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Las nuevas interrogantes de la coyuntura internacional y Naciones Unidas Gert Rosenthal* Diplomático
La Organización de Naciones Unidas está sumida, como el resto de instituciones para la gobernanza global que surgieron de la Segunda Guerra Mundial, en un momento de incertidumbre. Está por verse si sucumbe víctima de los nuevos vientos que soplan sobre todo en los Estados Unidos de América, o si quizás pueda atemperar esos vientos para continuar jugando su papel de contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad internacional en un contexto de grandes cambios.
La maldición china (al menos apócrifamente atribuida a China) que nos condena a vivir en tiempos interesantes claramente es aplicable a la coyuntura actual. Desde luego que se podría afirmar lo mismo para periodos anteriores durante la segunda mitad del siglo XX y los primeros lustros del siglo XXI, pero nunca como ahora se han producido tantos eventos contradictorios y, en balance, desconcertantes, que plantean serias interrogantes sobre el futuro. Una mirada retrospectiva sugiere que la coyuntura actual representa una especie de punto de inflexión, o un tránsito de lo conocido hacia lo desconocido. Lo “conocido” era un orden internacional apoyado sobre cimientos colocados después de la Segunda Guerra Mundial y que perduró unos 70 años. No
* Antiguo Secretario Ejecutivo de la CEPAL, ex Canciller de Guatemala, y Representante de su país ante las Naciones Unidas. Autor de múltiples escritos.
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obstante los enormes cambios, trascendentales acontecimientos y reveses periódicos que se produjeron durante ese extendido periodo, aquel orden internacional reveló suficiente fortaleza, capacidad de asimilación y adaptación al cambio —sobre todo ante la progresiva globalización de casi todos los componentes del quehacer humano— como para ofrecer un marco de referencia estable, predecible y relativamente prospero para una creciente proporción de los habitantes del planeta. Al mismo tiempo, se iban acumulando de manera progresiva tensiones largamente larvadas en torno a la globalización (en años recientes se acuñó el término “hiperglobalización”; CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2016) y el modelo económico que, a partir de la segunda mitad de los años 80 la acompañaba; un modelo impulsado, entre otros factores, por sorprendentes innovaciones tecnológicas. En el ámbito económico y social, quizás la principal consecuencia de aquel fenómeno se reflejó en su impacto desigual sobre distintos segmentos de población dentro de y entre países. En el ámbito político, el modelo de liberalización de las economías, con un notable crecimiento de las transacciones transfronterizas de bienes, servicios —incluyendo
los flujos digitales— y capitales, sumados a considerables aumentos en las migraciones internacionales (regulares e irregulares) fue generando inconformidades y frustraciones en importantes estratos de la población en muchas partes del mundo. Los avances tecnológicos aludidos solo tendieron a acentuar las desigualdades, al castigar relativamente más al factor trabajo en el proceso productivo y premiar relativamente más al factor capital. Las distancias entre las élites urbanas y los estratos rezagados, muchos viviendo en zonas rurales o marginales, tendieron a acentuarse también. Asimismo, las fracturas de antaño, entre “izquierda y derecha” (o entre “comunistas” y “anticomunistas” durante la Guerra fría) cambiaron por tensiones de otro corte, incluyendo el generacional. Un elemento sorpresivo para aquellos que venían pronosticando desde hace décadas que los patrones de desigualdad en los países en desarrollo podrían en algún momento “estallar” (asimilando el fenómeno a una olla de presión), fue constatar que aquel estallido se manifestara primero en algunas economías avanzadas. En efecto, hay abundante literatura advirtiendo sobre los efectos distributivos —sobre todo su distribución horizontal— y excluyentes asociados al desempeño de la economía mundial a lo largo
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de las últimas décadas, en particular en las economías avanzadas1. Las tensiones previamente advertidas recibieron un renovado impulso con las consecuencias de la crisis financiera de 2008-2009, especialmente en cuanto a su impacto depresivo sobre el comercio internacional, el nivel de actividad económica, el funcionamiento de los mercados financieros y la manera regresiva en que se distribuyó ese impacto.
