Boletín N° 42. Proyecto de ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud • Marzo de 2006
Proyecto de ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud Contexto
L
a entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 representó uno de los momentos más importantes en la historia del Sistema de Salud de nuestro país. A través de ésta, se expidieron una serie de regulaciones que cambiaron significativamente la estructura del sistema y su funcionamiento, con el objetivo de alcanzar la cobertura universal en salud, mejorar el flujo de recursos hacia el sector y brindar una mayor asistencia en salud pública, entre otros. Sin embargo, luego de doce años de haberse expedido, los resultados obtenidos por su aplicación son muy desalentadores y las metas planteadas en un principio aún se encuentran muy lejos de ser alcanzadas. Es evidente que el "Sistema General de Seguridad Social en Salud presenta deficiencias que se ven plasmadas en la prestación del servicio, la incierta sostenibilidad financiera del sistema, su débil vigilancia e inspección y el retroceso del perfil epidemiológico de la po1 blación" . De la misma manera, el déficit de los hospitales públicos parece agrandarse cada día más y las inversiones que se han realizado en el sector no han sido suficientes 2 para evitar el cierre de muchos de ellos ; adicionalmente, en el año 2005 la meta de cobertura universal, sólo había logrado cobijar al 69% del total de la población. Para tratar de aclarar este sombrío panorama, y como respuesta a la difícil situación del sector de la salud, los Ministros de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, Diego Palacios y Alberto Carrasquilla, respectivamente; radicaron en agosto del año pasado en el Congreso de la República el Proyecto de Ley 052 de 2004, el cual fue acu-
mulado con otros 10 proyectos presentados por los parlamentarios. Con la iniciativa se pretende reformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, principalmente en los temas referentes a la prestación del servicio, el aseguramiento, las competencias, la financiación, el flujo de recursos, el sistema de información, la vigilancia y control, y la cobertura para algunos grupos especiales tales como los indígenas. El proyecto, al igual que la Ley 100 de 1993, establece como uno de sus objetivos esenciales la cobertura universal en salud para todos los colombianos. En este sentido, es interesante la propuesta de otorgar otro plan de beneficios para quienes reciben subsidios parciales, es decir para aquellos que están clasificados dentro del nivel tres del Sisben, lo que el Contralor Antonio Hernández Gamarra ha catalogado como la creación de 3 un nuevo régimen . Hasta el momento, el proyecto sólo ha cursado dos de sus cuatro debates reglamentarios y tendrá que esperar hasta marzo del presente año, para ser debatido en la Comisión VII de la Cámara. Esta reforma deberá quedar lista antes de junio o, de lo contrario, 4 será archivada por vencimiento de términos . 1
2 3 4
HERNÁNDEZ. Antonio. "Análisis del proyecto de ley que modifica el SGSSS". Contraloría General de la República. Bogotá. 2005. Tomado de: http:/ /www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/ central_doc/Archivos/214/An%C3%A1lisis% 20PL%20052%20Refoma%20salud.pdf Exposición de motivos Proyecto de Ley 052/04. HERNÁNDEZ. Op. Cit. Pág. 7. Instituto de Ciencia Política. "Balance del primer período de la legislatura. 2005-2006".Boletín Nº 40. Observatorio legislativo. Diciembre de 2005.
