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GOBERNANZA VERDE BAJO TENSIONES SOCIOECONÓMICAS Y URBANAS DEL TURISMO Y DE LA ECONOMÍA PETROLERA EN EL ÁREA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL DE MARAÚ-BAHIA, BRASIL Ceila Rosana Carneiro Cardoso. Magíster en Arquitectura y Urbanismo por la Universidad de São Paulo (USP-São Carlos), Arquitecta y Urbanista por la Universidad Federal de Bahia (UFBA), Brasil. E-mail: ceilacardoso@yahoo.com.br Silneiton Favero-Silva. Especialista en Gestión de Recursos Hídricos por la Universidad Federal da Bahia (UFBA), analista de Relaciones Internacionales por la Universidad de Brasilia (UnB), preparándose magíster en Ingeniería Ambiental Urbana (UFBA), Brasil. E-mail: silneiton.favero@terra.com.br
ABSTRACT The Peninsula of Maraú is both a special tourism area and an environmental protection area. Tourism has boomed since the 1990’s combined with the decline of traditional economic activities and the absence of an effective local governance scheme. A crosscutting legislation at federal, province and municipal levels is set in place on urban planning and environmental preservation, whereas tourism and oil are important regional economic drivers. The lack of institutional capacity constrains the effective implementation of public policies, and management of financial resources from prospective economic activities, significantly reducing the opportunities that would otherwise translate the natural assets into a sustainable contributor to local development. Social participation mechanisms are established just at the formal level, as increased governance must be pursued so that urban planning is consonant to local processes that both constrain and depend upon the achievement of socioeconomic development. Key words – Environmental management; local governance; urban development.
RESUMEN La Península de Maraú es un área de interés turístico especial y de protección ambiental. El turismo ha crecido desde los años noventa en cuanto declinaron las actividades económicas regionales más tradicionales, y no se logró obtener un régimen de gobernanza pública efectivo. Hay un marco legal en los niveles nacional, provincial y municipal para la planificación urbana y la conservación del ambiente hacia los factores de crecimiento económico, tales como el turismo y el petróleo. La ejecución de las políticas de ordenamiento es obstada por una incapacidad institucional, lo que es asimismo una amenaza a la administración de las ganancias con las actividades económicas. Los instrumentos para la participación social operan solamente en sus aspectos formales. Grados de gobernanza más elevados deben ser obtenidos para que la planificación urbana refleje los procesos económicos regionales que restringen el desarrollo socioeconómico.
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Palabras-clave – Gestión del ambiente; gobernanza local; desarrollo urbano.
INTRODUCCIÓN
La Península de Maraú ubicase en la costa atlántica sur de la provincia de Bahia desde 180 Km dirección sur de la capital Salvador. Bahia es la mayor provincia de la región nordeste de Brasil, con 13,7 millones de habitantes (IBGE, 2000). La península de Maraú es oficialmente reconocida por el gobierno federal brasileño como Área Turística de Especial Interés (MINTUR, 2006) y por el gobierno de la provincia como Área de Protección Ambiental (APA-Maraú, 2000). Su populación de 18.812 habitantes distribuyese en un territorio de 774 Km2, generando un producto doméstico per capita anual de R$ 2.747,00 (N.B.: US$ 1,468.00 cambio de 28/09/2007) (IBGE Cidades, 2007). El Índice de Desarrollo Humano es de 0,594 (UNDP, 2005) y el de analfabetismo es de 49 % (IBGE, 2000). El carácter de área protegida obliga que las actividades económicas desarrolladas en la municipalidad cumplan con el plan de protección conteniendo los reglamentos de las zonas económicas y ambientales (CONAMA, 1988). El turismo ha crecido desde los años noventa en cuanto declinaron gradualmente las actividades económicas regionales más tradicionales de la costa sur de Bahia, basadas principalmente en la cultura del cacao, lo que ha traído un flujo inmigratorio para diversos asentamientos informales (SUINVEST, 2004). Los servicios públicos municipales se han quedado insuficientes y sin posibilidad de ordenar el crecimiento urbano en este contexto, el cual es de su parte afectado por la actividad turística como potencial hecho generador de nuevos empleos.
