nueva agenda de la ayuda al desarrollo by Sergio Montanez

La cooperación al desarrollo ante el futuro ¿hacia dónde nos dirigimos?

Manuel Gómez-Galán ∗

1 Introducción. El contexto actual Antes de referirnos a la actual razón de ser de la cooperación al desarrollo es necesario hacer alusión al contexto internacional en el que nos encontramos. Conviene recordar que durante siglos y hasta hace sólo unas cuantas décadas los actores de las relaciones internacionales eran básicamente los Estados. Desde hace algún tiempo, y de forma creciente, los Estados han venido compartiendo ese protagonismo con otros actores que se han incorporado al escenario internacional y han consolidado progresivamente su presencia en el mismo. Como es sabido, los Estados están configurados básicamente por un poder, un territorio y una población. Esta figura clásica del Estado-nación también ha experimentado en los últimos tiempos cambios importantes. Los Estados tradicionales coexistían entre sí en el escenario mundial, llevando en cierto modo incorporada su población, es decir, su sociedad nacional. Venían a ser una especie de contenedores de sus respectivas sociedades, las cuales tenían sus destinos internacionales vinculados en considerable medida al peso relativo del Estado-nación al que pertenecían y a la dirección de la acción exterior marcada por aquél. Desde hace décadas, no obstante, los Estados han compartido el escenario mundial con otros actores. En primer lugar, con las organizaciones internacionales, en especial desde la creación de Naciones Unidas, las cuales, aunque de un modo muy limitado, han venido participando en algunos espacios de decisión con los Estados y contribuyendo a posibilitar el embrión de un cierto nivel de institucionalidad mundial, que ha permitido entrever la posibilidad ∗

Doctor en Derecho. Director General de CIDEAL. 1

de una incipiente “gobernanza mundial” en ciertos ámbitos, pero que nunca ha llegado a concretarse plenamente. Por otra parte, y por debajo de los Estadosnación, han ido adquiriendo cada vez mayor presencia internacional las Administraciones regionales y municipales. Estas entidades, como es bien sabido, tienen competencias principalmente internas, pero muchas de ellas, sobre todo las de mayor peso económico, demográfico o cultural han mostrado en los últimos tiempos una vocación hacia el exterior a la que no suele ser ajeno cierto deseo de potenciar su peso político, manifestando una voluntad creciente de proyectarse con mayor intensidad fuera del ámbito de sus funciones regionales o locales para hacerse presentes en determinadas áreas del escenario global. A esto hay que añadir el rápido protagonismo que han adquirido actores privados de distinto tipo. Hasta comienzos de la pasada década, la mayor parte de los acontecimientos internacionales podían situarse inicialmente dentro de un sencillo esquema, representado mediante dos líneas entrecruzadas, una vertical y otra horizontal. Se mostraba así la doble polarización entonces existente que servía, a grandes rasgos, para situarse en el escenario mundial. La línea horizontal representaría la polarización Este-Oeste, entre bloques política, militar y económicamente enfrentados, mientras que la vertical simbolizaría la polarización entre países desarrollados y países en desarrollo que constituía la llamada relación Norte-Sur. No obstante, desde la desaparición de la polarización Este-Oeste, hemos asistido a acusadas transformaciones en el escenario internacional que están llevando a una reestructuración del mismo. Se ha sustituido la anterior situación de carácter más estático por una situación dinámica, eminentemente cambiante, caracterizada en gran medida por la circulación de flujos de carácter financiero, de información, tecnológicos o migratorios que están configurando un escenario en rápida evolución que potencia el protagonismo de un número mayor de actores que en su mayoría no poseen carácter público. Estas transformaciones en el escenario global están implicando cambios en la distribución del poder y de la riqueza mundiales que traen consigo que el sistema internacional se encuentre en una situación que podríamos calificar de transición, sin que tenga por el momento una estructura que haya llegado a consolidarse en la cual, además de la participación de entes públicos con base 2

territorial mรกs o menos amplia, se ha extendido con rapidez el protagonismo de actores privados. Se trata, por una parte, de actores privados de proyecciรณn transnacional, derivados de la extensiรณn de un mercado globalizado: empresas, entidades financieras o medios de comunicaciรณn de difusiรณn mundial. Y, por otra, de otro tipo de actores privados que constituyen una todavรญa incipiente sociedad civil global, como las ONG internacionales, las universidades o las redes creadas por ciudadanos en torno a temas concretos, que estรกn incidiendo de forma progresiva en la agenda mundial. Figura 1. Actores privados en el sistema internacional.

Fuente: elaboraciรณn propia.

Como puede verse en la Figura 1 nos encontramos ante un escenario en el que cada vez estรกn presentes mรกs actores. En este escenario se experimenta una doble presiรณn sobre el Estado tradicional. Por un lado, la presiรณn de la llamada globalizaciรณn, con la creciente actividad de los flujos y de los actores que acabamos de mencionar, que han hecho que esa especie de contenedor que

venía siendo el Estado tenga una porosidad cada vez mayor, de tal forma que la sociedad que se encuentra en su interior tiene una capacidad creciente de expandirse hacia el exterior, y de modo inverso, todo lo que fluye en el escenario global incide cada vez con mayor fuerza en el interior de los Estados sin apenas mediación de éstos. Figura 2. Flujos diversos y porosidad de los Estados.

Fuente: elaboración propia.

De manera simultánea, se produce una presión sobre los Estados a partir de la reacción que frente a la globalización ejercen grupos sociales, más o menos amplios, organizados en torno a ciertas identidades colectivas, es decir, identidades de carácter étnico, religioso, político, cultural, etc. que, por unos u otros motivos, se consideran amenazadas por la homogeneidad que un mundo globalizado trae consigo e intentan reafirmarse frente a ello, en algunos casos pasando a la ofensiva. Esto implica que el individuo de comienzos del siglo XXI, en contraste con lo que ocurría hace sólo dos o tres décadas, no tiene ya

al Estado-nación como el principal y casi único referente de la vida colectiva, sino que se encuentra ante un conjunto de instancias, de líneas de fuerza diversas, la mayor parte de ellas fluctuantes, que se hacen presentes en su entorno influyendo sobre su propia vida, y que van condicionando los escenarios parciales en que ésta se va a desarrollar. Por tanto, sobre cada individuo inciden, por un lado, la globalización, con sus flujos informativos, financieros, mercantiles, culturales, usos tecnológicos y pautas de consumo y, por otro, la fuerza expansiva de identidades colectivas de diferente tipo. No hay que olvidar que estas últimas pueden proporcionar, en mayor o menor medida, un sentido a la existencia del individuo en la sociedad, en contraste con los flujos de la globalización que, aunque en ciertos casos mejoren condiciones materiales de vida, el aporte que realizan es básicamente de carácter funcional.

