Manual de Drenagem by Bárbara Pereira

PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO ASSESSORIA TÉCNICA PARA OS PROGRAMAS DE DRENAGEM DAS BACIAS PRIORITÁRIAS E HIERARQUIZAÇÃO DE OBRAS

Produto RF3 DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

FCTH

Fundação Centro Tecnológico de Hidráulica Maio de 2011

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

PMAPSP PLANO DIRETOR DE DRENAGEM E MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA TÉCNICA ESPECIALIZADA PARA A ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS E DE ASSESSORIA TÉCNICA ESPECIALIZADA PARA O ACOMPANHAMENTO DOS PROGRAMAS DE DRENAGEM PARA BACIAS PRIORITÁRIAS E HIERARQUIZAÇÃO DE OBRAS DE DRENAGEM

ELABORADO POR FCTH - Fundação Centro Tecnológico de Hidráulica

CONTRATANTE SMDU - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano PMSP - Prefeitura do Município de São Paulo

CONTRATO Número: 008/2010-SMDU Processo 2010.0.157.833 Data da assinatura do contrato: 26/11/2010 Data da publicação no Diário Oficial do Município: 08/12/2010

ORDEM DE INÍCIO DE SERVIÇO Número da ordem de início: 03/2010/SMDU.FCTH Data de início: 17/03/2011

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

APRESENTAÇÃO O Plano Diretor de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais do Município de São Paulo – PMAPSP, em elaboração pela SMDU, é composto por três módulos integrados: Módulo 1

Plano Municipal de Gestão do Sistema de Águas Pluviais e Acompanhamento Técnico dos Programas de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais para Bacias Prioritárias.

Módulo 2

Programa de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais para bacias prioritárias.

Módulo 3

Programa de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais para as demais bacias.

O Módulo 1, objeto do presente Contrato com a FCTH, tem como objetivo desenvolver diretrizes gerais a serem aplicadas ao sistema de águas pluviais de todo o Município de São Paulo, além do acompanhamento técnico do Módulo 2. Abrangerá as medidas não estruturais que darão sustentabilidade aos Programas de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais de cada bacia hidrográfica e a formulação das diretrizes para que esses programas se desenvolvam a partir de critérios técnicos pré-estabelecidos. Os Módulos 2 e 3 (PROGRAMAS DE DRENAGEM) darão ênfase à solução de problemas específicos e terão como produtos os Programas de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais de cada bacia hidrográfica. As bacias prioritárias do Módulo 2 são: Rio Aricanduva, Rio Cabuçu de Baixo, Córrego do Cordeiro, Córrego Morro do S, Córrego Verde e Córrego do Ipiranga. O Módulo 3 será desenvolvido após a conclusão dos demais módulos, empregando a metodologia desenvolvida no Módulo 2 articulada com as diretrizes produzidas no Módulo 1. Dentro deste contexto, a Atividade 03, objeto deste relatório final, compõe o Módulo 1 do PMAPSP, contemplando a elaboração do diagnóstico do sistema institucional atual da drenagem urbana, dando suporte para a realização das demais atividades deste estudo.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

RESUMO EXECUTIVO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL. QUESTÕES CHAVE DE INTEGRAÇÃO. O desenvolvimento institucional na gestão de águas pluviais envolve decisões e implicações que vão muito além da correta alocação de competências técnico-administrativas. A estrutura institucional aberta a processos de integração decisória entre áreas da própria Municipalidade e entre esta e outras esferas de governo – em particular a estadual – ampliará o potencial de sinergia entre ações de diferentes natureza que condicionam o desempenho final dos sistemas de controle de inundações e drenagem urbana de São Paulo. Mais do que um ajustamento institucional em si só, as questões chave de integração, a seguir abordadas, dizem respeito a opções de planejamento e operação que, para sua realização, dependem de múltiplas competências setoriais. São dimensões materiais da institucionalidade, nem sempre claras nos instrumentos legais e normativos que compõem seu ordenamento. Articulações Intramunicipais Órgãos e entidades com competência direta sobre os sistemas de drenagem O organograma funcional relativo à gestão das águas pluviais no Município de São Paulo (Figura 1) é auto-explicativo quanto à complexidade e abrangência das interações no âmbito da própria Municipalidade. São 65 órgãos subordinados ou vinculados à 10 secretarias municipais arrolados entre os que têm papel relevante na matéria. Na Figura 2 são esquematizadas, de forma abrangente, as atividades de cada um dos órgãos e entidades relacionados. Os comentários que seguem são destaques relativos a algumas daquelas interações e não substituem a apreciação mais ampla feita neste relatório. As relações entre SMDU, SIURB, SMSP e SVMA são básicas e estruturais. Elas envolvem decisões diretas sobre configuração física e procedimentos operacionais dos sistemas de drenagem urbana. A ação planejadora municipal sobre as águas pluviais abrange simultaneamente o planejamento e projeto das estruturas físicas e respectivos procedimentos operacionais, de responsabilidade da SIURB, a manutenção corrente e a fiscalização de interferências por parte das subprefeituras, mais a vital articulação com os sistemas de alimentação elétrica no âmbito de convênio PMSP / Eletropaulo coordenado pela SMSP, e a integração com os sistemas de parques, áreas de proteção e demais dispositivos de preservação e recuperação ambiental da competência da SVMA. As relações entre SMDU, SEHAB, SMSU e SEMPLA envolvem decisões diretas sobre a manutenção e integridade dos sistemas de drenagem urbana em diferentes situações de uso corrente e emergências. Destacam-se, nessa linha, a interação entre as edificações e o sistema de drenagem, na competência da SEHAB, tanto no que respeita aos processos de impermeabilização do solo por força da ocupação e projeção, tanto no que respeita medidas ativas de melhoria de desempenho das áreas edificadas, tais como dispositivos locais de detenção, pisos drenantes e outros. No âmbito da SMSU, destacam-se tanto a interação imediata com a defesa civil municipal, em casos de ocorrências que envolvam a segurança de pessoas e patrimônio, como a interação de caráter preventivo em relação a processos de ocupações ilegais de áreas protegidas, em sintonia, dentre Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