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Imagen 1. Mapas de ubicación de la Península: escalas continental, regional y local. Fuente. Archivos de los autores.
El asentamiento-caso elegido para la investigación de campo llamase Três Coqueiros y ubicase en la borda nordeste de la Península, contiguo a la villa de Barra Grande. La populación estimada del asentamiento es de mil personas (Prefeitura Municipal, 2006). Su crecimiento informal empezó concomitante con la expansión del turismo y la decaída de la economía del cacao a partir de mediados de la década de los ochenta y comienzos de los noventa. Barra Grande, ubicada 36 Km al norte de la sede municipal, es la principal destinación turística de la región, siendo más accesible por la vía marítima a través de la bahía de Camamu. Es simplemente usual que el modo de transporte más utilizado, práctico y accesible a todos, incluso los que mayor poder adquisitivo tienen, sean las barcas que conectan a todos los pueblos ubicados en las bordas internas de la bahía y los puntos de acceso terrestre a la capital de la provincia y para otras regiones del país. Pero el territorio es también portador de un importante yacimiento petrolífero que se relaciona íntimamente con la naturaleza que lo circunda. La exploración petrolífera en la plataforma costera atlántica ha sido vista en controversia, mientras que es una oportunidad de obtener recursos financieros de los royalties para la inversión en proyectos infraestructurales para el desarrollo local y significa además un riesgo ecológico y social, pues que actividades tradicionales de pesca aunque tienen importancia para parte de la población de la bahía como subsistencia, y es potencialmente negativa para los activos naturales que consignan al turismo. Este ensayo plasma parte de los resultados de un estudio más amplio sobre la Península de Maraú en términos de su ocupación espacial respecto el marco de las políticas públicas brasileñas en los niveles federal, provincial y de las municipalidades hacia los componentes de desarrollo socioeconómico regional: turismo y ambiente. Agrega un hecho local importante para los destinos socioeconómicos y ambientales: la exploración petrolera. Una evaluación del perfil socioeconómico y una investigación sobre las expectativas de los pobladores en cuanto al desarrollo local a través del turismo fueran obtenidas a través de una encuesta que abarcó un tercio de las unidades habitacionales
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del asentamiento-caso, cuyos(as) jefes fueran entrevistados. Una revisión de las políticas e instrumentos de política pública vigentes sobre la cuestión fue realizada. Son puntos identificados de alta sensibilidad para el desarrollo local la capacidad institucional de las administraciones municipales sucesivas desde el boom del turismo y la gobernanza pública, gobernanza verde especialmente. Estos puntos están sin solución adecuada hasta el presente, de modo que el crecimiento urbano en Maraú enlazase íntimamente con los condicionamientos de la gestión del ambiente. Resulta un análisis sobre los impactos del turismo y sus relaciones con las cuestiones del territorio y del ambiente natural bajo presiones hacia el desarrollo económico.