Las distancias entre las élites urbanas y los estratos rezagados, muchos viviendo en zonas rurales o marginales, tendieron a acentuarse también. Las tendencias descritas se vieron acompañadas por una cada vez mayor resistencia en algunas economías avanzadas a continuar recibiendo flujos migratorios, generados, a veces, por falta de oportunidades en los países originarios de migrantes (partes del Caribe y del norte de Centroamérica) y en otros casos por situaciones de violencia armada (Siria y Libia) o una combinación de ambos factores (varios países africanos, sobre todo de la región del Sahel).
II Así, las múltiples manifestaciones de la desigualdad y exclusión han alterado el panorama político en muchos países, con el surgimiento de una propuesta populista y nacionalista para enfrentar las reivindicaciones de aquellos que se sentirían rezagados o excluidos. Ese populismo nacionalista, en la mayoría de los casos de signo ultraconservador (aunque no todos los modelos populistas de Europa responden a esta descripción; en Grecia, Portugal y España también han surgido movimientos de un populismo más progresista) desafía a los partidos políticos tradicionales; es más, tiende a desafiar a las meras estructuras políticas acostumbradas en esos países. Este fenómeno ha conducido a hechos insólitos en los últimos tiempos, empezando con los resultados del referéndum en Reino Unido a mediados de 2016 que conducirá a la salida de ese país de la Unión Europea (aunque, después del resultado de las elecciones generales de mediados de junio, no queda claro en qué condiciones); el significativo ascenso de partidos ultraconservadores y hasta xenofóbicos en Francia, Países Bajos, Bulgaria, Polonia y Hungría, entre otros; y la elección sorpresiva de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos en noviembre de 2016. Esos partidos políticos en algunos casos
1. Hace unos años, causó sensación el trabajo de Thomas Piketty sobre la desigualdad del ingreso a nivel mundial. Véase: Thomas Piketty, Le capital au XXI siècle, Paris, Éditions du Seuil, 2013. Joseph Stiglitz también ha escrito sobre el mismo fenómeno aplicable a Estados Unidos, atribuyendo parte del fenómeno a factores políticos (cómo distintos grupos de poder influyen sobre la política pública) más que económicos y sociales. Véase: The Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangers Our Future, London, 2012.
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han incorporado a su planteamiento antimigratorio un sesgo étnico (algunos dirían racista), contrastando los valores, hábitos y cultura nacionales a aquellos propios de los inmigrantes del exterior, con todo lo que ello implica sobre la cohesión social.
En EEUU se ha producido un dramático cambio en el rumbo general que se postula para el país, al menos por el momento. Es muy prematuro especular sobre el impacto de estas tendencias. En casi todas las situaciones las fuerzas populistas-nacionalistas también se han enfrentado a fuertes resistencias, especialmente en los países con sólidas instituciones democráticas, como quedó demostrado, una vez más, en las elecciones en Francia que llevaron a un partido desconocido al poder. En Estados Unidos durante sus primeros tres meses la nueva autoridad ejecutiva se ha enfrentado a serios desencuentros tanto con el órgano jurídico como el legislativo. Pero poca duda cabe de que lo hasta ahora acontecido influirá poderosamente sobre las políticas públicas y sobre el mundo de las ideas y actitudes. Elementos comunes a la narrativa populista-nacionalista son el rechazo al libre comercio, con un retorno al proteccionismo en algunas partes; la
desregulación de aquellos códigos y normas que inhiben el funcionamiento de las señales del mercado, fuertes restricciones a los flujos migratorios, incentivos a la producción y consumo de bienes y servicios nacionales; y, en fin, importantes cambios en la manera en que se entiende la relación Estadomercado. Los resultados más tangibles de estas tendencias hasta el momento de redactar este ensayo incluyen el golpe propinado a la Unión Europea con el eventual retiro del Reino Unido y la inusitada fuerza que han tomado partidos ultraconservadores de corte populista y nacionalista en varios parlamentos europeos, e incluso su llegada al poder en dos países miembros de la Unión (Polonia y Hungría). Pero por lejos lo más llamativo ha sido la elección del presidente Trump, dado el singular papel que Estados Unidos ha jugado en el mantenimiento del orden internacional durante los últimos setenta años y su preponderante participación en el quehacer económico, financiero, cultural y militar a nivel global. En efecto, hubiera sido difícil imaginar hace apenas algunos meses las actuales orientaciones de política, en materia doméstica y externa, que se están transmitiendo desde Washington, D.C., y cómo estas pueden incidir sobre el ordenamiento internacional. Aunque los primeros meses de la nueva Administración
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han dado origen a señales confusas e incluso contradictorias en muchos ámbitos, se ha producido un dramático cambio en el rumbo general que se postula para el país, al menos por el momento. Ese solo hecho tendrá profundas repercusiones sobre el resto del mundo, incluyendo, desde luego, sobre sus instituciones multilaterales.