outros, com as ações da operação “Defesa das Águas” (articulação SVMA – SMSU). A interação com a SEMPLA envolve o indispensável enquadramento orçamentário das necessidades de investimento e custeio do sistema, bem assim algumas dimensões de interação estadual – principalmente no que respeita o compartilhamento de encargos orçamentários na interface entre a drenagem urbana e o controle de inundações no âmbito da bacia hidrográfica como um todo. Em uma perspectiva de planejamento integrado que envolva obras, operação e condições operacionais – principalmente aquelas determinadas por interferências do processo de uso e ocupação do solo sobre os sistemas de drenagem – é preciso considerar, além das interações acima, aquelas com órgãos e entidades não diretamente afetos à drenagem urbana. Diretrizes integradoras do Plano Diretor Estratégico Os principais sistemas setoriais que interagem com a eficácia da drenagem urbana são os de transportes, viário e uso e ocupação do solo. Este princípio de integração intersetorial foi bem desenvolvido no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, estabelecido pela Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002. O Plano conceitua, na base da construção lógica deste conjunto que constitui seu eixo estratégico de desenvolvimento urbano e ordenação do território, quatro redes estruturais de suma importância para a definição dos vetores de crescimento, adensamento e mobilidade do Município, sob a noção de “elementos estruturadores” (art. 101, I): Rede Hídrica Estrutural; Rede Viária Estrutural; Rede Estrutural de Transporte Público Coletivo; e, Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidades. Ao se observar trechos selecionados dos mapas anexos à lei (Figura 3, Figura 4 e Figura 5), constata-se uma clara tendência à coincidência física entre as três redes estruturais. Estas observações naturalmente não põem em cheque a validade do Plano e de seus princípios fundamentais de harmonização entre os sistemas natural e construído. Tais superposições são absolutamente previsíveis em uma cidade que teve seu processo de desenvolvimento urbano majoritariamente estabelecido a partir de avenidas de fundo de vale, inclusive pela implantação de vias expressas às margens dos principais cursos d’água. É evidente que a proposta estratégica do Plano não ignora tais superposições e as dificuldades envolvidas em seu manejo concreto. No caso da drenagem urbana e do manejo integrado das águas pluviais, objeto deste Projeto, o grande desafio é resgatar a visão de conjunto e a grande articulação entre medidas estruturais e não-estruturais e entre as escalas da cidade, da metrópole, da bacia hidrográfica e da macrometrópole. E para isso será provavelmente necessário rever algumas das diretrizes estabelecidas no âmbito das redes estruturais concebidas no PDE. Esta sistematização servirá de base a eventuais ajustes nas diretrizes estabelecidas para cada uma das redes, preservada a noção de conjunto e os princípios gerais que acertadamente nortearam a concepção do Plano Diretor Estratégico. Diretrizes integradoras do Plano Municipal de Saneamento Básico - PMSB O PMSB foi elaborado e organizado para dar suporte à assunção pelo município de sua competência para conformar oferta dos serviços de água e esgotos, bem como de manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O PMSB possui uma natureza integradora que considera as políticas, programas e ações específicos definidos por outros agentes públicos. São apresentadas questões envolvendo o saneamento básico na RMSP e no Município de São Paulo, e propostas de diretrizes e estratégias com perspectivas futuras para a prestação dos serviços para o setor de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais e de resíduos sólidos. Além de abordar a regularização e controle social dos serviços e aspectos organizacionais. Cabe destacar a necessidade do estabelecimento de uma estrutura institucional consolidada que promova a integração das ações vinculadas aos órgãos municipais através da definição de competências e que suprirá a falta de coordenação geral com diretrizes únicas para o planejamento e desenvolvimento de projetos e obras. Este arranjo institucional subsidiará a implantação do PMAPSP e a prestação dos serviços de manejo das águas pluviais, garantindo assim a estabilidade do sistema de gestão municipal. Articulações intergovernamentais Objetos de articulação metropolitana e macrometropolitana O Plano de Bacia do Alto Tietê, desde sua primeira versão em 2001/02, reconhece a importância da estrutura institucional metropolitana na articulação de diferentes políticas de interesse da gestão das águas em função da abrangência do território da bacia sobre a mancha urbana metropolitana e pelas fortes interferências de políticas setoriais não diretamente relacionadas com o uso da água. A revisão do Plano de Bacia do Alto Tietê em 2009 destacou a relevante necessidade de implantação da gestão integrada de recursos hídricos, destacando: o

A integração entre os sistemas de gestão de recursos hídricos e a gestão territorial, responsável pelo controle de uso e ocupação do solo;

A integração da gestão dos sistemas urbanos: recursos hídricos, compreendendo todos os usos da água, inclusive o controle da drenagem urbana, redução da poluição hídrica, habitação, viário e de transporte público;

A atuação do sistema de recursos hídricos junto a todos os usuários da água, com vistas à gestão da demanda de água para seu controle e racionalização;

O funcionamento integrado dos setores governamentais e privados que atuam na gestão do sistema, para que as ações preventivas e corretivas a serem adotadas sejam eficientes e eficazes.

Estas quatro premissas de integração são de fundamental importância para a gestão das águas pluviais do Município. Interações com o novo Plano de Macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê - PDMAT Há um amplo espectro de integração entre ações do Município de São Paulo e o novo Plano de Macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Uma análise sobre o TR do PDMAT 3 identificou uma série de integrações que dizem respeito às relações diretas com o Município de São Paulo, dentre as quais se destacam os processos de inundações a montante da Barragem da Penha e o remanejamento de habitações em áreas Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

inundáveis, o qual tem exigido esforços conjuntos entre Estado e Município que extrapolam as competências setoriais das respectivas áreas de saneamento e habitação. Destaca-se a articulação com as áreas de meio-ambiente estadual e municipal para viabilização do Parque Várzeas do Tietê, para que sejam incorporados investimentos de compensação ambiental e observada conformidade com as normas de ocupação da APA, de jurisdição estadual. As ações previstas para o PDMAT 3 envolvem articulações com os demais municípios da região, não só os diretamente limitantes com São Paulo, mas com todos os pertencentes à Bacia do Alto Tietê. Esse é o espírito do entendimento iniciado em 2009/10 com vistas à estruturação de um diploma legal específico que discipline a integração entre planos de drenagem urbana e a macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê como um todo. O escopo do PDMAT 3 aborda o controle de cheias pela calha principal do rio Tietê, a jusante da Penha, o qual implica soluções que também envolvem múltiplas articulações com a PMSP, assim como a melhoria de escoamento do rio Pinheiros. Estas são algumas das dimensões integradoras do PDMAT que, à parte da necessária articulação técnica, requerem articulação institucional específica. Portanto, com base no que foi apresentado, destaca-se que o estabelecimento de um sistema institucional adequado à implantação do PMAPSP e à prestação de serviços de drenagem trará um avanço significativo para a gestão das águas pluviais do Município de São Paulo. Esta estrutura institucional administrativa deverá estabelecer atribuições e competências que supram a falta de coordenação e planejamento do setor, e ainda propiciar a articulação entre os órgãos municipais, estaduais e federais envolvidos no manejo das águas pluviais.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ÍNDICE 1.

