Registro intelectual n° Instituto chileno de Estudios Municipales Universidad Autónoma de Chile
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Documento N°1 ANÁLISIS JURÍDICO EN LOS GOBIERNOS LOCALES
Por Marcelo Villagrán
Marcelo Villagrán
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Abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado de Organización y Dirección de Recursos Humanos. Fue abogado de la Dirección Jurídica de la Municipalidad de San Miguel, como parte del programa “Jóvenes al servicio de Chile” de la Fundación Jaime Guzmán. En 2005 fue Secretario de Estudio de la Carrera de Derecho de la Universidad Autónoma del Sur. También se desempeñó como Secretario General del Instituto Chileno de Estudios Municipales hasta el 2006. Desde el mismo año es asesor jurídico de la División de Bienestar Social de la Fuerza Aérea de Chile. Actualmente es profesor titular de la cátedra de Derecho Político de la Universidad Autónoma de Chile.
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TABLA DE CONTENIDOS
Introducción………………………………………………………………………………………3 Capítulo I: Análisis Histórico…………………………………………………………………… 5 Capítulo II: Normas Legales 1990 – 2005 …………………………………………………...10 Capítulo III: La Descentralización…………………………………………………………….26 Capítulo IV: Consideraciones Finales……………………………………………………….30
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INTRODUCCIÓN Son muchas las interrogantes que surgen del análisis pormenorizado de un período de nuestra historia republicana, pero sin lugar a dudas es un ejercicio muy importante para evaluar el cumplimiento de nuestras metas, y lo que es más importante, sentar las bases de nuestro trabajo futuro. Debemos evitar el desarrollo de políticas públicas, que sin un sustento teórico mínimo, persigan solucionar los problemas de la población. Nuestro país de ha caracterizado, a lo largo de su historia, por entregar soluciones muy precipitadas ante los conflictos y necesidades que expresa su población, intentando resolver sobre la marcha varias de las controversias que se exteriorizan durante la aplicación de la ley. En estas líneas nos interiorizaremos en el estudio y comprensión de un fenómeno políticosocial muy relevante para nuestra historia. No es un contrasentido pensar que los gobiernos locales representan para la ciudadanía el sistema político más próximo para resolver sus problemas, y por ello es muy importante que los municipios cuenten con las herramientas necesarias para poder destinar sus recursos económicos y humanos en pos de la elaboración de productos que tiendan a satisfacer esas necesidades. El retorno de la democracia a nuestro país marca el punto de partida de este análisis jurídico, encontrando un ambiente institucional en pleno funcionamiento, en el cual los diversos actores políticos retoman sus funciones. La elección de las autoridades que a distinto nivel se preocupan de resolver los requerimientos de la población, marca el punto de partida del debate nacional respecto al futuro de nuestra
nación
y
se
produce
una
revisión
pormenorizada
de
nuestro
ordenamiento jurídico, partiendo de la misma Constitución Política del Estado. Los cambios y fenómenos sociales que los motivaron han permitido una evolución en las distintas áreas del quehacer institucional. Incluso en lo que respecta al mundo municipal y a las materias que son de su interés, podemos identificar un fenómeno transversal de áreas temáticas que de una u otra manera tocan directa o indirectamente a las municipalidades.
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Debemos señalar desde el comienzo de este trabajo que intentaremos evaluar los cambios que se han producido en el ámbito normativo municipal de este período buscando con ello, además, evaluar los efectos o resultados que han experimentado durante su aplicación. Nos interesa conocer si el marco jurídico municipal con el que cuenta Chile en nuestros días es el apropiado para satisfacer los requerimientos del sector. Nuestro país está conciente de la importancia que ha suscitado entre la población la labor que cumplen los municipios, por lo que exige de sus autoridades la purificación de un sistema que cumpla efectivamente con estas expectativas. Lo anterior está en directa relación con la Reforma del Estado de Chile, lo que necesariamente nos llevará a una reforma estructural de las municipalidades para mejorar sustancialmente la gestión de todas ellas. Sin lugar a dudas, la justicia política de postula Aristóteles nos permite intentar evaluar nuestra realidad sociocultural muy diversa a la de otras naciones, la que nos obliga a adaptar instituciones y normativa, de acuerdo a lo que son efectivamente nuestros requerimientos. Según lo descrito, estudiaremos en estas páginas el sistema jurídico municipal vigente y como éste ha evolucionado en los últimos 15 años. Podremos identificar los cambios normativos que han afectado al sector y la forma en que éstos han repercutido en el funcionamiento de los municipios y en el mejor grado de cumplimiento de sus finalidades, para finalmente analizar el proceso de descentralización política y administrativa del sector municipal.
