภาพให้ได้มาตรฐาน ไม่อาจต่อรองราคาผลผลิตได้ จึงมักขาดทุน เป็ นหนี้สนิ โดย เฉพาะ ระบบตกเขียวสินเชื่อ จึงเป็ นเงื่อนไขและช่องทางให้พ่อค้าเอารัดเอาเปรียบได้ โดยไร้อํานาจ ต่อรอง 1

1

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๓

ข้อเสนอ

๑.๑ มุ่งสร้างความเข้มแข็งของเกษตรกร ด้วยการสนับสนุ นเกษตรกรอย่างเป็ น ระบบและเป็ นขัน้ ตอน ดังนี้ ๑.๑.๑ สนับสนุนการเกษตรฐานครัวเรือน สนับสนุ นครัวเรือนเกษตรกรให้เป็ น ฐานการเกษตรทีเ่ ข้มแข็ง สมาชิกในครัวเรือนร่วมกันคิดร่วมกันทํา พึง่ แรงงานและความคิดอ่านกันใน ครอบครัว เพิม่ ขีดความสามารถในการผลิตและแปรรูปทีส่ ามารถทําให้ครัวเรือนเกษตรพึง่ พาตนเอง ทางอาหารได้เพิม่ ขึน้ ๑.๑.๒ สนับสนุนเกษตรกรรวมกลุ่มให้เข้มแข็ง และสนับสนุ นกิจกรรมการเกษตร ทุกชนิดผ่านกลุ่มเกษตรกรแทนทีจ่ ะทํากับเกษตรกรเป็นรายๆ ๑.๑.๓ ยกระดับการบริหารจัดการเชื่อมโยงกลุ่มเกษตรกรให้เป็ นสหกรณ์ - สนั บ สนุ น กลุ่ ม เกษตรกรให้ม ีค วามรู้ค วามสามารถและความเข้ม แข็ง รวมตัวกันบริหารจัดการระบบการผลิต ซื้อขายปจั จัยการผลิต รวบรวมผลผลิต และการจําหน่ าย ผลผลิตการเกษตรในรูปแบบสหกรณ์ - แก้ไขกฎหมายให้ส หกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มวิสาหกิจชุมชน เป็ น อิสระจากการกํากับดูแลและการครอบงําของหน่ วยงานภาครัฐ เพื่อให้กลุ่มองค์กรเกษตรกรสามารถ พัฒนายกระดับขึน้ เป็ นสหกรณ์ และมีความเข้มแข็งได้ดว้ ยตัวเอง ๑.๑.๔ สนั บ สนุ น ให้ มี เ วที ส าธารณะของเกษตรกรระดับ ตํา บล เพื่อ ช่ ว ยให้ เกษตรกรได้ร่วมกันปรึกษาหารือ วางแผน และขับเคลื่อนการพัฒนาการเกษตรในท้องถิน่ ด้วยตัวเอง โดยมีระบบเชื่อมประสานกับสภาเกษตรกรระดับจังหวัดและสภาเกษตรกรระดับชาติท่จี ดั ตัง้ ขึน้ ตาม พระราชบัญญัตสิ ภาเกษตรกรแห่งชาติ ๑.๒ สนับสนุนกลุ่มเกษตรกรเป็ นเจ้าของปั จจัยการผลิ ต ช่วยให้เกษตรกรเป็ น เจ้าของปจั จัยการผลิตที่สําคัญ เช่นที่ดนิ แหล่งนํ้ า และสนับสนุ นให้มคี วามรู้ความสามารถในการ พัฒนาปจั จัยการผลิตทีจ่ าํ เป็ น เช่น พันธุพ์ ชื พันธุส์ ตั ว์ อาหารสัตว์ ปุ๋ยอินทรีย์ ผลิตสารกําจัดศัตรูพชื และสัต ว์ไ ด้เ องในท้อ งถิ่น เพื่อ ช่ว ยลดต้น ทุ น การผลิต ช่ ว ยนํ าวัส ดุ ก ารเกษตรที่เ หลือ ในไร่น ามา หมุนเวียนใช้ประโยชน์ และช่วยรักษาพันธุกรรมทางการเกษตรไว้ในไร่นา ๑.๓ สนั บสนุ น สหกรณ์ ใ ห้ รวบรวมผลผลิ ต และทําการตลาด โดยสนับสนุ น งบประมาณเพื่อ ซื้อ วัส ดุ อุ ป กรณ์ เ ครื่อ งจัก รกลและสิ่งก่ อ สร้างที่จํา เป็ นให้ทุก สหกรณ์ ทําลานตาก ผลผลิต โรงเก็บหรืออบผลผลิต และโรงงานแปรรูปขัน้ ต้น เพื่อช่วยให้เกษตรกรสามารถเก็บรวบรวม ผลผลิตได้ มีอํานาจต่อรองกับพ่อค้า และมีโอกาสสร้างมูลค่าเพิม่ จากการแปรรูปและการตลาดได้เอง

๑.๔ กระจายอํานาจและงบประมาณให้ กลุ่มเกษตรกรและองค์กรท้ องถิ่ น วางแผนและพัฒนาการเกษตรด้วยตนเอง รัฐต้องกระจายอํานาจและงบประมาณในการ

วางแผนพัฒนาการเกษตร การบริหารงบประมาณ และการตัดสินใจแก้ปญั หาของเกษตรกร ด้ว ย กลไกกลุ่มเกษตรกรโดยความร่วมมือและสนับสนุ นขององค์กรในท้องถิน่

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๔

๒) การสร้างกระบวนการศึกษาเรียนรู้และพัฒนาระบบการวิจยั และพัฒนา ที่เกษตรกรเป็ นศูนย์กลาง สภาพปัญหา ระบบการศึกษามีส่วนทําให้เกษตรกรต้องขายไร่ขายนาหรือกู้เงินส่งลูกเรียนและเมื่อเรียนจบ แล้วมักไม่กลับมาช่วยพ่อแม่สบื ทอดอาชีพ ระบบการศึกษาด้านเกษตรยังไม่สอนให้ผจู้ บการศึกษานํา ความรูก้ ลับมาทําการเกษตรด้วยตนเอง แต่สร้างค่านิยมเลือกงานรับเงินเดือน อีกทัง้ ระบบการศึกษา ทีจ่ ดั ให้กบั เกษตรกรไม่ช่วยให้เกษตรกรคิดเป็ นทําเป็ นแก้ปญั หาเป็ น ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร และความรูเ้ พื่อคิดวิเคราะห์แก้ปญั หาทีซ่ บั ซ้อนได้ ในขณะทีส่ ถาบันวิจยั การเกษตรของรัฐมีลกั ษณะ ส่วนใหญ่มกั จะรวมศูนย์และไม่ได้มเี ป้าหมายในการสร้างขีดความสามารถในการพัฒนาเทคโนโลยี ของเกษตรกร การวิจ ัย และพัฒ นาการเกษตรถู ก ชี้นํ า โดยบริษัท ยัก ษ์ ใ หญ่ ท างการเกษตรทัง้ ระดับประเทศและบรรษัทข้ามชาติ ข้อเสนอ

๒.๑ ปรับปรุงระบบการศึกษาเรียนรู้ของเกษตรกร

๒.๑.๑ จัด การเรีย นรู้ใ นรูปแบบโรงเรี ย นเกษตรกร รัฐต้อ งสนับสนุ นการสร้า ง กระบวนการเรียนรูเ้ พื่อการพัฒนาระบบเกษตรจากการปฏิบตั จิ ริงในไร่นา เรียนรูร้ ะบบสหกรณ์และ การทําธุรกิจในระบบตลาด ให้เกิดขึน้ กับเกษตรกรทุกชุมชน ๒.๑.๒ สร้างนักวิ จยั เกษตรกรและสถาบันวิ จยั และพัฒนาการเกษตรท้องถิ่ น ให้ เกษตรกรเป็ นนักวิจยั และเป็ นเจ้าของโดยสนับสนุ นให้เกษตรกรทีม่ คี วามรูม้ าร่วมมือกันศึกษาค้นคว้า ทดลองแนวลึกเพื่อสร้างคนและองค์ความรูใ้ หม่ในด้านต่างๆ เช่น การปรับปรุงพันธุพ์ ชื พันธุส์ ตั ว์ การ พัฒนาเทคโนโลยีเ พิม่ ผลผลิต และเทคโนโลยีหลังการเก็บเกี่ยว การแปรรูปผลผลิต เทคโนโลยีท่ี เหมาะสมกับท้องถิน่ การวิจยั เพื่อรองรับการปรับตัวจากการเปลีย่ นแปลงของภูมอิ ากาศ การทําธุรกิจ เกษตร และรวมทัง้ กระบวนการถ่ายทอดความรูไ้ ปยังเกษตรกรอื่นๆ ทัง้ นี้จะต้องกําหนดนโยบายให้ สถาบันการศึก ษาและสถาบันวิชาการเข้ามาสนับสนุ นการทํางานพัฒนาองค์ความรู้ของเกษตรกร อย่างใกล้ชดิ ๒.๑.๓ ฝึ กอบรมทักษะและอาชี พเสริ ม หน่ วยงานวิชาการของรัฐร่วมกับองค์กร เกษตรกรจัดฝึ กอบรมให้เกษตรกรมีความรูแ้ ละทักษะประกอบอาชีพเสริม เช่นความรูใ้ นการทําธุรกิจ การแปรรูปผลิตภัณฑ์ และฝึ กอบรมทักษะทางการเกษตรเพิม่ เติม เช่น การปรับปรุงบํารุงพันธุ์พชื พันธุส์ ตั ว์ การขยายพันธุพ์ ชื พันธุส์ ตั ว์ ๒.๑.๔ จัดสรรงบประมาณตัง้ กองทุนสนับสนุ นการศึ กษาเรียนรู้ของเกษตรกร อย่างเพียงพอในลักษณะงบประมาณตามตัวผูใ้ ช้ เพื่อให้เกษตรกรหรือกลุ่มเกษตรกรสามารถตัดสินใจ ในการศึกษาเรียนรูด้ ว้ ยตนเอง ๒.๒ ปรับปรุงหลักสูตรการเรียนการสอนในสถาบันการศึกษา ให้ครูอาจารย์ เกษตรรูจ้ กั บริบทของชุมชนท้องถิน่ เข้าใจปญั หาความต้องการของเกษตรกร และปรับปรุงหลักสูตร การเรียนการสอนเพื่อให้นักศึกษามีความรูค้ วามเข้าใจในศิลป์และศาสตร์แห่งการเกษตรที่สอดคล้อง (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๕

กับบริบทของท้องถิ่นและสากล เห็นคุณ ค่าและความสําคัญ ของการเกษตรและเกษตรกร ไม่ดูถู ก เกษตรกร ไม่นําความรูม้ าขูดรีดเกษตรกร มีสํานึกรักท้องถิน่ เรียนจบแล้วกลับทําการเกษตรได้ดว้ ย ตนเอง ๒.๓ จัดคูปองเรียนฟรีแก่ลกู หลานเกษตรกร เพื่อให้โอกาสทางการศึกษาแก่บุตรหลาน เกษตรกร และช่วยลดภาระค่าใช้จา่ ยก้อนใหญ่ของเกษตรกร ทัง้ นี้จะต้องครอบคลุมทัง้ ค่าเล่าเรียนและ ค่าใช้จา่ ยเพื่อการยังชีพทีจ่ าํ เป็ นของนักเรียนระหว่างการเรียนด้วย

๓) การเข้าถึงและการคุ้มครองสิทธิและโอกาสของเกษตรกร สภาพปัญหา เกษตรกรเข้าไม่ถึงสิทธิและโอกาสที่จําเป็ นในด้านต่ างๆ เนื่องจากขาดความรู้ความเข้าใจ อย่างเพียงพอ เกษตรกรจึงมักถูกละเมิดสิทธิจนได้รบั ความเดือดร้อน และนโยบายรัฐมักลําเอียงต่อ ภาคการเกษตรและเกษตรกรรายย่อย แต่สนับสนุนการเกษตรขนาดใหญ่และภาคอุตสาหกรรม ข้อเสนอ ๓.๑ เกษตรกรทั ่วไป เร่งรัดปรับปรุงกฎหมายเพื่อคุม้ ครองสิทธิของเกษตรกร ดังนี้ ๓.๑.๑ สิ ท ธิ เกษตรกรในการถื อครองปั จจัย การผลิ ต เช่น ที่ด ินทํากิน พันธุ์พ ืช พันธุส์ ตั ว์ ให้มอี ย่างเพียงพอและมีความมันคง ่ ๓.๑.๒ สิ ทธิ ในการเข้าถึงและใช้ประโยชน์ ทรัพยากรส่วนรวม เช่นแหล่งนํ้า พืน้ ที่ ทําเลเลีย้ งสัตว์สาธารณะ เพื่อสนับสนุ นการผลิตอย่างพอเพียงและเท่าเทียม ๓.๑.๓ สิ ท ธิ ที่ จ ะมี ห ลัก ประกัน ความมันคงต่ ่ อ คุณ ภาพชี วิ ต เช่ น มีส วัส ดิก าร ค่าตอบแทน และรายได้ทม่ี นคงต่ ั ่ อการยังชีพและการพัฒนาคุณภาพชีวติ ๓.๑.๔ สิ ทธิ ที่จะสื บทอดวิ ถีการผลิ ตที่ สอดคล้องกับวัฒนธรรมของตน เช่นการ เพาะปลูกระบบไร่หมุนเวียน การทําประมงพืน้ บ้าน การจัดการใช้ประโยชน์จากปา่ ชุมชน ๓.๑.๕ สิ ท ธิ ใ นการเข้ า ถึ ง ข้ อมู ล ข่ า วสารและความรู้ เพื่อ การวางแผนและการ ประกอบการเกษตรทัง้ ระบบอย่างมีประสิทธิภาพ ๓.๑.๖ สิ ทธิ เกษตรกรผู้เช่ าที่ดิน ให้เกษตรกรผูเ้ ช่าทีด่ นิ ได้รบั การปฏิบตั ทิ ่เี ป็ นธรรม จากการกําหนดค่าเช่า การบอกเลิกการเช่า การได้รบั ประโยชน์ จากนโยบายของรัฐเช่นการประกัน ราคา การชดเชยความเสียหายจากภัยพิบตั ิ

๓.๒ เกษตรกรในระบบพันธะสัญญา เกษตรพันธะสัญญาเป็ นนโยบายของรัฐบาลที่

สนับสนุ นให้ภาคเอกชนมีบทบาทนํ าในการจัดการด้าน เงินทุ น สินเชื่อ ปจั จัยการผลิต และกลไก การตลาด ด้วยการเชื่อมโยงการตลาดกับผูผ้ ลิตเข้าด้วยกันแบบบูรณาการ แต่ในความเป็ นจริงเมื่อเกษตรกรเข้าสู่ระบบการผลิตภายใต้ระบบพันธะสัญญา ด้วยอํานาจ การต่อรองทีด่ อ้ ยกว่า และตกอยู่ในภาวะจํายอมต้องผูกพันตนตามทีต่ กลงกันด้วยความรูท้ ไ่ี ม่เท่าทัน ในที่สุดก็ทําให้เกษตรกรตกอยู่ในสถานะเสมือนเป็ นแรงงานผู้รบั จ้างบนที่ดนิ และปจั จัยการผลิตของ เกษตรกร โดยบริษทั ธุรกิจการเกษตรสามารถที่จะกําหนดคุณภาพและราคาในการรับซื้อ รวมถึง

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๖

การที่ไม่ต้องแบกรับความเสี่ยงอย่างใดในกระบวนการผลิต รวมทัง้ ไม่ต้องรับผิดชอบด้านสวัสดิการ แต่กลับสามารถแสวงหาผลกําไรจากการตกเขียวปจั จัยการผลิต รวมทัง้ สินเชื่อ เครื่องจักร เครื่องมือ เทคโนโลยี วัสดุการผลิตและเวชภัณฑ์ โดยกําหนดเป็ นเงื่อนไขผูกมัดให้เกษตรกรจําต้องรับข้อ ผูกมัดดังกล่าวเพื่อแลกกับการรับซือ้ ผลผลิต ทัง้ นี้ยงั มิได้กล่าวถึงการผลักภาระปญั หาสิง่ แวดล้อมที เกิดขึน้ ไปให้สงั คมแบกรับ โดยกลไกการควบคุมทางกฎหมายภายใต้ระบบราชการ และตามนโยบาย ของรัฐไม่เข้าไปดําเนินการบังคับใช้อย่างจริงจังและมีประสิทธิภาพ นอกจากนัน้ โดยพฤตินัยยัง มีพ นั ธะสัญ ญาจํานวนมากที่ทํากันแบบปากเปล่ าไม่เ ป็ นลาย ลักษณ์อกั ษรทําให้เป็ นช่องทางให้บริษทั ธุรกิจการเกษตรทีไ่ ร้ธรรมาภิบาลฉวยโอกาสขูดรีดเอารัดเอา เปรียบเกษตรกรได้โดยง่าย จึงมีขอ้ เสนอให้รฐั ๓.๒.๑ เตรียมความพร้อมให้แก่เกษตรกร ช่วยเหลือเกษตรกรทีต่ ้องการทําเกษตร พันธะสัญญาให้มคี วามพร้อม ด้วยการจัดระบบการให้ความรูค้ วามเข้าใจในพันธะสัญญาด้วยวิธกี าร ต่างๆ เช่นฝึ กอบรม ทําคู่มอื ให้ศกึ ษา มีโทรศัพท์สายด่วนให้คําปรึกษาแก่เกษตรกรอย่างพอเพียง ก่อนทีจ่ ะเข้าสู่ระบบเกษตรพันธะสัญญา ๓.๒.๒ ปรับปรุงแก้ไขพันธะสัญญาให้ มีความเป็ นธรรม ด้วยหลักปฏิบตั ทิ ่สี ําคัญ ดังนี้ - “ความเป็ นหุ้นส่ วน” โดยบริษัทผู้ประกอบการและเกษตรกรร่วมกันทํา ข้อตกลง ร่วมกันรับความเสีย่ งอย่างเท่าเทียมกัน และมีการแบ่งปนั ผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม” - “ความโปร่ง ใส” โดยให้มตี ัว แทนหน่ ว ยงานของรัฐและองค์ก รท้อ งถิ่น หรือองค์กรทีเ่ กษตรกรเห็นสมควร ร่วมเป็ นพยานรับรูใ้ นการทําพันธะสัญญา และเกษตรกรถือสัญญา คู่ฉบับไว้ดว้ ย ๓.๒.๓ พัฒนาระบบการตรวจสอบติ ดตามการปฏิ บตั ิ ตามพันธะสัญญา - ให้มกี ารจดทะเบียนบริษัทผู้ประกอบการเกษตรพันธะสัญ ญา และแจ้ง รายการทําพันธะสัญญากับหน่ วยงานด้านยุตธิ รรม - ให้มหี น่ วยงานหรือองค์กรที่เป็ นกลางของรัฐดูแลตรวจสอบการทําสัญญา และการปฏิบตั ติ ามสัญญาที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพโดยหน่ วยงานด้านยุตธิ รรมและกลุ่มองค์กร เกษตรกร - ศึก ษาวิจยั ข้อ มูล ห่วงโซ่ต้นทุนและกําไรเพื่อการกําหนดต้นทุนการผลิต ราคารับซือ้ ผลผลิต และราคาขายทีเ่ ป็ นธรรมระหว่างเกษตรกร บริษทั พ่อค้าคนกลาง และผูบ้ ริโภค ๓.๒.๔ พัฒนากลไกทางกฎหมาย - จัดตัง้ กลไกการไกล่เกลีย่ ระงับข้อพิพาทและการเยียวยาผู้ได้รบั ผลกระทบ ในรูปแบบอนุ ญาโตตุลาการ ประกอบด้วยตัวแทนเกษตรกรพันธะสัญญา ตัวแทนบริษทั ผูป้ ระกอบการ ตัวแทนภาคประชาสังคม และเจ้าหน้าทีร่ ฐั ทีเ่ กี่ยวข้อง และมีมาตรการเยียวยาเกษตรกรทีเ่ สียเปรียบ หรือต้องการออกจากระบบพันธะสัญญา - ศึกษาและพัฒนาระบบกฎหมายเพื่อจัดความสัมพันธ์ระหว่างเกษตรกร บริษทั และภาคีอ่นื ๆ ภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาให้มคี วามเป็นธรรม (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๗

๓.๓ เกษตรกรรับ จ้ า งแรงงาน ภาคเกษตรมีก ารจ้า งแรงงานเกือ บครึ่ง หนึ่ ง ของ ครัวเรือนเกษตรกรทัง้ หมด นอกจากนัน้ ยังมีแรงงานต่างด้าวทํางานในภาคเกษตรจํานวนมาก ซึง่ มีทงั ้ ผลดีสาํ หรับท้องถิน่ ทีข่ าดแคลนแรงงาน แต่กม็ ผี ลกระทบกับเกษตรกรรับจ้างในท้องถิน่ ด้วย จึงเสนอ ให้ ๓.๓.๑ สนั บ สนุ น ให้ เ กษตรกรในชุ ม ชนท้ อ งถิ่ น ร่ ว มมื อ ตัง้ กลุ่ ม แลกเปลี่ ย น แรงงาน เพื่อแก้ปญั หาการขาดแคลนแรงงานในท้องถิน่ กันเอง ๓.๓.๒ ปรับปรุงกฎหมายแรงงานเพื่ อคุ้มครองเกษตรกรรับจ้ าง โดยคุ้มครอง เกษตรกรรับจ้างซึ่ง ส่ว นใหญ่ ทํางานเหมาและงานรายวันตามฤดูก าลไม่เ กินปี ล ะ ๑๘๐ วัน ซึ่งไม่ เข้าเกณฑ์ได้รบั การคุม้ ครองตามกฎหมายแรงงาน ให้ได้รบั การคุม้ ครองแรงงานตามกฎหมายแรงงาน และสามารถเข้าถึงระบบสวัสดิการของรัฐ ๓.๓.๓ เกษตรกรรับจ้างที่เป็ นชาวต่างชาติ - ให้มกี ารปฏิบตั ติ ่อแรงงานตามกฎหมายแรงงานอย่างเสมอภาคกันโดยไม่ม ี ข้อยกเว้นและข้อกีดกันสําหรับแรงงานต่างด้าว - ให้มกี ารฝึ กอบรมความรู้และทัก ษะในการทํางานด้านเกษตร และความ รับผิดชอบต่อสังคม ๓.๓.๔ จัดการอบรมให้ความรู้และข้อมูลข่าวสารแก่เกษตรกรลูกจ้าง ให้มคี วามรู้ ความเข้าใจในสิทธิ และมีความสามารถในการต่อสูร้ กั ษาสิทธิของตนเอง

๓.๔ พัฒนาระบบการป้ องกันการกระทําที่ไม่เป็ นธรรมแก่เกษตรกรทัง้ หลาย

เช่น การรวมหัวกันกดราคาสินค้า การขายปุ๋ย อาหารสัตว์ท่มี คี ุณภาพตํ่ากว่าที่มาตรฐานกําหนด การโกงค่าแรง การโกงนํ้ าหนัก การจงใจประวิง เวลารับซื้อ การอ้ างเกณฑ์มาตรฐานคุ ณ ภาพ นอกเหนื อ ข้อ สัญ ญาเพื่อ กดราคา หรือ ไม่ร บั ซื้อ ที่เ กิด ขึ้น สืบ เนื่ อ งจากความไม่รู้ ความไม่เ ท่ า ทัน และการตกอยู่ใ นภาวะจํายอมของเกษตรกร โดยการบูรณาการหน่ วยงานภาครัฐที่มอี ํานาจ ห น้ า ที่ ท่ี เ กี่ ย ว ข้ อ ง ร่ ว ม กั บ ตั ว แ ท น ข อ ง ก ลุ่ ม เ ก ษ ต ร ก ร ใ น แ ต่ ล ะ พื้ น ที่ ดํ า เ นิ น ก า ร เ พื่ อ วางแผน เตรีย มการ ตรวจสอบ ติ ด ตาม และ แก้ ไ ขการกระทํ า ที่ไ ม่ เ ป็ น ธรรมนั ้น อย่ า งมี ประสิทธิภาพ

๔) การสร้างโอกาสให้เกษตรกรเข้าถึงและมีอาํ นาจในการจัดการทรัพยากร สภาพปัญหา เกษตรกรเข้าไม่ถงึ ฐานทรัพยากรทีส่ ําคัญในการผลิตทางการเกษตร เช่น ทีด่ นิ แหล่งนํ้า และ พันธุกรรม ทําให้การเกษตรไม่สมบูรณ์ ลุ่มๆดอนๆ ต้นทุนการผลิตสูง ความเสีย่ งสูง ข้อเสนอ ได้มขี ้อ เสนอการปฏิรูปการบริห ารจัด การที่ด ินเพื่อ การเกษตรต่ อ สาธารณะไปแล้ว จึง มี ข้อเสนอต่อการเข้าถึงทรัพยากรอื่นๆ ดังนี้ (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๘

๔.๑ การเข้ าถึงแหล่งนํ้ าเพื่อการเกษตร แรงขับของตลาดและปญั หาภัยพิบตั ิอัน เนื่องมาจากความแปรปรวนของสภาวะอากาศทําให้เกษตรกรต้องการนํ้ าทําการเกษตรนอกฤดูกาล มากขึน้ แต่เนื่องจากพื้นทีเ่ กษตรส่วนใหญ่อยู่นอกระบบชลประทาน จึงต้องเร่งรัดสร้างแหล่งนํ้ าและ ระบบกระจายนํ้ าขนาดเล็กในไร่นาเพื่อให้เกษตรกรรายย่อยเข้าถึงนํ้ าได้ง่าย ทัวถึ ่ ง และสามารถ ควบคุมกันเองได้ รัฐต้องกระจายอํานาจการตัดสินใจและงบประมาณในการสร้างและพัฒนาแหล่งนํ้ าขนาดเล็ก ให้กลุ่มเกษตรกรร่วมกับท้องถิน่ เป็ นผูก้ ําหนดแผน และปฏิบตั กิ ารเพื่อให้มแี หล่งนํ้าขนาดเล็กในไร่นา ระดับหมูบ่ า้ นอย่างทัวถึ ่ งในระยะเวลา ๕ ปี

๔.๒ การพัฒ นาระบบการบริ หารจัด การนํ้ า เพื่ อ การเกษตร ให้ม ีก ลไกร่ว ม ตัดสินใจในการบริหารจัดการนํ้าเพื่อการเกษตรร่วมกันระหว่างเครือข่ายองค์กรเกษตรกร ท้องถิน่ กับ รัฐ เพื่อ แก้ปญั หาสภาวะนํ้ าท่วมขัง ฝนแล้งเป็ นประจํา และแก้ปญั หาความขัดแย้งจากการบริหาร จัดการนํ้ าของรัฐ เช่นกรณีผนั นํ้ าเข้าทุ่ง การผันนํ้ าข้ามลุ่มนํ้ า การจัดสรรนํ้ าจากเขื่อนหรืออ่างเก็บนํ้ า ทีไ่ ม่เป็นธรรมกับเกษตรกร

๔.๓ การคุ้มครองและสนับสนุนการพัฒนาพันธุกรรมพื ชและสัตว์ท้องถิ่ น

มีขอ้ เสนอเพื่อแก้ปญั หาการถูกแย่งชิงทรัพยากรพันธุกรรม ซึง่ เป็ นพืน้ ฐานการพัฒนาการเกษตรและ การสร้างสรรค์นวัตกรรมด้านต่างๆ ประเทศไทยดังนี้ ๔.๓.๑ สนั บสนุ นการอนุ รกั ษ์ ทรัพยากรพันธุกรรมในท้ องถิ่ น สนับสนุ นองค์กร ชุมชนและท้องถิน่ ให้มคี วามรูค้ วามสามารถในการสํารวจและจัดทําข้อมูลฐานทรัพยากรทางชีวภาพ การประกาศเขตอนุ รกั ษ์ทรัพยากรชีวภาพโดยชุมชนเพื่อป้องกันการนําพืน้ ทีท่ เ่ี ป็ นฐานทรัพยากรของ ชุมชนไปใช้อย่างไม่เหมาะสม การวางแผนคุม้ ครองและใช้ประโยชน์ทรัพยากรพันธุกรรมในท้องถิน่ ทัง้ ด้านการจัดการและพัฒนาพันธุกรรม การศึกษาวิจยั และการปรับปรุงพันธุกรรมพืน้ บ้าน ๔.๓.๒ ให้ มีกฎหมายรองรับสิ ท ธิ ชุ มชนเหนื อทรัพ ยากรพันธุกรรมในท้ องถิ่ น โดยหลักการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมจะต้องได้รบั การยินยอมจากชุมชนและมีการแบ่งปนั ผลประโยชน์ ให้กบั ชุมชนท้องถิ่นอย่างเป็ นธรรม ตามเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนู ญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ และอนุ สญ ั ญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพทีป่ ระเทศไทยได้ให้สตั ยาบัน ๔.๓.๓ ควบคุมกลไกการผูกขาดพันธุกรรมท้ องถิ่ น ให้เ กิด ความเป็ นธรรมแก่ เกษตรกรในท้องถิ่น ไม่ให้บริษทั ขนาดใหญ่มาผูกขาดพันธุกรรมทัง้ ในแง่การผูกขาดตลาดพันธุ์พชื พันธุ์ส ตั ว์ และการใช้ระบบกฎหมายที่อนุ ญาตให้บริษัทขนาดใหญ่ ผูกขาดพันธุก รรม ปิ ด กัน้ ไม่ใ ห้ เกษตรกรใช้พนั ธุ์พชื และพันธุ์สตั ว์ไปปลูกไปขยายต่อ หรือแลกเปลี่ยนกับเพื่อนบ้าน เช่น กฎหมาย สิทธิบตั รพันธุพ์ ชื พันธุส์ ตั ว์ เป็นต้น ๔.๓.๔ สนั บ สนุ น กลุ่ ม เกษตรกรให้ มี ค วามรู้ ค วามสามารถในการปรับ ปรุง พันธุกรรมพื ชและสัตว์ โดยส่งเสริมให้เกษตรกรมีความสามารถในการผลิตพันธุ์พชื พันธุ์สตั ว์ท่ี สามารถพึง่ ตนเองทางพันธุกรรม และจนถึงขัน้ ทีส่ ามารถพัฒนาเป็ นวิสาหกิจชุมชนทีแ่ ข่งขันกับตลาด ได้ โดยเฉพาะพันธุกรรมพืชที่สําคัญ เช่น ข้าว ข้าวโพด มันสําปะหลัง อ้อย พืชผัก ยาง ปาล์ม โดย (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๙๙

หน่ วยงานวิจยั ของรัฐจะต้องให้การสนับสนุ นทุกรูปแบบ เช่น การฝึกอบรม การทดสอบคุณภาพเมล็ด พันธุ์ และการสนับสนุ นพ่อพันธุแ์ ม่พนั ธุแ์ ก่เกษตรกรอย่างเพียงพอ

๔.๔ กระจายอํานาจให้ ชุมชนเข้าถึงทรัพยากร รัฐต้องเร่งรัดออกกฎหมายรองรับ

สิทธิชุมชนในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติท่สี ําคัญต่อการเกษตรได้แก่ ดิน นํ้ า ป่า และพันธุกรรม ท้องถิน่

๕) การสร้ า งระบบหลัก ประกันความเสี่ ย ง รายได้ แ ละคุณ ภาพชี วิ ตของ เกษตรกร สภาพปัญหา เกษตรกรแบกรับความเสีย่ งสูงจากความแปรปรวนของดินฟ้าอากาศ และความผันผวนของ ราคาตลาดแต่มผี ลตอบแทนตํ่า ความเสี่ยงยังมีแนวโน้ มสูงขึน้ จากกระแสการค้าเสรี การช่วยเหลือ เยียวยาของรัฐทําได้ไม่ทวถึ ั ่ ง และไม่เป็ นธรรมกับเกษตรกร ข้อเสนอ

๕.๑ สร้างระบบหลักประกันความเสี่ยงผลผลิ ตการเกษตร

๕.๑.๑ ให้มีระบบประกันความเสี่ยงหรือประกันภัยผลผลิ ตการเกษตร ในรูปแบบ ต่ างๆให้ครอบคลุมผลผลิตการเกษตรที่สําคัญ โดยหลักการผู้ท่ไี ด้รบั ประโยชน์ จากภาคเกษตรซึ่ง ได้แ ก่ ภาคธุรกิจการค้า ภาคอุ ต สาหกรรมเกษตร สถาบันการเงิน เกษตรกร และรัฐบาล จะต้อ ง ร่วมกันลงทุนพัฒนาระบบหลักประกันความเสีย่ งของผลผลิตเกษตรของเกษตรกรรายย่อย เพื่อจะได้ กระจายความเสีย่ งและประโยชน์จากการผลิตทางการเกษตรไปยังทุกภาคส่วนอย่างเท่าเทียมกัน ๕.๑.๒ สนั บ สนุ น งบประมาณเพื่ อ พัฒ นาระบบประกัน ความเสี่ ย ง ในระยะ เริม่ แรกรัฐต้องนํ าเงินรายได้จากภาษีส่งออกสินค้าเกษตรมาสนับสนุ นงบประมาณเพื่อพัฒนาระบบ ประกันความเสีย่ งให้เพียงพอ และช่วยประสานและอํานวยการ เพื่อสร้างและพัฒนาสถาบันกองทุน ระบบประกันความเสีย่ งทางการเกษตรให้เกิดขึน้ โดยเร็ว รวมทัง้ ในระยะแรกรัฐจะต้องช่วยสนับสนุ น การจ่ายค่ากรมธรรม์ประกันภัยให้แก่เกษตรกรรายย่อยด้วย

๕.๒ สร้างหลักประกันรายได้และคุณภาพชี วิตขัน้ ตํา่ จะต้องสร้างมาตรการที่ หลากหลายเพื่อเป็ นหลักประกันรายได้และความสามารถที่จะดํารงชีพและพัฒนาคุณภาพชีวติ เช่น การประกันราคาผลผลิต การประกันรายได้ขนั ้ ตํ่าทีช่ ่วยให้เกษตรกรมีรายได้พอเลีย้ งชีพ ๕.๒.๑ การป้ องกันไม่ให้ พ่อค้ ารวมหัวกันกดราคาผลผลิ ตของเกษตรกร ด้วย การสร้างหลักประกันราคาผลผลิตให้เป็ นธรรม ในรูปแบบทีห่ ลากหลายโดยไม่ทาํ ลายกลไกตลาด ๕.๒.๒ การประกันรายได้ขนั ้ ตํา่ สร้างหลักประกันให้เกษตรกรมีรายได้ขนั ้ ตํ่าที่ สามารถเลีย้ งครอบครัวได้ ด้วยการ - คํานวณต้นทุนการผลิตเพื่อการกําหนดหลักประกันรายได้ของเกษตรกร ต้องคํานึงถึงรายจ่ายทีจ่ าํ เป็ นแก่การดํารงชีพขณะทีร่ อเก็บเกีย่ วผลผลิตจากไร่นาด้วย 1

1

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๐

- การสร้างหลัก ประกันรายได้เกษตรกรด้วยการประกันราคา หรือการรับ จํานํ าผลิตผลการเกษตร ควรทําในกรณีจําเป็ น และเน้ นช่วยเหลือเฉพาะเกษตรกรยากจนและไร้ อํานาจต่อรองจริงๆ ๕.๒.๓ การพัฒนาคุณภาพชีวิต ด้วยการพัฒนาครัวเรือนเกษตรกรให้มคี วามอบอุ่น เข้มแข็ง ด้วยการพัฒนาอาชีพหลัก อาชีพเสริม และการสร้างมูลค่าเพิม่ จากผลผลิตการเกษตรด้วย แรงงานในครัวเรือน

๖) การปรับปรุงโครงสร้างและกลไกการตลาดให้เป็ นธรรม สภาพปัญหา ตลาดสิน ค้า เกษตรทัง้ ป จั จัย การผลิต และผลิต ผลเกษตร แม้จ ะเป็ นกลไกที่สําคัญ ในการ กระจายสินค้าจากผูผ้ ลิตไปสู่ผบู้ ริโภค แต่การจัดการและพัฒนากลไกตลาดสินค้าเกษตรของภาครัฐที่ ผ่านมา ขาดการจัดการที่มปี ระสิทธิภาพ ทําให้หลายกิจกรรมทางการตลาดเกิดอํานาจผูกขาดและ สร้างความไม่เป็ นธรรมกับเกษตรกรซึ่งขาดอํานาจต่อรอง โตยเฉพาะเกษตรกรขนาดเล็ก นอกจากนี้ มาตรการและนโยบายของรัฐ ที่ผ่ า นมา ได้ม ีว ัต ถุ ป ระสงค์อ ย่ า งหนึ่ ง เช่ น เพื่อ ยกระดับ รายได้ใ ห้ เกษตรกร แต่มาตรการดังกล่าวกลับส่งผลกระทบเชิงลบกับประสิทธิภาพของตลาด เช่น มาตรการรับ จํานําสินค้าเกษตรหลายชนิด ข้อเสนอ

๖.๑ รัฐควรลดบทบาทในการแทรกแซงกลไกตลาดสิ นค้ าเกษตรในระดับ ต่างๆให้น้อยที่ สดุ โดยเฉพาะการบิดเบือนกลไกราคา ซึ่งในท้ายทีส่ ุดจะนําไปสู่การสร้างอํานาจ

การผูกขาดให้กบั คนบางกลุ่มและนํ ามาซึ่งปญั หาการทุจริตและฉ้ อโกง ในขณะเดียวกันก็เป็ นการบัน่ ทอนประสิทธิภาพของกลไกตลาด ตลอดจนการสร้างความอ่อนแอให้เกิดขึน้ ในระบบ

๖.๒ รัฐควรสร้างและพัฒนาประสิ ทธิ ภาพของระบบตลาดอาหารและสิ นค้า เกษตรเพื่อสนับสนุนให้เกิ ดการแข่งขันทางการค้าในทุกระดับ ๖.๒.๑ รัฐต้องจัดพื้นที่ให้ทาํ ตลาดและสนับสนุนการขยายตลาดภายใน ทัง้ ตลาด ขนาดเล็ก ขนาดกลาง ขนาดใหญ่ ทุกรูปแบบ เช่น ตลาดสด ตลาดนัด ตลาดค้าส่ง ปรับปรุงตลาดเก่า และเปิดตลาดใหม่ทงั ้ ในเมืองและในท้องถิน่ ระดับหมู่บา้ น ตําบล และจังหวัด เพื่อสนับสนุ นให้เกิดการ แข่งขันในช่องทางการกระจายสินค้า เช่น ในกิจกรรมการซือ้ การขาย การขนส่ง การเก็บรักษา และ การแปรรูป เป็ นต้น ทัง้ นี้ให้รวมถึงระบบการผลิตและการตลาดทีเ่ กษตรกรและผูบ้ ริโภควางแผนการ ผลิตและการกระจายผลิตการเกษตรร่วมกัน และเพิม่ ประสิทธิภาพการตลาดโดยเฉพาะสินค้าเกษตร ทีเ่ น่าเสียง่ายโดยการลดการสูญเสียอันเกิดจากขัน้ ตอนทางการตลาดให้มากทีส่ ุด ๖.๒.๒ เร่งพัฒนากลไกตลาดกลางสิ นค้ าเกษตรหลักที่ สาํ คัญ เช่นข้าว ข้าวโพด มันสําปะหลัง ยางพารา เพื่อขยายช่องทางการกระจายสินค้าเกษตรจากไร่นาไปสู่ผูบ้ ริโภคหรือตลาด ส่งออก และช่วยถ่วงดุลการมีอํานาจเหนือตลาดของพ่อค้า (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๑

๖.๓ พัฒนาตลาดภายในให้เข้มแข็ง โดย ๖.๓.๑ สร้ า งกลไกให้ เ กษตรกรรายย่ อ ยเข้ า ถึ ง การตลาดจํา เพาะ ด้ว ยการ สนับสนุ นให้เกษตรกรมีการผลิตสินค้าทีม่ มี าตรฐาน มีความปลอดภัย และมีการรวมตัวกันในรูปของ กลุ่มหรือเครือข่ายเพื่อสร้างอํานาจต่อรองทําการตลาดได้เอง แลกเปลีย่ นผลิตผลการเกษตร และการ เข้าถึงช่องทางการจําหน่ าย ๖.๓.๒ สนับสนุนให้ ตลาดมีคุณภาพ ด้วยการสนับสนุ นงานวิจยั พัฒนาให้รอบด้าน เพื่อยกระดับคุณภาพตลาด ส่งเสริมให้มสี นิ ค้าเกษตรทีห่ ลากหลาย สะอาด มีระบบรับรองมาตรฐาน ความปลอดภัยและคุณภาพของอาหารและสินค้า มีสถานที่กว้างพอที่ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงได้ สะดวก ๖.๓.๓ กระจายอํา นาจการจัด การตลาดสิ น ค้ า เกษตรไปให้ ท้ อ งถิ่ น ให้ กระจายอํานาจและงบประมาณการดูแ ลรวมทัง้ การแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรให้ส หกรณ์ ก ลุ่ม เกษตรกรและท้องถิน่ เพื่อลดปญั หาผูกขาด ปญั หาคอรัปชัน่ และปญั หาการเลือกปฏิบตั ติ ่อเกษตรกร รวมถึงเพื่อให้ทอ้ งถิน่ สามารถบริหารจัดการอุปสงค์และอุปทานของสินค้าเกษตรในพืน้ ที่ เพื่อป้องกัน ราคาสินค้าเกษตรในท้องถิน่ ไม่ให้ตกตํ่า

๖.๔ พัฒนากลไกตลาดสิ นค้าเกษตรล่วงหน้ า เพื่อสร้างโอกาสของประเทศในการ เป็นแหล่งศูนย์กลางการค้าและการกระจายสินค้าเกษตร และควรยกระดับความสําคัญของตลาดสินค้า เกษตรล่วงหน้าโดยการปรับโครงสร้างของตลาดดังกล่าวให้เป็นอิสระจาก กระทรวงพาณิชย์

๖.๕ ขยายตลาดส่งออก

สนับสนุ นงบประมาณเพื่อวิจยั พัฒนาระบบข้อมูลข่าวสาร ทางการตลาดและการสร้างบุค ลากรทางการตลาดเพื่อ สร้างศัก ยภาพการส่ ง ออกของประเทศให้ เข้มแข็ง และแข่งขันได้ พร้อ มกันนี้จะต้อ งส่ ง เสริมให้เกิด ช่ อ งทางการตลาดใหม่ๆ เช่ นการตลาด ระหว่างสหกรณ์การเกษตรในประเทศกับสหกรณ์หรือองค์กรผูบ้ ริโภคในต่างประเทศโดยตรง

๖.๖ สนับสนุนวิ สาหกิ จทุกระดับ เชื่อมโยงผลผลิตการเกษตรในไร่นากับอุตสาหกรรม การเกษตรและผูบ้ ริโภค และเพื่อสร้างมูลค่าเพิม่ ของผลผลิตการเกษตร

๗) การจัดการหนี้ สินและทุนของเกษตรกรทัง้ ระบบ ๗.๑ การจัดการปัญหาหนี้ สิน สภาพปัญหา เกษตรกรมีหนี้สนิ เพิม่ ขึน้ ทุกปี ทัง้ ๆทีเ่ กษตรกรส่วนใหญ่ชําระหนี้จนเกินเงินต้นไปแล้วแต่ยงั ไม่หมดหนี้ หนี้สนิ เกษตรกรจึงเป็ นปญั หาใหญ่มากของชาติและเป็ นเรื่องแรกๆที่ต้องแก้ไขโดยเร็ว เพราะทําให้เกษตรกรขาดอิสระในการตัดสินใจ ไร้อํานาจต่อรอง และเหตุแห่งหนี้ไม่ใช่ความผิดของ เกษตรกรฝา่ ยเดียว แต่เกิดจากนโยบายของรัฐสนับสนุ นให้เกษตรกรเพิม่ การลงทุนและผลผลิตโดยไม่ รับผิดชอบเรือ่ งราคา การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกรไม่ก้าวหน้า ทัง้ ๆทีม่ กี ฎหมายและแนวทางการ ปฏิบตั ทิ ช่ี ดั เจนและรัฐ สถาบันการเงิน และเกษตรกรให้การสนับสนุ นอยูแ่ ล้ว (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๒

ข้อเสนอ ๗.๑.๑ เร่งรัดแก้ปัญหาหนี้ สิน ให้แล้วเสร็จใน ๑ ปี โดย - ให้มกี ารจัดการหนี้สนิ เกษตรกรควบคู่ไปกับการฟื้ นฟูเกษตรกรอย่างเป็ น ระบบตามแนวทางทีร่ ฐั กําหนดไว้ในระเบียบกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรทีใ่ ห้รฐั ซือ้ หนี้เกษตรกร จากสถาบันการเงินโดยให้ตดั ดอกเบี้ยและเงินต้นครึง่ หนึ่งออก เพื่อให้เกษตรกรเป็ นไทแก่ตวั และ พร้อมทีจ่ ะพัฒนาการเกษตรต่อไป - ให้ก ารจัดการหนี้เ กษตรกร กระทําเป็ นกลุ่มกับกลุ่มเกษตรกร โดยกลุ่ ม เกษตรกรที่จะได้รบั การจัดการหนี้จะต้องมีแผนการออมและการจัดการการเงิน และแผนการฟื้ นฟู เกษตรกร มาเป็ นหลักประกัน ๗.๑.๒ ไม่ยึดที่ ดินซึ่ งเป็ นหลักทรัพย์คาํ้ ประกันเงิ นกู้ไปขายทอดตลาด ระหว่าง การแก้ปญั หาหนี้สนิ แต่ให้ซอ้ื กลับมาเข้ากองทุนธนาคารทีด่ นิ และจัดสรรไปยังเกษตรกรไร้ทด่ี นิ หรือ มีทด่ี นิ ไม่พอทํากิน ๗.๑.๓ ให้ ก ารศึ กษาเรี ย นรู้เรื่ องหนี้ แ ละการจัด การทางการเงิ นแก่ เ กษตรกร สนับสนุ นให้ครัวเรือนเกษตรกรมีความรูค้ วามเข้าใจในเรื่องหนี้สนิ ทุน และการจัดการทางการเงินใน ครัวเรือน ๗.๑.๔ บูรณาการบริ หารจัดการกองทุนที่เกี่ยวข้องกับแก้ปญั หาหนี้สนิ ทัง้ ในระบบ และนอกระบบ รวมทัง้ การฟื้ นฟูและพัฒนาเกษตรกรเข้าด้วยกันให้เป็ นเอกภาพ และให้ความสําคัญ กับองค์กรเกษตรกรเป็ นสําคัญในการบริหารจัดการ ๗.๑.๕ ปฏิ รปู กองทุนฟื้ นฟูและพัฒนาเกษตรกร - ให้มกี ลไกการบริหารกองทุนฟื้ นฟูฯ ที่เป็ นอิสระปราศจากการแทรกแซง จากฝา่ ยการเมืองและข้าราชการประจํา - ขยายบทบาทหน้ า ที่ใ นการเป็ น แหล่ ง ทรัพ ยากรให้ก ับ เกษตรกรที่อ ยู่ ระหว่างการจัดการหนี้เพื่อให้การจัดการหนี้ การฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรเป็ นไปอย่างเป็ นระบบครบ วงจร

๗.๒ สร้างโอกาสให้เกษตรกรเข้าถึงแหล่งทุน สภาพปัญหา สภาพหนี้สนิ สะสมและความเสีย่ งสูงทําให้มหี นี้เสียอยูใ่ นสถาบันการเงินจํานวนมาก เกษตรกร จํานวนมากขาดโอกาสเข้าถึงสินเชื่อในระบบ ต้องหมุนเงินจากเงินกู้นอกระบบดอกเบี้ยสูงมาใช้จ่าย และลงทุนทําการเกษตร ทําให้เป็ นหนี้เพิม่ จึงไม่อาจหลุดพ้นจากวังวนหนี้สนิ และความยากจนได้ ข้อเสนอ สร้างโอกาสให้เกษตรกรเข้าถึงแหล่งทุน ด้วยวิธกี ารดังนี้ ๗.๒.๑ ปล่อยสิ นเชื่ อให้ ถึงมือเกษตรกรโดยตรง ปรับปรุงแก้ไขระบบสินเชื่อของ สถาบันการเงินของรัฐให้ปล่อยเงินกู้แก่เกษตรกรโดยตรงโดยไม่ผ่านกลุ่มธุรกิจการเกษตรหรือพ่อค้า คนกลางซึง่ มักเพิม่ ดอกเบีย้ เข้าไปด้วย เป็นการเพิม่ ภาระให้แก่เกษตรกร (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๓

๗.๒.๒ ให้ สิ น เชื่ อ ผ่า นกลุ่ ม เกษตรกร โดยเปลี่ย นการให้ ส ิน เชื่อ รายบุ ค คลใช้ หลัก ทรัพ ย์ค้ําประกัน มาเป็ นการให้สนิ เชื่อผ่ านกลุ่มหรือองค์กรเป็ นผู้ค้ําประกันกันเองแทนการใช้ หลักทรัพย์ส่วนบุคคลคํ้าประกัน ๗.๒.๓ ส่ ง เสริ มหลักคุณ ธรรมและหลักประสิ ทธิ ภ าพในระบบสิ นเชื่ อรายย่ อย เพื่อให้เกิดวินยั ในกลุ่มและวินยั ทางการเงินของสมาชิก ด้วยการสร้างระบบการออม ทัง้ ออมเงิน ออม แรง ฯลฯ ให้เกษตรกรช่วยเหลือเกือ้ กูลกัน ส่งเสริมกลุ่มเกษตรกรให้มคี วามรูท้ างธุรกิจและการบริหาร จัด การเงินทุนที่ด ี และพัฒนาระบบการตรวจสอบดูแ ลกันเองในกลุ่มตามหลัก คุ ณ ธรรมและหลัก ประสิทธิภาพ ๗.๒.๔ ส่งเสริ มให้เกิ ดการพัฒนาแหล่งทุนและการจัดการหนี้ ของเกษตรกรโดย ชุมชนท้องถิ่ น ด้วยการ - รวมกองทุนต่ างๆในหมู่บ้านเข้าเป็ นสถาบันองค์ก รการเงินชุ มชนระดับ ตําบลเพื่อให้มพี ลังเงินและสมาชิกมากพอทีจ่ ะจัดการปญั หาทางการเงินและการพัฒนาของชุมชน - สนับสนุ นยกระดับการบริหารจัดการกองทุนชุมชนให้เป็ นสถาบันองค์กร การเงินชุมชนทีเ่ ข้มแข็ง สามารถจัดการหนี้ของเกษตรกรในชุมชนท้องถิน่ ของตัวเอง และยกระดับ องค์กรการเงินชุมชนเป็ นธนาคารเกษตรกรเมือ่ มีโอกาส ๗.๒.๕ ควบคุมการโฆษณาชวนเชื่ อเงิ นกู้นอกระบบต่ อสาธารณะ เพื่อควบคุม ป้องกันการกูย้ มื เงินนอกระบบทีผ่ ดิ กฎหมายและไม่เป็ นธรรมแก่เกษตรกรเช่นเรียกเก็บดอกเบีย้ อัตรา ร้อยละ ๒๐ ต่อเดือน หรือตัง้ โต๊ะให้กเู้ งินดอกเบีย้ สูงมากในระบบซุปเปอร์เงินด่วนหน้าธนาคารเพื่อเอา เงินไปชําระหนี้และกูย้ มื ต่อจากธนาคาร ให้จาํ กัดตัวลง และหมดไปในทีส่ ุด ๗.๒.๖ ปรับโครงสร้างและกลไกการบริ หารของ ธ.ก.ส.