INTRODUÇÃO................................................................................................................................ 13

ESTRUTURA INSTITUCIONAL EXISTENTE ......................................................................................... 14 2.1 ORGANOGRAMA FUNCIONAL DA GESTÃO DAS ÁGUAS PLUVIAIS ...................................................14 2.1.1

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SMDU ..........................................15

2.1.2

Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras – SIURB ...................................16

2.1.3

Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras - SMSP ................................17

2.1.4

Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente - SVMA.........................................19

2.1.5

Secretaria Municipal de Habitação – SEHAB ..................................................................23

2.1.6

Secretaria Municipal de Segurança Urbana – SMSU ......................................................25

2.1.7

Secretaria Municipal de Assistência Social - SMADS ......................................................25

2.1.8

Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEMPLA ......................25

2.1.9

Secretaria Municipal de Serviços e Obras – SES .............................................................26

2.1.10 Secretaria Municipal de Transportes - SMT ....................................................................26 2.2 ATIVIDADES VINCULADAS ÀS SECRETARIAS DE INTERESSE NA DRENAGEM ....................................27 2.2.1

Projetos e obras de drenagem urbana ...........................................................................27

2.2.2

Manutenção e Operação do Sistema de Drenagem .......................................................28

2.2.3

Licenciamento Ambiental das Obras de Drenagem........................................................29

2.2.4

Controle do Parcelamento e do Uso e Ocupação do Solo ..............................................29

2.2.5

Fiscalização de normas ...................................................................................................29

2.2.6

Aprimoramento da Legislação ........................................................................................30

2.2.7

Regularização de áreas irregulares .................................................................................30

2.2.8

Sistema de Informações - SI ............................................................................................30

2.2.9

Educação Ambiental .......................................................................................................31

2.2.10 Atuação em Situações Emergenciais – Defesa da População .........................................31 2.2.11 Planejamento ..................................................................................................................32 2.2.12 Programas e Projetos ......................................................................................................32 2.2.13 Articulações entre as Secretarias Municipais .................................................................33 2.3 ÓRGÃOS ESTADUAIS VINCULADOS AO SISTEMA DE DRENAGEM ....................................................36 2.3.1

Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos .............................................................36

2.3.2

Secretaria de Energia ......................................................................................................37

2.3.3

Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano .............................................................37

2.3.4

Secretaria da Habitação ..................................................................................................37

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.3.5

Secretaria do Meio Ambiente .........................................................................................37

2.4 ANÁLISE CRÍTICA SOBRE A ATUAL GESTÃO DAS ÁGUAS PLUVIAS DO MUNICÍPIO ...........................38 3.

ASPECTOS DE ORDEM JURÍDICA..................................................................................................... 40 3.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL...................................................................................................................40 3.1.1

Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado ................................................40

3.1.2

Garantia da Função Socioambiental da Propriedade Urbana ........................................40

3.1.3

Ordem Econômica...........................................................................................................42

3.1.4

Saúde...............................................................................................................................42

3.1.5

O Papel do Município na Tutela do Meio Ambiente Urbano .........................................42

3.1.6

Competências Municipais Legislativas e Materiais .........................................................43

3.1.7

Domínio da Água .............................................................................................................46

3.1.8

Saneamento Básico .........................................................................................................46

3.2 ESTATUTO DA CIDADE ......................................................................................................................47 3.2.1

Objetivos e diretrizes da política urbana ........................................................................47

3.2.2

Instrumentos da gestão democrática da cidade.............................................................49

3.3 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE .......................................................................................51 3.3.1

Conceitos.........................................................................................................................52

3.3.2

Princípios, objetivos e diretrizes da política ...................................................................53

3.3.3

Licenciamento Ambiental ...............................................................................................55

3.4 CÓDIGO FLORESTAL, PLANO DE DRENAGEM E APP URBANA ..........................................................57 3.4.1

Áreas de Preservação Permanente (APP) .......................................................................58

3.4.2

Rios, cursos d’água e nascentes ......................................................................................59

3.4.3

Função ambiental das APP situadas às margens de corpos hídricos ..............................61

3.4.4

A evolução do regramento das APPs ao longo de corpos d’água no Código Florestal...61

3.4.5

APP em zona urbana .......................................................................................................63

3.4.6

O Município e as APPs urbanas.......................................................................................64

3.4.7

Faixa não-edificável e APP urbana ..................................................................................65

3.4.8

Supressão de vegetação em APP ....................................................................................66

3.5 PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO .........................................................................................................69 3.5.1

Políticas e programas setoriais não diretamente afetos à drenagem urbana: diretrizes integradoras do Plano Diretor Estratégico .....................................................................77

3.6 LEI Nº 13.885 DE 25 DE AGOSTO DE 2004 (PDE, PRE E ZONEAMENTO) ...........................................83 3.7 CÓDIGO DE OBRAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO .........................................................................85 3.8 LEI DAS PISCININHAS.........................................................................................................................86 Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O SISTEMA INSTITUCIONAL EXISTENTE INTEGRADO COM AS QUESTÕES DE DRENAGEM URBANA ... 87 4.1 PLANO DE MACRODRENAGEM DA BACIA DO ALTO TIETÊ – PDMAT ...............................................87 4.1.1

Objetos de articulação metropolitana e macrometropolitana.......................................87

4.1.2

Interações com o novo PDMAT ......................................................................................88

4.2 SISTEMA DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS .................................................................................90 4.2.1

Domínio Público das Águas .............................................................................................90

4.2.2

Bem de Valor Econômico ................................................................................................91

4.2.3

Prioridades no Uso da Água ............................................................................................91

4.2.4

Bacia Hidrográfica: Gestão Descentralizada e Participativa ...........................................92

4.2.5

Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos ...............................................................94

4.2.6

Política Estadual de Recursos Hídricos............................................................................96

4.2.7

Plano Estadual de Recursos Hídricos ............................................................................101

4.2.8

Plano da Bacia do Alto Tietê .........................................................................................105