Figura 3. Opciones del individuo en el entorno actual.

Fuente: elaboración propia.

En las identidades colectivas podemos distinguir, en un sentido amplio, entre las que se derivan del pasado o “identidades tradicionales”, y las que se configuran de cara al futuro o “nuevas identidades”. Las primeras tienen sus raíces en un pasado histórico, en una determinada interpretación de éste o en una posterior construcción de dicho pasado y suelen basarse en la pertenencia a una colectividad étnica, cultural o religiosa. Las segundas, por el contrario, ponen su acento en la decisión individual de quienes las componen al identificarse con una propuesta determinada y pretender proyectarla hacia el futuro. Dentro de las nuevas identidades, podemos distinguir a su vez entre las que se configuran en base a un elemento de carácter territorial y las que se configuran a partir de otros elementos. Las más características entre las primeras son las nuevas ciudadanías, no vinculadas necesariamente al Estadonación. Una consecuencia de su compatibilidad en una misma persona como

sujeto de ciudadanías escalonadas sería la llamada ciudadanía multinivel. Por ello, el concepto de ciudadanía ya no se concibe exclusivamente como derivado de la pertenencia a un Estado. A pesar de ello, la vinculación más fuerte y generadora de efectos más intensos sigue siendo, en casi todos los casos, la que une al individuo con el Estado-nación del que forma parte y es esta vinculación la que en la práctica le sigue proporcionando su más sólida base jurídica como ciudadano. En un ámbito territorial más extenso que los Estados-nación van tomando forma nuevas ciudadanías, que pueden tener carácter supranacional, como la ciudadanía europea, o bien, aunque todavía muy embrionarias, aparecen otras de carácter aún más amplio, como el concepto de ciudadanía mundial, basado en la condición humana, que aunque está aún lejos de convertirse en realidad, apunta en esa dirección. De modo simultáneo, en el interior de los Estados se refuerza frecuentemente la vinculación de entidades regionales y municipales con los ciudadanos de sus respectivos territorios, vínculo que siempre ha existido y que tiende a reavivarse en la globalidad, acentuándose así la identificación con entidades territoriales de ámbito más reducido que los Estados. Por otra parte se hacen presentes, cada vez con mayor fuerza, nuevas identidades no basadas en lo territorial. Muchas de éstas están ligadas a los cambios tecnológicos en el ámbito de la comunicación. Las nuevas tecnologías hacen posible que las personas, independientemente del lugar que ocupen en el territorio, en el espacio, puedan vincularse entre sí. Hacen posible que sea cual sea su lugar de residencia y su lugar de trabajo, puedan comunicarse, relacionarse en tiempo real, actuar juntas, investigar, trabajar, elaborar productos tangibles o intangibles, adoptar conjuntamente posturas políticas o de otro tipo, convertirse en grupos de presión o movilizarse globalmente ante determinado acontecimiento. De este modo, superando la limitación tradicional del espacio, superando la necesidad de la proximidad material en un territorio como históricamente venía siendo habitual en la organización de la vida social, pueden crearse, consolidarse y actuar nuevos sujetos, nuevos tipos de actores colectivos que confieren peso y densidad a la sociedad civil global.

Figura 4. Nuevas identidades colectivas en el escenario internacional.

Fuente: elaboración propia.

Por ello, para organizarse en torno a una idea o un propósito ya no es necesario ponerse de acuerdo con quienes se encuentran físicamente cercanos. Los individuos en sus relaciones sociales empiezan a liberarse del condicionamiento geográfico, que durante tanto tiempo les ha limitado, y pueden organizarse en base a sensibilidades o propósitos convergentes. La proximidad espacial ya no constituye la premisa para poder organizarse, sino la identificación con otros, estén donde estén, en torno a las mismas ideas, sensibilidades o propósitos como elemento aglutinador. De este modo, se empiezan a configurar nuevas identidades colectivas -con mayor o menor grado de cohesión- en torno a redes, movimientos convergentes o comunidades horizontales, que hacen posible el nacimiento de nuevos actores con voluntad de expresión en el escenario global que pueden decantarse por unas u otras opciones, plantear propuestas y soluciones a retos actuales, establecer alianzas, protagonizar ciertos cambios y ser el detonante de otros. Puede decirse que en estos momentos nos encontramos, además, en un escenario mundial cada vez más complejo, en el que países emergentes se configuran como polos de poder en un entorno internacional que, a partir de un

reciente y frustrado intento de imponer la unipolaridad, parece estar pasando a una multipolaridad aún no organizada. Se trata de un escenario en transformación, incierto, con una distribución del poder distinta, de diversidad creciente, con nuevos actores, nuevos problemas y nuevos desafíos que, en una gran parte, son ya desafíos de la humanidad en su conjunto. Y es en este nuevo escenario donde hay que situar y entender el papel de la cooperación al desarrollo que no es, ni puede ser, el mismo que desempeñaba en sus comienzos o el que ha venido desempeñando hasta años recientes.

2 El papel de la cooperación al desarrollo La cooperación internacional para el desarrollo constituye un ámbito específico situado en el marco más amplio de las relaciones internacionales, pero que cuenta con determinados criterios de actuación que le son propios. Estos criterios se derivan de una manera de entender las relaciones sociales que podemos denominar “la lógica de la cooperación”. Visto a grandes rasgos, podemos decir que existen, por parte de los individuos, de los grupos o de las comunidades políticas, dos maneras básicas de relacionarse entre sí. Una es la confrontación, en la que los diferentes individuos o colectividades consideran que hay una incompatibilidad de aspiraciones e intereses entre ellos, es decir, se parte de una percepción hostil del otro, de la alteridad. Desde esa percepción no resulta compatible lo que cada uno de esos individuos o colectividades desea con lo que desean los otros, de tal manera que esa incompatibilidad les lleva a enfrentarse hasta que uno de ellos prevalece y obliga al otro a aceptar su voluntad. De modo simultáneo a esta lógica de la confrontación, siempre ha existido otra lógica muy diferente, a la que nos hemos referido como lógica de la cooperación.

En este caso se parte de una percepción no hostil de la

alteridad, de tal manera que se considera que puede existir cierto grado de compatibilidad de aspiraciones e intereses entre unos y otros. Se trata de dos maneras distintas, aunque coexistentes entre sí, de entender las relaciones entre individuos y grupos.

Es sobre una de estas dos lógicas, sobre la lógica de la cooperación, sobre la que se fundamenta y construye inicialmente la cooperación internacional para el desarrollo. Figura 5. Antecedentes conceptuales de la cooperación al desarrollo.

Fuente: elaboración propia.