- ปรับ โครงสร้า ง ธ.ก.ส. ในส่ ว นของคณะกรรมการบริห ารให้ม ีผู้แ ทน เกษตรกรเข้าร่วมเป็ นกรรมการบริหารด้วยในสัดส่วนที่เหมาะสม และในสัดส่วนผู้ถอื หุ้น ต้องเปิ ด โอกาสให้เ กษตรกรและสถาบันองค์กรการเงินของเกษตรกรเข้ามาถือ หุ้นให้มากขึ้นจนกลายเป็ น ธนาคารของเกษตรกรไปในทีส่ ุด - ปรับปรุงเป้าหมายและพันธกิจของ ธ.ก.ส. ไม่มุ่งขยายฐานลูกค้าเกษตรกร แต่ เ น้ นการลดหนี้ สนิ และเพิ่มรายได้เ กษตรกรด้วยการให้ความรู้ความเข้าใจในการบริหารจัด การ การเงินและทุนกับเกษตรกรและสถาบันองค์กรการเงินของเกษตรกร และสร้างเงื่อนไขด้านบวกก่อน การให้สนิ เชื่อเช่นการเข้ารับการฝึ กอบรมในเรื่องทีจ่ าํ เป็ นและเกษตรกรต้องการ และต้องไม่ให้สนิ เชื่อ แก่เกษตรกรด้วยการจ่ายเป็ นปุ๋ยเคมี ยาปราบศัตรูพชื และวัสดุการเกษตรแทนเงินกู้ - การกําหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้แก่ เกษตรกรต้องคํานึงถึงความเสี่ยงของ เกษตรกร เช่นจากภัยทางธรรมชาติ ความผันผวนของตลาด และต้นทุนทางเวลาทีต่ ้องรอคอยผลผลิต มาเป็ นเงื่อนไขคํานวณอัตราดอกเบีย้ ให้ต่ํากว่าอัตราเงินกู้ของลูกค้ารายย่อยชัน้ ดี (MRR) และกรณี ผิดนัดชําระหนี้อนั เนื่องจากเหตุสุดวิสยั จะต้องไม่คดิ ค่าปรับ แต่ต้องมีส่วนร่วมรับผิดชอบโดยเข้าไป ให้คาํ แนะนําในการปรับปรุงแก้ไขและเยียวยาเกษตรกร (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๔

- ผลัก ดันให้ ธ.ก.ส. เป็ นแหล่ งทุ นของเกษตรกรตามเจตนารมณ์ ของการ จัดตัง้ ธ.ก.ส. โดยไม่ควรมีการฟ้อง ยึดทีด่ นิ และขายทีด่ นิ ของเกษตรกร ตามกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย ของธนาคารแห่งประเทศไทย

๘) ความมันคงปลอดภั ่ ยด้านอาหารและสิ่งแวดล้อม สภาพปัญหา สารเคมีตกค้างในสินค้าเกษตรและอาหารทีท่ ําให้อาหารไม่ปลอดภัยเป็ นประเด็นสําคัญที่ไม่ เพียงส่งผลต่อสุขภาพของเกษตรกรและผู้บริโภค แต่ยงั ส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อม และส่งผลกระทบต่อการผลิตและการส่งออกสินค้าเกษตรด้วย โดยขณะนี้สถานการณ์ปญั หาความ เสี่ยงทีเ่ กิดจากระบบเกษตรและอาหารอยู่ในขัน้ วิกฤตแล้ว ทัง้ ในแง่ความเสี่ยงของเกษตรกรที่ได้รบั สารเคมีกําจัดศัต รูพชื เกินระดับความปลอดภัย และผู้บริโภคที่ได้รบั สารพิษจากการปนเปื้ อ นของ สารเคมีในผลผลิตทางการเกษตรและอาหาร ข้อเสนอ ๘.๑ ปฏิ รปู ระบบการควบคุมสารเคมีเกษตร ด้วยการ ๘.๑.๑ จํากัดการใช้ สารเคมีเกษตร ด้วยการไม่อนุ ญาตให้ขน้ึ ทะเบียนทางการค้า แก่สารและชื่อการค้าของสารเคมีการเกษตรทีม่ คี วามเป็ นพิษสูงมาก เช่น Carbofuran, Dicrotophos, EPN, และ Methomyl ซึง่ ถูกตรวจสอบพบการปนเปื้อนในผักระดับอันตรายและเคยถูกเตือนหลาย ครัง้ จนต้องระงับการส่งออกไปสหภาพยุโรป และรวมถึงสารเคมีกําจัดศัตรูพชื กลุ่มอื่นๆซึง่ แม้ไม่มพี ษิ เฉียบพลัน แต่อาจทําให้เกิดปญั หาต่อสุขภาพในระยะยาว ๘.๑.๒ ป้ องกันไม่ให้ มีการจําหน่ ายสารเคมีเกษตรอันตรายที่ ถกู ห้ ามใช้ อย่ าง เข้มงวด ต้องควบคุมการจําหน่ ายสารเคมีอนั ตรายทีห่ า้ มใช้ซง่ึ ในทางปฏิบตั ยิ งั มีจาํ หน่ ายอยู่แบบไม่ เปิดเผยตามร้านค้า ๘.๑.๓ ควบคุมการโฆษณาชวนเชื่อให้ใช้สารเคมีเกษตร ต้องควบคุมการโฆษณา และการส่งเสริมการตลาดสารเคมีการเกษตรอย่างเข้มงวด โดยจํากัดชื่อการค้าของสารเคมี กําหนด รายละเอียดของฉลาก รวมทัง้ กําหนดพืน้ ทีแ่ ละช่องทางการโฆษณาตามทีไ่ ด้รบั อนุ ญาตล่วงหน้าก่อน เท่านัน้ ๘.๑.๔ กําหนดมาตรการตรวจสอบการใช้ ส ารเคมีอ ย่ า งเคร่ ง ครัด ทัง้ การใช้ สารเคมีในไร่นา และสารเคมีท่ตี กค้างในอาหาร และสร้างระบบเตือนภัยการปนเปื้ อนสารเคมีใน อาหารและผลิตภัณฑ์เกษตรให้ประชาชนได้รบั รูโ้ ดยช่องทางสื่อสาธารณะ ๘.๑.๕ แก้ไขพ.ร.บ.วัตถุอนั ตรายและปรับปรุงกลไกการควบคุมสารเคมีกาํ จัด ศัตรูพืช โดยสนับสนุ นและส่งเสริมให้องค์การสาธารณประโยชน์ดา้ นคุ้มครองผู้บริโภค เกษตรกรรม ยังยื ่ น และด้านสิง่ แวดล้อม เข้ามามีบทบาทในการพิจารณาการขอขึ้นทะเบียนและการยกเลิกวัตถุ อันตราย รวมทัง้ การเผยแพร่ข้อ มูลและเอกสารที่เ กี่ยวข้อ งต่ อสาธารณชนอย่างโปร่ง ใส ทัง้ นี้ใ ห้ ป้องกันมิให้มกี ารแต่งตัง้ กรรมการผูท้ รงคุณวุฒจิ ากผูม้ สี ่วนได้เสียเข้ามาเป็นกรรมการ (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๕

๘.๒ กําหนดเป้ าหมายลดการใช้สารเคมีการเกษตรให้ ชดั เจน ให้เหลือร้อยละ

๕๐ ภายใน ๕ ปี และกํ า หนดเป้ า หมายควบคุ มการใช้ส ารเคมีอ ย่า งปลอดภัย ต่ อ ไปอีก เพื่อ ให้ เมืองไทยเป็ นประเทศอาหารและการเกษตรปลอดภัยในอีก ๑๐ ปีขา้ งหน้า

๘.๓ สนับสนุนระบบการเกษตรที่ ปลอดภัย โดยการกําหนดนโยบายระดับชาติ รวมทัง้ มาตรการและกลไกต่างๆ ดังนี้ ๘.๓.๑ การส่งเสริ มให้ เกิ ดระบบเกษตรกรรมยังยื ่ นและเกษตรกรรมอิ นทรีย์ ให้ ครอบคลุมพืน้ ที่เกษตรไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐ ของพืน้ ที่เกษตรทัง้ ประเทศภายในหนึ่งทศวรรษ โดย ต้องมีพน้ื ทีเ่ กษตรกรรมอินทรียไ์ ม่น้อยกว่าร้อยละ ๑๐ ๘.๓.๒ การส่ ง เสริ มการเกษตรและการผลิ ตอาหารที่ ปลอดภัย จากพิ ษ ตกค้ าง จากสารเคมี ในพืน้ ทีส่ ่วนทีเ่ หลืออีกร้อยละ ๕๐ ของพืน้ ทีเ่ กษตรทัง้ ประเทศให้ได้ภายใน ๕ ปี ๘.๓.๓ ให้ บ ริ ษั ท จํา หน่ ายสารเคมี เ กษตรรับ ผิ ด ชอบผลกระทบจากสารเคมี เกษตร โดยกําหนดให้มมี าตรการที่หลากหลาย เช่นการเก็บภาษีอตั ราสูงจากการนํ าเข้าสารเคมี การเกษตรทีม่ พี ษิ รุนแรง ให้บริษทั รับผิดชอบนํ าภาชนะบรรจุสารเคมีทใ่ี ช้แล้วกลับคืนบริษทั การจ่าย ค่าเยียวยาผลกระทบจากสารเคมีแก่ เกษตรกรหรือเพื่อการบําบัดมลพิษสิ่งแวดล้อม ฯลฯ เพื่อให้ บริษทั จําหน่ ายสารเคมีเกษตรมีความรับผิดชอบผลกระทบของสารเคมีต่อเกษตรกร ประชาชน และ สิง่ แวดล้อม ๘.๓.๔ การสนั บสนุ นสิ นเชื่ อดอกเบี้ย ตํ่าอัตราพิ เศษ เช่น MRR - ๓ ให้แ ก่ เกษตรกรทีต่ อ้ งการผลิตอาหารอย่างปลอดภัยในระบบเกษตรอินทรียห์ รือทําตลาดสีเขียว ๘.๓.๕ ให้ ท้องถิ่ นกําหนดมาตรฐานความปลอดภัยทางอาหารและสิ นค้าเกษตร ขึ้นเองทุกจังหวัด ให้เป็ นมาตรฐานเดียวกันกับสินค้าเกษตรเพื่อการส่งออก เพื่อให้คนไทยกินอาหาร ทีม่ คี ุณภาพและมีความปลอดภัยในราคาทีเ่ ป็นธรรมอย่างเท่าเทียมกัน ๘.๓.๖ สนั บ สนุ น ผู้บ ริ โ ภคให้ มี ค วามรู้ค วามเข้ า ใจอาหารปลอดภัย ด้ว ยการ สื่อสารให้มคี วามรูค้ วามเข้าใจและมีส่วนร่วมต่อการสร้างความมันคงและความปลอดภั ่ ยด้านอาหาร โดยสื่อมวลชนจะต้องช่วยสื่อสารให้สงั คมได้เข้าใจและตระหนักถึงพิษภัยของอาหารและการเกษตรที่ ไม่ปลอดภัยอย่างต่อเนื่อง ๘.๔ สร้างตลาดอาหารปลอดภัยให้ ทวประเทศ ั่ รัฐต้องให้การสนับสนุ นให้มตี ลาดหรือ พื้นที่ในตลาดที่เ พียงพอเพื่อ ขายอาหารปลอดภัยจากสารพิษทัวทุ ่ ก ตําบลและจังหวัด รวมทัง้ การ ปรับปรุงตลาดที่มอี ยู่เดิมให้มมี าตรฐานความปลอดภัยด้านอาหาร เพื่อจูงใจให้เกษตรกรผลิตอาหาร อย่างปลอดภัยและเป็ นการสร้างตลาดทางเลือกให้แก่ผบู้ ริโภค

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๖

๙) การปฏิรปู ระบบการสนับสนุนจากภาครัฐ สภาพปัญหา การกําหนดนโยบายการเกษตรถูกแทรกแซงจากกลุ่มทุนขนาดใหญ่ การบริหารการเกษตร ใช้งบประมาณและเจ้าหน้าทีจ่ าํ นวนมาก แต่แยกส่วนกันทําไปตามความรับผิดชอบของหน่ วยงานจน ไร้ประสิทธิภาพ ข้อมูล ความรู้ไ ม่ทนั สถานการณ์ ดูแ ลช่ว ยเหลือ เกษตรกรรายย่อ ยไม่ทวถึ ั ่ ง ไม่ม ี ประสิทธิภาพและไม่คุม้ กับงบประมาณจากภาษีอากรทีใ่ ช้ไป ข้อเสนอ ๙.๑ ปรับปรุงระบบฐานข้อมูลการเกษตร โดยบูรณาการระบบฐานข้อมูลการเกษตร ให้เป็นเอกภาพและเป็ นข้อมูลสาธารณะ ทัง้ ข้อมูลระดับมหภาค ข้อมูลระดับท้องถิน่ ข้อมูลกลุ่มองค์กร และข้อมูลระดับครัวเรือนเกษตรกร และจัดทํารายงานในรูปแบบเอกสารรายงานไตรมาส รายงาน ประจําปี รายงานทางสื่อมวลชนทัง้ ส่วนกลางและท้องถิน่ รวมทัง้ ให้มกี ารบริการแก่ประชาชนในเวป ไซด์สาธารณะทีเ่ กษตรกรเข้าถึงได้งา่ ย

๙.๒ ปรับเปลี่ยนแนวคิ ด วิธคี ดิ เดิมๆทําให้เกษตรกรเคยชินกับการรับความช่วยเหลือ จากรัฐและการโฆษณาชวนเชื่อของธุรกิจเอกชนจนพึง่ ตนเองไม่ได้ จึงต้องเปลีย่ นวิธคี ดิ ทีใ่ ห้เจ้าหน้าที่ ส่งเสริมหรือนักวิชาการถ่ายทอดความรูใ้ ห้เกษตรกร มาเป็ นการสร้างกระบวนการเรียนรูใ้ ห้เกษตรกร รวมกลุ่มกันพัฒนาการเกษตร ปรับเปลีย่ นแนวคิดการส่งเสริมการเกษตร จากรัฐสู่เกษตรกร มาเป็ น จากเกษตรกรสู่เกษตรกร สนับสนุ นให้องค์กรเครือข่ายเกษตรกรทําหน้ าที่ส่งเสริมการเกษตรจาก เกษตรกรสู่เกษตรกรกันเองโดยรัฐส่วนท้องถิน่ และหน่วยงานวิชาการให้การสนับสนุ น

๙.๓ ปรับ ปรุงกระบวนการกํา หนดนโยบายการเกษตร ให้เ ป็ น อิส ระพ้น จาก อิทธิพลแทรกแซงของกลุ่มอํานาจทุน ด้วยกระบวนการนโยบายสาธารณะที่เกษตรกรและภาคส่วน ต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับการเกษตรมีส่วนร่วม

๙.๔ ปรับปรุงการบริ หารจัดการ ด้วยการ ๙.๔.๑ ยกเลิ กระบบการบริ ห ารงานด้ านการเกษตรโดยราชการส่ ว นภูมิภ าค และมอบอํ า นาจและภารกิจ การส่ ง เสริม สนับ สนุ น การเกษตรไปยัง ท้อ งถิ่น และองค์ก รเครือ ข่ า ย เกษตรกรในท้องถิน่ และปรับบทบาทหน่ วยงานส่วนกลางให้เน้นภารกิจทางวิชาการอย่างเป็ นระบบ เพื่อให้สามารถให้คาํ ปรึกษาแนะนําและบริการด้านวิชาการแก่เกษตรกรได้อย่างมีประสิทธิภาพ ๙.๔.๒ ยุบรวมกองทุนที่เกี่ยวกับการสงเคราะห์ช่วยเหลือเกษตรกร ทีม่ มี ากกว่า ๑๐ กองทุน ซึ่ง กระจัด กระจายอยู่หลายหน่ ว ยงานของรัฐและต่างฝ่ายต่างทํา ให้มาบริหารจัด การ ร่ว มกัน อย่ า งบู ร ณาการโดยการมีส่ ว นร่ว มของเกษตรกร และต่ อ ไปควร ทบทวนนโยบายและ ยุท ธศาสตร์ก ารช่ ว ยเหลือ เกษตรกรใหม่ใ ห้เ น้ น ไปในทิศ ทางการสร้า งความเข้มแข็ง ขององค์ก ร เกษตรกรให้มคี วามรูค้ วามสามารถในการบริหารกองทุนได้ดว้ ยตัวเอง

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๗

๑๐. การเปลี่ยนแปลงที่จาํ เป็ น การปฏิรปู การเกษตรให้เกิดความเป็ นธรรมในสังคมจะประสบผลสําเร็จได้ เกษตรกรและผู้ท่ี เกีย่ วข้องจะต้องสร้างการเปลีย่ นแปลงทีจ่ าํ เป็ นด้วยตนเอง เกษตรกรรายย่อยในท้องถิน่ ต้องรวมตัวกัน ใช้หลักสหกรณ์สร้างกลุ่มองค์กรให้เข้มแข็ง และเชื่อมโยงกันเป็ น เครือข่ายในท้องถิน่ และข้ามท้องถิน่ จนถึงระดับชาติเพื่อสร้างพลังอํานาจต่อรอง ทัง้ ระดับนโยบายและระดับปฏิบตั ิ มีกระบวนการเรียนรูเ้ พื่อเสริมความรูค้ วามสามารถในการจัดการ ไร่นา และการบริหารจัดการความเสี่ยง มีก ารออมและการจัด การทุน เรียนรู้ธุ รกิจและนวัตกรรม ใหม่ๆ เพื่อลดต้นทุนและสร้างมูลค่าเพิม่ ตลอดจนนํ าหลักคุณธรรมมาใช้เพื่อให้มคี วามรับผิดชอบต่อ สังคม เกษตรกรในระบบพันธะสัญญาต้องพยายามเรียนรู้ทําความเข้าใจกับเงื่อนไขในสัญญาและ การปฏิบตั ติ ามสัญญาและรวมตัวกันต่อรองไม่ให้ถูกเอารัดเอาเปรียบจากบริษทั และพ่อค้าคนกลาง 1

1

เกษตรกรรายใหญ่ซง่ึ สามารถเข้าถึงแหล่งทุนและปจั จัยการผลิตได้อย่างไม่จํากัด มีพลัง อํานาจต่ อ รองสูง จึงต้องไม่ใช้อํานาจเหนือ ตลาด ไม่ครอบครองที่ดนิ ขนาดใหญ่ตลอดจนแหล่งนํ้ า สาธารณะทีเ่ กษตรกรรายย่อยใช้สอยร่วมกัน ไม่เอารัดเอาเปรียบเกษตรกรลูกจ้าง แต่ปรับเปลีย่ น รูปแบบการผลิตด้วยการสร้างหุน้ ส่วนการเกษตรกับเกษตรกรรายย่อยหรือเกษตรกรรับจ้างเพื่อการ เพิม่ ผลผลิตและการบริหารจัดการธุรกิจการเกษตรทีม่ ปี ระสิทธิภาพและมีความเป็ นธรรมกับเกษตรกร รายย่อยและผูบ้ ริโภคในสังคม

ธุรกิ จและอุตสาหกรรมการเกษตร เป็ นฝ่ายทุนและเทคโนโลยีทม่ี บี ทบาทสําคัญใน การสร้างมูลค่าเพิม่ ให้กบั ภาคการผลิต มีอํานาจชีน้ ําตลาดมาก ต้องไม่เอาเปรียบเกษตรกร ต้องสร้าง การเปลี่ย นแปลงด้ว ยการปรับปรุง ระบบธุ ร กิจ การเกษตรให้เ ป็ น ธรรมกับเกษตรกรรายย่ อ ยและ ผู้บริโภค ไม่เ อารัด เอาเปรียบเกษตรกร ไม่ใ ช้อิทธิพ ลอํ านาจบีบบัง คับเกษตรกรให้ทําตามความ ต้องการของบริษทั เช่นในกรณีท่ที ําพันธะสัญญากับเกษตรกรรายย่อย ต้องดูแลทัง้ กระบวนการให้ม ี ความเป็ นธรรม ร่วมรับความเสีย่ งกับเกษตรกรอย่างเท่าเทียม ไม่ปล่อยให้พ่อค้าคนกลางใช้อทิ ธิพล ขูดรีดเกษตรกร และไม่ค วรครอบครองที่ดนิ และปจั จัยการผลิต ขนาดใหญ่ สําหรับทําการผลิต เพื่อ แข่งขันกับเกษตรกรรายย่อย

ผูบ้ ริ โภคควรจะต้องตระหนักถึงพิษภัยของอาหารและการเกษตรทีไ่ ม่ปลอดภัย ปรับค่านิยม และพฤติก รรมการบริโภคอาหารให้ถู ก ต้อ ง รู้จกั เลือกซื้อ อาหารที่ปลอดภัยต่ อ สุ ขภาพ และต้อ ง ช่วยกันเฝ้าระวังตรวจสอบการการปนเปื้อนของสารเคมีเกษตรและสิง่ อื่นๆ ทีจ่ ะกระทบต่อความมันคง ่ และความปลอดภัยด้านอาหารและสุขภาพ

หน่ วยงานของรัฐในปจั จุบนั มีบทบาทไม่สอดคล้องกับสถานการณ์สงั คมและสร้างความไม่ เป็ นธรรมกับเกษตรกร เช่นกําหนดนโยบายเอื้อต่อกลุ่มทุน การส่งเสริมให้สนิ เชื่อเกษตรกรโดยไม่ ร่ว มรับ ผิด ชอบความเสี่ยง ส่ ง เสริม ให้เ กษตรกรเร่ง ผลิต มากๆโดยไม่ใ ห้ค วามรู้ค วามเข้า ใจและ หลักประกันทางการตลาด ส่งเสริมการใช้สารเคมีเกษตรจนเกิดวิกฤติอาหารไม่ปลอดภัย (ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๘

จึงควรปรับเปลีย่ นบทบาทและภารกิจของหน่ วยงานของรัฐส่วนกลาง โดยยกเลิกการส่งเสริม การลงทุนทางการเกษตรทีเ่ อื้อประโยชน์ให้กบั บรรษัทขนาดใหญ่ แต่หนั มาส่งเสริมสนับสนุ นกลุ่มและ สหกรณ์การเกษตรของเกษตรกรรายย่อย ปรับหน่ วยงานของรัฐให้มขี นาดเล็กลงแต่ ประสิทธิภาพ สูงขึน้ ด้วยการเน้นการทําหน้าทีป่ ระสานเชื่อมโยงข้อมูลและความคิดของภาคส่วนต่างๆ มากําหนด เป็ นทิศทางนโยบายและแผนยุทธศาสตร์การเกษตรทีเ่ ป็ นภาพรวมระดับชาติ เพิม่ งบประมาณและ บุคลากรในการพัฒนาการศึกษาวิจยั ทางวิชาการเชิงลึกเพื่อสร้างองค์ความรูใ้ หม่ๆ รวมทัง้ การสร้าง เกณฑ์มาตรฐานกลางในเรื่องต่างๆที่สําคัญระดับชาติและทีต่ ้องเกี่ยวข้องกับต่างประเทศ และควร เร่งรัดทบทวนปรับปรุงกฎหมายให้มปี ระสิทธิภาพ ลดความซํ้าซ้อน รวมทัง้ จะต้องทําหน้าที่บงั คับใช้ กฎหมายให้มปี ระสิทธิภาพและมีความเป็ นธรรม โดยเฉพาะการดูแลเกษตรกรระบบพันธะสัญญา ซึง่ นับวันจะขยายตัวมากขึน้ ส่วนภารกิจด้านการส่งเสริมทุกประเภท เช่น ส่งเสริมการตัง้ กลุ่ม ส่งเสริมสหกรณ์ ส่งเสริม การผลิต ส่งเสริมวิสาหกิจชุมชน ตลอดจนงานสงเคราะห์บริการเกษตรกร เช่นแจกเมล็ดพันธุแ์ จกปุ๋ย แจกยาแจกดินมาร์ล รวมทัง้ การแก้ปญั หาเฉพาะหน้ าที่เ กิด ซํ้าซากเช่ นภัยจากนํ้ าท่ ว ม ฝนแล้ง ที่ ไม่มใ่ ช่ภยั พิบตั ริ นุ แรง ต้องกระจายอํานาจและงบประมาณไปให้ทอ้ งถิน่ และองค์กรเครือข่ายเกษตรกร ดําเนินการ ในส่วนของสถาบันการศึกษาและหน่วยงานวิชาการของรัฐ ต้องสร้างจิตสํานึกและแรงจูงใจให้ นักวิชาการมุ่งการวิจยั และพัฒนาเพื่อพัฒนาองค์ความรูใ้ หม่ๆ ร่วมกับเกษตรกรในไร่นาอย่างใกล้ชดิ รวมทัง้ ให้คาํ ปรึกษาแนะนําทางวิชาการในการแก้ไขปญั หาทางการเกษตร กล่าวโดยสรุป ได้เ สนอให้รฐั ดําเนิ นการปฏิรูปในเรื่องสําคัญๆ ได้แ ก่ ระบบการสร้างพลัง อํานาจต่อรองของเกษตรกร การศึกษาเรียนรูข้ องเกษตรกร การคุ้มครองสิทธิของเกษตรกร การ เข้าถึงและเป็ นเจ้าของปจั จัยการผลิต การแก้ปญั หาหนี้สนิ และทุนทัง้ ระบบ การตลาด ความมันคง ่ ปลอดภัยด้านอาหารและสิง่ แวดล้อม และระบบกลไกการสนับสนุนจากภาครัฐ การปฏิรูปการเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรมจะประสพผลสําเร็จได้มากน้ อยแค่ไหนขึ้นอยู่กบั ความมุ่งมันและพลั ่ งการขับเคลื่อนของภาคเกษตรกร ตลอดจนการรับรูแ้ ละมีส่วนร่วมของสังคมเป็ น สําคัญ และจะต้องทําควบคู่กนั ไปกับการปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อการเกษตร การปฏิรปู โครงสร้างอํานาจ การ ปฏิรปู การจัดการฐานทรัพยากร และการปฏิรปู ประเทศด้านอื่นๆ ซึง่ จะได้นําเสนอควบคู่กนั ไป ------------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอปฏิรปู การเกษตรเพื่อสังคมทีเ่ ป็ นธรรม_๑๐๙

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ โดย คณะอนุกรรมการกลุ่มการศึกษา (ร่าง) ฉบับวันที ่ ๒๑ เมษายน ๒๕๕๔

การศึกษาที่ “มีคุณภาพและเท่าเทียม” เป็ นกลไกสร้างโอกาสและสันติสุขความปรองดองใน สัง คม การศึก ษาเป็ นเครื่อ งมือ เพื่อ การพัฒนาเศรษฐกิจและความสามารถแข่งขัน ของประเทศ การศึกษาที่ มีความเท่ าเที ยมและทัวถึ ่ ง (Inclusive Education) รองรับหลักการเชิงอุดมคติ “แผ่นดิ นไทยไม่ทอดทิ้ งใคร” (Inclusive Thailand) ทัง้ ในแง่ของโอกาสและคุณภาพ กระบวนทัศน์ ใหม่ทางการศึกษาเป็ น“การศึ กษาเพื่ อคนทัง้ สังคม” เป็ น“การศึ กษาเพื่อ คุณ ค่ าของชี วิตและศักดิ์ ศรีค วามเป็ นมนุ ษ ย์” และต้อ งเป็ น “การศึ กษาเพื่ อชี วิ ต แห่ ง การ เรียนรู้ที่เริ่ มจากฐานครอบครัว และนําไปสู่การเรียนรู้ต่อเนื่ องตลอดชีวิต” เพื่อตอบโจทย์และ ความต้องการทีห่ ลากหลายในชีวติ คนไทยทัง้ เพื่อการงาน คุณภาพชีวติ และการมีส่วนร่วมต่อสังคม ในการนี้ การศึกษาจึงต้องมี “หลายหน้ าที่ หลายผู้จดั ” สังคมเป็ นผู้ร่วมจัดการศึกษาและร่วม รับผิดชอบ การปฏิรูปการจัดการศึกษาวางยุทธศาสตร์การจัดการเชิงระบบใหม่ท่รี ฐั ลดบทบาทการ จัดการและการครอบงําวิ ธีจดั การศึกษาลง ตลอดจนใช้มาตรการทางการเงิ นการคลังใหม่ เป็ นคานงัดความเปลี่ยนแปลง การปฏิรูปการจัดการศึกษาเปิ ดพื้นที่ ให้ แก่การริ เริ่ มและสร้างนวัตกรรมและทางเลือก ใหม่ๆ ทีห่ ลากหลาย ในการช่วยให้คนไทยทุกกลุ่มเป้าหมายสามารถเข้าถึงและได้ประโยชน์จากการ เรียนรูท้ ม่ี คี ุณภาพอย่างเท่าเทียมกัน บนฐานการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิน่ และทุกภาคส่วน ตาม เจตนารมณ์ ของการกระจายอํานาจลงสู่ชุมชนท้องถิน่ และการกระจายอํานาจจากรัฐสู่ภาคประชา สังคมโดยรวม ตามแนวทางการปฏิ รปู โครงสร้างอํานาจ นอกจากนัน้ การปฏิรปู การศึกษาต้องใช้ ประโยชน์จากความถึงพร้อมด้านเทคโนโลยีของประเทศให้เต็มศักยภาพ ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศประกอบด้วยสองส่วนหลักคือ ก.ข้อเสนอเพื่อการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง ข. ข้อเสนอเพื่อเสริมสร้างการเรียนรู้ใหม่ของคนไทยและสังคมไทย

ก. ข้อเสนอเพื่อการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง

ข้อเสนอสําคัญในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง เน้ นที่การปฏิ รูประบบบริ หารจัดการ การศึ กษา ลดขนาดของการจัด การศึ กษาทุ ก ระดับโดยภาครัฐ ลดขนาดระบบบริ ห าร การศึกษาส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ควบคู่กบั การเพิ่ มความสามารถและขยายพื้นที่การจัด การศึ กษาของภาคประชาชนและชุ มชน การเรี ย นรู้ทุ กระดับและเพื่ อพัฒ นาวัย แรงงาน (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๐

พร้ อ มไปกับ การปฏิ รูป ระบบการเงิ น งบประมาณด้ า นการศึ ก ษา เพื่ อ เป็ นแรงจูง ใจและ เงื่อนไขสนับสนุนการปฏิ รปู ระบบบริหารจัดการ

1.เปลี่ยนบทบาทการจัดการศึกษาโดยรัฐทัง้ ส่ วนกลางและระดับท้ องถิ่ น จาก ผู้จดั การศึกษา(Education service providers) เป็ นผู้จดั ให้มีการศึกษา(Education ่ ง ตรงกับ service deliverers)ในโรงเรียน สถานศึกษา และระบบเรียนรู้ท่มี คี ุณภาพ ทัวถึ

กลุ่มเป้าหมาย รัฐมีบทบาทเชิงอํานวยการ การพัฒนานโยบายและมาตรฐานการศึกษา การกํากับ ติดตามตรวจสอบ และให้การสนับสนุ นด้านงบประมาณและทรัพยากร ข้อเสนอ : แก้ไขกฏหมายและกฏระเบียบ เพื่อลดบทบาทการจัดการและอํานาจด้านการบริหาร งบประมาณและครูและบุคลากรการศึกษาส่วนกลางและท้องถิน่ โดยกระจายและถ่ายโอนอํานาจลง ไปสู่ท้อ งถิ่นและสถานศึก ษา เน้ นการพัฒนารูปแบบ “คณะกรรมการการศึ กษาจัง หวัด ” หรือ “คณะกรรมการการศึ กษาท้ องถิ่ นและคณะกรรมการสถานศึ กษา” ทีร่ ฐั สนับสนุ นส่งเสริมและ กํากับติดตามตรวจสอบอย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างตัวแบบการบริหารจัดการการศึกษาในระดับท้องถิน่ และสถานศึกษาทีม่ ปี ระสิทธิภาพและความยังยื ่ น บนฐานการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิน่ : แก้ไ ขกฏหมายและกฎระเบียบที่เ กี่ยวข้อ งเพื่อ เพิ่ม อํา นาจการบริห ารจัด การให้ก ับ คณะกรรมการสถานศึก ษา โดยเน้ นการมีก ลไกติด ตามสนับสนุ น และตรวจสอบอย่างจริง จัง และ ต่ อ เนื่ อ งเช่น เดียวกัน เพื่อ สร้างแบบอย่างการบริ ห ารจัด การที่ ดี ระดับฐานโรงเรี ย น (schoolbased management) ทีส่ ามารถขยายผลไปสู่ทุกพืน้ ทีไ่ ด้ : ปรับปรุงและส่งเสริ มองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น และภาคประชาสังคมในท้องถิ่ น ให้มีส่วนร่วมกันในการจัดการศึกษาของท้องถิ่ น ตามเจตนารมณ์เดียวกับกรรมการประชาสังคม ของการปฏิรูป โครงสร้า งอํ า นาจ ให้ พ ลัง ของภาคประชาชนสามารถเข้า มาร่ ว มริเ ริ่ม วางแผน ดําเนินการ ตลอดจนติดตามตรวจสอบ และคานอํานาจอย่างสร้างสรรค์ กับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิน่ ทีพ่ งึ มีบทบาทให้การสนับสนุ น ร่วมจัด และรับผิดชอบ การศึกษาเพื่อท้องถิน่ ของตนอย่าง กว้างขวางยิง่ ขึน้ ในอนาคต : ส่งเสริ มบทบาทของภาคเอกชนและภาคประชาสังคม ในการจัดการศึกษา โดยได้รบั การอุดหนุ นหรือลดหย่อนภาษีทางการศึกษา : ปรับระบบประกันคุณภาพและมาตรฐาน ให้ มีความยืดหยุ่น หลากหลายวิ ธีการ ประเมิ น ที่สามารถประกันคุณภาพมาตรฐานการศึกษาได้ รวมถึงระบบการรับรองการศึกษา ทางเลือกเฉพาะกลุ่ม สามารถเชื่อมต่อกับระบบวัดและประเมินผลระดับชาติ มีกลไกการทํางาน ร่วมกันที่มปี ระสิทธิภาพระหว่างหน่ วยงานต้นสังกัดของสถานศึกษาประเภทต่ างๆ กับหน่ วยงาน กลางด้ า นการประเมิน และรับ รองมาตรฐานการศึก ษาในการนํ า ผลการประเมิน ไปใช้ พ ัฒ นา สถานศึกษา (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๑

: ปรับระบบวัดและประเมิ นผลระดับชาติ ให้สามารถวัดความรูค้ วามสามารถองค์รวม ทัง้ ด้านผลสัมฤทธิ ์ ทักษะชีวติ และประสบการณ์ชวี ติ : ลดขนาดของครูและบุคคลากรการศึกษาในระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมภิ าค โดยส่งเสริมสถานศึกษารูปแบบใหม่เช่น สถานศึกษารัฐทีเ่ ป็ นนิตบิ ุคคล(มีอสิ ระในการบริหารจัดการ การเงิน บุค ลากร วิชาการของตนเอง) สถานศึก ษาเอกชน สถานศึก ษาการศึก ษาทางเลือ ก รวมทัง้ ใช้กลไกการออกจากงานของข้าราชการก่อนเกษียณอายุ และการจัดสรรอัตราใหม่

2. ใช้ มาตรการคลังเพื่อการศึกษาที่ ใช้ อปุ สงค์หรือการสนับสนุนโดยตรงต่ อผู้รบั ประโยชน์ เป็ นฐาน (demand-side financing) สร้างแรงจูงใจและเงื่อนไขขับเคลื่อนการ เปลีย่ นแปลง ทัง้ นี้ต้องมีการศึกษาวิจยั และกําหนดค่าใช้จ่ายต่อหัวตามภารกิจ(function) และ กลุ่มเป้าหมาย(target group)กลุ่มต่างๆ อย่างเป็นธรรมและทัวถึ ่ ง เน้นบทบาทภาค เอกชนในการ จัดการศึกษาที่รฐั ให้การสนับสนุ นและส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันด้านคุณ ภาพ ควบคู่ไปกับการใช้ มาตรการด้านการเงินและงบประมาณกระตุน้ และส่งเสริมโรงเรียนและสถาบันการศึกษาของรัฐพัฒนา คุ ณ ภาพได้ อ ย่ า งต่ อ เนื่ อ ง รวมถึง การใช้ม าตรการด้า นงบประมาณแทรกแซงและสกัด การจัด การศึกษาทีไ่ ม่มคี ุณภาพหรือเอารัดเอาเปรียบผูบ้ ริโภค ข้อเสนอ : ปรับปรุงมาตรการการคลังการศึกษาและการจัดการงบประมาณและทรัพยากรให้ เป็ นระบบการจัดสรรงบประมาณ/เงิ นต่อหัวซึ่งรวมเงิ นเดือนตามตัวผู้เรียน เป็ นเงื่อนไขสร้าง ความเปลี่ยนแปลงต่อความเท่าเทียมและเป็ นธรรมทางการศึกษา การส่งเสริมการพัฒนาคุณภาพ การศึกษา และการจัดสรรทรัพยากรและงบประมาณลงไปสู่ฐานพื้นที่/ท้องถิ่น ควบคู่ไปกับการ พัฒนากลไกการจัด การระดับท้องถิ่น ในรูปแบบของ “คณะกรรมการการศึ กษาจังหวัด” หรือ “คณะกรรมการการศึ กษาท้ อ งถิ่ น” โดยแก้ไ ขกฏหมายหรือ กฏระเบีย บที่เ กี่ย วข้อ งเพื่อ การ กระจายอํานาจการจัดการงบประมาณและทรัพยากรให้ชุมชนท้องถิน่ : พิ จารณาค่าใช้ จ่ายต่อหัวทางการศึกษา (unit cost) ใหม่เพื่อเพิ่ มประสิ ทธิ ภาพและ ความเป็ นธรรม โดยคิด ค่ า ใช้จ่ า ยต่ อ หัว ที่เ ป็ น ค่ า ใช้จ่า ยดํ า เนิ น การ(operating cost)ที่ร วม งบดําเนินการทัง้ หมด (รวมเงินเดือนค่าตอบแทนครู) มีค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิม่ เป็ นพิเศษแก่ผเู้ รียนใน โรงเรียนหรือสถานศึกษาเฉพาะกลุ่มเป้าหมายหรือเฉพาะพืน้ ที่ เพื่อความเท่าเทียมเป็ นธรรมทัง้ ใน มิตขิ องโอกาสและมิตขิ องการพัฒนาคุณภาพการศึกษา ในกรณีของโรงเรียนรัฐให้คํานึงถึงช่วงเวลา การโอนถ่าย(phasing)งบประมาณจากส่วนกลางสู่โรงเรียนทีช่ ดั เจน : ส่งเสริ มผูพ ้ ิ การและผู้ด้อยโอกาสให้ สามารถเรียนฟรีไปจนถึงระดับการศึกษาสูงสุด ตามศักยภาพ ตามแนวคิ ด “บัตรทอง” ทางการศึกษาสําหรับกลุ่มผูพ้ กิ ารและผูย้ ากไร้ดอ้ ยโอกาส ในสั ง คมให้ ส ามารถเข้ า เรี ย นในสถานศึ ก ษาที่ ม ี คุ ณ ภาพ ตั ้ง แต่ ร ะดั บ ปฐมวั ย ไปจนถึ ง ระดับอุดมศึกษา รวมถึงสนับสนุ นค่าใช้จา่ ยอื่นตามความจําเป็น (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๒

: ส่งเสริ มการพัฒนากําลังแรงงานทุกภาคเศรษฐกิ จ โดยการให้รฐั ทํางานกับองค์กรที่ ทํางานกับกลุ่มกําลังแรงงานเป้าหมาย มีมาตรการทางภาษีสนับสนุ นให้ผปู้ ระกอบการและองค์กรที่ ไม่แสวงหากําไรร่วมพัฒนากําลังแรงงาน รัฐจัดให้ผพู้ ลาดโอกาสทางการศึกษาทีผ่ ่านวัยเรียนและมา เป็นกําลังแรงงานได้เรียนและพัฒนาตนเองฟรีตามแนวคิดบัตรทองเพื่อการเรียนรูแ้ ละอาชีพ : ทบทวนระบบเงิ นกู้ยืมทางการศึกษา พิจารณาระบบเงินกู้ยมื ทีอ่ งิ ฐานรายได้ในอนาคต (Income Contingency Loan – ICL)ในช่วงกลางทศวรรษ 2540 โดยปรับปรุงเงื่อนไขการบริหาร จัด การให้มปี ระสิทธิภาพยิง่ ขึ้น รวมถึง การมีมาตรการแทรกแซงเพื่อประกันโอกาสและให้ลําดับ ความสําคัญแก่ผดู้ อ้ ยโอกาสทีม่ รี ะดับรายได้ต่าํ กว่าเกณฑ์ : แก้ไขกฏหมายหรือกฏระเบียบให้ รฐั สามารถให้ การสนับสนุนองค์กร กลุ่มบุคคล บุคคลในการจัดการศึกษาทางเลือกได้อย่างกว้างขวาง เน้นการสนับสนุ นองค์กรพัฒนาเอกชน และกลุ่ มประชาสัง คม ชมรมครูท่ไี ม่เ ป็ นนิ ติบุค คล เป็ นต้น เพื่อ ให้ส ามารถริเ ริม่ และสร้างความ หลากหลายของรูปแบบการเรียนรูใ้ ห้แก่กลุ่มเป้าหมายต่างๆ ควบคู่ไปกับการปรับระบบวัดผล ประเมินผลและรับรองความรูด้ งั ทีก่ ล่าวไปแล้ว เพื่อให้การศึกษาทางเลือกขยายตัวได้อย่างต่อเนื่อง และเป็ นประโยชน์สงู สุดต่อผูเ้ รียน : ส่งเสริ มให้เกิ ดการใช้ทรัพยากรและทุนวัฒนธรรมของท้องถิ่ น ตลอดจนทรัพยากรของ ท้องถิน่ ในการเข้ามาร่วมจัดการศึกษา โดยรัฐให้แรงจูงใจผ่านกลไกของรัฐเองหรือกองทุนทีร่ ฐั ตัง้ ขึน้ ในรูปเงินทุนสมทบ (matching funds) ให้แก่ทอ้ งถิน่ ทีแ่ สดงเจตน์จาํ นงค์ในการพัฒนาการศึกษาหรือ การพัฒนาคุณภาพชีวติ ให้แก่คนในท้องถิน่ ของตน : ปรับปรุงระบบการตรวจสอบทางการเงิ นการคลัง (financial accountability) และ ภาวะรับผิ ด (liability) ให้มปี ระสิทธิภาพและความเข้มข้นยิง่ ขึน้ เพื่อต่อสูก้ บั ปญั หาการคอรัปชัน่ เงินงบประมาณทางการศึกษา ตัง้ แต่ระดับสถานศึกษาขึน้ มาจนถึงระดับหน่ วยงานกลาง เพื่อให้การ ใช้ทรัพยากรงบประมาณสามารถเข้าถึงตัวผูเ้ รียนและเป็นประโยชน์สงู สุดต่อผูเ้ รียน

ข. ข้อเสนอเพื่อเสริมสร้างการเรียนรู้ใหม่ของคนไทยและสังคมไทย 1. พัฒนาครูและพ่อแม่ให้ สามารถใช้ สื่อและเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ และการ เรียนที่สอดคล้องกับพัฒนาการสมอง(Brain Based Learning) ข้อเสนอ : สร้างกลไกระดับประเทศเพื่อพัฒนาครูประจําการรวมทัง้ พ่อแม่ ให้ใช้ส่อื และเทคโนโลยี เพื่อการเรียนรู้ และการจัดการเรียนตามพัฒนาการสมอง : จัดระบบให้ครูและบุคคลากรทางการศึกษาได้เพิม่ สมรรถนะการจัดการเรียนรูก้ บั กลไกทีม่ ี อยู่ เช่น สํานักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรูแ้ ละคุณภาพเยาวชน

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๓

2. สร้างความเท่าเทียมกันในโอกาสและคุณภาพการศึกษาอย่างทั ่วถึง ข้อเสนอ : พัฒนาศูนย์เด็กเล็กและกลไกดูแลเด็กปฐมวัย (๐-๖ ปี ) ร่วมกับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิน่ ชุมชน และครอบครัว เพื่อวางรากฐานความพร้อมของเด็กไทยทุกคนให้สามารถพัฒนา ตนเองได้เต็มศักยภาพ : ปรับการจัดการศึ กษาขัน้ พื้นฐาน ให้เชื่อมต่อระหว่างการศึกษาในระบบโรงเรียน นอกระบบโรงเรียนและการศึกษาตามอัธยาศัย และเป็ นการเชื่อมต่อทัง้ ระบบตัง้ แต่การศึกษาระดับ ปฐมวัยจนถึงระดับอุดมศึกษา โดยยืดหยุ่นเน้ นการบูรณาการบนฐานท้องถิน่ ยืดหยุ่นการจัดการ หลักสูตรและคาบเวลาเรียน และปรับวิธกี ารวัดและประเมินผลให้มคี วามยืดหยุ่นหลากหลายตาม กลุ่มเป้าหมายผูเ้ รียนและเป้าหมายการเรียนรู้ : จัดโรงเรียนขนาดเล็กให้เป็ นโรงเรียนที่มีประสิ ทธิ ภาพและคุณภาพในเชิ งผลสัมฤทธิ์ ทางการเรียน โดยใช้กลไกทางเลือกต่างๆ ทีม่ หี ลักฐานความสําเร็จชัด เช่น - การสอนแบบคละชัน้ การจัดชัน้ เรียนทีข่ นาดต่างกันตามความสามารถในการเรียน - การรวมกลุ่มโรงเรียนหรือการจัดการเครือข่ายโรงเรียน สู่การมี “โรงเรียนดีทุกตําบล” - การถ่ ายโอนโรงเรียนหรือ กลุ่ มโรงเรียนขนาดเล็ก ให้อ งค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่นที่ม ี ศักยภาพ - การพัฒนาโรงเรียนเล็กทีอ่ าจอยูใ่ นพืน้ ทีห่ ่างไกลหรืทม่ี ศี กั ยภาพ โดยพัฒนาให้เป็น โรงเรียนนวัตกรรม : พัฒนาโรงเรียนขนาดกลางและขนาดใหญ่รวมทัง้ โรงเรียนในพื้นที่เฉพาะที่มีความ พร้อมให้เป็ นโรงเรียนนิ ติบคุ คลเต็มรูป มีอตั ตาภิ บาล (autonomy) ให้โรงเรียนทีม่ คี วามพร้อม มีอสิ ระในการบริหารจัดการการเงิน บุคลากร วิชาการของตนเอง เน้นให้มกี ารจํากัดขนาดชัน้ เรียน และขนาดโรงเรียนเพื่อรักษาคุณภาพ และประกันโอกาสและการให้ทุนแก่นักเรียนที่ขาดแคลนทุน ทรัพย์ : ส่งเสริ มการอาชีวศึกษาที่มีรปู แบบหลากหลายขึ้น - จัดการสอนและฝึกอาชีพในระดับมัธยมสําหรับโรงเรียนทัวไป ่ - เพิม่ จํานวนสถาบันอาชีวศึกษาระดับสูงกว่ามัธยมศึกษาสายสามัญในพืน้ ทีช่ นบท - พัฒนาสถาบันอาชีวศึกษาร่วมกับภาคการผลิตจริง เน้นรูปแบบการเรียนรูบ้ นฐานการ ทํางานจริง(Work-based Learning)เช่น สหกิจศึกษา ระบบทวิภาคี - รณรงค์ทางสังคมให้คนรุน่ ใหม่เห็นคุณค่าการทํางาน : ปฏิ รปู การจัดการอุดมศึกษาที่หลากหลายรูปแบบและภารกิ จ - สนับสนุ นการเรียนทีบ่ รู ณาการกับงาน - สร้า งระบบและกิจ การอุ ด มศึก ษาทัง้ ระดับปริญ ญา ตํ่ า กว่ า ปริญ ญา และฝึ ก อบรม เพื่อให้อุดมศึกษาทํางานให้จงั หวัด พืน้ ที่ - เพิม่ ความสําคัญแก่การคัดเลือกผูเ้ ข้าเรียนอุดมศึกษาทีเ่ ป็นเยาวชนทีภ่ าคประชาสังคม สนับสนุ น ผูด้ อ้ ยทางเศรษฐกิจและสังคม ผูท้ เ่ี ป็นกําลังแรงงาน - เพิม่ ความสําคัญแก่ระบบการเรียนแบบสะสมหน่วยกิตและการเทียบโอนประสพการณ์ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๔