4.3 SISTEMA DE SANEAMENTO ............................................................................................................109 4.3.1

Serviços que Compõem o Saneamento Básico .............................................................110

4.3.2

Princípios da Lei de Saneamento ..................................................................................112

4.3.3

Exercício da Titularidade dos Serviços ..........................................................................113

4.3.1

Integração entre os Serviços do Sistema de Saneamento ............................................117

4.4 SISTEMA DE PROTEÇÃO AOS MANANCIAIS NO MUNICÍPIO ...........................................................120

4.4.1

Lei Específica Guarapiranga ..........................................................................................122

4.4.2

Lei Específica Billings .....................................................................................................123

EQUIPE TÉCNICA ......................................................................................................................... 125

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 – Organograma funcional da drenagem urbana na Prefeitura Municipal de São Paulo. ..................14 Figura 2 – Atividades do sistema de drenagem urbana vinculadas às Secretarias Municipais de São Paulo ..35 Figura 3 – PDE-MSP – Rede hídrica estrutural. Zona Sul. .................................................................................81 Figura 4 – PDE-MSP– Rede viária estrutural. Zona Sul. ....................................................................................82 Figura 5 – PDE-MSP – Rede estrutural transporte. Zona Sul............................................................................82 Figura 6 – Visão integrada do planejamento. ................................................................................................118

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ÍNDICE DE TABELAS Tabela 1 – Subprefeituras do Município de São Paulo e seus Distritos. ..........................................................18 Tabela 2 – Representantes das Secretarias Municipais ...................................................................................27 Tabela 3 – Indicadores para acompanhamento do PERH de interesse ao PMAPSP. .....................................104

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

INTRODUÇÃO

O diagnóstico do sistema institucional tem como objetivo fornecer diretrizes básicas para o estabelecimento de um arranjo institucional fortalecido, eficiente e que considere a gestão integrada das águas do Município. Observa-se nos arranjos municipais a dificuldade de implantação do planejamento integrado devido à limitada capacidade institucional dos municípios para solucionar os problemas interdisciplinares. Em virtude desta constatação, apresenta-se neste trabalho uma análise crítica sobre o sistema institucional e gerencial atual que atua sobre a infraestrutura de drenagem e de controle de riscos no Município de São Paulo, identificando lacunas e ações que deverão ser potencializadas. A partir dos dados fornecidos pela Prefeitura de São Paulo foi elaborado o diagnóstico sobre as atividades envolvidas com o sistema de drenagem urbana na PMSP, o qual contém as seguintes análises: o

Organização, triagem, classificação e análise de consistência dos dados;

Organograma funcional do sistema de gestão atual indicando as secretarias, subprefeituras, departamentos, divisões e seções com atuação sobre o manejo de águas pluviais e o sistema de drenagem do Município;

Diagnóstico da integração com o sistema de gerenciamento de recursos hídricos;

Diagnóstico da integração com o Plano de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê (PDMAT);

Diagnóstico da integração com os planos dos demais serviços de saneamento para o Município (água, esgotos, resíduos sólidos).

O produto gerado neste diagnóstico será a base das propostas de desenvolvimento institucional do PMAPSP.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ESTRUTURA INSTITUCIONAL EXISTENTE

Este trabalho tem como principal objetivo a concepção de um arranjo institucional adequado à viabilização e à concretização do Plano Diretor de Drenagem e Manejo de Águas Pluviais do Município de São Paulo. O levantamento da estrutura institucional existente é fundamental para estabelecimento de um arranjo institucional fortalecido, o qual garantirá a efetivação do PMAPSP. Neste levantamento foram destacadas as atribuições e competências dos órgãos municipais envolvidos com a temática da drenagem urbana. Também são apresentados os órgãos municipais vinculados ao sistema de drenagem.

2.1

ORGANOGRAMA FUNCIONAL DA GESTÃO DAS ÁGUAS PLUVIAIS

A estrutura institucional existente na PMSP, vinculada ao sistema de gestão das águas pluviais, compreende os órgãos apresentados no organograma da Figura 1. PMSP

SMDU

SIURB

SMSP

SVMA

SEHAB

SEMPLA

DEURB

Superintendência de Projetos

ATOS

DECONT

HABI

COPES

DEUSO

Superintendência de Obras

SGUOS

DEPAVE

APROV

CGO

DIPRO

SP Obras

ATPLAN

DEPLAN

PARSOLO

SP Urbanismo

CONVIAS

31 Subprefeituras

DGD

RESOLO

CADES

CASE

CONFEMA

CONTRU

FEMA

CEUSO

UMAPAZ

CIF

CGE

SMSU

Defesa Civil

SMADS

SP Protege

SES

LIMPURB

SMT

CET

Figura 1 – Organograma funcional da drenagem urbana na Prefeitura Municipal de São Paulo. Como visualizado na Figura 1 existem 10 Secretarias Municipais com competências sobre a gestão das águas pluviais de São Paulo. Cabe ainda destacar que a estas 10 Secretarias vinculam-se 34 Departamentos e 31 Subprefeituras, as quais desenvolvem as atividades de interesse da drenagem urbana. Desta forma, pode-se dizer que na estrutura administrativa da PMSP existem 65 órgãos responsáveis por desenvolver as atividades de gestão das águas pluviais e que não existe uma estrutura institucional estabelecida, assim como, não existem diretrizes únicas para o desenvolvimento de ações que tenham em vista a efetivação do Plano de Drenagem Urbana.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A seguir são apresentadas as competências e atribuições das Secretarias Municipais indicadas na Figura 1, as quais possuem vínculos com o sistema de drenagem urbana.

