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FRANCISCO JAVIER VÁZQUEZ MATILLA
PRÓLOGO DE MARTÍN MARÍA RAZQUIN LIZARRAGA
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FRANCISCO ]AVIER VÁZQUEZ MATILLA
LA MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS, Prólogo MARTÍN MARIA RAZQUIN LIZARRAGA
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16MAY2016 El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión. La Editorial se opone expresamente a que cualquiera de las páginas de esta obra o partes de ella sean utilizadas para la realización de resúmenes de prensa. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45).
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Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra) ISBN: 978-84—9098-230-3 Depósito Legal: NA 306/ 2015 Printed in Spain. Impreso en España Fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D—11 31013 — Pamplona
Índice Sistemático I_ºágína
ABREVIATURAS ................................................................................................
17
PRÓLOGO ............................................................................................................ INTRODUCCIÓN ...............................................................................................
19 23
CAPÍTULO PRIMERO CONCEPTO Y MARCO NORMATIVO .......................................................
29
1.
Concepto de modificación del contrato ............................................ 1.1. Concepto de <<ius variandi» ............................................................ 1.2. Modalidades de modzfícacíón del contrato ................................... 1.3. El abandono de la teoría de la inmutabílidad contractual .............. 1.4. El carácter extracontractual del <<ius variandi». Innecesariedad de previsión en el condicionado ............................................................ 1.5. El carácter reglada del <<ius variandi» ............................................
29
Regulación española de las modificaciones contractuales ...........
42
2.
2.1. 2.2.
Introducción .................................................................................... La Ley de Contratos del Sector Público de 2007 ............................ 2.2.1. Introducción ................................................................... 2.2.2. La prohibición de modificados por necesidades nuevas .................................................................................... 2.2.3. El excesivo alcance del concepto de imprevisión ...... 2.2.4. La prohibición de alteración sustancial ...........'........... 2.2.5. La obligatoriedad limitada de las modificaciones .. . 2.2.6. La obligatoriedad de recoger en el condicionado los modificados .................................................................... 2.2.7. La falta de consideración de las obras y trabajos com— plementarios como modificados ................................. 2.2.8. La falta de consideración de la variación del sujeto como modificado ...........................................................
32 32 33 37 41 42 44 44 47 48 48 48 49 49 50
F. ]. VÁZQUEZ MATILLA: LA MODIFICACIÓN DE Los CONTRATOS PÚBLICOS
Página
2.2.9.
2.3.
La suspensión y resolución contractual por modificados .................................................................................... 22.10. Las previsiones específicas para cada tipología contractual ............................................................................. La alteración sustancial del régimen de modificación del contrato por la Ley de Economía Sostenible de 2011 .....................................
2.3.1.
54
Valor estimado y modificación del contrato .............. La modificación subjetiva ............................................. Los supuestos en que procede modificar un contra-
55 56 56
to .......................................................................................
57
Modificaciones no previstas en la documentación que rige la licitación ...................................................... La no alteración de las condiciones esenciales del
58
contrato
...........................................................................
59
2.3.7. El procedimiento de modificación del contrato ........ 2.4. La Ley de Contratos del Sector Público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad de 2011 ................................................................ 2.5. El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 ................................................................................................. El Derecho Europeo de las modificaciones contractuales .............. 3.1. Introducción ....................................................................................
60
2.3.5. 2.3.6.
3.2.
61 62 63 63
Los principios generales de la contratación pública como funda—
mento de los modificados ................................................................. La jurisprudencia del T]UE configuradora del derecho sobre modificaciones contractuales ..................................................................... 4.1. La ST]UE de 29 de abril de 2004. Límites a las modificaciones con— tractuales ......................................................................................... 4.1 . 1. Antecedentes .................................................................. 4.1.2. La admisibilidad del recurso: la legitimación para re— curr1r ................................................................................ 4.1.3. Respeto de los principios de igualdad y transparencia en la ejecución del contrato .................................... 4.2. La STIÚE de 19 de junio de 2008. Modificaciones subjetivas y mo— dificaciones a la baja ........................................................................ 4.2.1 . Antecedentes .................................................................. 10
51
Extensión del régimen de modificaciones del contra— to .......................................................................................
2.3.2. 2.3.3. 2.3.4.
50
64 65
66 66 67 70 72 72
ÍNDICE SISTEMÁTICO
Página
4.2.2.
La alteración sustancial. Especial referencia a la mo-
dificación subjetiva ........................................................ 4.3.