: พัฒนาบทบาทของวิ ทยาลัยชุมชน ให้เป็ นรอยต่อระหว่างการศึกษาขัน้ พืน้ ฐานกับการเรียนรูเ้ พื่อ อาชีพ จุดเน้นอยูท่ ว่ี ยั กําลังแรงงาน สร้างและรักษากําลังคนไว้กบั ท้องถิน่

3. การจัดการศึ กษาและการส่ งเสริ มการเรียนรู้เฉพาะกลุ่มเป้ าหมาย โดยเน้ น กลุ่มเป้ าหมายนอกระบบการศึกษา รวมถึงกลุ่มวัยแรงงานนอกระบบการศึกษา ทัง้ หมด ข้อเสนอ : กลุ่มผูอ้ ยู่นอกวัยเรียนหรือกลุ่มแรงงาน พัฒนารูปแบบการเรียนรู้ “ชุมชนฐานโรงงาน” (Plant Community) บูรณาการความเป็ น บ้าน ความเป็ นชุมชน และความเป็ นแหล่งเรียนรู้ ในพืน้ ทีภ่ ายในและรอบสถานประกอบการ : กลุ่มเกษตรกร เน้นชุดความรูท้ ่คี รบวงจรร่วมกับเกษตรกร ตัง้ แต่ความเข้าใจเรื่องการจัดการนาและพื้นที่ เกษตร การตลาด การลดต้นทุ นการผลิต การเพิ่มผลิต ภาพ ไปจนถึง การเรียนรู้เ กี่ยวกับ การ รวมกลุ่มเป็ นวิสาหกิจชุมชนหรือบริษทั มหาชนทีเ่ กษตรกรร่วมกัน : กลุ่มเด็กแรงงานต่างด้าว จัดการศึกษาบนหลักสิทธิมนุ ษยชนและการศึกษาบนฐานพหุวฒ ั นธรรมทีห่ ลากหลาย จัดใน รูปศูนย์การเรียนเฉพาะและศูนย์การเรียนในโรงเรียน (School Within School) ตลอดจนการศึกษา นอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย รณรงค์ทางสังคมเพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติของหน่ วยงานรวมทัง้ สาธารณชน ให้เข้าใจและ มองประเด็นอย่างสมดุล ระหว่างความมันคงของรั ่ ฐกับมนุ ษยธรรมและสิทธิมนุ ษยชน : กลุ่มเด็กนอกระบบการศึกษา เน้ นการศึกษาทางเลือกและการศึกษานอกระบบเพื่อสร้างโอกาสการเรียนและการมีงานทํา ให้แก่เด็กทีถ่ ูก “ผลัก” หรือ “แพ้คดั ออก”จากระบบโรงเรียน การมีส่วนร่วมจากชุมชนท้องถิน่ ผ่านการส่งเสริมรูปแบบการจัดการศึกษาทีห่ ลากหลาย และ สนับสนุนให้เกิ ดกลไกจัดการศึกษาจากภาคส่วนต่างๆ สนับสนุ นให้มกี ารวิจยั ติดตามสภาวการณ์เด็กนอกระบบการศึกษา : กลุ่มเด็กด้อยโอกาส รวมถึงเด็กยากจน เด็กพิการ เด็กเร่ร่อน เด็กลูกคนงานก่อสร้างเด็ก ด้อยโอกาส เน้ น มาตรการสนั บ สนุ น ด้ า นทุ น การศึก ษาในรู ป “คูป องการศึ ก ษา” หรือ “บัต รทอง การศึกษา”และทุนประกอบอาชีพหรือมาตรการช่วยเหลืออื่นๆ : โรงเรียนพระปริ ยตั ิ ธรรม สนับสนุ นและให้การส่งเสริมโรงเรียนปริยตั ิธรรมสายสามัญให้จดั การศึกษาที่มคี ุณภาพแก่ เด็กด้อยโอกาส (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๕

4. ส่งเสริ มการศึกษาทางเลือกและกลไกการจัดการระดับชุมชนท้องถิ่ นและองค์กร ที่อยู่ใกล้ชิดกลุ่มเป้ าหมาย ให้สามารถริเริม่ และได้รบั การสนับสนุ นจัดการศึกษาได้อย่างมี ประสิทธิภาพ เชื่อมต่อบูรณาการการศึกษาทางเลือกกับการศึกษาในระบบ ให้ประสานสัมพันธ์ กันทัง้ ในเชิงหลักคิดและวิธกี าร ข้อเสนอ : ใช้ กลไกกองทุนส่งเสริ มการจัดการศึกษาทางเลือก เฉพาะกลุ่มใน 7 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่ม การจัดการศึกษาโดยครอบครัว กลุ่มการจัดการศึกษาโดยสถาบันศาสนา กลุ่มครูภูมปิ ญั ญา กลุ่มการ จัดการโดยองค์กรพัฒนาชุมชน/ภาคประชาสังคม กลุ่มการจัดการศึกษาที่องิ ระบบของรัฐเชื่อมกับ ระบบโรงเรียน กลุ่มการเรียนรูอ้ สิ ระ และกลุ่มทีพ่ ฒ ั นาสื่อทางเลือกและแหล่งเรียนรูท้ างเลือกต่างๆ โดย : สนับสนุนสื่อการเรียนรู้ท้องถิ่ น การพัฒนาคลังความรูช้ ุมชน คลังสมองชาวบ้าน การใช้ สื่อพืน้ บ้าน กลไกสื่อสารสาธารณะในท้องถิน่ : ส่ ง เสริ ม งานวิ จยั รูป แบบที่ เ หมาะสมของการศึ ก ษากับ ชุ มชน และการศึ ก ษา ทางเลื อ กในกลุ่มเป้ าหมายต่ างๆ ประมวลและพัฒนาชุ ด ความรู้ประวัติศ าสตร์ท้อ งถิ่นและชุ ด ความรูช้ ุมชนเพื่อการเรียนรู้ ตลอดจนองค์ความรูแ้ ละชุดความรูส้ ําคัญสําหรับการส่งเสริมการศึกษา เฉพาะกลุ่มเป้าหมาย : ส่ งเสริ มหน่ วยงาน/สถาบันในการฝึ กอบรมและพัฒนาคนทํางานด้ านการศึ กษา ทางเลือก : เปิ ดพื้นที่ การเรียนรู้/พื้นที่ สาธารณะเพื่ อการพัฒนาแหล่ งเรียนรู้ทางเลือกอย่ าง กว้างขวางเต็ม : สร้ างกลไกประสานและสนั บสนุ นการจัดการศึ กษาทางเลื อก เช่น ศู นย์ประสาน การศึกษาทางเลือก ศูนย์ส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาตลอดชีวติ :ขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การปฏิ รปู หลักสูตรบูรณาการบนฐานท้องถิ่ น : พัฒนาและหนุนเสริมครูภมู ิปัญญาท้องถิ่น ครูชุมชน

5. ส่ งเสริ มสังคมการเรี ยนรู้โดยการสร้ างวัฒนธรรมการเรี ยนรู้ วิ จยั และใช้ เทคโนโลยีและสื่อเพื่อการเรียนรู้ และการพัฒนาคุณภาพชี วิตของคนไทย เพื่อ

ส่งเสริมการเรียนรูข้ องทุกกลุ่มเป้าหมาย รวมถึงพ่อแม่ ครูและบุคลากรทางการศึกษา ข้อเสนอ :สร้างระบบการเรียนรู้ตามความต้องการ/ตามอัธยาศัย(Learning on Demand) โดย ใช้ส่อื และเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ โดยใช้ระบบการเรียนรูช้ ุมชน วิทยุชุมชน โทรทัศน์ และอิน เทอร์เนต

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๖

: ปรับหลักสูตรให้ ยืดหยุ่นเพื่อให้ผ้เู รียนสามารถเรียนรู้ผ่านสื่อเทคโนโลยี ได้มากขึน้ รวมถึงการปรับวิธกี ารวัดผล ประเมินผล และรับรองผลการเรียน : ขับเคลื่อนกองทุนสื่อการเรียนรู้และเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ : วิ จยั เชิ งยุทธศาสตร์เพื่อการพัฒนาการศึกษา ทัง้ ในหน่ วยงานวิจยั และกองทุนวิจยั ที่ม ี อยู่ ไปจนถึงการจัดตัง้ สถาบันวิ จยั ระบบการเรียนรู้แห่งชาติ : พัฒนากลไกระดับชาติ เพื่อเพิ่ มสมรรถนะครูและบุคลากรการศึกษา ด้านเทคโนโลยี และสื่อเพื่อการเรียนรู้

---------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การจัดการศึกษาของประเทศ_๑๑๗

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวิตของคนในเมือง โดย คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง (ร่าง) ฉบับวันที ่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๔

ความนํา

มนุษย์เป็นสัตว์สงั คม จําเป็ นต้องร่วมกันสร้างบ้านแปลงเมือง เพื่อให้สามารถดํารงอยู่ สร้าง ความเจริญเติบโตและเข้มแข็ง ให้ผู้คนมีชวี ติ ความเป็ นอยู่ทด่ี ขี น้ึ และสะดวกสบายขึน้ ปจั จุบนั ในทุก สังคมโลก เมืองมีบทบาทสําคัญในการเป็ นศูนย์กลางการเมือง การปกครอง และการพัฒนาทัง้ ทาง เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา ความรู้ เทคโนโลยี ทัง้ ภายในประเทศและเชื่อมโยงกับ สังคมโลก ปจั จุบนั เมืองต่าง ๆ ในประเทศไทย มีสภาพเป็ น “เมืองไม่น่าอยู่” ไม่สามารถทําหน้ าที่เป็ น ศูนย์กลางของการพัฒนาที่ด ี สร้างความทุกข์และความเครียดให้แก่ผคู้ นที่จาํ เป็ นต้องอาศัยอยู่และ เข้ามาทํางาน โดยปญั หาเกิดขึน้ กับคนยากจนรุนแรงมากกว่า จําเป็นต้องแก้ไขถึงขัน้ ปฏิรปู

สภาพปัญหา

ปญั หาของเมืองในปจั จุบนั โดยเฉพาะในเมืองหลวงและเมืองใหญ่ ๆ สรุปได้ดงั นี้ ในปี พ.ศ. ๒๔๙๓ มีประชากรในเขตเมือง ประมาณ ๓ ล้านคน จากประชากรทัง้ ประเทศ ประมาณ ๒๐ ล้านคน ปจั จุบนั มีประชากรในเขตเมือง กว่า ๒๓ ล้านคน จากจํานวนทัง้ สิน้ ๖๘ ล้าน คน 1 สัดส่ วนประชากรในเขตเมือง เพิ่มจากร้อยละ ๑๗ เป็ นกว่าร้อ ยละ ๓๔ ในปจั จุบนั มีการ คาดการณ์ ว่า ประชากรในเขตเมือ งจะเพิม่ ถึงร้อยละ ๔๗ ในปี พ.ศ. ๒๕๗๐ ทัง้ นี้ หากนับรวม ประชากรในเขตปริมณฑลของเมือง ปจั จุบนั ประชากรในเขตเมืองน่าจะมากกว่าร้อยละ ๕๐ แล้ว ปญั หาประชากรที่เพิม่ ขึน้ อย่างรวดเร็ว ประกอบกับการพัฒนาทีไ่ ม่เป็ นระบบและไม่ถูกต้อง ก่อให้เกิดปญั หาแก่เมืองในทุกด้าน ดังนี้ ๑. ปัญหาการจราจร ทีบ่ นทอนคุ ั่ ณภาพชีวติ ของผูค้ นอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน สร้างปญั หาทัง้ ทาง ร่างกายและจิตใจ ทําลายผลิตภาพและทําลายเศรษฐกิจอยูต่ ลอดเวลา แม้เมืองใหญ่อย่าง เชียงใหม่ก็ยงั ไม่มรี ะบบขนส่งมวลชนราคาถูกอย่างทัวถึ ่ ง ทําให้ผคู้ นต้องใช้รถยนต์หรือ รถจักรยานยนต์ ทําให้ต้องแบกรับค่าใช้จ่าย และทําให้มกี ารใช้พลังงานอย่างฟุ่มเฟื อย การใช้จกั รยานยนต์ ซึง่ เป็ นพาหนะเพื่อการกีฬา(Sport vehicle) มาเป็ นพาหนะเพื่อการ คมนาคมขนส่ง ทําให้เสีย่ งอันตรายสูงมาก

1

ทีม่ า: Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2008 Revision and World Urbanization Prospects: The 2009 Revision,

http://esa.un.org/wup2009/unup/.

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๑๘

๒. ปัญหาการขาดชีวิตชุมชน ต่างคนต่างอยู่ ขาดสถานทีแ่ ละกลไกเชื่อมโยงผูค้ นในสังคม ให้อยูร่ ว่ มกันเป็ นชุมชนทีเ่ ข้มแข็ง ๓. ปัญหาการขาดความมันคงในที ่ ่อยู่อาศัย ภาระค่าใช้จ่ายด้านที่พกั สูงมาก และขาด ความมันคง ่ โดยเฉพาะสําหรับผูม้ ีรายได้น้อยและผู้ ๔. ปัญหาอาชญากรรม ยาเสพติ ด และความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ๕. ปัญหาการขาดสถานพักผ่อนหย่อนใจและแหล่งเสริ มสร้างความผาสุก สงบเย็น เช่น สวนสาธารณะ ศูนย์ศลิ ปวัฒนธรรม สนามเด็กเล่น สถานปฏิบตั ธิ รรม ๖. ปั ญหาถนนหนทางและตรอกซอยที่ ท างเท้ าแคบหรือไม่ มีท างเท้ า และไม่มสี ิ่ง อํานวยความสะดวกแก่ ผู้พ ิก าร และผู้สูง อายุ ซึ่ง นับวันจะเพิ่มมากขึ้นทัง้ จํานวนและ สัดส่วน ๗. ปั ญหามลภาวะทัง้ ทางอากาศ ทางเสี ยง ทางนํ้ า สิ่ งแวดล้ อมอื่ นและทัศนะอุจาด ทัง้ จากลักษณะอาคารและป้ายโฆษณาทีร่ กรุงรังไปทัว่ ๘. ปัญหาแหล่งอบายมุขที่ มีอยู่มากมาย โดยเฉพาะรอบสถานศึกษา วัด และในบริเวณ ทีอ่ ยูอ่ าศัยของประชาชน ๙. ปัญหาการขาดความมันคงทางสั ่ งคม คนยากจน คนชายขอบ คนย้ายถิน่ เด็กและ เยาวชนถูกละเลยทอดทิง้ ๑๐.ปัญหาขยะล้นเกิ นและการกําจัดขยะที่ล้าสมัย ๑๑.ปัญหาการก่อสร้างที่ขาดการคํานึ งความปกติ สขุ ของชุมชน

สาเหตุของปัญหา

สาเหตุของปญั หาต่าง ๆ ของเมือง สรุปได้ดงั นี้ ๑. ปัญหาใหญ่ที่สุดของการพัฒนาเมือง คื อ ระบบการเมืองการปกครองที่ รวมศูนย์ อํานาจไว้ในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การรวมศูนย์อํานาจไว้ใ นส่ วนกลาง ทําให้ก รุง เทพฯ เติบโตจนเกินไป เพราะต้องทํา หน้ าที่ทงั ้ เป็ นเมืองหลวง เมืองศูนย์กลางการค้าและอุตสาหกรรม การศึกษา การคมนาคมขนส่ง และเมือ งท่า การรวมศูนย์เ หล่านี้ทําให้เ กิด การดึง ดูด ประชากรเข้ามาแออัด จนทําให้เ กิดปญั หา ยุง่ ยากซับซ้อนมากมาย ยากแก่การแก้ไข การแก้ปญั หาของกรุงเทพฯ โดยมีอํานาจเบ็ดเสร็จรวมศูนย์อยู่ในตัว กลับเป็ นการสร้าง ปญั หาให้แก่เมืองรอบ ๆ กรุงเทพฯ ทีช่ ดั เจนทีส่ ุด คือ การแก้ปญั หานํ้าท่วมกรุงเทพฯ ทําให้จงั หวัด ต่าง ๆ เช่น อยุธยา สุพรรณบุร ี อ่างทอง ต้องแบกรับภาระปญั หานํ้าท่วมขังอย่างยาวนาน ทุกปี การรวมศูนย์อํานาจไว้ท่รี ฐั บาลในส่วนกลางและส่วนภูมภิ าค ทําให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิน่ ไม่สามารถพัฒนาได้อย่างอิสสระและคล่องตัว แม้รฐั ธรรมนู ญแห่งราชอาณาจักรไทยจะมี บทบัญญํตทิ ่สี ่งเสริมการกระจายอํานาจอย่างชัดเจน แต่ผลการกระจายอํานาจในช่วงเวลาทีผ่ ่านมา เป็นการกระจายอํานาจทางการเมืองตามรูปแบบเป็ นหลักการกระจายอํานาจทางการเงินยังตํ่า (ดูรปู ) (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๑๙

รูปที่ ๑ ระดับการกระจายอํานาจด้านงบประมาณและด้านอํานาจการปกครอง ทีม่ า: Norris, Pippa. (2008) Driving Democracy: Do power-sharing institutions works? New York, Cambridge: Cambridge University Press. ๒. ปญั หาสํา คัญ ประการที่ส อง คือ การขาดสมดุล ของการพัฒ นาระหว่ างเมืองและ ชนบท ทําให้ชนบทขาดทัง้ แหล่งงานและโอกาสในความก้าวหน้าของชีวติ เช่น สถานศึกษา สถาน บริการสาธารณสุข และสิง่ อํานวยความสะดวกในชีวติ ราคาผลิตผลทางการเกษตรตํ่าเกินสมควร ทัง้ ข้าว และพืช ผัก ผลไม้ ต่าง ๆ โดยเฉพาะราคาที่เรือกสวนของเกษตรกร รวมทัง้ ความเสีย่ งต่อ อันตรายจากสารเคมีเป็ นพิษ ทีม่ กี ารโฆษณาทุกรูปแบบให้เกษตรกรใช้จนเกินสมควร ส่งผลให้ชาว ชนบทมีคุณภาพชีวติ ตกตํ่า หมดสิน้ หนทางทีจ่ ะอยู่ในชนบทได้ต่อไป ต้องย้ายถิน่ ฐานเข้าไปหางาน ทํา และหาโอกาสก้าวหน้าของชีวติ ในเมือง ๓. ปญั หาสําคัญประการที่สาม คือ การขาดทิ ศทาง เป้ าหมาย และนโยบายของการ พัฒนาเมืองในระยะยาวและขาดการแก้ไขปัญหาอย่างเป็ นระบบ การพัฒนาเมืองของประเทศ ไทยทัง้ อดีตและปจั จุบนั ตกอยูใ่ น ๓ ลักษณะของสังคมไทย คือ ๑) เป็ นสังคมรณรงค์ ชอบแก้ปญั หา แบบไฟไหม้ฟาง ตามกระแส ๒) เป็ นสังคมที่เน้ นแก้ปญั หาแบบโครงการ ไม่แก้เชิงระบบ ๓) เป็ น (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๐

สังคมที่แก้ปญั หาโดยบังเอิญ เช่น บังเอิญได้ผู้บริหารที่ดี ที่เก่ง พอเปลี่ยนผู้บริหาร การพัฒนาก็ หยุดชะงัก ๔. ปญั หาสําคัญประการที่ส่ี คือ การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน แม้กฎหมายจะ กําหนดให้ต้องทําประชาพิจารณ์ หรือ รับฟงั ความคิด เห็นประชาชนในการพัฒนาโครงการที่มผี ล กระทบต่อชีวติ ของประชาชนในชุมชน ผู้มอี ํานาจบริหารก็มกั หลีกเลีย่ ง เช่น ไปจัดประชาพิจารณ์ กับคนในชุมชนอื่นทีไ่ ม่มผี ลกระทบ ข้อสําคัญ แม้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จะเปลี่ยนเป้าหมายการพัฒนาจาก การมุ่งสู่ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมาเป็ นการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของประชาชน ตัง้ แต่ แผน พัฒนาฯ ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๔๐-๒๕๔๔) แล้ว แต่โครงการพัฒนาส่วนมากยังมุ่งความเติบโตทาง เศรษฐกิจ ไม่สนใจเรือ่ งคุณภาพชีวติ ของประชาชนเท่าทีค่ วร นอกจากนัน้ โครงการพัฒนาดังกล่าวยัง สร้างปญั หาให้แก่ประชน โดยเฉพาะคนยากคนจนที่ต้องถูกไล่ท่เี ป็ นประจํา โดยไม่มกี ารบรรเทา ความเดือดร้อนเท่าทีค่ วร

ข้อเสนอเพื่อการปฏิรปู

เพื่อให้สามารถแก้ปญั หาของประเทศได้ในระยะยาว ให้เมืองสามารถทําหน้าทีเ่ ป็ นศูนย์กลาง ของการพัฒนาที่มุ่ง แก้ปญั หาของประเทศ และพัฒนาคุ ณ ภาพชีว ิต ของทัง้ คนในเมือ งและคนทัง้ ประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมลํ้า ทัง้ ระหว่างคนใน เมืองและคนชนบทและผูค้ นทุกภาคส่วนในเมือง จําเป็นต้องมีการปฏิรปู ในเรือ่ งต่าง ๆ ดังนี้ ้ ในเรือ่ งต่าง ๆ ได้แก่ ๑. ต้องมีการกระจายอํานาจเพิ่ มขึน ๑.๑ การถ่ายโอนบทบาทและอํานาจตัด สินใจของราชการบริห ารส่วนกลางและส่ว น ภูมภิ าคให้แก่ทอ้ งถิน่ โดยรัฐบาลและหน่ วยราชการส่วนกลางทําหน้าที่ให้คําแนะนํ าทางวิชาการและ ตรวจสอบการทํางานของท้องถิ่น แทนบทบาทหน้ าที่ในการบริหารและการปกครองที่มอี ยู่เดิม เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีความอิสระและคล่องตัวมากขึน้ สามารถแก้ปญั หาของท้องถิน่ ได้อย่างแท้จริง ๑.๒ เพิ่ม สัด ส่ ว นงบประมาณให้แ ก่ ท้อ งถิ่น โดยลดบทบาทหน้ า ที่ร าชการบริห าร ส่วนกลางลง ให้ทําหน้ าที่เท่าที่จําเป็ นเช่นเดียวกับประเทศที่เจริญแล้วโดยมาก เช่น ด้านความ มันคง ่ ด้านการต่างประเทศ เป็ นต้น สัดส่วนของงบประมาณส่วนท้องถิน่ ควรเร่งให้ถงึ เป้าหมาย ร้อยละ ๓๕ โดยเร็ว โดย ลดงบอุดหนุนเฉพาะกิจลง และไม่ควรเบียดบังสัดส่วนงบประมาณนี้โดยนโยบายจากส่วนกลาง แล้ว บังคับให้ใช้งบประมาณในสัดส่วนของท้องถิน่ ซึง่ สัดส่วนร้อยละ ๓๕ นี้ ควรเพิม่ ขึน้ เรื่อย ๆ ตาม เจตนารมณ์เดิมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๑

๑.๓ ปรับ เปลี่ยนบทบาทของกรมส่ง เสริม การปกครองส่ ว นท้อ งถิ่น มิใ ห้ทํา หน้ า ที่ ควบคุมกํากับ แต่ให้ทําหน้ าที่ส่งเสริมและพัฒนาอย่างแท้จริง โดยควรพิจารณายุบกรมดังกล่าว ให้ เป็ นเพี ย งคณะกรรมการ และไปอยู่ ใ นสั ง กั ด ของสํ า นั ก นายกรั ฐ มนตรี แทนที่ จ ะอยู่ ท่ี กระทรวงมหาดไทย

๒. ต้ องมี ก ารกํา หนดเป้ าหมายและทิ ศ ทางการพัฒ นา เพื่ อให้ เ กิ ด สมดุล ระหว่างเมืองและชนบทและให้เกิ ดการเกื้อหนุนระหว่างเมืองและชนบท โดยกลไก ต่าง ๆ ดังนี้

๒.๑ กํ าหนดไว้ใ นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนบริห ารราชการ แผ่น ดินที่รฐั บาลจะต้อ งแถลงต่ อ รัฐ สภาตามรัฐ ธรรมนู ญ ตลอดจนแผนปฏิบตั ิร าชการของส่ ว น ราชการต่าง ๆ ๒.๒ จะต้องปรับสมดุล โดยเพิม่ การพัฒนาชนบทในด้านต่าง ๆ เช่น (๑) การพัฒนาระบบบริการสาธารณสุข (๒) การพัฒนาสถานศึกษา (๓) การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมในชุมชน เช่น การดูแลผูส้ งู อายุ ผูพ้ กิ าร ๒.๓ จะต้องพัฒนากลไกเพื่อเพิม่ รายได้ให้แก่ภาคชนบท เช่น การสร้างงานในชนบท การปรับปรุงราคาพืชผลทางการเกษตรให้ทดั เทียมกับราคาสินค้าอุตสาหกรรมและบริการ

๓. ลดการพัฒ นาที่ ก ระจุก ตัว ในกรุง เทพมหานคร และส่ ง เสริ ม ให้ มี ก าร กระจายศูนย์การพัฒนาไปอย่างเมืองหลัก เมืองรอง และเมืองรอบนอกอย่างเป็ น ระบบ โดย ๓.๑ หาแนวทางการลดขนาดกรุงเทพฯ ทัง้ ด้านกายภาพ และบทบาทในด้านต่างๆ โดยการ จํากัดการขยายตัวของศู นย์ความเป็ นเลิศในการให้บริการ (เช่น โรงเรียนชัน้ นํ า ศู นย์บริก ารทาง การแพทย์ ศูนย์วจิ ยั และพัฒนา) ในกรุงเทพมหานคร และสนับสนุ นให้สร้างศูนย์ความเป็ นเลิศในการ ให้บริการ (เช่น โรงเรียนสาขา ศูนย์บริการทางการแพทย์ ศูนย์วจิ ยั และพัฒนา) ในเมืองหลักหรือ เมืองรองในภูมภิ าคอื่นๆ แทน ๓.๒ ในขณะเดียวกัน การป้องกันและแก้ไขปญั หาต่างๆ ของชาวกรุงเทพมหานคร จะต้องไม่ สร้างผลกระทบทางลบให้กบั พีน่ ้องทีอ่ ยูใ่ นจังหวัดรอบนอกโดยไม่เป็ นธรรมอีกต่อไป ไม่ว่าจะเป็ นการ ป้องกันและแก้ไขปญั หานํ้าท่วม การผันนํ้ามาใช้ในกรุงเทพฯ หรือการจัดการขยะชุมชน เป็นต้น ๓.๓ กรุ ง เทพมหานครจํ า เป็ น ต้ อ งให้ แ ต่ ล ะเขตมีก ารบริห ารจัด การที่ค ล่ อ งตัว และมี ประสิทธิภาพในการทํางานกับประชาชนร่วมกันในแต่ละเขตมากขึน้ โดยการสร้างองค์การปกครอง ส่ ว นท้อ งถิ่น ย่อ ยขึ้น มาภายในกรุง เทพมหานคร เช่ น การจัด ตัง้ เทศบาลนคร ๔-๕ แห่ ง ในพื้น ที่ กรุงเทพมหานคร (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๒

๓.๓ กําหนดเป้าหมายการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของประชาชนในเมืองหลัก เมืองรอง และเมือง รอบนอก เพื่อเป็ นบรรทัดฐานและแนวทางการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของประชาชนในเขตเมืองต่างๆ ให้มมี าตรฐานคุณภาพชีวติ ทัดเทียมกันโดยเร็วทีส่ ุด ๓.๔ พัฒนาระบบโลจิสติกส์ และการขนส่งมวลชนระหว่างเมือง เพื่ออํานวยความสะดวกใน การเชื่อมต่อกับเมืองหลักในภูมภิ าคต่างๆ แทนทีก่ ารมุง่ เข้ามาใช้บริการในกรุงเทพมหานคร

๔. พัฒนาเมืองอย่างเป็ นระบบ ไม่ทาํ แบบรณรงค์ แบบเป็ นโครงการ หรือ โดยบังเอิ ญ ดังนี้

๔.๑ วางทิ ศทางและเป้ าหมายในการพัฒนาเมืองให้เป็ นรูปธรรมชัดเจนอย่างมีส่วนร่วม ๔.๑.๑ สร้างแนวทางการพัฒนาเมืองอย่างมีส่วนร่วม โดยการสร้างและเชื่อมโยง เครือข่ายของผูเ้ กีย่ วข้อง ทุกฝา่ ย และทุกระดับ ทัง้ ภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ องค์กรชุมชน ภาคเอกชน คณะกรรมการประชาสังคม สถาบันการศึกษา นักวิชาการรวมถึงปราชญ์ชาวบ้าน และ ภาคประชาชนทัวไป ่ ให้เ ข้ามามีส่วนร่วมกําหนดแนวทางการพัฒนาเมือง การปฏิบตั ิการ การ ประเมินผล และการดูแลรักษาเมืองร่วมกัน ๔.๑.๒ สร้างการจัดการ แลกเปลี่ ยนข้ อมูล และองค์ความรู้เพื่ อการพัฒนา เมือง จัดทําเป็ นข้อมูลสาธารณะเพื่อเผยแพร่ไปสู่เครือข่ายและประชาชน โดยใช้ส่อื ของรัฐให้เป็ น ประโยชน์ เพื่อเปิ ดพื้นที่ในการแลกเปลี่ยน สร้างจิตสํานึกสาธารณะ และเพิม่ ขีดความสามารถใน การตัดสินใจร่วมกัน ๔.๑.๓ จัดทําโครงการนําร่อง เพื่อให้เกิดการเรียนรู้ และการสร้างองค์ความรูจ้ าก การปฏิบตั จิ ริง โดยแบ่งโครงการนํ าร่องให้ครอบคลุมทัง้ ที่เป็ นการพัฒนาเชิงพืน้ ที่ และเชิงประเด็น นําไปสู่การสร้างรูปแบบการพัฒนาเมือง การสื่อสาร การตรวจสอบทีเ่ หมาะสมกับแต่ละพืน้ ที่ ๔.๑.๔ สนับสนุนให้เกิ ดกระบวนการศึกษา ค้นคว้าและวิ จยั และการสร้างองค์ ความรู้ เพื่อหาแนวทางการพัฒนาเมืองตามโครงสร้างระบบ ผูค้ น และวิถเี ชิงวัฒนธรรมของท้องถิน่ ๔.๒ การปฏิ รปู ผังเมืองและการพัฒนาเมืองอย่างมีส่วนร่วม ๔.๒.๑ เปลี่ยนกระบวนทัศน์ ของการวางผังเมือง ปรับแนวคิดการวางผังเมืองที่ เน้ น การควบคุ ม มาเป็ น นโยบายเพื่อ เอื้อ อํ า นวย โดยการ “คืน ” อํ า นาจการวางผัง เมือ งให้แ ก่ ประชาชนแต่ ล ะเมือ ง โดยการปฏิรูป องค์ก รปกครองท้อ งถิ่นและระบการถ่ ว งดุ ล การตัด สินใจใน ท้องถิ่น เพื่อให้เป็ นกลไกหลักในการวางผังและการจัด การพัฒนาเมือ งร่วมกับประชาชน ทําให้ บทบาทขององค์ ก รปกครองท้อ งถิ่น เป็ น องค์ก รของภาคประชาชนที่ม ีศ ัก ยภาพ และมีค วามรู้ ความสามารถ ตลอดจนมีความโปร่งใสในการทํางานร่วมกับประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ และมี ความสอดคล้องกับบริบทของท้องถิน่ ๔.๒.๒ การที่ จ ะต้ อ งมี แ นวทางของการพัฒ นาเมื อ งโดยมุ่ ง ให้ ค นเป็ น ศูนย์กลาง โดยการวางผัง การพัฒนา การจัดการ การใช้พ้นื ที่ของเมืองเพื่อสร้างความเป็ นธรรม (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๓

คุณภาพชีวติ และสังคมวัฒนธรรมทีด่ เี ป็ นแนวทางใหม่ในการพัฒนา มากกว่าการมุ่งพัฒนาทางวัตถุ หรือความมังคั ่ งทางเศรษฐกิ ่ จ ๔.๒.๓ กระจายทรัพยากรโดยปฏิ รปู ระบบกลไกภาษี จัดสรรงบประมาณลงสู่ ท้องถิน่ ตามนโยบายการกระจายอํานาจ และสร้างระบบแรงจูงใจทางภาษีเพื่อสามารถสร้างรายได้ ของท้องถิน่ เองในการพัฒนาเมือง ๔.๒.๔ สร้างกลไกร่วมระหว่างองค์กรปกครองท้ องถิ่ นกับประชาชนในการ พัฒนาเมือง ให้ทาํ งานร่วมกับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ และมีความสอดคล้องกับบริบทของ คนในเมืองในแต่ละท้องที่ อาทิ การสร้างกลไก หรือองค์กรเพื่อการพัฒนาเมืองต่างๆ หรือการสร้าง คณะกรรมการประชาสังคม เพื่อช่วยปรับระบบการจัดการงบประมาณของเมืองให้มคี วามยืดหยุ่น และสามารถกระจายให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้เต็มที่ ๔.๒.๕ ยุติการไล่รื้อ ชุมชน โดยไม่มีการแสวงหาทางออกร่ว มกัน และแผน รองรับในการสร้างความมันคงในที ่ ่ อยู่ให้ แก่ชุมชนที่ ถกู ไล่รื้อ การตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการ ต้องมีการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชนโดยเฉพาะผูไ้ ด้รบั ผลกระทบโดยตรง มีมาตรการทีส่ ามารถ แก้ปญั หาและสร้างการพัฒนาทีเ่ ป็ นธรรมให้กบั ทุกฝ่าย สร้างกลไกเพื่อบรรเทาผลกระทบจากการ พัฒนาแก่ผู้ได้รบั ผลกระทบจากการพัฒนาเมืองของภาครัฐและเอกชน ผ่านการชดเชยอย่างเป็ น ธรรม หรือสร้างโอกาสและทางเลือกในการพัฒนาให้แก่ผไู้ ด้รบั ผลกระทบ ๔.๓ การปฏิ รปู ที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมลํา้ ทางสังคม ๔.๓.๑ สร้างฐานข้อมูลการถือครองที่ ดินของรัฐ รัฐวิ สาหกิ จ วัด และเอกชน อย่างเป็ นระบบ โดยมีเครือข่ายองค์กรชุมชนเป็นผูร้ ว่ มปฏิบตั กิ าร สําหรับข้อมูลทีม่ อี ยู่แล้วต้องมีการ เชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่ วยงานอย่างมีประสิทธิภาพ แล้วเปิดเผยเป็ นข้อมูลสาธารณะ ๔.๓.๒ วางแผนการใช้ ที่ ดิ นในภาพรวมเพื่ อแก้ ปัญ หาความเหลื่ อมลํา้ โดย การศึกษาความเป็ นไปได้ในการใช้ทด่ี นิ ทุกส่วนของเมือง เพื่อนําไปสู่การวางผัง การวางแผน พัฒนา เมือง แผนทีอ่ ยูอ่ าศัย แผนการใช้พน้ื ทีส่ าธารณะ ทีช่ ่วยพัฒนาคุณภาพชีวติ และลดความเหลื่อมลํ้า ๔.๓.๓. นําที่ ดินรัฐ รัฐวิ สาหกิ จ หน่ วยราชการ รวมกองทัพ ที่ มิได้ใช้ประโยชน์ ในภารกิ จหลักของแต่ ละหน่ วยงาน มาบริหารจัดการ เพื่อสร้างที่อยู่อาศัย และชุมชนสําหรับผู้ม ี รายได้น้อย และสร้างพื้นที่สาธารณะและพื้นทีเ่ รียนรูข้ องสาธารณชนในเขตเมือง และไม่อนุ ญาตให้ หน่วยราชการนําพืน้ ทีท่ างราชการไปแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจ ๔.๓.๔ สร้างเครื่องมือในการปฏิ รปู ที่ดินเพื่อให้เกิ ดความเป็ นธรรม โดยเฉพาะ มาตรการด้านภาษีและกฎหมาย เพื่อให้เกิดการกระจายการถือครองทีด่ นิ สร้างกองทุนเพื่อการซือ้ ที่ดนิ เพื่อมาประโยชน์สาธารณะ สร้างการเจรจาต่อรอง รวมถึงคิดค้นเครื่องมืออื่นๆ ในการปฏิรูป ทีด่ นิ ๔.๓.๕. ควบคุ ม อัต ราค่ า เช่ า สํา หรับ พื้ น ที่ ที่ ทํา กิ น ต่ า งๆ ให้ เ หมาะสม เพื่อ กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจสําหรับผูค้ นในพืน้ ทีเ่ มือง และลดความเหลื่อมลํ้าระหว่างผูถ้ อื ครองทีด่ นิ และผูไ้ ม่มที ด่ี นิ ทํากินในเขตเมือง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๔

๔.๓.๖ สร้างกลไกส่ งเสริ มให้ ชุมชนและประชาคมวางแผนการใช้ ที่ดินชุมชน ของตน เป็ นผูพ้ ฒ ั นาและดูแลรักษาพืน้ ทีเ่ พื่อการเรียนรูแ้ ละนันทนาการ ไม่ว่าจะเป็ นพืน้ ทีส่ เี ขียว สวนสาธารณะ พื้นที่รมิ เส้นทางสัญจร หรือพื้นที่เพื่อให้เกิดกิจกรรมของผู้คนในเมือง เยาวชน เด็ก ผูส้ งู อายุ เป็ นต้น ๔.๔ การจัดการสิ่ งแวดล้อมเมือง ๔.๔.๑ เพิ่ มบทบาทภาคประชาชนในโครงสร้างคณะกรรมการระดับชาติ ที่ ทํา งานด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ ม อาทิ คณะกรรมการสิ่ง แวดล้อ มแห่ ง ชาติ คณะกรรมการผัง เมือ ง คณะกรรมการจัดทีด่ นิ แห่งชาติ คณะกรรมการอนุรกั ษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์และเมืองเก่า ๔.๔.๒ จัดตัง้ กองทุนสิ่ งแวดล้อมชุมชน และส่งเสริ มการจัดการสิ่ งแวดล้อม เมืองของชุมชน โดยใช้เครือข่ายองค์กรชุมชนเดิมทีม่ อี ยู่ให้เป็ นประโยชน์ เช่น การรักษาระบบคู คลองเพื่อฟื้นระบบนิเวศน์และช่วยป้องกันนํ้าท่วม ๔.๔.๓ ปรับปรุงกฏหมายที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเมืองและสิ่ งแวดล้อม อาทิ ปรับปรุงให้ พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร หรือข้อกําหนดท้องถิน่ ครอบคลุมประเด็นเกี่ยวกับคุณภาพ สิง่ แวดล้อมเมือง และเพิม่ ความสําคัญของผลกระทบทางสังคมและวัฒนธรรมต่อชุมชน ในการทํา รายงานผลกระทบสิง่ แวดล้อม ๔.๔.๔ สร้างจิ ตสํานึ กให้ คนเห็นคุณค่าของพื้นที่เกษตรกรรมต่ อคุณภาพชีวิต เมือง โดยเฉพาะการรักษาวัฒนธรรมเกษตรของชุมชนเกษตรกรรมรอบเมือง รวมไปถึงการสร้างให้ คนเมืองใช้การเกษตรขนาดเล็กเพื่อพึง่ พาตนเอง ใช้พน้ื ทีร่ กร้างว่างเปล่าในเมืองและพืน้ ทีอ่ าคารเพื่อ การเกษตรกรรม ปลูกพืชผักสวนครัว หรือปลูกปา่ ๔.๔.๕ สร้างกลไกภาษี เพื่อให้เกิ ดการปรับตัวเพื่อรับมือกับผลกระทบจากการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อาทิ พืน้ ทีเ่ กษตร พืน้ ทีส่ เี ขียว ควรเสียภาษีน้อยกว่าพืน้ ทีป่ ลูกสร้าง อาคารทีก่ ่อให้เกิดการใช้พลังงานและการเพิม่ อุณหภูมขิ องเมือง ๔.๔.๖ จัดการกับแหล่งอบายมุขที่ตงั ้ อยู่ในที่ผิดกฎหมาย เช่น ตัง้ อยู่ใกล้ศาสน สถาน สถานศึกษา และทีอ่ ยูอ่ าศัย ให้ไปอยูใ่ นย่านต่างหาก ๔.๔.๗ เพิ่ มสถานที่ พกั ผ่อนหย่อนใจ เช่น สวนสาธารณะ สนามเด็กเล่น แหล่ง เรียนรู้ สถานปฏิบตั ธิ รรม ๔.๔.๘ เพิ่ มพื้นที่ ท างเท้ าและสิ่ ง อํานวยความสะดวก สําหรับผู้สูงอายุแ ละผู้ พิการ ๔.๕ การสร้างความเป็ นชุมชนให้เกิ ดขึ้นในทุกระดับในทุกลักษณะการอยู่ร่วมกัน ๔.๕.๑ เปิ ดโอกาสให้ ชุมชนหลากหลายรูปแบบมีส่วนร่วมในการพัฒนาเมือง โดยครอบคลุมทัง้ ชุมชนที่ม ี “พื้นที่ร่วมกัน” อาทิ อยู่อาศัย ทํามาหากินในที่เดียวกัน และชุมชนที่ม ี “ประเด็นร่วมกัน” อาทิ มีความสนใจร่วมกัน เผชิญปญั หาร่วมกัน

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๕

๔.๕.๒ เชื่ อมโยงเครือข่ายของคนและชุมชนลักษณะต่ างๆ เพื่อเป็ นกลไกใน การพัฒนาพื้นที่และพัฒนาเมืองอย่างมีส่วนร่วมด้วยกัน เปิ ดโอกาสให้คนได้มเี ครือข่าย มีพ้นื ที่ และมีโอกาสในการทํางานร่วมกัน ๔.๕.๓ จัดตัง้ กองทุนชุมชนที่ หลากหลาย เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องทางนโยบาย และเปิดโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรสําหรับกลุ่มคนทีห่ ลากหลาย อาทิ กองทุนสิง่ แวดล้อมชุมชน กองทุนเพื่อการอนุ รกั ษ์และฟื้ นฟูย่านเมืองเก่า กองทุนเพื่อการพัฒนาเยาวชน กองทุนพัฒนาทีอ่ ยู่ อาศัย ๔.๕.๔ สร้างกิ จกรรมและกลไก เพื่อส่งเสริ มให้เกิ ดการดํารงรักษาและพัฒนา ความเป็ นชุมชนของคนในเมือง

-------------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู เพื่อคุณภาพชีวติ ของคนในเมือง_๑๒๖

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรม ด้านสาธารณสุขในประเทศไทย โดย นายแพทย์วชิ ยั โชควิวฒ ั น (ร่าง) วันที1่ 1 เมษายน 2554

บทนํา ช่วงห้าทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบความสําเร็จในการพัฒนาการสาธารณสุขใน เรือ่ งสําคัญๆ ถึงขัน้ เป็ นทีย่ อมรับในระดับนานาชาติ 5 เรือ่ ง ได้แก่ 1. การวางแผนครอบครัว ทําให้จาํ นวนประชากรไทยปจั จุบนั มีประมาณ 65 ล้านคน เทียบกับฟิ ลปิ ปิ นส์ซ่งึ มีจํานวนประชากรใกล้เคียงกับไทย เมื่อประเทศไทยเริม่ “นโยบายวางแผน ครอบครัวโดยสมัครใจ” อย่างเป็ นทางการเมื่อ ปี พ.ศ. 2513 ปจั จุบนั ฟิลปิ ปินส์มจี าํ นวนประชากรถึง 90 ล้านคน ก่อนรัฐบาลจะตัดสินใจเริม่ นโยบายวางแผนครอบครัว มีความเห็นขัดแย้ง (Controversy) ว่า ตราบใดที่ประชากรยังมีปญั หาความยากจน และส่ว นใหญ่ มอี าชีพเกษตรกรรม ควรจะมีนโยบาย วางแผนครอบครัวหรือไม่ หรือควรพัฒนาประเทศให้เจริญถึงขีดหนึ่งเสียก่อน สุดท้ายประเทศไทย ตัดสินใจดําเนินนโยบายวางแผนครอบครัวควบคู่กบั การพัฒนาประเทศ และประสบความสําเร็จน่ า พอใจ ปจั จุบนั แม้จาํ นวนประชากรเพียง 65 ล้านคน ก็ยงั มีปญั หาการแย่งชิงทรัพยากร ทัง้ ทีด่ นิ นํ้ า บริการด้านการศึกษา สาธารณสุข และอื่นๆ อีกมากมาย ข้อสําคัญคือมีความไม่เป็ นธรรมและความ เหลื่อ มลํ้าในการเข้าถึง ทรัพ ยากรและบริการพื้นฐานของประเทศเป็ นอันมาก หากประชากรของ ประเทศมีจาํ นวนถึง 90 ล้านคน ปญั หาจะรุนแรงมากกว่านี้มาก 2. การพัฒนาระบบบริ การสาธารณสุข และการสาธารณสุข มูล ฐาน การ ประกาศนโยบายเมือ่ ปี พ.ศ. 2518 ให้มโี รงพยาบาลอําเภอทุกอําเภอของรัฐบาลทีม่ าจากการเลือกตัง้ ชุดแรก หลังเหตุการณ์วนั ที่ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 การประกาศนโยบายสาธารณสุขมูลฐาน เพื่อ ขานรับนโยบาย “สุขภาพดีถ้วนหน้า เมื่อปี 2543” (Health For All By the Year 2000) ขององค์การ อนามัยโลก ตัง้ แต่ตน้ ทศวรรษ 2520 และการดําเนินนโยบาย “ทศวรรษการพัฒนาชนบท” ตัง้ แต่ก่อน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525 – 2529) ทําให้มกี ารสร้างโรงพยาบาล ชุมชนจนครบทุกอําเภอ และการสร้างสถานีอนามัยครบทุกตําบลในประเทศไทย ส่งผลสําคัญทําให้ สัดส่วนงบประมาณของกระทรวงสาธารณสุข ลงสู่ชนบทในสัดส่วนสูงกว่าในเขตเมือง (ดูภาพที่ 1) และทําให้ประชาชนสามารถไปรับบริก ารใกล้บ้า นได้มากขึ้น (ดู ภาพที่ 2) การประกาศนโยบาย (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๒๗

