POBREZA: Conceptos y Medidas

UNIVERSIDAD DE CHILE Instituto de Ciencia Política

Documento de Trabajo N°76

POBREZA: Conceptos y Medidas

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI Universidad de Chile molavarr@uchile.cl

Marzo 2001

Resumen Planteando que la pregunta básica en todo estudio sobre pobreza es quienes son los pobres o cuando una persona puede ser considerada pobre, este trabajo expone diversos enfoques conceptuales y esquemas metodológicos para abordar el tema. El trabajo también presenta el debate surgido entre los enfoques alternativos, y analiza y discute sus alcances.

____________________________ Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Fighting Poverty in Chile”, el cual ha recibido apoyo financiero del Departamento de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile.

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1. PRESENTACION.

Pobreza es un concepto difícil de definir. Por ello, preguntas sobre quiénes son los pobres y/ó cuándo una persona puede ser considerada pobre son cuestiones metodológicas centrales en cualquier estudio sobre pobreza. Asociada a un conjunto de males sociales, el problema central es como definir la pobreza de modo tal de capturar sus dolorosas realidades y, a partir de ello, establecer medidas que indiquen su extensión, profundidad y variación. Ello permitirá monitorear si han ocurrido cambios en la situación de los pobres y, por extensión, concluir si las políticas aplicadas han sido efectivas.

La pobreza no es un tema nuevo. A lo largo de toda la historia de la humanidad se encuentran recurrentes menciones sobre ella. Sin embargo, los análisis más sistemáticos por definir, medir y comprender el fenómeno de la pobreza comienzan en los últimos años del siglo 19. Diversos enfoques conceptuales y metodológicos se han implementado desde entonces con el fin de deducir esquemas de política pública para superarla. El debate ha sido intenso y ha reflejado claramente las complejidades del fenómeno.

La mayoría de los intentos por diferenciar a los pobres de aquellos que no lo son se han centrado en consideraciones económicas – de ingreso o consumo, a saber.

La popularidad que ha alcanzado este enfoque se debe esencialmente a que permite una rápida y fácil identificación de los pobres y, a partir de ello, generar comparaciones entre grupos e intertemporales. Aún así, al interior de este enfoque

2 un primer tema de debate surgió acerca de si la pobreza es absoluta o relativa, es decir si alguien es pobre porque su nivel de bienestar es inferior al de la mayoría o si hay un umbral mínimo de bienestar que de no alcanzarse determina que alguien es pobre.

Aquellos que piensan que el ingreso – o consumo – es un enfoque inadecuado o incompleto

para

identificar

situaciones

de

pobreza

han

planteado

conceptualizaciones alternativas. Para el enfoque de las capacidades y realizaciones el ingreso sería una medida incompleta de la pobreza. Asimismo, según el enfoque de la exclusión social la pobreza se manifestaría en la falta de acceso al nivel de vida y bienestar considerado como aceptable para una determinada sociedad. En otros casos, las conceptualizaciones alternativas han asumido cierta complementariedad con el enfoque basado en ingreso o consumo.

Por ejemplo, el enfoque de las necesidades básicas parte identificando ciertas necesidades que serían esenciales para la subsistencia, luego define umbrales mínimos de satisfacción y, finalmente, combinando una medición basada en necesidades básicas insatisfechas, con medidas basadas en ingreso, llega

a

proponer un enfoque que llama “método integrado”.

Para el enfoque de ingresos la cuestión es si los enfoques alternativos efectivamente identifican pobreza. Todo ello ha generado un intenso e interesante debate que, en lo esencial, estas líneas intentan recoger.

3 En lo que sigue este trabajo presenta los enfoques recién aludidos, reseña lo central del debate y analiza sus fortalezas. Las secciones que siguen presentan la evolución conceptual ocurrida en torno a la pobreza, los principales métodos de medición y, finalmente, se ofrecen las conclusiones centrales del análisis.

2. DEFINICIONES EN EVOLUCION.

La mayoría de los intentos por definir y medir la pobreza se han centrado en consideraciones económicas, específicamente en el ingreso o consumo. A estas variables se han ido agregando otras, dando con ello origen a diversos enfoques conceptuales y medidas de pobreza.

a) Línea de Pobreza Absoluta.

Benjamin Rowntree es considerado un pionero en los estudios de pobreza. A partir de sus estudios sobre pobreza en la ciudad de York en Inglaterra hacia fines del siglo 19, llegó a definir que una familia esta en situación de pobreza “cuando los ingresos totales son insuficientes para obtener lo mínimo necesario para la subsistencia”. Lo mínimo necesario hacía referencia a alimento, vestuario, habitación, calefacción, combustible y utensilios para cocinar y lavar, todo comprado a los precios más bajos y en las mínimas cantidades necesarias para asegurar la subsistencia física exclusivamente (George y Lawson, 1980). Con este método, Rowntree concluyó que quince chelines era el ingreso mínimo semanal que una familia de seis necesitaba para satisfacer sólo las necesidades alimentarias. Si se agregaban las restantes necesidades señaladas, el

4 presupuesto mínimo semanal de esa familia era entonces de veintiséis chelines, lo que implicaba que el 10% de la población de York era pobre en la época (Kanbur y Squire, 1999).

De acuerdo a esta metodología habría un umbral, determinado por un ingreso mínimo, bajo el cual las personas son consideradas pobres. Es decir, ese ingreso mínimo sería la línea divisoria que permitiría clasificar a la población entre pobres y no pobres. Adicionalmente, dado que este enfoque se centra en el presupuesto mínimo necesario para la mínima mantención física y salud (bajo lo cual ya habría compromiso de ambas) ha sido considerado como una medida de subsistencia y por esa vía de pobreza absoluta.

b) Línea de Pobreza Relativa.

Como reacción a esta aproximación, surgió más tarde un enfoque que ve a la pobreza en términos relativos. Se basa en la idea que las necesidades no son fisiológicamente establecidas sino que culturalmente determinadas.