La cooperación al desarrollo viene a apoyarse, por tanto, en una dilatada tradición de pensamiento que, con aportaciones diversas referidas a las relaciones sociales, cuenta con un amplio desarrollo conceptual. Esta perspectiva no aspira, por otra parte, a ser la única existente, ya que en mayor o menor medida habrá de coexistir con su opuesta (la lógica de la confrontación). Al potenciar la lógica de la cooperación desde diferentes propuestas políticas y sociales -entre ellas la de la ayuda al desarrollo- no se aspira con ello a desplazar a la lógica opuesta hasta sustituirla plenamente, lo que seguramente no va a ser posible nunca. Se pretende que la cooperación ocupe un espacio relativo más amplio y que alcance gradualmente un peso considerablemente mayor que su opuesta, sabiendo que habrá de coexistir con

ella, la cual, bajo una forma u otra, seguirá estando presente siempre en la sociedad internacional. Figura 6. Concepciones contrapuestas de las relaciones sociales: ejemplos recientes.

Fuente: elaboración propia.

Serán posibles, por tanto, las actuaciones de cooperación internacional al desarrollo, en primer lugar, si se opta por la cooperación frente a las diferentes formas posibles de confrontación. Desde esta perspectiva, se considera la paz como el bien público que hace posible los demás bienes y se pretende, como consecuencia, limitar al máximo el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Y continuando en esa línea, se considera que el control de la violencia ha de ir unido al respeto y promoción real de los derechos humanos y que entre éstos se encuentra el derecho al desarrollo. Para ello, las políticas en que se vaya concretando la cooperación internacional han de estar al servicio de hacer posible el desarrollo, entendido principalmente como desarrollo humano y concebido como un derecho de todas las personas. La cooperación se dirigirá, en primer lugar, a acabar con la pobreza como situación que impide desarrollarse a los seres humanos, 11

procurando remover los obstáculos que no les permiten llegar a ser lo que potencialmente son, y ampliando sus capacidades y las posibilidades reales de decidir sobre su propia vida en un entorno real de libertad. Simultáneamente, se dirigirá a contribuir a la provisión de bienes públicos globales, necesarios para mejorar la vida de todos en un escenario global compartido. De ahí que en estos momentos la cooperación al desarrollo solamente pueda ser entendida como una estrategia concertada entre el Norte y el Sur. En un mundo interdependiente, la ayuda al desarrollo no puede ya concebirse desde perspectivas parciales que contemplen el Sur o el Norte como compartimentos estancos o ámbitos aislados entre sí.

En un espacio

globalizado en el que gran parte de los problemas que afectan al Sur y al Norte tienen las mismas raíces, aunque lleguen a manifestarse de forma distinta en cada lugar, las consecuencias de la pobreza, de la guerra, del deterioro del medio ambiente, de las epidemias, del cambio climático o de los efectos de la ausencia de futuro sentida como tal por cientos de millones de personas, no permiten abordar los problemas como si pertenecieran exclusivamente a los países en desarrollo. Sólo cabe enfrentar conjuntamente las raíces de aquellos problemas comunes que en un mundo interdependiente afectan a todos. Por eso, las políticas públicas y los planteamientos privados dirigidos a contribuir al desarrollo del Sur haciendo frente a la par, de forma concertada, al origen de problemas que afectan a los países en desarrollo y a los países desarrollados, es uno de los rasgos que caracteriza una cooperación al desarrollo actualizada, que se irá desplegando mediante una progresiva articulación en común de respuestas adaptadas a las nuevas situaciones que en ese contexto cambiante se van produciendo.

3 La nueva agenda de la ayuda al desarrollo Si queremos situar de una manera adecuada los contenidos de la agenda internacional de cooperación al desarrollo, siendo consecuentes con lo anterior, es necesario tener en cuenta que ésta requiere un ámbito de concertación previa entre los socios que participan en la misma. La premisa inicial para que la ayuda al desarrollo pueda hacerse realidad es la convergencia entre los

contenidos de las políticas propias de desarrollo de los socios receptores, es decir, de los países del Sur, y los contenidos de las políticas de cooperación de los donantes, es decir, de los socios del Norte. Es necesaria dicha coincidencia previa para identificar a partir de ella las áreas en las cuales es posible llevar a cabo tareas de cooperación al desarrollo. Esta convergencia, además, es la que permite que cobre todo su sentido la figura de “partenariado” o asociación. El

partenariado

Norte-Sur,

Sur-Norte,

implica

horizontalidad

corresponsabilidad entre ambos. Ni una ni otra serían posibles sin una coincidencia previa sobre dónde se quiere llegar y a través de qué medios se quiere acceder a esos objetivos compartidos. En los últimos años, esta forma de actuación conjunta que constituye la cooperación internacional al desarrollo se está actualizando a través de una serie de criterios vinculados a la llamada nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo, que conforman una parte significativa de la agenda actual de la ayuda. El contenido de las políticas de desarrollo de los países del Sur se deriva de los objetivos que configuran sus respectivas políticas públicas en los diferentes sectores. Éstas se complementan con las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) que, en los países en desarrollo, se han ido incorporando en los últimos años a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), como medios adecuados para su consecución. Las políticas de desarrollo pueden ser llevadas a cabo en cada país del Sur desde los propios Gobiernos centrales, desde los Gobiernos regionales y desde los Gobiernos locales. Existe por tanto un conjunto de políticas públicas de desarrollo que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se ejecutan a diferentes niveles en cada país. Éstas se acompañan a su vez de planteamientos privados de desarrollo emanados de la sociedad civil, que no constituyen políticas públicas propiamente dichas, sino propuestas y modos de actuación mediante los cuales la sociedad civil, organizada a través de sus actores, pone en marcha a su vez mecanismos para alcanzar objetivos de desarrollo en las sociedades del Sur. Ahora bien, en lo que respecta a su polo complementario, las políticas de cooperación internacional de los distintos actores del Norte, éstas suelen presentar unos contenidos bastante más coincidentes entre sí. En ellos 13