METODOLOGÍA El contexto teórico y empírico del ensayo es el de una revisión más extensa de las políticas públicas brasileñas en los planos nacional, provincial y municipal sino que también de los procesos locales enlazados con el crecimiento del turismo y la llegada de la industria petrolera en Maraú en 2006, ambos como vectores de desarrollo económico en una región ambientalmente susceptible, carente de institucionalidad y de recursos financieros para inversión pública, y de balance sociológico débil. El desarrollo urbano en Maraú hallase críticamente enlazado con las cuestiones de la gestión del ambiente, en cuanto la gobernanza y la capacidad gubernamental de respuesta público-institucional de los sucesivos gobiernos municipales permanecen sin solución hasta el presente. Sin embargo, el ensayo analiza a los impactos del turismo en la medida de su nexo con las cuestiones del territorio y del ambiente en el contexto particular de las presiones locales hacia el desarrollo económico, las cuales serán afectadas por la industria petrolera e ya sufren los impactos de los procesos socioeconómicos originados en las demandas del turismo. Se ha procedido un estudio apoyado en una componente de campo y otra de análisis de datos e informaciones secundarias. El enfoque es esencialmente cualitativo. En el ámbito del asentamiento informal elegido fue conducida una evaluación del perfil socioeconómico de los pobladores y de sus percepciones personales en términos de sus necesidades de servicios públicos y expectativas de inclusión social. En esta etapa fueran aplicados cuestionarios estructurados a los jefes de familia o responsables de un tercio de las viviendas del asentamiento-caso con preguntas específicas de carácter socioeconómico, educacional y sobre los aspectos constructivos de las habitaciones en conformidad con el código de edificación municipal. El método para realizar el trabajo de campo ha sido el cualitativo-etnográfico, el mismo se llevó a cabo mediante entrevistas en cuanto a expectativas hacia el desarrollo a través del turismo y observación participante. Los patrones de ocupación de las parcelas en el asentamiento y las características constructivas de las viviendas fueran evaluados hacia el Plan de Desarrollo Urbano Municipal – PDU, las leyes de ordenamiento del territorio y los estándares de edificación aplicables. Con estos componentes se ha obtenido una comprensión de los factores actuantes en el proceso de informalización de la ocupación urbana y se ha logrado evaluar las viviendas en relación con el perfil socioeconómico y las expectativas sociales de los habitantes hacia la economía local. Otra etapa fue cumplida con una revisión de las leyes federales de ordenamiento urbano y de gestión de áreas de protección ambiental en Brasil, así como datos económicos, ambientales, sociales y legales sobre la municipalidad en su condición de área turística y
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de protección ambiental fueran recogidos en fuentes oficiales brasileñas. Actores-clave de la sociedad civil de la municipalidad fueran también entrevistados: autoridades del gobierno municipal, empresarios privados del comercio y hotelería, miembros de asociaciones locales. El estudio para este ensayo fue realizado entre julio y octubre del año 2006, los trabajos de campo fueran cumplidos en julio, agosto y septiembre del mismo año, se utilizaron datos cuantitativos y informaciones cualitativas acerca de Maraú en el contexto más amplio de la región sur de la provincia de Bahia que hubieran sido recogidos en abrilmayo de 2006. Los datos estadísticos fueran actualizados a ocasión del preparo de esto ensayo.
EL MARCO LEGAL Y LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL Existe en Brasil un marco jurídico en los niveles nacional, provincial y de las municipalidades para la planificación urbana y la conservación del ambiente hacia los factores de crecimiento económico y demográfico. La Ley de las Ciudades (EC, 2001) es el principal marco legal federal vigente sobre el ordenamiento del territorio. En la Ley de las Ciudades se plasma un conjunto robusto de reglamentos mirándose a los distintos y amplios aspectos del desarrollo urbano sostenible, estableciendo conceptos y directivas generales. Se la aplica a las municipalidades con populación arriba de 20 mil habitantes, o mismo con populación abajo de este número si ubicadas en regiones oficialmente reconocidas como destinaciones turísticas especiales y/o en áreas de protección ambiental – como es el caso de Maraú. La Ley establece que la municipalidad componga participativamente un Plan de Desarrollo Urbano Municipal – PDU, a su vez conteniendo reglas e instrumentos normativos respecto al ordenamiento de las obras de viviendas y todos los tipos de edificaciones en las áreas urbanas y non-urbanas en conformidad con rígidos códigos y