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Capítulo I: Análisis Histórico Para
contextualizar
nuestro
trabajo
es
necesario
señalarles
que
las
municipalidades representan, para nuestra historia independiente, un gran foco de vida ciudadana. Si bien los conquistadores españoles trasplantaron a América muchas de sus tradiciones, religión e instituciones, en lo que respecta al Municipio en España empezaba pronto a “... languidecer como consecuencia del absolutismo monárquico de Carlos V y Felipe II, en cambio los municipios o cabildos fundados en América se asemejaron inicialmente al antiguo municipio castellano, en el cual correspondía a este organismo eldadero gobierno de la villa o ciudad, en su integridad.”1 Se trataba de un organismo semiautónomo en el que recaían muchas atribuciones, las que con el tiempo y el surgimiento de nuevas instituciones fueron restringidas. Sin embargo, conservaron a través de los años una característica valiosa que se mantiene hasta estos días, al ser la única institución pública en la que los habitantes del lugar tienen amplio acceso y representación. Y fue justamente este rol que jugaron los municipios, el que permitió a los criollos, en los albores de nuestra independencia, reunirse en torno a él y fraguar los cimientos de esta incipiente nación. Este valioso aporte histórico nos permite armonizar nuestro pensamiento, respecto a la importancia que reporta esta institución pública, toda vez que desde sus cimientos hasta nuestros días sigue siendo considerada como aquella que está más cercana a la gente y a la que se le asocia como la responsable de remediar muchos problemas de la población. Es por ello que independiente de cuales sean sus atribuciones, serán siempre las municipalidades las corporaciones a las que acudirán miles de personas en pos de esperar una respuesta a sus demandas.
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Fernández Richard, José: Derecho Municipal Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Primera Edición, 2003, Santiago de Chile, pp. 16-17.
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No es relevante la forma de gobierno que impere en un Estado, ni que esté concentrado o distribuido el poder. Lo que realmente es un hecho, es que la ciudadanía siempre ve a los Municipios como actores relevantes del sistema político, encargados de la solución de sus necesidades. A lo largo de prácticamente toda su historia independiente el Estado chileno ha tenido carácter unitario. La Constitución Política de la República de Chile de 1980 reafirma lo anterior, estableciendo sin embargo, una clara opción por la descentralización
a
través
de
gobiernos
regionales
y
comunales.
Las
municipalidades poseen autonomía garantizada por la propia Constitución en la administración de su patrimonio y la prestación de servicios sociales a la comunidad.
Para ello cuentan con fuentes propias de financiamiento y con
autoridades, constituidas por el Alcalde que será su máxima autoridad, y por el Concejo. Un conjunto de reformas realizadas a partir de la década del 70 lograron moldear el actual modelo de descentralización de nuestro país, a través de los procesos de regionalización y municipalización impulsados por el régimen militar del Presidente Augusto Pinochet Ugarte y por las reformas constitucionales de 1991. Esta estructura consolidada en la Constitución Política de 1980 respondió al menos a tres objetivos distintos: geopolítico (un mejor control y ocupación del territorio nacional); político (aumentar la participación ciudadana y distribuir el poder); y económico (mejorar la distribución de los recursos y la satisfacción de las necesidades de la población). Las municipalidades tuvieron escasa relevancia dentro del aparato público chileno, hasta que a partir de fines de los 70 se alteró radicalmente esta situación, ya que se produjeron reformas que multiplicaron las responsabilidades y recursos de los municipios. En el ámbito territorial dichas reformas institucionalizaron algunas funciones ligadas a la administración y desarrollo del espacio urbano y en el terreno social, ellas involucraron una significativa expansión de funciones, pasando los municipios a compartir responsabilidades con el gobierno central en
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la provisión de servicios de educación, salud, cultura, recreación, deporte, promoción del empleo, vivienda y asistencia social. Junto a ello se llevaron a cabo cambios en el marco financiero y administrativo de operación de los municipios, dotándolos de la autonomía y los mecanismos necesarios para asumir dichas responsabilidades. En este sentido, se estableció un sistema de cobro para algunos servicios municipales, se dictaron modificaciones tributarias de exclusivo beneficio local, acompañados de un mecanismo de redistribución de estos recursos, creando el muy conocido Fondo Común Municipal, destinado a compensar a los municipios de las comunas con una menor base tributaria. Finalmente, basta con señalar que se traspasaron a los municipios la administración de establecimientos educacionales públicos y los consultorios de salud primaria, proceso que se extendió durante toda la década del 80. Con el retorno de la democracia en Chile, se debilitó el proceso de regionalización. Surgió en su lugar, una fuerte demanda por mayor participación en las decisiones públicas. La Reforma Regional de 1991 ha buscado responder a estas demandas creando los Gobiernos Regionales y nuevos instrumentos, como las inversiones sectoriales de asignación regional (ISAR), que trasladan al nivel regional la