2.1.1 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SMDU A SMDU foi criada por meio da Lei nº 14.879, de 7 de janeiro de 2009, com o intuito de conduzir ações governamentais voltadas ao planejamento urbano e à promoção do desenvolvimento do Município de São Paulo. Conforme Artigo 2º da Lei nº 14.879/09, entre as atribuições da SMDU destacam-se: o

Acompanhar e aprimorar a legislação relativa ao planejamento e desenvolvimento urbano, inclusive as relativas ao Plano Diretor Estratégico (PDE), aos Planos Regionais das Subprefeituras, ao parcelamento, ao uso e ocupação do solo e às operações urbanas;

Coordenar o desenvolvimento de projetos urbanos interagindo com os órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, com outras esferas de governo e com a sociedade civil;

Promover a integração dos planos e projetos dos diversos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta relacionados ao desenvolvimento urbano, de forma a maximizar os resultados positivos para a Cidade de São Paulo;

Desenvolver e consolidar planos de desenvolvimento urbano de médio e longo prazo, considerando o Plano Diretor Estratégico do Município e os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras;

Formular políticas, diretrizes e ações que propiciem o posicionamento do Município em questões relacionadas ao seu desenvolvimento urbano, incluindo as que decorram de sua inserção em planos nacionais, regionais, estaduais e metropolitanos;

Desenvolver os mecanismos e modelos mais adequados para a viabilização e implantação de projetos de desenvolvimento urbano, explorando as potenciais parcerias com a iniciativa privada e com outras esferas de governo, utilizando os instrumentos de política urbana;

Organizar, manter e atualizar permanentemente o sistema municipal de informações sociais, culturais, econômicas, financeiras, patrimoniais, administrativas, físico-territoriais, inclusive cartográficas e geológicas, ambientais, imobiliárias e outras de relevante interesse para o Município, progressivamente georreferenciadas em meio digital.

A SMDU apresenta a seguinte estrutura básica associada às questões da drenagem urbana: o

Gabinete do Secretário;

Departamento de Urbanismo - DEURB;

Departamento do Uso do Solo - DEUSO;

Departamento de Estatística e Produção de Informação - DIPRO;

SP Urbanismo.

Dentre as legislações associada à SMDU as de interesse para o sistema de drenagem são: o

Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, institui o Plano Diretor Estratégico e o Sistema de Planejamento e Gestão do Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004, estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico (Parte I), institui os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras (Parte II), dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordena o uso e ocupação do solo do Município de São Paulo (Parte III);

Lei nº 14.917, de 7 de maio de 2009, dispõe sobre a concessão urbanística no Município de São Paulo. Constitui instrumento de intervenção urbana estrutural destinada à realização de urbanização ou de reurbanização de parte do território municipal a ser objeto de requalificação da infraestrutura urbana e de reordenamento do espaço urbano com base em projeto urbanístico específico em área de operação urbana ou área de intervenção urbana para atendimento de objetivos, diretrizes e prioridades estabelecidas na lei do Plano Diretor Estratégico.

2.1.2 Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras – SIURB Em 14 de dezembro de 1977, a Lei nº 8.658 dispôs sobre a reorganização da Secretaria de Vias Públicas (SVP). Em 16 de março de 2001 a Secretaria de Vias Públicas passou a denominar-se Secretaria de Infraestrutura Urbana – SIURB, através do Decreto nº 40.335 publicado em 17/03/01. O Decreto nº 45.683, de 1º de janeiro de 2005, passou a denominar a SIURB como Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras. Segundo a Lei nº 8.658/77, dentre as funções da Secretaria de interesse nas questões da drenagem urbana citam-se: o

Programar, orientar e organizar os projetos completos de obras viárias, assegurando e fiscalizando sua execução;

Examinar o planejamento de obras e serviços que venham a ser realizados nas vias e logradouros públicos, aprovando e autorizando a ocupação do leito de vias públicas;

Organizar e manter o cadastro de instalações e equipamentos existentes nas vias e logradouros públicos;

Harmonizar as atividades dos órgãos públicos ou privados, que executem obras e serviços nas vias e logradouros públicos.

Na organização da SIURB destacam-se as seguintes divisões relacionadas ao sistema de drenagem urbana: o

Superintendência de Projetos Viários: atua na fiscalização de contratos para execução de projetos viários, sistemas de drenagem, pavimentação geotécnica e geometria de vias. Prepara documentação para licitações, como orçamentos, termos de referência, projetos, especificações, dentre outros. Esta Superintendência está organizada em quatro Divisões Técnicas, dentre as quais está a Divisão de Projetos de Águas Pluviais (PROJ 4). Esta divisão é responsável pela fiscalização dos projetos de construção e recuperação estrutural dos sistemas de drenagem (canalização de córregos, galerias de águas pluviais, escadarias hidráulicas, tubulações, reservatórios), estabelecendo o método construtivo e as dimensões dos elementos constitutivos;

Superintendência de Obras Viárias: responsável pela fiscalização dos contratos de obras de construção e recuperação de infraestrutura da cidade de São Paulo. Esta Superintendência

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

está organizada em três Divisões, onde a Divisão de Obras de Águas Pluviais (OBRAS – 1) é responsável pela fiscalização e acompanhamento das obras de macrodrenagem, que consistem na construção de galerias, contenção de margens de córregos, construção de reservatórios de armazenamento, urbanização de fundos de vale, atendimento emergencial em ocasiões de chuvas intensas, que podem causar riscos à vida e ao patrimônio público e privado; o

Departamento de Controle de Uso de Vias Públicas (CONVIAS): compete a este Departamento aprovar e autorizar a ocupação do leito das vias públicas por equipamentos a serem implantados por entidades de direito público e privado, examinar o planejamento de obras e serviços que venham a se desenvolver nas vias e logradouros públicos, organizar e manter o cadastro de instalações e equipamentos existentes, harmonizar as atividades das entidades de direito público e privado e executar os levantamentos topográficos e cadastrais para a Secretaria. O Departamento é composto pelas três Divisões que seguem:  CONVIAS 1 - responsável pela programação e aprovação dos projetos de intervenções;  CONVIAS 2 - responsável pelo cadastramento e tombamento dos projetos executados;  CONVIAS 3 - responsável pelo monitoramento da execução das obras aprovadas e pelo cumprimento das normas e legislação vigente.

Comissão de Entendimentos com Concessionárias (CEC): tem como função aperfeiçoar o entrosamento, a harmonização e a eficácia das atividades que envolvem as execuções das obras e serviços em vias e logradouros públicos do Município de São Paulo, conforme estabelecido pelo Decreto nº 23.969, de 05 de junho de 1987.

2.1.3 Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras - SMSP A SMSP, segundo a Lei nº 13.399, de 1º de agosto de 2002, tem como função: o

Dar apoio gerencial e administrativo às decisões da Prefeitura sobre o desempenho das Subprefeituras e suas solicitações;

Realizar o acompanhamento gerencial das metas e atividades das Subprefeituras;

Criar indicadores para dimensionar os recursos humanos e materiais para as Subprefeituras, a partir de padrões de qualidade e da realidade de cada região;

Propor à Prefeitura e articular soluções para o bom desenvolvimento de relações intersetoriais e institucionais mantidas pelas Subprefeituras;

Avaliar o cumprimento das diretrizes gerais e setoriais na ação, no planejamento e na gestão regional exercida pelas Subprefeituras.