concurre la gran mayoría de los actores públicos que impulsan la ayuda, puesto que responden a una doctrina similar originada a partir de las mismas fuentes. Hay cierto consenso entre los donantes a la hora de considerar criterios como la lucha contra la pobreza, la preservación del medio ambiente, la equidad de género, el respeto a los derechos humanos o la promoción de la diversidad cultural como parámetros de actuación básicos en la ayuda al desarrollo. Desde la perspectiva de la necesaria convergencia entre la oferta y la demanda de cooperación, es decir, entre los dos polos que permiten que exista cooperación al desarrollo (el socio receptor y el socio donante), podemos decir que, en términos generales, la cooperación ha de estar al servicio del desarrollo, esto es, que la oferta de cooperación desde el Norte ha de tratar de articularse en función de la demanda de cooperación hecha desde el Sur para facilitar el desarrollo. Lo relevante es el proceso de desarrollo, el cual es multidimensional, dado que abarca diferentes dimensiones de la realidad, y ha de ser incluyente, puesto que ha de incorporar a los diferentes actores públicos y privados en un proceso que abarca a las sociedades del Sur en su conjunto. La ayuda internacional es un medio al servicio del proceso de desarrollo, como pueden llegar a serlo el comercio internacional, las migraciones u otros ámbitos de actuación internacional (véase la Figura 6), pero que a diferencia de éstos tiene como su objetivo declarado el propio desarrollo del Sur. Como es bien sabido, hay diferentes factores, además de la ayuda, que contribuyen en mayor o menor medida a los procesos de desarrollo. Se trata, por tanto, de un medio entre otros, aunque con unas características específicas derivadas de su condición instrumental al servicio de su objetivo declarado: potenciar el desarrollo, lo cual constituye en definitiva su razón de ser. Figura 7. Factores que contribuyen al proceso de desarrollo en el Sur.

Fuente: elaboración propia.

Desde esta perspectiva que acabamos de indicar, si se hiciera un balance de la ayuda al desarrollo de las últimas décadas, la conclusión a la que llegaríamos es que ha traído consigo un conjunto de luces y de sombras. Ha podido comprobarse que la cooperación al desarrollo ha contribuido claramente a la mejora de algunos aspectos del desarrollo en áreas como la salud o la educación, entre otras. No obstante, por variadas causas exógenas y endógenas, la cooperación al desarrollo, hasta el momento, no ha logrado alcanzar plenamente los objetivos que pretendía, habiéndose puesto de manifiesto una serie de carencias que demuestran que no ha resultado del todo adecuada para lograr el desarrollo humano que persigue, ya que su impacto ha sido limitado e incompleto. Al margen de factores externos que han condicionado la eficacia de la cooperación en su conjunto, el estudio de las causas de esta insuficiencia, según los análisis y evaluaciones realizados en los últimos años, ha dado lugar a dos percepciones diferentes, cada una de las cuales ha puesto el acento en unos u otros elementos.

Una de estas percepciones considera que las causas principales de las insuficiencias de la cooperación se encuentran en el Sur, dado que las políticas e instituciones de los países receptores son, en muchos casos, inadecuadas y poco eficientes. Bajo este punto de vista, si las políticas de desarrollo son inadecuadas y las instituciones de los países receptores son frágiles, por mucho esfuerzo que se pretenda hacer desde la ayuda al desarrollo, ésta no caerá en un terreno idóneo para poder dar sus frutos. A partir de lo cual, como lógica consecuencia, se reforzaría el concepto de “condicionalidad”, que implica que la cooperación se deberá llevar a efecto cuando existan ciertos requisitos o situaciones que se estimen adecuados para que pueda ser bien aprovechada. De ahí que sólo se debería prestar ayuda al desarrollo cuando existan condiciones políticas, económicas o de otro tipo, que permitan creer que la ayuda va a caer en un terreno suficientemente apto para alcanzar los resultados pretendidos.

Figura 8. Insuficiencias de la ayuda y posibles formas de evitarlas.

Fuente: elaboración propia.

Sin embargo, existe otra percepción que interpreta, por el contrario, que las causas de la ineficacia de la ayuda no se encuentran básicamente en el Sur, sino principalmente en el Norte. Desde esa perspectiva, se estima que si la ayuda no ha conseguido un impacto mayor, ha sido porque la cooperación ha sido escasa y sobre todo porque se ha hecho de un modo funcional a los donantes. Es decir, no se ha llevado a efecto la cooperación que necesitaba el Sur -la cooperación adecuada para apoyar los procesos de desarrollo-, sino la que convenía más al Norte, a los intereses de los donantes. Y, así como en el caso anterior el concepto de condicionalidad era la consecuencia lógica de la conclusión alcanzada, en este caso conceptos como la “apropiación”, el “alineamiento“ o la “armonización” son también consecuencia de entender que la insuficiencia de la cooperación ha venido dada porque se ha realizado una cooperación que sobre todo ha sido concebida y aplicada de acuerdo a los intereses inmediatos de los actores del Norte. Muy probablemente, ambas percepciones son en parte ciertas, aunque una ponga el énfasis en determinados aspectos y otra en otros. Podríamos

decir que en los últimos tiempos ha tenido más influencia en la doctrina la segunda de estas perspectivas, la cual ha impregnado en mayor medida la valoración actual de la cooperación al desarrollo y ha contribuido de manera relevante a promover la nueva arquitectura de la cooperación, que en gran parte se basa en consideraciones inspiradas en esta segunda percepción. Todo ello nos está llevando en los últimos años a modificaciones en la cooperación al desarrollo en la medida en que se pretende ir incluyendo conceptos y formas de actuación que faciliten su recomposición con el fin de hacerla más eficaz a partir de determinadas formas de entenderla. Y precisamente en este proceso es en el que nos encontramos actualmente. Por ello, en los últimos años estamos asistiendo a una reorientación progresiva de algunos de los conceptos, enfoques y políticas que inspiran la cooperación, así como a una revisión de los instrumentos que se emplean para conseguir una cooperación más eficaz. A todo esto es a lo que, como ya se ha indicado, se ha venido a llamar la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo, un proceso aún abierto que se va enriqueciendo progresivamente a medida que se va diseñando y construyendo. Podemos distinguir dos dimensiones en la nueva arquitectura de la cooperación: una dimensión política de fondo, que es la más relevante, y una dimensión técnico-instrumental al servicio de la primera. La suma de ambas implica, en primer lugar, una redistribución del poder: supone repartir de otro modo la capacidad de decisión en el ámbito de la cooperación a través de nuevos criterios de actuación. Se pretendería con ello, en principio, dar más poder al Sur (a los socios receptores) para que la cooperación se adapte mejor a sus objetivos de desarrollo. Esto trae consigo a su vez una nueva distribución entre los actores de dicha capacidad de decisión. No obstante, esta distribución, por el momento y a partir de ciertas interpretaciones de algunos de los conceptos recién incorporados, parecería estar potenciando en la práctica no tanto la capacidad de decisión de las sociedades del Sur en su conjunto, sino más bien la de determinados actores del Sur en detrimento de otros también del Sur, aunque peor situados en ese marco conceptual y político. Por otra parte, la nueva arquitectura trae consigo la introducción de nuevos instrumentos y una revisión de los actuales para mejorar y adaptar los que siguen siendo útiles y sustituir aquellos que hayan perdido su razón de ser. 18

Finalmente, implica enfoques técnicos y de gestión, en parte innovadores, que pretenden llevar a la práctica los contenidos de las nuevas orientaciones de la ayuda al desarrollo. Cuadro 1. Implicaciones de la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo. 9

Redistribución del poder.