decisión sobre la asignación de recursos a proyectos específicos de inversión dentro de programas administrados tradicionalmente por el nivel central. El Presidente Patricio Aylwin (19901994), designó en 1990 a los alcaldes de todas las comunas del país. En 1992 se realizó la primera elección popular de alcaldes desde el retorno de la Democracia, concretándose con ello el mayor cambio en la estructura del gobierno local al introducir la elección directa de alcaldes y concejales. Con ello se fortaleció el proceso de democratización, único objetivo trazado en el inicio de la transición, ya que las prioridades políticas del primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, no consideraron reformas de fondo al régimen local. Bajo el gobierno del Presidente Eduardo Frei RuizTagle (19942000) se intentó fortalecer la probidad funcionaria en el ámbito local, con el envío al Parlamento
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del proyecto que reforma la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades con normas que otorgan mayor eficacia a los sistemas de control interno, potencian las facultades fiscalizadoras del concejo municipal y refuerzan la transparencia en la gestión de los municipios. Se planteó la elección simultánea, pero separada, de alcaldes y concejales, conciente de la imperfección de un sistema donde la legitimidad de la principal autoridad queda en muchos casos difusa, puesto que la elección de ambas autoridades es conjunta. Durante la década de los noventa se duplicaron los recursos municipales, incidiendo en más del 16% del gasto público total, con un presupuesto superior al billón de pesos para el conjunto del sistema municipal. Además, se propusieron reformas institucionales orientadas a incorporar mayores grados de flexibilidad a la gestión local y mayores grados de transparencia de la misma, especialmente en mecanismos que fortalezcan su relación con los ciudadanos de sus respectivas comunas. Es así como se sentaron las bases de una reforma legal, derivada de la reforma constitucional al artículo 110 de la Constitución Política del Estado, actual 121, destinada a asegurar la capacidad de los municipios para establecer y modernizar sus plantas de personal, junto con adecuar la estructura y organización municipal a los requerimientos particulares de cada municipio, fortaleciendo mecanismos de coordinación en la contratación de personal altamente calificado para municipios pequeños y rurales. Finalmente, se hicieron esfuerzos destinados a fortalecer la transparencia pública y el control ciudadano de la gestión municipal, con la aprobación de modificaciones legales tendientes a simplificar las consultas ciudadanas sobre temas específicos que afecten a los vecinos, obligando a los alcaldes a entregar una cuenta anual sobre la gestión interna del municipio y perfeccionando, a su vez, un mecanismo de fiscalización del desempeño del alcalde por los concejos municipales.2 Durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar (20002006) fueron 23 las iniciativas impulsadas a favor del mundo municipal. Entre los años 2000 y 2005, el mandatario promulgó 21 leyes cuyo propósito fue otorgar beneficios a favor de 2
Discurso de S.E. el Presidente de la Republica, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en la "Cumbre de las Regiones", Viña Del Mar, 1º de Octubre de 1998: http://www.fundacionfrei.cl/nuevo/efr/pdf/566.pdf
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la gestión municipal. La última de estas leyes fue Rentas Municipales II, promulgada el 23 de junio del año 2005. Entre los cuerpos legales dictados se cuentan, entre otros, la Ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, permitiendo profundizar el proceso democratizador de los municipios y favorecer la profesionalización de alcaldes o concejales; Ley 19.803, que determinó un incentivo por desempeño para los funcionarios municipales; Ley 19.777, que creó 99 juzgados de policía local en todo el país; Ley 19.852, que estableció la subrogación del alcalde o alcaldesa por una persona de su confianza cuando, por razones médicas, debiera ausentarse por un período determinado (permitió que las alcaldesas ejercieran efectivamente los permisos de pre y post natal); cuatro leyes que permitieron la creación de las comunas de Hualpén, Alto Hospicio, Alto Bio Bio y Chol Chol); Ley de Casinos, que estableció las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de juego.3 En el período en estudio se realizaron cuatro elecciones Municipales (1992, 1996, 2000 y 2004) y sólo en esta última elección la ciudadanía eligió a las autoridades comunales en forma separada. Tras la enorme trascendencia alcanzada por el poder local, los municipios llegaron a tener seis funciones privativas y 13 compartidas con otros organismos de la administración Estatal, a manejar 21 subsidios sociales, ser responsables aproximadamente de la educación del 60% de los niños chilenos, y de la atención de salud primaria del 50% de la población. Y finalmente, siendo una de sus más importantes características, son el único ente público presente en las 345 comunas del país, convirtiéndose en el principal punto de encuentro entre los diversos servicios públicos y la comunidad.4
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SUBDERE, Subsecretaria de Desarrollo Regional, Adriana del Piano, 31 Agosto de 2005: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-68122.html#h2_1 4 SUBDERE. 2000. Democracia Regional y Local. Ministerio del Interior, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. Número Especial. Julio 2000.