Peter

Townsend (1979, citado en: Sen, 1984), el más conocido exponente de este enfoque, señala que “cualquier conceptualización rigurosa de la determinación social de las necesidades disuelve la idea de necesidades absolutas, que ellas están constantemente adaptándose a los cambios que se producen en la sociedad y que, en consecuencia, ellas son relativas a un tiempo y a un lugar concreto”.

5 c) Pobreza Absoluta versus Pobreza Relativa.

El enfoque absoluto de pobreza es esencialmente usado en los países subdesarrollados y en aquellas zonas del mundo donde la pobreza y la carencia extrema afecta a grandes segmentos de la población. En cambio, los países que han logrado mejores niveles de desarrollo se han crecientemente volcado hacia un enfoque relativo de la pobreza. En estos países, en la medida que han ido superando niveles de subsistencia física mínima, sus preocupaciones se han ido centrando en temas como la distribución del ingreso, oportunidades y alcanzar niveles de calidad de vida socialmente aceptables para todos y cada uno de los ciudadanos.

En esta discusión teórica de la pobreza absoluta versus la pobreza relativa, Amartya Sen ha hecho interesantes aportes. En “Poverty and Famines” (1981) señala que “hay un núcleo irreductible de privación absoluta en la idea de pobreza, que se traduce en manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y penuria visible en un diagnóstico de la pobreza sin tener que indagar primero en un panorama relativo. Consecuentemente, la idea de pobreza relativa complementa y no suplanta el enfoque absolutista de la pobreza”. Más tarde Sen (1984) señalaría que a la discusión le ha faltado claridad toda vez que el contraste entre los rasgos absolutos y relativos de la pobreza ha sido confuso. Esta confusión partiría del modo en que se determinan los niveles de vida absolutos. Para él, la pobreza es primeramente un fenómeno absoluto, pero que se expresa en términos relativos en referencia a los recursos. Argumenta que la carencia absoluta en términos de

6 las capacidades de una persona se relaciona con su carencia relativa de bienes, ingresos y recursos.

Dos hechos son centrales en su visión. Primero, que lo absoluto de una necesidad no es lo mismo que mantenerla fija en el tiempo. Incluso, bajo el enfoque de pobreza absoluta, la línea de la pobreza se determina en función de algunas variables y no hay ninguna razón para pensar que esas variables no puedan cambiar en el tiempo. Segundo, que hay una diferencia entre lograr relativamente menos que otros y lograr absolutamente menos por enfrentar más carencias que otros. El hecho que una persona tenga un menor estándar de vida respecto de otro es una prueba de desigualdad, pero, por sí mismo, no es una prueba de pobreza, a menos que tengamos más información acerca de las necesidades que esa persona ha satisfecho o no. En consecuencia, habría un irreductible núcleo absolutista en la idea de pobreza. Si en una sociedad hay un cierto número de ciudadanos que no satisface sus necesidades alimentarias o hay hambre, entonces en esa sociedad hay pobreza, independiente de sus grados de desigualdad.

Sen concluye que la pobreza es una noción absoluta en el espacio de las capacidades, pero que muy a menudo toma una forma relativa en el espacio de los bienes. Es decir, mientras las carencias son absolutas, del modo como, por ejemplo, la necesidad de alimentación lo es, la forma concreta de resolverla variará dependiendo del tiempo y lugar que se trate. El modo como se resuelven las necesidades de alimento es distinto en la India respecto de Chile, tanto desde

7 un punto de vista de los satisfactores de esa necesidad, como de los recursos que se necesitan para ello (lo que depende del nivel de precios relativos de los dos países). Así, también, el modo de satisfacer esa necesidad variará a través del tiempo, no obstante que la necesidad en sí misma persiste.

Aunque el desarrollo conceptual de Sen apuntara más tarde a enfocar la pobreza desde una perspectiva de las “capacidades y realizaciones”, la idea que la pobreza es absoluta en término de carencias y necesidades, pero que toma una forma relativa en el espacio de los bienes, tiene importantes consecuencias prácticas sobre todo al momento de efectuar comparaciones.

d) Necesidades Básicas.

Un enfoque alternativo al de líneas de pobreza – absoluta o relativa – es el de las Necesidades Básicas. Este enfoque surge con una crítica al enfoque de la pobreza basado en ingreso o consumo. Boltvinik (1990) plantea que las líneas de pobreza asumen que la satisfacción de necesidades depende sólo del ingreso, siendo que en realidad éste es sólo una de las variables que determinan la satisfacción. Las otras serían derechos de acceso a bienes y servicios gubernamentales; propiedad de activos o patrimonio básico acumulado; tiempo disponible para la educación, el descanso, la recreación y el trabajo del hogar; y activos no básicos. De acuerdo a Boltvinik, habría sustitución entre algunas variables: por ejemplo, con un mayor ingreso se podrían sustituir algunos derechos de acceso, atendiendo necesidades de educación y salud privadamente.

8 Una segunda línea de crítica apunta al hecho que las líneas de pobreza no tomaría en cuenta la situación específica de satisfacción o insatisfacción de las necesidades básicas, sino que apuntaría a una cuestión más bien indirecta de satisfacción potencial de las necesidades básicas a través de la disponibilidad de cierto ingreso. “Una persona podría tener todas sus necesidades insatisfechas y aún no ser considerado como pobre si su ingreso estuviera por arriba de la línea de pobreza” (Boltvinik, 1990).

Para este enfoque “la pobreza es un concepto que da cuenta de una situación en la que las personas no pueden satisfacer una o más necesidades básicas y tampoco pueden participar plenamente en la sociedad”. Sería en consecuencia un fenómeno multifacético que no podría ser representado por un único indicador (Carrasco, Martínez y Vial, 1997). Hay, en consecuencia, un cierto conjunto de necesidades básicas, satisfactores y un cierto umbral mínimo de satisfacción bajo el cual habría insatisfacción y, por lo tanto, pobreza (Boltvinik, 1990).