Reestructuración de la capacidad de decisión entre actores.

Nuevos criterios de actuación.

Introducción de nuevos instrumentos y revisión de los actuales.

Enfoques técnicos y de gestión novedosos.

Si intentáramos exponer, de forma sintética, la configuración de esta nueva arquitectura, podríamos decir que está compuesta por un conjunto de criterios y orientaciones derivados de determinados acuerdos internacionales en el ámbito del desarrollo. En primer lugar, se basa en los ODM como compromiso de diferentes actores del Sur y del Norte, públicos y privados, con unas metas extensamente difundidas para el año 2015. Al servicio de estos ODM se encuentran las ERP, que deben estar diseñadas y articuladas en los diferentes países en desarrollo para que contribuyan activamente a que esos objetivos puedan ser alcanzados. En lo que respecta a los donantes, existe el compromiso -y éste constituiría otro de los elementos que configura la nueva arquitectura- de hacer posible un aumento cuantitativo y una mejora cualitativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), lo cual se va concretando mediante un conjunto de acuerdos internacionales que se han ido adoptando en los últimos años.

Cuadro 2. Lineamientos generales para alcanzar los ODM. → Estrategias Nacionales de Desarrollo (END). → Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP). → Aumento cuantitativo y cualitativo de AOD.

Consenso de Monterrey (2002).

Declaración de Roma (2003).

Memorándum de Marrakech (2004).

Declaración de París (2005).

Programa de Acción de Accra (2008).

Los acuerdos más representativos, complementarios de la Declaración del Milenio, han sido hasta el momento los siguientes: el Consenso de Monterrey en el año 2002, alcanzado en la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo; la Declaración de Roma en el año 2003, adoptada en el 1er Foro de Alto Nivel sobre Armonización; posteriormente, en el año 2004, el Memorándum de Marrakech, acordado en la 2ª Mesa Redonda sobre Gestión Orientada a Resultados; más adelante la Declaración de París, suscrita en el 2º Foro de Alto Nivel sobre Calidad de la Ayuda a la que nos referiremos más detenidamente a continuación; y muy recientemente el llamado Programa de Acción de Accra, consensuado en el 3er Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo.

4 Significado de la Declaración de París La Declaración de París, que resulta hasta el momento la más relevante de todas, concreta los cinco criterios que constituyen el núcleo principal de la nueva arquitectura. En su mayoría, estos criterios no son nuevos; se han precisado y potenciado en París, pero en alguna medida ya existían con anterioridad. Dichos criterios están, en cierto modo, vinculados entre sí como

eslabones encadenados para facilitar un proceso de actuación conjunta NorteSur, de tal modo que cada uno tiene en cuenta el anterior y facilita el siguiente. A continuación, vamos a hacer una breve referencia a los mismos: Figura 9. Esquema piramidal de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda.

•

El primero es la apropiación, la cual supone el protagonismo de los socios receptores. Implica que en ese tándem de desarrollo y cooperación sea el desarrollo, es decir, el país receptor, el que marque la pauta, y que por tanto la ayuda responda en lo posible a las necesidades de aquél y sea la que desde el Sur se considere como la más adecuada para contribuir a los objetivos de desarrollo decididos por el país receptor.

•

De modo consecuente con la apropiación se deriva el criterio de alineamiento o alineación, que implica que ha de articularse la convergencia de los donantes con los socios receptores para que los primeros pongan al servicio de los segundos sus políticas de ayuda. Es

decir, que es necesario que la política de cooperación se alinee con las políticas de desarrollo, que se adapten los contenidos de la ayuda internacional al proceso de desarrollo que se lleva a cabo en el país del Sur, puesto que la finalidad que se persigue con la ayuda es contribuir precisamente a ese proceso. •

Como consecuencia de los dos criterios anteriores, el tercer criterio es el de armonización, que implica que los diferentes donantes acuerden entre sí la contribución de cada uno de ellos al proceso de desarrollo concertando sus respectivas cooperaciones internacionales. Por tanto, la armonización habrá de llevarse a efecto coordinándose entre sí los donantes y tratando de ser complementarios en los aportes que realice cada uno en relación con los demás. En ese sentido la armonización, que implica a su vez la coordinación, puede estar a cargo, según los casos, de uno de los socios donantes que coordine a los demás o, preferentemente, del propio país receptor.

•

Los anteriores criterios llevan a su vez a procurar una gestión orientada a los resultados, es decir, basada no tanto en lo que se gasta o en lo que se ejecuta, sino en lo que se está efectivamente logrando. Lo que justifica y legitima la ayuda al desarrollo son, sobre todo, los resultados de desarrollo que ésta consigue en el país del Sur. Los mecanismos de cooperación al desarrollo, al no ser fines en sí mismos sino medios al servicio de un proceso que deben fortalecer y potenciar, han de poder tener la agilidad suficiente para llevar a cabo sus tareas teniendo bien claros

los

objetivos

desarrollo

los

que

contribuyen

concentrándose en los resultados que se obtienen más que en las atribuciones que para ello puedan recibirse. •

Y esto traería como consecuencia, a su vez, el último de estos cinco criterios: la mutua responsabilidad, responsabilidad compartida o corresponsabilidad. En la medida en que se trata de tareas que han de realizarse desde el concepto de partenariado, requiriendo para ello aportaciones y actuaciones del donante y del receptor, no de forma separada sino de manera conjunta, los éxitos o los fracasos que se alcancen serán atribuibles por tanto a ese conjunto compuesto por el socio donante y por el socio receptor. 22