criterios de localización. A ella se conjugan necesariamente las normas establecidas por la ley de creación del área de protección ambiental de Maraú, la cual introduce zonas de expansión económica y de preservación del ambiente. Consiguientemente, la Ley de las Ciudades posee una intersección muy clara con los estatutos de la gestión del ambiente. Además, es obligatorio que el PDU sea desarrollado con enfoque participativo, tal que las zonas de crecimiento urbano observen las prioridades socioeconómicas y las presiones demográficas locales conforme se las percibe la sociedad local, y el poder público las establece como prioridad. Esto es un requisito importante y ciertamente representa una demanda severa para los gobiernos municipales, porque exigen de ellos una capacidad de administración y de coordinación con la sociedad tradicionalmente ausente de las prácticas políticas y gubernamentales usuales. Desde los años noventa el turismo se convirtió entonces en una economía muy importante para la provincia de Bahia, particularmente en los municipios costeros. En términos más estrechos, en Maraú la importancia que se les atribuyen al turismo no tiene contraparte en los ingresos presupuestarios y financieros colectivos con la actividad. El tipo de turismo que allá se intenciona es el de naturaleza, o ecoturismo, o mismo el turismo sostenible, enlazado con el acercamiento del turista con los aspectos naturales y fisiográficos del territorio. Sin embargo, la realidad es que el patrón de turismo que tiene lugar es en gran medida el predatorio y desordenado, sino que además los
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establecimientos comerciales operan mayoritariamente en la informalidad. En este contexto, la ejecución de las políticas de ordenamiento es obstada por una incapacidad institucional del gobierno municipal, lo que es asimismo una amenaza a la administración de los royalties de las actividades petroleras y al uso de los activos naturales por el turismo como generadores de renta municipal, además de la ocupación del territorio. Por lo tanto, se reducen las oportunidades de que esas dos actividades económicas principales sean traducidas en desarrollo local, quizás desarrollo sostenible. Los instrumentos para la participación social en la reglamentación del turismo y del ambiente se encuentran establecidos solamente en sus aspectos formales y no operan de efectivo, según una apreciación más rigurosa. Grados de gobernanza más elevados deben ser obtenidos para que la planificación urbana refleje substancialmente y operacionalmente los procesos económicos regionales que restringen el logro del desarrollo socioeconómico. Luego, una respuesta más firme y adecuada del gobierno municipal a los desafíos locales socioeconómicos más presurosos depende de una mayor capacidad institucional de la propia administración pública local – es decir, a través de sus habilidades técnicas y administrativas, posibilidad concreta de realizar inversiones públicas – así como es dependiente de un contexto favorable para que la gobernanza sea parte cotidiana de la formulación de políticas, de modo que el proceso decisorio conviértase en resultados a través de la aplicación práctica de los instrumentos técnico y legales.
Imagen 2. Mirada aérea amplia (dirección norte-sur) de la Península, y de la villa de Barra Grande en la embocadura de la bahía de Camamu. La villa es el área más forestada al centro. A la izquierda ubicase al asentamiento-caso, con su plan ortogonal, en la borda atlántica. Es visible la carretera de acceso a la sede de la municipalidad en la dirección sur. Fuente: Archivos de los autores.
La condición financiera de realizar inversiones públicas para cristalizar el desarrollo local es prácticamente inexistente porque las capacidades necesarias para traducir las políticas y mecanismos de gestión en beneficios amplios a los pobladores depende fuertemente
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del cumplimiento de esto requisito. Las rentas públicas no son significativas, sino que son insuficientes para cumplir con las necesidades de los pobladores por servicios básicos. Esta realidad es además dificultada porque allí se plasman una economía vulnerable y poca generación de renta. Además, la evasión presupuestaria ocurre de simultáneo con sistemas de fiscalización notablemente débiles. Un análisis de las cuentas municipales ha revelado que las cuentas públicas dependen grandemente de recursos federales invertidos bajo los fondos constitucionales para las provincias y las municipalidades, así como dependen de programas nacionales de salud, educación básica y erradicación del trabajo infantil. Actividades productivas primarias contribuyen con cerca de la mitad de la renta total de la municipalidad (IBGE Cidades, 2007). Las actividades económicas privadas se desarrollan de manera considerablemente informal, aunque la administración no posee capacidad de utilizar informaciones basadas en sistemas de inteligencia de datos, sino que además la capacidad administrativa es poca. Por lo tanto, los factores fundamentales mantenedores de un sistema de gobernanza no están presentes en Maraú. Pero un segundo factor interactúa. Los embarazos que aquí se menciona inhiben verdaderamente el logro de una coordinación de esfuerzos conjuntos con el sector privado en cuanto a la transformación del turismo en un portador de futuro económico regional. La tabla siguiente trae los valores del producto municipal. Tabla del producto interno Bruto (PIB) de Maraú en los años 2001 a 2004. Valor agregado