A Lei nº 13.399/02 dispõe sobre a criação, estrutura e atribuições das Subprefeituras no Município de São Paulo, estabelece procedimentos para sua implantação e prevê a transferência gradual de órgãos e funções da Administração Direta Municipal. Conforme Artigo 7º, da respectiva lei, foram criadas no Município de São Paulo 31 Subprefeituras e cada uma delas divididas em distritos, como constam na Tabela 1.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Tabela 1 – Subprefeituras do Município de São Paulo e seus Distritos. Subprefeitura

Distritos

Perus

Anhanguera, Perus

Pirituba

Jaraguá, Pirituba, São Domingos

Freguesia/Brasilândia

Freguesia do Ó, Brasilândia

Casa Verde/Cachoeirinha

Casa Verde, Cachoeirinha, Limão

Santana/Tucuruvi

Mandaqui, Santana, Tucuruvi

Tremembé/Jaçanã

Jaçanã, Tremembé

Vila Maria/Vila Guilherme

Vila Maria, Vila Guilherme, Vila Medeiros

Lapa

Barra Funda, Lapa, Perdizes, Vila Leopoldina, Jaguara, Jaguaré

Sé

Consolação, Santa Cecília, Bom Retiro, República, Sé, Bela Vista, Liberdade, Cambuci

Butantã

Butantã, Morumbi, Raposo Tavares, Rio Pequeno, Vila Sônia

Pinheiros

Pinheiros, Alto de Pinheiros, Itaim Bibi, Jardim Paulista

Vila Mariana

Vila Mariana, Saúde, Moema

Ipiranga

Cursino, Ipiranga, Sacomã

Santo Amaro

Santo Amaro, Campo Belo, Campo Grande

Jabaquara

Cidade Ademar

Cidade Ademar, Pedreira

Campo Limpo

Campo Limpo, Capão Redondo, Vila Andrade

M´Boi Mirim

Jardim Ângela, Jardim São Luiz

Socorro

Socorro, Cidade Dutra, Grajaú

Parelheiros

Marsilac, Parelheiros

Penha

Penha, Cangaíba, Vila Matilde, Arthur Alvim

Ermelino Matarazzo

Ermelino Matarazzo, Ponte Rasa

São Miguel

São Miguel, Vila Jacuí, Jardim Helena

Itaim Paulista

Itaim Paulista, Vila Curuçá

Mooca

Brás, Água Rasa, Mooca, Pari, Belém, Tatuapé

Aricanduva

Carrão, Aricanduva, Vila Formosa

Itaquera

Itaquera, Parque do Carmo, Cidade Líder, José Bonifácio

Guaianases

Guaianases, Lajeado

Vila Prudente/Sapopemba

Sapopemba, São Lucas, Vila Prudente

São Mateus

São Mateus, São Rafael, Iguatemi

Cidade Tiradentes

O Decreto nº 42.670, de 02 de dezembro de 2002, dispõe sobre a transferência de instâncias decisórias da Secretaria Municipal das Subprefeituras para as Subprefeituras, em especial aquelas relativas à legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo, as quais deverão ser solucionadas no âmbito local, pelas próprias Subprefeituras. Conforme art. 5º da Lei nº 13.399/02, as Subprefeituras apresentam as seguintes atribuições, respeitados os limites de seu território administrativo e as atribuições dos órgãos do nível central: o

Constituir-se em instância regional de administração direta com âmbito intersetorial e territorial;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Instituir mecanismos que democratizem a gestão pública e fortalecer as formas participativas que existam em âmbito regional;

Planejar, controlar e executar os sistemas locais, obedecidas as políticas, diretrizes e programas fixados pela instância central da administração;

Coordenar o Plano Regional e Plano de Bairro, Distrital ou equivalente, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Plano Estratégico da Cidade;

Compor com Subprefeituras vizinhas, instâncias intermediárias de planejamento e gestão, nos casos em que o tema, ou o serviço em causa, exijam tratamento além dos limites territoriais de uma Subprefeitura;

Estabelecer formas articuladas de ação, planejamento e gestão com as Subprefeituras e municípios limítrofes com base em diretrizes governamentais para a política municipal de relações metropolitanas;

Atuar como indutoras do desenvolvimento local, implantando políticas públicas a partir das vocações regionais e dos interesses manifestos pela população;

Ampliar a oferta, agilizar e melhorar a qualidade dos serviços locais, com base em diretrizes centrais;

Facilitar a articulação intersetorial dos diversos segmentos e serviços da Administração Municipal que operam na região.

A estrutura organizacional da SMSP conta com os seguintes órgãos relacionados com as questões da drenagem urbana: o

Assessoria Técnica de Obras e Serviços – ATOS;

Supervisão Geral de Uso e Ocupação de Solo – SGUOS;

Assessoria Técnica de Planejamento – ATPLAN.

2.1.4 Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente - SVMA A Secretaria Municipal do Verde o do Meio Ambiente – SVMA foi criada pela Lei nº 11.426, de 18 de outubro de 1993, assim como o Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – CADES. A Lei nº 11.426/93 atribuiu a SVMA as competências de: o

Planejar, ordenar e coordenar as atividades de defesa do meio ambiente no âmbito do Município de São Paulo;

Manter contatos visando cooperação técnico-científica com órgãos e entidades ligados ao meio ambiente do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios brasileiros, bem como com órgãos e entidades internacionais;

Estabelecer com o Órgão Central (Federal) e com o órgão Seccional (Estadual), do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, critério visando à otimização da ação de defesa do meio ambiente no âmbito do Município de São Paulo.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A Lei nº 14.887, de 15 de janeiro de 2009, reorganiza SVMA e estabelece sua estrutura básica de interesse para o setor de drenagem urbana conforme apresentado a seguir: o

Departamento de Controle da Qualidade Ambiental – DECONT: responsável pelo controle, monitoramento e gestão da qualidade ambiental e da biodiversidade no âmbito municipal, com as seguintes responsabilidades:  Planejar, ordenar, coordenar e orientar as atividades de controle, monitoramento e gestão da qualidade ambiental e da biodiversidade, no que se refere às atribuições da Secretaria como órgão local do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA;  Estudar, propor, avaliar e fazer cumprir normas e padrões pertinentes à qualidade ambiental do ar, água, solo, ruídos, vibrações e estética, tomando as medidas necessárias à sua implantação;  Propor, executar e participar de projetos que visem o monitoramento e o controle da qualidade ambiental;  Orientar outros órgãos do Município, dando-lhes suporte técnico nas questões ambientais;  Participar do sistema integrado de gerenciamento de recursos hídricos e demais recursos naturais;  Participar do sistema de saneamento;  Participar dos sistemas de Defesa Civil nos diversos níveis de Governo.