www.icpcolombia.org
Objetivo del Observatorio Legislativo En el Instituto de Ciencia Política se considera que la efectiva participación ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una información adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: I) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos, II) brindar información acerca del trámite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y III) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
Hoja de vida del proyecto ” Nombre: "Por el cual se modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 48, 49, 356 y 357 de la Constitución Política". ” Número: 52/2004 Senado y 179/2005 Cámara, acumulado con los proyectos 19, 31, 33, 38, 54, 57, 58, 98, 105, 115, 122, 148 y 151 de 2004 Senado. ” Autores: Proyecto de Ley Nº 52/04: Ministro de la Protección Social, Diego Palacio; Ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla. Proyecto de Ley Nº 19/04: Luis Carlos Avellaneda y Bernardo Alejandro Guerra. Proyecto de Ley Nº 31/04: Eduardo Benítez, Dieb Maloof, Dilian Francisca Toro, Rafael Pardo, Mauricio Pardo, Ramiro Luna y Carlos Ignacio Cuervo. Proyecto de Ley Nº 33/04: Germán Vargas Lleras. Proyecto de Ley Nº 38/04: José María Villanueva. Proyecto de Ley Nº 54/04: Ángela Victoria Cogollos. Proyecto de Ley Nº 57/04: Hernán Andrade, José Gutiérrez, Germán Navas. Proyecto de Ley Nº 58/04: Jesús Enrique Piñacué. Proyecto de Ley Nº 98/04: Gustavo Petro, Samuel Moreno, Antonio Navarro, Francisco Rojas, Wilson Alfonso Borja, Jesús Bernal, Joaquín José Vives, Germán Navas, Venus Albeiro Silva y Germán Parra. Proyecto de Ley Nº 115/04: Venus Albeiro Silva. Proyecto de Ley Nº 122/04: Omar Yepes y Juan Martín Hoyos. ” Ponentes: Senado: Eduardo Benítez, Dieb Maloof, Alfonso Angarita, Jesús Puello, Angela Cogollos, Gustavo Sosa. Cámara: Miguel Durán, Miguel Arenas, Pedro Jiménez, Germán Aguirre y Miguel Berrio. ” Estado: Pendiente de tercer debate en la Comisión VII de la Cámara. ” Gacetas del Congreso: 418, 664, 689, 680, 710 de 2004; y 301, 309, 725 de 2005. Fecha de publicación: Marzo 14 de 2006
1
Los grandes temas del proyecto 1
Meta de Cobertura 2006 (Proyecto de Ley 052 de 2004)
Cobertura universal El proyecto de ley tiene por objeto ampliar la cobertura de aseguramiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), de modo que para el año 2006 se haya incorporado la mitad de la población colombiana al Régimen Subsidiado, además de los afiliados al Régimen Contributivo. Se otorgará prioridad a las personas clasificadas en los niveles uno, dos y tres del Sisbén.
2 Subsidios parciales Las personas que pertenecen al tercer nivel del Sisbén, serán beneficiarias de subsidios parciales. A través de éstos se busca garantizar el pago de una determinada parte del Plan Obligatorio de Salud (POS) y la cofinanciación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) correspondiente al Régimen Contributivo o al Régimen Subsidiado.
3
No Asegurados 16%
R. Excepcionales 3%
Régimen Subsidiado Total 38%
Contributivo 34%
Fuente: Contraloría General de la República. Análisis del proyecto que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Bogotá, Abril de 2005.
Z 25% para la financiación de la atención a la población pobre no asegurada y para los servicios no incluidos en el POS. Los recursos se transferirán a los Fondos Territoriales de Salud. Z 10% para los programas de Salud Pública Colectiva.
4 Aseguramiento ” Las EPS serán responsables de cumplir con la función de aseguramiento en los distintos regímenes establecidos.
Financiamiento ” Los 12 puntos porcentuales de las cotizaciones obligatorias que los afiliados y los empleadores aportan al régimen contributivo se distribuirán así: Z 10.30 para financiar la compensación del régimen contributivo en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA). Z 1.20 para financiar el Régimen Subsididado. Z 0.25 para financiar la cuenta de salud pública colectiva del FOSYGA. Z 0.25 para financiar las incapacidades por enfermedad general que están a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS). ” Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud se distribuirán de la siguiente manera: Z 65% para la financiación del Régimen Subsidiado. Los recursos se asignarán a cada entidad territorial responsable de la afiliación al sistema.
Régimen Subsidiado Parcial 9%
” Sólo podrán operar como EPS en el Régimen Subsidiado, las entidades públicas, las entidades privadas si ánimo de lucro, las cajas de compensación familiar y las empresas solidarias de salud. ” Afiliación al régimen contributivo Z Deberán afiliarse al Régimen Contributivo, los servidores públicos, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los pensionados y jubilados, los trabajadores independientes y en general, aquellas personas con capacidad de pago. Z Las cotizaciones se realizarán como mínimo, sobre la base de un Salario Mínimo Legal Mensual Vigente (SMLMV) y como máximo, sobre la base de 25 SMLMV. Z Los colombianos que habitan en el exterior, podrán hacer el pago correspondiente a su cotización en
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 42