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Capítulo II: Normas Legales 19902005 1. Ley No. 20.088 Establece como obligatoria la declaración jurada patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una función pública. (DO 05.01.2006) 2. Ley No. 20.085 Introduce una disposición transitoria al decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales. (DO 22.12.2005) 3. Ley No. 20.079 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 30.11.2005) 4. Ley No. 20.075 Prorroga la aplicación de los coeficientes de distribución del Fondo Común Municipal vigentes durante el año 2005 para el año 2006, y establece un mecanismo de compensación. (DO 25.11.2005) 5. Ley No. 20.068 Introduce diversas modificaciones a la ley N° 18.290, en materia de tránsito terrestre. (DO 10.12.2005) 6. Ley No. 20.053 Modifica la ley Nº 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral. (DO 06.09.2005) 7. Ley No. 20.046 Modifica la ley Nº 18.290, de Tránsito, con el fin de permitir el reconocimiento de las licencias de conducir expedidas en el extranjero. (DO 30.09.2005) 8. Ley No. 20.041 Modifica el límite intercomunal de las comunas de Recoleta y Huechuraba. (DO 14.07.2005)
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9. Ley No. 20.035 Introduce modificaciones en la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en lo relativo a la estructura y funciones de los gobiernos regionales. (DO 01.07.2005) 10. Ley No. 20.033
Modifica la ley N° 17.235, sobre Impuesto Territorial; el
decreto ley N° 3.063, sobre Rentas Municipales; la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y faculta a las municipalidades para otorgar condonaciones que indica. (DO 01.07.2005) 11. Ley No. 20.031 Interpreta el artículo 26 del decreto ley Nº 3.063 de 1979, con el propósito de facilitar el funcionamiento de microempresas familiares. (DO 08.07.2005) 12. Ley No. 20.024 Establece un mecanismo transitorio para compensar los menores ingresos municipales producidos con ocasión de una nueva determinación de los coeficientes anuales de distribución del Fondo Común Municipal. (DO 30.05.2005) 13. Ley No. 20.020 Autoriza erigir monumentos en memoria del Padre Alberto Hurtado en las diferentes comunas del país. (DO 17.05.2005) 14. Ley No. 20.016 Modifica normas del decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones, relativas a la calidad de la construcción. (DO 27.05.2005) 15. Ley No. 20.008 Establece asignaciones que indica para funcionarios municipales y jueces de policía local. (DO 22.03.2005) 16. Ley No. 20.007 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en materia de contratos de promesa de compraventa de determinados bienes raíces sin recepción definitiva. (DO 11.04.2005)
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17. Ley No. 20.006 Establece concursabilidad de los cargos de directores de establecimientos educacionales municipales. (DO 22.03.2005) 18. Ley No. 20.002 Prorroga la vigencia de los avalúos de los bienes raíces no agrícolas y del mecanismo de compensación de lo previsto en la ley Nº 19.850. (DO 04.02.2005) 19. Ley No. 19.997 Modifica la ley N° 19.961 sobre evaluación docente. (DO 25.01.2005) 20. Ley No. 19.995 Establece las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de juego. (DO 07.01.2005) 21. Ley No. 19.990 Modifica el Código Orgánico de Tribunales y la Ley Nº 18.776, incorporando las comunas de Alto Hospicio, Hualpén, Alto Biobío, Cholchol, San Pedro de la Paz y Chiguayante a los territorios jurisdiccionales de los tribunales que indica. (DO 24.12.2004) 22. Ley No. 19.985 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 02.12.2004) 23. Ley No. 19.979 Modifica el Régimen de Jornada Escolar Completa Diurna y otros cuerpos legales. (DO 06.11.2004) 24. Ley No. 19.972 Concede un nuevo plazo para ejercer la facultad concedida al Servicio de Tesorerías en la Ley Nº 19.926. (DO 16.09.2004) 25. Ley No. 19.964 Modifica la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral. (DO 26.08.2004)
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26. Ley No. 19.963 Modifica la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, estableciendo sanciones y el procedimiento para su aplicación. (DO 26.08.2004) 27. Ley No. 19.961 Sobre evaluación docente. (DO 14.08.2004) 28. Ley No. 19.959 Crea la comuna de Alto Biobío, en la Región del Biobío. (DO 21.07.2004) 29. Ley No. 19.958 Modifica la Ley Orgánica de Municipalidades con el objeto de precisar o corregir normas sobre el proceso electoral. (DO 17.07.2004) Observación: Elecciones de alcaldes y concejales por separado. 30. Ley No. 19.949 Establece un sistema de protección social para familias en situación
de
extrema
pobreza
denominado
"Chile
Solidario".
(DO
05.06.2004) 31. Ley No. 19.944 Crea la comuna de Cholchol, en la Región de la Araucanía. (DO 22.04.2004) 32. Ley No. 19.943 Crea la comuna de Alto Hospicio en la Región de Tarapacá. (DO 22.04.2004) 33. Ley No. 19.939 Modifica el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, con el objeto de establecer la caducidad de la declaratoria de utilidad pública contenida en los planes reguladores. (DO 13.02.2004) 34. Ley No. 19.936 Crea la comuna de Hualpén, en la Región del Biobío. (DO 13.03.2004)