III Como es bien conocido, la Organización de las Naciones Unidas, junto a las instituciones de Bretton Woods y lo que hoy conocemos como la Organización Mundial de Comercio (en su encarnación anterior, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) constituyeron los cimientos institucionales del orden internacional establecido después de la Segunda Guerra Mundial. Esas instituciones han evolucionado con el tiempo, pero siguen vigentes, cada una haciendo esfuerzos por adaptarse a las cambiantes circunstancias registradas desde su creación. Con todo, los esfuerzos de adaptación inevitablemente han sufrido rezagos en relación a las demandas impuestas por el cambio. Las cuatro instituciones (ONU, Banco Mundial, FMI y OMC) se han desempeñado, cada una con distintos mandatos, características
y alcances, bajo el síndrome del “vaso mitad lleno o mitad vacío,” con importantes logros y a la vez notorias insuficiencias. Pero, en general, los Estados miembros –en el caso de la ONU, virtualmente todos los Estados soberanos del planeta– han valorado positivamente la existencia de las mismas2. A pesar del principio de la igualdad de los Estados soberanos, los sistemas de gobernanza de estas instituciones nacieron fuertemente sesgados a favor de las principales potencias (en relación a su relativa capacidad militar, económica, comercial, financiera y su peso político) que emergieron de la Segunda Guerra Mundial. Si bien ese sesgo se ha mitigado un tanto en las instituciones de Bretton Woods en cuanto a la distribución relativa de los derechos de voto entre los países miembros, en el órgano más relevante de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad, los privilegios originalmente otorgados por la Carta a los cinco miembros permanentes persisten intactos hasta nuestros días. En ese sentido, la creciente crítica que se le ha hecho a la Organización gravita precisamente en torno a la inhabilidad del Consejo de Seguridad de poner fin o al menos controlar un conjunto de conflictos que amenazan la paz y la
2. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, las encuestas llevadas a cabo sobre la opinión que merecían las Naciones Unidas mostraron resultados favorables entre el 50% y el 63% de los encuestados, con variantes de un año a otro. Los datos en octubre de cada año revelan los siguientes grados de aprobación entre 2009 y 2016: 50%, 60%, 56%, 50%, 60%, 58%, 63% y 61%. Véanse los resultados de la encuesta anual practicada por Better World Campaign, y patrocinada por el UN Foundation: https://betterworldcampaign.org/wp-content/ uploads/2017/01/December-2016-BWC-USUN-Poll.pdf.