สาธารณสุขมูลฐานนอกจากมีการพัฒนาระบบอาสาสมัครสาธารณสุขขึน้ ทัวประเทศแล้ ่ ว ผลสําคัญคือ การสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในงานสาธารณสุข ให้ทุกภาคส่วนตระหนักหรือมีบทบาทใน งานสาธารณสุข (All For Health) และการมองสุขภาพครอบคลุมทุกมิติ ทัง้ กาย จิตและสังคม 3. การรณรงค์เพื่ อการไม่สูบบุหรี่ ประเทศไทยประสบความสําเร็จอย่างสูงในการ รณรงค์เ พื่อ การไม่สูบบุห รี่ โดยมีก ฏหมายควบคุ มทัง้ ผลิต ภัณ ฑ์ยาสูบ และกฏหมายควบคุ มการ บริโภคยาสูบที่ก้าวหน้ าอย่างมาก มีนโยบายของรัฐที่สนับสนุ นการรณรงค์เพื่อการไม่สูบบุหรีอ่ ย่าง เข้มแข็งและต่อเนื่อง มีขบวนการภาคประชาชน และภาคประชาสังคมที่เข้มแข็งและกว้างขวาง และ ขับเคลื่อ นงานด้านนี้อ ย่างเป็ นระบบ บนฐานความรู้ทงั ้ กว้างและลึก ข้อ สําคัญ มีก ารสร้างองค์ก ร นวัตกรรมทางสังคม คือ สํานักงานกองทุนสนับสนุ นการสร้างเสริมสุขภาพ ทีใ่ ช้เงินจากภาษีบุหรีแ่ ละ ภาษีเหล้า มาทํางานเชิงรุกเพื่อสุขภาพในความหมายทีก่ ว้างขวางอย่างแท้จริง 4. การป้ องกันและแก้ ไขปั ญหาเอดส์ ไทยเป็ นประเทศแรกในเอเชียที่มกี ารแพร่ ระบาดและได้รบั ผลกระทบจากปญั หาเอดส์ เร็วที่สุด และกว้างขวางที่สุด แต่ประเทศไทยสามารถ แก้ปญั หาได้ทงั ้ ในด้านการลดอัตราผูต้ ดิ เชือ้ รายใหม่ ด้วยโครงการถุงยางอนามัยร้อยเปอร์เซ็นต์ และ ให้ผปู้ ว่ ยเอดส์สามารถเข้าถึงยาถ้วนหน้าได้ตงั ้ แต่ ปี พ.ศ. 2546 ทีส่ ําคัญประเทศไทยสามารถพัฒนา องค์กรภาคประชาชน และภาคประชาสังคม รวมทัง้ กลุ่มผู้ติดเชื้อ ทําให้สามารถรณรงค์แก้ปญั หา อื่นๆ เช่น การกีดกันและรังเกียจ ตลอดจนการคุม้ ครองสิทธิต่างๆ และการพัฒนาคุณภาพของงาน ป้องกันและแก้ไขปญั หาเอดส์ได้อย่างมีพลังและตรงทิศทาง 5. การสร้างหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้ า ประเทศไทยสามารถสร้างหลักประกัน สุขภาพให้แก่ประชาชนชาวไทย และยังได้ขยายครอบคลุมประชากรที่รอพิสูจน์สญ ั ชาติได้ดว้ ย ข้อ สําคัญได้เปลีย่ นกระบวนทัศน์การให้บริการสาธารณสุขแก่ประชาชนจาก “การสงเคราะห์” ตัง้ แต่เริม่ ตัง้ โรงพยาบาลแห่งแรกของประเทศที่ศริ ริ าช และตามที่บญ ั ญัตไิ ว้ในรัฐธรรมนู ญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2517 เป็ น “สิทธิ” ตามพระราชบัญญัตหิ ลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ความสําเร็จทัง้ 5 ประการดังกล่าวแล้ว ทําให้ภาพรวมของการสาธารณสุขของประเทศไทย มีความเจริญและพัฒนาขึน้ มาก อย่างไรก็ด ี ยังมีปญั หาที่ต้องแก้ไขอีกมาก โดยเฉพาะปญั หาความ เหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรม ซึง่ เป็ นปญั หาใหญ่และยังฝงั รากลึก เป็ นปญั หาเชิงโครงสร้างและเชิง ระบบ ที่ต้องมีการแก้ไขอย่างจริงจัง ไม่เช่นนัน้ จะเป็ นเชื้อปะทุของความขัดแย้งและความรุนแรง ต่อไป

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๒๘

สภาพปัญหา ปญั หาความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านการสาธารณสุขในประเทศไทย สรุปได้ 3 ประการ ได้แก่ 1. ปญั หาความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็นธรรม ระหว่าง เมืองหลวง – เมือง – ชนบท 2. ปญั หาความเหลื่อมลํ้า และความไม่เป็ นธรรมระหว่างระบบบริการสาธารณสุ ข 3 ระบบ คือ สวัสดิการข้าราชการ ประกันสังคม และระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ซึง่ ต่อไปจะขอ เรียกสัน้ ๆ ว่า “ระบบบัตรทอง” 3. ปญั หาความเหลื่อมลํ้า และความไม่เป็นธรรมระหว่าง วิชาชีพกับประชาชน จะขออธิบายสภาพปญั หาแต่ละด้าน โดยสังเขป ดังนี้

1. ปั ญหาความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรมระหว่าง เมืองหลวง – เมือง – ชนบท ระบบการเมืองการปกครองของประเทศทีร่ วบอํานาจไว้ท่รี ฐั บาลกลาง และระบบ เศรษฐกิจแบบทุนนิยมทีป่ ระเทศไทยยึดถือมานาน ทําให้ความเจริญ และความมังคั ่ งทุ ่ กอย่าง รวมทัง้ ทรัพยากรสาธารณสุข รวมศูนย์อยู่ในเมืองหลวงและเมืองใหญ่ กระจายไปน้ อยกว่าที่ควรสู่ชนบท ตามระบบ “มือใครยาว สาวได้สาวเอา” แม้จะ “เคย” มีการให้ความสําคัญกับการพัฒนาชนบทใน “ทศวรรษแห่ง การพัฒนาชนบท” แต่ ก็มคี ่ าเหมือ นเพียงหยดนํ้ าในทะเลทราย ข้อ สําคัญ นโยบาย ดัง กล่ าวมีผ ลเฉพาะต่ อ หน่ ว ยงานในกระทรวงสาธารณสุ ขเท่ านั น้ ไม่ค รอบคลุ มถึง หน่ ว ยงานใน กระทรวงศึก ษาธิก าร ได้ แ ก่ โรงเรีย นแพทย์ต่ า งๆ กองทัพ และภาคเอกชน แม้ใ นกระทรวง สาธารณสุขเอง เมื่อมีโครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็งก็มคี วามพยายามเพิม่ การลงทุนใน เมืองหลวงและเมืองใหญ่มากกว่าในชนบท ผลคือ เมืองใหญ่โดยเฉพาะเมืองหลวงมีทรัพยากรต่างๆ มากมาย จนบางกรณี “ล้นเกิน” ขณะทีเ่ มืองเล็กและชนบท ขาดแคลนสิง่ ทีจ่ าํ เป็ น เกิดสภาพทีภ่ าษา อีสาน สรุปว่า “ไหใหญ่ลน้ ไหน้อยบ่เต็ม” ทรัพ ยากรสาธารณสุขทุกประเภท มีค วามเหลื่อมลํ้าและความไม่เ ป็ นธรรม อย่างชัด เจน (ดูภาคผนวก) สะท้อนจากสัดส่วน แพทย์ ทันตแพทย์ ต่อประชากรในภูมภิ าคต่างๆ (ภาพที่ 1 – 5) และภาระงานของแพทย์ในชนบท เปรียบเทียบกับภาระงานของแพทย์ใ น รพ.ในเมืองหลวง รพ. มหาวิทยาลัย และในภาคเอกชน (ตารางที่ 1) ปจั จุบนั งบลงทุนของโรงเรียนแพทย์ทงั ้ 17 แห่ง ซึ่งล้วนตัง้ อยู่ในเมืองหลวงและเมืองใหญ่ มากกว่างบลงทุนของกระทรวงสาธารณสุขทัง้ ประเทศ นโยบายการพัฒนาประเทศไทยให้เป็ นศูนย์กลางสุขภาพนานาชาติ (Medical Hub) มีขอ้ ดี คือ สามารถนํ าเงินตราเข้าประเทศและสร้างรายได้ให้แก่คนจํานวนหนึ่ง แต่มผี ลกระทบทําให้เกิด ความเหลื่อมลํ้าและความเป็ นไม่ธรรมในระบบบริการสาธารณสุขถ่างกว้างขึน้ เพราะเป็ นแหล่งจ้าง งานที่ใ ห้ค่าจ้างสูง ควบคู่ก ับภาระงานที่ล ดลง จึงดึงดูดทรัพยากรกําลังคน โดยเฉพาะสาขาที่ขาด (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๒๙

แคลน ได้แก่ แพทย์ พยาบาล ทัง้ ทางตรงและทางอ้อม จากชนบทสู่เมือง จากเมืองเล็กสู่เมืองใหญ่ และจากเมืองใหญ่ส่เู มืองหลวง

2. ปั ญหาความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรมระหว่างระบบบริ การ สาธารณสุข 3 ระบบ ปจั จุบนั ระบบสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ทีด่ ูแลโดย กรมบัญชีกลาง เป็ นระบบที่ใช้จ่ายเงินภาษีอากรของประเทศในอัตราสูงสุด และเป็ นระบบทีม่ คี วาม ฉ้ อฉลมากที่สุด กล่าวคือ ดูแลข้าราชการและครอบครัวราว 5 ล้านคน แต่ ใช้เงินในปี ง บประมาณ 2553 กว่า 6 หมื่นล้านบาท เฉลี่ยคนละประมาณ 12,000 บาทต่ อปี ขณะที่ระบบบัตรทองซึ่งดูแล ประชากร 47 – 48 ล้า นคน ใช้เ งิน ในปี ง บประมาณ 2552 เพียง 93,999.41 ล้า นบาท เฉลี่ย ประมาณ คนละ 1,958.46 บาทต่ อ ปี ระบบสวัส ดิก ารรัก ษาพยาบาลข้า ราชการเป็ นระบบที่ม ี ประสิท ธิภ าพตํ่ า สุ ด เพราะเป็ น ระบบเดีย วที่ใ ช้ระบบการเงิน การคลัง แบบการจ่า ยตามรายการ ให้บริการ (Fee-For-Service) ขณะที่ระบบบัตรทองและประกันสังคมเป็ นระบบเหมาจ่ายรายหัว (Capitation) ข้อแตกต่ างระหว่ างระบบการเงินการคลังใน 2 ระบบ คือ ระบบการจ่ายตามรายการการ ให้บริการจะเปิ ดให้ผู้รบั บริการเลือกใช้บริการได้โดยเสรี และเปิ ดให้แพทย์และโรงพยาบาลมีเสรีใน การให้บริการตรวจรักษาชนิดแทบไม่มขี อ้ จํากัด แพทย์และโรงพยาบาลมีเสรีในการให้บริการการตรวจและรักษาแทบไม่มขี ้อจํากัด เพราะ ระบบการควบคุมตรวจสอบอ่อนแอ หละหลวมมาก ระบบยาซึ่งมีเพดานการจ่ายคือ บัญชียาหลัก แห่งชาติของไทยเป็ นบัญชีท่แี ปลกประหลาดกว่าประเทศใดในโลก เพราะเป็ นบัญชียา “สูงสุด” ที่ อนุ ญาตให้จ่ายได้ โดยมีจํานวนรายการยากว่า 8 ร้อยรายการ ขณะที่บญ ั ชี “ยาจําเป็ น” (Essential Drug List) ขององค์การอนามัยโลก มีประมาณ 3 ร้อยรายการเท่านัน้ นอกจากมีบญ ั ชียาซึง่ มีรายการ มากกว่ าขององค์ก ารอนามัยโลกเกือ บ 3 เท่ าแล้ว ระบบสวัส ดิก ารรัก ษาพยาบาลข้าราชการยัง เปิดทางให้แพทย์ และโรงพยาบาลสามารถใช้ดุลยพินิจจ่ายยานอกบัญชียาหลักได้ดว้ ย ขณะที่รายการยาและการตรวจรัก ษาที่แ ทบไม่มเี พดานจํากัด โรงพยาบาลทัง้ ของรัฐและ เอกชนยังมีแรงจูงใจสูงในการที่จะให้บริการที่ “เกินจําเป็ น” แก่ขา้ ราชการ เพราะยิง่ ให้บริการจะยิง่ เพิม่ รายได้ให้แก่โรงพยาบาล โดยรายได้ดงั กล่าวโรงพยาบาลของรัฐไม่ต้องส่งเป็ นรายแผ่นดินตาม พระราชบัญ ญัติว ิธ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 แต่ สามารถเก็บเป็ นเงินบํารุง หรือ เงินรายได้ของ โรงพยาบาลซึง่ โรงพยาบาลสามารถใช้จา่ ยเองได้โดยมีเพียงระเบียนหลวมๆ กํากับไว้เท่านัน้ ระบบการควบคุมจรรยาบรรณวิชาชีพที่อ่อนแอ เพราะองค์กรวิชาชีพโดยเฉพาะแพทยสภา นอกจากมีองคาพยพที่จํากัดมาก ไม่สามารถทํางานเชิงรุกในด้านการควบคุมจรรยาบรรณวิชาชีพ ของแพทย์แล้ว ปจั จุบนั ยังกลายสภาพเป็ น “สหภาพวิชาชีพ” โดยกฏหมายเปิ ดช่องให้เป็ นองค์กร “ของแพทย์ โดยแพทย์ และเพื่อแพทย์” โดยสิทธิขาด แทนที่จะเป็ นองค์กรที่ทําหน้ าที่ “คุ้มครอง (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๐

สวัสดิภาพของประชาชน” ตามเจตนารมณ์ ท่แี ท้จริงของกฏหมาย ความอ่ อนแอของระบบควบคุม จรรยาบรรณวิชาชีพดังกล่าว ส่งผลให้ไม่สามารถกํากับดูแลให้แพทย์และโรงพยาบาลให้บริการการ ตรวจ และการรักษาตามกรอบของจรรยาบรรณวิชาชีพได้ ในอดีต การแพทย์ตกอยูภ่ ายใต้อทิ ธิพลครอบงําของธุรกิจยา ปจั จุบนั การแพทย์ตกอยู่ภายใต้ อิทธิพลของธุรกิจโรงพยาบาลด้วย อิทธิพลของธุรกิจยาและธุรกิจโรงพยาบาลแผ่ซ่านไปทัวประเทศ ่ นอกจากในโรงพยาบาลเอกชนซึ่ง เป็ นธุรกิจโดยตรงแล้ว ยังครอบคลุมไปถึงโรงพยาบาลของรัฐ ตลอดทัง้ องค์กรวิชาชีพด้วย ตัวอย่างทีช่ ดั เจนทีป่ รากฏเป็ นข่าวครึกโครมเมือ่ ต้นปีน้ี คือ ปญั หาการจ่ายยารักษาข้อเสื่อมที่ ไม่มหี ลักฐานทางการแพทย์ชดั เจนว่า มีประสิทธิศกั ย์ (Efficacy) ในการรักษา และยิง่ พิจารณาความ คุม้ ค่า (Cost – Effectiveness) แล้วยิง่ ไม่มคี วามคุม้ ค่า ยารายการนี้กรมบัญชีกลางได้แสดงความกล้า หาญให้ระงับการเบิกจ่าย แต่กลับมีแพทย์ผเู้ ชีย่ วชาญออกมาขัดขวาง ตัวอย่างทีแ่ สดงความอัปยศในวงการวิชาชีพเช่นนี้มมี ากมาย ระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ ปจั จุบนั เป็ นระบบทีท่ ําให้เกิดความเหลื่อมลํ้าอย่าง รุนแรงกับอีกสองระบบคือ ประกันสังคม และระบบบัตรทอง เป็ นระบบที่ยอมให้อทิ ธิพลของธุรกิจยา และธุรกิจโรงพยาบาลครอบงําวิชาชีพได้สงู สุด ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมทีต่ อกยํา้ ซํ้าเติมประชาชนทุกครัง้ ทีไ่ ปรับบริการ คือ ทุก คนจะถู ก ถามว่าใช้ส ิทธิอ ะไร ถ้าเป็ นสิทธิข้าราช หรือจ่ายเงินเองหรือมีระบบประกันเอกชนเสริม เพิม่ เติมจะได้รบั บริการแบบหนึ่ง แต่ถ้าเป็ นระบบประกันสังคมหรือระบบบัตรทองจะได้รบั บริการอีก แบบหนึ่ง หลักการของจรรยาบรรณวิชาชีพสามารถคุ้มครองประชาชนได้เพียงส่วนหนึ่งเท่านัน้ ตัว ตัดสินอยู่ทผ่ี ลประโยชน์ของธุรกิจยาและธุรกิจโรงพยาบาล มีแพทย์และโรงพยาบาลส่วนหนึ่งเท่านัน้ ทีย่ ดึ มันในหลั ่ กมนุ ษยธรรม และจรรยาบรรณวิชาชีพโดยไม่ยอมอยู่ภายใต้อทิ ธิพลครอบงําของธุรกิจ ยาและธุรกิจโรงพยาบาล แพทย์และโรงพยาบาลเหล่านี้ ต้องประสบกับปญั หาและบางกรณีถงึ ขัน้ “ขม ขืน่ ” กับปญั หาทีร่ มุ เร้า เช่น ทีโ่ รงพยาบาลอุม้ ผาง จังหวัดตาก เป็ นต้น ระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการในปจั จุบนั นับว่าเป็ นระบบ “อภิสทิ ธิ ์” เหนือระบบ ประกันสังคมและระบบบัตรทอง ขณะที่ขา้ ราชการและครอบครัวมีสทิ ธิเลือกไปรับบริการได้ตามใจ ชอบ โดยราชการเปิดช่องให้สามารถ “เบิกตรง” ได้ครอบคลุมกรณีคนไข้นอกแทนทีจ่ ะต้องจ่ายเงินทด รองไปก่อนเหมือนแต่ก่อน ซึง่ เป็ นการเพิม่ สวัสดิการให้แก่ขา้ ราชการแบบ “ไม่ยงั ้ คิด” และยังเป็ นการ เปิดช่องให้มกี ารทุจริตฉ้อฉล ทัง้ โดยแพทย์และข้าราชการดังปรากฏเป็นข่าวแล้ว ั หาความไร้ป ระสิท ธิภ าพและความฉ้ อ ฉลในระบบสวัส ดิก าร ทุ ก ครัง้ ที่จ ะมีก ารแก้ ไ ขป ญ รักษาพยาบาลข้าราชการจะมีเสียงคัดค้านของฝ่ายราชการซึง่ เป็ น กลุ่มทีม่ อี ทิ ธิพลทางการเมืองการ ปกครองสูงสุด วาทกรรมที่มกี ารหยิบยกขึน้ มาอ้างเสมอคือ ข้าราชการมีเงินเดือนน้ อย รัฐจึงต้องให้ (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๑

สวัสดิการด้านรักษาพยาบาลชดเชย วาทกรรมดังกล่าวเป็ นมายาคติ(myth)ไม่ใช่ความจริง เพราะ ่ และสูงกว่าชาวไร่ชาวนา และ ปจั จุบนั ข้าราชการ ส่วนใหญ่มเี งินเดือนสูงกว่าผูใ้ ช้แรงงานทัวไปมาก แรงงานนอกระบบอื่นส่วนใหญ่เป็ นอันมาก ทางด้านประกันสังคม ปญั หาความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมลํ้าสําคัญมี 2 ประการ ประการแรก ผูป้ ระกันตนจํานวนเกือบ 10 ล้านคน ในปจั จุบนั เป็ นกลุ่มเดียวทีต่ ้องเสียภาษี สองต่อ ต่อแรกคือการเสียภาษีเหมือนประชาชนทัวไป ่ ต่อทีส่ องคือต้องถูกหักเงินเดือนร้อยละไม่เกิน 1.5 เพื่อสมทบเป็ นค่ารักษาพยาบาล ขณะทีร่ ะบบสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ และระบบบัตร ทอง รัฐออกให้ทงั ้ หมดจากเงินภาษีอากร ประการที่ สอง ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม ได้รบั บริการทางการแพทย์คล้ายคลึงกับ ระบบบัตรทอง แต่สทิ ธิประโยชน์น้อยกว่า และประสิทธิภาพในการให้บริการตํ่ากว่า กล่าวคือ จ่ายให้ โรงพยาบาลแพงกว่าระบบบัตรทองแต่ให้บริการน้อยกว่า เมื่อมีกรณีพพิ าทระหว่างผูป้ ระกันตนกับผู้ ให้บริการ ทัง้ เรื่องมาตรฐานการรักษา และค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่ายเพิม่ ซึง่ อาจเป็ นเงินนับหมื่น นับแสน หรือนับล้าน องค์คณะ ผูช้ ข้ี าดในระบบคือ คณะกรรมการการแพทย์ ซึง่ มักเอียงข้างผู้ให้บริการ มากกว่าทีจ่ ะเห็นใจผูป้ ระกันตน รายละเอียด โปรดดูเรือ่ ง “บริการการแพทย์ประกันสังคม ถึงเวลาต้องปฏิรปู ” ของผูเ้ ขียน สําหรับระบบบัต รทอง เป็ นระบบที่ใ ช้จ่ายเงิน อย่างมีประสิท ธิภาพที่สุ ด ขณะเดียวกัน สามารถให้สทิ ธิประโยชน์และพัฒนาระบบบริการอย่างต่อเนื่อง สูงกว่าระบบสวัสดิการรักษาพยาบาล ข้าราชการ และระบบประกันสังคมหลายรายการ เช่น 1) มีร ะบบการจ่ า ยค่ า เสีย หายเบื้อ งต้ น เช่ น กรณี ต ายหรือ พิก าร ตามมาตรา 41 แห่ ง พระราชบัญญัตหิ ลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 เมื่อเริม่ ระบบดังกล่าวนี้ กําหนดเพดานการ จ่ายไว้ท่ี 50,000 บาท ปจั จุบนั เพิม่ เป็ น 2 แสนบาท สําหรับกรณีตาย และ 1.2 แสนบาท สําหรับกรณี พิการ โดยมีการพัฒนาระบบการพิจารณาจนสามารถจ่ายค่าเสียหายเบื้องต้นได้เฉลี่ยภายในเวลา 1 เดือนเท่านัน้ นับแต่เริม่ ระบบนี้ในปี พ.ศ. 2547 ถึงปจั จุบนั มีผู้ย่นื ขอรับค่าเสียหายราว 3.3 พันราย คณะกรรมการตัดสินจ่ายให้ราว 2.8 พันราย ทีเ่ หลือมีน้อยมากทีไ่ ปฟ้องร้องต่อศาล สิทธิดงั กล่าวนี้ ไม่มใี นระบบประกันสังคมและสวัสดิการข้าราชการ สองสามปี ท่ผี ่านมาภาค ประชาชนพยายามเสนอกฎหมายเพื่อเพิม่ ขอบเขตการจ่ายค่าเสียหายและให้ครอบคลุมประชาชนทัว่ ประเทศ แต่น่าแปลกใจที่ไม่มตี วั แทนข้าราชการและประกันสังคมออกมาสนับสนุ นกฎหมายนี้เลย คอยรอรับแต่ผลประโยชน์เท่านัน้ 2) ระบบบัตรทอง เป็ นผูร้ เิ ริม่ พัฒนาระบบบริการการแพทย์ฉุกเฉิน (Emergency Medical Service หรือ EMS) โดยใช้งบประมาณที่ต่ํากว่าทุกระบบอยู่แล้วสร้างระบบจนสําเร็จ สามารถ ให้บริการปฐมพยาบาลและขนส่งผู้ป่วยอุบตั เิ หตุและฉุ กเฉิน ณ จุดเกิดเหตุ สามารถลดการเสียชีวติ (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๒

และความพิการลงได้อย่างชัดเจน และได้พฒ ั นาเป็ นระบบแยกต่างหาก ขยายอานิสงส์ครอบคลุมถึง ระบบประกันสังคมและระบบสวัสดิการการรักษาพยาบาลข้าราชการด้วยแล้ว 3) ระบบบัตรทองมีความพยายามให้ประชาชนเข้าถึงยาจําเป็นเพิม่ ขึน้ ตลอดเวลา ควบคู่กบั การเพิม่ ประสิทธิภาพโดยการประหยัดค่าใช้จ่าย เช่น กรณีการทําซีแอลยาเอดส์ ยาโรคหัวใจ และยา มะเร็งรวม 7 รายการ ทําให้ผู้ป่วยเข้าถึงยาเพิม่ ขึน้ จํานวนมาก ตัวอย่างคือ ผู้ป่วยเอดส์ทด่ี ้อื ยา เคย เข้าถึงยาจําเป็ นสําหรับผูป้ ว่ ยดือ้ ยาทีต่ ดิ สิทธิบตั รเพียง 60 กว่าราย ทีเ่ หลือต้องเสียชีวติ เป็ นส่วนใหญ่ หลังทําซีแอลปีเศษ ผูป้ ว่ ยกลุ่มนี้ได้ยาเพิม่ ขึน้ ราว 7 พันราย ด้า นการประหยัด ค่ า ใช้จ่า ย ตัว อย่า งเช่ น การพัฒ นาระบบการจัด ซื้อ หายาและอุ ป กรณ์ การแพทย์ราคาแพง เช่น ขดลวดรักษาโรคหลอดเลือดหัวใจตีบ สามารถลดราคาจากชิ้นละกว่า 8 หมืน่ บาท เหลือเพียงหมืน่ บาทเศษ 4) ระบบบัตรทองมีโครงการสํารอง “ยากําพร้า” คือยาจําเป็ นต้องใช้เพราะเป็ นยาช่วยชีวติ หรือมีความจําเป็ นอื่นๆ เช่น ยาแก้พษิ กรณีอาหารเป็ นพิษจากเชือ้ กลุ่มเดียวกับโรคบาดทะยัก ซึง่ ทํา ให้ถึงตายได้ในเวลาค่อนข้างเร็ว โรคดังกล่าวระบาดนานๆ ครัง้ ทําให้บริษัทยาไม่สนใจผลิตหรือ นํามาจําหน่ าย เพราะราคาแพง ทํากําไรยาก และอาจขาดทุนด้วย เพราะยามีอายุ หากไม่ได้ใช้เมื่อ หมดอายุกต็ อ้ งทิง้ ไป 5) ระบบบัต รทองมีก ารพัฒ นาคุ ณ ภาพการให้บริก ารโดยการจัด “ระบบบริห ารจัด การ เฉพาะ” สําหรับโรคที่ต้องการการดูแลรักษาทีซ่ บั ซ้อน และมีค่าใช้จ่ายสูง เพื่อช่วยทัง้ คนไข้ให้ได้รบั บริการทีด่ ี และช่วยโรงพยาบาลเรือ่ งค่าใช้จา่ ย เช่น โรคเลือดออกง่ายฮีโมฟิเลีย ระบบบัตรทองจ่ายให้ สถานบริการคนละ 72,000 – 144,000 บาทต่ อปี สําหรับคนไข้อายุ 10 ปี ขน้ึ ไป กรณีเลือดออก รุนแรงหรือต้องผ่าตัดฉุ กเฉิน จ่ายเพิม่ ให้ในวงเงิน 120,000 บาทต่อครัง้ การนอนโรงพยาบาล และไม่ จํากัดจํานวนครัง้ การนอนโรงพยาบาล นอกจากนี้ยงั มีระบบบริหารจัดการเฉพาะสําหรับโรคทีต่ ้องการการดูแลรักษาทีซ่ บั ซ้อนและมี ค่าใช้จ่ายสูง เช่น โรคหลอดเลือดอุดตันในสมอง โรคกล้ามเนื้อหัวใจขาดเลือด โรคนิ่วในทางเดิน ปสั สาวะ โรคหอบหืด การผ่าตัดต้อกระจก โรคมะเร็ง เป็นต้น 6) ระบบบัตรทองมีการพัฒนาสิทธิประโยชน์ทงั ้ กรณีโรคเฉียบพลันและโรคเรือ้ รัง เพื่อเพิม่ คุณภาพชีวติ ลดการพึง่ พาโรงพยาบาล และประหยัดค่าใช้จา่ ย เช่น การริเริม่ ให้วคั ซีนป้องกันไข้หวัด ใหญ่แก่กลุ่มเสี่ยงสูง ซึ่งสามารถลดการเจ็บป่วย ลดอัตราตาย ลดภาระของครอบครัว และลดภาระ ของโรงพยาบาลลง โดยมีความคุม้ ค่าอย่างชัดเจน และการพัฒนาระบบล้างไตทางช่องท้อง ซึง่ ทําให้ คนไข้จําเป็ นต้องพึ่งพาโรงพยาบาลน้ อยลง เพราะส่วนใหญ่ สามารถทําเองได้ท่บี ้าน และมีการล้าง ของเสียออกจากร่างกายอย่างต่อเนื่อง ทําให้คุณภาพชีวติ ดีขน้ึ ด้วย

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๓

7) ระบบบัตรทองมีระบบสายด่วนให้คําปรึกษาหมายเลข 1330 เปิ ดให้บริการทุกวันตลอด 24 ชัวโมง ่ โดยจัดระบบบริการทีม่ คี ุณภาพและประสิทธิภาพอยู่ในเกณฑ์ดมี าก สามารถให้คําปรึกษา แก้ปญั หาทัง้ กรณีการใช้สทิ ธิและกรณีการใช้บริการ เพื่อความปลอดภัยของผูป้ ่วยและป้องกันการเสีย ค่าใช้จ่ายเองในราคาแพงโดยไม่สมควร ซึ่งบางกรณีอาจต้องเสียเงินเป็ นหมื่นเป็ นแสนหรือเป็ นล้าน ระบบดังกล่าวประกันสังคมจัดเฉพาะในวันเวลาราชการ ขณะที่ระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลของ ข้าราชการไม่มรี ะบบให้คาํ ปรึกษาอยูเ่ ลย ั หาดัง กล่ า วเป็ น ป ญ ั หาความเหลื่อ มลํ้ า และความไม่ เ ป็ น ธรรมที่ข้า ราชการและ ปญ ผูป้ ระกันตนในระบบประกันสังคมถูกละเลยโดยไม่สมควร ทัง้ ๆ ทีใ่ ช้เงินในระบบแพงกว่า

3. ปั ญ หาความเหลื่ อ มลํ้า และความไม่ เ ป็ นธรรม ระหว่ า งวิ ช าชี พ กับ ประชาชนโดยธรรมชาติแล้ว วิชาชีพโดยเฉพาะแพทย์และประชาชนต้องพึง่ พาซึง่ กันและกัน เมื่อ เจ็บป่วยประชาชนมักต้องพึ่งความรูค้ วามสามารถ ความเอาใจใส่และความไว้วางใจได้ของแพทย์ แพทย์ก็ต้อ งได้รบั ความเชื่อ ถือ ไว้ว างใจจากประชาชน วิชาชีพ ของตนจึง จะเจริญก้าวหน้ าและใช้ ประโยชน์ได้เต็มที่ ความสัมพันธ์อนั ดี ระหว่างแพทย์กบั ผูป้ ว่ ยจึงเป็นสิง่ สําคัญ ปญั หาความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมเกิดขึน้ เพราะเหตุปจั จัยหลัก 6 ประการ ได้แก่ ประการแรก ความรูท้ างการแพทย์พฒ ั นาไปมาก จนเป็นเทคนิคเฉพาะ ทําให้ประชาชนต้อง อยูใ่ นฐานะพึง่ พิงมากขึน้ ๆ ประชาชนโดยทัวไปพึ ่ ง่ ตนเองได้น้อยลง ประการที่สอง นอกจากการพัฒนาด้านความรูแ้ ล้ว เพื่อดํารงและพัฒนาความเป็ น “วิชาชีพ” แพทย์จาํ เป็ นต้องมี “อาชีวปฏิญาณ” หรือจรรยาบรรณ หรือจริยธรรมวิชาชีพและต่อมาได้ก่อตัง้ เป็ น องค์กรวิชาชีพ เพื่อควบคุมดูแลกันเองเหมือนสงฆ์ทต่ี อ้ งเอาใจใส่ทงั ้ “ธรรม” และ “วินัย” และมีการจัด องค์กรขึน้ ดูแลกันเอง องค์กรวิชาชีพ เช่น แพทยสภา มีหน้ าที่หลักในการพัฒนาวิชาชีพสองด้านคือ การพัฒนา มาตรฐานวิชาการ และการควบคุมด้านจรรยาบรรณ เพื่อเป้าหมายสําคัญคือ “การคุม้ ครองสวัสดิภาพ ของประชาชน” โดยสังคมไทยได้ออกกฎหมายให้แพทยสภาเป็ น “องค์กรอิสระ” ที่มอี ํานาจเบ็ดเสร็จ ทัง้ นิติบญ ั ญัติ บริห าร และ ตุ ล าการ และยังให้ก ารยอมรับให้ทําหน้ าที่เป็ นตัวแทนของแพทย์ใ น องค์กรอื่นๆ ด้วย น่ าเสียดายที่แพทยสภาไม่สามารถดํารงรักษาบทบาทหน้าทีท่ ่พี งึ ควรไว้ได้ ทัง้ นี้อาจเป็ นไป ตาม อมตพจน์ของลอร์ดแอ็คตันที่ว่า “อํานาจทําให้ฉ้อฉล อํานาจเบ็ดเสร็จทําให้ฉ้อฉลเบ็ดเสร็จ” (Power tends to corrupt , absolute power corrupts absolutely) ปจั จุบนั แพทยสภาได้กลายสภาพ เป็น “สหภาพแพทย์” ไปเกือบโดยสิน้ เชิง เพราะกฎหมายปจั จุบนั กําหนดให้คณะกรรมการแพทยสภาประกอบด้วยแพทย์ทงั ้ หมด ทํา ให้แพทยสภาปจั จุบนั กลายเป็ นองค์กร “ของแพทย์ โดยแพทย์ เพื่อแพทย์” ทําให้เกิดช่องว่างกับ (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๔

ประชาชนมากขึน้ เรื่อยๆ เป็ นปญั หาความเหลื่อมลํ้าและไม่เป็ นธรรมทีพ่ อกพูนมากขึน้ ๆ โดยเฉพาะ ในการทําหน้ าทีด่ า้ นตุลาการของแพทยสภา รวมทัง้ การแทรกแซงกระบวนการยุตธิ รรมของสังคม ที่ สําคัญคือ • การพิจารณาตัดสินคดีดา้ นจริยธรรมของแพทย์โดยเอนเอียงเข้าข้างแพทย์ • การแทรกแซงกระบวนการยุตธิ รรม ทัง้ ในขัน้ ตอนของตํารวจและขัน้ ตอนการพิจารณาคดี ของศาล โดย - การขอให้ตํ า รวจแจ้ง ต่ อ แพทยสภา เมื่อ มีก ารแจ้ง ความดํ า เนิ น คดีแ พทย์ใ น คดีอาญา เพื่อให้แพทยสภาทําความเห็นประกอบคดีตงั ้ แต่ตน้ - การแจ้งให้แพทย์และโรงพยาบาลส่งเวชระเบียนอันเป็ นหลักฐานสําคัญแห่งคดี ให้แพทยสภาตรวจสอบก่อนส่งให้แก่ผปู้ ่วยหรือตํารวจ ซึง่ อาจนําไปสู่การทําลาย หลักฐานหรือการปลอมแปลงเอกสารในคดี - การส่งแพทย์ผเู้ ชีย่ วชาญไปเป็ นพยานให้แพทย์ โดยหน้ าที่ แพทยสภาต้อ งดํา รงตนเป็ น กลางระหว่ างแพทย์ก ับประชาชน โดยยึด ความ ถู ก ต้ อ งเที่ย งธรรมทัง้ ทางวิช าการและจรรยาบรรณ เพื่อ ดํ า รงรัก ษาความเชื่อ ถือ ไว้ว างใจของ ประชาชนไว้ แต่ การดําเนินการในปจั จุบนั ของแพทยสภาทําให้ไม่ส ามารถดํารงสถานะความเป็ น กลาง และความน่ าเชื่อถือไว้ได้ ประการที่สาม ปจั จุบนั การแพทย์มกี ารพัฒนาจนแตกแขนงความเชีย่ วชาญออกไปมากมาย คนไข้คนเดียวมักต้องดูแลโดยแพทย์หลายคน ตามแขนงความเชี่ยวชาญ ทําให้เกิดปญั หา “ขาด แคลนแพทย์” เพิ่ม ขึ้น เรื่อ ยๆ บริก ารทางการแพทย์จ ึง อยู่ใ นสภาพที่อุ ป สงค์ม ากกว่ า อุ ป ทาน ตลอดเวลา และมีแต่จะมากขึน้ เรือ่ ยๆ ทําให้ประชาชนอยูใ่ นสถานะต้องพึง่ พิงแพทย์มากขึน้ ๆ ด้วย ประการที่ สี่ ระบบบริการสาธารณสุขปจั จุบนั ทัง้ ระบบบัตรทองและสวัสดิการข้าราชการซึ่ง ครอบคลุมประชากรกว่าร้อยละ 80 เป็ นระบบบริการทีร่ ฐั จัดให้ ระบบประกันสังคม แม้ผปู้ ระกันตนจะ มีส่วนร่วมจ่ายแต่กไ็ ม่มอี ํานาจหรือบทบาทในการกําหนดในเรื่องการให้บริการ อํานาจ “อธิปไตย” ใน การให้บริการจึงอยูใ่ นมือผูใ้ ห้บริการ แทบทัง้ สิน้ ประการที่ ห้ า ป จั จุ บ ัน ธุ ร กิจ มีบ ทบาทครอบงํา วิช าชีพ โดยเฉพาะธุ ร กิจ ยาและธุ ร กิจ โรงพยาบาล ระบบจรรยาบรรณวิชาชีพไม่มกี ารพัฒนาให้เข้มแข็งเพียงพอทีจ่ ะต้านทานอิทธิพลของ ธุรกิจทัง้ สองได้ ทําให้เกิดทัง้ ปญั หาการตรวจรักษาที่เกินความจําเป็ น ในระบบการเงินการคลังแบบ จ่ายตามรายการการให้บริการและปญั หาการตรวจรักษาทีน่ ้อยกว่าทีค่ วรในระบบเหมาจ่าย ประชาชน มีความพยายามจะมี “อธิปไตย” ในการใช้บริการ โดยการสละสิทธิท่รี ฐั มอบให้ หันไปเป็ น “ผูซ้ ้อื บริการ” คือการจ่ายเงินเอง และบางคนทีม่ กี ําลังซือ้ สูงถึงขัน้ ซือ้ กิจการโรงพยาบาล เพื่อเพิม่ อธิปไตยในการใช้บริการ แต่มผี ทู้ าํ เช่นนัน้ ได้เพียงส่วนน้อยเท่านัน้ (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๕

ประการที่หก พระราชบัญญัตคิ วามรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีเจตนาเพื่อ คุม้ ครองเจ้าหน้าทีข่ องรัฐ และเปิ ดโอกาสให้ประชาชนผูเ้ สียหายได้รบั การชดเชยโดยสมควร แต่มผี ล ทําให้ประชาชนทีเ่ สียหายจากการรับบริการและมีการฟ้องร้องดําเนินคดีต้องต่อสูท้ งั ้ กับระบบทัง้ ระบบ คือ ต่อสูก้ บั บุคคลผูใ้ ห้บริการและต้องต่อสูก้ บั หน่ วยงานทัง้ หน่ วยงานด้วย รวมทัง้ ปจั จุบนั แพทยสภา ได้ละทิง้ หน้าทีไ่ ปมุง่ ปกป้องแพทย์ ทําให้ประชาชนต้องต่อสูก้ บั แพทยสภาเพิม่ ขึน้ ด้วย

ข้อเสนอ เพื่อสร้างความเป็ นธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในระบบบริการสาธารณสุข ควรดําเนินการ แก้ไข ดังนี้ 1. การแก้ปัญหาความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรมระหว่าง เมืองหลวง –

เมืองใหญ่ – ชนบท มีขอ้ เสนอ ดังนี้ 1.1 ต้องมีการกระจายอํานาจทางการเมืองการปกครองตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนู ญ ทัง้ ฉบับ พ.ศ. 2540 และ 2550 โดย (1) ลดอํานาจราชการบริหารส่วนกลาง ให้ทําหน้าทีเ่ ฉพาะเท่าทีจ่ าํ เป็ นและสมควร เช่น งานด้านความมันคง ่ และด้านการต่างประเทศ เป็ นต้น (2) ยุ บ เลิก ราชการบริห ารส่ ว นภู ม ิภ าค ซึ่ง เป็ น ระบบเดีย วกับ ที่อ ัง กฤษเคยใช้ ปกครองอาณานิคม คงเหลือแต่ราชการบริหารส่วนกลางและส่วนท้องถิน่ ตาม แนวคิด “เทศาภิว ฒ ั น์ ” ของศาสตราจารย์นายแพทย์ประเวศ วะสี ราชการ บริหารส่วนภูมภิ าคหากจะคงไว้ ก็ให้ทําหน้ าที่เพียงเป็ นผู้ตรวจราชการของ ส่วนกลางเท่านัน้ (3) เพิม่ ทัง้ งบประมาณและอํานาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ โดยจะต้องเร่งรัด สัดส่วนให้ถงึ ร้อยละ 35 โดยเร็ว และเพิม่ มากขึน้ ในอนาคต รวมทัง้ ต้องเป็ นงบ อดหนุ นทัว่ ไป ไม่ใ ช่ ง บอุ ด หนุ นเฉพาะกิจ ที่ส่ ว นกลางเป็ น ผู้กํา หนดภารกิจ นอกจากนี้ ต้องเพิม่ อํานาจการหารายได้ให้แก่ส่วนท้องถิน่ ด้วย ข้อสําคัญจะต้องยุบกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งปจั จุบนั ทําหน้ าที่ควบคุม มากกว่าส่งเสริม และให้สร้างระบบการส่งเสริมและดูแล โดยจัดตัง้ เป็ นคณะกรรมการขึ้นต่อสํานัก นายกรัฐมนตรีแทนกระทรวงมหาดไทย เพื่อ ให้ท้อ งถิ่น ที่ห่ า งไกล ยากจน ทุ ร กัน ดาร สามารถพัฒ นาเพื่อ ประโยชน์ สุ ข ของ ประชาชนได้ รัฐบาลมีหน้าทีด่ แู ลสนับสนุนงบประมาณให้พอเพียงและสมควร แก่ทอ้ งถิน่ ดังกล่าว

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๖

1.2 ในส่วนของกระทรวงสาธารณสุข ควรยุบเลิกหน่ วยงานทีไ่ ม่จาํ เป็ น ให้ทําหน้าทีห่ ลัก เฉพาะงานด้านกฎหมาย นโยบาย แผน และการกํากับดูแล โดยคงไว้เฉพาะหน่วยงานทีจ่ าํ เป็ น ได้แก่ กรมควบคุมโรค กรมวิทยาศาสตร์การแพทย์ สํานักงานคณะกรรมการอาหารและยา และกรมพัฒนา การแพทย์แผนไทยฯ กรมอื่นๆ ให้ยุบเลิกโรงพยาบาลต่างๆ ควรส่งเสริมให้เป็ นองค์การมหาชน อย่างโรงพยาบาลบ้านแพ้ว 1.3 ชะลอการลงทุนทัง้ สิง่ ก่อสร้างและเครื่องมือแพทย์ราคาแพงในเมืองหลวงและเมือง ใหญ่ทงั ้ ด้านเงินงบประมาณและการระดมเงินบริจาค เป็ นเวลาอย่างน้อยหนึ่งทศวรรษ ขณะเดียวกัน ต้องเพิม่ การลงทุนภาครัฐ และส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชนในเมืองเล็กและชนบท เช่นเดียวกับทีไ่ ด้ กระทําอย่างได้ผลในช่วงทศวรรษพัฒนาชนบท สมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ 1.4 ส่งเสริมการกระจายบุคลากรสู่ส่วนภูมภิ าคโดยเฉพาะชนบทโดย (1) เพิม่ สัดส่วนการผลิตแพทย์ชนบท โดยกระจายการคัดเลือกนักศึกษาแพทย์ จากระดับอําเภอให้เป็นส่วนใหญ่ของนักศึกษาทัง้ หมด คือร้อยละ 70 (2) เพิ่ม มาตรการจู ง ใจการปฏิบ ัติ ง านในชนบทและเมือ งเล็ ก โดยระบบ ค่าตอบแทน สิทธิการศึกษาของบุตร และระบบเงินสะสมตามระยะเวลาการ ทํางาน เป็ นต้น 1.5 ยืนยันนโยบายเรื่องศูนย์กลางสุขภาพนานาชาติตามธรรมนู ญว่าด้วยระบบสุขภาพ แห่งชาติ พ.ศ. 2552 ข้อ 51 “รัฐไม่พงึ ให้การสนับสนุ นหรือสิทธิพเิ ศษทางภาษีและการลงทุนกับ บริการสาธารณสุข ที่มุ่งเน้ นผลประโยชน์ เชิงธุรกิจ” และมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติครัง้ ที่ 3 พ.ศ.