El enfoque de las necesidades básicas ha dado origen al método de medición de la pobreza de las “Necesidades Básicas Insatisfechas”. Este método define como pobres a toda la población que tiene una o más necesidades insatisfechas y los clasifica en diversas categorías de pobreza según la carencia o tipo de necesidad insatisfecha. Este enfoque también ha estado asociado a los “Mapas de Pobreza” en América Latina. La construcción de estos mapas ha analizado la situación del hogar usando indicadores preferentemente asociados a la vivienda. El tipo de indicadores normalmente empleados son los siguientes: hacinamiento; materiales

9 usados en la construcción de la vivienda; abastecimiento de agua; disponibilidad de servicios sanitarios; asistencia de los menores a la escuela primaria; escolaridad y actividad económica del jefe de hogar (Boltvinik, 1990). En Chile también se ha usado un indicador acerca del equipamiento del hogar y disponibilidad de bienes durables como TV, refrigerador, radio y similares.

No obstante que los enfoques de líneas de pobreza y de necesidades básicas parten de conceptos diferentes de pobreza y dan origen a métodos de medición diferentes, en América Latina no se les ha visto como enfoques dicotómicos sino más bien como métodos complementarios. Boltvinik (1990) señala que “esto es así por el énfasis que el método de LP pone sobre el consumo privado corriente y el de NBI sobre la inversión (pública y privada) y el consumo público”. De esta manera, el cruce de resultados de ambos métodos da origen a cuatro realidades, tres de las cuales corresponden a diversas situaciones de pobreza. Para Boltvinik (1990) “la población pobre resulta de la unión de los conjuntos de pobres detectados por ambos métodos y no su intersección”.

e) Capacidades y Realizaciones.

Amartya Sen ha inspirado un enfoque alternativo de pobreza, que ha sido conocido como de “capacidades y realizaciones”. Parte con una crítica a los enfoques de pobreza basados en medidas de ingreso. Aunque estos enfoques son muy populares, pues generan oportunidades para medir la pobreza y, a partir de ello, establecer programas focalizados, producen una visión y medida incompleta de la pobreza. Para Sen, el ingreso es un medio y no un fin como, según él, lo

10 asumirían las perspectivas de la pobreza basadas en el ingreso. Lo verdaderamente importante en relación al ingreso es la oportunidad de convertirlo en capacidades de funcionamiento social, pero ellas dependen de una variedad de circunstancias personales (incluyendo edad, género, disposición a la enfermedad e invalidez) y del medio social que rodea a la persona (incluyendo características epidemiológicas, medioambiente físico y social, servicios públicos de educación y salud, entre otros) (Sen, 1995).

Sen también ha criticado al enfoque de las necesidades básicas porque reduciría la pobreza a la disponibilidad de bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades identificadas como básicas, cuando en realidad estos bienes y servicios serían medios y no fines. Para Sen lo central en el fenómeno de la pobreza es que los pobres presentan inadecuadas capacidades para desarrollarse y, en último término, para transformar esos medios en fines.

Según Sen, la pobreza es la carencia de capacidades. La pobreza en este enfoque sería esencialmente “la falla o carencia de algunas capacidades básicas para funcionar o lograr ciertas realizaciones – una persona que carece de la oportunidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de realizaciones. Las realizaciones relevantes para este análisis pueden variar desde los básicamente físicos, como estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser saludable, hasta las más complejas realizaciones sociales como participar en la vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en público sin avergonzarse, por ejemplo” (Sen, 1995). Según Sen, las capacidades son intrínsecamente

11 importantes mientras que el ingreso es sólo instrumentalmente significativo; el bajo ingreso no es la única influencia sobre la carencia de capacidades; y, además el impacto del ingreso sobre las capacidades varía dependiendo de la comunidad, familia y persona (Kanbur & Squire, 1999). La pobreza se traduciría en la falta de oportunidades reales para tener un adecuado mínimo nivel de vida (Sen, 1995). El enfoque de “capacidades y realizaciones” de Sen ha inspirado el “Índice de Pobreza Humana” construido por el PNUD.

f) Exclusión Social.

Otro enfoque que ha alcanzado popularidad en el último tiempo es el de la “Exclusión Social”, promovido por el Instituto Internacional de Estudios Laborales de la Organización Internacional del Trabajo. La idea básica de este enfoque es que la pobreza corresponde a la falta de recursos requeridos para participar en la vida social y disfrutar del nivel de vida que es ampliamente aceptado en la sociedad.

Este enfoque se centra en el desigual acceso a los servicios esenciales y en la falta o dificultades de acceso de los pobres a esos servicios. Las estrategias de superación de la pobreza, por tanto, deben enfatizar la provisión de servicios básicos, como salud y educación. Ello permitirá acrecentar el capital humano, físico (vivienda, por ejemplo) y social. Desde un punto de vista político, un mejor acceso a los servicios básicos sería una precondición para lograr una mayor cohesión social, toda vez que un segmento antes excluido estaría en condiciones

12 de tener una mayor participación social y disfrutar del nivel de vida que es común en esa sociedad.

g) A Modo de Síntesis.

Diversas críticas han surgido a los enfoques que identifican la pobreza a partir de la carencia de ingresos. Esas críticas han llamado la atención de situaciones que, aparte del tema del ingreso, también están presentes en el fenómeno de la pobreza. Sen, en su enfoque de las capacidades y realizaciones, pone el énfasis en el analfabetismo, educación, enfermedad y longevidad. El enfoque de las necesidades básicas también toma como antecedente relevante para constatar que un hogar está en estado de pobreza la educación del jefe de hogar, a lo que agrega otros indicadores, como la ocupación, disponibilidad de agua potable, sistema de eliminación de excretas, electricidad, disponibilidad de bienes materiales y vivienda. Los mapas de pobreza, construidos en base a la metodología de las necesidades básicas, han enfatizado los indicadores relacionados con la calidad de la vivienda. Otros enfoques han llamado la atención acerca de la falta de acceso a servicios esenciales y el estado de exclusión en que vivirían los pobres.