Valores en (R$)
Valores en (US$)*
Agropecuaria
12.049.000,00
6,589,000.00
Industria
2.303.000,00
1,259,000.50
Servicios
14.950.000,00
8,176,000.00
93.000,00
50,861.00
PIB en valores de mercado 2001
29.394.000,00
16,075,000.40
Agropecuaria
22.665.000,00
12,395,000.40
Industria
2.600.000,00
1,421,900.00
Servicios
17.870.000,00
9,773,038.00
334.000,00
182,663.00
PIB en valores de mercado 2002
43.469.000,00
23,773,038.00
Agropecuaria
23.733.000,00
12,979,491.00
Industria
2.684.000,00
1,467,870.00
Servicios
24.948.000,00
13,643,970.00
314.000,00
171,725.45
51.681.000,00
28,264,150.00
Ingresos presupuestarios
Ingresos presupuestarios
Ingresos presupuestarios PIB en valores de mercado 2004
Fonte: IBGE Cidades, 2007. *Cambio monetario real-dólar 28/SEP./2007
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En realidad, un análisis de los valores de la renta municipal a lo largo de la última década reveló que los desembolsos han sido mayores que los ingresos en este periodo (SEI, 2006). Es de todo observable que la década pasada fue la en que el turismo se expandió más intensamente. La explicación para este hecho puede radicarse en la calidad de la gestión que aplicaron las consecutivas administraciones municipales. La transparencia y la responsabilidad (accountability) son dos variables relevantes en cuanto a este aspecto particular de gobernanza pública que deben ser oportuna y rigurosamente examinadas. Estas consideraciones sugieren en última instancia que el contexto más amplio en Maraú no ha sido favorable al desarrollo socioeconómico de la municipalidad: en el ámbito administrativo porque los gobiernos municipales no han sido capaces de construir un sistema eficiente de gestión pública basado en fuerte gobernanza; y en el plano de los resultados porque la gobernanza ha estado ausente. Consecuentemente, el desarrollo económico local ha tenido un resultado deletéreo en términos del aprovechamiento de los activos naturales y humanos de Maraú.
Imagen 3. Aspectos de la naturaleza de la Península. Fuente: Archivos de los autores.
Es importante mencionar que los mecanismos administrativos y los instrumentos de políticas locales integran a los criterios de elegibilidad establecidos por programas federales de ámbito nacional, tales como el Programa de Desarrollo del Turismo en Nordeste – Prodetur, el cual enfatizó en la década pasada proyectos de infraestructura e mejoramiento de los servicios públicos locales como elementos subsidiarios al desarrollo de la actividad turística. Sin embargo, es de todo pertinente puntuar que una legislación específica obliga la inversión de los royalties venideros de la industria petrolera en proyectos de infraestructura. Maraú posee sus consejos locales de turismo y de ambiente, los cuales son instancias participativas, además de un Plan de Desarrollo Urbano Municipal – PDU. Estos elementos son parte de los requisitos formales para cumplir la elegibilidad de algunos programas federales de inversión en proyectos infraestructurales, por ejemplo el Prodetur. Pero solamente cuando estos elementos operan de efectivo – a decir, con real participación de las fuerzas dinámicas de la sociedad civil local – juntamente con los mecanismos de gestión local del ambiente, por ejemplo el consejo de gestión del Área de Protección Ambiental, se podría conformar un regímen efectivo de participación. Sin embargo, los proyectos de infraestructura son benéficos al turismo a largo plazo porque impulsan servicios públicos que restarían ausentes sin los recursos financieros adicionales traídos por estos proyectos, tales como sistemas de alcantarillado, salud
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pública, transporte colectivo y comunicaciones para integración con todas las villas, servicios de atención a turistas y apoyo a la protección ambiental. Estos mejoramientos de carácter institucional, en principio, pueden contribuir para la superación de los obstáculos al desarrollo urbano local de modo más amplio.
IMPLICACIONES DEL TURISMO
Imagen 4. Desechos y efluentes en las calles sin alcantarillado. Es visible una placa con una leyenda de reclamación de un poblador. Fuente: Archivos de los autores.