La ST]UE de 13 de abril de 2010. La sustitución del subcontratista, alteración sustancial ........................................................................
76
4.3. 1.
Antecedentes
76
4.3.2.
El mantenimiento de los subcontratistas consecuen-
..................................................................
cia del respeto del principio de transparencia ........... 4.4.
4.5.
4.6.
77
La 5171113 de 22 de abril de 2010. Las mejoras imprevistas
79
4.4.1.
Antecedentes ..................................................................
79
4.4.2.
La necesidad de que los pliegos contengan de forma clara el objeto del contrato ............................................
80
La Sentencia del Tribunal General de 31 de enero de 2013. La impre— visibilidad de las modificaciones ......................................................
82
4.5. 1 .
Antecedentes
82
4.5.2.
Excepcionalidad de los modificados. Equiparación
..................................................................
de los modificados a nuevas adjudicaciones .............
83
La sentencia del T]UE de 8 de mayo de 2014 ..................................
86
4.6.1 .
Antecedentes
86
4.6.2.
La legitimación de la recurrente
4.6.3.
Con los modificados se reabre el plazo de recurso
.................................................................. ..................................
frente a la adjudicación ................................................. 4.7.
74
El traslado de la doctrina del T]LIE a las nuevas directivas
..........
87 88 89
La cuarta generación de directivas sobre contratación pública. La limitación de las modificaciones contractuales. Análisis de la regulación en la Directiva 2014/24, sobre contratación pública .......
89
5.1. 5.2. 5.3. 5.4.
Las modificaciones previstas en el contrato ..................................... Los contratos complementarios ....................................................... Los modificados imprevisibles ......................................................... Sustitución del contratista. Prohibición de la cesión ......................
92
5.5.
Las modificaciones no sustanciales y el <<umbral de minimis» .......
97
5.6.
las modificaciones sustanciales .......................................................
98
5.7.
La regulación de las modificaciones contractuales en las directivas de concesiones y sectores excluidos .................................................
99
93 94 96
11
F. ]. VÁZQUEZ MATILLA: LA MODIFICACION DE Los CONTRATOS PÚBLICOS
EM CAPÍTULO SEGUNDO PRESUPUESTOS DE LA MODIFICACION DEL CONTRATO ..............
101
1.
La necesaria limitación del <<ius variandi» .......................................
101
1.1. 1.2;
Las modificaciones como problema .................................................. Los afectados por la modificación ....................................................
101 101
1.3. 1.4.
1.2.1. Contratista y modificación del contrato ..................... 1.2.2. Ciudadanos y modificaciones contractuales ............. El órgano de contratación: causa de la modificación ....................... La desnaturalización de la licitación ...............................................
102 104 105 106
2. 3. 4. 5.
De la ausencia de restricciones al modificado a su concepción estricta ...................................................................................................... De una prerrogativa de la Administración a un límite general: ámbito subjetivo .................................................................................... La prohibición del mutuo acuerdo ..................................................... La exigencia de preexistencia del contrato .......................................
5.1. 6.
7.
12
110 112 114
Modificaciones previasa la perfección .............................................
114
5.2. Modificaciones posteriores a la extinción ........................................ La exigencia de interés público ...........................................................
116 118
6.1. 6.2.
El interés público como presupuesto ............................................... La existencia de límites a la inmutabilidad del fin ..........................
118 121
Circunstancias imprevisibles ..............................................................
121
7.1.
Concepto de circunstancia imprevista enel Derecho europeo
121
7.2.
Concepto de circunstancia imprevista en España ...........................
123
7.2.1.
8.
108
Diferencia entre imprevisibilidad y necesidad nueva ............................................................................
123
7.2.2.
La imprevisibilidad .......................................................
129
7.2.3. 7.2.4.
Crisis económica y modificados .................................. El concepto de circunstancia imprevista en Nava-
135
rra ..................................................................................... La previsión de modificaciones en el condicionado .....................
143 144
8.1. 8.2.
Los modificados previstos: regla general ......................................... La necesidad de prever adecuadamente los posibles modificados en el condicionado ....................................................................................
144
8.2.1.
La prohibición de previsión genérica .........................
145
8.2.2.
Afección económica de los modificados previstos
147
8.2.3.
Alteración sustancial y modificados previstos ..........
148
145
ÍNDICE SISTEMÁTICO
Página
8.2.4. 8.2.5. 8.2.6. 8.2.7.