El gran mérito de todos estos enfoques es haber llamado la atención acerca de la existencia de un conjunto de realidades que se presentan en aquello que llamamos pobreza. Ello lleva a definir políticas del Estado hacia la pobreza que consideren la existencia de esas diversas realidades y no solamente la carencia de ingresos. Dicho de otro modo la mera elevación de ingresos de una familia que

13 consideramos pobre no es suficiente para que ella abandone la pobreza. Aunque parece haber cierto consenso acerca de este punto hoy, el punto sigue siendo ¿Quién es pobre? ó ¿Cuándo una familia puede ser considera pobre?. Este punto es de vital importancia porque el enfoque que se adopte determinará el tipo de medición que se establezca y el tipo de políticas que finalmente se implementen.

Aunque es evidente que quienes sufren enfermedad o presentan menores niveles de escolaridad enfrentan carencias, no se sigue automáticamente de eso que todos los enfermos sean pobres o que todos los que están bajo el nivel de escolaridad

promedio

sean

también

pobres.

Por

otro

lado,

diversas

investigaciones han demostrado que la carencia de ingresos esta altamente correlacionada con carencias en los ámbitos a que normalmente se refieren los enfoques alternativos. Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial, sobre la pobreza en Kenia entre 1982 y 1992, descubrió que los hijos de familias cuyo ingreso se ubicaba bajo la línea de la pobreza tenían menor escolaridad, tenían una probabilidad más alta de ser desnutridos, una más baja probabilidad de estar vacunados y una mayor probabilidad de mortalidad infantil (World Bank, 1996 a).

Un estudio sobre pobreza en Nigeria entre 1985 y 1992, hecho por el Banco Mundial (World Bank, 1996 b), reportó que las personas de más bajo ingreso eran los que presentaban menores niveles de educación y que la calidad de los servicios de salud y educación a los que ellos podían acceder era tan baja, que consideraban que ni siquiera valía la pena solicitar esos servicios. Otro informe del Banco Mundial, acerca de la pobreza en India, estableció que aquellos cuyos ingresos eran menores a la línea de pobreza presentaban una más baja tasa de

14 matrícula escolar, una más alta tasa de mortalidad durante los dos primeros años de vida y una prevalencia de enfermedades tales como tuberculosis, malaria, lepra, enfermedades pulmonares y otras más alta que aquellos con más altos ingresos (WB, 1998). Canagarajah, Mazumdar y Ye (1998), analizando pobreza y desigualdad en Gana entre 1988 y 1992, encontraron que los pobres no se beneficiaban de la educación tanto como los no pobres porque no habían suficientes retornos de la educación primaria, que es el máximo nivel educativo que los pobres podían alcanzar. Datt y Gunewarda (1997), en un estudio sobre pobreza en Sri Lanka,

encontraron una relación inversa entre la tasa de

alfabetismo y los niveles de pobreza. Londoño (1996) determinó que la expansión educacional en América Latina, entre 1950 y 1990, fue particularmente lenta entre los más pobres.

El tema de que criterios se usan para identificar a los pobres es crítico. Un estudio que usó datos de pobreza recogidos en Costa de Marfil en 1985, mostró una baja correlación entre diferentes medidas de pobreza: por ejemplo, del 30% de la personas identificadas como pobres usando un criterio de consumo per cápita, ajustado por el tamaño de la familia, menos de la mitad aparecían como pobres cuando el criterio que se usaba era el de la escolaridad promedio de los adultos (Glewwe y van der Gaag, 1990; citado en Kanbur y Squire, 1999).

La popularidad de los enfoques basados en el ingreso radica en su mayor simplicidad para identificar a los pobres y, a partir de ello, permiten cuantificar la extensión de la pobreza en una sociedad determinada. El hecho que la carencia

15 de ingresos esté altamente correlacionada con enfermedades mayores, con menor longevidad, con carencia de acceso a la educación y a servicios de salud, a mayor riesgo social, inseguridad y a ambientes de mayor presencia de delincuencia lleva a no desechar las medidas de ingreso para identificar situaciones de pobreza. Sin embargo y al mismo tiempo, es necesario señalar que identificar a los pobres a través de medidas de ingreso no significa plantear que la solución al tema es sólo una cuestión de incrementarles el ingreso o consumo. La larga historia de los estudios sobre pobreza y los diversos enfoque surgidos han demostrado que el fenómeno de la pobreza es complejo, que hay diversas situaciones que conducen a una persona o familia a un estado de pobreza o que no le permiten salir de el, que la pobreza tiene diversas manifestaciones, por lo que una política destinada a superar la pobreza en una determinada sociedad o, al menos, aliviarla debe necesariamente atender los diversos factores presentes: educación, salud, vivienda, vulnerabilidad, exclusión, participación y, por cierto, trabajo e ingreso.

3. MEDIDAS DE POBREZA.

3.1.

Líneas de Pobreza.

La definición de una “línea de pobreza” expresa una idea que hay un nivel de ingreso o consumo bajo el cual se estima que una persona o familia no ha alcanzado el nivel de bienestar mínimo. Dicho de otro modo, la línea de pobreza permite distinguir quienes son considerados pobres en una sociedad de aquellos que no lo son.

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El uso de las líneas de pobreza permite determinar la incidencia de la pobreza en una determinada sociedad. Este concepto (de incidencia de la pobreza) hace referencia a cuán extendida es la pobreza. Normalmente es expresada en términos porcentuales. La incidencia de la pobreza es entonces matemáticamente expresada de la siguiente forma:

q

P = 1/n

Ó g (yi | yi <z) ó P = q / n

, donde

i=1 P es la incidencia de la pobreza; q representa a las personas pobres; n representa a la población total; yi es el ingreso del individuo i, z es la línea de la pobreza.

a) Línea de Pobreza Absoluta.

La línea de pobreza absoluta expresa el nivel de ingreso o consumo mínimo que una persona o familia necesita para la subsistencia. Este nivel de subsistencia mínimo esta básicamente determinado por las necesidades alimentarias mínimas; es decir, el consumo de calorías y proteínas mínimas necesarias para mantener la actividad física y la estructura y costo de una canasta básica de alimentos que satisfaga el requerimiento calórico y proteico mínimo. En varios países también se considera un cierto monto de ingreso o consumo orientado a satisfacer necesidades no alimentarias. Todos los que, en términos de su ingreso o consumo, se ubican bajo este parámetro de subsistencia mínima son considerados pobres.