El turismo desarrollado como la principal actividad económica de una localidad frecuentemente provoca resultados ecológicos, sociales y culturales que generalmente son negativos y de tratamiento dificultoso (FERRETI, 2002). La relación que hay entre el ambiente y el turismo en Maraú inclinase a ser básicamente conflictiva. Un factor explicativo de esto corolario es el desordenamiento de la actividad en el nivel local al tiempo de su rápida expansión. Usualmente esto crecimiento exige la utilización intensiva de los recursos naturales disponibles para que se respondan a las nuevas demandas, y en poco tiempo estas ofertas crecen en demasía, de maneras que el ambiente natural sufre exigencias arriba de su capacidad de resiliencia ecológica. Esto proceso desplegase hasta un grado en que se eliminan las características naturales de la destinación turística las cuales hubieran justificado los propios atractivos para el turismo (SUINVEST, 2004). Demasiado importante es consignar que no obstante la populación total de los pueblos turísticos de la Península, particularmente los pertenecientes a la villa de Barra Grande, no sea grande, allí se plasman condiciones que significan una clara inflexión del patrón de ocupación tradicional que se operaba antes de la llegada del turismo como actividad económica – aunque informal y, en verdad, en gran medida porque informal. Es decir, la populación absoluta no puede ser, en el caso específico de Maraú, un parámetro indicativo de la amplitud de las repercusiones socioeconómicas y socio-ambientales del problema de la ocupación, mientras que esencialmente reproduce en una escala menor un grado perceptible de marginación. Ciertamente los problemas urbanos en la Península no son comparables en escala a las cuestiones críticas presentes en las grandes aglomeraciones urbanas del Brasil, por ejemplo la propia capital Salvador. La cuestión en Maraú es así cualitativa de un tipo de crecimiento que es deletéreo en cuanto a las
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características naturales y humanas de la región, las cuales son afectas por las presiones hacia el desarrollo económico y son condicionadas por la calidad y la capacidad de intervención pública. Los patrones tradicionales de vivienda y ellos del uso del ambiente y del suelo que hubieran existido desde los orígenes de la colonización portuguesa en la región en el siglo diesesiete empezaron a cambiar en comienzos de la década de los 1990 con la expansión de los flujos turísticos. Los pueblos con atractivo turístico sufrieron un determinado grado de presiones demográficas a causa de un fenómeno de dos matices. Primeramente, las personas originarias de regiones económicamente declinantes en la provincia inmigraran para Maraú en la búsqueda de trabajo en los nuevos establecimientos turísticos en la Península (SUINVEST, 2004).
Imagen 5. Planta del asentamiento-caso: Três Coqueiros. Fuente: PDU, 2006.
Un segundo aspecto enlazado es la llegada de personas provenientes de las grandes ciudades de Brasil y de otros países, especialmente los europeos, los cuales se quedaron en la Península como propietarios de pequeños y medios negocios hoteleros, restaurantes, bares y pubs y entretenimiento en general. En el primer caso, se ha tenido una multiplicación de asentamientos informales porque el turismo no logró ofrecer empleo a todos los inmigrantes, pues que la actividad no es profesionalizada en términos empresariales, y los postulantes tenían poca educación formal y habilidades profesionales insuficientes – sino que además la economía local es frágil, poco dinámica, incapaz de albergar a todos en las actividades tradicionales. A propos, señalase que el uso del territorio en contextos más regionales puede reproducir los patrones de exclusión social característicos de los grandes centros urbanos (LIMA, 2006). El otro aspecto deriva del nuevo balance de demandas y ofertas socioeconómicas. Los dos conciernen primariamente a la regulación pública, ya que los gobiernos de la municipalidad han sido incapaces de manejar esta nueva plétora de requerimientos locales vis-à-vis sus obligaciones legales de preservar el ambiente, promover la equidad social, ofrecer servicios públicos de calidad e impulsar al desarrollo local en conformidad con las normas del área de protección ambiental, las directivas de planificación urbana y la Ley de las Ciudades.
