9789127096189

innehåll

förord 11 1. Arenan – human service-organisationer 13 I hetluften 15 »The new public management« 16 Offentlig, privat eller mixad 17 Folkets förtroende 18 Politiskt styrda organisationer 19 Inbyggda konflikter 20 Amatörstyrning 21 Syften, mål och effektivitet 23 Den hierarkiska målmodellen 25 Paradmål och verkliga mål 28 Effektivitet 29 Psykiskt belastande arbetsuppgifter 33 Det individuella ansvaret 34 Parallellprocesser 36 Organisatoriska försvar 37 Jobba mer eller smartare? 38 Bemanning 40 Professionerna 41 Kvinnodominerad verksamhet 43 Tvärprofessionellt teamarbete 45

»Prosumenter« 47 Nöjd kund? 48 Hur ska arbetet organiseras? Några perspektiv 50 Det strukturella perspektivet 51 Beckmans Webermodell 56 Samverkan, välfärdens nätverksorganisation 57 Decentralisering 59 Platta organisationer ger breda kontrollspann 60 »Den lös-täta principen« 62 Ledar- eller chefskap? 62 2. Spelar ledare och ledarskap någon roll? 65 Ledare och ledarskap 66 Det effektiva ledarskapet 68 Ledaregenskaper 69 Mörka sidor 73 Personlig mognad 74 3. Makt – ledarskapets grundbult 77 Maktens natur 77 Livskraft 78 Strukturell makt 79 Social makt 80 Besläktade begrepp 81 Hyggliga typer blir usla chefer 83 Makt och mognad 84 Personlig makt 85 Maktkällor 87 Nya maktbaser? 89 Karisma – den transformativa makten 90 Att ha eller att vara 98 Maktbasernas effektivitet 99 Don efter person 102 Machiavelli, Canetti och May om makt 104 Närande och tärande maktutövning 106

Organisationens makt 107 »Piskan, moroten och kramen« 108 Nya kontrakt 109 Maslow än en gång 110 Moderna och omoderna människor 111 4. Maktdelning 113 Makt är hälsosamt 113 Auktoritär, demokratisk eller abdikerande 114 Den horisontella maktdelningen 118 Klientkontakt minskar egenkontroll 118 »Vitaminmodellen« 119 Informella ledare 121 Delat chefskap 122 Allt fler delar 122 Delegering 125 Självstyrning kräver aktiva ledare 126 Ledningsgrupper 128 Ledningsgruppers sammansättning 129 Möten 131 Paradoxer och andra dilemman 133 Handledare i stället för chef 137 Brukaren eller medarbetaren? 138 Kvalitetssäkring 139 Styrning via idéer 140 »Push« eller »pull« 140 Våra visionära ramlagar 142 5. Stil 144 En- och tvådimensionella modeller 144 Vilken ledarstil är bäst? 147 Klokt tänkt 149 Situationsanpassning 150 Bedräglig enkelhet 153

6. Rollen 156 Vad gör chefer? 156 Hierarkiska skillnader och likheter 159 Arbetsinnehåll 163 Ett varierat och fragmenterat arbete 165 Rollproblem 166 Oskrivna roller 169 »Dåliga herrar men goda tjänare« 171 Om inte frälsare, så syndabock 176 Ledaren som »container« 180 7. Kvinnor, män och chefer 182 Könsroller 183 Kvinnor och män som chefer 185 Mer lika än olika 186 Androgynitet – svaret? 190 »Management by sex« 192 Sesuella trakasserier 195 Om kungen i Kina 196 8. Chefens vardag 198 Kritiska händelser 198 Chefen som gränsvakt 201 Struktur som ångestdämpare 204 Struktur som konfliktminimerare 204 Ordning och ordentlighet 206 Förändring och konflikt 206 Stabilitet och identitet – förutsättning för förändring 207 Förändring eller utveckling 210 Praktiskt förändringsarbete 212 Manipulation – smart eller vanmäktigt? 224 Förändringskonflikter 227 Chefen och konfliktarbete 231 Besvärliga medarbetare och besvärliga chefer 234

9. Karriär utan återvändo? 237 Adderad eller integrerad chefsroll 237 Ensamheten 239 Framtidsplaner 240 Chefskap som profession 242 Dubbel auktoritet 243 Trubadurer, akademiker och »vanligt folk« 244 »Chef- och ledarskapshjulet« 247 Underlag för rekryteringsarbetet 252 Dags att sluta? 253 En funktion av fyra R 254 referenser 255 register 275

Förord Vad vill jag med den här boken? Den är avsedd att vara ett bidrag till arbetet med att utveckla och bibehålla bra verksamheter inom vår välfärdssektor, dvs våra human service-organisationer. Till dessa räknas allt från rättsväsendet, försäkringskassan och arbetsförmedlingen till vård, skola och omsorg. Chefer och andra ledare har en nyckelroll när det gäller att skapa ändamålsenliga arbetsförhållanden: förhållanden som framför allt gynnar en hög kvalitet på de tjänster och den service som produceras men också en hög arbetstillfredsställelse bland medarbetarna.

Under de senaste decennierna har The new public managementrörelsen fått ett stort genomslag i Sverige, vilket förändrat synen på styrning och organisering av den offentliga sektorn. Detta har medfört nya villkor för chef- och ledarskap inom välfärdssektorn. Mot en bakgrund av denna nya arena presenteras och diskuteras de huvudsakliga teoretiska infallsvinklarna på chef- och ledarskap och dess konsekvenser i praktiken, ibland i form av konkreta råd.

För drygt 15 år sedan skrev jag boken Ledarskap i vård, omsorg och utbildning. I den uttryckte jag en förhoppning om att 1970talets gruppcentrering och 1980-talets chefscentrering skulle leda till en syntes mellan ytterligheterna. Förhoppningen har inte infriats fullt ut. Det finns i dag såväl ett intresse för olika former av delat eller distribuerat ledarskap som ett starkt vetenskapligt stöd för värdet av detta i flertalet situationer. Detta till trots förefaller medarbetarnas upplevelse av delaktighet och inflytande inte ha ökat, utan på vissa håll till och med minskat från 1990-talet och framöver.