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35. Ley No. 19.933 Otorga un mejoramiento especial a los profesionales de la educación que indica. (DO 12.02.2004) 36. Ley No. 19.932 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en materia de contrato de promesa de compraventa de determinados bienes raíces y criminaliza conducta constitutiva de estafa en el artículo 470 del Código Penal. (DO 03.02.2004) 37. Ley No. 19.926 Permite efectuar anticipos al Fondo Común Municipal en los casos que indica y modifica el decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales. (DO 31.12.2003) 38. Ley No. 19.925 Ley sobre expendio y consumo de bebidas alcohólicas. (DO 19.01.2004) 39. Ley No. 19.921 Modifica el artículo 101 de la ley Nº 18.834, Estatuto Administrativo, relativo al aumento del feriado de funcionarios que se desempeñan en determinadas zonas del país. (DO 20.12.2003) 40. Ley No. 19.920 Modifica el Código del Trabajo y el Estatuto Administrativo, con el fin de permitir acuerdos en materia de descanso semanal. (DO 20.12.2003) 41. Ley No. 19.917 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 04.12.2003) 42. Ley No. 19.917 Permite la emisión de deuda pública mediante medios inmateriales y autoriza al Fisco y a otras entidades del sector público para la contratación de instrumentos de cobertura de riesgos financieros. (DO 03.10.2003) Observación: Se exceptuaron expresamente los gobiernos
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regionales y las Municipalidades, siendo un mecanismo de financiamiento muy importante para enfrentar las abultadas deudas que poseen en la actualidad los Gobiernos Locales. 43. Ley No. 19.902 Modifica la Ley de Tránsito, para permitir la eliminación de anotaciones en el Registro Nacional de Conductores de Vehículos Motorizados en las condiciones que indica. (DO 09.10.2003) 44. Ley No. 19.900 Modifica la ley Nº 18.290 de Tránsito, sobre estacionamientos para discapacitados. (DO 09.10.2003) 45. Ley No. 19.896 Introduce modificaciones al decreto ley Nº 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado y establece otras normas sobre administración presupuestaria y de personal. (DO 03.09.2003) 46. Ley No. 19.891 Crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes. (DO 23.08.2003) Observación: Se centralizan las políticas culturales las que son impuestas a los municipios. 47. Ley No. 19.886 Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. (DO 30.07.2003) 48. Ley No. 19.884 Sobre transparencia, límite y control del gasto electoral. (DO 05.08.2003) 49. Ley No. 19.880 Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. (DO 29.05.2003) 50. Ley No. 19.878 Establece un procedimiento de publicidad para gestiones administrativas relacionadas con la construcción. (DO 31.05.2003)
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51. Ley No. 19.873 Crea subvención educacional proretención de alumnos y establece otras normas relativas a las remuneraciones de los profesionales de la educación. (DO 29.05.2003) 52. Ley No. 19.872 Modifica Ley No. 18.290, Ley de Tránsito. Crea el registro nacional de transporte de carga terrestre (DO 20.06.2003) 53. Ley No. 19.865 Sobre financiamiento urbano compartido. (DO 01.04.2003) 54. Ley No. 19.862 Establece registros de las personas jurídicas receptoras de fondos públicos. (DO 08.02.2003) 55. Ley No. 19.859 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones con el objeto de facilitar la construcción de viviendas sociales. (DO 31.01.2003) 56. Ley No. 19.858 Modifica normas sobre regularización de la posesión y ocupación sobre inmuebles. (DO 11.02.2003) 57. Ley No. 19.855 Modifica el plazo y procedimiento para adecuar estatutos de organizaciones deportivas, establecido en la Ley Nº 19.712, del Deporte. (DO 12.02.2003) 58. Ley No. 19.852 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, estableciendo un mecanismo de subrogación para las mujeres alcaldes en el período de pre y post natal. (DO 08.01.2003) 59. Ley No. 19.850 Establece un mecanismo para compensar los menores ingresos municipales, con ocasión de una nueva determinación de los coeficientes de distribución del Fondo Común Municipal. (DO 07.01.2003) 60. Ley No. 19.845 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades en materia de apremios. (DO 14.12.2002)
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61. Ley No. 19.843 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos
que señala, reajusta las
asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 05.12.2002) 62. Ley No. 19.841 Modifica la Ley de Tránsito en lo relativo al cobro electrónico de peajes y la Ley Nº 18.287, que establece procedimientos ante los Juzgados de Policía Local. (DO 19.12.2002) 63. Ley No. 19.817 Modifica la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. (DO 26.07.2002) 64. Ley No. 19.816 Modifica diversos cuerpos legales en materia de multas de tránsito. (DO 07.08.2002) 65. Ley No. 19.814 Introduce diversas modificaciones a la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Vinagres, en lo relativo a consumo en la vía pública. (DO 15.07.2002) 66. Ley No. 19.813 Otorga beneficios a la salud primaria. (DO 25.06.2002) 67. Ley No. 19.803 Establece asignación de mejoramiento de la gestión municipal. (DO 27.04.2002) 68. Ley No. 19.787 Modifica la Ley Nº 19.712, Ley del Deporte. (DO 01.02.2002) 69. Ley No. 19.780 Permite efectuar anticipos del Fondo Común Municipal en caso que indica y autoriza la condonación de deudas que señala. (DO 30.11.2001)
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70. Ley No. 19.778 Modifica la ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional en materia de reguladores. (DO 10.12.2001) 71. Ley No. 19.777 Crea juzgados de policía local en las comunas que indica. (DO 05.11.2001) 72. Ley No. 19.775 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta
las
asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 30.11.2001) 73. Ley No. 19.770 Posterga para el año 2002 la determinación de los coeficientes de distribución del Fondo Común Municipal. (DO 10.11.2001) 74. Ley No. 19.756 Renueva vigencia de la facultad para condonación de deudas municipales conferida en la ley Nº 19.704. (DO 13.09.2001) 75. Ley No. 19.754 Autoriza a las municipalidades para otorgar prestaciones de bienestar a sus funcionarios. (DO 21.09.2001) 76. Ley
No.
19.749
Establece
normas
para
facilitar
la
creación
de
Constitucional
de
microempresas familiares. (DO 25.08.2001) 77. Ley
No.