Ahora bien, la Declaración de París, a pesar de ser un avance innegable, ha traído consigo algunos aspectos que requieren ser analizados y probablemente revisados, completados y enriquecidos. En ningún caso es la mejor actitud dar por buena la Declaración de París de una forma acrítica y repetir como si de un catecismo se tratara los cinco criterios anteriores. Los diferentes conceptos a los que acabamos de referirnos pueden suscitar algunas dudas. El criterio de apropiación puede conducirnos a las siguientes preguntas: ¿quién se “apropia” en realidad?, ¿a quién corresponde llevar a cabo dicha apropiación?, ¿corresponde a los Gobiernos centrales de los países del Sur, como podría deducirse de cierta interpretación de la Declaración de París, o por el contrario la apropiación corresponde a las sociedades del Sur en su conjunto? Parece evidente que si el proceso de desarrollo es incluyente debe abarcar al conjunto de las sociedades y a sus instituciones políticas representativas y no sólo al poder ejecutivo central. Por ello, parece obvio que la apropiación corresponde básicamente a la ciudadanía y debe hacerse desde el conjunto de las sociedades e instituciones del Sur y no sólo desde sus Gobiernos centrales, aunque sean éstos los principales gestores de las políticas estatales de desarrollo y de las ERP. Por tanto, han de tener también un papel protagonista los Gobiernos regionales y municipales, y debe tenerlo también la sociedad civil, pues en caso contrario con ello se estaría contribuyendo a reforzar procesos de centralización a contracorriente de tendencias políticas más democratizadoras y eficaces. Resultaría adecuado reforzar la expresión “apropiación democrática e inclusiva” para subrayar que la apropiación ha de ser hecha por el conjunto de instituciones y sectores sociales, en definitiva, por las personas que componen las sociedades de los países del Sur, por lo que no sería ocioso completar y clarificar todo lo necesario a este respecto de la Declaración de París. En cuanto al concepto de alineamiento, hay que ver también de qué manera se interpreta y se lleva finalmente a efecto, ya que aunque la pauta inicial debe estar marcada por la demanda frente a la oferta, el alineamiento no puede ser una adaptación total de las políticas de cooperación a las políticas de desarrollo. Aquéllas son también políticas públicas, tan legítimas como estas últimas, y responden a la voluntad de unas sociedades, las del Norte, a partir 23

de determinados valores que se concretan a través de criterios políticos y técnicos. Habrá por tanto que entender el alineamiento a partir de la horizontalidad,

una

coincidencia

planteamientos

una

corresponsabilidad real, donde tanto el socio receptor como el donante deben ser fieles en todo momento a los valores inspiradores y a los contenidos concretos de sus respectivas políticas públicas. Figura 10. Convergencia de las políticas de cooperación del Norte con las políticas de desarrollo del Sur.

Fuente: elaboración propia basada en materiales de Bossuyt, J. (2008).

Y en lo que respecta a la armonización, también sería útil poder despejar ciertas dudas en relación a cómo se lleva a la práctica. Si la armonización se lleva a cabo a través de una coordinación realizada por el propio socio del Sur, deberíamos estar seguros de que cuenta siempre con los mecanismos y con las estructuras adecuadas en el país receptor para poder llevar a buen término la tarea no precisamente fácil que implica coordinar a los diferentes donantes. Existen, por tanto, interrogantes que podemos y debemos formularnos. En la reciente reunión de Accra, y a través del Programa de Acción elaborado

en ese Foro, se ha intentado concretar, entre otras, algunas respuestas que se refieren a los aspectos mencionados. Ahora bien, de la lectura del Programa de Acción de Accra parece desprenderse que algunos de sus puntos han sido redactados más buscando un compromiso entre diferentes actores con distintas percepciones e intereses que han participado o han acompañado esta conferencia, que tratando de responder claramente a algunas de las dudas suscitadas por la Declaración de París. Por ello, aunque en conjunto pueda valorarse Accra de manera positiva, tal vez no haya llegado a responder suficientemente a algunas de las expectativas generadas.

5 Accra ¿un pequeño paso adelante? En términos generales, el Programa de Acción de Accra considera, en primer lugar, que la Declaración de París está siendo positiva y está suponiendo un impulso para llevar a cabo las modificaciones que la cooperación al desarrollo necesita. Estima también que, gracias a ésta, ha habido un conjunto de países en desarrollo que han mejorado la gestión de fondos públicos y su gestión en general. Y, respecto a los donantes, considera que se ha avanzado también en hacer más eficiente la coordinación que están llevando a cabo a nivel nacional. No obstante, reconoce claramente que el ritmo está siendo lento y que los avances, aunque han existido, son limitados. Tratando de resumir algunos de los aspectos más significativos del Programa de Acción de Accra, podríamos decir que para identificar de modo más preciso las necesidades y actuaciones en el país receptor, considera necesario ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional, fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los países receptores, y utilizar de manera habitual los sistemas de los países del Sur en la medida en que sea posible. Por otra parte, además de fortalecer al país receptor en los aspectos que acabamos de mencionar, se pretende construir asociaciones más eficaces que sean también inclusivas para el desarrollo, reducir la fragmentación de la ayuda e intensificar la optimización de sus recursos. Además, anima a incluir a todos los actores involucrados en el proceso, a trabajar desde el comienzo con todos ellos y a profundizar en la

colaboración con las organizaciones de la sociedad civil. Recomienda también adoptar políticas de ayuda para países que se encuentren en situación especialmente adversa. Finalmente, el Programa de Acción contempla el logro de los resultados en términos de desarrollo y de rendición de cuentas. Para ello, plantea concentrarse en lograr resultados que puedan ser presentados y aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con dichos resultados. También propugna cambiar el carácter de la condicionalidad para potenciar la identificación del país y aumentar la previsibilidad de los flujos de ayuda, como desde hace algún tiempo se viene planteando.

Cuadro 3. Resumen de los principales aspectos del Programa de Acción de Accra.

1. Fortalecimiento de la identificación del país respecto del desarrollo: •

Ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional.

•

Fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los países receptores.

•

Fortalecer y utilizar los sistemas de los países receptores tanto como sea posible.

2. Construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo: •

Reducir la costosa fragmentación de la ayuda.

•

Intensificar la optimización de los recursos de la ayuda.

•

Aceptar a todos los actores involucrados en el desarrollo y trabajar con todos ellos.

•

Profundizar la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil.

•

Adaptar políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil.

3. Logro de resultados en términos de desarrollo y su rendición de cuentas: •

Centrar los esfuerzos en lograr resultados.

•

Aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con los resultados.

•

Cambiar el carácter de la condicionalidad para respaldar la identificación del país.

•

Aumentar la previsibilidad a medio plazo de los flujos de ayuda.

Si realizamos un balance provisional -aunque quizá resulte algo prematuro- de lo que ha aportado el Programa de Acción de Accra, podríamos destacar los siguientes aspectos:

•

En primer lugar, resulta un aporte positivo mencionar que los Gobiernos colaborarán con los parlamentos y Gobiernos locales. Ahora bien, manifestar esto y no concretarlo de un modo más preciso no deja de ser una declaración, sin duda pertinente, pero insuficiente si no se determinan mecanismos concretos para llevarla a efecto. Algo similar podríamos decir de otro de los acuerdos recogidos en el Programa de Acción, donde se menciona que “los donantes respaldarán aumentar la capacidad de todos los actores”. Resulta adecuado como declaración, pero habrá que ver a través de qué decisiones y medidas concretas los donantes respaldan finalmente ese aumento de capacidad de todos los actores, especialmente de la sociedad civil o de los Gobiernos regionales o locales, a los que hasta el momento no se ha otorgado un papel precisamente destacado ni en París ni en Accra.