11

Därför ägnar jag nu en speciell uppmärksamhet åt olika aspekter av maktdelning och delat ledarskap.

Boken vänder sig i första hand till studenter på olika högskoleoch universitetskurser samt till nuvarande och blivande chefer/ledare i human service-organisationer. Boken är dessutom av intresse för medarbetare i allmänhet som vill få en större förståelse för de sammanhang de arbetar inom.

Ingela Thylefors

12

kapitel 1

Arenan – human serviceorganisationer And so I interact with human service with a feeling of trepidation – hoping for the best but fearing the worst. yeheskel hasenfeld (1983)

Välfärdssamhället utmärks av att där finns organisationer som bistår och tar hand om sina medborgare från födelsen till döden.

Många verksamheter, främst inom den offentliga sektorn, kan i en vid bemärkelse ses som välfärdsorganisationer eftersom de ger förutsättningar för ett gott liv. Begreppet brukar emellertid ges en snävare betydelse, och då stå för de verksamheter som ger det människor verkligen behöver för att kunna fungera som självständiga individer och må något så när bra både fysiskt och psykiskt.

Det finns flera benämningar1 på de verksamheter som producerar välfärd. De kan helt enkelt kallas välfärdsorganisationer eller human service-organisationer, en försvenskning av engelskans human service organizations. Ett annat begrepp för verksamheter som syftar till att påverka och förändra människor på olika sätt är människoförändrande organisationer (Street, Vinter & Perrow 1966). Edgar Borgenhammar (1993) talar om »nära, bära och lära«-organisationer, delvis som ett inlägg i diskussionen om den offentliga sektorn som tärande och näringslivet som närande. Andra syno1

Jag kommer att använda flertalet av dem som synonymer.

13

nymer i sammanhanget är hjälpande och människobehandlande organisationer, liksom klientorganisationer.

Uttrycket »mjuka« verksamheter används i dagligt tal i svenska kommuner för att täcka området vård, omsorg, skola, fritid och kultur. Staffan Johansson (1995) använder det också i sin studie Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer. Han bedömer en verksamhets hårdhetsgrad utifrån möjligheterna att finna tydliga och utvärderingsbara effektkriterier. För mjuka verksamheter gäller att det är svårt ange bra prestationsmått som visar hur framgångsrika de är när det gäller att fylla sitt syfte. Gemensamt för human service-verksamheter är dels att »råmaterialet« utgörs av människor som de påverkar på ett eller annat sätt, dels att de har som uppgift att gagna och skydda människors välbefinnande och utveckling.

Inte alla, men många välfärdsorganisationer är också professionella organisationer i betydelsen att de domineras av en eller flera professioner, dvs medlemmar tillhörande olika, distinkta yrken som kräver en längre formaliserad utbildning. Även andra verksamheter uppfattar sig som professionella. De gör det utifrån en mer vardaglig betydelse av ordet professionell – som en synonym till yrkesmässig. Den professionelle förtjänar, i motsats till amatören eller lekmannen, sitt levebröd genom ett visst arbete och förutsätts ha en utbildning för uppgiften. Amatören däremot arbetar av lust eller idealitet, med eller utan speciell kompetens. Professionell används även i betydelsen yrkesskicklig. Och i just denna betydelse är det väl knappast någon verksamhet som inte ser sig som professionell.

Professionella organisationer är kunskapsintensiva verksamheter och liknar i mångt och mycket de så kallade kunskapsföretagen.

Typiskt för dem är att de arbetar med komplexa och unika problemlösningar och att de är starkt beroende av enskilda medarbetare. Richard Normann (2000) noterar en polarisering inom företag och organisationer: samtidigt som arbetet blir mer rutiniserat och standardiserat växer det fram »professionella öar« inom en och samma verksamhet. I vissa fall standardiseras arbetet så långt att brukarna själva kan utföra det medan »öarna« bemannas av högkvalificerad arbetskraft. Denna utveckling mot å ena sidan standardiserad självbetjäning, och å den andra en ökad specialisering 14

och komplexitet i tjänsteutbudet, märks bl a inom försäkringskassan och på arbetsförmedlingarna.

I hetluften Välfärden och dess organisering är en angelägen fråga för alla.

Framför allt engagerar och skärskådas den komplexa verksamheten inom vård, omsorg och utbildning, representerad av giganterna hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt skolan. Det märks inte minst i den politiska debatten i valtider då »vård, skola och omsorg« rabblas som ett mantra.

Under välfärdens framväxt efter andra världskriget expanderade olika verksamheter på ett ganska oproblematiskt sätt; tillkortakommanden avhjälptes med resurstillskott. Senare decenniers ekonomiska och politiska vindar tvingade fram en kritisk granskning av våra välfärdsorganisationer. När det gäller mänsklig välfärd är behoven obegränsade. Insikten om att resurserna däremot är begränsade kom samtidigt med en annan konfrontation med verkligheten.

Den tekniska och medicinska utvecklingen med dess snabba framsteg hade skapat en tro på att allt skulle kunna åtgärdas, alla problem lösas. Det förväntades att välfärdsstaten och det goda samhället skulle radera bort allt ont: kriminalitet, ensamhet, åldrande, galenskap, missbruk, sjukdom och andra eviga problem.

Den sociala ingenjörskonsten infriade inte alla dessa förväntningar.

Vissa problem har försvunnit men andra har tillkommit. Så har exempelvis fattigdoms- och vällevnadssjukdomarna delvis lämnat plats för de så kallade tillitssjukdomarna (Borgenhammar 1993).

I kritiken av många välfärdsorganisationer ligger inte bara ett rationellt ifrågasättande utan också andra övertoner. Företeelser som är väsentliga, ibland livsavgörande, väcker starka känslor och lockar till generaliseringar där en mångfald verksamheter dras över en kam. Olikheter och nyanser går förlorade. Vid svikna förväntningar vänder man sig gärna mot »hjälparna« och en idealisering följs av en svartmålning.

15

»The new public management« För att stimulera den offentliga sektorns och human service-organisationernas effektivitet har framgångsrika privata företag framhållits som modeller. Det ligger nära till hands att uppmana rektorer, vårdcentralschefer och andra att låta sig inspireras av näringslivets vinnarföretag och chefer.