2553 ข้อ 4 เรื่อ ง นโยบายการเป็ นศู นย์ก ลางสุ ขภาพนานาชาติ ในข้อ 1.2 “ให้ค ณะกรรมการ ส่งเสริมการลงทุนพิจารณาดําเนินการตามธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2552 ข้อ 51 โดยไม่พ ึง ให้ก ารสนับสนุ นหรือ สิทธิพ ิเศษทางภาษีแ ละการลงทุ นกับบริก ารสาธารณสุ ขที่มุ่ง เน้ น ผลประโยชน์เชิงธุรกิจ” 2. การแก้ ปั ญ หาความเหลื่ อ มลํ้า และความไม่ เ ป็ นธรรมระหว่ า งระบบ

บริ การสาธารณสุข 3 ระบบ มีขอ้ เสนอ ดังนี้ 2.1 สําหรับระบบสวัสดิ การการรักษาพยาบาลข้าราชการ ควรดําเนินการดังนี้ 2.1.1 มาตรการระยะสัน้ (1) ยกเลิกระบบเบิกตรงสําหรับข้าราชการประจํา คงไว้เฉพาะข้าราชการ บํานาญ และบิดา มารดาข้าราชการ (2) กําหนดหลักเกณฑ์ให้เบิกจ่ายเฉพาะยาชื่อสามัญ กรณีมยี าชื่อสามัญใน ท้องตลาด หากต้องการใช้ช่อื การค้า ต้องมีหลักฐานพิสูจน์ชดั เจนว่า มี (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๗

ประสิทธิศกั ย์และความคุม้ ค่าเหนือยาชื่อสามัญอย่างชัดเจน และมีความ จําเป็ นต้องใช้ หากไม่เข้ากรณีดงั กล่าวให้จา่ ยส่วนต่างค่ายาเอง (3) ทบทวนรายการยาราคาแพงทัง้ ด้านความปลอดภัย ประสิทธิศกั ย์ และ ความคุม้ ค่าของการใช้ รายการใดทีไ่ ม่จาํ เป็น และไม่สมควรให้ตดั ออก (4) สร้า งระบบการทบทวนเวชระเบีย น และตรวจสอบการเบิก จ่ า ยให้ เข้มแข็งและมี ประสิทธิภาพ มีระบบการเรียกเงินคืนและระบบการสอบสวนลงโทษกรณี เบิกเท็จ และการจ่ายยาหรือการสังการรั ่ กษาที่ผดิ จรรยาบรรณ อย่าง เข้มงวด (5) ตรวจสอบการรับผลประโยชน์จากธุรกิจยา ทัง้ ทางตรงและทางอ้อมของ แพทย์ท่สี งั ่ การตรวจและรัก ษาอย่ างไม่เ หมาะสม และผู้ท่อี อกมาให้ ความเห็นสนับสนุนการใช้ยาทีไ่ ม่เหมาะสม 2.1.2 มาตรการระยะยาว -

สําหรับข้าราชการบรรจุใหม่ ให้เข้าสู่ระบบบัตรทองทัง้ หมด 2.2 สําหรับระบบประกันสังคม เพื่อแก้ปญั หาทัง้ เรื่องความเป็ นธรรม คุณภาพ และ ประสิทธิภาพของระบบบริการทางการแพทย์ของประกันสังคม ควรแก้ปญั หา ดังนี้ 2.2.1 โอนงานบริก ารทางการแพทย์จากประกันสัง คม ไปให้ระบบบัต รทองเป็ น ผู้บริห ารจัด การทัง้ หมด โดยใช้เ งิน เฉพาะส่ ว นที่รฐั บาลจ่ายสมทบ ร้อ ยละ 1.5 ของเงินเดือ นซึ่ง ปจั จุบนั เงินเดือนเฉลีย่ เดือนละ 8 พันบาท เงินสมทบร้อยละ 1.5 เท่ากับ 1,440 บาทต่อคนต่อปี ซึ่ง สํานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ คิดคํานวณเบื้องต้นแล้ว พอเพียง สามารถรับไปบริหาร จัดการได้ วิธกี ารดังกล่าว สามารถแก้ปญั หาได้ทุกข้อ ได้แก่ ั หาความเหลื่อ มลํ้ า และความไม่ เ ป็ น ธรรม โดยเงิน ที่นํ า มาใช้ 1) แก้ ป ญ จัดบริการทางการแพทย์แก่ ผู้ประกันตน นํ ามาเฉพาะส่วนที่รฐั บาลจ่าย สมทบ 2) ผู้ ป ระกัน ตนจะได้ร ับ บริก ารที่ดีก ว่ า ประกัน สัง คม ทัง้ ในป จั จุ บ ัน และ อนาคต เพราะประกัน สัง คมมิใ ช่ “มือ อาชีพ ” ในการจัด บริก ารทาง การแพทย์ การตัด สิน ใจส่ ว นใหญ่ อ ยู่ ใ นมือ ของ ก) “คณะกรรมการ การแพทย์” ซึ่งมองประโยชน์ของแพทย์และโรงพยาบาลเป็ นหลัก และ ข) คณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งขาดความรูค้ วามชํานาญ และห่วงใย ความมันคงของกองทุ ่ นมากกว่าประโยชน์ของผูป้ ระกันตนเพราะข้อจํากัด

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๘

ทีก่ ล่าวแล้ว สิทธิประโยชน์ของผูป้ ระกันตนจึงด้อยกว่า และตามหลังสิทธิ ในระบบบัตรทองตลอดเวลา 3) ประกันสังคมจะได้สามารถใช้ศกั ยภาพไปทํางานทีต่ นถนัด คือ การดูแล เรือ่ งสิทธิประโยชน์และงานอื่นๆ ซึง่ เพิม่ ขึน้ อย่างมาก เมื่อเริม่ นํ าแรงงาน นอกระบบเข้าสู่ระบบประกันสังคม 2.2.2 การหักเงินสมทบร้อยละ 1.5 ควรคงไว้ต่อไป โดยเป็ นค่าใช้จ่ายสําหรับสิทธิ ประโยชน์ อกี 3 อย่างที่เหลือ คือ กรณีตาย ทุพพลภาพ และคลอดบุตรซึ่งเงินค่าใช้จ่ายส่วนนี้ไม่สูง มาก ทัง้ นี้ หากโอนงานด้านรักษาพยาบาลไปให้ระบบบัตรทองดูแล จะมีเงินเหลือในกองทุนปีละ 8 – 9 พันล้านบาทหรือมากกว่า เงินทีป่ ระหยัดได้น้ีสามารถนําไปหาผลประโยชน์และเก็บไว้เป็ นเงินออม ให้แก่ผปู้ ระกันตน เป็ นบําเหน็จบํานาญในอนาคต 3. การแก้ ปั ญหาความเหลื่ อ มลํา้ และความไม่ เป็ นธรรมระหว่ า งวิ ช าชี พ

และประชาชน มีขอ้ เสนอ ดังนี้ 3.1 สร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชน โดยเน้ นระบบ “สร้างนํ าซ่อม” และส่งเสริม ให้ประชาชนสามารถดูแลตนเอง (Self Care) ได้มากขึน้ พึง่ แพทย์น้อยลง 3.2 ต้องฟื้ นฟู ธํารงรักษาและพัฒนาระบบความสัมพันธ์อนั ดีระหว่างแพทย์กบั ผู้ป่วย ให้เป็นความสัมพันธ์ในลักษณะของความเคารพนับถือและไว้วางใจซึง่ กันและกัน ฉันท์มติ รหรือเครือ ญาติ ด้วยการพัฒนาระบบ “บริการสุขภาพทีม่ หี วั ใจความเป็ นมนุ ษย์” (Humanized Health Care) และพัฒนากลไกให้บุคลากรในวิชาชีพได้ทาํ งานร่วมกับประชาชนในฐานะเท่าเทียมกัน 3.3 เมื่อเกิดปญั หาจากการรับบริการ ซึ่งย่อมต้องเกิดขึ้นได้เสมอ ต้องใช้ระบบการ ชดเชยโดยไม่ต้องพิสูจน์ถูกผิด (No Fault Compensation) โดยการเร่งออกพระราชบัญญัตคิ ุม้ ครอง ความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขให้มผี ลบังคับใช้โดยเร็ว กฎหมายดังกล่าวยึดหลักการ ชดเชยโดยไม่ตอ้ งพิสจู น์ถูกผิด นอกจากจะช่วยให้ประชาชนทีไ่ ด้รบั ความเสียหายได้รบั การช่วยเหลือ เยียวยา และชดเชยอย่างเหมาะสมและรวดเร็วแล้ว จะลดการฟ้องร้องแพทย์ทงั ้ คดีแพ่งและคดีอาญา ลงอย่างแน่ นอน 3.4 จะต้ อ งปฏิรูป โครงสร้า งของแพทยสภา ให้เ ป็ น อย่ างประเทศที่เ จริญ แล้ว เช่ น ประเทศอัง กฤษ ซึ่งเดิมไว้ว างใจให้แพทย์ปกครองกันเอง ต่ อ มาให้มปี ระชาชนเข้าไปมีส่ ว นร่ว ม จํานวนน้อย แต่ไม่สามารถทาน “เสียงหมู่มาก” ได้ ปจั จุบนั มีประชาชนเป็ นกรรมการครึง่ หนึ่ง แพทย์ ครึง่ หนึ่ง นอกจากนี้ในการพิจารณาคดีจรรยาบรรณแพทย์ ต้องเป็นการพิจารณาโดยเปิดเผย มิใช่ ปกปิดอย่างทีเ่ ป็ นอยูใ่ นปจั จุบนั (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๓๙

3.5 แพทยสภาเป็ นองค์กรของรัฐ เมื่อถูกฟ้องร้องย่อมสามารถขอให้ “ทนายแผ่นดิน” คือ อัยการเป็ นทนายแก้ต่ างให้ไ ด้อ ยู่แ ล้ว สภาทนายความควรยืนอยู่ข้างประชาชน ไม่ค วรไปมี บทบาทร่วมกับแพทยสภาเป็ นคู่กรณี กับประชาชน หรือองค์กรภาคประชาชน

บทสรุป ประเทศไทยมีการพัฒนาระบบสาธารณสุขมาอย่างต่อเนื่อง และประสบความสําเร็จในหลาย เรื่อ ง โดยเฉพาะการจัด ระบบบริก ารสาธารณสุขได้อ ย่างทัวถึ ่ งทุ ก ตํ าบล และการให้ห ลัก ประกัน สุขภาพถ้วนหน้ าแก่ประชาชนชาวไทยรวมทัง้ กลุ่มบุคคลที่รอพิสูจน์ สญ ั ชาติอกี ประมาณ 5 แสนคน ด้วย อย่างไรก็ด ี ยังมีความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมในระบบสาธารณสุข สรุปได้ 3 ประการ คือ • ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็นธรรมระหว่าง เมืองหลวง – เมืองใหญ่ – ชนบท • ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรม ระหว่างระบบสวัสดิการข้าราชการ ประกันสังคม และระบบบัตรทอง • ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็นธรรมระหว่างวิชาชีพกับประชาชน การแก้ไขความเหลื่อมลํา้ และความไม่เป็ นธรรมระหว่างเมืองหลวง – เมืองใหญ่ – ชนบท คือ 1) ต้องกระจายอํานาจการเมืองการปกครองอย่างจริงจัง โดยลดอํานาจส่วนกลาง เพิม่ อํานาจ ส่วนท้องถิน่ ลดบทบาทหรือยุบเลิกราชการบริหารส่วนภูมภิ าค 2) ปฏิรปู โครงสร้างกระทรวงสาธารณสุข ให้ทาํ งานเฉพาะเรือ่ งกฎหมาย นโยบาย แผน และการ กํากับดูแล โดยคงหน่ วยงานไว้เท่าที่จําเป็ น คือ กรมควบคุมโรค กรมวิทยาศาสตร์การแพทย์ และ สํานักงานคณะกรรมการอาหารและยา 3) ชะลอการลงทุ น ในเมือ งหลวงและเมือ งใหญ่ เพิ่ม การลงทุ น ในชนบท และเมือ งเล็ ก โดยเฉพาะของภาครัฐ ทัง้ เงินงบประมาณและการระดมเงินบริจาค 4) ส่งเสริมการกระจายบุคลากรสู่ภมู ภิ าค และชนบทโดยเพิม่ สัดส่วนการผลิตแพทย์ ชนบท ด้วยระบบคัดเลือกนักศึกษาแพทย์จากระดับอําเภอ 5) ยืนยันนโยบายไม่สนับสนุ น หรือให้สทิ ธิพเิ ศษทางภาษีแก่ การลงทุนในศูนย์กลางสุขภาพ นานาชาติ ตามธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ และมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครัง้ ที่ 3 พ.ศ.

2553

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๐

การแก้ปัญหาระบบสวัสดิ การด้านรักษาพยาบาลข้าราชการ ระยะสัน้ ต้องแก้ปญั หาการ เบิกเท็จ และการสังการตรวจรั ่ กษาที่ผดิ หลักวิชาการและจรรยาบรรณ โดยยกเลิกการเบิกจ่ายตรง สําหรับข้าราชการประจํา ให้เบิกจ่ายได้เฉพาะยาชื่อสามัญ ทบทวนการเบิกจ่ายยาราคาแพง ต้องมี ความปลอดภัย ประสิทธิศกั ย์ และความคุ้มค่าอย่างแท้จริง มีการสอบสวนลงโทษการเบิกเท็จ การ ตรวจสอบกรณีการตรวจรักษาที่ผดิ จรรยาบรรณ การรับผลประโยชน์โดยมิชอบของแพทย์ระยะยาว ต้องกําหนดให้ขา้ ราชการบรรจุใหม่ เข้าสู่ระบบบัตรทองทัง้ หมด ั หาความไม่เ ป็ นธรรม คุณ ภาพและ สํา หรับ ระบบประกัน สัง คม ต้อ งแก้ท ัง้ ป ญ ประสิทธิภาพโดยโอนงานบริการทางการแพทย์เข้าสู่ระบบบัตรทองทัง้ หมด โดยใช้เงินเฉพาะทีร่ ฐั บาล จ่า ยสมทบ เงินที่เ ก็บ จากผู้ป ระกัน ตนและนายจ้า งให้ค งไว้ต่ อ ไป จะประหยัด เงิน ได้ปี ล ะ 8 – 9 พันล้านบาท สามารถเก็บไว้เป็ นเงินออมแก่ผปู้ ระกันตนได้ต่อไป สํา หรับ ปั ญ หาความเหลื่ อ มลํ้า และความไม่ เ ป็ นธรรมระหว่ า งวิ ช าชี พ กับ ประชาชน แก้ไขโดยการสร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชน เน้ นระบบ “สร้างนํ าซ่อม” และให้ ประชาชนสามารถดูแลตนเองได้มากขึน้ ฟื้นฟู ธํารงรักษาและพัฒนาระบบความสัมพันธ์อนั ดีระหว่าง แพทย์กบั ผู้ป่วย ด้วยการพัฒนาระบบสุขภาพที่มหี วั ใจความเป็ นมนุ ษย์ เมื่อมีความเสียหายจากการ รับบริก ารควรใช้ระบบชดเชยโดยไม่ ต้อ งมีก ารพิสู จน์ ถู ก ผิด โดยการเร่งรัด ออกพระราชบัญ ญัติ คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขให้มผี ลบังคับใช้โดยเร็ว และควรปฏิรูปโครงสร้าง แพทยสภา ให้มปี ระชาชนเป็ นกรรมการครึง่ ต่อครึง่ อย่างอังกฤษ การพิจารณาคดีจริยธรรมของแพทย์ ก็ให้พจิ ารณาอย่างเปิดเผย ไม่กระทําเป็ นความลับอย่างปจั จุบนั

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๑

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๒

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๓

ภาคผนวก

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๔

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๕

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๖

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมด้านสาธารณสุขในประเทศไทย_๑๔๗

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม โดย พระไพศาล วิสาโล (ร่าง) วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

ความผาสุกของมนุ ษย์มไิ ด้อยู่ท่กี ารมีความเป็ นอยู่ท่ดี ี มีกินมีใช้ไม่ขาดแคลน หากยังเป็ น เพราะมีความมันคงหรื ่ อความเจริญงอกงามทางจิตวิญญาณด้วย สภาวะทางจิตวิญญาณดังกล่าว เกิดขึ้นได้ก็เพราะศาสนาเป็ นปจั จัยสําคัญ ศาสนาไม่เพียงทําให้ผู้คนมีท่พี ่งึ ทางจิตใจหรือเกิดแรง บันดาลใจในการดําเนินชีวติ ท่ามกลางอุปสรรคและความผันผวนปรวนแปรอันเป็ นธรรมดาโลกแล้ว ยังเป็ นพลังทางศีลธรรมทีก่ ํากับผูค้ นให้มคี วามเอือ้ เฟื้อเกือ้ กูลกัน ไม่เอาเปรียบเบียดเบียนกัน เคารพ กติกาของส่วนรวม จึงทําให้สงั คมมีความสงบสุข ส่งผลถึงความผาสุกของแต่ละบุคคล ในอดีตศาสนา เป็ นแกนกลางของทุกมิติของชีวติ และสังคม ครอบคลุมทัง้ การทํามาหากิน การดูแลรักษาสุขภาพ และการจัดการสิง่ แวดล้อม อีกทัง้ ยังเป็ นพืน้ ฐานของระเบียบสังคม กล่าวได้ ว่าศาสนาเป็ นจิตวิญญาณของชุมชน อย่ า งไรก็ ต ามในช่ ว งหลายทศวรรษที่ผ่ า นมามีค วาม เปลี่ยนแปลงมากมายเกิดขึ้นกับศาสนา ทําให้ศาสนามีความอ่ อนแอลงอย่างมาก จนไม่สามารถ เสริมสร้างความเจริญงอกงามทางจิตวิญญาณแก่ผคู้ น อีกทัง้ ยังไม่มพี ลังทางศีลธรรมดังแต่ก่อน ดัง จะเห็นได้ว่าปจั จุบนั ศาสนามีความสามารถน้ อยมากในการกํากับพฤติกรรมของผู้คนมิให้เอารัดเอา เปรียบกัน

ความเสื่อมถอยทางจริยธรรม

สภาพการณ์ดงั กล่าวสะท้อนให้เห็นจากปญั หาต่าง ๆ ทีเ่ กิดขึน้ ในสังคมไทยเวลานี้ อาทิ

๑.อาชญากรรมและความรุนแรง

ทุกวันนี้ประเทศไทยมีอาชญากรรมในอัตราที่สูงมาก มีคนถูกฆ่าตายวันละเกือบ ๒๐ คน หรือตายเกือบทุกชัวโมง ่ และมีแนวโน้มเพิม่ ขึน้ ทุกปี เช่นเดียวกับคดีอุกฉกรรจ์อ่นื ๆ เช่น คดีข่มขืน ปจั จุบนั จึงมีผู้หญิงถูกกระทําชําเราไม่ต่ํากว่า ๑๔ คนต่อวัน ในขณะที่เด็กถูกละเมิดทางเพศทุก ๒ ชัวโมง ่ นอกจากนัน้ ประเทศไทยยังมีปญั หาความรุนแรงในลักษณะอื่นอีกมาก เช่น ความรุนแรงใน ครอบครัว มีเด็กและผูห้ ญิงถูกบิดาและสามีทาํ ร้ายเป็นจํานวนมาก ขณะทีใ่ นโรงเรียนนัน้ มีการรุมตบ ตีและทําร้ายร่างกายกันอย่างแพร่หลาย นอกจากนัน้ ยังมีการรุมทําร้ายหรือการตีกนั ระหว่างนักเรียน ต่างสถาบันจนบางครัง้ ถึงแก่ชวี ติ มิพกั ต้องพูดถึงความรุนแรงโดยรัฐ ซึ่งได้รบั การชื่นชมจากจาก ประชาชน อาทิ การฆ่าตัดตอนหรือทําวิสามัญฆาตกรรมในสงครามปราบปรามยาเสพติดซึง่ มีคนตาย มากกว่ า ๒,๕๐๐ คนภายในเวลา ๒ เดือ น การใช้ค วามรุ น แรงกับ ผู้ชุ ม นุ ม ทัง้ ในต่ า งจัง หวัด และกลางกรุง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๔๘

๒.การลักขโมยและการทุจริ ต

การปล้น จี้ ลักขโมยเป็ นปญั หาทีเ่ กิดขึน้ อย่างดกดื่น เช่นเดียวกับการคอรัปชัน่ ซึง่ แพร่หลาย ไปทุกวงการและทุกระดับ สร้างความเสียหายอย่างมหาศาล มิใช่ในด้านเศรษฐกิจเท่านัน้ หากยัง ส่งผลเสียต่อจิตสํานึกของผูค้ น จนมีทศั นคติอย่างแพร่หลายว่า การคอร์รปั ชันเป็ ่ นเรือ่ งธรรมดา ถึงแม้ นักการเมืองจะโกงบ้าง ก็ไม่เป็ นไร หากมีผลงานหรือทําประโยชน์แก่สงั คม นอกจากการคดโกงที่เ กี่ยวข้องกับเงินทองแล้ว ยังมีก ารคดโกงอีกประเภทหนึ่งซึ่งนิยม กระทําอย่างดาษดื่นมาก ได้แก่ การทุจริตในการสอบทุกระดับ ทัง้ ในแวดวงของฆราวาสและภิกษุ สามเณร รวมไปถึงการวิง่ เต้นใช้เส้นสายซึ่งสร้างความไม่เป็ นธรรมแก่ผู้ท่มี คี วามสามารถเหมาะสม กว่า

๓.การเอารัดเอาเปรียบและรังเกียจเหยียดหยาม

มีการเอารัดเอาเปรียบเกิดขึ้นอย่างมากมาย อาทิ ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง นายทุนกับ กรรมกร พ่อ ค้ากับชาวนาชาวไร่ เจ้าหนี้กบั ลูกหนี้ ผู้ผ ลิตกับผู้บริโภค แม้กระทังเจ้ ่ าหน้ าที่ก ับ ราษฎรทัง้ ในรูปของการเบียดบังผลประโยชน์ แย่งชิงทรัพยากร หรือการใช้อํานาจในทางมิชอบ ทัง้ โดยอาศัยช่องโหว่ของกฎหมายและใช้กฎหมายเป็ นเครื่องมือ นอกจากนัน้ ยังมีการรังเกียจเหยียด หยามผูท้ ่มี สี ถานะตํ่ากว่า มีเศรษฐานะด้อยกว่า หรือการเหยียดหยามด้วยเหตุผลทางด้านเชื้อชาติ ชาติพนั ธุ์ หรือเพียงเพราะว่ามีความคิดความเชื่อที่ต่างกัน อันนํ าไปสู่การล่วงละเมิดและใช้ความ รุนแรงต่อกัน ปญั หาดังกล่าวเป็ นเครือ่ งบ่งชีถ้ งึ ความเสื่อมถอยทางจริยธรรมของผูค้ นในสังคม ด้านหนึ่งมัน สะท้อนให้เห็นถึงความอ่อนแอของศาสนาทีไ่ ม่มพี ลังทางศีลธรรมในการกํากับพฤติกรรมของผูค้ นดัง แต่ก่อน แต่ในอีกด้านหนึ่งก็บ่งชีถ้ งึ ความทุกข์ทางจิตวิญญาณทีเ่ กิดขึน้ กับผูค้ นในสังคม

ความทุกข์ทางจิตวิญญาณ ความทุก ข์ทางจิต วิญ ญาณหมายถึง ภาวะที่ไ ร้ค วามสงบสุ ขในจิต ใจเนื่ อ งจากไม่ส ามารถ ค้นพบความสุขจากภายใน จึงผลักดันให้ผคู้ นแสวงหาความสุขจากสิง่ อื่นแทน อาทิ ทรัพย์สมบัติ สิง่ เสพสิง่ บริโภค ยิง่ ทุกข์ทางจิตวิญญาณมากเท่าไร ก็ยงิ่ พยายามแสวงหา ตักตวง และครอบครองสิง่ เหล่านี้มากเท่านัน้ ทําให้เกิดพฤติกรรมและปรากฏการณ์หลายประการ เช่น

๑. ความฟุ้ งเฟ้ อและหลงติ ดในวัตถุ

วัตถุและทรัพย์สมบัติก ลายเป็ นจุดมุ่ง หมายของชีวติ ผู้คนต่างแข่งขันกันเพื่อแสวงหาสิ่ง เหล่านี้มาให้มากที่สุด และใช้เวลาส่วนใหญ่ในการเสพการบริโภค รวมทัง้ ใช้วตั ถุสงิ่ เสพเหล่านี้เป็ น เครื่องวัดคุณค่าของชีวติ และแสดงอัตลักษณ์ของตน ค่านิยมบริโภคดังกล่าวทําให้เงินเป็ นสิง่ สําคัญ ในชีวติ ทีต่ อ้ งมีให้มากเท่าทีจ่ ะมากได้

๒. การหมกมุ่นในอบายมุข

การพนันและการซือ้ หวยเป็ นอบายมุขทีไ่ ด้รบั ความนิยมอย่างสูง เนื่องจากผูค้ นเชื่อว่า เป็นทางลัดในการมีเงินเพื่อซือ้ วัตถุสงิ่ เสพมาสนองความต้องการของตนโดยไม่ต้องทํางานให้เหนื่อย ยาก ประมาณว่า ๑ ใน ๓ ของครัวเรือนทัง้ ประเทศซื้อหวยทัง้ ใต้ดนิ และบนดินถึงเดือนละ ๑,๘๕๐ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๔๙

บาทโดยเฉลีย่ จําเพาะหวยใต้ดนิ มูลค่าการเล่นทัง้ ประเทศมีจาํ นวนสูงถึงปีละ ๔ แสนล้านบาท ไม่นบั การพนันบอล ซึง่ คาดว่าสูงถึง ๑๒,๐๐๐-๑๕,๐๐๐ ล้านบาทต่อปี

ยัง

๓. ความเครียดและการแพร่ระบาดของสิ่งเสพติด

แม้มวี ตั ถุสงิ่ เสพและสิง่ อํานวยความสะดวกมากมาย แต่ทุกวันนี้ผคู้ นกลับมีความเครียดมาก และความวิต กกัง วลสู ง มาก ป จั จุ บ ัน ยาที่ข ายดีท่ีสุ ด คือ ยาคลายเครีย ด รวมทัง้ ยานอนหลับ โรงพยาบาลชุมชนทัวประเทศมี ่ การสังยาคลายเครี ่ ยดหรือยาทีอ่ อกฤทธิ ์ต่อจิตประสาทราว ๑ ใน ๔ ของใบสังยาทั ่ ง้ หมด ส่วนในกรุงเทพมหานครและภาคกลางก็พบว่ามีการใช้ยาคลายเครียดเพิม่ สูงขึน้ มาก ในชัวเวลาเพี ่ ยง ๒ ปี คือระหว่างปี ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๔๖ มีการใช้ยาคลายเครียดเพิม่ ขึน้ ๔ เท่าตัว ในเวลาเดียวกันความเครียดทีเ่ พิม่ ขึน้ ก็ทาํ ให้มกี ารใช้สงิ่ เสพติด อาทิ สุรา ไปจนถึงยาเสพติด ซึง่ มีการขยายตัวเร็วมาก ยังไม่ต้องเอ่ยถึงอัตราการเป็ นโรคจิตโรคประสาทรวมทัง้ การฆ่าตัวตายที่ สูงขึน้ อย่างต่อเนื่อง

๔. ความรู้สึกแปลกแยก นับวันผูค้ นจะมีความรูส้ กึ แปลกแยกกับสิง่ รอบตัว ไม่รสู้ กึ ถึงความเชื่อมโยงสัมพันธ์กบั คนรอบข้างหรือผูค้ นในสังคม ตลอดจนธรรมชาติแวดล้อม อาการดังกล่าวขยายตัวจนรูส้ กึ แปลกแยก มิใ ช่ ก ับ คนในครอบครัว เท่ า นั น้ หากยัง แปลกแยกแม้ก ระทัง่ กับ ตัว เอง รู้ส ึก ชีว ิต ว่ า งเปล่ า ไร้ จุดมุง่ หมาย หาความหมายของชีวติ ไม่พบ ความทุกข์ทางจิตวิญญาณไม่เพียงก่อให้เกิดพฤติกรรมทีเ่ ป็ นโทษแก่ตวั เองเท่านัน้ หากยัง นําไปสู่การเบียดเบียนเอารัดเอาเปรียบผูอ้ ่นื เพื่อครอบครองวัตถุสงิ่ เสพและผลประโยชน์อ่นื ๆ ให้ได้ มากที่สุด ทําให้เกิดปญั หาอื่น ๆ ตามมามากมาย อาทิ ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจ ความไม่เป็ น ธรรมทางสังคม และการเสื่อ มโทรมของระบบนิ เ วศ กล่าวได้ว่าปญั หาสัง คมมากมายนัน้ ล้ว นมี รากเหง้ามาจากความทุกข์ทางจิตวิญญาณของผูค้ น

รากเหง้าของปัญหา

ความเสื่อมถอยทางจริยธรรมนัน้ กล่าวโดยสรุป มีสาเหตุ มาจากความอ่ อนแอของศาสนา และความทุก ข์ทางจิต วิญ ญาณของผู้คน อันที่จริงทัง้ สองประการนี้มคี วามสัมพันธ์ก ันอย่างมาก เพราะหน้ าที่ประการหนึ่งของศาสนาคือการเสริมสร้างความมันคงและความผาสุ ่ กทางจิตวิญญาณ ให้แก่ผู้คน เมื่อศาสนามีพลังน้ อยลง ก็ย่อมไม่สามารถให้คําตอบทางจิตวิญญาณแก่ ผู้คนได้ดงั แต่ ก่อน อย่างไรก็ตามความผาสุกทางจิตวิญญาณนัน้ สามารถเกิดขึน้ ได้โดยปจั จัยอื่น เช่น วัฒนธรรม ประเพณี ความเกือ้ กูลกลมเกลียวในชุมชน ความอ่ อ นแอของศาสนาและความทุก ข์ทางจิตวิญญาณของผู้คนนัน้ เป็ นผลมาจากความ เปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจสังคมหลายประการ ทีส่ าํ คัญได้แก่

๑. การแพร่ขยายของโลกทัศน์ แบบวัตถุนิยมและวัฒนธรรมบริ โภคนิ ยม

โลกทัศน์แบบวัตถุนิยมทีใ่ ห้คุณค่าแก่วตั ถุและประโยชน์ทจ่ี บั ต้องได้ รวมถึงประโยชน์ ทางเศรษฐกิจ ทําให้มติ ดิ า้ นจิตวิญญาณถูกลดความสําคัญลงจนถึงบางครัง้ ถึงกับถูกปฏิเสธ ผลก็คอื ศาสนาถูกลดคุณค่า ผูค้ นละเลยการเสริมสร้างความสุขทางจิตวิญญาณ หันไปหาความสุขจากวัตถุ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๕๐

และเปิ ด รับวัฒนธรรมบริโภคนิยมได้อ ย่างง่ายดาย ซึ่งทําให้ค ิด ถึง แต่ ค วามสุ ขเฉพาะตน โดยไม่ คํานึ ง ถึง ผลกระทบต่ อ ผู้อ่ ืน ยิง่ โลกทัศ น์ ด ังกล่า วได้รบั การสนับสนุ น จากรัฐ ผ่า นระบบการศึก ษา ขณะที่วฒ ั นธรรมบริโภคนิยมได้รบั การเผยแพร่อย่างกว้างขวางผ่านสื่อมวลชนและระบบเศรษฐกิจ แบบทุนนิยม ก็ยงิ่ เป็ นเงื่อนไขให้ศาสนามีอทิ ธิพลต่อผูค้ นน้อยลง ส่วนจิตวิญญาณของผูค้ นเมื่อไม่ได้ รับการดูแลเอาใจใส่ ก็เสื่อมทรุดและเป็ นทีม่ าแห่งความทุกข์

๒. การไม่ปรับตัวของศาสนา

ท่ามกลางความเปลีย่ นแปลงทีล่ ดบทบาทและอิทธิพลของศาสนา เช่น กระบวนการพัฒนา ให้ทนั สมัย ซึ่งดึงการศึกษาและบริการทางสังคมอื่น ๆ ออกจากสถาบันทางศาสนา ตลอดจนการ แพร่ขยายของโลกทัศน์ แบบวัตถุนิยมและวัฒนธรรมบริโภคนิยมดังได้กล่าวมาข้างต้น ศาสนากลับ ไม่มกี ารปรับตัวเพื่อรักษาบทบาททางสังคมและจิตวิญญาณเอาไว้ จึงถูกผลักให้เหินห่างจากชีวติ ของ ผูค้ น หรือถึงกับอยู่ชายขอบของสังคม ซึง่ ไม่เพียงทําให้ศาสนามีอทิ ธิพลลดลงเท่านัน้ แต่ยงั อ่อนแอ ลงด้วยเพราะขาดการสนับสนุ นของสังคม และเมื่อศาสนาอ่อนแอลง ก็ยงิ่ ถูกครอบงําด้วยโลกทัศน์ แบบวัตถุนิยมและกลายเป็ นเครือ่ งมือของวัฒนธรรมบริโภคนิยมได้ง่าย ทําให้ศาสนาไม่สามารถเป็ น คําตอบทางด้านจิตวิญญาณให้แก่ผคู้ นทีม่ คี วามทุกข์จากบริโภคนิยมได้

๓. การทําลายพลวัตของศาสนาในท้องถิ่ น

ศาสนาในชุมชนท้องถิน่ นัน้ มีพลวัตในการปรับตัวให้สอดคล้องกับบริบทแวดล้อมและเพื่อ ตอบสนองความต้อ งการของผู้ค นในท้อ งถิ่น ส่ ว นหนึ่ ง เพราะมีค วามอิส ระจากการครอบงําของ ภายนอก ดัง นัน้ ศาสนาท้อ งถิ่นจึง มีค วามหลากหลายสูง แต่ เ มื่อ อํ านาจรัฐจากศู น ย์ก ลางเข้ามา ควบคุมศาสนาในท้องถิน่ เพื่อสร้างความเป็ นหนึ่งเดียวของรัฐชาติและเพื่อสร้างเอกภาพทางศาสนา ศาสนาในท้องถิน่ ก็กลายเป็ นส่วนหนึ่งของรัฐ ไม่มพี ลวัตทีจ่ ะปรับตัวเพื่อรับมือกับความเปลีย่ นแปลง อีกต่อไป หากแต่เป็ นเครือ่ งมือของรัฐเป็ นประการสําคัญ ดังนัน้ บทบาทในการเสริมสร้างจิตวิญญาณ ของผูค้ นจึงลดน้อยลงไปมาก สภาพการณ์ดงั กล่าวเกิดขึน้ ทัง้ กับสถาบันทางศาสนา และคําสอนทาง ศาสนา

๔. การทําลายปัจจัยเสริ มสร้างจิ ตวิ ญญาณของผูค้ น

อํานาจจากศูนย์กลางทีม่ งุ่ สร้างเอกภาพในชาตินนั ้ ได้มสี ่วนอย่างมากในการครอบงําและ ทําลายวัฒนธรรมประเพณีของท้องถิ่นซึ่งมีลกั ษณะเฉพาะตัว วัฒนธรรมประเพณีเหล่านี้เป็ นสิ่ง เสริมสร้างจิตวิญญาณของผูค้ นที่สําคัญไม่น้อยกว่าศาสนา ในขณะทีว่ ฒ ั นธรรมที่ถูกหยิบยื่นหรือยัด เยียดจากศูนย์กลางนัน้ เป็ นสิง่ แปลกแยกจากชีวติ และบริบทของผู้คนในท้องถิ่น จึงไม่สามารถมา แทนที่ของเดิมได้ ใช่แต่เ ท่านัน้ ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมจากภายนอก รวมทัง้ นโยบายพัฒนาของรัฐ ยัง มีส่ว นในการบันทอนชุ ่ มชนซึ่งเคยมีบทบาทในการกล่ อ มเกลาปลูก ฝ งั ศีลธรรมและเสริมสร้างจิตวิญญาณของผู้คน เมื่อชุมชนอ่อนแอหรือถึงกับแตกสลาย สถาบันทาง ศีลธรรมอื่น ๆ เช่น ครอบครัว และวัด ก็พลอยอ่อนแอตามไปด้วย ไม่สามารถทําหน้าที่ได้เหมือน ก่อน ในขณะที่สถาบันอย่างใหม่ เช่น โรงเรียน ก็ไม่สามารถมาทดแทนได้ ซํ้ากลับล้มเหลวในการ ปลูกฝงั ศีลธรรมของผูค้ น ผลก็คอื ผูค้ นอยูอ่ ย่างตัวใครตัวมัน และมุง่ แสวงหาความสุขทางวัตถุมากขึน้ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๕๑

แนวทางปฏิรปู ๑. การฟื้ นฟูบทบาทของวัดและสถาบันสงฆ์ ควรมีก ารปฏิรูป การปกครองและการศึก ษาของคณะสงฆ์อ ย่า งจริงจัง กล่ าวคือ มีก าร กระจายอํานาจเพื่อให้การปกครองเป็ นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ส่งเสริมให้พระภิกษุสามเณรได้รบั การศึกษาอย่างทัวถึ ่ ง โดยมีการศึกษาทางธรรมและทางโลกอย่างสมสมัย เพื่อให้พระสงฆ์สามารถ เป็ นผู้นําในทางสติปญั ญาและจิตวิญญาณ สามารถสื่อ ธรรมให้ผู้คนเข้าใจและนํ าไปปฏิบตั ิจนพบ ความสุ ข ทางจิต วิญ ญาณ ไม่ ห ลงติด ในวัต ถุ นิ ย มหรือ บริโ ภคนิ ย ม นอกจากนั น้ ควรมีก ารฟื้ น ฟู ความสัมพันธ์ระหว่างวัดกับชุมชนให้แน่ นแฟ้นขึน้ เพื่อพลังทางศีลธรรมของวัดจะสามารถถ่ายทอด ไปยังชุมชน และส่งอิทธิพลต่อผูค้ นได้มากขึน้

๒. การฟื้ นฟูชมุ ชนให้เข้มแข็ง

ชุมชนทีเ่ ข้มแข็งสามารถมีพลังทางศีลธรรมในการกํากับพฤติกรรมของผูค้ นได้ สาย สัมพันธ์ในชุมชนช่วยให้ผู้คนไม่รสู้ กึ แปลกแยกต่อกัน มีความสุขที่จะได้ช่วยเหลือเกื้อกูลกัน ซึง่ ช่วย บรรเทาความรูส้ กึ ว่างเปล่าภายใน การฟื้ นฟูชุมชนสามารถทําได้ด้วยการกระจายอํานาจสู่ท้องถิ่น ให้สามารถดูแลจัดการตัวเองได้ ซึง่ จะช่วยให้ได้รบั ประโยชน์จากทรัพยากรท้องถิน่ อย่างเต็มเม็ดเต็ม หน่ วย

๓. การกระจายอํานาจการจัดการศาสนาให้แก่ท้องถิ่ น

การส่งเสริมพุทธศาสนาโดยราชการส่วนภูมภิ าคต้องโอนให้เป็ นขององค์กรปกครองส่ว น ท้องถิ่นโดยร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้นในการ ส่งเสริมการศึกษาสงฆ์ (ซึง่ นับวันจะเสื่อมโทรมลงเนื่องจากขาดการดูแลเอาใจใส่จากส่วนกลางทัง้ ฝ่าย รัฐและฝ่ายสงฆ์) รวมทัง้ การทํานุ บํารุงวัดวาอาราม และการส่งเสริมให้เกิดสัมมาทัศนะและสัมมา ปฏิบตั ใิ นหมูป่ ระชาชน โดยควรมีกลไกทีเ่ ชื่อมประสานระหว่างฝา่ ยคฤหัสถ์กบั ฝา่ ยสงฆ์ในท้องถิน่ เพื่อ จัดทําภารกิจดังกล่าว การทําให้พุทธศาสนากลับเป็ นของท้องถิน่ หรือชุมชน ยังทําให้พุทธศาสนาตอบสนองความ ต้องการของท้องถิน่ และอ่อนไหวต่อศาสนาและความเชื่อทางจิตวิญญาณอื่น ๆ ทีอ่ าจมีอยู่ในชุมชน เอือ้ ให้อยูร่ ว่ มกันได้อย่างสันติ มากกว่าพุทธศาสนาทีก่ ําหนดหรือเผยแพร่จากส่วนกลาง ซึง่ มักสนอง นโยบายของรัฐเป็ นหลัก

๔ .การปฏิ รู ป การศึ ก ษาเพื่ อ เสริ ม สร้ า งจริ ย ธรรมและสุ ข ภาวะทางจิ ต วิ ญญาณ

การศึกษาควรให้ความสําคัญแก่ มติ ทิ างจิตวิญญาณมากขึน้ ซึ่งไม่ได้หมายถึงการสอนวิชา ศีลธรรมหรือพุทธศาสนาให้มากขึน้ แต่เกิดขึน้ ได้ด้วยการปฏิรูปกระบวนการเรียนสอนเพื่อส่งเสริม การเรียนรูข้ องนักเรียนอย่างแท้จริง หากนักเรียนรูจ้ กั คิดวิเคราะห์ทงั ้ ในเรื่องวิชาความรูแ้ ละภาวะสุข ทุกข์ภายในใจตน รวมทัง้ มีการเรียนรูผ้ ่านการปฏิบตั ิ เช่น การทําสมาธิภาวนา หรือการเป็ นจิตอาสา ก็จะเห็นความสําคัญ ของการฝึ กฝนจิต ใจ การเกื้อ กู ล ผู้อ่ืนรวมทัง้ การกํ ากับพฤติก รรมของตนให้ ถูกต้อง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๕๒

๕.การส่งเสริ มความร่วมมือระหว่างศาสนา การร่วมมือระหว่างศาสนาโดยมีจุดร่วมที่การลดความเห็นแก่ ตวั มีเมตตากรุณาต่ อเพื่อ น มนุษย์โดยไม่คาํ นึงถึงความแตกต่างทางศาสนา ภาษา เชือ้ ชาติ และอุดมการณ์ นอกจากจะลดความ โกรธเกลียดหรืออคติ อันอาจนําไปสู่ความรุนแรงแล้ว ยังจะช่วยให้เกิดการร่วมมือกันเพื่อสร้างสรรค์ ประโยชน์สุขในสังคม รวมทัง้ เกิดพลังทางศีลธรรมที่สามารถกํากับวัฒนธรรมวัตถุนิยมและบริโภค นิยมไม่ให้มอี ทิ ธิพลครอบงํามากเกินไป

__________________________________

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนธรรมกับสังคม_๑๕๓

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา โดย นายไพสิฐ พาณิชย์กุล (ร่าง) วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

ทิศทางและนโยบายทางการเกษตรของประเทศซึ่งดําเนินการภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติท่ผี ่านมามีลกั ษณะที่ภาครัฐส่งเสริมให้บทบาทของภาคธุรกิจการเกษตรเป็ นผู้ม ี บทบาทนํา และครอบงํากระบวนการกําหนดทิศทางในการพัฒนาระบบเกษตรกรรม ดังนัน้ แม้เรา เห็นตัวเลขมูลค่าการส่งออกสูงขึ้น มีแนวโน้ มการขยายตัวอย่างต่ อเนื่อง แต่ ในขณะเดียวกันก็ม ี ตัวเลขมูลค่าการนํ าเข้าปจั จัยการผลิตทางเกษตร เช่น ปุ๋ย ยาฆ่าแมลง ยาปราบศัตรูพชื เมล็ด พันธุ์ พ่อพันธุ์ ที่สูงขึน้ ตัวเลขหนี้สนิ ของเกษตรกรทัง้ ในระดับครัวเรือน และในระดับภาพรวมที่ สูงขึน้ ด้วยเป็ นเงาตามตัว ในขณะที่มสี ถิตขิ องการเกิดขึน้ และการขยายตัวของผู้ประกอบการทาง ธุ รกิจทางการเกษตรที่สูง ขึ้น และมีบทบาทที่มลี กั ษณะมีอํ านาจเหนือ ครอบงําตลาดสินค้าทาง การเกษตรแบบครบวงวรทัง้ ในด้านปจั จัยการผลิต ทีด่ นิ และกลไกการกําหนดราคา และทีส่ ําคัญ ทีส่ ุดด้วยพัฒนาการของระบบดังกล่าวข้างต้นทีด่ ําเนินความสัมพันธ์ภายใต้ความสัมพันธ์ทางอํานาจ ของกลุ่มต่างๆที่ไม่เท่าเทียมกัน โดยเฉพาะอย่างยิง่ เกษตรกรที่ไร้อํานาจต่อรอง โดยค่อยๆสร้าง โครงสร้างทัง้ ที่เป็ นทางการและไม่เป็ นทางการให้เกิดขึน้ กระจายและแทรกซึมอยู่ในกลไกภาครัฐใน ระดับต่างๆ รวมถึงในกลไกทางเศรษฐกิจ และกลไกทางสังคม ระบบการผลิตในภาคการเกษตรภายใต้ทศิ ทางและนโยบายดังทีก่ ล่าวมาข้างต้น เพื่อสร้าง ความมันคงในการจั ่ ดหาผลผลิตทีไ่ ด้มาตรฐาน ภาคธุรกิจการเกษตรจึงนํ าเอาระบบการบริหารการ จัดการการผลิตภาคเกษตรกรรมสมัยใหม่มาใช้ โดยระบบการผลิตแบบพันธะสัญญาหรือทีเ่ รียกว่า “เกษตรพันธะสัญญา” ซึง่ เป็ นส่วนหนึ่งของระบบการบริหารจัดการสมัยใหม่ แม้ระบบการผลิตแบบเกษตรพันธะสัญญาจะเป็ นระบบการบริการจัดการระบบการผลิตทีม่ ี ประโยชน์กต็ าม แต่หากขาดระบบการจัดการทีเ่ หมาะสมแล้วก็จะกลายเป็ นกลไกทีน่ ํ าไปสู่การสร้าง ความไม่เป็ นธรรม ความเหลื่อมลํ้าให้เกิดขึน้ ดังทีป่ รากฎให้เห็นได้โดยทัวไป ่ ภาพการขยายตัวของภาคธุรกิจการเกษตรดังทีก่ ล่าวมาถูกเสนอให้เห็นว่ามีความสําคัญและ จําเป็ นที่จะต้อ งคงไว้เ พื่อ ความมีประสิท ธิภาพ และเป็ นความชอบธรรมของภาคเอกชนเพื่อ ให้ สามารถที่จะแข่งขันได้ในเวทีการค้าโลกและยังคงจําเป็ นที่จะต้องยกระดับการผลิตการเกษตรให้ม ี ประสิทธิภาพสูงยิง่ ๆขึน้ ไป ในขณะทีภ่ าพความเป็ นกลางของบทบาทภาครัฐและระบบกฎหมาย สัญญาซึ่งต้องวางตนเป็ นกลางเพื่อความยุตธิ รรมก็ยงั คงถูกตอกยํ้าให้สงั คมเชื่อและยอมรับเช่นนัน้ ด้วยเหตุดงั นัน้ การปล่อยให้ค่สู ญ ั ญาภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาดําเนินความสัมพันธ์ไปตามที่ ได้ตกลงกัน จึงสอดคล้องกับหลักเสรีภาพทางเศรษฐกิจ และ หลักสิทธิ-หน้าทีข่ องเกษตรกรแต่ละ คนในฐานะปจั เจกบุคคลทีจ่ ะเข้าทําสัญญาหรือไม่กไ็ ด้ จึงเป็ นหลักการทีศ่ กั ดิ ์สิทธิและจะต้องยึดถือ ต่อไป

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๔

แต่ ใ นโลกความเป็ นจริ ง กรณี ค วามสัม พัน ธ์ ร ะหว่ า งผู้ ท่ี เ ป็ น เกษตรรายย่ อ ยกั บ ผูป้ ระกอบการในภาคธุรกิจการเกษตรมิได้เป็ นเช่นนัน้ เพราะในโลกของความเป็ นจริงเกษตรราย ย่อ ยซึ่ง เป็ นประชากรส่ว นใหญ่ ของประเทศตกอยู่ใ นโครงสร้างทางสัง คม เศรษฐกิจ การเมือ ง วัฒนธรรม และกฎหมายที่ไม่มอี สิ รภาพ ไม่มสี ทิ ธิ-เสรีภาพและโอกาสที่เพียงพอ รวมถึงการขาด ระบบการคุ้มครองของรัฐจากความเหลื่อ มลํ้า ไม่เท่าเทียมทัง้ หลาย โดยเฉพาะอย่างยิง่ เมื่อ เป็ น ความสัมพันธ์ภายใต้ระบบการผลิตสินค้าทางการเกษตรภายใต้ระบบทีเ่ รียกว่า “ ระบบเกษตรพันธะ สัญญา ” ด้วยเหตุดงั นัน้ หลักการทีว่ ่าด้วยประสิทธิภาพของกลไกระบบตลาดที่ถูกนํามาใช้ในระบบ การผลิตสินค้าทางการเกษตรจึงไม่ได้เป็ นหลักการทีพ่ ูดถึงประสิทธิภาพของสังคมโดยส่วนรวมจริงๆ แต่ เ ป็ น ประสิทธิภาพที่จํา กัด เฉพาะของกลุ่ มธุ รกิจการเกษตรที่มศี ัก ยภาพในการเข้าถึง โอกาส อํานาจ และความสามารถในการครอบงําตลาดทัง้ ตลาดปจั จัยการผลิตและตลาดสินค้าทางการเกษตร ดังนัน้ โดยสภาพเช่นนี้ กฎหมายสัญ ญาและหนี้ ภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาโดยที่ผู้ท่ไี ด้รบั ประโยชน์ จากสัญ ญาซึ่งมัก จะเป็ นผู้ท่ีมอี ํานาจเหนือ กว่าคู่ส ญ ั ญาอีก ฝ่ายหนึ่งทัง้ ทางโดยตรงและ ทางอ้อม จึงกลายเป็ นเครื่องมือทีจ่ ะใช้ในการเอารัดเอาเปรียบขูดรีดโดยชอบด้วยกฎหมาย แทนที่ จะเป็ นเครื่องมือกลไกทีส่ ร้างความสัมพันธ์ทเ่ี ป็ นธรรม และเมื่อเครื่องมือทางกฎหมายดังกล่าวถูก นํามาใช้อย่างเป็ นระบบภายใต้ระบบการบริหารจัดการของธุรกิจการเกษตรสมัยใหม่อย่างกว้างขวาง ไร้พรมแดน ผนวกกับการทีก่ ลไกของรัฐมิได้เข้ามาแทรกแซงหรือดําเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อ กํากับให้เกิดความเป็ นธรรมอย่างจริงจังด้วยแล้ว ระบบการบริหารจัดการและการใช้เครื่องมือทาง กฎหมายเช่นนี้กน็ ําไปสู่การค่อยๆพัฒนาเป็ นโครงสร้างความสัมพันธ์ทไ่ี ม่เป็ นธรรม และโครงสร้างที่ ไม่เป็ นธรรมเช่นนี้มงี านศึกษาวิจยั จํานวนหนึ่งที่ยนื ยันข้อเท็จจริงทัง้ ภายในและภายนอกประเทศว่า ได้ก่อให้เกิดความเหลื่อมลํ้าให้เกิดขึน้ ระหว่างกลุ่มทุนธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่กบั เกษตรกรราย ย่อ ยจํา นวนมาก และในขณะเดีย วกัน ภายใต้ ร ะบบการบริห ารจัด การและการใช้เ ครื่อ งมือ ทาง กฎหมายเช่นนี้โดยปราศจากการกํากับของรัฐ หรือ จากสังคม นําไปสู่ปญั หาผลกระทบอื่นๆต่อสังคม อีกมากมาย เช่น ปญั หาสิง่ แวดล้อมเสื่อมโทรม การเลีย่ งกฎหมายและบิดเบือนการใช้อํานาจของ กลไกของรัฐ การแย่งชิงทรัพยากรของชุมชน ความแตกแยกภายในชุมชน รายได้ของเกษตรกลับ ลดน้ อยลง ภาระหนี้สนิ สูงขึ้นและมีหนี้สนิ ที่ค้างชําระติดต่ อกันเป็ นเวลานาน การผูกขาดการ ครอบงําตลาด และยังเห็นแนวโน้มการผูกขาดอํานาจรัฐโดยผ่านกลไกทัง้ ทางการเมืองระดับชาติและ ระดับท้องถิน่ และผ่านทางระบบราชการแบบรวมศูนย์อํานาจ ฯลฯ หากมองย้อนกลับไปดูพ ฒ ั นาการของภาคการเกษตรของประเทศภายใต้แนวทางของ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทีผ่ ่านมาสะท้อนให้เห็นถึง แนวนโยบายและเป้าหมายของการพัฒนา ภาคเกษตรกรรมที่ไม่สมดุลได้เป็ นอย่างดี ดังจะเห็นได้จากการให้ความสําคัญกับการพัฒนาภาค เกษตรกรรมเพื่อการแข่งขัน การส่งออก โดยที่ ปัญหาของเกษตรกรรายย่อยในฐานะคนส่ วน ใหญ่ ข องประเทศไม่ ไ ด้ ถกู ความสําคัญ ทิ ศ ทางและเทคนิ คที่ นํา มาใช้ ใ นการพัฒ นาภาค เกษตรกรรมเช่ นนี้ ไม่ว่าจะเป็ นการเพิ่ มประสิ ทธิ ภาพการผลิ ตทางการเกษตรโดยหวังว่าจะ เป็ นการเพิ่ มผลตอบแทนให้ แก่เกษตรกร การส่งเสริ มการผลิ ตพืชเศรษฐกิ จ การส่ งเสริ ม การวิ จยั และพัฒนาปรับปรุงพันธุ์พืชพันธุ์สตั ว์ การจัดหาปัจจัยการผลิ ต ระบบเงิ นทุน และ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๕