Modificados previstos e imprevisibilidad .................. Modificados previstos y solvencia de los licitadores Modificados previstos en el anuncio o en el condicio— nado .................................................................................
149 150 150
Las modificaciones del número de unidades o servi-
cios en función de las necesidades .............................. 8.3. Consecuencias de la no previsión de modificaciones ....................... Circunstancias imprevisibles que habilitan a modificar el contra-
151 153
to en el TRLCSP .....................................................................................
155
9.1. 9.2.
155 156
Introducción .................................................................................... El error como causa de modificación contractual ............................ 9.2.1.
9.3.
El conocimiento del error del contratista. Su vincula—
ción al contrato ...............................................................
157
9.2.2.
Error suficiente ...............................................................
158
9.2.3.
Error imprevisible ..........................................................
159
Fuerza mayor y caso fortuito ........................................................... 9.3.1. Diferencia entre fuerza mayor y caso fortuito ...........
164 164
9.3.2.
10.
9.4.
Amplitud del concepto de fuerza mayor en el TRLCSP ........................................................................... Los avances técnicos ........................................................................
165 166
9.5.
Ajuste a nuevas normas o especificaciones ......................................
170
La imposibilidad de alterar sustancialmente el contrato originario .............................................................................................................. 10.1. Introducción ....................................................................................
171 171
10.2. Presupuestos generales. Inmutabilidad del fin ................................
171
10.3. Concepto amplio de alteración sustancial .......................................
172
10.4. La regulación de la alteración sustancial del contrato en el derecho europeo
11.
............................................................................................
174
10.5. La alteración sustancial del contrato en España antes de la ley de economía sostenible ......................................................................... 10.6. El concepto de alteración sustancial del contrato en el TRLCSP 1061. Alcance del concepto ..................................................... 10.62. El artículo 107.3 del TRLCSP ........................................ 10.7. Conclusión .......................................................................................
178 180 180 181 191
El consentimiento del contratista sobre el modificado como presupuesto en determinados supuestos ................................................
192 13
F. ]. VÁZQUEZ MATILLA: LA MODIFICACION DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS
12.
La distinción con figuras afines, en particular, los contratos com-
plementarios ........................................................................................... 12.1. Introducción .................................................................................... 12.2. Los contratos complementarios de obras y servicios ....................... 12.2.1. Introducción ................................................................... 1222. Evolución de la regulación de las obras complemen—
193
................................................................................
195
La regulación del TRLCSP ............................................ Régimen jurídico y expediente .................................... Importe de las obras complementarias. Especial referencia a la revisión de precios ...................................... El límite del 50% del precio primitivo del contrato ..
196
tarias
12.2.3. 1224. 12.2…5. 12.2.6.
193 194 194
199 200 201
CAPÍTULO TERCERO EL PROCEDIMIENTO DE MODIFICACION DEL CONTRATO ...........
203
1.
Introducción ............................................................................................
203
2.
La previsión de un procedimiento de modificación en el condicionado o en las instrucciones internas .................................................. El procedimiento de modificación de los contratos privados ....... Iniciativa y desarrollo del procedimiento de modificación. Cuestiones generales ...................................................................................... Audiencia al contratista, al redactor del proyecto y aceptación ante nuevos precios ............................................................................... Propuesta del servicio administrativo y autorización de gasto complementario ......'.; ............................................................................. Informe jurídico ..................................................................................... El dictamen del consejo de estado o consejo consultivo autonómico ............................................................................................................... Acuerdo de aprobación de la modificación contractual ................. 9.1. Órgano competente ......................................................................... 9.2. Contenido del acuerdo de modificación del contrato ....................... 9.3. La obligación de publicitar y notificar el modificado ....................... Modificaciones contractuales por variación del número de unidades sin procedimiento ........................................................................... El procedimiento sumario 0 simplificado de modificación con-
3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
10. 11.
tractual 14
.....................................................................................................
204 205 206 207 208 209 209 210 210 211 211 214
ÍNDICE SISTEMATTCO
Página
12. 13. 14. 15.
El procedimiento de modificacion de los contratos menores ........ La formalización de la modificación. Inexistencia de plazo de espera para formalizar .............................................................................. Consecuencias de no seguir el procedimiento de modificación del contrato .................................................................................................... El reformado anticipado. El enriquecimiento injusto ................... 15.1. Concepto y consecuencia principal: El pago ................................... 15.2. Consecuencias para el personal de la administración .....................