Departamento de Parques e Áreas Verdes – DEPAVE. Dentre suas atribuições destacam-se:  Projetar, contratar projetos e gerenciar obras e serviços de construção civil e ajardinamento para viveiros, parques urbanos, parques lineares e parques naturais, praças, jardins e demais logradouros públicos ou outras unidades a ele subordinadas;  Orientar outros órgãos da Prefeitura, dando-lhes suporte técnico em matéria de sua competência;  Promover, supletivamente, no âmbito do Município de São Paulo, a proteção e o equilíbrio da paisagem e do meio ambiente, no que se refere aos recursos naturais e demais fatores que, dentro do campo de interesse de suas atividades, influenciam na qualidade da vida humana.

Departamento de Planejamento Ambiental – DEPLAN. Este departamento tem como atribuições:  Sugerir instrumentos de melhoria da qualidade ambiental no planejamento do uso do solo, promover estudos, normas e padrões de planejamento ambiental;  Desenvolver, em conjunto com a Secretaria Municipal de Planejamento, a aplicação dos instrumentos urbanísticos e ambientais previstos no Plano Diretor Estratégico e demais legislações afins;  Desenvolver o plano de gestão de áreas públicas de interesse ambiental e o programa de intervenções ambientais, voltados para: ampliação do sistema de áreas verdes, aumento da permeabilidade, controle das inundações, recuperação e preservação de recursos hídricos, reabilitação de áreas contaminadas e preservação das áreas de mananciais;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

 Elaborar o zoneamento ambiental do Município de São Paulo e sistematizar as informações sobre terrenos com potencial para a implantação de áreas verdes e demais melhoramentos ambientais;  Coordenar, no âmbito da Secretaria, os processos de revisão do Plano Diretor Estratégico e demais legislações afins; manter informações sistematizadas de aspectos de interesse ambiental referente ao Município de São Paulo;  Apoiar, em conjunto com os demais órgãos municipais, o desenvolvimento e o fomento de políticas públicas sustentáveis para a cidade, com vistas ao fortalecimento do transporte não motorizado, da ocupação e uso racionais do território do Município, da melhoria da drenagem das águas pluviais e redução das enchentes, da proteção das áreas ambientalmente mais frágeis, da implantação de ações para a mitigação e adaptação da Cidade aos efeitos negativos das mudanças climáticas e de desenvolvimento econômico sustentável. o

Departamento de Gestão Descentralizada – DGD. Este departamento apresenta as seguintes atribuições:  Coordenar as atividades das Divisões Técnicas dos Núcleos de Gestão Descentralizada e a integração, articulação interinstitucional das ações entre a SVMA, Subprefeituras e outros órgãos, dirigidas ao meio ambiente;  Coordenar e desenvolver, por meio das Divisões Técnicas dos Núcleos de Gestão Descentralizada, ações da Secretaria relativas à fiscalização, educação ambiental, implantação, manutenção e gestão dos Parques e outros componentes do sistema de áreas verdes;  Coordenar e articular as ações desenvolvidas no âmbito das Subprefeituras, relacionadas ao meio ambiente.

Fica posto que o Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CADES, criado pela Lei nº 11.426/93, e o Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CONFEMA, criado pela Lei nº 13.155/01 ficam vinculados à SVMA. O CADES representa um órgão consultivo e deliberativo em questões referentes à preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, construído e do trabalho, em todo o território do Município de São Paulo. A Resolução n° 01 – CADES, de 23 de fevereiro de 1994, dispõe sobre o Regimento Interno do CADES. A Resolução n.º 61 /CADES/2001, de 05 de outubro de 2001, dispõe sobre a aprovação do Relatório Final da Comissão Especial de Estudos sobre a Competência do Município de São Paulo para o Licenciamento Ambiental, onde fica estabelecido que a licença ambiental para empreendimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou causadores de degradação ambiental, dependerá de prévia análise ambiental, por meio de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório (EIA-RIMA), Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA) ou Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD). Conforme art. 4º da Resolução nº 61 /CADES/2001, o EIA-RIMA deverá ser objeto de avaliação e deliberação pelo CADES, previamente à concessão da licença ambiental solicitada. O art. 5º da mesma resolução estabelece que o EVA e o PRAD deverão ser objetos de avaliação e deliberação Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

pelo Departamento de Controle da Qualidade Ambiental - DECONT da SVMA, previamente à concessão da licença ambiental solicitada. O CONFEMA é a instância de decisão do FEMA, regido pelo disposto na Resolução nº 01/CONFEMA, de 19 de dezembro de 2002. O CONFEMA é composto por representantes da Administração Municipal, do Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – CADES, e de Organizações Não Governamentais - ONG’s que atuam na área ambiental. O FEMA - Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, foi criado pela Lei Municipal nº 13.155, de 29 de junho de 2001, que também criou o CONFEMA. Foi regulamentado pelo Decreto nº 41.713, de 25 de fevereiro de 2002, e pela Resolução nº 02/CONFEMA, de 19 de dezembro de 2002. O FEMA destina-se a dar suporte financeiro a planos, programas e projetos que visem ao uso racional e sustentável de recursos naturais, ao controle, à fiscalização, defesa e recuperação do meio ambiente e às ações de educação ambiental. Dentre os programas e projetos desenvolvidos pela SVMA, os quais estão relacionados ao sistema de drenagem, podem ser citados: o

Operação Defesa das Águas  Em 2005, por sugestão da SVMA, foi retomada a fiscalização conjunta entre Estado e Município nas áreas dos mananciais. Em 2007, foi dado novo passo com a criação da Operação Defesa das Águas. O trabalho é intersetorial, conta com a participação de quatro secretarias municipais e quatro estaduais para defesa e recuperação dos mananciais (Guarapiranga, Billings, Cantareira e APA da Várzea do Tietê), sendo coordenado pela Secretaria de Segurança Municipal. São desenvolvidos programas habitacionais e de urbanização nessas regiões, incluindo regularização fundiária, saneamento, remoções de áreas de risco e vitais para a produção de água, além da criação de parques e da implantação de programas culturais e esportivos.