โครงสร้ างพื้ นฐานต่ า งๆ รวมตลอดถึ ง การส่ ง เสริ มให้ มีก ารนํ า เอาเทคโนโลยี ใ หม่ ๆ ทาง การเกษตรมาใช้เพื่อลดต้นทุน รวมทัง้ การส่งเสริมให้มีการขยายพื้นที่เพื่อผลิ ตพืชอาหารและ พืชพลังงาน โดยไม่มีการพัฒนากลไกพื้นฐานที่ สาํ คัญๆและจําเป็ นที่ จะต้ องมีทงั ้ ในระดับ นโยบาย กฎระเบี ยบ องค์กรของรัฐ และความเป็ นสถาบันของเกษตรกรรายย่ อยและ เกษตรกรที่ ไร้ที่ดินที่ มีพลังในการต่ อรองอย่ างมีประสิ ทธิ ภาพเพื่ อทําหน้ าที่ กาํ หนดราคาที่ เหมาะสมและเป็ นธรรม และสิ่ ง ที่ ส ําคัญ ที่ สุด ซึ่ ง ขาดหายไปจากทิ ศ ทางของการพัฒ นา ภายใต้ แนวทางของแผนพัฒนาเศรษฐกิ จและสังคมแห่ งชาติ คื อ การขาดเจตจํานงอันแน่ ว แน่ ในการพัฒนาให้ เกิ ด กลไกที่ เป็ นรูปธรรมที่ จะคุ้มครอง สร้างความเป็ นธรรมและความ มันคงในด้ ่ านรายได้และสวัสดิ การให้แก่ เกษตรกรรายย่อย และเกษตรกรที่ไร้ที่ดินทํากิ น การดําเนินการตามแนวทางและทิศทางของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติใ น ลักษณะนี้ บนโครงสร้างทางเศรษฐกิจ โครงสร้างของสังคม และกลไกภาครัฐ นํ าไปสู่ก ารสร้าง ความสัมพันธ์ของระบบการผลิตในภาคการเกษตรแบบใหม่ ทีเ่ รียกว่า “ ระบบเกษตรพันธะสัญญา ” ซึง่ ภาครัฐให้การสนับสนุ นในฐานะทีเ่ ป็ นนโยบายในการพัฒนาของประเทศ โดยหน่ วยงานต่างๆของ รัฐให้การสนับสนุ นแก่ภาคธุรกิจการเกษตรของเอกชนเข้ามาดําเนินการ และมีบทบาทสําคัญในการ จัดการแบบครบวงจร ตัง้ แต่จดั หาปจั จัยการผลิตทัง้ หลาย และจัดการด้านการตลาดแบบบูรณาการ ผูกขาดครบวงจร รวมถึงการกําหนดเงื่อนไขของแหล่งเงินทุนจากภาครัฐให้เอื้อต่อระบบเกษตร พันธะสัญญา ทัง้ ๆที่รูปแบบความสัมพันธ์เช่นนี้ ภาคเอกชนที่เข้ามาดําเนินการจะต้องแบกรับ ความเสีย่ งต่างๆไว้ดว้ ย แต่ในทางความเป็ นจริงปรากฎว่า ภาคเอกชนทีเ่ ข้ามาดําเนินการนอกจาก จะสามารถผูกขาดปจั จัยการผลิตทัง้ หมดแบบครบวงจรแล้ว กลับไม่ต้องแบกรับความเสีย่ งอย่างใดๆ ทัง้ นี้เนื่องจากด้วยอํานาจทีเ่ หนือกว่าทัง้ ทางด้านความรู้ ข้อมูล เทคโนโลยีก่ ารผลิต การผูกขาด ปจั จัยการผลิตและกลไกตลาด รวมถึงความสามารถที่จะเข้าถึงและใช้ประโยชน์ จากอํานาจทาง การเมือง อํานาจของกลไกระบบราชการและกฎหมายทัง้ ทางตรงและทางอ้อม ทําให้เกษตรกรทีต่ ก อยู่ภายใต้ระบบการผลิตแบบจํายอมดังกล่าวต้องแบกรับภาระความเสี่ยงทัง้ หลายเสียเอง ทัง้ นี้ยงั มิ ต้องกล่าวถึงภาระอื่นๆที่เกิดขึน้ จากระบบการผลิตภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาที่มกี ารผลักให้ เป็นภาระของสังคม อาทิเช่น ต้นทุนทางสิง่ แวดล้อม ต้นทุนทางสังคมทัง้ หลายทีม่ กั จะมีการปกปิด ไม่กล่าวถึงเพื่อบิดเบือนให้เห็นว่าระบบเกษตรพันธะสัญญาตามที่เป็ นอยู่ในปจั จุบนั ในพื้นที่ต่างๆ เป็ นระบบการผลิตทีป่ ระสิทธิภาพ เป็ นระบบทีเ่ กิดความเป็ นธรรมกับฝ่ายต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิง่ กับเกษตรกร สภาพความไม่เป็ นธรรมของระบบเกษตรพันธะสัญญาทีเ่ กิดจากการสร้างระบบการผูกขาด ข้อมูล ความรู้ ปจั จัยการผลิต กลไกตลาด ของธุรกิจการเกษตร รวมถึงการบิดเบือนผูกขาดกลไก อํานาจ รัฐ กฎหมาย โดยกลไกทางสังคมไม่ได้เข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลเพื่อให้เกิดความเป็ นธรรมได้ จนนํ าไปสู่สภาพทางสังคมในระบบการเกษตรทีเ่ รียกกันว่า “ รวยกระจุก จนกระจาย ” เกิดสภาพ ความไม่เป็ นธรรมทีเ่ กษตรกรในฐานะทีเ่ คยเป็ นเจ้าของปจั จัยการผลิต เป็ นเจ้าของทีด่ นิ ทํากิน และ มีอํ านาจต่ อ รอง กลายไปเป็ นเกษตรกรที่มหี นี้ ส ินล้นพ้นตัว ไร้ท่ดี ิน ทํากิน และกลายเป็ นผู้ใ ช้ แรงงานรับจ้างในทีด่ นิ ของตนเองในทีส่ ุด (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๖

จากงานทีศ่ กึ ษาเกีย่ วกับระบบเกษตรพันธะสัญญาส่วนหนึ่งสามารถสะท้อนให้เห็นถึงกลไก จากระบบความสัมพันธ์ทน่ี ําไปสู่ความสัมพันธ์ทไ่ี ม่เป็นธรรม มาจากสาเหตุต่างๆดังต่อไปนี้ 1. การขาดการเตรียมความพร้อมให้กบั เกษตรกรให้มคี วามรู้ความเข้าใจระบบการผลิต แบบพันธะสัญญาเกี่ยวกับปญั หาความเสี่ยงภายใต้วงจรของระบบระบบการผลิตแบบพันธะสัญญา ในขณะเดียวกันความไม่รดู้ งั กล่าว ส่วนหนึ่งเกิดขึน้ โดยการจงใจปิ ดบัง อําพราง ข้อมูล ความรู้ ทัง้ โดยผูป้ ระกอบการธุรกิจการเกษตรเอง รวมถึงการอาศัยชีน้ ําโดยเจ้าหน้าทีข่ องหน่ วยงานของรัฐทีม่ ี หน้ าที่ส่งเสริมดูแลให้ความคุ้มครองแก่เกษตรกร การขาดพลังในเชิงกลุ่มเพื่อการต่อรอง อย่าง รูเ้ ท่าทันและเท่าเทียม การตกอยู่ในภาวะจํายอมทีต่ ้องผูกพันตนภายใต้ระบบการผลิตแบบพันธะ สัญญา การตกอยู่ภายใต้ความกลัว การทีไ่ ม่สามารถเข้าถึงกลไกตลาดทุนตลาดปจั จัยการผลิต และ การไม่มอี ํานาจในการต่อรองกับกลไกตลาดทีถ่ ูกผูกขาดของเกษตรกร 2. ในด้านของบริษัทธุรกิจการเกษตรได้ใช้ประโยชน์จากนโยบายของรัฐ ประกอบกับ ความไม่มปี ระสิทธิภาพของหน่ วยงานรัฐ การไม่ทาํ หน้าทีใ่ นการแทรกแซงเพื่อให้เกิดความเป็ นธรรม ภายใต้การผูกขาดกลไกตลาดทัง้ ในตลาดปจั จัยการผลิต ตลาดทุน และตลาดสินค้าทางการเกษตร การใช้ระบบสื่อสารมวลชนในการโฆษณาชวนเชื่อหลากหลายรูปแบบและวิธกี ารโดยไร้ การควบคุมให้เกษตรกรที่รไู้ ม่เท่าทันให้เข้าสู่วงจรการผลิตภายใต้ระบบการผลิตแบบพันธะสัญญา และนํ าไปสู่ความเชื่อ ความเข้าใจในหน้ าที่ของเกษตรกรแบบผิดๆว่า ตนเองมีหน้ าที่ฝ่ายเดียวที่ จะต้องแบกรับความเสีย่ งทัง้ หลายทีอ่ าจจะเกิดขึน้ จากระบบการผลิตแบบพันธะสัญญา รวมตลอดถึง การใช้ความได้เปรียบในทางด้านการเข้าถึง ความรูแ้ ละเทคนิค กลไกต่ างๆทางกฎหมาย มาเป็ น เครือ่ งมือกดขีเ่ อารัดเอาเปรียบเกษตรกร 3. ในด้านบทบาทของภาครัฐซึง่ มีหน้าทีจ่ ะต้องสร้างความเป็ นธรรม ปกป้องและให้ความ คุม้ ครองผูท้ ด่ี อ้ ยกว่า รวมตลอดถึงการต้องทําหน้าทีใ่ นการดําเนินการเพื่อสร้างระบบการดูแลความ มีสวัสดิภาพสวัสดิการของประชาชน ในกรณีภาคการเกษตร มีงานศึกษาทีช่ ใ้ี ห้เห็นอย่างมากมาย ว่า นโยบายของรัฐมีความลําเอียงต่อภาคการเกษตรขนาดกลาง และขนาดเล็ก รวมถึงรายย่อย แต่ กลับให้การสนับสนุ นทัง้ ทางตรงและทางอ้อมกับ ภาคอุตสาหกรรมการเกษตรขนาดใหญ่ หน่ วยงาน ทีเ่ กีย่ ว ข้องกับระบบการเกษตรในระดับพืน้ ทีม่ ุ่งส่งเสริมกึ่งบังคับทัง้ ทางตรงและทางอ้อมให้เกษตรที่ ไม่มอี ํานาจต่อรองเข้าสู่ระบบการผลิตแบบพันธะสัญญา โดยมิได้คํานึงถึงหรือให้ความสําคัญกับ ความไม่เป็ นธรรมทีจ่ ะเกิดตามมาและตกเป็นภาระของเกษตรกร ขณะเดียวกัน บทบาทขององค์กร หรือผู้แ ทนเกษตรกรที่เป็ นทางการก็ยงั ไม่มคี วามเข้มแข็งและยังไม่สามารถที่จะทําหน้ าที่ใ นการ ต่อรองเพื่อความเป็ นธรรมต่อเกษตรกรได้ และภายใต้กลไกของกระบวนการยุตธิ รรมกระแสหลักซึ่งมีหน้าที่โดยตรงทัง้ โดยทาง กฎหมายและโดยภาระกิจขององค์กร แต่กลับไม่มคี วามรูค้ วามเข้าใจในสภาพความไม่เป็ นธรรมที่ เกิดขึน้ ภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาทีม่ กี ารผูกขาดปจั จัยการผลิตและการผูกขาดตลาดสินค้าทาง การเกษตร ประกอบกับอุปสรรคต่างๆทีม่ อี ยูใ่ นระบบกระบวนการยุตธิ รรมทําให้เกษตรกรทีไ่ ม่ได้รบั ความเป็ นธรรมไม่สามารถที่จะเข้าถึงความยุติธ รรมได้ แต่ ในทางตรงกันข้ามโดยส่วนใหญ่แล้ว บริษทั การเกษตรมักจะเป็ นผูใ้ ช้กลไกกระบวนการยุตธิ รรมในการแสวงหาประโยชน์จากความไม่เป็ น ธรรมให้กลายเป็ นสิทธิ เป็ นผลประโยชน์ในรูปทรัพย์สนิ ทีถ่ ูกกฎหมายแต่ไม่ยตุ ธิ รรม (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๗

ด้วยเหตุดงั นัน้ หากต้องการทีจ่ ะเปลีย่ นโครงสร้างระบบทีน่ ําไปสู่ความไม่ธรรมทัง้ หลาย ทีเ่ กิดขึน้ ภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญา จึงมีขอ้ เสนอเพื่อปฎิรูปโครงสร้างความสัมพันธ์ทไ่ี ม่เป็ น ธรรมอันเกิดจากระบบเกษตรพันธะสัญญา ดังต่อไปนี้ 1. ต้องปรับความสัมพันธ์ในสมการการผลิตในภาคการเกษตร โดย 1.1. ต้อ งสร้าง “ ธรรมนู ญ การเกษตร ”โดยกํ าหนดหลัก การพื้นฐานในเชิง คุ ณ ธรรมเกี่ยวกับภาคการผลิต และภาคการตลาดของสินค้าเกษตรกรรม เพื่อ เป็ นจุด อ้างอิง ถึง ความชอบธรรมและความยุตธิ รรมในการดําเนินการในด้านอื่นๆทีเ่ กี่ยวข้อง โดยหลักการพืน้ ฐาน ซึง่ ควรทีจ่ ะประกอบด้วยหลักการ สิทธิของเกษตรกรต่างๆดังต่อไปนี้ − สิทธิในการรวมกลุ่ม − สิทธิในการเข้าถึงและใช้สอยทรัพยากรของส่วนรวม และสิง่ แวดล้อม อย่างเท่าเทียม − สิทธิท่จี ะได้รบั ค่าตอบแทน และหลักประกันรายได้ของเกษตรกรที่ ยุตธิ รรม − สิทธิในความมันคงและคุ ่ ณภาพชีวติ เกษตรกร − สิทธิในการรักษาและสืบทอด อัตลักษณ์ ภูมปิ ญั ญา − สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและความรู้ 1.2 ต้องปรับบทบาทของหน่ วยงานภาครัฐที่มหี น้ าทีเ่ กี่ยวข้องโดยตรงกับ สาเหตุ แ ละผลกระทบทัง้ หลายที่เ กิด จากการผูก ขาดตลาดป จั จัย การผลิต และตลาดสิน ค้า ทาง การเกษตรให้เข้ามาทําหน้าทีแ่ ทรกแซงเพื่อลดและขจัดการ ผูกขาดโดยรวมถึง หน่ วยงานของรัฐ ทีม่ หี น้าทีเ่ กีย่ วข้องกับปญั หาความไม่เป็ นธรรม แต่ไม่เคยเข้ามาร่วมในขบวนการแก้ปญั หาความไม่ เป็นธรรม เช่น ศาลยุตธิ รรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ฯลฯ 2. ปญั หาความไม่เพียงพอของ (ระบบ) กฎหมายที่จะคุ้มครองผู้ท่อี ยู่ใต้ระบบเกษตร พันธะสัญญา ต้องทําหน้าทีใ่ นการแทรกแซงเพื่อคุม้ ครองผูท้ อ่ี ่อนแอกว่าให้เกิดความเป็นธรรม ดังนี้ 2.1 ต้ อ งมีร ะบบกฎหมายเข้า มาจัด ระบบความสัม พัน ธ์ภ ายใต้ ร ะบบ เกษตรกรรมแบบพันธะสัญญาทีไ่ ม่เป็ นธรรมใหม่ โดยกฎหมายดังกล่าวตัง้ อยู่บน หลักการทีส่ ําคัญ คือ 1) กําหนดให้เกษตรกรทีอ่ ยู่ในระบบเกษตรพันธะสัญญาซึง่ ลงทุนด้วย การให้ใช้ทด่ี นิ หรือ ลงแรงงาน อยูใ่ นฐานะทีเ่ ป็ นหุน้ ส่วนทีม่ สี ทิ ธิในผลผลิตทีเ่ กิดขึน้ และผูป้ ระกอบ กิจการอีกฝา่ ยหนึ่งต้องเข้ามาร่วมรับความเสีย่ งทีเ่ กิดขึน้ จากกระบวนการผลิตด้วย 2) นําหลักการแบ่งปนั ผลประโยชน์และหรือผลกําไรมาใช้ในการจัดสรร ผลตอบแทนทีเ่ ป็ นธรรม 3) บู ร ณาการหน่ ว ยงานในระดั บ พื้ น ที่ ใ ห้ เ ข้ า มาจดทะเบี ย น ตรวจสอบความไม่เป็ นธรรมทีเ่ กิดขึน้ จากข้อตกลง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๘

4) ในระยะเฉพาะหน้ า จะต้องมีนโยบายและกลไกที่เป็ นรูปธรรมและ รวดเร็วกับกรณีปญั หาเกษตกรภายใต้ระบบเกษตรพันธะสัญญาที่ถูก ดําเนินคดีท่สี ืบเนื่องจากข้อ สัญญาทีไ่ ม่เป็ นธรรม 5) จัดตัง้ ระบบการไกล่เกลี่ยเพื่อระงับข้อพิพาทที่เป็ นปญั หาเกิดจาก ระบบการผลิตแบบพันธะสัญญา 2.2 ต้องสร้างระบบกฎหมายและกลไกที่มปี ระสิทธิภาพเพื่อคุ้มครอง พืน้ ทีท่ เ่ี หมาะสมสําหรับการเกษตร รวมถึงตลอดถึงทรัพยากรของส่วนรวมอื่นๆ 2.3 ต้องสร้างระบบกฎหมายเพื่อให้ความคุ้มครองผู้ใช้แรงงานภาคการ เกษตรกรให้มคี วามปลอดภัยในการทํางาน 2.4 สําหรับกรณีพชื เกษตรพันธะสัญญาที่มกี ฎหมายเกี่ยวข้องโดยตรง อยูแ่ ล้ว เช่น กรณีอ้อย ตามพระราชบัญญัตอิ ้อยและนํ้ าตาล พ.ศ. 2527 ต้องมีกลไกการตรวจสอบ จากสังคมเพื่อให้ผู้ท่มี หี น้ าที่ทําหน้ าที่ติดตาม ตรวจสอบ ให้เป็ นไปตามกฎหมายอย่างจริงจังและ ต่อเนื่อง 2.5 ต้องสร้างกฎหมายเพื่อกําหนดให้ขอ้ สัญญาที่เกี่ยวข้องกับการผลิต ภายใต้ธุ รกิจการเกษตรแบบพัน ธะสัญ ญาเป็ นสัญ ญาที่ต้อ งอยู่ภ ายใต้ ก ารควบคุ ม เพื่อ ไม่ใ ห้เ กิด เงือ่ นไขของข้อสัญญาทีไ่ ม่เป็ นธรรมหรือเอารัดเอาเปรียบกับเกษตรกร 2.6 กําหนดไว้ในกฎหมาย ให้ลกั ษณะของพฤติการณ์ในการทําสัญญา ดังต่อไปนี้ เช่น การกําหนดข้อสัญญาที่เป็ นการเอารัดเอาเปรียบ การฉ้อฉล การปกปิ ดคู่สญ ั ญาที่ แท้จริง การใช้ความได้เปรียบที่ไม่เหมาะสม การไม่มอบสัญญาคู่ฉบับไว้กบั เกษตรกร ฯลฯ ส่งผล ให้สญ ั ญาเป็ นโมฆะ 2.7 กําหนดให้หน่ วยงานของรัฐทีม่ หี น้าทีค่ ุม้ ครองดูแลให้เกิดความเป็ น ธรรมจัด ทํ า คู่ ม ือ ในการทํ า สัญ ญาการผลิต แบบพัน ธะสัญ ญา เผยแพร่ ป ระชาสัม พัน ธ์ ให้ แ ก่ เกษตรกร หน่ วยงานของรัฐ ผูป้ ระกอบการ เข้าใจ

____________________________________

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา_๑๕๙

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสี่ยงของเกษตรกร โดย นายอดิศกั ดิ์ ศรีสรรพกิจ (ร่าง) วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

การประกอบอาชีพทางการเกษตรมักจะประสบกับความเสีย่ งซึง่ ประกอบด้วย ความเสีย่ งในด้าน การผลิต และความเสีย่ งในด้านตลาดและราคา ความเสี่ยงด้านใดด้านหนึ่งหรือเกิดขึน้ พร้อมกันทัง้ สองด้าน ล้วนแต่เป็ นเหตุแห่งปญั หาในการประกอบอาชีพทางการเกษตร จําเป็ นทีจ่ ะต้องจัดระบบ การประกันความเสีย่ งเพื่อให้เกิดความมันคงในการประกอบอาชี ่ พทางการเกษตรมากขึน้

ความเสี่ยงในด้านการผลิต

1. ความเสี่ยงอาจเกิ ดจาก 1.1 ภัยธรรมชาติ : นํ้าท่วม ฝนแล้ง ศัตรูพชื ระบาด หรือภัยทางธรรมชาติอ่นื ๆ 1.2 ความไม่รู้ ความไม่รบั ผิดชอบของเกษตรกรเอง

2. การช่วยเหลือจากภาครัฐ (ในเรื่องภัยธรรมชาติ ) 2.1 การช่วยเหลือเพื่อบรรเทาความเสียหายทางการเกษตร (หลังการเกิ ดภัย) 2.1.1 แต่เดิมมีแนวคิดช่วยเหลือพันธุพ์ ชื (100%) และปุ๋ยเคมี (50%) โดยจ่ายเงิน ชดเชยเพื่อการปลูกใหม่ตามระเบียบกระทรวงการคลัง เช่น ข้าว 606 บาทต่อไร่ 2.1.2 ในปี 2553 เกิดภัยนํ้ าท่วมและเพลี้ยกระโดดสีน้ํ าตาลระบาด มีมติ ครม. ปรับอัตราการช่วยเหลือมากขึน้ เป็ น 55% ของการลงทุน (ข้าว = 2,098 บาท พืชไร่ = 2,921 บาท และพืชสวน ได้แก่ ผัก ไม้ดอก ไม้ผล = 4,908 บาทต่อไร่) กรณีเพลีย้ กระโดดสีน้ําตาล ถ้า ไถกลบเพื่อลดวงจรการระบาดจะช่วย 2,280 บาทต่อไร่และพันธุข์ า้ วปลูกอีก 2.1.3 ปญั หาการช่วยเหลือกรณีเกิดภัยธรรมชาติ 1) การช่ ว ยตามระเบีย บกระทรวงการคลัง มีมูล ค่า ต่ อ ไร่น้อ ย เพราะมี แนวคิดทีจ่ ะช่วยให้ปลูกใหม่ได้เป็ นสําคัญ 2) กระบวนการมีหลายขัน้ ตอนและเป็ นไปด้วยความล่าช้า : สํารวจความ เสียหาย ประมวลและรายงาน พิจารณาการช่วยเหลือและการจัดหางบประมาณ และการดําเนินการ ช่วยเหลือ โดยทัวไปจะใช้ ่ เวลารวมกว่า 6 เดือนหรือข้ามปีกม็ ี 3) มีความฉ้อฉลในการดําเนินการทัง้ เจ้าหน้าทีข่ องรัฐและจากตัวเกษตรกร เองทีแ่ จ้งเท็จ 2.1.4 ปจั จุบนั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อ ยู่ระหว่ างการพิจารณาระบบการ ช่วยเหลือกรณีเกิดภัยธรรมชาติ โดยนําเอาแนวคิดเดิมและทีด่ าํ เนินการในปี 2553 มาประกอบการ พิจารณา เพื่อให้การช่วยเหลือเป็ นไปด้วยความรวดเร็วและมีมลู ค่ามากกว่าทีเ่ ป็ นอยูเ่ ดิม (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๐

2.2 การช่วยเหลือให้เกษตรกรเข้าระบบการประกันภัย 2.2.1 การทดลองทําประกันภัยพืชผล มีมานานแล้ว แต่ ยงั ไม่ประสบผลสําเร็จ สาเหตุสําคัญคือ ความยุ่งยากและมีต้นทุนสูงในการวินิจฉัยและประเมินระดับของความเสียหายที่ เกิด รวมถึงการจ่ายสินไหมทดแทน 2.2.2 รัฐ บาลป จั จุ บ ัน ยัง คงพยายามพัฒ นาระบบประกัน ภัย พืช ผล โดยตัง้ คณะกรรมการพิจารณากรอบแนวทางประกันภัยพืชผล (รองนายกรัฐมนตรีไตรรงค์ สุวรรณคีร ี เป็ น ประธาน สํ านั กงานเศรษฐกิจการคลังเป็ น เลขานุ ก าร) มีค วามก้า วหน้ า ที่จ ะทดลองนํ า ร่ อ งการ ประกันภัยข้าว (นอกเขตชลประทาน) ใน 24 จังหวัด ( เหนือ 7 อีสาน 10 กลาง 4 และใต้ 3) เนื้อทีป่ ระมาณ 37 ล้านไร่ แต่จะเริม่ เฉพาะภัยแล้ง โดยใช้ “นํ้าฝน” เป็ นเครื่องมือในการกําหนด ความแล้ง ซึ่ง จะต้อ งศึก ษาระบบการประเมินความแล้ง อัต ราค่ า เบี้ยประกัน การจ่ ายสินไหม ทดแทน เป็ นต้น

3. การช่วยเหลือจากภาครัฐ (ในเรื่องความรู้ทางการเกษตร) ในเรื่องการให้ความรูท้ างการเกษตรตลอดจนข้อมูลข่าวสารทีเ่ กี่ยวข้องแก่เกษตรกร ทัง้ ในด้านการผลิตและการตลาด เพื่อให้เกษตรกรนําไปประกอบการตัดสินใจในการประกอบอาชีพ การเกษตรซึ่งถือเป็ นพันธกิจอันสําคัญของภาครัฐโดยเฉพาะอย่างยิง่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แต่ในปจั จุบนั มักจะมีแต่เกษตรกรรายใหญ่และเกษตรกรที่มหี วั ก้าวหน้าที่เข้าถึงและได้รบั ประโยชน์ จากองค์ความรูแ้ ละข้อมูลข่าวสารทีจ่ าํ เป็ นแก่การผลิตและการตลาด เช่น เรื่องพันธุพ์ ชื พันธุ์สตั ว์ เรื่องการใช้ป๋ ยและการใช้ ุ ยาปราบศัตรูพชื ที่ถูกต้อง เรื่องการตลาดรวมถึงการปรับระบบการผลิตให้ สอดคล้องกับภาวะธรรมชาติทเ่ี ปลีย่ นแปลงไป ซึง่ ล้วนแล้วแต่เป็ นปจั จัยสําคัญต่อประสิทธิภาพและ ความสําเร็จในการประกอบอาชีพการเกษตรทัง้ สิน้

4. การช่วยเหลือจากภาครัฐ (ในเรื่องการปรับระบบการผลิ ตที่มีความมั ่นคง มากขึน้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ งกับชาวนาในเขตนานํ้าฝน) โดยข้อเท็จจริง พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ฯได้พระราชทานแนวทางการช่วยเหลือ ให้ชาวนาที่อยู่นอกเขตชลประทานที่เรียกว่านานํ้ าฝน ลดความเสี่ยงจากภัยแล้งและลดการพึ่งพา เฉพาะการปลูก ข้าวเพียงอย่า งเดีย วเพียงปี ล ะครัง้ ด้ว ยการพระราชทานแนวคิด ที่มชี ่อื เฉพาะว่ า “เกษตรทฤษฎีใหม่” หลัก การของ“เกษตรทฤษฎี ใ หม่ ” คือ 1) ให้ ช าวนานํ้ า ฝนแบ่ ง พื้น ที่ส่ ว นหนึ่ ง (ประมาณ 30% ของพืน้ ที)่ ไปขุดสระเพื่อสร้างแหล่งนํ้าของตนเอง สามารถใช้น้ํ าทีม่ อี ยู่ช่วยนาข้าวใน กรณีท่เี กิดกระทบแล้งจนข้าวอาจเสียหาย ทําให้การทํานามีความมันคงมากขึ ่ ้น นอกจากนัน้ ยังใช้ เลี้ยงปลาและสัตว์น้ํ าอื่นๆ ใช้ปลูกพืชผักหรือพืชอายุสนั ้ ก่อนและหลังทํานา 2) ให้ชาวนานํ้ าฝนแบ่ง พื้นที่อีกส่วนหนึ่ง (อาจจะประมาณ 30%ของพื้นที่) เพื่อปลูกพืชหรือทําการเกษตรอย่างอื่นที่ไม่ใช่ การปลูกข้าว อันเป็ นการลดความเสีย่ งจากการพึง่ พาแต่การปลูกข้าวแต่เพียงอย่างเดียว 3) สําหรับ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๑

พืน้ ทีอ่ กี ประมาณ 30% ยังคงทํานา ส่วนอีกประมาณ 10% ก็สามารถปลูกบ้านทีอ่ ยู่อาศัย ซึง่ สามารถ ทําพืชผักสวนครัวหลังบ้านได้อกี เป็ นระบบเกษตรผสมผสานทีท่ รงคุณค่ายิง่ ถึงแม้จะได้พระราชทานแนวคิด “เกษตรทฤษฎีใหม่” มานานแล้ว แต่การสนับสนุ น ให้เกษตรกรเข้าถึงแนวคิด โดยเฉพาะอย่างยิง่ การลงทุนในการขุดสระและการให้การสนับสนุ นการทํา การเกษตรผสมผสานกลับไม่มคี วามชัดเจนในการปฏิบตั จิ ากภาครัฐ

5. ข้อเสนอแนะ 5.1 ภาครัฐจําเป็ นอย่างยิง่ ที่จะต้องทบทวนระเบียบกระทรวงการคลังและระเบียบ อื่นๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรเมือ่ เกิดภัยธรรมชาติ รวมทัง้ ปรับปรุงระบบการ ตรวจสอบและการให้ความช่วยเหลือให้มคี วามรวดเร็วและเป็ นธรรม ในกรณีทจ่ี ะต้องเพิม่ มูลค่าการ ให้ ค วามช่ ว ยเหลือ สมควรเพิ่ม สัด ส่ ว นการให้ ค วามช่ ว ยเหลือ จากอัต ราเดิม โดยเน้ น การให้ ความสําคัญไปยังเกษตรกรขนาดเล็กเป็ นลําดับแรกด้วย 5.2 ภาครัฐควรให้การสนับสนุ นอย่างต่ อเนื่องให้การดําเนินการโครงการนํ าร่อ ง ประกันภัย ข้าวนาปี 2554 ใน 24 จัง หวัด ให้ดํ าเนิ นการจนสามารถกํ าหนดเป็ นต้ นแบบการ ประกันภัยข้าวและกับพืชสําคัญอื่นๆ ต่อไป นอกจากนัน้ สมควรให้การสนับสนุ นการพัฒนาระบบ ประกันภัยอันเนื่องมาจากภัยธรรมชาติอ่นื ๆ ต่อไป เช่น ภัยจากนํ้ าท่วม ภัยจากศัตรูระบาด เป็ น ต้น อนึ่ ง ในเรื่อ งการจ่ า ยค่ า กรมธรรม์ป ระกัน ภัย ในระยะแรกๆ รัฐ อาจจะช่ ว ยสนั บ สนุ น (subsidize) เป็ นพิเศษแก่ เกษตรกรขนาดเล็กเพื่อให้มโี อกาสเข้าสู่ระบบประกันภัยได้อย่างทัวถึ ่ ง เป็ นการสร้างความคุน้ เคยในการลงทุนเพื่อการประกันภัยในระยะยาวต่อไป ส่วนในอนาคตภาครัฐ อาจจะต้องหามาตรการและแนวทางในการผลักภาระค่าเบีย้ ประกันไปสู่ผบู้ ริโภค 5.3 ภาครัฐต้องตรวจสอบและทบทวนพันธกิจและระบบงานการถ่ายทอดความรูแ้ ละ ข้อมูลข่าวสารทีจ่ าํ เป็ นให้กบั เกษตรกร โดยเฉพาะอย่างยิง่ เกษตรกรขนาดเล็กและขนาดกลาง ทัง้ นี้ เพื่อเพิม่ ประสิทธิภาพการผลิตโดยรวมของประเทศด้วย 5.4 ภาครัฐต้องสนับสนุ นให้ชาวนานํ้ าฝนสามารถเข้าถึงแนวคิด “เกษตรทฤษฎีใหม่” ได้อย่างแท้จริงโดยเฉพาะอย่างยิง่ การขุดสระนํ้ าและการทําการเกษตรผสมผสาน (ทําการเกษตร หลายอย่าง) แทนการทํานาแต่เพียงอย่างเดียว

ความเสี่ยงในด้านการตลาด

ความเสี่ยงอาจเกิดขึน้ ได้ทงั ้ ในกรณีไม่มตี ลาดรองรับผลผลิตอย่างต่อเนื่องกับมีตลาดแต่ ม ี ปญั หาในด้านราคาทีอ่ าจผันผวน ทีเ่ ป็ นปญั หาซํ้าซากคือราคาตกตํ่าช่วงต้นฤดู ซึง่ รัฐบาลพยายาม ใช้มาตรการต่างๆ เข้าช่วย แต่ทเ่ี ป็ นมาตรการหลักมาโดยตลอดคือการรับจํานําผลิตผล

1. ที่มาของโครงการรับจํานําผลิ ตผล พัฒนามาจากนโยบายและมาตรการแทรกแซงตลาดข้าว ตัง้ แต่ปีเพาะปลูก 2523/24 ทีใ่ นช่วงแรกมีมาตรการหลายประเภท เช่น (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๒

การแทรกแซงตลาดข้าวเปลือกต้นฤดู ด้วยการรับจํานํา การแทรกแซงตลาดข้า วสาร ซื้อ จากผู้ ส่ ง ออก (เพื่อ ดึง ราคาข้า วสารและ ข้าวเปลือก) ต่อมาให้ อคส และอตก. รับซือ้ จากผูค้ า้ ข้าวสารอื่นๆ เช่น สหกรณ์การเกษตร/กลุ่ม เกษตรกร โรงสี ผูค้ า้ ข้าวท้องถิน่ เพื่อนํามาขายแก่ผบู้ ริโภคในประเทศ รวมถึงการส่งออก การดํ า เนิ น งานต่ า งๆไม่ ป ระสบผลสํ า เร็จ เท่ า ที่ค วร สาเหตุ ห ลัก คือ วิธ ีก าร หลักเกณฑ์และเงือ่ นไขยังไม่เหมาะสม

2. มาตรการจํานําข้าวเปลือก 2.1 ดําเนินการโดยมี ธกส. เป็ นหน่ วยงานหลัก พยายามปรับรูปแบบการ ดําเนินงานอย่างต่อเนื่อง ทัง้ การนําข้าวเปลือกไปจํานํายังยุง้ ฉางกลางทีก่ ําหนด และการรับจํานํ าไว้ กับยุง้ ฉางของเกษตรกรเอง ตัง้ แต่ปี 2524/25 จนถึงปี 2527/28 ปรากฏว่ามาตรการดังกล่าวยัง ไม่จงู ใจให้เกษตรกรมาเข้าโครงการมากนัก เนื่องจากราคาทีร่ บั จํานํ าไม่สูงพอ ในขณะทีย่ งั ต้องเสีย ดอกเบี้ยจํานํ าในอัตราสูงและเสียค่าฝากข้าว รวมทัง้ ความไม่คุ้นเคยของเกษตรอีกด้วย รัฐบาลใน คณะต่าง ๆ พยายามปรับเปลี่ยนมาตรการเพื่อแก้ปญั หาราคาข้าว เช่น การประกาศใช้ พ.ร.บ. กํ า หนดราคาสิน ค้า และป้ อ งกัน การผู ก ขาด พ.ศ. 2522 ที่บ ังคับ ให้ผู้ข ายต้อ งกํ าหนดราคาแต่ เนื่องจาก พ.ร.บ. ดังกล่าวไม่ได้บงั คับผูซ้ อ้ื ให้ซอ้ื ตามราคาทีผ่ ขู้ ายกําหนด จึงไม่ประสบความสําเร็จ อีกเช่นกัน 2.2 การพัฒนามาตรการรับจํานํ าข้าวเปลือกยังคงดําเนินไปอย่างต่อเนื่อง โดยมี คณะกรรมการนโยบายข้าว (กนข.) ที่ตงั ้ ขึน้ ใหม่เป็ นองค์กรกลางในเรื่องดังกล่าว จนกระทังในปี ่ 2534/35 (ภายหลังจากมีการเปลีย่ นแปลงการปกครองโดย รสช.) มีการตัง้ คณะกรรมการนโยบาย และมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) โดยมีรองนายกรัฐมนตรีเป็ นประธาน อธิบดีกรมการค้า ภายในเป็นกรรมการและเลขานุ การ รวมทัง้ มีการตัง้ กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. 2534 เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทัง้ ระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด (พืช สัตว์ สัตว์น้ํ า) โดยยึด หลักการและวิธกี ารสําคัญ คือ แก้ปญั หาราคาตกตํ่าในช่วงต้นฤดูการเก็บเกี่ยว กําหนดราคาจํานํา ให้เหมาะสม ไม่สูงหรือตํ่าเกินไป (อัตราจํานํ า 80-90% ของราคาเป้าหมายที่คํานวณจากราคา เฉลีย่ 3 ปี ยอ้ นหลังและจากต้นทุนการผลิต) รับจํานําทัง้ ทีย่ งุ้ ฉางกลางและยุง้ ฉางของเกษตร การ ดํ า เนิ น การรับ จํา นํ า ผลผลิต ทางการเกษตรพอที่จ ะเป็ น มาตรการผ่ อ นปรนความเดือ ดร้อ นของ เกษตรกรได้โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในช่วงต้นฤดูก ารเก็บเกี่ยว ปญั หาที่มกั จะเกิดขึ้นคือ มีเ กษตรกร จํานวนหนึ่ง เท่านัน้ ที่ไ ด้รบั ผลพวงจากมาตรการนี้ ในขณะที่การทุจริตและประพฤติมชิ อบในกลุ่ม บุคคลต่างๆในระดับต่างๆและเกิดขึน้ อย่างชัดแจ้ง ในขณะที่ภาครัฐยังต้องรับภาระในเรื่องการดูแล และระบายสต๊อกสินค้าอีกด้วย 2.3 การปรับเปลีย่ นหลักการรับจํานํา ถึงแม้รฐั บาลคณะต่าง ๆ จะมีการปรับปรุงมาตรการรับจํานํ าอยู่ตลอดเวลา แต่ท่มี ี การเปลี่ย นแปลงไปจากหลัก การสํ า คัญ เดิม ที่ช ัด เจน โดยเฉพาะอย่า งยิ่ง ในช่ ว งที่ร าคาข้า วใน ตลาดโลกและราคาตลาดในประเทศสูงเป็ นประวัตกิ ารณ์ คือ การกําหนดราคารับจํานํ าทีส่ ูงเท่ากับ ราคาตลาดและต่อมายังสูงกว่าราคาตลาดด้วย ทําให้เกษตรกรนําข้าวเปลือกมาจํานํ า หรือจะเรียกว่า (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๓

ขายให้กบั ภาครัฐก็ได้ ทําให้พ่อค้าไม่สามารถรับซือ้ ได้และยังส่งผลให้รฐั บาลต้องใช้งบประมาณเป็ น จํานวนมาก รวมถึง เป็ นภาระมีสต๊ อ กข้าวเปลือ กมากเป็ นประวัติก ารณ์ และในท้ายที่สุ ด เมื่อ ไม่ สามารถระบายข้าวในสต๊ อ กออกอย่างเหมาะสม ทํ าให้ร ฐั บาลต้ อ งแบกภาระในเรื่อ งนี้ อ ย่ างไม่ สามารถหลีกเลีย่ งได้

3. การประกันรายได้เกษตรกร

รัฐ บาลคณะป จั จุ บ ัน ได้ป รับ เปลี่ย นหลัก การและแนวทางช่ ว ยเกษตรกรในด้า น การตลาด โดยใช้โ ครงการประกัน รายได้ เกษตรกรแทนโครงการรับจํา นํ า ผลิ ต ผลตัง้ แต่ ปี 2552/2553 โดยดําเนินการกับพืชหลัก 3 ชนิด คือ ข้าว ข้าวโพด และมันสําปะหลัง 3.1 แนวคิด ของการประกัน รายได้ เกษตรกรจะต้อ งมีกํ า ไรจากการผลิต (ข้า ว ข้าวโพด มันสําปะหลัง) ไม่ว่าราคาผลิตผลในตลาดจะเป็นเช่นใดก็ตาม 3.2 แนวทางและเงือ่ นไข 3.2.1 การกําหนดราคาประกัน คํานึงถึงต้นทุนการผลิต ค่าขนส่ง บวกกับ % ที่ จะเป็ นกําไร เช่น 25% จากต้นทุน เช่น ข้าวหอมมะลิต ันละ 15,300 บาท ข้าวเปลือกเจ้าตันละ 10,000 บาท 3.2.2 การกําหนดปริมาณผลผลิตของพืชชนิดต่าง ๆ ที่เกษตรกรสามารถนําเข้า โครงการได้ เช่น ข้าวหอมมะลิครัวเรือนละไม่เกิน 14 ตัน ข้าวเปลือกเจ้าครัวเรือนละไม่เกิน 25 ตัน 3.2.3 เกษตรกรทีต่ อ้ งการเข้าโครงการต้องขึน้ ทะเบียนเกษตรกรและทะเบียนผูป้ ลูก พืชทีม่ กี ารประกันรายได้ โดยให้ประชาคมเป็นผูต้ รวจสอบทะเบียน 3.2.4 เกษตรกรทีข่ น้ึ ทะเบียนแล้วต้องทําสัญญากับ ธกส. ซึง่ จะเป็ นผูโ้ อนเงินส่วน ต่างระหว่างราคาประกันกับราคาอ้างอิงให้กบั เกษตรกร 3.2.5 การกําหนดราคาเกณฑ์กลางอ้างอิงหรือราคาอ้างอิง หรืออาจเรียกได้ว่าเป็ น ราคาตลาดในช่วงเวลานัน้ ๆ 3.3 วิธกี ารดําเนินการ เมื่อ มีก ารดําเนิ นการตามข้อ 3.2.1 ถึง 3.2.4 และมีการประกาศราคา อ้างอิง เช่น ข้าวหอมมะลิ มีราคาอ้างอิง 14,300 บาท หากเกษตรกรพอใจที่จะใช้สทิ ธิในช่วง ดังกล่าวก็สามารถขอเงินชดเชยส่วนต่างได้ตนั ละ 1,000 บาทตามจํานวนทีผ่ ลิตได้แต่ไม่เกิน 14 ตัน ถ้าเกษตรกรยังไม่ต้องการจะใช้สทิ ธิในช่วงดังกล่าวก็สามารถรอการประกาศราคาอ้างอิงใหม่ท่ี จะประกาศออกมาทุก ๆ 15 วัน - สมมุ ติ ว่ า ราคาอ้ า งอิง ลดลงจาก 14,300 บาท เป็ น 14,000 บาท เกษตรกรมีสทิ ธิได้รบั เงินชดเชยเพิม่ อีก 300 บาท เป็ นตันละ 1,300 บาท (15,300 – 14,000) - ถ้า ราคาอ้า งอิง สูง ขึน้ เป็ น 15,000 บาท เกษตรกรก็จ ะมีส ทิ ธิไ ด้ร บั ชดเชยลดลงเหลือเพียงตันละ 300 บาท (15,300 – 15,000)

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๔

3.4 ความรับผิดชอบ / ค่าใช้จา่ ย สําหรับเงินชดเชยส่วนต่างระหว่างราคาประกันกับ ราคาอ้างอิง รัฐจะเป็ นรับผิดชอบทัง้ หมด รวมถึงค่าบริหารจัดการต่าง ๆ 3.5 ผลการดําเนินงาน (ยังไม่รวมนาปรังปี 2553/54) จํานวนเกษตรทีข่ น้ึ ทะเบียน ปี 2552/53 ปี 2553/54 1. ข้าวโพด 398,396 462,310 2. มันสําปะหลัง 445,789 539,581 3. ข้าว (นาปี) 3,411,838 3,736,006 ข้าว (นาปรัง) 832,373 รวม 5,088,396 4,737,897 พืช

จํานวนเงินส่วนต่าง (ล้านบาท) ปี 2552/53 ปี 2553/54 5,637.1 0 2,433.7 0 28,566.1 34,470.0 19,103.7 55,740.6 34,470.0

จะเห็นได้ว่าในปี 2552/53 รัฐต้องจ่ายเงินส่วนต่างของราคาประกันกับราคาอ้างอิง รวม 3 พืชเป็ นเงินถึง 55,740.6 ล้านบาท ในขณะทีใ่ นปี 2553/54 ข้าวโพดและมันสําปะหลังที่ ราคาอ้างอิง สูงกว่าราคาประกันรายได้ทําให้รฐั ไม่ต้อ งจ่ายเงินส่ว นต่ างของทัง้ สองพืชแต่ อย่างใด อย่างไรก็ตามรัฐต้องจ่ายเงินค่าส่วนต่างของข้าวนาปี ถึง 34,470 ล้านบาท สูงกว่าปี ท่ผี ่านมาถึง 5,903.9 ล้านบาท และคาดว่าจะต้องจ่ายเพิม่ ในกรณีขา้ วนาปรังด้วย เช่นกัน ที่น่ า สัง เกตอีก ประการหนึ่ ง คือ จํา นวนเกษตรกรที่ข้นึ ทะเบีย นในปี ท่ีส องของ โครงการมีมากกว่าในปี แ รกประมาณ 10% ซึ่ง เป็ นข้อ สงสัยในการแยกครัว เรือ นเพื่อ การใช้ส ิทธิ เพิม่ ขึน้ ในกรณีมผี ลผลิตเกินกว่าปริมาณโควต้าทีก่ ําหนด

4. การวิ เคราะห์และเสนอแนะ

-

-

-

4.1 มาตรการรับจํานําผลผลิต 4.1.1 ข้อดี - ช่วยแก้ปญั หาราคาผลผลิตตกตํ่าในช่วงต้นฤดูได้บา้ ง 4.1.2 ข้อด้อย - ต้องใช้งบประมาณเป็นจํานวนมาก ต้อ งเข้า ไปเกี่ย วข้อ งกับการเก็บ รัก ษาผลผลิต และการ ระบายสต๊อก ซึง่ เป็นปญั หามาโดยตลอด -สต๊อกยิง่ มากขึน้ เมื่อรัฐบาลประกาศราคารับจํานํ าสูงกว่า ราคาตลาด 4.2 มาตรการการประกันรายได้ 4.2.1 ข้อดี - ทําให้เกษตรกรมีโอกาสทีจ่ ะมีรายได้ทแ่ี น่นอนขึน้ รัฐไม่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้อ งกับการเก็บรักษาผลผลิต และ การระบายสต๊อก 4.2.2 ข้อด้อย - การประกาศราคาอ้างอิงทุก ๆ 15 วัน เป็นการชีน้ ําตลาด การเปิ ดโอกาสให้เกษตรกรทุกราย ทัง้ รายเล็กและรายใหญ่ สามารถเข้า โครงการ ทํ า ให้ร ฐั ต้ อ งใช้ง บประมาณเป็ น (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๕

จํานวนมาก และอาจถูกฟ้องว่าผิดข้อตกลง WTO เพราะ กระทําการบิดเบือนกลไกตลาดได้ -การเปิดโอกาสให้เกษตรกรมีโอกาสได้สทิ ธิในส่วนต่างของ ราคาประกันกับราคาอ้างอิงอาจจะส่งผลต่อนโยบายการ เพิม่ ประสิทธิภาพการผลิตได้ 4.3 ข้อเสนอแนะ 4.3.1 โดยพืน้ ฐานรัฐควรจะต้องสํารวจ สนับสนุ นให้ได้ตลาดในต่างประเทศ อย่างสมํ่าเสมอและมีจาํ นวนทีม่ ากพอกับปริมาณการผลิตของไทย 4.3.2 เมื่อ จํา เป็ น ต้อ งสร้า งความมันคงในเรื ่ ่ อ งรายได้ใ ห้เ กษตรกร การ ส่งเสริมการเพิม่ ความสามารถในการผลิตทัง้ ด้านคุณภาพและต้นทุน เป็ นเรื่องทีร่ ฐั จําเป็ นต้องทุ่มเท สนับสนุ น สําหรับมาตรการทางการเงิน ตามมาตรการประกันรายได้ทด่ี ําเนินการในสองปี ท่ผี ่านมา ควรจะปรับข้อด้อยที่ระบุในข้อ 4.2.2 และควรจะจํากัดการช่วยเหลือไปในกลุ่มของเกษตรกรขนาด เล็กที่ยงั ต้องการการช่วยเหลือ มิใช่ดําเนินการโดยทัวไป ่ ซึ่งสามารถทําได้ด้วยการจํากัดปริมาณ ผลผลิตทีจ่ ะเข้าโครงการให้ลดลงจากเดิม เพื่อมิให้มผี ลกระทบต่อประสิทธิภาพการผลิตของประเทศ โดยรวมได้

สรุป ความเสีย่ งของเกษตรกรในการประกอบอาชีพทางการเกษตรประกอบด้วยความเสีย่ งในด้าน การผลิต และความเสีย่ งในด้านตลาดและราคา ในความเสีย่ งด้านการผลิตอาจเกิดจากภัยธรรมชาติ ทัง้ นํ้าท่วม ฝนแล้ง ศัตรูพชื ระบาด ซึง่ รัฐ มีมาตรการและระเบียบปฏิบตั ใิ นการให้ความช่วยเหลืออยู่แล้ว แต่ความช่วยเหลือมักจะอยู่ในอัตรา จํากัดและเชื่องช้าจึงไม่เพียงพอและไม่ทนั กับความต้องการรับความช่วยเหลือ อย่างไรก็ตามในช่วงปี 2553-2554 รัฐ ได้ เ พิ่ ม อั ต ราการให้ ค วามช่ ว ยเหลือ มากกว่ า อัต รเดิ ม ที่เ ป็ น ไปตามระเบีย บ กระทรวงการคลัง แต่ ก็เ ป็ น เฉพาะกรณีๆ ไป จึง เห็น ว่ า รัฐ จํา เป็ นต้ อ งทบทวนมาตรการและ ระเบียบต่ าง ๆ เพื่อให้ การช่ วยเหลือสอดคล้องกับความเสี ยหายและมีความรวดเร็วยิ่ งขึ้น สําหรับความพยายามที่จะทดลองนํ าเอาระบบประกัน ภัย มาใช้ โดยเริม่ ที่ก ารประกันภัยข้า วอัน เนื่ อ งจากภัย แล้ ง ใน 24 จัง หวัด นั น้ สมควรที่ภ าครัฐ ต้ อ งสนั บ สนุ น ให้ ส ามารถพัฒ นาระบบ ประกันภัยดังกล่าวได้ รวมทัง้ การขยายการพัฒนาระบบประกันภัยพืชผลไปยังพืชสําคัญๆ ชนิดอื่น และกับภัยธรรมชาติประเภทอื่น ๆ นอกจากภัยแล้ง นอกจากนัน้ ในการสนับสนุ นให้เกษตรกรเข้าสู่ ระบบประกัน ภัย ในระยะแรก รัฐ ควรให้ ก ารสนั บ สนุ น การจ่ า ยค่ า กรมธรรม์ป ระกัน ภัย แก่ เกษตรกรขนาดเล็กเพื่อ ให้มคี วามคุ้นเคยและสามารถเข้าสู่ระบบประกันภัยด้วยตนเองในที่สุด อย่างไรก็ตาม ในระยะยาวภาครัฐอาจจะต้องหามาตรการและแนวทางในการผลักภาระค่าเบีย้ ประกัน ไปสู่ผบู้ ริโภค ในด้านการปรับระบบการผลิตทีจ่ ะสร้างความมันคงในอาชี ่ พเกษตรกรรม โดยเฉพาะอย่างยิง่ กับชาวนานอกเขตชลประทาน (นานํ้ าฝน) ภาครัฐจะต้ องสนั บสนุ นให้ ชาวนานํ้ าฝนสามารถ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๖

เข้าถึงแนวคิ ด “เกษตรทฤษฎี ใหม่” ได้อย่างแท้จริ ง ทัง้ ในเรื่องการสนับสนุ นการขุดสระนํ้ าในนา และการทํ า เกษตรแบบผสมผสาน เพื่อ ที่ช าวนานํ้ า ฝนจะไม่ต้อ งพึ่ง พิง เฉพาะการทํา นาเท่ า นั น้ นอกจากนัน้ ภาครัฐควรทบทวนระบบถ่ายทอดความรู้และข้อมูลข่าวสารให้ถึงเกษตรกรขนาด เล็กและขนาดกลางให้มากขึ้น ในความเสี่ย งด้า นการตลาดและราคาที่เ คยนํ า เอามาตรการรับ จํา นํ าผลผลิต มาใช้อ ย่า ง ต่อเนื่อง ซึ่งก็ช่วยบรรเทาปญั หาราคาผลผลิตตกตํ่าอย่างมากในช่วงต้นฤดูได้บ้างแต่ก็ต้องพบกับ ปญั หาทีร่ ฐั ต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับการรักษาผลผลิตและการระบายสต๊อก รวมถึงการประพฤติมชิ อบ ในขัน้ ตอนต่างๆ ซึง่ มักจะเป็ นปญั หามาโดยตลอด ทัง้ นี้ยงั ไม่นับรวมถึงกรณีทร่ี ฐั ไปเพิม่ ราคาจํานํ าจน สูงกว่าราคาตลาด ทําให้เกษตรกรนํ าผลผลิตมาจํานํ า (ขาย) ให้กบั รัฐจนมีปญั หามากในการระบายส ต๊ อ ก ในขณะที่ร ฐั บาลป จั จุ บ ัน ได้ป รับ เปลี่ย นเป็ นมาตรการการประกัน รายได้ ซึ่ง เปิ ด โอกาสให้ ั หาการรัก ษาผลผลิต และการ เกษตรกรมีรายได้ท่แี น่ นอนขึ้นโดยที่รฐั ไม่ต้อ งเข้าไปเผชิญ กับป ญ ระบายสต๊อก อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมาตรการดังกล่าวรัฐเปิดโอกาสให้กบั เกษตรกรทุกคน ทัง้ ขนาด เล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่ สามารถเข้า โครงการประกัน ภัย รายได้ด ัง กล่ า ว ทํา ให้ต้อ งใช้ งบประมาณเป็ นจํานวนมาก และอาจถูกฟ้องร้องต่อองค์การค้าโลก ว่ามีพฤติกรรมการบิดเบือนกลไก ตลาดได้ จึงเห็นว่า นอกจากทีภ่ าครัฐจะช่วยหาตลาดโดยเฉพาะอย่างยิง่ ตลาดในต่างประเทศ ภาครัฐ ควรใช้ มาตรการประกันรายได้ แทนมาตราการจํานํ าผลผลิ ต แต่ ข อให้ เน้ นไปช่ ว ยเกษตร ขนาดเล็กเป็ นสําคัญ

_________________________________________-

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบการประกันความเสีย่ งของเกษตรกร_๑๖๗

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปัญหาหนี้ สินเกษตรกร โดย ดร.ชลธาร วิศรุตวงศ์ (ร่าง) วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

1.