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El turismo se convirtió en el patrocinador de una inclusión socioeconómica jamás lograda en la realidad porque la débil economía no puede albergar los costos de ofrecer trabajo a todos los postulantes. Ellos no poseen las calificaciones profesionales exigidas y así mismo si las poseyesen los establecimientos ellos no podrían costearlos. Esto es de todo consistente con los procesos típicos de marginación en áreas turísticas a causa del aspecto socioeconómico (OLIVEIRA, 2004). El perfil de las viviendas en el asentamiento investigado es la consecuencia visible del patrón de trabajo informal típico de la economía del turismo, también señaladamente informal, en Maraú. Estos elementos explicativos radican en los niveles de consecución de políticas públicas en términos de la infraestructura y los servicios ofrecida, el ordenamiento territorial y la administración de las presiones locales hacia el crecimiento económico para impulsarlo. Un contexto favorable al crecimiento de la economía conforme las necesidades y expectativas locales y resguardando la resiliencia del ambiente natural y el balance sociológico son condiciones fundamentales para un regímen de gobernanza local, sin embargo hay que reconocer la dificultad de implementarlo.
Imagen 6. Viviendas con características constructivas en desacuerdo con los referenciales de los estándares técnico-legales de edificación vigentes. Fuente: Archivos de los autores.
Las actividades económicas enlazadas al turismo en Maraú carecen también de una perspectiva de planificación regional, mientras que todas las municipalidades de la región costera sur de la provincia padecen de dificultades similares – pero un enfoque de desarrollo regional no ha sido explorado. El análisis cualitativo sugiere que los resultados económicos no se han revelado amigables al ambiente y benéficos socioeconómicamente para la populación de maneras a mejorar los niveles de desarrollo, especialmente los relativos a los asentamientos humanos. Esta carencia de base institucional limita el desarrollo y desordena los usos del territorio, sino que el turismo los presiona. No obstante, es contradictorio que el turismo permanece irrelevante como una verdadera fuente de crecimiento económico. Una evaluación de los datos relativos a las cuentas del gobierno municipal y la generación de renta a los pobladores así lo consigna (IBGE Cidades, 2007). La verdad es que las actividades privadas en la Península continúan ampliamente a desarrollarse de modo informal y aislado de la regulación pública. Las administraciones no han tenido la capacidad de promover el desarrollo local y facilitar las actividades económicas en función también de sus restricciones financieras, técnicas e institucionales. Al mismo tiempo, la participación de la sociedad civil no es significativa sin
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embargo haga dos consejos municipales implantados formalmente para turismo y ambiente.
Imagen 7. Viviendas edificadas con el uso de materiales alternativos, tales como plásticos y piezas reutilizadas de madera compensada, y en parcelas fraccionadas. Fuente: Archivos de los autores.
De su turno, los pobladores evalúan a la exploración petrolera como deletérea al ambiente natural – lo que fue informado en el estudio de campo. La carencia de capacidad de administrar los royalties del petróleo según criterios de transparencia y accountability fue reconocida como potencialmente deletérea para la realización de las oportunidades económicas. Las externalidades del turismo y la ineficiencia pública de ordenamiento en Maraú parecen enlazarse. En efecto, este escenario es anterior a la exploración petrolera, sin embargo esta última quédese como un factor de estrese hacia un patrón de turismo sostenible. Pero los dos actividades podrían ser complementarias si la inversión de los royalties fuera condicionada al cumplimiento de progresivos niveles objetivos de gobernanza: principalmente los mejoramientos de los servicios públicos municipales, mecanismos administrativos eficaces, responsabilidad y participación social contributiva en el proceso de formulación de políticas locales – y no automáticamente transferidos estos royalties para las administraciones municipales sin contrapartidas institucionales. Un tipo de participación de la sociedad que sea calificada y efectiva puede convertirse en instrumento de inclusión social y controle social de las acciones del gobierno – en conformidad con la Ley de las Ciudades y consonante con las recomendaciones de la Agenda 21 y de la Agenda Habitat (IBAM, 2003). Con esto enfoque la mejora de los servicios públicos básico podría mitigar los impactos negativos del turismo, consiguientemente transformando la economía local en un contribuyente del futuro socioeconómico. El fortalecimiento de las capacidades públicas y privadas para la búsqueda de un estándar de turismo ordenado y no deletéreo al ambiente es un imperativo. Las empresas petroleras podrían participar apoyando proyectos con énfasis en la construcción de la gobernanza en las localidades más sensibles. La Península es por supuesto una de ellas. Es decir, sin embargo de los royalties las empresas petroleras deberían asumir responsabilidades adicionales sobre los destinos socioeconómicos de las localidades en las que explotan el petróleo. Pero la asunción básica es exactamente una capacidad
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institucional pública mínima y también una efectiva participación social, los cuales garantizarían la continuidad de eventuales proyectos de este tipo con claros y consistentes resultados. Estos requisitos han sido todavía ausentes hasta el presente, traduciéndose en niveles de gobernanza insuficientes y poco respaldo para proponer tales proyectos.