Under 1980-talet startade en rörelse mot en ny syn på styrning och organisering av den offentliga sektorn i ett stort antal OECDländer: »The new public management«, NPM. Den innebär en övergång till mer företagsorienterade styr- och ledningsformer och bygger på antagandet att en större marknadsorientering ökar kostnadseffektiviteten utan att försämra måluppfyllelse och kvalitet.

Det ökade trycket på prestationer och resultat motsvaras av en praktik som bl a innebär decentralisering, avgränsade resursenheter, ökad konkurrens både inom den offentliga sektorn och mellan den och den privata sektorn, större löneskillnader, tydliga och mätbara prestationsmått, starkare kontroll, avreglering, kontraktsstyrning och medborgare som förvandlats till kunder. Allt välbekanta reformer i dag.

Christopher Hood (1995) konstaterar i en översikt att Sverige, tillsammans med Australien, Kanada, Storbritannien och Nya Zeeland, toppar listan över länder där NPM fått ett stort genomslag.

Varför skiljer sig länder åt i anammandet av NPM:s principer? Hood antar att svaret finns i en kombination av ett motiv i form av ekonomisk stress och en möjlighet i form av ett gynnsamt politiskt klimat.

Frågan är i vilken utsträckning erfarenheter och modeller kan överföras till – i huvudsak – offentliga välfärdsorganisationer från marknadskopplade verksamheter och andra typer av produktion.

Svaren på frågan varierar. Å ena sidan finns en stark betoning av särdragen i olika typer av verksamheter. Det innebär att varje verksamhetsområde måste ha sina egna modeller för ledarskap och management. Å den andra sidan hävdas att modeller för ledarskap och management är generella och oberoende av produktion och ägarförhållanden. Det innebär i sin tur att framgångsrika koncept kan kopieras från den ena sektorn till den andra. Det korrekta svaret är 16

att det finns både likheter och skillnader mellan olika typer av verksamheter. Överbetonas likheterna är risken uppenbar för att modeller från näringslivet urskillningslöst förs över till områden som offentlig vård, omsorg och utbildning. Drivande i det här avseendet är främst de som aldrig själva arbetat i, eller som fjärmat sig från den primära verksamheten. Motsatsen, en fokusering på det unika, bäddar däremot för en slutenhet för inspiration utifrån. En betoning av särdragen används många gånger som ett argument mot förändring.

I skriften Good to Great – när vinst inte är målet uppmärksammar Jim Collins (2005) oss på ett i sammanhanget väsentligt faktum: de flesta företag i näringslivet är inte vinnarföretag utan vanligen högst medelmåttiga verksamheter. En viss försiktighet i förhållande till NPM:s budskap och näringslivsinspirerade lösningar på kommunala problem har börjat noteras (Hedlund 2002). Idealiseringen av näringslivets styrformer verkar klinga av.

Offentlig, privat eller mixad John Stewart (1988) formulerar ett grundläggande antagande när det gäller kommunal verksamhet: »Kommunerna har inrättats för att bedriva verksamhet på ett annat sätt än andra typer av organisationer.

De kan inte liknas vid företag ute på en marknad utan de ingår som en del i vårt samhällssystem.« Något som även är giltigt för många statliga och landstingskommunala verksamheter. Utmärkande för offentliga organisationer är att de sköter viss service utan direkt vinstintresse, är underordnade politisk kontroll och har en finansiering som utgör ett styr- och kontrollinstrument för politikerna.

Vissa människoförändrande organisationer finns uteslutande inom den allmänna sektorn. Det gäller framför allt verksamheter som är myndighetsutövare och har rätt att tillgripa tvång gentemot enskilda medborgare. Rättsväsendets olika verksamheter och delar av socialtjänsten är sådana exempel. Inom andra områden har emellertid nya aktörer under hand debuterat som välfärdsproducenter – om än under ett starkt beroende, både ekonomiskt och rättsligt, av stat, kommun och landsting. I allmänhet innebär privatiseringen att huvudmän inom den offentliga sektorn lägger ut 17

produktionen på privata verksamheter. Dessa entreprenörer, alltifrån privata företag till kyrkor och andra ideella verksamheter, intar en roll mellan den offentliga och privata sektorn. Den service som erbjuds utgör fortfarande en offentlig tjänst och samhället har i princip fortfarande full kontroll.

Privata driftsenheter gör det möjligt för offentlig verksamhet att anpassa volymen på olika insatser allteftersom behoven förändras.

En kommun kan exempelvis behålla en kärnorganisation som tillhandahåller äldreomsorg genom att beställa och köpa tjänster, vanligen från privata företagare men även i vissa fall från andra kommuner. De marknadsmässiga relationerna förutsätts pressa kostnaderna genom konkurrens och möjligheter till omförhandlingar av avtal. Men faktum är att ibland håller inte resonemanget.

Det är inte alltid köparens marknad. Det har bl a visat sig när det gäller boende för hemlösa. På grund av brist på konkurrens hamnar kommunen i händerna på säljarna som trissar upp priserna.

Eller när landstingen förlorar sina läkare till bemanningsföretagen och sedan hyr dem till höga kostnader. Produktion under andra huvudmän medför också en risk för att kompetensen hos beställarna så småningom urvattnas. Beställare behöver sakkunskap inom »produktionsområdet« för att kunna göra bra affärer. En annan baksida är att transaktionerna i sig har ett pris i reda pengar.

Ett förlorat offentligt monopol innebär i teorin en större valfrihet för den enskilda brukaren. I praktiken är dock inte valmöjligheterna så stora, även om en del skolor fått känna av förlusten av »kunder« och deras vidhängande skolpeng. Fler aktörer inom välfärdssektorn ökar också personalens valmöjligheter; de får fler arbetsgivare att välja bland.