สภาพหนี้ เกษตรกรในปัจจุบนั

ข้อมูลจากกองทุนฟื้ นฟูและพัฒนาเกษตรกรปี พ.ศ. 2552 พบว่า เกษตรกรทีเ่ ป็ นหนี้รวมกันทัง้ ระบบของประเทศไทยมี 6 ล้านคน วงเงินรวม 1 ล้านล้านบาท เป็ นหนี้ ท่ขี าดการชําระ (NPL) 30% จํานวน 2 ล้านราย มูลหนี้ 3 แสนล้านบาท ทัง้ หมดนี้เป็ นหนี้ในระบบจากสถาบันการเงินของภาครัฐและ เอกชน รวมสหกรณ์การเกษตร ไม่รวมหนี้นอกระบบ ทีด่ นิ ทีต่ ดิ อยูก่ บั สถาบันการเงินถึง 37 ล้านไร่ รายได้จากการทําการเกษตรมากกว่าต้นทุนการเกษตรน้ อยมาก แม้ว่าจะมีหารายได้เสริมอื่นๆ ทําให้เกษตรกรมีรายได้เฉลี่ยพอๆ กับค่าจ้างรายวัน หรือ ประมาณ 140-200 1 โดยมีภาระหนี้ใ นการ ลงทุนเบือ้ งต้น เฉลี่ยรายละ 1-1.5 แสนบาท 2 หากเพิม่ พืน้ ทีท่ ําการเกษตรเพิม่ หรือเพิม่ ความถี่ โอกาส ตกในภาวะเสี่ยงสูงขึน้ โอกาสติดหนี้มากขึน้ ดังนัน้ ไม่ว่าจะทํางานหนักเพิม่ ขึน้ เท่าใดก็ไม่สามารถที่จะ ปลดหนี้ทม่ี อี ยู่ได้ โครงการพักหนี้เกษตรกร และกองทุนหมู่บา้ น มีบทบาทเพียงทําให้ปญั หายืดเยือ้ และ ยุ่ง เหยิง ขึ้น ผลทําให้อตั ราประชากรภาคเกษตรลดลงจนกลายเป็ นปญั หาขาดแคลนแรงงานในภาค เกษตรกรรม สาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากความไม่มนคงในการประกอบอาชี ั่ พทางการเกษตร (ปี 2550 เฉลีย่ ร้อยละ 40 ของประชากรหรือ 25.2 ล้านคน คาดว่าจะลดลงเหลือเพียงร้อยละ 37 ในปี 2556) นโยบายของรัฐไม่เอือ้ ประโยชน์ต่อเกษตรกรเท่าทีค่ วร แต่เอือ้ ประโยชน์ให้แก่กลุ่มทุนการเกษตร มากกว่า เกิดความผิดพลาดและล่าช้าของแผนพัฒนาประเทศ นโยบาย และกฎหมายทําให้รฐั ถ่ายโอน ทรัพยากรและมูลค่าส่วนเกินจากภาคเกษตรกรรมไปสู่ภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม ผลทําให้โครงสร้างของ ตลาดผิด พลาด และขีด ความสามารถของเกษตรกรโดยรวมในปจั จุบ ัน ไม่ ส ามารถทํ าเงิน คืน ใช้ห นี้

1

ทํานา 5 ไร่ มีตน้ ทุน 10,200 บาท ผลผลิตข้าว 5 ไร่ 2,500 ก.ก. ขายได้ ก.ก.ละ 5.5 บาท (ตันละ 5,500 บาท) ขายข้าวได้เงินสุทธิ 2,500 * 5.5 = 13,700 บาท กําไรจากการทํานา = 13,700- 10,200 = 3,550 บาท ใช้เวลาปลูกข้าวประมาณ 4 เดือน นอกจากนัน้ ทํางานเสริม มี รายได้เฉลีย่ เดือนละ 4,000 บาทหรือวันละ 140 บาท (พฤกษ์ เถาถวิล: หนี้เกษตรกรในยุคประชานิยม) 2 จํานวนหนี้สนิ เฉลีย่ ต่อครัวเรือนของเกษตรกรไทยในปี 2542 จํานวน 71,713 บาท เพิม่ เป็ น 116,681 บาทในปี 2550 หรือเพิม่ ขึน้ ร้อยละ 62 ในเวลา 5 ปี เฉลีย่ ปีละร้อยละ 10 ปี 2542 2543 2544 2545 2547 2549 2550 71,713 68,405 68,279 82,485 104,571 116,585 116,681 หนี้ สิน

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๖๘

ธนาคารได้ การยกหนี้ พักหนี้ หรือซือ้ หนี้ให้เกษตรกรเป็ นเพียงการแก้ปญั หาปลายเหตุ อีกทัง้ เป็ นการ เปิดปมปญั หาต่อไปในอนาคต เพราะเกษตรกรจะมีหนี้เพิม่ ขึน้ อีก และจะเป็ นวงจรแบบนี้ไปไม่รจู้ บ 2. โจทย์: แก้ไขปั ญหาหนี้ สินของเกษตรกรอย่างไรให้ ยงยื ั ่ น ทําอย่างไรต่อไปให้

เกษตรกรหลุดจากภาวการณ์ มีหนี้ มีเงิ นใช้หนี้ (ยกหนี้ พักหนี้ บรรเทาหนี้ ) และ ต่อไปไม่ตกเป็ นหนี้ 3. แนวคิ ดการแก้ไขปั ญหาหนี้ เกษตร หนี้ = รายจ่ายมากกว่ารายได้ (รายได้มากกว่ารายจ่าย = เงินออม) ดังนัน้ การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ ของเกษตรกรจึงเกีย่ วข้องกับ การหาวิธที จ่ี ะทําให้รายได้เกษตรกรมาก ขึน้ และการลดรายจ่ายเกษตรกรลง เกษตรกรควรมีรายได้-รายจ่าย พอๆ กับอาชีพอื่น (1) การลดรายรายจ่ายเกษตร ลําดับ รายจ่าย ข้อเสนอแก้ไขเพื่อลดรายจ่าย 1 รายจ่ายปจั จัยการผลิต ลดรายจ่าย (ต้ นทุ น เพิ่ม ปี ล ะประมาณ 5-20%) 1.1 ทีด่ นิ – ค่าเช่า การจัดสรรทีด่ นิ เพื่อการเกษตร -เกษตรกรทีไ่ ม่มที ด่ี นิ ทํากิน ร้อยละ 10 ประมาณ 5-6 แสนราย -เกษตรกรมีทด่ี นิ ทํากินน้อยกว่า 5 ไร่ ร้อยละ 10 หรือ 6-8 แสนราย -เกษตรกรมีทด่ี นิ 5-10 ไร่ (เกษตรพอเพียงหรือผสมผสาน) -เกษตรกรที่มที ่ดี ินมากกว่ า 10 ไร่ ร้อ ยละ 75 พออยู่ได้แ ต่ ต้อ งให้ พึง่ พาตนเองมากขึน้ ลดการใช้ป๋ ยุ สารเคมีและจักรกลการเกษตร 1.2 แรงงาน – ค่าจ้างแรงงาน ลดต้นทุนการจ้างแรงงานด้วยการลงแขก การจัดให้มกี ารลงทะเบียน เกษตร การรวมกลุ่มเกษตรกร จัดกองทุนสวัสดิการเกษตรกรโดยรัฐ สนับสนุ น เพื่อ เพิ่มสวัสดิการและสร้างพลัง อํานาจต่อ รอง ผ่ านการ รวมกลุ่ ม เกษตรกรต่ า งๆ นํ า มาซึ่ ง เครือ ข่ า ย การประสานงาน แลกเปลีย่ นประสบการณ์ ข้อมูล ร่วมทุน ร่วมแรง ร่วมมือ ร่วมคิด ก ทุน – ดอกเบีย้ มีอตั ราสูง จัดระบบการเงินเพื่อการเกษตร (ดูขอ้ (3)) หยุดการพักชําระหนี้ หรือ แหล่งเงินทุนหรือแหล่งหนี้ ขยายหนี้ให้แก่เกษตรกร มีมากเกินไป และเข้าถึงได้ ง่าย ข เครื่องมือ เครื่องจักร –ค่า ลดต้ น ทุ น โดยใช้ ว ัว ควาย หรือ ลงแขก หรือ รัฐ (อปท.) ลงทุ น เช่ า ค่ า นํ้ ามั น ค่ า เสื่ อ ม เครือ่ งจักรเป็นส่วนกลาง และเก็บค่าซ่อมบํารุง ค่านํ้ามัน ราคา ค่าซ่อมบํารุง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๖๙

ลําดับ รายจ่าย ค วั ต ถุ ดิ บ ( ส่ ว นใ หญ่ ถู ก ผูกขาดโดยกลุ่มทุน) ง พันธุ์ กล้า (ส่วนใหญ่ถูก ผูกขาดโดยกลุ่มทุน) จ ปุ๋ย (ส่ ว นใหญ่ ถู ก ผู ก ขาด โดยรัฐและกลุ่มทุน) ฉ นํ้า (ขาดแคลน) ช

ซ

จ

1.2

3

ข้อเสนอแก้ไขเพื่อลดรายจ่าย ลดต้นทุน ยกเลิกการผูกขาด ควบคุมราคาวัตถุดบิ ลดต้นทุน พัฒนาพันธุก์ ล้าเองภายในกลุ่มเกษตรกร ลดต้นทุน โรงปุ๋ยชีวภาพและโรงสีขนาดเล็ก (รัฐลงทุนให้)

จัด ระบบชลประทาน/ประปา วางแผนการหานํ้ า แหล่ งกัก เก็บ รัฐ ลงทุนให้ ย า ฆ่ า แ ม ล ง ส า ร เ ค มี ลดต้นทุน ใช้ชวี ภาพ 3 ฮอร์ โ มน (ส่ ว นใหญ่ ถู ก ผูกขาดโดยกลุ่มทุน) ความเสี่ย งจากสภาพดิน ระบบประกันราคา ระบบประกันความเสี่ยง ระบบประกันสังคมและ ฟ้ าอากาศ ภั ย พิ บ ั ติ ภั ย สุขภาพของเกษตรกร ธรรมชาติ และการตลาด ปญั หาสุขภาพร่างกาย ั หาการตลาด (ตลาด ลดความเสี่ย ง พัฒ นาตลาดกลางการเกษตร จัด ให้ ค วามรู้ ด้ า น ปญ ถู ก ผู ก ขาดโดยพ่ อ ค้ า คน การตลาดและการวางแผนการผลิต (รัฐดํ าเนิ นการ) และเพิ่ม ช่อ ง กลาง ผลิตสินค้าแล้วไม่คุม้ ทางการขนส่ง การตลาดและการส่งออก ทุ น หรือ สิน ค้ า มีคุ ณ ภาพ ไม่ ต รงต่ อ ความต้ อ งการ ข อ ง ต ล า ด ข า ด ข้ อ มู ล ข่ า วสารเกี่ ย วกั บ ความ เคลื่อนไหวของตลาด ไม่ม ี การวางแผนการผลิต และ การตลาด รายจ่ายทัวไปในครั ่ วเรือน ทําบัญชีครัวเรือน (สกว.) จดบันทึกรายจ่ายเองทุกวัน และเรียนรูจ้ าก (ร้ อ ยล ะ 30 ขอ งเงิ น กู้ ข้อมูลทีเ่ ก็บเองอย่างต่อเนื่อง เพื่อเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการจัดการ เกษตรกรนํ า ไปใช้ ใ นการ ด้านการเงิน ตัดทอนรายจ่ายทีไ่ ม่จําเป็ น จัดการรายจ่ายให้เหมาะสม อุปโภคบริโภค) สร้างนิ ส ยั การออม ทําเกษตรแบบผสมผสานแบ่ ง ที่ดนิ ส่ ว นหนึ่ งไว้ ปลูกพืช เลีย้ งสัตว์เพื่อผลิตไว้สาํ หรับบริโภคในครัวเรือน

ปั จจัยการผลิตต่างๆ ที่เกษตรกรเคยเป็ นเจ้ าของค่อยๆ ทยอยไปอยู่ในมือพ่อค้ าและนายทุนอย่างเบ็ดเสร็จ

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๐

(2) การเพิ่ มรายได้เกษตรกร ลําดับ รายได้ 2.1 รายได้จากสินค้าเกษตร ก ร า ค า สิ น ค้ า เ ก ษ ต ร ตํ่ า (ราคาสินค้าเกษตรเพิม่ ขึ้น ปีละไม่ถงึ 5% และในบาง ปี ติ ด ล บ ) ร า ค า นํ้ า มั น สู ง ขึ้น ต้ น ทุ น การประมง เพิ่ ม ร้ อ ยละ 13 แต่ ร าคา สิ น ค้ า ประมงเพิ่ ม ร้ อ ยละ 3.9 ราคาสิ น ค้ า เกษตร โดยรวมเพิม่ ร้อยละ 1.5

ข

ค

ง

ราคาสินค้า เกษตรมีค วาม ผันผวนมาก 10% -300% จากราคาฐานในปี ท่ผี ่านมา (หมายถึง ว่ า ถ้ า ราคาปี น้ี กก.ล ะ 10 บาท ปี หน้ า ราค าอ าจเหลื อ 3 บาท หรือ 30 บาทต่อ ก.ก.) ทํา ใ ห้ เ ก ษ ต ร ก ร ข า ด ความสามารถในการใช้คนื หนี้สงู ป ริ ม า ณ แ ล ะ คุ ณ ภ า พ ผ ล ผ ลิ ต ตํ่ า แ ล ะ ไ ม่ มี มาตรฐาน สิน ค้ า เกษตรเน่ า เสีย ง่ า ย ยากต่ อ การเก็ บ รัก ษา มี ฤ ดู ก า ล ทํ า ใ ห้ ผ ล ผ ลิ ต ออกมาในเวลาพร้อมๆ กัน

ข้อเสนอแก้ไขเพื่อลดรายจ่าย ตํ่าไม่สะท้อนต้นทุนและความเสีย่ งในการผลิต -ปรับราคาสินค้าเกษตรให้สูง ขึ้นเพียงพอที่จะครอบคลุมต้นทุนการ ผลิตและการขาย ต้นทุนความเสีย่ ง และมีกําไรทีเ่ หมาะสม -ปจั จุบนั ราคาสินค้าเกษตรถูก รัฐกดให้ต่ํา ราคาสินค้าเกษตรกรถูก กํ า กับ และกดให้ ต่ํ า โดยกระทรวงพาณิ ช ย์ โดยเป็ น สิน ค้า ในการ ควบคุม (ข้าวเปลือก ข้าวสาร) หรือ Watch List (ไข่ ผัก) เป็ นสินค้าที่ ถู ก จับ ตาดูเ ป็ น พิเ ศษ หากราคาปรับ ขึ้น อาจถู ก จัด ให้อ ยู่ใ นสิน ค้า ควบคุมทันที -ส่วนต่ างกําไรเกือบทัง้ หมดของสินค้าเกษตรตกกับพ่อค้าคนกลาง เจ้าของโรงสี รัฐต้องกล้าลดความได้เปรียบของพ่อค้าคนกลางลง แล้ว นํ าส่วนต่ างนี้มาเป็ นกําไรให้เกษตรกรมากขึ้น (ถ้าจะควบคุมราคา สินค้าเกษตร ก็ต้องควบคุมให้ตลอดห่วงโซ่อุปทานของสินค้าเกษตร ไม่ใช่เฉพาะราคาต้นทาง (กระทบเกษตรกร) กับปลายทาง (กระทบ ผูบ้ ริโภค) เท่านัน้ ) -รัฐ ควรดํ าเนิ น การจัด ให้ม ีต ลาดกลางสิน ค้า เกษตรต่ า งๆ กํ า หนด มาตรฐานราคาและคุณภาพสินค้าเกษตร -รัฐควรดําเนินการจัดให้มตี ลาดซือ้ ขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า (Future Market) -เพิม่ ราคาในการประกันราคาพืชผลต่างๆ (ปจั จุบนั รัฐใช้งบประมาณ ในการประกันราคาพืชผลและรับจํานําสินค้าเกษตรประมาณปีละ 1.11.5 แสนล้านบาท

-เพิม่ ปริมาณและคุณภาพผลผลิตต่อไร่ (ส่งเสริมโดยรัฐ) -จัดมาตรฐานการผลิต (Brand) เพื่อให้ส ินค้าเกษตรมีมาตรฐาน สามารถส่งออกได้ และมีราคา -เพิม่ ช่องทางการแปรรูปสินค้าเกษตร -เพิม่ มูลค่าสินค้าเกษตรในการทําผลิตภัณฑ์อ่ืนๆ เช่นเครื่องสําอาง วิตามิน ยาบํารุงฯ -เพิม่ สถานทีก่ ารเก็บรักษาสินค้าเกษตร จัดให้มกี ารทําตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๑

ลําดับ รายได้ ข้อเสนอแก้ไขเพื่อลดรายจ่าย 2.2 รายได้ อ่ ื น ๆ มีจ ากหลาย ทําอาชีพเสริม และต้องรูจ้ กั การบริหารจัดการด้านการเงินในเบือ้ งต้น แหล่ง ปจั จัยหลักที่จะทําให้รายจ่ายเกษตรกรลดลง คือ การตระหนัก รู้ถึงข้อ มูลการเงินของตัวเอง มากกว่าการคาดเดา (การทําบัญชีครัวเรือน (สกว.)) การจัดการบริหารการเงินเป็ น การลดรายจ่ายทีไ่ ม่ จําเป็ นทัง้ ต้นทุนการผลิต และรายจ่ายอุปโภคบริโภค ในแง่ของรัฐควรสนับสนุ นด้านโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างการเงินและเงินทุน และกํากับดูแลห่วงโซ่มูลค่า (Value Chain) ของปจั จัยการผลิตสินค้า เกษตรตลอดห่ ว งโซ่ อุ ป ทานให้ ม ีก ารแบ่ ง สรรมูล ค่ า อย่ า งเป็ น ธรรม ไม่ เ กิด การเอารัด เอาเปรีย บ โดยเฉพาะพ่อค้าคนกลาง การเพิม่ รายได้ให้เกษตรกรมีความจําเป็ น แต่ ดําเนินการได้ค่อนข้างยาก เพราะเกี่ยวข้องกับ หลายปจั จัย การศึกษาพบว่า รายได้ของเกษตรกรไทยตํ่ามาก น้อยกว่าหรือเท่ากับรายได้แรงงานขัน้ ตํ่า ทัง้ ๆ ทีเ่ กษตรกรถือเป็ นผูป้ ระกอบการประเภทหนึ่ง ทําให้แรงงานภาคเกษตรกรขาดแคลน และไม่มใี คร อยากเป็ นเกษตรกร (Vote by Foot) ปจั จัยหลักทีจ่ ะทําให้เกษตรกรมีรายได้มากขึน้ คือ การเพิม่ ราคา สินค้าเกษตร การลดความเสี่ยง (ผ่านตลาดกลาง ตลาดล่วงหน้า การผลักความเสี่ยงรวมไปในราคาฯ) การปรับปรุงคุณ ภาพและมาตรฐานการผลิตและสินค้าเกษตร ตลอดจนการกํ ากับดูแ ลห่ ว งโซ่ มูล ค่า (Value Chain) ของสินค้าเกษตรตลอดห่วงโซ่อุปทานให้มกี ารแบ่งสรรมูลค่าอย่างเป็ นธรรม ไม่เอารัดเอา เปรียบ โดยเฉพาะพ่อค้าคนกลาง การออมของเกษตรกรจะเกิดขึน้ ได้กต็ ่อเมื่อมีการจัดทําบัญชีครัวเรือนอย่างต่อเนื่อง เพื่อรูแ้ ละ ตระหนักถึงข้อมูลรายจ่ายและรายได้ทแ่ี ท้จริง การลดรายจ่ายทีไ่ ม่จาํ เป็ นของเกษตรกร การจัดการด้าน การเงินอย่างมีประสิทธิภาพ อีกทัง้ การปรับเพิม่ ราคาสินค้าเกษตรกรให้คุ้มกับต้นทุนและความเสี่ยง ต่างๆ เพื่อให้เกษตรกรมีรายได้เพิม่ เมือ่ เกษตรกรมีเงินเหลือออมก็จะได้ไม่ก่อหนี้ (2) การพัฒนาการบริ หารจัดการด้านการเงิ นของเกษตรกร เกษตรกรส่วนใหญ่มกี ารศึกษาระดับตํ่า ทําให้ขาดความรูด้ า้ นการจัดการ การบริหารเงิน เมื่อมี รายได้ รายจ่ายและต้นทุนจากหลายๆ ช่องทาง อีกทัง้ ต้องทําการค้ากับนายทุน ก็ทําให้เกษตรกรยากที่ จะตามได้ทนั เกษตรกรส่วนใหญ่จงึ ตกเป็ นเหยือ่ ของนายทุน จําเป็ นต้องพัฒนาให้ความรูด้ า้ นการบริหาร จัดการด้านการเงินให้แก่เกษตรกร หากจะยกระดับการทําการเกษตรเป็ นเพื่อการค้าหรือเพื่อการส่งออก ไม่ใช่เกษตรกรรมเพียงเพื่อยังชีพ ตัวอย่างโครงการทีร่ ฐั ควรส่งเสริม อาทิ (1) โครงการหมอหนี้ของ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารออมสิน มุ่งสร้างเสริมสุขภาพทาง การเงินให้แก่เกษตรกร เป้าหมายอบรมหมอหนี้ 1.8 แสนรายเข้าช่วยเหลือ 8.8 หมื่นหมู่บา้ นทัวประเทศ ่ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๒

(2) โครงการทําบัญชีครัวเรือน (สกว.) เพื่อเรียนรูข้ อ้ มูลการเงินของตนเอง ด้านรายได้และรายจ่าย และ ปรับเปลีย่ นพฤติกรรม หันมาจัดการการเงินของครัวเรือนอย่างต่อเนื่อง (3) การจัดระบบการเงิ น/ทุนเพื่อการเกษตรที่เหมาะสม แหล่งเงินทุน (สินเชื่อ) ของเกษตรกรมีมากเกินไป มีทงั ้ นอกระบบและในระบบ ในระบบได้แก่ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) สหกรณ์ ธนาคารพาณิชย์4 การเข้าถึงแหล่ง เงินทุน ทําได้ค่อนข้างง่าย มีการโฆษณาชวนเชื่อเพื่อปล่อยสินเชื่อจํานวนมาก ทัง้ สินเชื่อเพื่อ การเกษตรสินเชื่อเพื่อการอุปโภคบริโภค สินเชื่อจากบัตรเครดิตต่างๆ การปล่อยสินเชื่อตรวจสอบแค่ส ลิปเงินเดือนเดือนสุดท้าย หรือการมีบตั รเครดิตอื่นๆ ผลทําให้คนหนึ่งๆ อาจมีบตั รเครดิตหรือสินเชื่อได้ จากหลายแหล่ง นํ ามาซึง่ การบริโภคเกินตัวและการกูย้ มื เงินเกินตัวได้ นอกจากนี้ยงั มีการโฆษณาการ หักดอกเบีย้ ทีซ่ ่อนเงือ่ นซับซ้อนเพื่อหลอกลวงผูก้ แู้ ท้จริงแล้วเป็ นการคํานวณดอกเบีย้ แบบไม่หกั เงินต้น และอัตราดอกเบีย้ เงินกู้ทแ่ี ท้จริง (Effective Interest Rate) สูงมาก รัฐควรกํากับ ดูแล และตรวจสอบการ ปล่อยสินเชื่อทีม่ จี าํ นวนมากในขณะนี้ กําหนดให้มขี อ้ มูลเครดิตกลางซึง่ สามารถกํากับและตรวจสอบการ ปล่อยสินเชื่อได้อย่างครบถ้วน (ระบบเครดิตบูโร) กําหนดนิยามอัตราดอกเบีย้ และให้ประกาศอัตรา ดอกเบีย้ ให้เป็ นทีเ่ ข้าใจตรงกันก่อนทีจ่ ะมีการกูย้ มื เกิดขึน้ แหล่งเงินทุนทีม่ อี ยูเ่ พื่อการเกษตรมักมีเงือ่ นไขทีไ่ ม่ยดื หยุน่ และกําหนดเวลาการชําระหนี้ไม่ตรง กับรายได้ทเ่ี กษตรกรสามารถหาได้ จนเกษตรกรมีภาระหนี้เรือ้ รัง ไม่สามารถชําระหนี้ได้ และต้องไปพึง่ แหล่งเงินทุนนอกระบบ ได้แก่ผมู้ อี ทิ ธิพลในท้องถิน่ นักการเมืองฯ ความไม่สมั พันธ์ของนโยบายการเงิน อัตราดอกเบีย้ ของธนาคารพาณิชย์และรายได้ทเ่ี กษตรกรหาได้ เพราะดอกเบีย้ เริม่ คิดตัง้ แต่ปีแรกทีเ่ ริม่ ปล่อยกูแ้ ต่เงินทีเ่ กษตรกรจะได้จากการขายผลิตผลการเกษตรส่วนใหญ่ใช้เวลาเป็ นช่วงๆ ตัง้ แต่หลาย 4

ธ.ก.ส.ซึง่ จัดตัง้ แทนทีธ่ นาคารเพื่อการสหกรณ์ไม่ได้ให้สนิ เชือ่ แบบกํากับและแนะนํา เป็ นพีเ่ ลีย้ งหรือหุน้ ส่วนกับเกษตรกรจริง ไม่เคยมียุทธศาสตร์ทจ่ี ะส่งเสริม

สนับสนุนการเกษตร แต่ทาํ หน้าทีเ่ หมือนธนาคารพาณิชย์ทวไป ั ่ กลับแสวงหาประโยชน์เพิม่ เติมจากเกษตร โดยนําสินค้าทีเ่ ป็ นปจั จัยการผลิตมาบังคับขายทางอ้อมใน ราคาเท่าตลาดหรือสูงกว่า ระบบการบริหารจัดการหนี้ของ ธ.ก.ส. เป็ นระบบทีด่ มี ปี ระสิทธิภาพ มีหนี้เสียน้อย แต่ส่วนใหญ่ปญั หาหนี้เสียเกิดจากโครงการพิเศษของรัฐที่ ดําเนินการผ่าน ธ.ก.ส. จึงควรจํากัดโครงการพิเศษเหล่านี้ โดยแยกบัญชีออกมาต่างหากเป็ นบัญชีการปล่อยหนี้ตามโครงการของรัฐบาลและควรสามารถวินิจฉัย โครงการดังกล่าวได้ กองทุนฟื้นฟูฯ ตัง้ เพื่อดูแลฟื้นฟูแก้ปญั หาของเกษตรกรทัง้ ระบบ ไถ่หนี้เสียพ้นจาก ธ.ก.ส. สหกรณ์และสถาบันการเงินอื่นๆ และมาชดใช้กบั กองทุนโดยการพัฒนาการ เกษตร แต่ทําได้เพียงช่วยเหลือปญั หาเฉพาะหน้าเรื่องหนี้ของเกษตรกร โดยซื้อหนี้เกษตรกรมาจากสถาบันการเงินมาไว้กบั กองทุน และเข้าสู่กระบวนการฟื้ นฟูให้ เกษตรกรมีรายได้ เพียงพอทีจ่ ะอยู่ได้และผ่อนชําระหนี้ทค่ี า้ งอยู่ในเวลาเดียวกัน ซึ่งปจั จุบนั กองทุนฟื้ นฟูฯ ดําเนินการได้จดั ซื้อหนี้ได้ชา้ มาก นายสมยศ ภิราญคํา รอง เลขาธิการรักษาการในตําแหน่ งเลขาธิการสํานักงานกองทุนฟื้ นฟูและพัฒนาเกษตรกร เปิ ดเผยว่า ขณะนี้สํานักงานกองทุนฟื้ นฟูฯได้มแี ผนเปิ ดรับขึน้ ทะเบียนองค์กร เกษตรกรและ ทะเบียนเกษตรกร (ทะเบียนหนี้ของเกษตรกร) ทัวประเทศ ่ ตาม พ.ร.บ.กองทุนฟื้นฟูฯโดยมอบหมายให้สาํ นักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรสาขา จังหวัด เปิ ดรับ ขึ้นทะเบียนองค์กรเกษตรกรและขึ้นทะเบียนหนี้เกษตรกรตลอดทัง้ ปี โดยไม่ ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ทัง้ สิ้น เพื่อเร่งส่งเสริมและผลักดันให้เข้าสู่ กระบวนการจัดการหนี้ รวมถึงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้ นฟูอาชีพ ซึ่งปจั จุบนั มีองค์กรเกษตรกรมายื่นขึน้ ทะเบียนกับกองทุนฟื้ นฟูฯ แล้ว จํานวน 51,989 องค์กร เกษตรกรสมาชิก 6,012,504 ราย นอกจากนัน้ ยังมีเกษตรกรมาขึน้ ทะเบียนหนี้ทงั ้ สิ้น 445,982 ราย รวมมูลหนี้ 65,391,549,526.27 บาท (ข้อมูล ณ วันที่ 10 ม.ค.

2554) สําหรับองค์กรเกษตรกรที่จะยื่นขึน้ ทะเบียนเพิม่ เติมต้องมีคุณสมบัติ คือ เป็ นนิตบิ ุคคล อาทิ กลุ่มเกษตรกร วิสาหกิจชุมชน สหกรณ์ สมาคมและมูลนิธิ หรืออาจไม่เป็ นนิตบิ ุคคลก็ได้ แต่เกษตรกรต้องรวมกลุ่มกันไม่น้อยกว่า 50 คน เพื่อวัตถุประสงค์ในการประกอบการเกษตรร่วมกัน โดยขณะที่ขอขึน้ ทะเบียนเกษตรกร ต้องเป็ นสมาชิกเพียงหนึ่งองค์กรเท่านัน้ ยอดการซื้อหนี้ของกองทุนฯ เป็ นไปอย่างล่าช้าและเป็ นการแก้ไขปญั หาปญั หาที่ปลายเหตุ ประมาณปี ละ 4 พันราย มูลหนี้ ประมาณ 1-2 พันล้านบาทต่อปี

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๓

เดือนจนถึงปีหรือหลายปี จงึ จะได้รบั ผลตอบแทน เช่น ยางพาราใช้เวลา 7 ปี ในช่วงเกษตรกรยังไม่ได้ ผลผลิต ควรยกเว้นภาระต้องจ่ายดอกเบีย้ ในช่วงแรกนี้ จึงจําเป็นทีร่ ฐั ควรจัดให้มสี ถาบันการเงินเฉพาะ สําหรับเกษตรกร เช่น ธนาคารชุมชนการเกษตร กองทุนเงินสํารองเลีย้ งชีพเพื่อเกษตรกร เพื่อส่งเสริม การออมให้เกษตรกร เป็ นแหล่งเงินกู้ และเงินสํารองให้เกษตรกรใช้กรณีเกิดเหตุสุดวิสยั และใช้ยามชรา ในขณะทีส่ ถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธ.ก.ส.ไม่ควรมุง่ เน้นการปล่อยหรือขยายหนี้ให้แก่เกษตรกร เพียงอย่างเดียว แต่ควรเป็ นการลดหนี้ หรือการปล่อยหนี้เพื่อการพัฒนาการเกษตรทีย่ งยื ั ่ นด้วย โดยอาจ กําหนดตัวชีว้ ดั ให้ ธ.ก.ส. เป็ นหนี้สนิ ต่อรายได้เกษตรกร เพื่อมุง่ เน้นการปล่อยหนี้เพื่อลดหนี้มากกว่าการ ขยายหนี้ การส่งเสริมเกษตรกรทําบัญชีครัวเรือนอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น 4. บทสรุปข้อเสนอเพื่อการแก้ไขปัญหาหนี้ เกษตรกร ปญั หาหนี้สนิ เกษตรกรไม่ใช่เพราะเกษตรกรไม่มแี หล่งสินเชื่อ แต่มแี หล่งสินเชื่อมากเกินไป และ ดอกเบีย้ ของสินเชื่อกลายเป็ นส่วนหนึ่งของรายจ่ายทีส่ าํ คัญของเกษตรกร และเป็ นปจั จัยหนึ่งทีท่ ําให้ เกษตรกรมีรายจ่ายมากกว่ารายได้ หรือมีหนี้สนิ เพิม่ ขึน้ กลายเป็ นการเพิม่ ปญั หาหนี้เกษตรกรอีก ข้อเสนอคือ รัฐบาลควรทบทวนนโยบายสนับสนุ นการให้สนิ เชื่อเพื่อแก้ไขปญั หาหนี้เกษตรกร เพราะเป็นการเพิม่ ปญั หามากกว่าแก้ปญั หา ปจั จุบนั เกษตรกรมีโอกาสเข้าถึงแหล่งสินเชื่อมากเพียงพอ แล้ว ควรพัฒนาการปล่อยสินเชื่อให้รอบคอบและรัดกุมขึน้ ว่า เป็นการกูเ้ พื่อการลงทุนหรือก่อให้เกิด รายได้หรือทําให้ตน้ ทุนการผลิตตํ่าลงมากกว่ากูไ้ ปเพื่อการบริโภค รัฐควรเพิม่ การพัฒนาโครงสร้าง พืน้ ฐานเพื่อการเกษตรมากขึน้ เช่น ระบบชลประทาน แหล่งเก็บนํ้า โรงปุ๋ยชีวภาพและโรงสีขนาดเล็ก พัฒนาตลาดกลางสินค้าเกษตรต่างๆ กําหนดมาตรฐานราคาและคุณภาพสินค้าเกษตร พัฒนาตลาดซือ้ ขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า (Future Market) กํากับดูแลห่วงโซ่มลู ค่า (Value Chain) ของสินค้าเกษตร ตลอดห่วงโซ่อุปทานให้มกี ารแบ่งสรรมูลค่าอย่างเป็นธรรม ไม่เอารัดเอาเปรียบ โดยเฉพาะพ่อค้าคน กลาง เป็นต้น รัฐควรเน้นการพัฒนาการบริหารการเงินหรือการใช้จา่ ยเงินทีม่ วี นิ ยั ของเกษตรกร ส่งเสริมให้ เกษตรกรลดหนี้ได้ดว้ ยตัวเกษตรกรเอง วิธคี อื ให้เกษตรกรจัดทําบัญชีครัวเรือนอย่างต่อเนื่อง เพื่อรู้ ข้อมูลการเงินของตนเอง การลดต้นทุนการผลิตทีไ่ ม่จาํ เป็น และหันมาพึง่ พาตนเองด้านปจั จัยการผลิต มากขึน้ (ใช้ววั ควาย หรือลงแขก ใช้เกษตรอินทรีย์ เพาะกล้าฯ) ลดรายจ่ายอุปโภคบริโภคทีไ่ ม่จาํ เป็ น ออมเงินบางส่วนเพื่อลดหนี้และเก็บไว้ใช้ยามจําเป็ น ส่งเสริมการเรียนรูเ้ รือ่ งการบริหารการเงินให้แก่ เกษตรกร สิง่ ทีค่ วรดําเนินการควบคู่กนั ไป คือ การกํากับและตรวจสอบการปล่อยสินเชื่อโดยกําหนดให้ม ี ข้อมูลเครดิตกลาง ทําหน้าทีก่ ํากับและตรวจสอบการปล่อยสินเชื่อได้อย่างครบถ้วน (ระบบเครดิตบูโร) ในขณะทีส่ ถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธ.ก.ส. ไม่ควรมุ่งเน้นการปล่อยหรือขยายหนี้ให้แก่เกษตรกรเพียง (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๔

อย่างเดียว แต่ควรเป็ นการลดหนี้ หรือการปล่อยหนี้เพื่อการพัฒนาการเกษตรทีย่ งยื ั ่ นด้วย โดยอาจ กําหนดตัวชีว้ ดั ให้ ธ.ก.ส. เช่น การลดหนี้สนิ ต่อรายได้เกษตรกร การส่งเสริมเกษตรกรทําบัญชีครัวเรือน เป็นต้น --------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู การแก้ไขปญั หาหนี้สนิ เกษตรกร_๑๗๕

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตร และโครงสร้างการตลาด โดย รศ.ดร.สมพร อิศวิลานนท์1 (ร่าง) วันที ่ 1 มีนาคม 2554

1. บทนํา การเกษตรในประเทศไทยประกอบด้วยเกษตรกรขนาดเล็กหรือเกษตรกรรายย่อยจํานวน มาก ซึ่งลักษณะการทําการเกษตรของเกษตรกรรายย่อยจัดได้ว่าเป็ นทัง้ วิถชี วี ติ และเป็ นอาชีพ แต่ ผลผลิตที่เกษตรกรรายย่อยแต่ ละรายผลิตได้มจี ํานวนไม่มากนักและเป็ นแหล่งรายได้ท่สี ําคัญของ ครัวเรือน เมื่อเก็บเกี่ยวผลผลิตได้แล้วเกษตรกรรายย่อยจึงมักทีจ่ ะเร่งขายผลผลิตไปสู่ตลาดในทันที ทําให้การพัฒนาการตลาดสินค้าเกษตรเกิดจากแรงกดดันที่ต้องการกระจายหรือเคลื่อนย้ายผลผลิต จากแหล่งผลิตไปสู่ผบู้ ริโภค เป็ นทีก่ ล่าวกันในอดีตว่าสาเหตุทเ่ี กษตรกรมีรายได้ต่ําเพราะขาดอํานาจ ต่อรองและถูกเอารัดเอาเปรียบจากกระบวนการทางการตลาดทัง้ ในด้านการขายผลผลิตและการซื้อ ปจั จัยการผลิต การหาแนวทางในการปฏิรูประบบโครงสร้างการตลาดสินค้าเกษตร โดยมีเป้าหมาย เพื่อ ให้ เ กิ ด ความเป็ น ธรรมและลดความเหลื่อ มลํ้ า ในสัง คม จึง เป็ น ประเด็ น ข้ อ หารือ หนึ่ ง ใน คณะอนุ กรรมการปฏิรูประบบเกษตรกรรม เอกสารนี้จดั ทําขึ้นเพื่อเป็ นฐานข้อมูลเบื้องต้นเพื่อใช้ ประกอบในการหารือของคณะอนุ กรรมการฯ

2. การตลาดสินค้ าเกษตรและปั จจัยที่ นําไปสู่ความไม่เป็ นธรรมในทาง การตลาดของเกษตรกร 2.1 หน้ าที่ที่สาํ คัญของการตลาดสิ นค้าเกษตร ในภาคการเกษตร การตลาดสินค้าเกษตรจะมีช่องทางการตลาดเริม่ จากการที่เกษตรกรนํ า ผลผลิตทีผ่ ลิตได้มาจําหน่ ายให้กบั พ่อค้าคนกลางที่ออกไปรับซือ้ และรวบรวมผลผลิตถึงในไร่นาของ เกษตรกร หรือเกษตรกรอาจเป็ นผูจ้ ดั การขนส่งนําไปจําหน่ายให้กบั พ่อค้าคนกลางในแหล่งรับซือ้ หรือ ในตลาดกลางก่อนที่พ่อค้าคนกลางจะจัดส่งไปตามช่อ งทางการกระจายต่างๆ เพื่อส่งต่ อไปให้ถึง ผูบ้ ริโภค การตลาดนอกจากจะมีหน้าทีเ่ กี่ยวข้องกับการซือ้ การขาย การขนส่ง การกําหนดมาตรฐาน การแปรรูป และการเก็บรักษาแล้ว การตลาดยังอาจทําหน้าทีใ่ นการให้ขอ้ มูลข่าวสาร การบริการทาง การเงิน เป็ นต้น เนื่องจากสินค้าเกษตรมีลกั ษณะของการเป็ นฤดูกาล การเน่ าเสียง่าย การตลาด สินค้าเกษตรจึงมีความซับซ้อน มีค่าใช้จ่าย และเป็ นที่มาของสาเหตุ การที่เกษตรกรขนาดเล็กหรือ เกษตรกรรายย่อยขาดอํานาจการต่อรองในขัน้ ตอนของการจําหน่ายสินค้าเกษตรทีต่ นเองผลิตได้ 1

สถาบันคลังสมองของชาติ

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๗๖

2.2 ปัจจัยที่นําไปสู่ความไม่เป็ นธรรมในระบบการตลาดารตลาดสิ นค้าเกษตร 2.2.1 ปัจจัยทางด้านนโยบายและกฎหมายเพื่อการควบคุมในระบบการผลิ ตและการค้า สิ นค้าเกษตร (1) ปจั จัยทางด้านนโยบายของรัฐในอดีตที่ผ่านมา ได้มบี ทบาทที่สําคัญต่ออํานาจทาง การตลาดและหลายกรณีนําไปสู่เหตุของปญั หาของความไม่เป็ นธรรมในระบบการผลิตและการตลาด สินค้าเกษตร ตัวอย่างทีพ่ บในอดีต เช่น ● มาตรการการเก็บค่าธรรมเนียมการส่งออกข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ทีเ่ รียกว่าค่า ‘พรี เมีย่ มข้าว” ซึง่ รัฐได้เรียกเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวต่อตันของปริมาณข้าวส่งออกจากพ่อค้าส่งออก ค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ถูกปดั ภาระกลับมายังเกษตรกรทําให้เกษตรกรขายข้าวเปลือกในระดับราคา ที่ลดลงแล้วรัฐใช้กลไกค่าธรรมเนียมการส่งออกข้าวเป็ นเครื่องมือในการสร้างรายได้ให้กบั รัฐ การ ควบคุมราคาในตลาดข้าวสารภายในประเทศ และรวมถึงตลาดส่งออกข้าว การเก็บค่าพรีเมีย่ มข้าว ดําเนินมาตัง้ แต่ปี 2495 และได้ยกเลิกการเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวในปี 2529 (Siamwalla, 1975; อัมมาร สยามวาลาและวิโรจน์ ณ ณะนอง 2533) ● มาตรการเชิงนโยบายของรัฐในด้านราคาสินค้าเกษตรหลายมาตรการ ที่รฐั ได้เข้าไป แทรกแซงกลไกตลาด เพื่อยกระดับราคาผลผลิตสินค้าเกษตรบางชนิด เช่น นโยบายการรับจํานํ า สิน ค้า ข้า ว ข้าวโพด และมันสําปะหลัง โดยยกระดับ ราคาให้สูง กว่ าระดับ ราคาตลาด มาตรการ ดังกล่าวแม้มจี ุดมุ่งหวังเพื่อดึงราคาสินค้าเกษตรที่รบั จํานํ าในระดับฟาร์มให้สูงขึ้นโดยหวังจะเพิ่ม รายได้ให้กบั เกษตรกร แต่มาตรการดังกล่าวได้สร้างความไม่เป็ นธรรมในระบบการตลาด เพราะ (1) มีเกษตรกรจํานวนน้อยที่ได้รบั ผลประโยชน์ จากมาตรการดังกล่าวโดยที่เกษตรกรส่วนใหญ่ไม่ได้รบั ผลประโยชน์ (2) มาตรการรับจํานํ าข้าวเปลือกโดยยกระดับราคาให้สูงกว่าระดับราคาตลาดได้สร้าง ความไม่เป็ นธรรมในระบบการค้าข้าวกล่าวคือมาตรการดังกล่าวได้เอื้อประโยชน์ ให้กบั โรงสีขา้ วใน ขณะที่ผู้ประกอบการในตลาดกลางข้าวเปลือกต้องเลิกกิจการไป ทําให้โรงสีผู้รบั ซื้อข้าวเปลือกมี ช่องว่างในการเอาเปรียบเกษตรกร ทัง้ ในรูปของการวัดความชืน้ ทีไ่ ม่ได้มาตรฐาน การเอาเปรียบใน การโกงตาชัง่ และรวมถึงการทุจริตในการหมุนเวียนข้าวทีร่ ฐั ฝากไว้ไปขาย เป็นต้น ● นโยบายการเปิดเสรีทางการค้า แม้จะมีความจําเป็ นทีป่ ระเทศไทยจะต้องก้าวไปสู่การเปิ ด เสรีทางการค้าภายใต้ขอ้ ตกลงที่ทําไว้กบั องค์การการค้าโลกและรวมถึงประชาคมการค้าต่างๆ เช่น ประชาคมการค้าอาเซียน การเปิ ดเสรีทางการค้าโดยนัยหนึ่งเป็ นการขยายตลาดการค้าเพื่อให้ การค้าเกิดประโยชน์สูงสุดกับผูบ้ ริโภค ในอีกนัยหนึ่งภาวะของการแข่งขันทางการค้าที่เกิดขึน้ จาก การเปิดตลาดทําให้ประเทศทีม่ คี วามได้เปรียบใน resource base ทีเ่ หนือกว่าก็จะเกิดความได้เปรียบ ในต้นทุนการผลิต หรือใครมีความได้เปรียบในเทคโนโลยีอะไรในกระบวนการผลิตก็จะทําให้เกิด ความได้เปรียบในการแข่งขันในเวทีการค้าตามมา ดังนัน้ การเปิดประตูประเทศไปสู่การค้าเสรี จะต้องมีการบริหารจัดการทัง้ ในด้านเทคโนโลยีและโครงสร้างทางการตลาดให้ทนั กับบริบทของการ เปลี่ยนแปลง เพราะหากไม่เตรียมความพร้อมให้เกิดขึ้นแล้วนโยบายดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่ อ เกษตรกรรายย่อยตามมา โดยมีกรณีตวั อย่างดังนี้ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๗๗