el Régimen Contributivo, directamente desde el país donde se encuentran domiciliados. Sin embargo, la prestación de servicios sólo se hará efectiva en el territorio nacional. Z El Régimen Contributivo permitirá a todo niño que nazca en territorio c o l o m b i a n o, q u e d a r a u t o m á ticamente como beneficiario de la EPS a la cual esté afiliada su madre. Cuando se trate del hijo del segundo beneficiario y el nieto del cotizante, el niño conservará la calidad de afiliado hasta el primer año de edad. Z E n l o s c o n t ra t o s e n q u e s e involucre la ejecución de un servicio por una persona natural en favor de otra natural o jurídica (de derecho público o privado), y cuya duración sea superior a un mes; la parte contratante deberá realizar la afiliación al Régimen Contributivo y hacer los aportes correspondientes al SGSSS. ” Afiliación al régimen subsidiado Z La totalidad de personas pobres y vulnerables del país no afiliadas al Régimen Contributivo ni a ningún Régimen de Excepción y que se encuentren clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisbén, podrán acceder al subsidio total que otorga el Régimen Subsidiado. Z Los usuarios que se encuentren vinculados al Régimen Subsidiado en cada municipio, podrán, libremente, hacer la escogencia de su EPS. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), definirá el número y conformación
•2
de las regiones de operación del Régimen Subsidiado y seleccionará a las EPS autorizadas mediante concurso público realizado cada cuatro años. Z En los municipios que tengan menos de 30 mil habitantes, sólo podrá funcionar una o dos EPS y en los de más de 30 mil y menos de 100 mil habitantes, podrá funcionar un máximo de cuatro EPS. ” Integración vertical patrimonial Las EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado que cuenten con red propia, podrán contratar con ésta, máximo hasta un treinta por ciento (30%) del total de los servicios. Sin embargo, cuando una EPS pertenezca de forma mayoritaria a un hospital público, a una asociación de hospitales públicos o a una cooperativa de hospitales públicos; las restricciones de contratación no aplicarán. ” Enfermedades de alto costo Las enfermedades de alto costo serán definidas en el POS por parte del CNSSS y su atención será responsabilidad de la EPS respectiva. Los gastos extras en que pueda incurrir la EPS en la atención de dichas enfermedades serán cancelados por el FOSYGA y financiados con el 2% de la UPC tanto en Régimen Contributivo como en el Régimen Subsidiado.
5 Prestación de servicios de salud
7
Empresas Sociales del Estado (ESE). Éstas podrán estar conformadas por una o varias unidades prestadoras de servicios de salud. ” Evaluación de calidad El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Nacional de Planeación y la Defensoría del pueblo, deberán diseñar un Sistema de Monitoreo que evalúe la calidad percibida por los usuarios de servicios de salud de las EPS.
6 La salud pública ” En este punto, el proyecto de ley hace una clara diferenciación entre salud pública individual y colectiva 1 . Los servicios de salud pública de carácter individual de los afiliados al Régimen Contributivo y al Régimen Subsidiado, serán establecidos en el POS y serán prestados obligatoriamente y de manera integral a través de las EPS. Los servicios de salud pública de carácter colectivo, estarán establecidos en el Plan de Salud Pública Colectiva. ” El Plan de Salud Pública será gratuito y obligatorio para todos los habitantes. Éste remplazará al Plan de Atención Básica y será contratado por las entidades territoriales del orden nacional,departamental, distrital y municipal, con la Red Pública hospitalaria.
” Se creará un manual de tarifas expresado en salarios mínimos diarios vigentes, por debajo de las cuales no se podrá contratar en ningún caso la prestación de servicios. La no observancia de este manual se convertirá en práctica contra la competencia. ” Las EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado deberán otorgar a sus afiliados, la posibilidad de escoger entre las diferentes opciones de Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) existentes en el área de influencia de la EPS. ” Prestación de servicios por parte del Estado La prestación de servicios por parte de la Nación, se hará a través de las Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 42
Inspección, vigilancia y control ” Se crea el sistema de Inspección, Vigilancia y Control con el objeto de proteger los derechos de los usuarios de los servicios de salud, vigilar y promover el mejoramiento integral de la calidad en el SGSSS, velar por la destinación adecuada y oportuna de los recursos al sector, vigilar que no se produzca abuso de posición dominante dentro de los actores del sistema, promover la rendición de cuentas a la comunidad, y velar porque se cumplan las normas que regulan el sistema. ” Se crea una unidad de control ciudadano y veeduría que se encargará de inspeccionar, vigilar y controlar las operaciones del SGSSS. Ésta podrá ser descentralizada y actuará en concordancia con las entidades territoriales, para que opere eficazmente en cada una de ellas. Su financiación estará a cargo de la Superintendencia de Salud. ” Se crea un Sistema Único de Quejas y Reclamos con el fin de garantizar y resolver los problemas presentados en el derecho a la salud de los usuarios. ” Se crean figuras como la del Defensor del Paciente y la del Defensor del Profesional de la Salud cuyas funciones están enmarcadas en la defensa de los derechos del grupo que representan. El primero conocerá y resolverá las quejas que presenten los pacientes, relativos a la prestación de los servicios, y el segundo tramitará y resolverá los problemas relacionados con el desempeño de los profesionales de la salud ante la entidad con la que éstos laboran.