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El Banco Mundial, con la finalidad de hacer comparaciones internacionales, ha establecido una línea de pobreza de US$1 al día por persona, basado en el índice de precios de Estados Unidos de 1985 y actualizada en 1993. Sin embargo, el propio Banco Mundial señala que debe tenerse cierta cautela al hacer estas comparaciones internacionales. Así la línea de pobreza de US$1 es normalmente usada en Africa y el Sudeste Asiático, una línea de US$2 diarios por persona es usada en América Latina, una cercana a US$4 se aplica en Europa del Este y Asia Central y una de US$0.60 se emplea para el caso de China (World Bank, 1996 c).

En Chile mayoritariamente se usa la línea de pobreza absoluta basada en ingreso.

El elemento clave para definir esta línea de pobreza son las necesidades alimentarias. A partir de ellas se define la línea de indigencia y luego la línea de pobreza, que considera adicionalmente necesidades no alimentarias. Toda familia o persona con ingresos inferiores al señalado por esas líneas es caracterizada como pobre o indigente según corresponda.

En la construcción de la línea de pobreza se dan las siguientes etapas: •

Definir el requerimiento de proteínas y calorías que satisface la necesidad alimentaria mínima. En el caso de Chile se usan los siguientes valores:

Tabla 1: Requerimientos calóricos y proteicos promedios, Chile.

Requerimiento Promedio Nacional Requerimiento Población Urbana Requerimiento Población Rural

Fuente: MIDEPLAN, 1992.

Calorías 2187 2176 2236

Proteínas 37 37 38

18 •

Definir una Canasta Básica de Alimentos, basada en el consumo real de la población, que satisfaga los requerimientos calóricos y proteicos.

•

Calcular el costo de la Canasta Básica de Alimentos, basada en los precios de mercado. Este cálculo arroja la Línea de Indigencia.

•

La línea de pobreza en Chile es el doble de la línea de indigencia. El factor (2) por el que se ha multiplicado la línea de indigencia, para llegar a establecer la línea de pobreza, surge del análisis de las Encuestas de Presupuestos Familiares. El estrato que primero satisface sus necesidades es el quintil central de ingreso, cuyo consumo total es equivalente a 2.19 veces el gasto total de alimentos del hogar (Teitelboim, 1990, citado en Urmeneta, 1995). Ese cuociente ha sido redondeado, estableciéndose de ese modo el factor 2.

•

Se han establecido distintas líneas de indigencia y pobreza según se trate de los sectores urbanos y rurales. En el sector rural, aunque presenta un mayor requerimiento promedio de energía, ambas líneas son de menor valor dado el menor costo de los alimentos. Así la línea de indigencia rural es el 77% del valor de la urbana y la línea de pobreza rural es 1.75 veces el monto de la línea de indigencia rural. Los valores de las líneas de indigencia y pobreza, a 1998, son como sigue:

Tabla 2: Valores de líneas de indigencia y pobreza, Chile 1998.

Línea de Indigencia Línea de Pobreza

Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1998.

Rural 14.598 25.546

Urbana 18.944 37.889

19 b) Línea de Pobreza Relativa.

Las medidas de pobreza relativa expresan lo que se entiende por mínimos niveles aceptables de vida en una sociedad determinada. Por ejemplo, George & Howard (1991, citado en Dixon y Macarov, 1998) señalan que el nivel de pobreza se establece donde “los ingresos o recursos no son suficientes para proveer los bienes y servicios que permiten vivir una vida que es tolerable de acuerdo al estilo de vida de la clase trabajadora”. El Consejo de Ministros de la Comunidad Económica Europea (1984) usa un enfoque similar, al definir como pobres a “las personas, familias y grupos cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan limitados que los excluyen del mínimo nivel de vida aceptable en el Estado Miembro de la Comunidad en que ellos viven”. En Gran Bretaña la línea de pobreza es usualmente establecida en un 50% del ingreso promedio de los hogares, aunque a veces también se ha establecido a un 40% del ingreso promedios de los hogares. Esa línea de pobreza es obtenida a partir de la Encuesta de Gastos Familiares (Dixon & Macarov, 1998).

c) Algunos Problemas con las Líneas de Pobreza.

Hay ciertos problemas metodológicos presentes en la construcción de las líneas de pobreza. Los más importantes son:

•

La alternativa ingreso vs. consumo. Se argumenta que el ahorro, pasado o presente, puede afectar las estimaciones de pobreza cuando estas se basan en datos sobre consumo. En ocasiones ocurre que el consumo de una familia se ubica bajo la línea de pobreza, no obstante que su ingreso se ubica por

20 sobre la línea, dado que las personas están destinando la diferencia a ahorro.

El caso contrario también ocurre, cuando el ingreso de las familias ha caído bajo la línea de pobreza, pero su consumo se mantiene por sobre la línea como consecuencia de estar suplementando su ingreso real presente con ahorro pasado o endeudamiento. También, se argumenta que las variaciones en el ingreso generaría problemas en los análisis de pobreza de mediano o largo plazo, en cuyo caso el consumo sería un mejor sustituto (proxy) para estimaciones de “ingreso permanente” (ECLAC, 1998).

•

La no declaración o sub-declaración. Uno de los mayores problemas que afecta a las estimaciones de pobreza basadas en ingreso es la no declaración o sub declaración de ingresos. Los estudios se basan en encuestas de hogares, en donde de manera frecuente los encuestados tienden a no declarar todo o parte de sus ingresos. En algunos países Latinoamericanos, usando datos del Sistema de Cuentas Nacionales, la CEPAL ha calculado que la subestimación de ingresos se ubica en el rango que va de 15% a 40% (ECLAC, 1998). La no o sub declaración también ha afectado a las estimaciones de consumo dado que las encuestas capturan consumo de un breve período, lo que implica que el consumo estimado pudiera ser anormalmente alto o bajo.

•

Los sectores rurales. En estos sectores es normal que las familias se autoabastezcan de una serie de productos, lo que genera una dificultad al estimar el ingreso y también el consumo.