(1) กรณีของการเปิ ดตลาดเสรีสนิ ค้าข้าวภายใต้กรอบของข้อตกลงอาเซียนโดยลดภาษีการ ส่งออกให้เป็ นศูนย์ในปี 2553 นโยบายดังกล่าวในอดีตมีประเทศไทยเป็ นผูผ้ ลักดันทีส่ ําคัญ ซึง่ ไทยได้ ลงนามข้อผูกพันและพยายามพลักดันให้มกี ารเปิ ดตลาดข้าวเสรีข้นึ ภายในอาเซียนตัง้ แต่ปี 2535 โดยหวังในขณะนัน้ ว่าไทยจะเป็ นศูนย์กลางการค้าข้าวของอาเซียน แต่พบว่าหลังจากมีการลงนาม ดังกล่าวเรื่อยมาการบริหารจัดการในกลไกการตลาดข้าวเปลือกภายในประเทศของไทยตลอดจน นโยบายการเสริมสร้างศักยภาพในภาคการผลิตของไทยมิได้มกี ารเตรียมความพร้อมให้สามารถ แข่งขันได้ ในด้านรัฐพบว่าได้ดําเนินนโยบายในการแทรกแซงกลไกตลาดอย่างหนักภายใต้โครงการ รับจํานําข้าวเปลือกพร้อมๆกับการยกระดับราคาจํานําให้สูงกว่าระดับราคาตลาด นโยบายดังกล่าวได้ สร้างผลกระทบต่อตลาดข้าวเปลือกในประเทศและตลาดส่งออกข้าวของไทย ขาดการพัฒนากลไก โครงสร้างของตลาดกลางเพราะมาตรการรับจํานํ าข้าวเปลือกทีย่ กระดับราคาสูงกว่าราคาตลาดได้ทํา ให้ตลาดกลางข้าวเปลือกทีม่ อี ยูจ่ าํ นวนมากต้องออกไปจากการทําธุรกิจและสร้างผลกระทบเชิงลบต่อ คุณภาพข้าวและทําให้โรงสีในพื้นที่มอี ํานาจเหนือเกษตรกรในการกําหนดราคา นอกจากนี้ ต้นทุน ราคาข้าวของไทยในตลาดส่งออกทีส่ ูงขึน้ ได้ทําให้การส่งออกข้าวของเวียดนามได้เข้ามาแทนทีต่ ลาด อาเซียนของไทย โดยในปี 2553 การส่งออกข้าวของเวียดนามในตลาดอาเซียนได้มถี งึ 2.6 ล้านตัน ในขณะที่ประเทศไทยสามารถส่งออกไปในตลาดอาเซียนได้เพียง 0.8 ล้านตัน โดยเฉพาะข้าวขาว 5% 10% 15% และ 25% ความไม่พร้อมในการบริหารจัดการโครงสร้างตลาดข้าวของรัฐทําให้เกิด ความไม่พร้อมในการทีจ่ ะต้องเปิ ดตลาดข้าวเสรีตามมา ดังนัน้ การทีค่ าดหวังไว้ว่าประเทศไทยจะได้ ั หาที่ส ร้า ง โอกาสกับ การเปิ ด เสรีก ารค้า ข้า วกับ อาเซีย นนัน้ กลับ กลายเป็ น ว่ า เป็ น วิก ฤตของป ญ ผลกระทบต่อชาวนาตามมา (2) กรณีของสินค้าผักและผลไม้ภายใต้การเปิดเสรีการค้าเร่งด่วนกับจีน เพราะหากพิจารณา จากประชากรของไทยเทียบกับประชากรของจีนแล้วประชากรของจีนมีมากกว่าไทยหลายเท่าตัว การ เปิ ดเสรีผกั และผลไม้น่าจะเป็ นประโยชน์ต่อสินค้าผักและผลไม้ของไทยที่จะนํ าไปขายในประเทศจีน แต่ในภาคปฎิบตั ดิ ูเหมือนว่าการนํ าเข้าสินค้าผักและผลไม้จากจีนมาไทยได้เติบโตขยายตัวอย่างก้าว กระโดดแต่ในทางกลับกันการขยายตัวของผักผลไม้ของไทยไปจีน(ไม่รวมสินค้ามันสําปะหลัง) ค่อยๆ ขยายตัวอย่างช้าๆ ปรากฎการณ์ดงั กล่าวได้ส่งผลกระทบต่อเกษตรกรทีป่ ลูกผักและผลไม้ของไทยที่ ต้องแข่งขันกับสินค้าจากจีน นอกจากนี้ในการส่งออกสินค้าจากไทยไปจีนมีลกั ษณะของการฝากขาย ส่วนการนํ าเข้าสินค้าจากจีนหากเป็ นพ่อค้าไทยจะเป็ นการซือ้ ขาดจากต้นทางหรือมิฉะนัน้ จะมีพ่อค้า จีนมาทํากิจการขายส่งในตลาดค้าส่งผักและผลไม้ในประเทศไทย อีกทัง้ ยังมีขอ้ จํากัดจากจีนในส่วน ของภาษีมลู ค่าเพิม่ ค่าธรรมเนียมการขออนุ ญาต และรวมถึงข้อจํากัดทีเ่ ป็ น non-tariff barrier อื่นๆ (สมพร อิศวิลานนท์ และคณะ 2549) ซึ่งจะเห็นว่าเกษตรกรรายย่อยจํานวนมากจะไม่สามารถใช้ ประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้าแต่ในขณะเดียวกันกลับเป็นผูแ้ บกรับความสูญเสียจากผลกระทบ ทางการตลาดและทําให้สญ ู เสียรายได้ตามมา (2) ปจั จัยทางด้านกฎหมายซึง่ มีแนวทางในการแก้ปญั หาด้านหนึ่งแต่ได้ส่งผระทบต่อความ ไม่เป็นธรรมในด้านอื่นๆ ตามมา โดยมีตวั อย่างดังนี้:

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๗๘

●พระราชบัญญัตสิ ํารวจและ ห้ามกักกันข้าว พุทธศักราช 2489" ซึ่งได้ห้ามขนย้ายข้าว ออกนอกเขตทีค่ ณะกรรมการประกาศเฉพาะการมีประกาศของคณะกรรมการสํารวจและห้ามกักกัน ข้าว ห้ามส่งออกข้าวจากภาคใต้โดยตรงในช่วงหลังส่งครามโลกครัง้ ที่ 2 และต่อเนื่องมาอีกระยะหนึ่ง ได้ทาํ ให้ความรุ่งเรืองของการปลูกข้าวและโรงสีในภาคใต้ต้องหดตัวลงในระยะเวลาต่อมา (ชวลิต อัง วิทยาธร 2540) ● พระราชบัญญัตยิ าสูบ พ.ศ.2509 (ได้ปรับแก้ไขจาก พ.ร.บ.ยาสูบ พ.ศ. 2486, 2490, และ 2492) ที่ให้องค์การอุตสาหกรรมยาสูบเป็ นผู้ผูกขาดในตลาดรับซื้อใบยาสูบจากเกษตรกรผู้ปลูก ใน มุมหนึ่ง พ.ร.บ. ดังกล่าวเป็ นแหล่งสร้างรายได้ให้กบั รัฐโดยผ่านทางโรงงานยาสูบที่รฐั เป็ นผูค้ วบคุม แต่ในอีกมุมหนึ่งการผูกขาดดังกล่าวได้สร้างอํานาจทางการตลาดใบยาสูบทีร่ ฐั เป็ นผูร้ บั ซือ้ แต่เพียงผู้ เดียว ●พระราชบัญญัตอิ ้อยและนํ้าตาล พ.ศ. 2527 ได้ให้อํานาจคณะกรรมการนํ้ าตาลทราย ได้ม ี อํานาจในการกําหนดและควบคุมปริมาณการผลิตอ้อย การกําหนดราคาอ้อยและนํ้ าตาลทราย การ กํ าหนดส่ ว นแบ่ง ของรายได้ระหว่ างเกษตรกรและผู้ประกอบการโรงงานนํ้ าตาล และรวมถึง การ ควบคุมตลาดการนํ าเข้านํ้ าตาลทราย กฎหมายดังกล่าวได้ให้อํานาจในการต่อรองระหว่างเกษตรกร และโรงงานเพื่อสร้างความสมดุลในระบบการผลิตอ้อยและนํ้ าตาล แต่ กฎหมายดังกล่าวกลับสร้าง ความไม่เป็ นธรรมกับผู้บริโภคนํ้ าตาลภายในประเทศ ในกลุ่มเกษตรกรผู้ปลูกอ้อย พ.ร.บ. อ้อยและ นํ้ าตาลทรายนี้ได้สร้างความไม่เป็ นธรรมระหว่างเกษตรกรที่ได้รบั โควตาและเกษตรกรที่ไม่ได้รบั โควตาในระบบการผลิต อ้ อ ย อย่ า งไรก็ต าม พ.ร.บ ดัง กล่ า วได้ใ ห้อํ า นาจในการรวมตัว กัน ของ เกษตรกรผูป้ ลูกอ้อยในรูปของกลุ่มชาวไร่อ่อยและกลุ่มชาวไร่อ้อยในอดีตนับได้ว่าเป็ นกลุ่มทีม่ พี ลังใน การต่อรองในคณะกรรมการอ้อยและนํ้าตาลทราย 2.2.2 ปัจจัยอันเป็ นผลจากความไม่มีประสิ ทธิ ภาพของระบบการตลาด ความไม่ มปี ระสิท ธิภาพของระบบตลาดสินค้าเกษตรอาจเกิด ขึ้นเพราะสินค้าเกษตร ประกอบด้วยเกษตรกรขนาดเล็กเป็ นผูท้ าํ การผลิต เกษตรกรเหล่านี้ขาดแคลนเงินทุน สินค้าทีผ่ ลิตได้ มีคุณภาพและมาตรฐานไม่เท่าเทียมกันในจํานวนผลผลิตทีน่ ํามาส่งยังตลาด และรวมถึงแหล่งผลิตอยู่ ในทีห่ ่างไกลทําให้ไม่สะดวกในการขนส่งหรือได้รบั ความเสียหายในขณะขนส่ง ●การศึกษาของ อุทศิ นาคสวัสดิ ์ (2501) ได้สรุปว่า การทีช่ าวนาในภาคกลางมีรายได้ ตํ่านัน้ ไม่ใช่เป็ นเพราะชาวนาถูกกดขีใ่ นเรือ่ งการค้าข้าว แต่การทีเ่ กษตรกรมีรายได้ต่ ํานัน้ มีสาเหตุมา จากประสิทธิภาพการผลิตทีต่ ่ํามาก และอีกประการหนึ่งเกิดจากการเป็ นหนี้สนิ ของชาวนา อันเป็ นผล จากการทีส่ ถาบันการเงินในชนบทขาดแคลนเกษตรกรไม่สามารถเข้าถึงและพึง่ พิงสินเชื่อจากสถาบัน การเงินได้ จึงเป็ นช่องทางให้พ่อค้าคนกลางในชนบทเป็ นผู้ให้กู้ยมื แทนและเอาเปรียบชาวนาในรูป ของเงื่อนไขและอัตราดอกเบีย้ นอกจากนี้ ชัยยงค์ ชูชาติและ โสภิณ ทองปาน (2503) ได้รายงานไว้ เช่นเดียวกันว่าการที่กจิ กรรมทางการตลาดมีประสิทธิภาพตํ่า โดยเฉพาะในขัน้ ตอนของการขนส่ง การเก็บรักษา และการแปรรูป ทําให้เกิดค่าใช้จ่ายทางการตลาดในระดับสูง นอกจากนี้การจัดเกรด และมาตรฐานทีข่ าดความชัดเจนก็เป็ นอีกเงื่อนไขหนึ่ง ทีน่ ําไปสู่การเอารัดเอาเปรียบกันในขัน้ ตอน ของการซือ้ ขาย พร้อมกับการเสนอแนะให้มกี ารลดขัน้ ตอนของกิจกรรมทางการตลาดทีไ่ ม่จาํ เป็ นหรือ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๗๙

เชื่อมโยงกิจกรรมทางการตลาดที่สอดคล้องในการทําธุรกิจเข้าด้วยกัน ในรูปของ “สหกรณ์การขาย ข้าว” จะอํานวยประโยชน์ต่อเกษตรกรและเศรษฐกิจการค้าข้าวไทย ● ในกรณีของสินค้าพืชไร่ เช่น ข้าวโพด จําเนียร บุญมา และคณะ (2523) ได้รายงาน ว่าตลาดข้าวโพดในแหล่งผลิตทัง้ แหล่งผลิตใหม่และแหล่งผลิตเก่ามีก ารแข่งขันในการรับซื้อจาก พ่อค้าคนกลางและไม่ใช่เป็ นการค้าแบบผูกขาด แต่เนื่อ งจากเกษตรกรผู้เพาะปลูก เป็ นเกษตรกร ขนาดเล็กทําให้ต้องอาศัยสินเชื่อจากพ่อค้าคนกลางและทําให้ชาวไร่ขา้ วโพดผูกพันและขายผลผลิต ให้กบั พ่อค้าคนกลางทีไ่ ห้สนิ เชื่อ ทัง้ นี้ยงั ได้พบว่าพ่อค้าในแหล่งผลิตข้าวโพดร้อยละ 77 ของพ่อค้า ทัง้ หมดให้สนิ เชื่อกับชาวไร่ขา้ วโพด รูปแบบของสินเชื่อมีทงั ้ ทีเ่ ป็ นสิง่ ของ (เช่น ข้าว อาหารของใช้ ปุ๋ย ยาฆ่าแมลง และเมล็ดพันธุ)์ การให้บริการเครื่องจักรกล(การไถเตรียมดินให้ชาวไร่) และเงินสด ทัง้ นี้พบว่าอัตราดอกเบี้ยที่เกษตรกรจะต้องจ่ายอยู่ในระดับสูงเฉลี่ยร้อยละ 32.35 ต่อปี ซึ่งแม้ว่า เกษตรกรจะไม่ได้มกี ารทําสัญญาเป็ นลายลักษณ์อกั ษรแต่เกษตรกรกรก็จะถือว่าเป็ นพันธะทีต่ นเองมี กับพ่อค้าและจะถือเป็ นข้อผูกพันในการนําข้าวโพดไปขายให้เพื่อให้พ่อค้าได้หกั หนี้สนิ ก่อนทีจ่ ะขอรับ เงินสดในส่ ว นที่เ หลือ นอกจากนี้ การศึก ษาดัง กล่า วได้ม ีข้อ สังเกตุ ว่ าการที่ไ ม่ม ีเ ครื่อ งตรวจวัด ความชื้นที่ชดั เจน พ่อค้าจะใช้วธิ วี ดั ความชื้นโดยอาศัยจากสายตาและการสัมผัส ก่อนการตกลงให้ ราคา ประกอบกับความชืน้ ถูกจัดอยู่ในกรอบกว้างๆ ได้แก่ ข้าวโพดแห้ง ข้าวโพดชื้น และข้าวโพด เปี ย ก ทํ า ให้ พ่ อ ค้ า คนกลางในแหล่ ง ผลิต เป็ น ผู้ไ ด้ป ระโยชน์ จ ากความไม่ช ัด เจนในการกํ า หนด มาตรฐานความชืน้ ในตลาดซือ้ ขายข้าวโพด อีกทัง้ ได้พบด้วยว่าต้นทุนในการขนส่งข้าวโพดและการ ขาดนํ้ าหนักเป็ นรายจ่ายทีส่ ูงที่สุดเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายในกิจกรรมการตลาดอื่นๆ ดังนัน้ การศึกษา ได้ให้ขอ้ เสนอแนะว่าหากมีการพัฒนาการคมนาคมขนส่งในแหล่งผลิตข้าวโพดให้มปี ระสิทธิภาพดีขน้ึ ทัง้ ในรูปของการขนส่งทางถนน ทางนํ้ าและทางรถไฟแล้วจะเป็ นการช่วยตัดทอนต้นทุนการตลาดให้ ลดตํ่าลง และจะช่วยให้เกษตรกรได้รบั ราคาทีส่ งู ขึน้ 2.2.3 ปัจจัยเนื่ องจากขาดการลงทุนในด้านโครงสร้างของระบบตลาดกลาง สําหรับสินค้าเกษตรจําพวกผักและผลไม้ เนื่องจากพืชผักเป็ นสินค้าที่เน่ าเสียหายง่ายและ เป็ นการผลิตเพื่อผูบ้ ริโภคในประเทศมากกว่าการผลิตเพื่อการส่งออก ทําให้ต้องอาศัยระบบตลาดทีม่ ี ประสิทธิภาพเพื่อให้เกษตรกรสามารถขายผลิตผลได้อย่างรวดเร็วและลดการสูญเสียอันพึงจะเกิดขึน้ จากขัน้ ตอนทางการตลาดให้มากทีส่ ุด ในช่วงก่อนทศวรรษ 2530 แหล่งตลาดกลางขายส่งผักและ ผลไม้ในขณะนัน้ จะมีทต่ี งั ้ อยู่ทป่ี ากคลองตลาด การคมนาคมขนส่งจากแหล่งผลิตมายังตลาดกลางที่ ขาดความสะดวกทําให้เกิดการสูญเสียทัง้ นี้เพราะพืชผักเป็ นสินค้าทีเ่ น่ าเสียหายง่าย การเร่งพัฒนา ตลาดกลางในรูปของตลาดสีม่ มุ เมืองน่ าจะเป็ นทางออกทีส่ ําคัญต่อการเพิม่ ช่องทางการกระจายสินค้า จากเกษตรกรมายังผูบ้ ริโภคในเมือง (เรืองไร โตกฤษณะ และสมพร อิศวิลานนท์ 2523) การศึกษา ดังกล่าวได้นําไปสู่ขอ้ เสนอแนะให้มกี ารปฏิรปู ระบบตลาดกลางขายส่งพืชผัก ทําให้ต่อมาภาครัฐได้ม ี มาตรการส่งเสริมให้เอกชนพัฒนาตลาดกลางพืชผักแห่งใหม่ๆขึน้ เช่น ตลาดกลางสีม่ ุมเมือง ตลาด ไท เป็ นต้น นอกจากนี้สนิ ค้าเกษตรหลัก ทัง้ ข้าว มันสําปะหลัง ยาง ข้าวโพด ยังขาดการพัฒนาให้เกิด กลไกตลาดกลางทีม่ ปี ระสิทธิภาพ ทําให้ช่องทางการกระจายสินค้าเกษตรจากไร่นาไปสู่ผบู้ ริโภคหรือ ตลาดส่งออกมีค่าใช้จ่ายทางการตลาดที่สูง และทําให้คนกลางหรือผู้ประกอบการบางกลุ่มสามารถ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๘๐

แสวงหาผลประโยชน์ จ ากโครงสร้า งการตลาดกลางที่ข าดประสิท ธิภ าพ เช่ น กรณีข องการขาด ประสิทธิภาพของตลาดกลางข้าวเปลือก ตลาดกลางยางพารา ในปจั จุบนั เป็นต้น 2.2.4 ปัจจัยอันเนื่ องจากอํานาจที่ไม่เท่าเทียมกันภายใต้การทําเกษตรพันธะสัญญา เกษตรพันธะสัญญาเป็ นระบบทีผ่ ปู้ ระกอบการแปรรูป ส่งออก หรือห้างร้านค้าสมัยใหม่ ใช้ใน การจัดหาอุ ปทานผลผลิตจากเกษตรกรแต่ละราย ทัง้ นี้ในการจัดหาอุปทานผลผลิตจะมีการตกลง วางแผนกันล่วงหน้ าระหว่างกันผ่านทางพันธะสัญญา โดยมีเป้าหมายเพื่อการกระจายความเสี่ยง ระหว่างผูผ้ ลิตและผูป้ ระกอบการ โดยฝ่ายแรกเป็ นฝ่ายรับความเสีย่ งในการผลิต (production risk) ส่วนฝา่ ยหลังเป็ นผูร้ บั ความเสีย่ งในการตลาด(marketing risk) รูปแบบของเกษตรพันธะสัญญามีทงั ้ ที่ เป็ น (1)พัน ธสัญ ญาเพื่อ การตลาดของสินค้า เช่ น การระบุ ถึง ข้อ ตกลงที่จะรับซื้อ ในอนาคตตาม คุณภาพ เวลา และราคาที่ตกลง และ 2) พันธสัญญาเพื่อการผลิตสินค้า เช่น ระบุถงึ พืชที่จะผลิต วิธกี ารผลิต คุณภาพและมาตรฐานของสินค้า โดยผ่านทางการจัดหาปจั จัยและเทคโนโลยีให้กบั ผูผ้ ลิต (Baumann, 2000) ในช่วง 2 ทศวรรษทีผ่ ่านมา ดูเหมือนว่าเกษตรพันธะสัญญาได้กลายเป็ นนโยบายของรัฐที่ สนับสนุ นให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการจัดการด้านการส่งเสริม การผลิต และการตลาดแบบ บูรณาการ โดยทีบ่ ริษทั เอกชนสนับสนุ นปจั จัยการผลิต การตลาด และการประกันราคา ทัง้ นี้เพื่อเปิด โอกาสให้เ กษตรกรรายย่อยได้มโี อกาสเข้าถึง ตลาดและได้รบั รายได้ท่แี น่ นอน รวมถึงการสนอง นโยบายเพื่อลดปญั หาความยากจน ตลอดจนการให้เกษตรกรรายย่อยได้มโี อกาสเรียนรูเ้ ทคโนโลยี สมัยใหม่ (Sriboonchitta and Wiboonpoongse,2008; Setboonsang et al. 2005; Naritoom,2000 ) แต่การพัฒนาการของการทําเกษตรแบบพันธะสัญญาในช่วงเวลาที่ผ่านมากลับพบถึงความไม่เป็ น ธรรมทีเ่ กิดขึน้ กับเกษตรกรรายย่อย และนํ ามาซึง่ ปญั หาความขัดแย้งอย่างกว้างขวางในระบบเกษตร พันธะสัญญา (มติชนออนไลน์ 21 กรกฎาคม 2552; โพสต์ทุเดย์ 18 กันยายน 2552; สํานักข่าวไทย 12 กันยายน 2550) ) ศูนย์วจิ ยั เศรษฐศาสตร์ประยุกต์ ( 2541) รายงานว่าในการจัดหาวัตถุดบิ สําหรับอุตสาหกรรม การแปรรูปสินค้าเกษตรบางชนิด เช่น การผลิตพวกสับปะรด มะเขือเทศ และข้าวโพดฝกั อ่อน ใน หลายแห่งมีการดําเนินงานในลักษณะะของตลาดภายใต้ขอ้ ตกลง ทัง้ นี้เพื่อช่วยในการจัดการอุปทาน ของวัตถุดบิ ให้เป็ นไปตามแผนการผลิตของโรงงาน ระบบเกษตรพันธะสัญญาในระยะเวลาต่อมาได้ ขยายตัวไปสู่ธุรกิจสัตว์ปีกและปศุสตั ว์ เช่นการเลี้ยงไกเนื้อและไก่ไข่ การเลี้ยงหมูการเลี้ยงหมู และ รวมถึงการเลีย้ งปลาในรูปแบบต่างๆ เป็ นต้น (บุศรา ลิม้ นิรนั ด์กุล และคณะ 2549) อย่างไรก็ตาม การทําเกษตรพันธะสัญญายังมีช่องว่างโดยเฉพาะในเรื่องของการเสียโอกาส และความไม่เท่าเทียมทีเ่ กิดขึน้ กับเกษตรกร เช่น โอกาสในการต่อรองในพันธะสัญญา การเสียโอกาส ในค่าตอบแทนแรงงานทีต่ อ้ งใช้แรงงานอย่างเข้มข้นแต่ได้รบั ผลตอบแทนตํ่า การแบกรับความเสีย่ งที่ เกิ ด จากเทคโนโลยีก ารผลิต ของบริษัท เนื่ อ งจากพัน ธุ์ พ ืช และพัน ธุ์ ส ัต ว์ ท่ีม ีค วามอ่ อ นไหวต่ อ สิง่ แวดล้อม และรวมถึงการเอาเปรียบจากบริษทั อันเป็ นผลจากการผูกขาดในด้านปจั จัยการผลิต เช่น อาหารไก่ อาหารสุกร นอกจากนี้เกษตรกรยังมีอํานาจในการต่อรองกับบริษทั ทีต่ ่ําและหลายกรณีถูก (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๘๑

ปดั ภาระการลงทุนในปจั จัยการผลิตคงที่ เช่น การสร้างโรงเรือนหรือที่ดนิ ให้เป็ นภาระกับเกษตรกร โดยไม่ได้คนึ ึงถึงโอกาสและค่าตอบแทนในปจั จัยดังกล่าวทีเ่ กษตรกรควรจะได้รบั เนื่ อ งจากรูป แบบของการทํ า เกษตรแบบพัน ธะสัญ ญามีค วามละเอีย ดอ่ อ น โดยเฉพาะ ข้อตกลงในเรื่องของ ราคา คุณภาพ ปริมาณผลผลิต และการส่งมอบสินค้า รวมถึงการลงโทษเมื่อมี การฝ่าฝื นข้อ ตกลง และจากพันธะสัญญาที่มอี ํ านาจต่ อรองไม่เท่ าเทียมกันระหว่ างเกษตรกรและ โรงงานแปรรูปทําให้เ กษตรกรต้อ งเป็ นผู้แ บกรับความเสี่ยงในกระบวนการผลิต โดยเฉพาะเมื่อ เกษตรกรต้องพบกับภัยธรรมชาติหรือเกิดจากปจั จัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ทาํ ให้ ผลผลิ ตที่ ได้ รบั ไม่ได้ มาตรฐานตามมที่ ฝ่ายโรงงานได้ กาํ หนดขึ้น บุศรา ลิ้มนิรนั ดร์กุล และคณะ (2549) ได้ สรุปว่าการเลี้ยงสัตว์และประมงในระบบเกษตรพันธะสัญญารูปแบบต่ างๆ เกษตรกรไม่สามารถ ต่อรองกับบริษทั ได้ ถึงแม้ว่าเกษตรกรจํานวนไม่น้อยจะมีความใกล้ชดิ กับพนักงานของบริษทั ดังจะ เห็นได้ว่าเกณฑ์ในการกําหนดคุณภาพและราคาของผลผลิต จะขึน้ อยู่กบั ฝ่ายตลาดและเกษตรกรจะ ไม่ได้รบั การอธิบายจากบริษทั เมือ่ เกษตรกรได้ขายผลผลิต

3. บทสรุป กลไกระบบตลาดสินค้าเกษตรเป็ นกลไกที่มปี ระโยชน์ทงั ้ ต่อเกษตรกรผู้ผลิตและผู้บริโภค เพราะกลไกตลาดที่ม ีป ระสิท ธิภาพจะทํ า ให้ท ัง้ ผู้ผ ลิต และผู้บ ริโ ภคได้ป ระโยชน์ จ ากการซื้อ ขาย แลกเปลีย่ นและรวมถึงการสร้างอรรถประโยชน์ การจัดการตลาดทีม่ ปี ระสิทธิภาพจะต้องเริม่ จากการ มีกลไกด้านนโยบายของรัฐต่ อการส่งเสริมและพัฒนากิจกรรมทางการตลาดให้เกิดสภาพของการ แข่งขันและการขจัดซึง่ การเอารัดเอาเปรียบในระบบ ในอดีตทีผ่ ่านมาพบว่ากลไกในระบบการตลาดสินค้าเกษตรของไทยยังมีปญั หาในด้านต่างๆ ทัง้ จากนโยบายของรัฐ จากการบริหารจัดการ การพัฒนาในโครงสร้างการตลาด และจากการสร้าง อํานาจเหนือตลาดของผูป้ ระกอบการบางกลุ่ม ทําให้ประสิทธิภาพของการตลาดถูกตัดทอนไปอันเป็ น การสร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจต่อสังคมที่จะได้รบั และรวมถึงการสร้างความไม่เป็ นธรรมใน ช่องทางการตลาดระดับต่างๆ ซึง่ สภาพของปญั หาดังกล่าวย่อมจะส่งผลต่อการพัฒนาภาคการเกษตร ของไทยทีจ่ ะก้าวต่อไปในภายหน้า การทีจ่ ะปฏิรปู ภาคเกษตรกรรมจึงควรทีจ่ ะจัดให้มกี ารปฏิรูปโครงสร้างการตลาดเพื่อให้เกิด การเปลี่ยนแปลงในด้านอํานาจการต่อรองในกระบวนการแลกเปลี่ยนสินค้าให้เป็ นธรรม ตลอดจน กระตุ้นให้เ กิด การเปลี่ยนแปลงในบทบาทและนโยบายของภาครัฐเพื่อให้กิจกรรมทางการตลาด ดําเนินได้อย่างมีประสิทธิภาพและเอือ้ ต่อการแข่งขัน .ในทุกระดับ

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๘๒

เอกสารอ้างอิ ง เอกสารภาษาต่างประเทศ 1. Chatcharee Naritoom (2000). “Contract Farming in Central Plain: A Case Study of Asparagus Grower Groups in Nakhon Pathom Province” a paper presented at the conference on the Chao Phraya Delta: Historical, Development, Dynamic, and Challenges of Thailand Rice Bowl, 12-14 December 2000, Kasetsart University, Bangkok, Thailand 2. Pari Baumann (2000) “Equity and efficiency in Contract Farming Schemes: The Experience of Agricultural Tree Crops”. Overseas Development Institute, London.

3. Songsak Sriboonchitta and Aree Wiboonpoongse (2008) “Overview of Contract Farming in Thailand: Lessons Learned” ADB Institute Discussion Paper No. 112, Asian Develiopment Bank Institute, Japan.

4. Ammar Siamwalla (1975) “A History of Rice Price Policies in Thailand” in Finance, Trade, and Economic Development in Thailand: Essays in Honour of Kunying Suparb Yossundara, edited by Puey Ungphakorn and Others. Sompong Press, Bangkok.

5. Sununta Setboonsang; Ping S. Leung; and Junong Lai (2005). “ Contract Farming and poverty Reduction: A case of Organic Rice Contract Farming in Thailand, Asean development Bank Institute, Japan. เอกสารภาษาไทย 1. ชวลิต อังวิทยาธร (2540) การแลกเปลี่ยนและการค้าข้าวบริเวณชุมชนรอบทะเลสาบ สงขลา สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั 2. ไชยยงค์ ชูชาติ และโสภิณ ทองปาน 2503. เศรษฐกิจการค้าข้าวของไทย 9กพร่พทิ ยา กรุงเทพฯ) 3. จําเนียร บุญมา และคณะ (2523) ระบบธุรกิจข้าวโพดไทย พิมพ์เผยแพร่โดยสมาคม พ่อค้าข้าวโพดและพืชพันธุไ์ ทย 4. เรืองไร โตกฤษณะ และสมพร อิศวิลานนท์ 2535 “รายงานผลการศึกษานโยบายราคา และการตลาดสินค้าเกษตร: ระบบตลาดสินค้าพืชผัก” รายงานเสนอต่ อสํานักงาน คณะกรรมการพัฒนาเศรษบกิจและสังคมแห่งชาติ 5. สมพร อิศวิลานนท์ และคณะ (2552) “การศึกษาเศรษฐกิจการผลิตและการตลาดสินค้า เกษตรของโครงการหลวง: การศึกษาสถานภาพการแข่งขันของสินค้าพืชผัก ผลไม้ และ (ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๘๓

กาแฟของมูลนิธโิ ครงการหลวงภายใต้เขตการค้าเสรี” ศูนย์วจิ ยั เศรษฐศาสตร์ประยุกต์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ 6. สํานักข่าวไทยออนไลน์ (2550) “ปญั หาเกษตรพันธสัญญา” วันที่ 12 กันยายน 2550..

7. หน่ ว ยวิจยั ธุรกิจเกษตร มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ 2541 “รายงานฉบับสมบูรร์ โครงการสินค้ายุทธศาสตร์: กรณีของสับปะรด” เอกสารวิจยั เสนอต่อสํานักงานเศรษฐกิจ การเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 8. หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ออนไลน์ (2552) “เกษตรพันธสัญญาตัวทําร้ายชาวนา” ฉบับ วันที่ 18 กันยายน2552.

9. หนังสือพิมพ์มติชนออนไลน์ (2552) “ใครจะแบกความเสี่ยงร่วมกับเกษตรพันธสัญญา” ฉบับวันที่ 21 กรกฎาคม 2552.

10. อุทศิ นาคสวัสดิ ์ 2502. .”ภาวะหนี้สนิ ของชาวนาและการค้าข้าว ในภาคกลาง ประเทศ ไทย 2500-01” จัดพิมพ์โดยกองเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

------------------------------------------------------

(ร่าง) ข้อเสนอการปฏิรปู ตลาดสินค้าเกษตรและโครงสร้างการตลาด _๑๘๔

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบพลังงาน สภาพปัญหา

โดย ดร.เดชรัต สุขกําเนิด (ร่าง) วันที ่ 2 พฤษภาคม 2554

ปจั จุบนั ระบบพลัง งานของประเทศไทยเป็ นระบบรวมศู นย์ ทัง้ การรวมศู นย์การวางแผน การ ตัดสินใจ การสังการดํ ่ าเนินการ และการพึ่งพาแหล่งผลิตพลังงานขนาดใหญ่ ที่มกั ต้องนํ าเข้าเทคโนโลยี และเชือ้ เพลิงจากต่างประเทศ แม้ว่าในอดีตทีผ่ ่านมา ระบบพลังงานแบบรวมศูนย์จะมีขอ้ ดีในแง่ของการสร้างความมันคงในระบบ ่ พลังงาน แต่ระบบพลังงานแบบรวมศูนย์ก็นํามาซึ่งผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมต่อชุมชนที่อยู่รอบๆ แหล่ง พลังงานดังกล่าว จนกลายเป็ นข้อขัดแย้งเรือ่ ยมา ทัง้ สําหรับโครงการทีเ่ กิดขึน้ มาแล้ว และโครงการทีก่ ําลัง เกิดขึน้ ใหม่ ไม่ว่าจะเป็ นโครงการโรงไฟฟ้า โครงการท่อส่งก๊าซ หรือโครงการขุดเจาะนํ้ามันต่างๆ ยิง่ ไปกว่านัน้ ในช่วงหลังทีร่ ะบบเศรษฐกิจมีความผันผวนและนํ้ ามันเชือ้ เพลิงมีราคาเพิม่ ขึน้ เรื่อยๆ การวางแผนแบบรวมศูนย์ก็ส่งผลให้มกี ารลงทุนทีเ่ กินจริง และทําให้ระบบพลังงานของไทยมีภาระต้นทุน ด้านเชื้อเพลิงพลังงานเพิม่ ขึน้ เรื่อยๆ จนกระทังเพิ ่ ม่ ขึน้ ถึงประมาณร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวม ภายในประเทศ อันจะผลโดยตรงต่อภาระค่าครองชีพของประชาชนและความสามารถในการแข่งขันของ ประเทศ หากพิจารณาในแง่ความเป็ นธรรมจะพบว่า แท้จริงแล้วความต้องการใช้ไฟฟ้าและความจําเป็ นใน การก่ อสร้างโรงไฟฟ้าเกือบ 3 ใน 4 มาจากภาคอุ ตสาหกรรมและภาคธุรกิจ ห้างชัน้ นํ า 3 ห้างใน กรุงเทพมหานครใช้ไฟฟ้ามากกว่าประชาชนทัง้ จังหวัดในหลายจังหวัดเสียอีก การใช้พลังงานอื่นๆ ก็ม ี ลักษณะกระจุกตัวในกลุ่มผู้ใช้รายใหญ่ไม่ก่รี ายเช่นกัน ที่สําคัญแนวโน้ มการช้พลังงานโดยภาพรวมของ ภาคอุตสาหกรรม ซึง่ เป็ นผู้ใช้พลังงานรายใหญ่ยงั มีแนวโน้ มดีขน้ึ เพียงเล็กน้อยเท่านัน้ โดยอุตสาหกรรม บางสาขามีก ารใช้พ ลัง งานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ บางอุ ต สาหกรรมกลับมีประสิท ธิภาพด้า น พลังงานแย่ลง ระบบพลังงานแบบรวมศูนย์ยงั เป็ นบ่อเกิดของการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ โดยอาศัยอํานาจ รัฐในการผูกขาดและใช้อํานาจเหนือตลาด ทัง้ ในด้านการวางแผนและการดําเนินการต่างๆ จนกลายเป็ น ความเหลื่อมลํ้า ความไม่เป็ นธรรม และความไม่มปี ระสิทธิภาพในระบบพลังงาน ดังนัน้ ระบบพลังงานรวมศูนย์จงึ เป็ นระบบที่ละเลยความสมดุลของความรับผิดชอบระหว่างผู้ท่ี ได้ร บั ประโยชน์ ก ับ ผู้ท่ีจํา ต้ อ งกลายเป็ น ผู้ไ ด้ร บั ผลกระทบจากการดํา เนิ น การของระบบดัง กล่ า ว จน กลายเป็ นสาเหตุ ห ลัก ของการเพิ่มขึ้นของภาระทางเศรษฐกิจ และความขัด แย้ง ทางสัง คมที่พ บอยู่ใ น ปจั จุบนั

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบพลังงาน_๑๘๕

หลักการ ด้ว ยเหตุ ด ัง นี้ ประเทศที่พ ัฒ นาแล้ว หลายประเทศ (เช่ น เดนมาร์ก เยอรมนี เป็ น ต้ น ) จึง ได้ ปรับเปลี่ยนทิศทางจากระบบพลังงานแบบรวมศูนย์มาสู่ระบบแบบกระจายศูนย์มากขึน้ ในช่วงระยะเวลา 2 ทศวรรษทีผ่ ่านมา ระบบพลังงานแบบกระจายศูนย์มุ่งเน้นการกระจายความรับผิดชอบในระบบพลังงานของประเทศ ไปยังกลุ่มต่างๆ โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมและภาคธุรกิจ เพื่อให้เกิดการใช้พลังงานที่มปี ระสิทธิภาพ อย่างแท้จริง รวมถึงการร่วมรับผิดชอบในการผลิตและจัดการพลังงาน โดยใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ทม่ี ขี นาด เล็กลง มีประสิทธิภาพสูงขึน้ และมีผลกระทบต่อสิง่ แวดล้อมน้อยลง การกระจายศูนย์การจัดการพลังงานไปสู่ทอ้ งถิน่ และภาคประชาสังคมก็เป็ นกลไกที่สําคัญมาก ที่ จะนํ าไปสู่การวางแผนการใช้พลังงานอย่างมี และความสามารถในการพึง่ ตนเองทางด้านพลังงานมากขึน้ โดยอาศัยทรัพยากรและเทคโนโลยีทเ่ี หมาะสมสําหรับแต่ละท้องถิน่ ในประเทศไทยของเรา มีทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ทีส่ ามารถนํ ามาใช้ในการผลิตไฟฟ้า ความ ร้อ น และเชื้อ เพลิงรูปแบบอื่นๆ จํานวนไม่น้อ ย แม้ว่ าที่ผ่ านมารัฐบาลจะให้ก ารส่ งเสริมให้นําพลังงาน หมุนเวียนดัง กล่าวมาใช้มากขึ้น แต่ ก ารใช้พ ลัง งานหมุนเวียนก็ยงั ถือ ว่ าน้ อ ยมากเมื่อ เปรียบเทียบกับ ศักยภาพของพลังงานหมุนเวียนทีป่ ระเทศไทยมีอยู่ ทีส่ ําคัญคือ การส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนทีผ่ ่านมาก็ ยังเป็ นไปในลักษณะแบบรวมศูนย์ คือ มีการตัดสินใจจากราชการส่วนกลางเช่นเดิม การกระจายศูนย์การจัดการพลังงานจึงจําเป็นต้องเปิดโอกาสให้ชุมชนและท้องถิน่ เข้ามามีส่วนร่วม มากขึน้ โดยการวางแผนพลังงานในระดับท้องถิน่ เลือกสรรเทคโนโลยีทเ่ี หมาะสมกับท้องถิน่ ของตนเอง เพราะเทคโนโลยีในปจั จุบนั (รวมถึงที่กําลังพัฒนาขึน้ ในอนาคต) สามารถลดขนาดทีม่ คี วามประหยัดทาง เศรษฐกิจลงได้ถงึ ในระดับท้องถิน่ และระดับชุมชนต่างๆ ชุมชนและท้องถิน่ จึงสามารถมีอํานาจตัดสินใจ ด้วยตนเองว่าจะเลือกใช้พลังงานแบบใด สามารถทีจ่ ะพึง่ ตนเองทางด้านพลังงานได้มากขึน้ ทัง้ ยังสามารถ ทีจ่ ะสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจจากทรัพยากรพลังงานทีต่ นเองมีอยูใ่ นพืน้ ทีอ่ กี ด้วย ดัง นัน้ ระบบการผลิต พลังงานแบบกระจายศู นย์จงึ เป็ นระบบที่ก ระจายอํ านาจการตัด สินใจไป พร้อมๆกับความรับผิดชอบ ระบบดังกล่าวจึงเป็นทีน่ ิยมมากขึน้ ในอารยะประเทศ เพราะมิได้ผลักไสภาระที่ เกิดขึน้ จากการใช้พลังงานกลุ่มคนใดกลุ่มคนหนึ่งในสังคมไปสู่ประชาชนอีกกลุ่มหนึ่ง โดยอาศัยอํานาจรวม ศูนย์ในการวางแผนและดําเนินการจากรัฐส่วนกลางเช่นทีผ่ ่านมา อย่างไรก็ด ี การสนับสนุ นการผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์จาํ เป็ นจะต้องทลายกําแพงกีดกันทาง การตลาดของระบบพลังงานแบบรวมศูนย์ลง ไม่ว่าจะเป็ นโครงสร้างราคา มาตรการกีดกันการเข้าสู่ตลาด และโครงสร้างการลงทุน เพื่อให้การผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์มคี วามเป็ นไปได้ทางการเงิน และ สามารถเข้ามาสู่ระบบพลังงานได้มากขึน้ โดยไม่สร้างภาระให้กบั ผูล้ งทุนและระบบเศรษฐกิจจนเกินสมควร ทัง้ นี้ การสนับสนุ นระบบการผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์มไิ ด้หมายความว่าจะต้องมีการยกเลิก ระบบพลังงานแบบรวมศูนย์ ในระยะต้นระบบกระจายศูนย์จะช่วยเสริมหนุ นของระบบการผลิตแบบรวม (ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบพลังงาน_๑๘๖

ศูนย์ให้มเี สถียรภาพและความมันคงมากขึ ่ น้ ในระยะยาว ระบบการผลิตแบบกระจายศูนย์จะเดินหน้าแบบ เคียงบ่าเคียงไหล่กบั ระบบรวมศูนย์ ในฐานะของการแบ่งปนั ความรับผิดชอบระหว่างผูใ้ ช้พลังงาน และรัฐ ในฐานะของผูจ้ ดั ให้มสี าธารณูปโภคทีจ่ าํ เป็นต่างๆ

ข้อเสนอ

1. กําหนดมาตรฐานประสิทธิภาพการใช้พลังงานทีเ่ ข้มงวดมากขึน้ สําหรับภาคอุตสาหกรรม ภาคการขนส่ง และภาคธุรกิจขนาดใหญ่และภาคที่อยู่อาศัย (เช่น โครงการบ้านจัดสรรใหม่ๆ) พร้อมกัน กับการสนับสนุ นให้มกี ารลงทุนในเทคโนโลยีทม่ี ปี ระสิทธิภาพสูง เพื่อนําไปสู่การลดการใช้พลังงานที่ไม่ม ี ประสิทธิภาพอย่างจริงจัง 2. สนับสนุ นให้ท้องถิน่ และชุมชนสามารถจัดการตนเองทางด้านพลังงาน โดยการสนับสนุ นให้ ชุมชนสามารถวางแผนพลัง งานท้อ งถิ่นของตนเอง และมีการจัด ตัง้ กองทุนและระบบการลงทุ นในการ พัฒนาเทคโนโลยีทเ่ี หมาะสมสําหรับท้องถิน่ และชุมชนต่างๆ ได้ดว้ ยตนเองมากขึน้ 3. พัฒนาระบบตลาดสําหรับพลังงานหมุนเวียน และการใช้พลังงานทีม่ ปี ระสิทธิภาพ โดยยึดหลัก ผลตอบแทนทางสังคมต่อการลงทุน (หรือ social return on investment) หลักการสนับสนุ นนวัตกรรมใหม่ (เช่น ระบบ Feed-in Tariff) และหลักการกระจายและประสานการลงทุนในเทคโนโลยีทม่ี ภี าระการลงทุน ต่างๆ กัน เพื่อลดภาระต้นทุนทางการเงินและเพื่อเสริมความมันคงของระบบพลั ่ งงานไปพร้อมกันด้วย 4. สนั บ สนุ น การวิจ ัย และพัฒ นาระบบการผลิต แบบกระจายศู น ย์ และเทคโนโลยีพ ลัง งาน หมุนเวียนทีเ่ หมาะสมต่างๆ โดยกําหนดเงื่อนไขการลงทุนขัน้ ตํ่าไว้ให้ชดั เจน (เช่น ร้อยละ 0.5 ของมูลค่า ตลาดพลังงานทัง้ ประเทศ) และกําหนดสัดส่วนทีจ่ ะต้องลงทุนผ่านกลไกภาคประชาสังคม และภาคท้องถิน่ ให้ทดั เทียมกับการลงทุนผ่านภาครัฐ (รวมถึงสถาบันการศึกษา) และภาคเอกชนด้วย 5. ในส่วนของระบบพลังงานแบบรวมศูนย์ซง่ึ ยังคงเป็ นหลักอยู่ในระยะต้น ภาครัฐจําเป็ นต้องเปิด โอกาสและกระบวนการให้ประชาชนและภาคประชาสังคมได้มสี ่วนร่วมในการวางแผนพลังงานอย่างมี ความหมาย ตัง้ แต่การพยากรณ์ความต้องการ การเสนอทางเลือกในการผลิตและการใช้พลังงาน การเสนอ ข้อ มูล และข้อ เสนอเพื่อ การตัด สินใจในการดํ าเนิ นโครงการต่ างๆ การประเมินผลกระทบต่ อ คุณ ภาพ สิง่ แวดล้อมและสุขภาพ ไปจนกระทังถึ ่ งการตรวจสอบการดําเนินงานของภาครัฐและภาคเอกชน 6. รัฐบาลต้องแก้ไขปญั หาความทับซ้อนของผลประโยชน์ ของข้าราชการกระทรววงพลังงานที่ ควรทําหน้าที่กํากับดูแลทางนโยบาย แต่กลับไปรับตําแหน่ งในบริษทั เอกชนโดยได้รบั ผลตอบแทนเฉพาะ ตน ซึง่ อาจนําไปสู่ปญั หาความทับซ้อนของผลประโยชน์ในการกํากับดูแลเชิงนโยบาย รวมถึงการใช้อํานาจ ผูกขาดเหนือตลาดด้วย __________________________________

(ร่าง ) ข้อเสนอการปฏิรปู ระบบพลังงาน_๑๘๗