Folkets förtroende Den offentliga sektorn har fortfarande ett starkt grepp om välfärdsproduktionen. Men en enkel åtskillnad mellan offentlig och privat verksamhet är knappast meningsfull längre. Gränserna har luckrats upp och det finns en mängd hybrider. Vi kan tala om ett partnerskap. Välfärdstjänster tillhandahålls och finansieras vanligen via samhället, som också fungerar som »dörrvakt« och avgör vem som 18

får tillgång till behovsprövade insatser. Däremot behöver produktionen inte ske i offentlig regi. Få är de verksamheter där brukarna helt och hållet betalar för välfärdstjänster antingen direkt ur egen ficka eller genom privata försäkringar. Bengt Furåker (2000) konstaterar bl a i sin översikt av forskning om välfärd: Befolkningens attityder till välfärdsstaten är på det hela taget positiva och det har därvidlag inte skett någon större förändring under 1990-talet. […] Det är i regel mycket stora majoriteter som anser att den offentliga sektorn i huvudsak ska stå för finansieringen av och i allmänhet är bäst på att sköta utbildning, sjukvård, barnomsorg och äldreomsorg.

Det höga och stabila förtroendet för välfärdspolitikens genomförare återkommer i SOM-undersökningarna (Holmberg & Weibull 2003).

Domstolarna, sjukvården, polisen, skolan, universiteten och högskolorna ligger exempelvis på plussidan i opinionsmätningarna.

Bo Rothstein och Staffan Kumlin (2002) anger som ett troligt skäl till detta förtroende »frånvaron av företeelser som korruption, mutor, diskriminering och nepotism« hos de yrkesgrupper som svarar för genomförandet. Förtroendet är däremot mindre för politikerna, den representativa sidan.

Det finns flera karaktäristiska drag både när det gäller offentlig verksamhet i allmänhet och välfärdsorganisationer i synnerhet. En del av dessa drag är konstitutionella till sin karaktär, dvs de ligger i sakens natur. Andra är sådana som kan och eventuellt bör ändras.

I det följande lyfter jag fram några aspekter som påverkar organisationernas förutsättningar, inte minst när det gäller ledarskap.

Politiskt styrda organisationer Stat, landsting och kommuner ansvarar inte bara för olika verksamheter. De är också politiska institutioner och därmed ett område för konflikter. I politiska styrelser och nämnder är konflikten inbyggd, i motsats till företagsstyrelser med ett gemensamt intresse.

Att som partiombud representera olika uppfattningar är en del av politikerrollen.

19

Inbyggda konflikter Ulf P Lundgren (1986) lyfter fram skolans tre styrsystem: det ekonomiska, det juridiska och det ideologiska. Systemen är ömsesidigt beroende av varandra och återfinns inom all offentlig verksamhet.

Samhällets ekonomiska resurser och prioriteringar utgör en begränsande ram i likhet med de lagar och föreskrifter som reglerar både vad som måste göras och vad som inte får göras. Både lagar och resursfördelning vilar i sin tur på en ideologisk grund.

Det finns också tre kulturer inom de politiskt styrda organisationerna: den politiska, den administrativa och den professionella.

Samma kulturer går igen i den så kallade domänteorin som identifierar domänerna politik, administration och serviceprofession (Kouzes & Micos 1979). Dessa kulturer eller domäner har sinsemellan oförenliga organisationsprinciper, normer och kriterier på framgång. Det innebär att de står i en mer eller mindre öppen motsättning till varandra – de ska också bevaka olika, ofta både motstridiga och helt legitima intressen. Balansen mellan domänerna upprätthålls genom ständigt pågående förhandlingar.

Ideologi, oavsett om den företräds av politiker eller andra, går inte alltid hand i hand med andra intressen. Professionella bedömningar får ibland vika för ideologiska hänsyn. Och ideologiers popularitet står inte fria från ekonomiska överväganden. Så kan exempelvis integration och normalisering bli honnörsord i spartider.

Det är billigare med ett individuellt »omhändertagande« i normal miljö än med kollektivt boende och specialanpassat stöd.

Ideologier är inte bara förbehållet politiker utan styr också då och då de professionellas arbete. En ideologi kan användas som en kompass i osäkra situationer och arbete med människor innebär många okontrollerbara inslag. Åtminstone när det gäller psykosociala insatser saknas entydiga, eller lättillgängliga, sanningar varför ideologier periodvis har kommit att ersätta kunskap. De är enklare och mindre arbetskrävande att ta till sig. Likaväl som starka ideologier kan förena och skapa engagemang kan de splittra arbetsgrupper på ett destruktivt sätt. Ideologiska motsättningar mellan olika hierarkiska nivåer blir inte lika kännbara i vardagen. De skapar i första hand en förtroendeklyfta mellan ledningen och den 20

personal som befinner sig mitt i arbetet med elever, patienter, klienter och andra brukare.

Amatörstyrning Den offentliga sektorns förvaltningar och organisationer är medel för att förverkliga politiska idéer och visioner. De är amatörstyrda – av politiker, inte nödvändigtvis amatörer i ordets ursprungliga bemärkelse (från latinets amare, älska) utan i betydelsen lekmän.

Alla politiker är givetvis inte helt renons på kunskap om den verksamhet de är satta att styra, men de kan vara det.

Det är framför allt på den kommunala nivån som samspelet mellan politiker och chefstjänstemän blir påtagligt och stundom konfliktfyllt. Det är inte lika komplicerat inom den statliga sektorn.

Där präglas tjänstemannarollerna i någon mån fortfarande av den gamla statliga ämbetsmannarollen med dess större självständighet och integritet. Även på kommunal nivå eftersträvas en tydlig uppdelning mellan politiker- och tjänstemannarollen, och politikerns dubbla roll av att vara såväl producent som konsument av välfärd har nagelfarits under åren. Bland annat skrev Olof Petersson (1990): »I framtiden måste han snarare bli konsumentrepresentant (…) Politikern ska vara den som håller experterna i örat och som förmår att förmedla medborgarnas erfarenheter från lokal nivå och sätta in dem i ett större övergripande sammanhang.« Uppmärksamheten har lett till att politikerrollen på många håll förtydligats och renodlats, exempelvis genom en separation av beställar- och utföraruppgifter. Det innebär inte att ledningen av välfärdsverksamheterna avpolitiserats eftersom politikerna vanligen är företrädda både på beställar- och på utförarsidan.