•

Una aportación relevante del Programa de Acción de Accra es la relativa al fortalecimiento y utilización de los sistemas de los propios países del Sur, puesto que prevé que la cooperación utilice los sistemas nacionales del socio receptor como primera opción, lo cual resulta un acuerdo importante ya que, en contraste con otros puntos anteriormente mencionados, se declara que en caso de que alguno de los donantes no los utilice, tiene que indicar de manera expresa por qué no lo hace y justificar dicha decisión, la cual, por otro lado, será revisada periódicamente. Con ello se establecen mecanismos concretos para que la utilización por los donantes de los sistemas nacionales del socio receptor se vaya haciendo realidad. De manera complementaria, se llegó a un compromiso en cuanto a que los donantes contribuirán a fortalecer los sistemas nacionales apoyando el fortalecimiento institucional de dichos países, de modo que, en el menor tiempo posible, los sistemas nacionales puedan convertirse en la primera opción real de la ayuda al desarrollo. Si esto se consigue en un plazo relativamente breve, podremos decir que ha sido una aportación oportuna que habrá supuesto un gran avance en la 27

simplificación y armonización de los procedimientos de la cooperación al desarrollo. •

Otro aspecto significativo es el relativo a la condicionalidad, ya que en Accra se ha limitado de manera clara la discrecionalidad de la misma. En el Programa de Acción se declara que sólo puede

plantearse

conjunto

reducido

condiciones

mutuamente acordadas, es decir, que éstas han de ser fruto de un acuerdo entre socios receptores y donantes. De este modo, la condicionalidad se limita de una manera clara, ya que debe referirse a un conjunto de condiciones reducido, y éstas deberán estar basadas en las Estrategias Nacionales de Desarrollo (END) y no en otros criterios diferentes, y deberán ser consensuadas entre el receptor y el donante. Por tanto, sin considerar la condicionalidad como negativa en sí misma en todos los casos, vemos aquí cómo se limitan los aspectos más discutibles que puede presentar, y ésta es sin duda otra significativa aportación de Accra. •

Otro de los aspectos que ha supuesto un avance considerable es el relativo a la previsibilidad. Se ha acordado a este respecto que los donantes suministrarán información oportuna y completa sobre los compromisos anuales y los desembolsos efectivos. Los donantes proporcionarán información sobre los gastos que van a realizar en los próximos tres a cinco años y sobre los planes de ejecución con asignaciones de recursos indicativas. Esto es necesario para que a partir de ahí el socio receptor pueda planificar y programar adecuadamente, así como prever los recursos de que dispondrán sus planes y programas futuros de desarrollo, derivados de los aportes que vayan a hacer los diferentes donantes. De este modo, se facilita la tarea de planificación y puesta en práctica de las políticas de desarrollo, porque permite programarlas teniendo en cuenta los recursos que se van a recibir de la cooperación en un futuro a medio plazo (como ya se ha señalado, de tres a cinco años).

•

También han sido pasos adelante impulsados en Accra la reducción progresiva de la ayuda ligada, la incorporación de la cooperación Sur-Sur y el deseo de apuntar hacia enfoques innovadores de la misma.

Hay, sin embargo, otros aspectos del Programa de Acción que resultan insuficientes, como la “invitación a las organizaciones de la sociedad civil a reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París” dando la “bienvenida a la propuesta realizada por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de que participemos con ellas (…) en un proceso con vistas a promover la eficacia de su propio desarrollo”. Constituye una manifestación por el momento indeterminada que pone de relieve su carencia de contenido real como aportación. La invitación a las OSC a reflexionar resulta ociosa, puesto que éstas pueden reflexionar cuando gusten, y si la invitación es a reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París como modo aparente de involucrarlas en un proceso que les ha querido asignar un papel más bien marginal, se trataría sólo de una expresión genérica de buena voluntad sin mayor contenido real por el momento. En cuanto a la receptividad a participar en un proceso para impulsar su desarrollo, es una declaración de intenciones inicialmente positiva, pero cuya medida vendrá dada por la evolución futura de los acontecimientos. En este sentido, está pendiente un debate más amplio desde la sociedad civil del Sur y del Norte que se traduzca en conclusiones sobre su propio papel en la cooperación al desarrollo, el cual no debiera circunscribirse a cómo puede la sociedad civil aplicar los criterios de París, sino al contenido e interpretación de los propios criterios y a otros posibles criterios que deban ser incorporados al diseño de la nueva arquitectura de la ayuda. De este modo, la sociedad civil, los diversos sectores sociales organizados, los actores públicos descentralizados o las universidades y centros de investigación no sólo proporcionarían valor agregado al desarrollo, sino que serían, cuando así correspondiera, actores plenos dentro del desarrollo como lo son los Gobiernos o los organismos internacionales, para lo que habrá que diseñar mecanismos concretos que permitan incorporar a la nueva arquitectura los resultados de la reflexión que se invita a realizar. 29

Corresponde, por tanto, a las OSC generar propuestas que puedan ser planteadas con solidez y difundidas por los canales adecuados.

5 Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato Según establece el Programa de Acción, se espera para 2010 cumplir los compromisos asumidos en París y en Accra y para el año siguiente realizar la tercera ronda de seguimiento de las metas de París. ¿Cuáles serían algunos interrogantes respecto a la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo y de cara al futuro inmediato? En cuanto a la comunidad de donantes, cabe preguntarse sobre el compromiso político real que aquélla vaya finalmente a adquirir. Ese compromiso puede concretarse, en primer lugar, en una asignatura pendiente que los países del Norte tienen desde hace bastantes años: la falta de coherencia entre las diferentes políticas que llevan a cabo y que tienen efectos en los países del Sur. Es necesario a ese respecto que las políticas de cooperación al desarrollo y otras políticas (comercial, agrícola, de deuda, de pesca, etc.) que ejecutan los países del Norte no sean contradictorias. Esto no resulta fácil, como cabe suponer, dado que es algo que no puede dirimirse en el ámbito de la cooperación al desarrollo con sus propios valores y criterios, sino que implica acuerdos que han de tomarse a un nivel superior, con frecuencia al máximo nivel de decisión política. A esto se añade que dar una u otra orientación a determinadas políticas públicas que además de incidir en el Sur tengan efectos en las poblaciones del Norte puede tener en muchos casos una influencia significativa en el apoyo o no de determinados sectores sociales a los Gobiernos, en el grado de aceptación de éstos y en los resultados electorales que alcancen. En ese sentido, no siempre es fácil conseguir una mayor coherencia entre las diferentes políticas, pero es un reto pendiente que supone también un termómetro para conocer cuál es el compromiso real de la comunidad de donantes y de cada uno de ellos respecto a la cooperación al desarrollo. Otro aspecto que puede dar una medida del grado de compromiso político real es el impacto que puede llegar a tener la actual crisis económica: ¿de qué modo puede afectar al volumen y la previsibilidad de los flujos de