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seguridad no solo en sus respectivas regiones, sino a nivel internacional3. Quizás el caso que hoy más llama la atención es el conflicto interno en Siria, cuyo costo en vidas humanas, desplazados y pérdidas materiales durante los últimos seis años ha llegado a niveles inimaginables. Lo mismo se puede afirmar para la situación en Sudán del Sur y su relación con Sudán, la tensión permanente en la península de Corea, y, desde 2014, la situación en Ucrania. En cada uno de estos casos, al igual que en el conflicto crónico ente Israel y la Autoridad Palestina, lo que impide una actuación más robusta por parte del Consejo de Seguridad son las divergencias que han surgido entre los miembros permanentes del Consejo. Estas tienden a dar prelación a las orientaciones de la política exterior nacional de los distintos actores por sobre el compromiso de los miembros del Consejo de ejercer su responsabilidad de actuar conjuntamente a nombre de todos los Estados miembros de Naciones Unidas para mantener la paz. El derecho de veto que les otorga la Carta les permite paralizar cualquier decisión conjunta, lo cual ha contribuido a la falta de respuesta del Consejo a estos conflictos de alto perfil. Ello no solo ha tenido consecuencias tangibles de
primer orden, incluyendo alrededor de 65 millones de personas forzosamente desplazadas de sus hogares que precisan de ayuda humanitaria, sino que ha sido tremendamente dañino a la imagen de la Organización.
Lo que impide una actuación más robusta por parte del Consejo de Seguridad son las divergencias que han surgido entre los miembros permanentes del Consejo. Dicho lo anterior, los últimos 24 meses también dejaron un saldo positivo para Naciones Unidas, sobre todo al posicionarlas mejor para enfrentar el futuro. Primero, en septiembre de 2015, la Asamblea General adoptó la resolución “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,” que ofrece una visión y estrategia de la labor de la Organización en materia de desarrollo y cooperación internacional para los próximos quince años (Resolución de la Asamblea General 70/1 adoptada el 25 de septiembre de 2015). Segundo, el 12 de diciembre de 2015 se suscribió
3. En la encuesta anteriormente citada, la valoración del trabajo del Consejo de Seguridad es muy inferior a la de la ONU en su conjunto. Para los años 2013 a 2016, el grado de opinión favorable fue el siguiente: 42%, 34%, 40% y 46%.
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el Acuerdo de Paris de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que entró en vigor el 4 de noviembre de 2016 y cuya trascendencia potencial es innegable. Tercero, durante este periodo también se recibieron tres informes que evalúan a fondo el desempeño de Naciones Unidas en sus operaciones de mantenimiento de la paz, en sus actividades de consolidación de la paz, y en el papel de las mujeres en las operaciones de paz4. Estos trabajos ponen en manos de la membrecía propuestas concretas para mejorar el desempeño de la Organización en todo lo concerniente a la prevención de conflictos y el mantenimiento de la paz. Por último, al final del año se logró una transición ordenada del liderazgo de la Secretaría, con un proceso de selección del Secretario General que ha resultado el más abierto y transparente en la historia de la Organización. La elección de António Guterres refleja un virtual consenso entre los Estados miembros de que se trataba del candidato más idóneo para ocupar el cargo.
IV ¿Cómo incidirán las tendencias descritas en la primera parte de este ensayo sobre el futuro de Naciones
Unidas? Si la ola populista-nacionalista se limitara a Polonia y Hungría, su impacto a nivel global probablemente pasaría relativamente desapercibido. Pero cuando afecta a países como Estados Unidos y amenaza propagarse a algunos de los principales miembros de la Unión Europea, ello claramente se hará sentir en todo el mundo. La misma noción de “America First” articulada por el presidente norteamericano anuncia un cambio radical en la manera en que el mandatario percibe el papel de su país en el mundo, en contraste a sus antecesores. Incluso la intención de volcar mayor atención a la política interna que en la política exterior (como si fueran contrapropuestas la una a la otra) aparece reflejada en el borrador de presupuesto que la nueva administración presentó a mediados de marzo al poder legislativo. Se contemplan reducciones drásticas en las asignaciones al departamento de Estado y la virtual eliminación de la cooperación económica internacional de tipo tradicional. De otra parte, dentro de la reducida importancia que al parecer se otorga a las relaciones internacionales, se denota una fuerte preferencia por la diplomacia bilateral, frente al escepticismo, y hasta hostilidad, con que se aborda la diplomacia multilateral, a juzgar por las primeras declaraciones oficiales acerca de la
4. United Nations, Uniting our Strengths for Peace: Politics, Partnerships and People, Report of the HighLevel Independent Panel on United Nations Peace Operations (A/70/95-S/2015/446), 17 June 2015; The Challenge of Sustaining Peace: Report of the Advisory Group of Experts for the 2015 Review of the United Nations Peacebuilding Architecture, (A/69/968 S/2015/490) 29 June, 2015; y Report of the Secretary-General on women and peace and security (S/2015/716) 16 September, 2015.