CONCLUSIONES Los grados de participación de la sociedad civil en Maraú reflejan poca gobernanza en una realidad socioeconómica particular desarrollada a partir de los activos naturales afectados por el turismo y, potencialmente, la industria petrolera. Los impactos negativos de ambas economías deben ser tratados de maneras que actúen como vectores de desarrollo socioeconómico complementarios. Las capacitación de agentes públicos (capacity building) es una política plausible para mejorar la administración – efectividad y el llamado accountability – de los royalties invertidos en servicios públicos (obras y gestión de programas a ellos enlazados) que reducirían a las externalidades negativas del propio turismo. Considerándose la relevancia del turismo como factor de crecimiento económico y demográfico, una medida básica es la consolidación de los mecanismos de participación social, los cuales están establecidos solamente en el aspecto formal (instalación formal de los consejos de ambiente y turismo) y no prácticos. Estos son condiciones necesarias para lograr un sistema de gobernanza, aunque la totalidad de los marcos legales hoy vigentes son apenas una parte de la respuesta. El gobierno de la municipalidad debería liderar este proceso coordinándose con la sociedad civil y sectores privados en un esfuerzo para enfatizar las prioridades locales hacia el desarrollo, formular las políticas necesarias y ordenar instrumentos para lograrlas de efectivo. Fortalecimiento institucional y promoción de niveles amplios de gobernanza local son condiciones sine qua non para tratar del dicho escenario referencial desfavorable en Maraú. Considerándose que factores de estrese económico tienen un rol importante en los impactos sobre los ecosistemas en una región ambientalmente susceptible, el fortalecimiento institucional debería albergar las premisas de la gobernanza verde para que el desarrollo urbano cumpla las obligaciones legales hacia la equidad social en un ambiente natural equilibrado, a pesar de la existencia de dos actividades económicas potencialmente nocivas – pero que pueden ser complementarias. El desafío más urgente en Maraú es obtener mayores niveles de eficacia pública juntamente con participación social (social awareness y ownership), preservación del ambiente y promoción del crecimiento económico. Maraú tiene suficiente potencial natural como para desarrollar un ecoturismo o turismo sostenible, así como la administraciones municipales podrán utilizar las ganancias con la economía petrolera para tratar de las externalidades negativas de esta actividad, pero a estas debe gestionarse adecuadamente con transparencia, a fin de que las actividades generen resultados provechosos en lo social y en lo ambiental, teniendo en cuenta las necesidades y expectativas de la sociedad local hacia el desarrollo. Por lo tanto, las presiones sociales en Maraú están enlazadas con la necesidad de ofrecer servicios públicos que respondan a los desafíos del desarrollo socioeconómico
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regional, de su turno con implicaciones para el ambiente y requerimientos de gobernanza muy claros. Estos elementos plasman la propia base de la gobernanza verde.
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OLIVEIRA, A. C. (2004) Turismo e População nos Destinos Turísticos: um estudo de caso de desenvolvimento e planejamento turístico na Vila de Trindade, Paraty, Caderno Virtual de Turismo da UFPRJ/COPPE no. 14, dezembro de 2004. SEI (2006) Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia: Índices de Desenvolvimento Municipal, Salvador-BA, 2006. SUINVEST (2004) Superintendência de Investimentos em Pólos Turísticos: Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável – PDITS, Salvador-BA, versão original em CD-ROM, 2004.
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Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES
UNDP (2005) United Nations Development Programme: Brazil Human Development Report, BrasĂlia-DF, 2005.
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