En klar uppdelning mellan politiker och förvaltning är alltså fortfarande sällsynt, och i praktiken är rollfördelningen mellan toppledningen komplex och varierad (Öhman 2006). Gråzonen ger ett utrymme för personliga varianter när exempelvis kommunstyrelsens ordförande, kommundirektörer och förvaltningschefer utformar sina roller i förhållande till varandra. Även om båda parter formellt är helt införstådda med särskiljandet av politik och produktion så ser praktiken annorlunda ut. Politikernas och förvaltningschefer21

nas roller sinsemellan förändrar ständigt skepnad till följd av gemensamma vardagssamtal, idémöten, praktisk problemlösning och tillfälligheter (Bergström, Magnusson & Ramberg 2003).

ömsesidiga revirövertramp Förhållandet mellan politikerna och kommunens chefstjänstemän utgörs således av en mer eller mindre välfungerande allians. På många håll i landet engagerar sig politikerna på gott och ont i den operativa verksamheten. Här och där intar starka kommunalpolitiker i själva verket en chefsfunktion: patriarker och en och annan matriark som på gott och ont regerar i kommunen. Resultatet kan bli bra om han eller hon drivs av oegennytta och har en förståelse för såväl arbetets karaktär som brukarnas bästa. Kommunstyrelsens ordförande är både en förtroendevald politiker och en ledare, och tyngdpunkten kan läggas på endera uppdraget.

Det är inte enbart på kommunal toppnivå som politiker och tjänstemän möts, utan även mellanskiktet kommer i kontakt med varandra i nämnder och styrelser. Dessa möten är vanligen mer konfliktfyllda beroende på olika lojaliteter. Tjänstemännen har starka lojaliteter gentemot brukarna, personalen och professionen.

Den lojaliteten är ofta betydligt starkare än den gentemot arbetsgivaren och politikerna.

Alla politiker befinner sig å andra sidan inte på distans från de enskilda brukarna. Inte minst oerfarna politiker tenderar att fokusera sitt engagemang på enskilda ärenden i stället för på övergripande frågor. I små kommuner står politikerna nära sina väljare; de är identifierbara och utsätts för ett tryck att agera i enskilda fall.

Det är också lättare för amatörpolitiker att leva sig in i grannens bekymmer än i övergripande policy- och ramfrågor. Amatörer av alla slag har också en benägenhet att generalisera utifrån personliga erfarenheter – har ens kusin fått hjälp av en akupunktör så bör varje vårdcentral få sin egen akupunktör. Ju större kommuner och verksamheter, desto större sannolikhet för att politikerna med tiden utvecklas till »proffs«, och ser sin roll som väljarombud på ett mer generellt plan, inte som aktör i enskilda ärenden.

Likaväl som politiker trampar in på tjänstemännens revir före22

kommer det motsatta. Experter, administratörer och chefer fattar i praktiken beslut som borde underkastas en politisk granskning.

Detta sker genom att de »silar« informationen till politikerna. De presenterar inga alternativ eller motstridigheter i sina beslutsunderlag. Politikerna är beroende av information från experter och andra tjänstemän för att kunna bedöma situationer och fatta beslut.

Patrik Öhman (2006) konstaterar just att det finns en överskattning av det politiska ledarskapet. Förvaltningsledningar är vanligen aktiva och påverkar även det som hör hemma på politikernas bord, dvs visioner, riktlinjer och framtida utveckling.

Likaväl som politiker kan vara okunniga om såväl roller som verksamhetsinnehåll är personalen okunnig om den politiskt styrda organisationens spelregler och processer. Mycken irritation från medarbetarhåll beror på bristande insikt i organisationens villkor.

Under utbildningstiden socialiseras de in i en profession eller ett yrke men inte till att bli en offentliganställd tjänsteman. Med en större kunskap om den politiska styrningen kan den bli positivt utmanande och stimulerande i stället för störande. Samtidigt är jag övertygad om att många beslut skulle se annorlunda ut om politikerna förstod i vilken grad de påverkar människors arbetsmiljö, engagemang och välbefinnande.

En del av de motsättningar som kommer till uttryck mellan personal och politiker har också funktionen av ett halvt medvetet psykiskt försvar. I ett arbete där det aldrig går att göra tillräckligt behövs en avlastning. »Odugliga politiker« och »bångstyrig personal« är utomordentliga syndabockar. Vid seriösare diskussioner med såväl politiker som anställda på olika nivåer är synpunkterna betydligt mer nyanserade och förstående.

Amatörstyrningen har förmodligen ett pris i form av lägre effektivitet, men ger i gengäld demokratiska värden i form av insyn, påverkansmöjligheter, likabehandling och rättvisa. Ett pris som är värt att betala?

Syften, mål och effektivitet En organisation kan definieras som »en planmässigt inrättad social enhet som syftar till att uppnå ett eller flera mål« (Orban 2002).

23

Skälet till att det bedrivs verksamhet inom välfärdssektorn är att det finns behov av vård, utbildning, ekonomiskt bistånd, omsorg m m, behov som enskilda personer knappast har möjligheter att tillgodose på egen hand eller i en liten krets. Bakom human serviceorganisationerna ligger således ett syfte, ett motiv till verksamheternas tillkomst. Det kan ses som ett övergripande mål och, när det gäller den offentliga sektorn, samhällsuppdraget.

De övergripande målen återfinns i de lagar, oftast ramlagar, som reglerar välfärdsverksamheterna. I dessa är målen formulerade på ett ganska vagt och övergripande sätt. De är tolkningsbara och måste konkretiseras för att kunna fungera som styrande mål i arbetet. Ett par exempel: Utbildningen ska ge eleverna kunskaper och öva deras färdigheter, samt i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. (Skollagen § 2.)

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Hälso- och sjukvården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den ska särskilt 1. vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, 2. vara lätt tillgänglig, 3. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, 4. främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen.

Hälso- och sjukvården ska arbeta för att förebygga ohälsa. Den som vänder sig till hälso- och sjukvården ska när det är lämpligt ges upplysningar om metoder för att förebygga sjukdom eller skada.

(HSL § 2.)