21 3.2.

Necesidades Básicas Insatisfechas.

a) Definiciones Metodológicas.

En Chile no ha habido una aplicación metodológicamente consistente del enfoque de las NBI (Carrasco, Martínez y Vial, 1997; pag. 77). Se han implementado los conocidos “Mapas de la Pobreza” y algunos otros estudios que no han alcanzado gran difusión. La base de información para estos estudios ha sido los censos de 1970, 1982 y 1992. La encuesta CASEN ha ido progresivamente incorporando variables que pueden ser utilizadas para análisis de la pobreza basados en las NBI.

En este enfoque se trata de establecer si los hogares están satisfaciendo las necesidades consideradas básicas a través del análisis de los bienes y servicios efectivamente consumidos. Los pobres serán aquellos cuyo consumo no alcanza el umbral de satisfacción de una o más necesidades básicas (ECLAC, 1998). Las variable normalmente usadas para determinar necesidades básicas insatisfechas son las que siguen (PNUD, 1990; Carrasco, Martínez y Vial, 1997):

•

Hacinamiento: determinado, por la ocupación de tres o más personas por dormitorio del hogar.

•

Materiales de la Vivienda: referidos a las paredes, techo, piso y al tipo de vivienda.

22 •

Disponibilidad de Servicios como Electricidad, Agua Potable y Servicios Sanitarios. Se ha hecho una distinción entre el sector rural y urbano. En el sector rural se ha aceptado ciertas situaciones cuya presencia no implicaría una NBI, como por ejemplo que la provisión de agua pueda ser a través de Norias y por acarreo, la existencia de pozos negros y la falta de luz eléctrica.

En el sector urbano, en cambio, la falta de conexión a la red pública de agua potable, de alcantarillado y de electricidad determinaría la presencia de una NBI.

•

Asistencia a un establecimiento educacional de los menores en edad escolar.

Dado el bajo nivel de inasistencia escolar en Chile, esta variable ha sido analizada desde un punto de vista del rezago escolar. Se estima que hay NBI cuando hay un rezago escolar igual o superior a dos años en los menores cuyas edades van de los 8 a los 14 años.

•

Capacidad económica del jefe de hogar, según nivel de escolaridad y dependencia de los ocupados.

Un ejemplo de aplicación de esta metodología se presenta a continuación:

Tabla 3: Pobreza según NBI, Chile.

Actividad del Jefe de Hogar Escolaridad del Jefe de Hogar Origen del Agua para Beber Abastecimiento de Agua Sistema de Eliminación de Excretas Alumbrado Materialidad Hacinamiento

Fuente: Teitelboim, 2000

Urbano 4.7% 5.7% 0.7% 4.9% 8.1% 0.3% 4.8% 1.5%

Rural 3.5% 20.4% 25.5% 4.4% 15.9% 2.1%

Total 4.5% 7.8% 4.2% 4.2% 7.5% 0.3% 6.4% 1.5%

23 b) Algunos Problemas.

Al analizar este método, es necesario tener presente la existencia de algunos problemas: •

En principal problema conceptual es lo que la CEPAL ha llamado el “problema de agregación”. La cuestión es como ponderar los diferentes indicadores que determinan NBI. En América Latina esto se ha resuelto usando el criterio de la co-realización, según el cual un hogar es pobre si no alcanza, al menos, el umbral de satisfacción mínimo en un indicador. Debe tenerse presente, sin embargo, que se trata de indicadores y no de necesidades directamente, que la necesidad de vivienda usa más de un indicador y que el uso de bajos umbrales estaría determinando sólo carencias extremas. Por otro lado, el supuesto básico es que todas las necesidades son igualmente importantes, lo que evidentemente admite discusión (ECLAC, 1998).

•

La comparabilidad de las estimaciones de incidencia de la pobreza también ha sido un tema problemático. En ocasiones se han usado los mismos indicadores para sectores rurales y urbanos, generando con ello estimaciones problemáticas, especialmente en referencia a la vivienda, que no reconocen la diversa realidad de estos dos sectores. La comparación a través del tiempo también genera problemas, toda vez que normalmente la información base para confeccionar las estimaciones de NBI han sido obtenidas de censos. Por otro lado, la falta de actualización de los umbrales mínimos de satisfacción puede llevar a análisis inexactos acerca de la evolución de la pobreza. La actualización de esos umbrales lleva el tema a la discusión acerca de si la pobreza es absoluta o relativa (ECLAC, 1998).

24 •

El método depende centralmente de los umbrales mínimos definidos, los que de establecerse en un muy bajo nivel sólo estarían señalando los grados más extremos de carencia.

3.3.

El Método Integrado de Medición de la Pobreza.

Este método surge del cruce de los métodos de Línea de Pobreza y de las Necesidades Básicas Insatisfechas. Caracteriza a los hogares en cuatro categorías, siendo el grupo más vulnerable aquel de los Hogares en Pobreza Crónica.

Tabla 4: Método integrado de medición de la pobreza.

Al menos una carencia

Ausencia de carencias

Ingresos bajo la Línea de Hogares en Pobreza Crónica Hogares Pobreza Reciente Ingresos sobre la Línea de Hogares Pobreza Inerciales

3.4.

con

en

Pobreza

Carencias Hogares en Condición de Integración Social

El Indice de Pobreza Humana.

a) Método de Cálculo del IPH. El Indice de Pobreza Humana (IPH), desarrollado por el PNUD, tiene su base conceptual en el enfoque de las “capacidades y realizaciones, planteado por Amartya Sen. El PNUD ha creado un índice para los países subdesarrollados (IPH-1) y otro para los países desarrollados (IPH-2). La idea básica es que la

25 pobreza se manifiesta en las carencias de vida que enfrentan las personas, cuestión que excede la perspectiva del ingreso. En esta perspectiva la pobreza también incluiría la falta de las oportunidades más básicas para el desarrollo humano que, a su vez, permitirían vivir una larga, saludable y creativa vida y disfrutar un nivel de vida decente, libertad, dignidad, autoestima y respeto. En consecuencia, los esfuerzos por reducir la pobreza deberían apuntar a todas sus manifestaciones y no sólo a la falta de ingresos.