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ONU, la OTAN y la Unión Europea. Al parecer, la base conceptual ante las instancias multilaterales es que estas benefician a algunos miembros más que a otros, o, incluso, que no benefician a ninguno. En cuanto a Naciones Unidas, ante el cambiante panorama existe hoy un ambiente de perplejidad, salpicado con consternación entre las personas cercanas a la Organización. Se da por sentado que el primer impacto tangible será una sensible reducción de los aportes presupuestarios de Estados Unidos a los presupuestos: el regular, y sobre todo el de operaciones de mantenimiento de paz. De hecho, el Gobierno ya anunció su intención de proseguir de esa manera con sus aportes voluntarios al Fondo de Actividades de Población, así como con sus cuotas para varias misiones de mantenimiento de la paz. Pero el papel de Estados Unidos no se mide tan solo por sus aportes presupuestarios: su mera presencia, y sobre todo su presencia proactiva y responsable, ayuda a moldear el escenario en que se desenvuelve la diplomacia multilateral y la cooperación internacional. Así, en caso de que ese país opte por alejarse, por ejemplo,
del Consejo de Derechos Humanos (algunos interlocutores así lo han insinuado)5, debilitará fatalmente la efectividad de dicho órgano. En ese mismo orden de ideas, si el anuncio que Estados Unidos renunciará a su participación en el Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático causará un grave retroceso en la agenda multilateral que virtualmente todos los países del planeta consideran prioritario. Con todo, incursionar en el impacto que tendrá la ola nacionalista-populista sobre Naciones Unidas sería, a estas alturas, un ejercicio de mera especulación. En primer lugar, las políticas que finalmente adopten los principales protagonistas mencionados en los párrafos precedentes, y en especial Estados Unidos, todavía están en pleno proceso de elaboración. Hasta el presente, de la Casa Blanca han emanado declaraciones cambiantes en el tiempo y contradictorias según el portavoz de las mismas en torno a la política exterior en general, y la actitud que el país adoptará ante Naciones Unidas en particular6. Si bien la actitud claramente es menos amigable y más escéptica ante la Organización de la que caracterizó a la Administración
5. El Secretario de Estado Rex Tillerson indicó en una carta dirigida a varias ONGs de derechos humanos el 13 de marzo de 2017 que Estados Unidos podría considerar su retiro del Consejo de Derechos Humanos si este no aplica reformas, sin concretar en qué consistirían las reformas que su país persigue (excepto que se balancee mejor el tratamiento de Israel-Palestina con los otros temas en la agenda del Consejo). Véase la edición de Foreign Policy del 14 de marzo de 2017. 6. Algunos optimistas dirían que el creciente protagonismo que ha adquirido la embajadora de Estados Unidos ante la ONU revela que el Gobierno ha tomado en serio sus responsabilidades ante la Organización. También tomaron algún aliento del hecho que el presidente Trump haya recibido al Secretario General Guterres para un cambio de impresiones el 21 de abril, y que haya recibido a los miembros del Consejo de Seguridad en pleno el 23 de abril.