Målformuleringar för komplexa verksamheter blir med nödvändighet amorfa och abstrakta när de ska komprimeras. Det innebär samtidigt att de kan överleva både politiska maktskiften och om24

världsförändringar. Både skollagens och hälso- och sjukvårdslagens mål är gångbara i de flesta politiska grupperingar – just på grund av vagheten. Det finns knappast något att invända mot dem. Däremot blir målen kontroversiella när de ska tolkas och styra praktiken. Då väcks en mängd frågor som är vitala för arbetet: Vilken kunskap? Vilka färdigheter? Lika villkor, vad är det? Ingen har heller ett självklart tolkningsföreträde när det gäller att besvara frågorna.

Vida målformuleringar som decentraliserar konflikter till lokal nivå är inte bara negativt, och det är viktigt att identifiera en del »tjafs« och dispyter som led i målarbetet, inte minst för att kunna effektivisera detta.

Många människoförändrande organisationer är flersyftande.

Universiteten ska exempelvis bedriva såväl undervisning och forskning som samarbeta med det omgivande samhället, och universitetssjukhusen ska dessutom bedriva sjukvård. Ett annat exempel är kriminalvården: den har både en allmänpreventiv och en individualpreventiv funktion och inom den senare ska den verkställa straff och rehabilitera kriminella. Konflikter mellan olika syften och mål är legio i flersyftande verksamheter, främst på grund av en konkurrens om resurser. Den verkar emellertid inte vara enbart av ondo, utan Amitai Etzioni (1970) noterar att många flersyftande organisationer tjänar vart och ett av sina mål bättre än de ensyftande. Han antar att det beror på att de olika målområdena stimulerar erfarenhetsutbyte och kunskapsutveckling till gagn för helheten.

Den hierarkiska målmodellen Det finns en rik flora av olika målbegrepp, och betydelsen av dem varierar ofta organisationer emellan. Högst i målhierarkin placeras oftast syftet eller uppdraget. Det tjänar inte som ett konkret målsnöre utan snarare som ett rättesnöre; det anger riktningen i verksamheten. En del placerar visionen därnäst i målhierarkin. Visionen kan, precis som mål, definieras som ett önskvärt framtida tillstånd som en organisation vill uppnå. Om detta tillstånd har en ideal karaktär och en långsiktighet blir målet snarast en vägledande vision.

I den så kallade rationella målmodellen (Pfeffer 1982) förutsätts 25

att det är möjligt att upprätta en klar mål–medel-hierarki. Den innebär en systematisk gruppering, en kedja, där varje enskilt mål blir ett medel för nivån ovanför. Inom vissa områden är det förhållandevis lätt att ordna rationella målhierarkier. Inom välfärdsverksamhet är det i allmänhet svårare av olika skäl, bl a därför att målsättningarna är mer komplexa och måste beakta flera, ibland konkurrerande mål. Dessutom är orsakssambanden mellan insatser och resultat svårare att fastställa. Kopplingen mellan mål och medel är alltså inte alltid entydig.

trivialisering och fokusering Helt i NPM:s anda har många välfärdsverksamheter, trots uppenbara svårigheter, försökt bryta ner mål till tydliga och mätbara enheter. Denna ambition är inte helt lätt att förena med en annan ambition: förståelsen för uppdraget och sammanfogningen av delarna till en bärande helhet, en vision. En tanklös målnedbrytning riskerar att trivialisera arbetet. Ett exempel: På en vårdcentral hade personal och ledning arbetat med att identifiera konkreta och mätbara mål i arbetet för var och en. En receptionist hade, som ett av sina fem mål, fått målet: »Ingen som ringer till vårdcentralen ska behöva vänta mer än två minuter på att bli framkopplad.« Det är gott och väl. Samtidigt kan man fundera över vad det ger för arbetsglädje och -stolthet att gå till jobbet varje morgon styrd av målet att ingen ska behöva vänta mer än två minuter. Det är säkert mer motiverande att gå dit med den diffusare målbilden: »Jag arbetar för människors hälsa och välbefinnande.« Den har mer lyft.

När mål bryts ned så långt att kopplingen till verksamhetens syfte inte längre är skönjbar, har målet förlorat sin motiverande kraft.

Syftet är alltså svaret på frågan: »Varför finns vi till?« Det är lika viktigt att bygga upp som att bryta ner mål.

Målfokusering, att all energi koncentreras på att uppnå ett visst mål, brukar betraktas som något önskvärt. Fokuseringen innebär att störande stimuli skärmas av och förmågan att reagera på svaga signaler trubbas av. Det är utomordentligt i vissa sammanhang, men inte i alla. I direkt klientarbete kan det vara förödande. Dels 26

finns det inget facit som säger exakt vilka insatser som är de rätta i förhållande till en viss klient, utan hjälparen måste hela tiden läsa av signaler för att bedöma om de är på rätt väg. Det gäller både fysiska och psykiska reaktioner hos klienten. Dels kan det uppsatta målet i en individuell vård- eller behandlingsplan vara felaktigt och behöva revideras. Just förmågan att uppfatta subtila signaler är en väsentlig del av yrkesskickligheten. Den alltför målfokuserade hjälparen inser inte att han eller hon kanske valt fel väg eller fel mål.

bra mål Flera forskare har intresserat sig för karaktären på mål som både motiverar medarbetare och stimulerar till effektiva insatser. Det som återkommer i beskrivningarna av bra mål är vanligen tydlighet, svårighetsgrad, acceptans, koppling till överordnat syfte samt tidshorisont (Austin & Vancouver 1996; Larson & LaFasto 1989; Locke & Latham 1990). Svåra men realistiska och samtidigt accepterade mål verkar ha ett entydigt samband med såväl motivation och välbefinnande som prestationer. Tydlighet, i betydelsen specifika och konkreta mål, verkar vara positivt i förhållandevis okomplicerat arbete, men inte i en komplex verksamhet. Mark Mone och Christina Shalley (1995) finner till och med att vida mål som »gör ditt bästa« ger något bättre prestationer i komplex verksamhet – och komplext är arbetet inom human service-organisationerna.