Los impulsores de IPH reconocen que este índice tiene debilidades en conceptos y datos y que, como toda medida, no puede capturar completamente la realidad de la pobreza. Sin embargo, señalan que combinando en una sola medida de pobreza las diversas manifestaciones de la pobreza que ha menudo quedan de lado cuando se toma la perspectiva del ingreso, añaden una útil contribución a los esfuerzos de medición de la pobreza (UNDP, 1997).

El IPH-1 se concentra en las carencias en tres aspectos esenciales: longevidad, educación y nivel de vida. La primera de estas carencias – longevidad -- hace referencia al riesgo de morir a una relativamente temprana edad y se representa en el IPH-1 como el porcentaje de personas que se espera que mueran antes de los 40 años de edad. La segunda dimensión de carencia hace referencia al conocimiento – ser excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones – y es representado por el porcentaje de adultos que son analfabetos. La tercera dimensión de carencia se relaciona con el nivel de vida y está representado por una combinación de tres variables: el porcentaje de personas sin acceso a los

26 servicios de salud y agua potable y el porcentaje de niños menores a cinco años que se encuentran en estado de desnutrición.

El IPH-2 toma en cuenta los siguientes tipos de carencias: (1) el porcentaje de personas que probablemente vivirán menos de 60 años; (2) el porcentaje de personas que son funcionalmente analfabetos, es decir, que tienen dificultades para escribir y leer adecuadamente, lo cual les genera dificultades para satisfacer las más básicas demandas de la sociedad moderna como, por ejemplo, leer las instrucciones de un frasco de remedios o leer un cuento a niños; (3) la proporción de personas cuyo ingreso personal es menor al 50% del ingreso promedio del país; y (4) exclusión social, medido a través del desempleo de largo plazo, esto es, aquellos que han estado desempleados por 12 meses o más.

Es evidente que el índice que interesa en un país como Chile es el que se refiere a los países subdesarrollados. El IPH-1 se calcula de acuerdo al siguiente procedimiento. Primero se calcula la variable que hace referencia al nivel de vida.

Esta representa el promedio simple del porcentaje de personas con acceso a agua potable (P 31) y servicios de salud (P 32) y el porcentaje de niños menores a cinco años que se encuentran en estado de desnutrición (P 33). El cálculo de esta variable se expresa matemáticamente de la siguiente forma:

P3 = (P 31 + P 32 + P 33) / 3

27 El segundo paso es calcular el IPH-1, representado por el promedio ponderado de: el porcentaje de personas que se estima no sobrevivirán la edad de 40 años (P 1), el porcentaje de adultos que son analfabetos (P 2) y el ya obtenido P3 que hace referencia al nivel de vida. De esto modo, el IPH se expresa en la siguiente fórmula:

3

3

3

1/3

IPH = [1/3 ( P 1 + P 2 + P 3 ) ]

El IPH-1 dio una estimación de pobreza de 5.4% para Chile, en 1997, ubicándolo en el tercer lugar de los países subdesarrollados, luego de Trinidad y Tobago y Cuba (UNDP, 1997). En 1998, el IPH-1 estableció que el nivel de pobreza en Chile era del 4.1%, ubicándose sólo detrás de Trinidad y Tobago (3.3%) en el ranking de países subdesarrollados con menor pobreza. (UNDP, 1998).

b) Problemas con el IPH. ¿Qué mide exactamente el IPH? La respuesta es difícil. El modo como se estructura el índice, sobre la base de los promedios de tres variables, nos lleva a plantear dudas que se trate efectivamente de una estimación de cuan extendida es la pobreza en una determinada sociedad. El IPH no se basa en una distinción entre quienes son pobres y quienes no lo son al interior de un determinado país.

Para Teitelboim (2000) sería una medida de la proporción de la población que queda excluida del progreso de la comunidad. Podría interpretarse también como un instrumento para efectuar comparaciones acerca del rendimiento promedio de

28 los países en las áreas de acceso a la salud, educación y a servicios de agua potable.

El modo en que ha sido construido el índice ha hecho surgir fuertes críticas. La agregación de variables requiere de una arbitraria selección de ponderaciones, cuestión que le hace perder capacidad descriptiva respecto de la realidad de la pobreza. Para Kanbur y Squire (1999), el IPH, en el mejor de los casos, ranquearía países alrededor del mundo y dado que este ranking se construiría en base a promedios nacionales no diría nada acerca de los pobres.

3.5.

Otras Medidas de Pobreza.

a) Brecha de la Pobreza.

El indicador de la brecha de la pobreza ha sido desarrollado como una medida complementaria al de incidencia de la pobreza, cuya finalidad es mostrar la profundidad de la pobreza. La medida de brecha de la pobreza expresa la distancia promedio entre el ingreso de los pobres y la línea de la pobreza, con respecto a la población total. Matemáticamente se expresa del siguiente modo:

q BP = 1/n Ó [(z – yi) / z] ; donde i=1

29 BP es la brecha de la pobreza, n es la población total, q es la población pobre, z es la línea de pobreza y yi representa el ingreso del individuo i.

Una medida complementaria a la anterior es aquella usada para calcular el costo mínimo de eliminar la pobreza. Esta medida se usa con fines analíticos. Lo que se busca determinar es (asumiendo transferencias focalizadas de recursos a las personas consideradas pobres) cuál sería el costo de incrementar el ingreso de los pobres hasta alcanzar la línea de la pobreza. Este costo mínimo se expresa de la siguiente forma:

q CMP = Ó [z – yi] ; donde i=1

CMP sería el costo mínimo de superar la pobreza transfiriéndole ingreso a los pobres, z representa la línea de la pobreza e yi el ingreso del individuo i. Sin embargo, como hemos visto previamente, a lo largo de esta exposición, la pobreza tiene distintas manifestaciones y causas profundas, donde la falta de ingreso sería una manifestación de diversas carencias, como educación, salud y oportunidades.