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anterior, la manera en que dicha actitud se traduce en políticas concretas aún está lejos de haberse concretado. En segundo lugar, parte del impacto sobre la ONU de la cambiante política exterior de Estados Unidos dependerá de otros factores, todos los cuales de por sí pasan por transformaciones cuyo desenlace es difícil pronosticar. A continuación se mencionan tan solo tres de esos factores, cuyo denominador común se encuentra en el vínculo entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
El primer factor se relaciona con la relación bilateral entre Estados Unidos y la Federación Rusa. Antes de la transmisión de mando en Estados Unidos, el gobernante electo ofreció durante su campaña mejorar las relaciones con su adversario histórico; incluso hizo gala de ese punto. Uno de los beneficios potenciales de ese curso de acción pretendía disminuir tensiones en una de las fracturas más delicadas en las relaciones internacionales. El otro beneficio sería que una acción coordinada de Estados Unidos y la Federación Rusa en el seno del Consejo de Seguridad tendría un efecto casi inmediato sobre el nivel de eficacia de dicho órgano para enfrentar las mayores amenazas a la paz mundial, incluyendo los casos de Siria y Sudán del Sur. Sin embargo, poco después de la asunción de mando del nuevo Gobierno, salieron a relucir denuncias sobre la intervención de
la Federación Rusa en el proceso electoral estadounidense, convirtiendo el tema de las relaciones bilaterales en materia políticamente explosiva y comprometiendo por el momento la capacidad de ambos países de cooperar. Por eso, seguramente pasarán varios meses hasta que se logre aclarar el rumbo que tomen las relaciones entre ambas naciones, lo cual a su vez condicionaría su actuación en el Consejo de Seguridad.
En los últimos tiempos se han empezado a plantear serias dudas sobre el futuro de la UE, una empresa de integración hasta ahora notablemente exitosa. El segundo factor se refiere a la
futura evolución de la Unión Europea. El cuestionamiento del sistema de gobernanza del órgano comunitario en relación a los gobiernos, las dificultades que surgieron con la expansión en el número (y heterogeneidad) de los países miembros, y las tensiones entre mantener una moneda común sin los instrumentos para unificar las políticas monetarias y fiscales a nivel regional han empezado a plantear serias dudas sobre el futuro de esta empresa de integración hasta ahora notablemente exitosa. La eventual salida del Reino Unido, más el recio discurso en contra de la Unión Europea que ha surgido de
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los partidos nacionalistas-populistas (en especial, el Frente Nacional de Francia), podrían comprometer de alguna manera el futuro de la Unión Europea en su ordenamiento actual. Se trata de otra fuente de incertidumbre que también podría tener repercusiones adversas en Naciones Unidas, dado el importante protagonismo de la UE y de sus Estados miembros en todas las actividades de la Organización, y el hecho de que Reino Unido y Francia continuarán siendo miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
mayores” en Naciones Unidas es deseable y conveniente, dados los privilegios que los vencedores de la Segunda Guerra Mundial se autoasignaron, y que continúan vigentes, a pesar del carácter multipolar que ha caracterizado al mundo en los últimos tiempos. Pero acaso no sería deseable que la relativa contracción en el activismo histórico fuera ahora canjeada por un papel similar por parte de la República Popular China, en vez de conducir a un sistema de gobernabilidad más representativo y diversificado.
El tercer factor de incertidumbre
Sea como fuere, las Naciones Unidas no podrán extraerse de los profundos cambios que se están dando, y que parecen marcar ese punto de inflexión que apunta a lo desconocido mencionado en el inicio de este ensayo. Está por verse si la Organización, que formó un elemento tan importante del periodo de posguerra, se vuelve víctima de los nuevos vientos que soplan, o si quizás pueda atemperar esos vientos para continuar jugando su papel de contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad internacional en un contexto de grandes cambios.
gira en torno a un probable realineamiento en la participación relativa de distintos Estados miembros en el proceso de toma de decisiones de la Organización, y muy particularmente el papel ascendente de la República Popular de China. Ese país al parecer está dispuesto a llenar cualquier vacío que resulte de la retirada parcial o total de Estados Unidos de diversos espacios, incluyendo sus aportes a los presupuestos de la Organización7. Se podría sostener que una mayor diversificación de los “jugadores
7. La RPC pasó de ser un contribuyente modesto al presupuesto regular en el año 2000 de 10,5 millones de dólares a 153 millones de dólares en 2015. Asimismo, hoy por hoy es el segundo contribuyente más grande al presupuesto de operaciones de mantenimiento de paz, con un aporte de más de 700 millones de dólares.