Det är vanligtvis nödvändigt både med långsiktiga mål och med kortsiktiga etappmål. Enligt Jan-Inge Lind och Per-Hugo Skärvad (1998) har nästan alltid högpresterande arbetsgrupper också »korta« mål som ett medel för att utlösa den rätta energin. Visionen anger riktningen, de närliggande målen »nästa steg«.

När det gäller målacceptans så brukar en uppslutning kring gemensamma mål inom en arbetsenhet tas som ett önskat tillstånd.

Det är det också om man inte kräver samsyn alltför långt ner i målhierarkin. I en samsyn kan ligga en acceptans för parallella tolkningar av medel eller etappmål för att nå högre mål. I vilken mån verksamheten måste ha en entydig målkedja beror bl a på graden av beroende personalen emellan. Olika behandlingsmetoder eller olika pedagogiska metoder kan ju leda till samma mål.

27

Paradmål och verkliga mål Det finns ett potpurri av formella och informella mål med olika dignitet i en verksamhet. Gunnar Westerlund och Sven-Erik Sjöstrand (1975) nämner några typer av mål i sin bok Organisationsmyter: Typ av mål

Innebörd

Paradmål

Mål som saknar täckning i verkligheten men som tillskriver organisationen ett antal i omvärldens ögon goda egenskaper.

Tabumål Mål som man har men som man inte vill (får) nämna.

Stereotypmål Bygger på normer för hur mål »bör« se ut och saknar egentligt organisationsspecifikt innehåll.

Verkliga mål En bild av individers, gruppers, parters och intressenters ansträngningar i en organisation.

Uppgivna mål Exempelvis stereotyp- eller paradmål i stället för det som är tabu eller en realitet.

Förträngda mål Mål som inte tål konfrontationen med de egna värderingarna och den egna jagbilden.

Professionella mål Mål som man har utbildats till att formulera och arbeta efter.

Omedvetna mål Man tror att man arbetar för att uppnå X men i själva verket rör man sig mot Y.

Resursfördelningen i en verksamhet är ett sätt att avslöja vilka mål som prioriteras och verkligen gäller. Formella mål som inte tillerkänns rimliga resurser är sannolikt förskönande parad- eller idealmål som exponeras som en del av marknadsföringen. Ett annat tecken på vilka mål som faktiskt är styrande är sanktionssystemet.

De handlingar som belönas, formellt och informellt, visar i vilken riktning målen ligger – och tvärtom när det gäller bestraffningar.

En verksamhets faktiska mål kan också avslöjas genom valet av toppchef. En kommun som väljer att tillsätta en ekonom i stället 28

för en pedagog som skolchef markerar en betoning av mer kvantitativa och ekonomiska mål på bekostnad av kvalitativa, pedagogiska mål. Man övergår från en autonom ledning, dvs en chef med samma professionella tillhörighet som den dominerande yrkesgruppen, till en heteronom ledning.

Effektivitet Är då våra välfärdsverksamheter effektiva? Målen är mångfaldiga, uppgifterna vagt definierade, teknologin vag och utförandet »osynligt« – allt faktorer som gör det svårt att definiera framgång. Dessutom har många verksamheter ideala mål, omöjliga att uppnå men bra som visioner och riktmärken. Det går inte att värdera en organisation utifrån en avstämning gentemot ideala mål. Däremot kan de användas för att jämföra verksamheter med varandra.

Johansson (1995) uppmärksammar några styrproblem för chefer och politiker inom kommunal socialtjänst. Förutom avsaknad av tydliga mål och utvärderingsbara effektkriterier så är möjligheterna att övervaka aktiviteterna begränsade, både av praktiska skäl och av integritetsskäl. De har ingen möjlighet att observera konkreta produktionsresultat. Han liknar organisationen vid en »svart låda« med vissa titthål. Problemen som Johansson beskriver är inte unika för socialtjänsten utan delas av andra human serviceorganisationer.

Osäkerheten i teknik/arbetsmetoder är frustrerande för företrädare för den rationella målmodellen. I strävan efter konkretisering och mätbarhet finns en fallgrop: att ersätta mål med tillgängliga medel. Medlen får ett egenvärde. Det leder lätt till lydiga medarbetare som räknar »pinnar« i form av antal konsultationer eller besök och negligerar andra krav i arbetet. Även ekonomin baseras på sina håll enbart på kvantitativa prestationsmått, inte på resultat i form av förbättrad hälsa, höjd livskvalitet, avhållsamhet från kriminalitet och droger eller återgång till arbete. Åtminstone i teorin har medborgarna fått ökade möjligheter att värdera en del verksamheter inom vård, omsorg och utbildning. De kan ge uttryck för sitt missnöje genom att välja andra alternativ eller visa sin tillfredsställelse genom att stanna kvar som »kunder«.

29

I praktiken tas flertalet tjänster i anspråk oavsett hur konsumenterna värderar dem, eftersom valmöjligheterna är små.

En form av brukarfeedback förekommer dock. Eftersom alla är beroende av välfärdsproduktionen har också »alla« åsikter om den.

Dessa synpunkter – ofta av negativ karaktär och speglade i massmedierna – handlar i dag mest om svårigheterna att »komma till«.

De som får hjälp är vanligen nöjda med den.

balanserade styrkort Det har gjorts flera försök att utveckla utvärderings- och styrsystem för human service-organisationer. Många har inspirerats av näringslivet och dess balanserade styrkort. Styrkorten försöker integrera ett företags vision och strategi med den operativa verksamheten och är ett hjälpmedel för såväl planering som uppföljning och återkoppling. Det lanserades av Robert Kaplan och David Norton (1992) som ett sätt att komma bort från »enögdheten«, att bara se till finansiella resultat vid bedömningen av företag.

Styrkortet består av fyra mätområden eller perspektiv: finanser, kunder, inre processer samt lärande och förnyelse/utveckling. Dessa perspektiv förutsätts stå i ett orsak–verkan-förhållande till långsiktigt goda vinster. I styrkortets idé ligger inte bara en balans mellan mätområdena utan också mellan olika tidsperspektiv.