ayuda?, ¿va a traer consigo recortes en el volumen de la ayuda al desarrollo?, ¿va a suponer una menor previsibilidad de los flujos de ayuda? Parece inevitable que la cooperación al desarrollo se vea afectada por la evolución futura y por la incertidumbre que toda crisis económica trae consigo. Es evidente por tanto que el compromiso político real de los donantes también va a verse claramente expresado a través de las decisiones que en los próximos años se vayan tomando respecto al volumen de la ayuda al desarrollo. Existe otro reto importante que se sitúa, en este caso, en relación con los países receptores. Se trata de ver de qué modo van a poder los diferentes socios receptores -si somos consecuentes en la aplicación de la nueva arquitectura- liderar de forma efectiva la conducción de su proceso de desarrollo, así como de coordinar las diferentes ayudas que vayan a aportar los distintos donantes. Es decir, bajo qué formas van a conseguir países de muy distinto nivel y características liderar su proceso de desarrollo y lograr el adecuado encaje de las diferentes cooperaciones internacionales en el mismo. Eso requiere capacidades instaladas que en algunos casos tal vez vayan a necesitar, a su vez, de aportes de fortalecimiento institucional por parte de países del Norte o de otros países del Sur experimentados en las áreas correspondientes. Las soluciones conjuntas que se acuerden y el acierto con que se articulen mostrarán también la viabilidad real y la solidez de algunas de las orientaciones de la ayuda que actualmente se propugnan. Y en cuanto a los criterios que constituyen el núcleo de la Declaración de París, principalmente respecto a los tres primeros, hay también algunos aspectos que suscitan dudas y plantean interrogantes. En primer lugar, en relación con la apropiación, es conveniente que se alcance una mayor precisión en su interpretación, de forma que no se identifique únicamente con apropiación por parte de los Gobiernos centrales de los países receptores, sino con un proceso democrático e inclusivo, que también ha de tener en cuenta a los demás actores públicos del país receptor y al conjunto de los actores que componen la sociedad civil. En caso de que esto no se consiguiera, o se lograra sólo formalmente, podrían resultar claramente dañadas las expectativas de

nueva

arquitectura,

restándole

credibilidad

favoreciendo

interpretaciones que reforzarían la concentración de poder y la centralización en los países del Sur. 31

Cuadro 4. Aspectos a reforzar en lo relativo a la “apropiación”.

APROPIACIÓN 9

Necesidad de mayor precisión en su interpretación.

Apropiación democrática.

Apropiación inclusiva.

En lo que respecta al alineamiento, para poder aplicarse de modo efectivo requiere una clarificación del proceso de desarrollo por parte del socio receptor. No cabe el alineamiento de las diferentes políticas con las políticas de desarrollo si el proceso de desarrollo no está en cada caso suficientemente claro y explícito. Es evidente que ese es uno de los primeros retos a los que debe dar respuesta el país receptor. Debe clarificar sus políticas de desarrollo y contar con una ERP eficaz que sirva de pauta para que en función de ella se inserten las diversas políticas de ayuda al desarrollo, ha de contar con unos sistemas de información nacionales adecuados y dotados de la suficiente solidez y debe tener una capacidad de gestión como socio receptor acorde con los compromisos que adquiere al protagonizar su relación con la oferta de cooperación. En la medida en que el Sur adquiera un poder mayor y cuente con una capacidad de acción más amplia, esto implica la necesidad de, en todos los casos, estar a la altura del reto que estas nuevas responsabilidades y funciones traen consigo. Cuadro 5. Aspectos a reforzar en lo relativo al “alineamiento”.

ALINEACIÓN 9

Clarificación del proceso de desarrollo del socio receptor.

ERP eficaces.

Sistemas de información nacionales adecuados.

Capacidad de gestión del socio receptor.

El tercer criterio de la Declaración de París, la armonización, está ligado a la coordinación y complementariedad entre los donantes. Se trata no sólo de

ordenar y concertar las diferentes contribuciones sino de determinar, para una adecuada división del trabajo, qué es en lo que cada donante ofrece ventajas comparativas en relación con los demás y de qué manera se aúnan y refuerzan los aportes de cada uno. A este respecto habrá que ir comprobando hasta qué punto algunos actores del Norte están dispuestos a renunciar a parte de su protagonismo. En ocasiones, será adecuada una cooperación más anónima, o con menor visibilidad, potenciando formas de cooperación delegada y renunciando a tener presencia en sectores en los que hasta el momento se han venido realizando tareas, a veces con un desempeño satisfactorio. Por otra parte, si la coordinación de donantes es liderada por el socio receptor, como antes mencionábamos, habrá de ser capaz de gestionarla del modo y al nivel de eficacia que propugna la nueva arquitectura de la ayuda. Esto trae consigo un conjunto de desafíos implícitos a los cuales habrá que ir dando respuesta tanto desde el Sur como desde el Norte. Cuadro 6. Aspectos a reforzar en lo relativo a la “armonización”.

ARMONIZACIÓN 9

Hacia la complementariedad entre donantes.

Cooperación delegada.

Coordinación de donantes liderada por el socio receptor (desafíos implícitos que conlleva).

Uno de los aspectos más positivos de la nueva arquitectura es que se trata de un proceso abierto y que, precisamente por ello, admite ser completado, modificado y reorientado en la medida en que esto sea posible. Es un proceso que nos deja ser, en cierto modo, partícipes directos o indirectos de las decisiones que se puedan ir tomando y por ello resulta estimulante vivirlo como protagonistas o al menos en las primeras filas de espectadores. Aunque tenga aspectos discutibles, al estar construyéndose a lo largo de un amplio periodo de tiempo permite, día a día, extraer conclusiones y aportar nuevas perspectivas, ya que es un proceso en el que hemos de participar todos puesto que a todos nos afecta.

Por tanto, resulta inaplazable construir una visión propia de la nueva arquitectura de la cooperación desde la sociedad civil, así como desde el conjunto de los actores descentralizados, que enriquezca y amplíe las perspectivas y contribuya a una mayor eficacia de la ayuda. Es necesario también profundizar en el análisis, conceptual y político, de los criterios y modalidades de la cooperación que vayan a ser utilizados, de su incidencia práctica y de los diferentes efectos que previsiblemente van a traer consigo en un futuro próximo, teniendo en cuenta para ello el conocimiento acumulado en décadas de experiencia positiva y negativa en cooperación al desarrollo.

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