19.749
Modifica
la
Ley
Orgánica
Municipalidades, con el objeto de establecer sistema de elecciones separadas de alcaldes y concejales. (DO 06.07.2001) 78. Ley No. 19.727 Renuévase la vigencia de la ley Nº 19.583, que regulariza la construcción de bienes raíces urbanos sin recepción definitiva. (DO 03.05.2001)
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79. Ley No. 19.726 Sustituye la denominación de la comuna de Navarino por comuna de Cabo de Hornos y establece una agrupación de comunas. (DO 26.05.2001) 80. Ley No. 19.723 Regulariza situación de inmuebles que indica. (DO 11.05.2001) 81. Ley No. 19.715 Otorga un mejoramiento especial de remuneraciones para los profesionales de la educación. (DO 31.01.2001) 82. Ley No. 19.712 Ley del Deporte. (DO 09.02.2001) Observación: El Ejecutivo centraliza las políticas deportivas. 83. Ley No. 19.710 Modifica la ley Nº 18.290, de Tránsito, en lo relativo a la obtención de las licencias de conducir. (DO 20.01.2001) 84. Ley No. 19.704 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, el decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, y la ley Nº 17.235, sobre Impuesto Territorial. (DO 28.12.2000) 85. Ley No. 19.703 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 04.12.2000) 86. Ley No. 19.698 Introduce modificaciones a la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional
de
Municipalidades,
en
materias
electorales.
(DO
30.09.2000) 87. Ley No. 19.692 Modifica la ley Nº 19.418, en términos de posibilitar la reelección indefinida de dirigentes de organizaciones comunitarias. (DO 25.09.2000).
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88. Ley No. 19.689 Determina fecha de realización de las elecciones de alcaldes y concejales y de instalación del Concejo Municipal. (DO 19.08.2000). 89. Ley No. 19.676 Modifica la ley Nº 18.287, sobre procedimientos ante los juzgados de policía local y la Ley Nº 18.290, Ley de tránsito. (DO 29.05.2000). 90. Ley No. 19.667 Modifica la Ley Nº 19.583, que regulariza la construcción de bienes raíces urbanos sin recepción definitiva. (DO 10.03.2000). 91. Ley No. 19.653 Sobre probidad administrativa aplicable de los órganos de la administración del Estado. (DO 14.12.99). 92. Ley No. 19.649 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros beneficios que indica. (DO 02.12.99). 93. Ley No. 19.648 Otorga titularidad en el cargo a profesores contratados a plazo fijo por más de tres años. (DO 02.12.99). 94. Ley No. 19.609 Permite efectuar anticipos del Fondo Común Municipal, en los casos que indica. (DO 02.06.99) 95. Ley No. 19.607 Modifica el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. (DO 14.05.99) 96. Ley No. 19.602 Modifica la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en materia de gestión municipal. (DO 25.03.99)
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97. Ley No. 19.598 Otorga un mejoramiento especial para los profesionales de la educación que indica. (DO 09.01.99) 98. Ley Nº 19.583 Proyecto de ley que regulariza construcción de bienes raíces urbanos sin recepción definitiva. 99. Ley Nº 19.560 Condona intereses y multas a adquirentes de edificaciones municipales que indica. 100.
Ley Nº 19.546 Proyecto de Ley que concede bono especial al
personal de atención primaria de Salud Municipal. 101.
Ley Nº 19.543 Proyecto de ley que regula el traspaso de servicios
municipales entre municipalidades de las comunas que se indican 102.
Ley Nº 19.526 Proyecto de Reforma a la Constitución Política de la
República, sobre administración comunal. 103.
Ley Nº 19.529 Proyecto de Ley que otorga asignación y beneficios
que indica a los funcionarios municipales. 104.
Ley Nº 19.483 Proyecto de ley que modifica la ley Nº 19.418, que
establece normas sobre juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias. 105.
Ley Nº 19.461 Proyecto de ley que crea la comuna de Chiguayante,
en la región del BíoBío, Provincia de Concepción. 106.
Ley Nº 19.452 Proyecto de Ley que Modifica la ley Nº 18.695,
Orgánica Constitucional de Municipalidades en lo relativo a la Generación de Autoridades.
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107.
Ley Nº 19.448 Proyecto de reforma constitucional sobre fecha de las
elecciones municipales. 108.
Ley Nº 19.436 Proyecto de ley que crea la Comuna de San Pedro de
la Paz, Provincia de Concepción, Región del BíoBío. 109.
Ley Nº 19.434 Proyecto de ley que crea la comuna de Chillán Viejo,
de la provincia de Ñuble, región del BíoBío. 110.
Ley Nº 19.435 Proyecto de ley que crea la Comuna de San Rafael.
111.
Ley Nº 19.424 Proyecto de ley que crea la comuna de Concón, en la
Provincia de Valparaíso, Región de Valparaíso. 112.
Ley Nº 19.425 Proyecto de Ley que dicta normas y modifica la Ley Nº
18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en materia de utilización del subsuelo de los bienes nacionales de uso público. 113.
Ley Nº 19.418 Ley sobre juntas de vecinos y organizaciones
comunitarias funcionales. 114.
Ley Nº 19.405 Proyecto de ley que modifica la ley Nº 19.378, estatuto
de atención primaria de salud municipal. 115.
Ley
Nº
19.398
Proyecto
de
ley
que
concede
un
reajuste
extraordinario de un 10% a las pensiones que indica y un aumento adicional a la educación subvencionada, tanto municipal como particular, y establece las fuentes para su financiamiento. 116.
Ley Nº 19.388 Proyecto de ley que modifica el Decreto Ley Nº 3.063,
de 1979, sobre Rentas Municipales y la Ley Nº 17.235, sobre Impuesto Territorial.
