Pol铆ticas, estrategias e instituciones
El Plan Colombia como estrategia de reducci贸n de la oferta de drogas en Colombia 46
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Durante los primeros 7 años del Plan Colombia (2000-2006), gran parte del énfasis de las políticas de reducción de oferta se concentró en las campañas de aspersión aérea con herbicidas (glifosato) de los cultivos de coca. Estas campañas buscaban reducir la oferta de cocaína atacando el primer eslabón de la cadena de producción. El gráfico 1 muestra la evolución de los cultivos de coca, el número de hectáreas fumigadas con glifosato y erradicadas manualmente. Como se puede apreciar, durante los primeros años del Plan Colombia la aspersión aérea de cultivos ilícitos aumentó rápidamente, de un nivel inicial de 60,000 hectáreas fumigadas en el año 2000, hasta un pico máximo de 172,000 hectáreas fumigadas en 2006. Los cultivos de coca, por su parte, disminuyeron durante los primeros tres años, pero luego se mantuvieron prácticamente estables entre 2004 y 2008. ¿Qué nos dicen las evaluaciones disponibles acerca de la efectividad y los costos de las campañas de aspersión aérea de cultivos ilícitos? En primer lugar, muestran que su efecto en la reducción de los cultivos ilícitos es muy pequeño (o nulo). Particularmente, las evaluaciones que se acercan más a estudios experimentales muestran que por cada hectárea fumigada con glifosato, hay una reducción de entre 0.1 y 0.15 en el número de hectáreas cultivadas con coca. En otras palabras, para eliminar completamente una hectárea de cultivos de coca, ésta tendría que ser fumigada entre 7 y 10 veces. En segundo lugar, una serie de trabajos recientes muestran que las fumigaciones con glifosato tienen unos efectos colaterales preocupantes, como los daños al medio ambiente, especialmente cuando el herbicida llega a las fuentes de agua y las contamina; los
l Plan Colombia fue diseñado como una estrategia conjunta de los gobiernos de Colombia y Estados Unidos para combatir la producción y tráfico de drogas –principalmente cocaína–, y reducir los niveles de violencia en Colombia. De acuerdo con cifras oficiales, entre el año 2000 y 2010, Estados Unidos asignó al componente militar del Plan Colombia cerca de US$ 470 millones anuales en promedio, mientras que Colombia invirtió cerca de US$ 720 millones anuales. El gasto conjunto en el componente militar del Plan Colombia (US$ 1,200 millones) representa aproximadamente el 1.1% del PIB anual colombiano promedio durante este período. Sin lugar a dudas, el Plan Colombia es la estrategia de reducción de oferta de drogas más grande que se haya implementado en la historia a nivel mundial. Con el fin de reducir la producción y tráfico de cocaína en Colombia, el Plan Colombia se enfocó en tres estrategias principales: la erradicación forzosa de cultivos de hoja de coca mediante fumigaciones aéreas con glifosato y programas de erradicación manual; las políticas de interdicción, que se concentran en los eslabones de producción y tráfico, por medio de la detección y destrucción de laboratorios y cristalizaderos para el procesamiento de cocaína, así como la incautación de envíos de cocaína en ruta a los países consumidores; y finalmente, los programas de erradicación voluntaria y desarrollo alternativo, los cuales buscan persuadir a los campesinos cultivadores de coca de abandonar esta actividad y dedicarse a cultivos lícitos, mediante programas de apoyo técnico y subsidios.
Cultivos de coca, aspersión aérea y erradicación manual en Colombia: 2000-2012 180,000 160,000
Hectáreas
140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000
Hectáreas cultivadas -
Aspersión áreas -
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0
Erradicación manual
Fuente: cálculos propios con información del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de la Oficia de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (SIMCI/UNODC) y la Policía Nacional.
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Políticas, estrategias e instituciones
Daniel Mejia
colombia
Economista de la Universidad de los Andes, y Ph.D. en Economía por la Universidad de Brown. Es miembro fundador de la Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (LACEA), y coordinador académico de las becas para estudios sobre drogas, seguridad y democracia en América Latina de la Open Society Foundations y la Social Society Research Council. Ha sido investigador de Fedesarrollo, el Banco de la República y el Banco Interamericano de Desarrollo. Sus áreas de investigación son: políticas de drogas, drogas ilegales y violencia en Latinoamérica, economía política del conflicto, economía del crimen, crecimiento económico e inequidad. Actualmente es profesor asociado del Departamento de Economía de la Universidad de los Andes y director del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la misma universidad.