Fördelen med Kaplans och Nortons styrkort är framför allt att det ger en bättre helhetsbild eftersom det omfattar flera mål. Flera hävdar att styrkorten passar minst lika bra eller till och med bättre inom human service-organisationer och andra icke vinstdrivande verksamheter (Olve & Sjöstrand 2002). De har förutsättningar att fånga en del av den komplexitet som utmärker dem. Mer eller mindre modifierade styrkort används relativt flitigt i dag både i kommunal, landstingskommunal och statlig verksamhet.

Uppbyggnaden av ett balanserat styrkort sker utifrån organisationens verksamhetsidé eller uppdrag. I ett första steg identifieras ett antal perspektiv eller strategiskt viktiga områden för att kunna fullgöra uppdraget. Inom dessa identifieras sedan strategiska mål och framgångsfaktorer för att verksamheten ska fokusera på rätt saker. Därefter bestäms kriterier eller mätetal som anger graden av 30

framgång inom respektive perspektiv. Med dessa som grund utarbetas sedan olika handlingsplaner. Inom välfärdssektorn kompletteras ofta styrkortet med ett medarbetarperspektiv beroende på den betydelse medarbetarnas attityder och kompetens tillskrivs när det gäller uppdraget. För att begränsa antalet perspektiv lyfts ibland förnyelse-/utvecklingsperspektivet bort – också det ett uttryck för produktionens särart. För en välfärdsorganisation skulle ett styrkort kunna se ut som i figur 1 nedan.

Balanserade styrkort är inget radikalt nytt utan har likheter med målstyrning i allmänhet (Drucker 1955; McGregor 1960). MålstyrFramtid

Lärande-/ utvecklingsperspektivet

Medarbetarperspektivet

Process-/metodperspektivet Nutid

Uppdrag Vision Strategi

Kundperspektivet

Ekonomiperspektivet Dåtid

Figur 1. Balanserat styrkort.

31

ning har i praktiken inte varit särskilt framgångsrik, vilket huvudsakligen förklaras av två skäl: ofullständig implementering av systemet och brist på insikt om betydelsen av de sociala relationerna (Dinesh & Palmer 1998). Förutsättningen för att de balanserade styrkorten inte ska utvecklas till en belastning i verksamheten är att de hålls enkla, samtidigt som mått och mätpunkter uppfattas som meningsfulla. Johansson (1995) framhåller att det behövs både mjuk, hård och härdad mjuk information för att kunna mäta effektiviteten i social service. Mjuk information är intryck, anekdoter och berättelser. Den hårda informationen utgörs av standardiserad statistik. Härdad mjuk information är den som ges via mätningar i enkätform, exempelvis i form av brukar- och medarbetarundersökningar.

När balanserade styrkort förs på tal med chefer inom human service så suckar några uppgivet medan andra är, om inte alltid entusiastiska, så positiva. De senare arbetar aktivt med styrkorten under hela året som en del i ett kontinuerligt utvecklings- och kvalitetsarbete. De har då integrerat arbetet i samverkanssystemet och använder sig av arbetsplatsträffarna. Arbetsformerna påminner i hög grad om OU, organisationsutveckling, som utmärks av nyckelord som delaktighet, strukturerad problemlösning, systemövergripande helhetssyn och en samverkan mellan »topp« och »botten«.

Chefer som gillar styrkorten använder modellen i första hand för att de vill utnyttja personalens resurser i en ständig förbättring av verksamheten. Saknas en dialog mellan ledning och personal blir styrkorten mer ett redovisnings- än ett styrsystem. I Kaplans och Nortons version är styrkorten ett ledningsverktyg med ett top– down-perspektiv.

Elin Funck (2006 ) som följt införandet av balanserade styrkort inom sjukvården i ett landsting konstaterar att såväl politiska som administrativa och professionella intressen kan betonas inom styrkortsmodellen. Hon ser balanserade styrkort som en integrator av skilda organisatoriska intressen med en potential att lösa interna konflikter. Hon påpekar emellertid att situationen inte är stabil och att en tilltagande betoning av ekonomin rubbar balansen.

32

Psykiskt belastande arbetsuppgifter När det finns ett syfte och mål är nästa steg att identifiera vilka arbetsuppgifter som behöver utföras för att nå dessa mål. Det finns en stor bredd i arbetet inom human service. Här finns allt från relativt rutinbetonat »pappersarbete« med få direkta klientkontakter till kvalificerade insatser med en höggradig involvering i enskilda fall. Och arten av arbetsuppgifter varierar på en och samma arbetsplats och för en och samma person. Vårdcentralens personal vaccinerar på löpande band samma dag som de tvingas överbringa besked om svåra sjukdomar, och polisen kan dela ut fortkörningsböter för att en stund senare hjälpa räddningstjänsten att röja upp på en katastrofplats. Inte bara arbetsuppgifternas art varierar stort utan också dess utsträckning i tiden. Ibland handlar det om en enstaka kontakt eller ett möte och ibland om årslånga relationer.

Trots variationen i arbetsuppgifterna handlar de om att påverka en annan människas livssituation. Denna påverkan kan praktiseras på olika sätt: vård, omsorg, behandling, bedömning, utvisning, rehabilitering, utbildning, träning, korrigering, bestraffning m m.

Yeheskel Hasenfeld (1983) kategoriserar organisationer dels utifrån vad som »görs« med klienten, dels utifrån typ av klienter (figur 2). Det finns verksamheter som har till uppgift att kategorisera eller definiera klienters status, exempelvis bedöma om de är berättigade till viss hjälp eller är kvalificerade för antagning till en utbildning. Andra försöker i stället upprätthålla eller bevara deras status, se till att de inte försämras, och ytterligare andra syftar till att förändra människor i ett eller annat avseende. När det gäller typ av klienter gör Hasenfeld en uppdelning mellan normalt och dysfunktionellt fungerande klienter. Givetvis finns det ingen knivskarp gräns mellan vad som är normalt och onormalt, friskt och sjukt eller mellan välanpassat och missanpassat. Inte heller är alla organisationer renodlade utan en del utför samtliga typer av insatser i förhållande till sina klienter. I figur 2 är några human service-organisationer inplacerade i Hasenfelds modell utifrån sin huvudsakliga uppgift och klientkategori.

33