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117.
Ley Nº 19.378 Estatutos de atención primaria de salud municipal.
118.
Ley Nº 19.362 Proyecto de ley que modifica el artículo 2º transitorio
de la ley Nº 18.893 sobre organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, con el objeto de aumentar el plazo que disponen para adecuar sus estatutos. 119.
Ley Nº 19.340 Crea la comuna de Padre Hurtado.
120.
Ley Nº 19.321 Prorroga el plazo para ejercer facultades delegadas
para adecuar plantas de personal de las municipalidades. 121.
Ley Nº19.280 Plantas de personal de las municipalidades.
122.
Ley Nº 19.251 Otorga una bonificación compensatoria para los
trabajadores que indica de establecimientos municipales de atención primaria de salud. 123.
Ley Nº 19.211 Faculta a S.E. el Presidente de la República para dictar
D.F.L. que incorpore el cargo de administrador municipal, en las plantas de aquellas municipalidades que opten por crearlo. 124.
Ley
Nº
19.180
Modifica
la
Ley
Orgánica
Constitucional
de
Municipalidades, el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, y dicta normas sobre remuneraciones para el personal municipal. 125.
Ley Nº 19.178 Autoriza al ministerio Secretaría General de Gobierno
para transferir fondos a municipalidades que indica, con la finalidad de instalar sistemas de recepción satelital de televisión.
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126.
Ley Nº 19.165 Sustituye el sistema de calificaciones de los funcionarios
públicos y municipales. 127.
Ley Nº 19.130 Modifica la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades. 128.
Ley Nº 19.117 Dispone la recuperación de subsidios por incapacidad
laboral respecto de los funcionarios municipales y profesionales de la educación, regidos por el artículo 36 de la Ley Nº 19.070. 129.
Ley Nº 19.096 Sustituye el articulo 2º transitorio de la Ley Nº 18.893,
sobre organizaciones comunitarias territoriales. 130.
Ley Nº 19.097 Introdujo modificaciones al Capítulo XIII de la
Constitución Política, sobre gobierno y administración Interior del Estado. 131.
Ley Nº 19.075 Prorroga por un año, la aplicación del Sistema de
Calificaciones de los funcionarios públicos y municipales. 132.
Ley Nº 19.022 Proyecto de ley que modifica el artículo 1º de la Ley Nº
18.138, en lo relativo a la facultad de las municipalidades para construir viviendas económicas e infraestructura sanitaria. 133.
Ley Nº 19.001 Modifica las Leyes Nº 18.834, sobre Estatutos
Administrativos y Nº 18.883, sobre Estatutos Administrativos para funcionarios Municipales. 134.
Ley Nº 19.000 Deja sin efecto reavalúo de los bienes raíces no
agrícolas.
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135.
Ley Nº 18.992 Faculta al Presidente de la República para determinar
definitivamente los límites de las comunas creadas por el D.F.L. Nº 13.260 de 1981. (DO 16.08.90)
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Capítulo III: La descentralización De un análisis profundo de las modificaciones legales realizadas durante este período se puede apreciar un centralismo y control del Ejecutivo muy estricto de la actividad municipal, siendo los municipios meros mandatarios de las labores que realiza el Gobierno Central, sin reales atribuciones. En estos quince años se ha perjudicado seriamente la descentralización administrativa del país, toda vez que es una constante la serie de limitaciones que existen a nivel legal para la libre disposición de los recursos. Se les han entregado más recursos a los municipios, pero a su vez menos atribuciones para su libre ejercicio. Las razones para ello van desde una desconfianza en las autoridades comunales por su falta de capacidad de gestión, hasta una disconformidad en el modelo. Si bien se han dado grande pasos en el aumento de la participación ciudadana, en la administración de los intereses locales, aún no se ha logrado alcanzar las metas planificadas. Además de lo anteriormente señalado, se advierte en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades mucha rigidez, lo que frena toda iniciativa e incluso obliga a inútiles debates para aprobar gastos insignificantes. Finalmente, el aumento paulatino de los recursos municipales no se ha reforzado con una planificación adecuada y normas igualmente rígidas en materias presupuestarias, que eviten situaciones de desfinanciamiento como las ocurridas en muchas comunas. Durante este período en materia de descentralización se ha logrado que las regiones administren presupuesto vía FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional: creado en 1975, financia inversiones en infraestructura productiva y social de interés local, mediante un proceso estructurado de identificación y selección descentralizada de proyectos) a través de los instrumentos como las provisiones, ISAR o IRAL, que definan la gradualidad de la intervención por comuna, que puedan focalizar y planificar la inversión, que coordinen y lideren las
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alianzas público–privadas, han reivindicado la Estrategia de Desarrollo Regional como base para la planificación de las inversiones. En cambio los municipios han visto mermado su nivel de autonomía, preocupándose tan sólo de ser un nexo entre la oferta pública y las demandas ciudadanas, de identificar las poblaciones a ser beneficiadas y de cofinanciar vía recursos propios, en los casos de comunas de mayores recursos. Lo anterior nos enfrenta a claras conclusiones respecto a las limitaciones existentes en el sector y que son muy bien estudiadas en la presentación de Patricia Cortés realizada en el Seminario Regional: “Financiamiento municipal y superación de la pobreza urbana” CEPAL, Santiago de Chile, 5 y 6 de mayo de 2005, titulada “El sistema municipal y la Superación de la pobreza y precariedad urbana en Chile.”5 En este estudio podemos apreciar, entre otras cosas, las múltiples limitaciones que a juicio de la investigadora existen y que ha impedido aumentar los niveles de descentralización en este período y que se pueden resumir en los siguientes puntos, tal como fueron expuestos en la mencionada presentación: • Compleja trama institucional: múltiples objetivos, instrumentos, diversidad de estrategias. • Bajos niveles de flexibilidad administrativa que dificultan la coordinación territorial, la toma de decisiones oportunas y la adaptación, perfeccionamiento y complementación de los instrumentos de acuerdo con la realidad territorial. • Si bien se han transferido competencias, no se tienen claras las atribuciones ni del gobierno regional y de los municipios. Superposición de funciones, estructura institucional altamente dependiente del nivel central, débiles sistemas de seguimiento a la gestión con perspectiva territorial.