8 Protección a los indígenas El proyecto de ley propone la creación de un Sistema de Seguridad Social en Salud para las comunidades indígenas, acorde con sus propias formas y procedimientos. A través de éste, se busca proteger de manera efectiva los derechos a la salud de los pueblos indígenas, garantizar su integridad cultural, el acceso a los servicios, y la adopción de un sistema de información, acorde con sus necesidades sociales y culturales.
1
•3
HERNÁNDEZ. Op. Cit., P. 7.
¿Qué cambiaría con el proyecto? SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Esquema Actual (Ley 100 de 1993)
Esquema propuesto Proyecto de Ley 052 de 2004
Fuente: Ministerio de Protección Social. Programa Nacional de Salud 2002-2006. Adaptación CGR-DES social.
Fuente: Diseño CGR - DES social.
ABC del proyecto Q Consejo Nacional de Seguridad Nacio-
Q Instituciones Prestadoras de Salud (IPS):
nal en Salud (CNSSS): Organismo que tiene a su cargo la concertación de elementos de regulación para el SGSSS en todo el territorio nacional. 1
Entidades organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del SGSSS, dentro de las EPS o fuera de ellas.
Q Cotización: Pago obligatorio que realizan los
afiliados, empleadores y contratistas al SGSSS con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que los afiliados devenguen. Q Cotizante: Persona que se afilia al SGSSS y
hace un pago obligatorio mensual a éste.
Q Integración Vertical Patrimonial: Si-
tuación en la que una EPS asume a su vez la función de prestadora de servicios de salud o contrata dicha prestación con IPS que son de su propiedad total o parcialmente, en cuyo caso se denominará red propia.6 junto de servicios a los cuales tiene derecho todo afiliado al SGSS. Este plan permite la protección integral de las familias, a la maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación en salud.7
Q Empresas Solidarias de Salud: Entidades
Q Régimen Contributivo: Conjunto de nor-
habilitadas para la administración de los recursos del régimen subsidiado del SGSSS.3 Q Enfermedades de alto costo: Patolo-
gías de alta complejidad que por su costo, frecuencia e impacto social y económico, requieren ser reaseguradas mediante pólizas.4 Q Fondo de Solidaridad y Garantía
(FOSYGA): Cuenta adscrita al Ministerio de Protección Social manejada por encargo fiduciario. Tiene como objeto garantizar la atención integral a las víctimas que han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos. 5
Q Sisben: Instrumento diseñado para evaluar
las características sociales, económicas, de ingreso, educación, vivienda y salud de un grupo familiar. Su puntuación establece la estratificación que da derecho a subsidios estatales.11
Q Plan Obligatorio de Salud (POS): Con-
Entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados al SGSSS y del recaudo de sus cotizaciones. Su función básica es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del POS a los afiliados.2
Q Entidades Promotoras de Salud (EPS):
individuo y las colectividades, bajo la rectoría del Estado y la participación responsable de la comunidad, los particulares y todos los sectores. Ésta incluye las intervenciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, el control de los factores de riesgo biológicos, la vigilancia epidemiológica y las acciones en patologías de interés de la salud pública.10
mas que rigen la vinculación de los individuos y las familias al SGSSS, cuando ésta se hace a través del pago de una cotización individual y familiar, o un aporte económico previo financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su empleador.8 Q Régimen Subsidiado: Conjunto de normas
que rigen la vinculación de los individuos al SGSS, cuando ésta se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente con recursos fiscales o de solidaridad.9 Q Salud Pública: Es el conjunto de políticas
públicas, acciones y servicios que buscan mejorar las condiciones de vida y el bienestar del
Q Unidad de Pago por Capitación (UPC):
Hace referencia al costo del plan de servicios de salud de cada uno de los afiliados al sistema. 12 1
Departamento Nacional de Planeación. http:// www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=609 2 Ley 100 de 1993. 3 Tomado de: http://www.businesscol.com/productos/glosarios/servicios%20publicos/ glosario_serviciospublicos_e.html 4 Ídem. 5 Presidencia de la República.www.presidencia.gov.co 6 Proyecto de Ley 052/2004. 7 http://www.copidrogas.com.co/seguro_pos.htm 8 Ley 100 de 1993. 9 Ídem. 10 Proyecto de Ley 052/2004. 11 http://www.businesscol.com 12 Ídem.
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política • Dirección General del Proyecto Marcela Prieto Botero • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano • Edición General Gina Romero • Asistente de Investigación Zaira Cancino • Diagramación Victoria Eugenia Pérez P. Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 no. 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia. Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 42
•4