Luego, aunque se transfirieran recursos a los pobres, para incrementarles su ingreso hasta la línea de pobreza, es improbable que estas personas se mantuvieran fuera de la pobreza en el largo plazo por su propia capacidad. La utilidad de esta medida es analítica y de evaluación de distintas alternativas de política.

30

b) Intensidad de la Pobreza .

Foster, Greer y Thorbecke (1984) han desarrollado un índice que incluye una medida de la intensidad de la pobreza. Este índice (FGT), también conocido como P2, por el valor 2 asignado al parámetro á, permite analizar la intensidad de la pobreza y la contribución de los subgrupos de pobres a la pobreza total. La utilidad de esta medida es que permite comparar (espacial o temporalmente) distribuciones (grupos) de pobres y determinar en cual la intensidad de la pobreza es mayor 1. En el mismo sentido, es una medida útil para analizar el impacto de políticas apuntadas a mejorar el bienestar de los pobres. El Indice FGT se expresa matemáticamente de la siguiente forma:

q á P (y;z) = 1/n Ó (z-y (z-yi / z) ; donde i=1

P es el índice de pobreza, q es el número de hogares pobres, (z-yi ) es la distancia entre el ingreso (y) del hogar i y la línea de la pobreza (z) y á es el parámetro de aversión a la pobreza.

Es interesante notar que si á toma el valor cero, el índice FGT se transforma en el indicador de la incidencia de la pobreza. Si á toma el valor uno, el índice FGT se

1

Entre dos grupos de pobres, la intensidad de la pobreza será mayor en aquel en que P2 sea mayor.

31 convierte en el indicador de la brecha de la pobreza. Y si á toma el valor dos, el índice FGT muestra la intensidad de la pobreza (Ravallion, 1994).

3.6.

Desigualdad.

a) Percentiles de Ingreso.

Aunque son dos temas conceptualmente distintos, la pobreza y la desigualdad tienen indudables vinculaciones. Una forma en que usualmente se analiza el tema de la desigualdad es a través de los percentiles de ingreso. Normalmente se utilizan deciles (un decil representa al 10% de la población) o quintiles (20% de la población). Estos deciles o quintiles expresan el ingreso promedio del grupo de población a que hacen referencia y, con ello, la desigualdad existente en una determinada comunidad. Complemetariamente, se usa el índice 20/20, que expresa el número de veces que el ingreso promedio del 20% más rico de la población contiene al ingreso promedio del 20% más pobre. Este índice se expresa de la siguiente forma:

I 20/20 = Q5 / Q1 ; donde

Q5 representa el ingreso promedio del 20% más rico de la población y Q1 al ingreso promedio del 20% más pobre.

32 b) El Coeficiente de Gini.

El coeficiente de Gini busca medir si hay concentración de ingresos en una sociedad. Este índice de concentración del ingreso se calcula utilizando la “Curva de Lorenz”. A partir de ella se determina un cuociente entre la distribución real y una distribución perfectamente igualitaria. Gráficamente se presenta del siguiente modo:

Curva de Lorenz 100 90 80 70 60 50 A 40 30 B

20 10 0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje Acumulado de Hogares

Nota: Gráfico tomado de Teitelboim 2000

En el eje de las Y se señala el porcentaje acumulado de ingresos. En el eje de las X se ordenan los ingreso de la población de menor a mayor. De este modo, la curva de Lorenz representa la distribución acumulativa del ingreso con respecto a la población. Si hubiere una distribución perfectamente igualitaria se obtendría una línea de 45° que saldría de la intersección de ambos ejes. Y si hubiere una

33 distribución en que una persona concentrara todo el ingreso de la sociedad, se tendría una línea quebrada, en que una parte se superpondría al eje de las X y la otra sería una línea de 90° que saldría desde el punto que representa –en el eje de las X -- a la persona que concentra todo el ingreso en esa sociedad. La situación de distribuciones reales se da en una zona intermedia y su mayor o menor concavidad representa el mayor o menor grado de desigualdad en la distribución. En términos simples, el coeficiente de Gini se obtiene del siguiente modo:

Coef. Gini = área A / áreas A + B

4. COROLARIO.

La pobreza es un fenómeno complejo, cuyas causas centrales se relacionan con carencias vitales que los pobres enfrentan. Las carencias más recurrentes serían las relacionadas con la falta de acceso a la educación y servicios de salud, la vulnerabilidad que presenta ante situaciones de crisis, la exclusión social y la falta de voz y participación de los pobres.

Diversos enfoques han criticado la perspectiva metodológica de la pobreza según el ingreso -- o consumo. Tanto el enfoque de las NBI como el de capacidades y realizaciones han señalado que el ingreso es uno de los componentes de la pobreza y que, por lo tanto, la idea de pobreza excede la mera carencia de

34 ingresos. El punto, sin embargo, parece estar en determinar que variable nos permite identificar quienes son los pobres o cuando una persona puede ser considerada pobre. Dicho de otro modo, que variable presenta una alta correlación con los fenómenos normalmente asociados a la pobreza. Como se ha visto a lo largo de esta exposición la falta de ingresos mínimos esta normalmente asociada a la falta de acceso a la educación, a la mayor incidencia de enfermedades, a la falta de acceso a servicios de salud, a la exclusión social. En consecuencia, dadas estas correlaciones, el ingreso sería un método válido para identificar situaciones de pobreza.

La siguiente cuestión es si las políticas de superación de la pobreza deberían orientarse únicamente a generar incrementos de ingresos que ubiquen a las personas por sobre la línea de la pobreza. Una política de este tipo sería evidentemente frágil e inestable. La identificación de los pobres a través del ingreso – o consumo – es sólo por efectos prácticos, relacionados con su alta asociación con otras variables que, coincidentemente, otros métodos también identifican como características centrales de los pobres.

En consecuencia, una estrategia de superación de la pobreza naturalmente debería apuntar a subsanar las carencias que los pobres presentan. En esa idea el acceso a los servicios de educación y salud, su integración al núcleo central de la sociedad, mecanismos de protección social y el diseño de mecanismos de participación para que expresen sus intereses parecen ser necesariamente parte integrante de la estrategia.

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