5
Cortés, Patricia: El sistema municipal y la Superación de la pobreza y precariedad urbana en Chile , realizada en el Seminario Regional: “Financiamiento municipal y superación de la pobreza urbana” CEPAL, Santiago de Chile, 5 y 6 de mayo de 2005, investigación que es parte del Proyecto CEPAL "Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales de América Latina y el Caribe.”: http://www.cepal.org/dmaah/noticias/paginas/1/21471/CHILECortes.pdf
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A nivel Municipal: • Responsabilidad restringida a la administración de la oferta institucional para la superación de la pobreza.
Los municipios actúan básicamente como
intermediarios financieros y operativos entre la oferta institucional, los prestadores de servicios y las poblaciones beneficiarias. • Debilidad financiera municipal. Dependencia del Fondo Común Municipal y de las transferencias de los fondos concursables. Estrechos márgenes de autonomía. • Limitaciones en la calidad de los servicios de educación y salud. • Deuda previsional de los docentes. • Costos diferenciados según tipo de comuna referentes a la provisión de los servicios. • El municipio es encaminado a atender problemas puntuales de pobreza más que a dinamizar el territorio y sus actividades productivas. • Carencia de una orientación clara del desarrollo hacia el territorio. Participación ciudadana: • Débil cultura y tradición política de la participación: baja representación municipal y autoridades regionales designadas. • La disolución de responsabilidades entre los diversos niveles dificulta la rendición de cuentas. • La participación ciudadana aparece como una práctica inducida desde la oferta de programas sectoriales. • No siempre se reconoce el derecho a la autonomía a las organizaciones sociales. • Pobre representatividad de las organizaciones sociales. • Los CESCO no se constituyen o funcionan con una visión corporativista de los mismos. • Las juntas de vecinos no operan en todas las unidades territoriales.
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Como podemos observar las modificaciones legales introducidas en este período no han permitido encaminar a nuestro país hacia una descentralización administrativa funcional al desarrollo local que permita a las municipalidades actuar autónomamente en la satisfacción de las necesidades de la población. De acuerdo al trabajo “Bases para una Política de Descentralización”, que inició la discusión llevada adelante en el año 2000, con los actores territoriales, para la definición de una política de Estado en materia de descentralización, la que posteriormente quedó reflejada en la publicación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, año 2001, "El Chile Descentralizado que Queremos: Un Proyecto de Todos", el objetivo general de la Política de Descentralización de Chile es: “Contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a los representantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivos territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con más autonomía y equidad.”6
Pese a la amplitud de las responsabilidades de los municipios y a la magnitud de los recursos movilizados por éstos, la estructura de funciones, competencias y recursos a este nivel de gobierno enfrenta importantes rigideces. Entre éstas destaca la existencia de compartimientos presupuestarios aislados, la escasa flexibilidad en el sistema de ingresos propios y la fuerte incidencia de las trasferencias con destinos preasignados por el gobierno central, las que han crecido en términos relativos en los últimos años.
6
SUBDERE: Bases para una Política de Descentralización, Santiago de Chile, 2001: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-65838_recurso_1.pdf
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Capítulo IV: Consideraciones Finales En lo que respecta a los cambios jurídicos que se han realizado en estos quince años, sólo identificamos reformas sustanciales que se han traducido en reasignación y aumento de recursos, modificación de las competencias, cambios normativos, etc. Lo anterior se ha conseguido con mucha dificultad, toda vez que ha costado enfrentar posturas y diferencias profundas que existen tanto entre los poderes ejecutivo y legislativo, tanto entre las diferencias de opinión existentes entre los municipios y el gobierno. Podemos vislumbrar una discusión profunda respecto de cuál es la actual necesidad que enfrentan las municipalidades. Existe un aparente consenso a nivel nacional que nos infiere una suerte de tendencia hacia el mejoramiento de la gestión comunal, lo que involucra naturalmente encabezar un proceso de reforma. La pregunta que surge de estas ideas es si necesitamos una reforma institucional que involucre un brusco rediseño de la estructura municipal o si mediante una reforma sustancial profunda podremos mejorar los problemas de gestión que se producen al interior de los municipios. La interrogante permanece en el aire a la espera de un debate nacional que nos pueda envalentonar para seguir un rumbo serio y planificado, que permita alcanzar los fines trazados.
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