efectos nocivos para la salud, e inclusive se ha llegado a encontrar una disminución de la confianza en la institucionalidad del Estado, por parte de los pobladores de las zonas afectadas por las fumigaciones. Un estudio reciente que utiliza datos administrativos del sistema de salud y datos diarios de fumigación a nivel municipal, muestra que las fumigaciones con glifosato conllevan una mayor probabilidad de que la población afectada sufra de enfermedades dermatológicas y, lo que es aún más grave, a una mayor tasa de abortos involuntarios. Las fumigaciones con glifosato como estrategia de reducción de la oferta de cocaína no solo no son efectivas, sino que reportan altos costos directos y colaterales. En Colombia, recientemente el debate sobre este tema ha tomado mucha fuerza y probablemente llevará a que el Gobierno revise la conveniencia de continuar con las fumigaciones con glifosato. La evidencia disponible sobre la efectividad de las políticas de interdicción (incautaciones de los envíos de cocaína en ruta a los países consumidores, y detección y destrucción de laboratorios para el procesamiento de cocaína, entre otros) es mucho más escasa, pero la poca que existe muestra que ésta estrategia ha sido más efectiva en reducir la producción y tráfico de drogas, y no parece tener efectos ni costos colaterales significativos. Al enfocarse en un eslabón mucho más importante de la cadena -en donde además se produce un mayor valor agregado-, esta estrategia golpea el negocio de manera más contundente que aquellas que se dirigen a los eslabones menores del cultivo y las etapas tempranas de producción de cocaína. La única evaluación disponible sobre esta estrategia muestra que la detección y destrucción de laboratorios de cocaína conlleva a una disminución estadísticamente significativa de los cultivos de coca. La otra pieza de evidencia sobre la efectividad de las políticas de interdicción tiene que ver con el cambio de la estrategia de reducción de oferta a partir del año 2007. Cuando Juan Manuel Santos fue nombrado ministro de Defensa en julio de 2006, su equipo revaluó muchas de las estrategias antidroga y comenzó a restar importancia al ataque
Las fumigaciones con glifosato como estrategia de reducción de la oferta de cocaína no solo no son efectivas, sino que reportan altos costos directos y colaterales. 48
de los eslabones menores de la cadena de producción (esto es, atacar los cultivos de coca), para enfocarse en las labores de interdicción. Como resultado, el número de hectáreas asperjadas pasó de 172.000 en 2006, a 104.000 en 2009 (reducción del 40%); las incautaciones de cocaína aumentaron de 127 toneladas en 2006, a 203 en 2009 (incremento del 60%) y el número de laboratorios destruidos de 2.300 a 2.900 (incremento del 26%). El cambio de énfasis en la política de drogas en Colombia indujo una contracción de la oferta neta de cocaína colombiana de más del 50%, y se sintió en toda la región: por ejemplo, el precio por gramo puro de cocaína en Estados Unidos pasó de US$ 135 en 2006 a US$ 185 en 2009 para compras de menos de dos (2) gramos, y de US$ 40 a US$ 68 para compras entre 10 y 50 gramos. El gráfico 2 presenta la evolución de la producción neta de cocaína (la que efectivamente sale de Colombia) y el precio de la cocaína en las calles de Estados Unidos, y muestra que a partir del año 2007 se dio una contracción muy fuerte de la oferta de cocaína colombiana que llevó a un incremento de su precio en las calles del principal país consumidor. Por último, a pesar de que los recursos invertidos en programas de desarrollo alternativo (sustitución de cultivos, Familias Guardabosques, proyectos productivos, etc.) han venido creciendo EDICION 4 / 2014
en el tiempo, sus resultados como estrategia antidrogas son muy cuestionables. Si bien es cierto que esta no es la única dimensión en la que los programas deben ser evaluados, la evidencia disponible muestra que como estrategia antidrogas no han sido efectivos a pesar de sus altos costos. Esto se debe a la presencia de fallas de implementación y acompañamiento, que impiden su sostenibilidad y buenos resultados en el tiempo. Una excepción a esta afirmación es el Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), una intervención integral que no solo llevó programas de desarrollo alternativo a esta región del país, sino que impulsó una presencia integral del Estado en muchos frentes: programas de salud, educación, fortalecimiento de la justicia, aumento de la presencia policial, etc. El PCIM redujo de manera significativa los cultivos ilícitos y mejoró muchos indicadores sociales en un plazo relativamente corto. Las políticas de reducción de oferta, como cualquier otra política pública, deben ser evaluadas por sus resultados y no por sus intenciones. La evidencia disponible sobre los programas de reducción de la oferta implementados bajo el Plan Colombia, muestra que gran parte de su énfasis (en campañas de fumigación con glifosato sobre los cultivos ilícitos) ha sido ineficiente y costoso. Si queremos una política de drogas más efectiva, valdría la pena revisar la evidencia disponible sobre qué funciona, qué no y a qué costo, y dejar de lado posturas ideológicas preconcebidas a la hora de diseñarla.
Producción neta de cocaína colombiana y precio de la cocaína en EE.UU. 200 180
600
160
500
140 120
400
100 300
80
200
60 40
100
Precio de la cocaína en EE.UU
Producción potencial de cocaína
700
20 0
0 Producción neta de cocaína en Colombia Precio de la cocaína (USD/gramo)
Fuente: cálculos propios con base en información del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (SIMCI/UNODC) y el Sistema de Recuperación de Información de Evidencia de Drogas (STRIDE)
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