I.
Mercados relevantes
Los mercados relevantes definidos en el estudio son el de la caña de azúcar, del azúcar y el de la distribución mayorista del azúcar. En la Canasta Básica Alimentaría de El Salvador se ha determinado un consumo diario de azúcar de 69 gramos por persona en el área urbana (25.19 Kg anuales), y 65 gramos por persona en el área rural (23.73 Kg anuales). Existe una clara preferencia del consumidor por el azúcar blanca, con un promedio del 96% del consumo total entre 2005-2007, el restante 4% se divide entre cruda y refinada. II. Descripción de la cadena de producción y comercialización La cadena inicia con la cosecha de la caña de azúcar, posteriormente se destina a los 6 ingenios o Centrales Azucareras para su procesamiento: Central Izalco, Chaparrastique, El Ángel, La Cabaña, La Magdalena y Jiboa. Adicionalmente se obtienen subproductos como la melaza (o miel final) y el bagazo, utilizado para la generación de energía eléctrica. Previo a la distribución del azúcar, se requiere que el producto sea empacado. Para realizar esta actividad, los ingenios cuentan con la empresa integrada Empaques y Sabores S.A. de C.V. (EMPAQSA), la que dispone de sucursales en cada uno de los ingenios. La distribución mayorista del azúcar está integrada verticalmente con los ingenios por medio de la empresa Distribuidora de Azúcar y Derivados, S. A. de C. V. (DIZUCAR). Además, participan en este proceso las empresas Tecana S. A. de C. V. y Chaparrastique S. A. de C. V., también vinculadas con los ingenios. Finalmente, el producto llega al consumidor final por medio de los canales minoristas: supermercados, mercados municipales y tiendas. La demanda de azúcar a nivel local puede dividirse en dos segmentos, industrial y la demanda del consumidor final. En el primer segmento se encuentran los industriales denominados convertidores de azúcar, que desarrollan actividades económicas como la panificación, sorbetería, química farmacéutica, fabricación de dulces, producción de bebidas carbonatadas y no carbonatadas, de bocadillos, entre otros.
Esquema de la cadena de producción y distribución del azúcar en El Salvador
III. Distorsiones creadas por la normativa La protección nacional a la agroindustria está determinada principalmente por la “Ley de la Producción, Industrialización y Comercialización de la Agroindustria Azucarera de El Salvador” (Ley del Azúcar), vigente desde el 2001. Las principales distorsiones generadas por esta ley se describen a continuación. La Ley del Azúcar crea el Consejo Salvadoreño de la Agroindustria Azucarera (CONSAA), entidad autónoma encargada de la regulación de la agroindustria. El Directorio del CONSAA está conformado por ocho miembros: un representante del MINEC, uno del MAG, tres de los productores de caña de azúcar y tres de los ingenios (artículo 7 de la ley). Para establecer quórum en sus sesiones y por tanto tomar decisiones, la asistencia requerida es de cinco miembros, uno del sector público y el resto de los privados, que al mismo tiempo son los sujetos regulados en la ley (artículo 10). Esa composición y reglas de quórum generan un claro conflicto de intereses, dada la amplitud de atribuciones del Directorio del CONSAA, entre las que se encuentra la autorización de potenciales nuevos ingenios. Los artículos 19 y 20 de la Ley del Azúcar determinan la asignación anual de la distribución de cuotas de venta de los ingenios, lo que equivale a repartir el mercado en proporciones fijas para cada participante, eliminándose la competencia así como cualquier incentivo para captar un mayor porcentaje de ventas y, por tanto, se generan efectos análogos a un cartel o acuerdo entre competidores. Lo anterior ha provocado que las condiciones de venta en el mercado local se unifiquen, por ejemplo mediante un precio único al consumidor final. Por tanto, los ingenios se comportan como un monopolio, con la capacidad de obtener altas ganancias en detrimento de los consumidores. Las participaciones de mercado basadas en las ventas de los ingenios no obedecen a estrategias empresariales como en otras actividades económicas en las que predomina la competencia, sino a las decisiones del CONSAA provenientes de lo estipulado en los artículos 19 y 20 de la ley.
El artículo 22 de la Ley del Azúcar faculta al MINEC y al MAG, con base en las recomendaciones del CONSAA, a establecer un precio máximo del azúcar para las ventas en el país, mecanismo que no ha sido aplicado a la fecha, permitiendo sostener precios únicos producto del cartel. Por ejemplo, el precio promedio anual por libra del azúcar a nivel local aumentó en más del 14% entre el 2005 y 2009, de US$0.35 a US$0.40. Producto de las distorsiones anteriores, se genera una pérdida de bienestar en el consumidor. Considerando la diferencia que existe entre el precio que paga el consumidor local y el precio internacional, se estimaron transferencias de ingresos a la agroindustria por un total de US$237 millones acumulados entre el 2005 y 2009. IV. Indicadores de desempeño Se estima que unos 7,000 productores (asociados e individuales) cultivan 80,000 mz. de caña, generando en promedio 5.0 millones de Tm. (2006 - 2007). Los ingenios producen un aproximado de 11.8 millones de qq. de azúcar (2003-2007). Esta producción es excedentaria, ya que en promedio, para el mismo período, un 44.0% de la producción nacional se destinó al mercado interno y el 56% a las exportaciones. La producción exportable se distribuye en un 10% al mercado preferencial y el restante 46% al mercado mundial. En 2006/07, un 4.7% se exportó a EE.UU. en el marco de las cuotas del CAFTA-DR (preferencial). Por su parte, los precios promedios al productor durante el período 2005-2008 fueron de US$0.08/lb, el internacional de US$0.15/lb. y al consumidor interno de US$0.35/lb. La diferencia entre los precios al consumidor y al productor indican una diferencia del 77%, de US$0.72/lb. Las exportaciones registraron una caída del 5.6% para el mismo período, al pasar de 6.6 millones de qq. a 6.2 millones al final del mismo. Indicadores de concentración En la fase de producción de caña existe un número elevado de participantes (7,000), por lo que el mercado es desconcentrado y el ejercicio de poder de mercado resulta poco probable. En el mercado relevante de la producción de azúcar, el HHI promedio durante el período 2000-2007 fue de 2,544 puntos. Este registró un crecimiento del 47.3%, de 2,048.5 a 3,018.5 durante el mismo período. Durante este período, 2 ingenios produjeron el 60.5% del azúcar y 3 de ellos el 73.9%. Estos indicadores corresponden a un mercado altamente concentrado. En el mercado de distribución mayorista del azúcar existe una integración vertical entre los ingenios y las empresas DIZUCAR, TECANA y CHAPARRASTIQUE. En este eslabón de la cadena no es pertinente calcular índices de concentración debido a que DIZUCAR ejerce el control de las operaciones de las tres sociedades.