219 221 221 223 223 224
15.3. Actos de la administración o la dirección de obra que validan un reformado anticipado ...................................................................... 15.31. Necesidad de orden cualificada ................................... 15.32. La necesidad de apariencia de legalidad ...................
226 226 229
15.4… La valoración de los reformados anticipados ...................................
231
15.5. Procedimiento de abono del reformado anticipado ..........................
232
CAPÍTULO CUARTO EFECTOS Y CONTROL DE LA MODIFICACION DEL CONTRATO ..
233
1. 2
La modificación del contenido obligacional .................................... La continuidad del contrato .................................................................
233 233
3. 4
La resolución contractual ..................................................................... La suspensión del contrato ................................................................. 4.1. Concepto .......................................................................................... 4.2. Efectos de la suspensión. En especial la indemnización .................. La obligatoriedad de las modificaciones contractuales .................. La necesidad de preveer un nuevo plazo de ejecución y un nuevo programa de trabajo a causa del modificado .................................... El reajuste de la garantía para el cumplimiento de las obligaciones ............................................................................................................. Los efectos económicos del modificado ........................................... 8.1. Cuándo surge el derecho al restablecimiento del equilibrio económi—
234 236 236 238 240
co ante un modificado ..................................................................... 8.1.1. Los modificados como excepción al riesgo y ventu-
244
5. 6. 7. 8.
ra
8.2.
241 244 244
......................................................................................
244
8.1.2. Modificaciones susceptibles de compensación ......... Determinación de las indemnizaciones por modificaciones contrac— tuales ...............................................................................................
248 249 15
F. ]. VÁZQUEZ MATILLA: LA MODIFICACION DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS
Pd gina
8.3.
a. ¿Daño emergente y lucro cesante? .............................. Costes directos e indirectos .......................................... b. Cómo debe restablecerse el equilibrio económico ante un modificado
250 252
..................................................................................................... 252 8.3.1. 8.3.2.
Pago en metálico ............................................................ La ampliación de la duración del contrato y otros me— dios de compensación ...................................................
252 253
8.3.3.
La realidad de las compensaciones de modificados 254
8.3.4.
ante la crisis económica ................................................ Procedimiento de compensación por modificacio-
nes ....................................................................................
256
Cómo se determina el valor económico de la modificación contrac— tual .................................................................................................. La formalización de la modificación contractual ............................. La publicidad de las modificaciones contractuales ......................... La revisión de precios en caso de modificación contractual .......... Los medios jurídicos de combatir las modificaciones contractuales ............................................................................................................. 8.4.
10. 11. 12.
12.1. Introducción .................................................................................... 12.2. Legitimación .................................................................................... 12.2.1. Legitimación del contratista .........................................
12.2.2.
Legitimación de otros interesados. Especial referencia a los licitadores admitidos a la licitación inicial ..
12.3. Los recursos administrativos. En especial la posibilidad de interpo— sición de recurso especial ................................................................. 1231.
Los recursos administrativos ordinarios ....................
12.3.2.
El recurso especial .........................................................
12.4. La cuestión de nulidad
....................................................................
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................
16
257 259 260 262 263 263 264 264 265 266 266 266 275 279
ESTUDTOS La obra realiza un estudio completo sobre las modificaciones contractuales. Rígurosamente actualizado a la normativa española y europea, especialmente a las nuevas directivas sobre contratación pública de 2014 y a la jurisprudencia europea que debe servir de base para Interpretar si proceden o no las concretas modificaciones contractuales.
Todo lo regulado o dicho sobre modificación de contratos públicos hasta el momento se comprende en este estudio práctico que analiza desde una perspectiva práctica: la normativa, la jurisprudencia, la doctrina, y los informes y resoluciones de
otros órganos sobre contratación pública, proponiendo soluciones alos problemas relacionados con las modificaciones contractuales.
Además, se estudia el impacto de los modificados sobre la licitación inicial, y su relación con la eficiencia del proceso de contratación. Por último, no debemos olvidar que la falta de interpretación adecuada de los requisitos que permiten modificar el contrato conlleva su ¡legalidad.
Esta publicación se facilita en formato DÚO (papel + ebook) por el mismo precio.
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' 77 " POR '“'W CÓDIGO DE USO EXCLUSIVO LA EDITORIAL
PROVIE w
C, M_; 11286 a,
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ISBN 978—84-9098—232-7
9
788490"982327l