Parques Lineares  Recuperar fundos de vales dos rios e córregos da cidade por meio da implantação de áreas de lazer, saneamento e limpeza dos rios. Este é o objetivo dos chamados Parques Lineares. Sua implantação propicia a conservação das Áreas de Proteção Permanente (APPs) que margeiam os cursos d’água, assim como a minimização dos efeitos negativos das enchentes. Esses parques, além de representarem expansão da área verde na cidade, contribuem para melhorar a permeabilidade do solo e para a proteção dos cursos d’água ainda não canalizados. Os parques reduzem as áreas de risco, na medida em que evitarão a construção de habitações irregulares nas áreas de várzea dos córregos, e ampliarão a qualidade de vida das populações que vivem na região ao disponibilizar equipamentos de lazer. Sua implantação foi concebida para resgatar o papel dos fundos de vale como parte do sistema de drenagem natural e acrescentando-lhes função social. É uma ação concreta de adaptação para enfrentar efeitos da mudança climática. Desde 2006 a Cidade conta com recurso específico para iniciar a implantação destes parques, através do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB).

Operação Córrego limpo

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

 Programa Córrego Limpo tem o objetivo de reverter a degradação dos córregos. A primeira fase do projeto recuperou 42 córregos, na segunda fase foram incluídos outros 58 córregos. Isso está possibilitando que a Prefeitura consolide uma orientação do Plano Diretor Estratégico de São Paulo – a implantação dos Parques Lineares ao longo das várzeas dos rios. o

Parques Guarapiranga  Uma das estratégias da Operação Defesa das Águas é a implantação de parques na orla da Represa Guarapiranga, ampliando as opções de lazer para a população local e evitando novas ocupações da região. A revitalização da chamada “praia da Guarapiranga” inclui a criação de cinco parques, cobrindo toda a área ainda não ocupada do entorno da represa.

Parques Cantareira  A implantação de novos parques fará com que toda a área localizada ao ‘pé’ da Cantareira na cidade de São Paulo seja preservada. São parques lineares e tradicionais, com a finalidade de criar zonas de amortecimento e proteção do Parque Estadual da Serra da Cantareira. Diversos investimentos vêm sendo executados pela Prefeitura na área, incluindo saneamento de córregos, urbanização de favelas e instalação de praças e áreas de lazer.

2.1.5 Secretaria Municipal de Habitação – SEHAB A SEHAB foi criada pelo Decreto nº 14.451, de 24 de março de 1977, sendo responsável pela execução da política habitacional e pelo desenvolvimento urbano. Esta Secretaria controla o uso e ocupação do solo e promove a preservação da paisagem e do meio ambiente. Estão ligados à Secretaria de Habitação alguns departamentos, comissões e superintendência, dentre os quais foram destacados os que apresentam vínculos com o sistema de drenagem e que podem auxiliar na estruturação do sistema institucional a ser proposto para o gerenciamento das águas pluviais do Município: o

Superintendência de Habitação Popular (HABI) - Responsável pelo desenvolvimento e implantação de programas e projetos habitacionais, voltados à população moradora em habitação subnormal (favelas, cortiços, etc.). Suas ações são elaboradas e executadas em sintonia com a dinâmica social e peculiaridades de cada região;

Departamento de Aprovação de Edificações (APROV) - Responsável pela instrução, análise e decisão dos pedidos de licença para construção, reforma e reconstrução de edificações de médio e grande porte na cidade;

Departamento de Parcelamento do Solo e Intervenções Urbanas (PARSOLO) - Ficam sob sua responsabilidade a aprovação e a modificação do parcelamento do solo (loteamentos). Também cuida da fixação de diretrizes desse parcelamento, visando disciplinar o uso e ocupação do solo;

Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo (RESOLO) - Responsável pela regularização urbanística e fundiária dos loteamentos irregulares ou clandestinamente

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

implantados. Também atua na contenção de novos assentamentos ilegais em conjunto com as Subprefeituras; o

Departamento de Cadastro Setorial (CASE) - Mantém acervo, implanta, opera e atualiza o cadastro de terrenos, edificações, uso dos imóveis, logradouros, numeração e certidão, melhoramento viário, legislação de zoneamento, áreas de proteção, aeroportos e mananciais;

Departamento de Controle do Uso de Imóveis (CONTRU) - Responsável pelo controle de uso dos imóveis, visando à manutenção de segurança das edificações e dos locais onde são instalados equipamentos de risco à população obedecendo às normas de segurança de edificações e zoneamento;

Comissão de Edificações e Uso do Solo (CEUSO) - Órgão normativo e consultivo sobre a legislação de edificações e órgão operacional sobre a legislação de edificações e de uso, ocupação e parcelamento do solo;

Comissão Integrada de Fiscalização (CIF) - Órgão fiscalizador das normas de segurança vigentes sobre edificações, uso e ocupação do solo e funcionamento de estabelecimentos.

A SEHAB atua no desenvolvimento de programas que visam à melhoria da política habitacional, uso e ocupação do solo, assim como a preservação da paisagem e do meio ambiente. Entre os programas vinculados à SEHAB que são de interesse do sistema de gestão da drenagem urbana estão: o

Urbanização de Favelas - o foco deste programa é a urbanização e a regularização fundiária de áreas degradadas, ocupadas desordenadamente e sem infraestrutura. O objetivo é transformar favelas e loteamentos irregulares em bairros, garantindo a seus moradores o acesso à cidade formal, com ruas asfaltadas, saneamento básico, iluminação e serviços públicos. O programa também inclui o reassentamento de famílias, em caso de áreas de risco, e a recuperação e preservação de áreas de proteção dos reservatórios Guarapiranga e Billings, além de melhorias habitacionais;

Urbanização e Regularização de Loteamentos - prevê a realização de obras de infraestrutura como pavimentação de ruas, drenagem, implantação de redes de água e de esgoto, criação de praças, quadras e playgrounds, além de espaços para equipamentos sociais como creche e escola. Somente após a urbanização é possível realizar a regularização fundiária da área. O Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo (RESOLO) é responsável pela regularização urbanística e fundiária dos loteamentos irregulares ou clandestinamente implantados;

Programa Mananciais – entre os objetivos do programa estão a recuperação e conservação da qualidade das águas dos reservatórios Guarapiranga e Billings, a melhoria das condições de vida dos moradores, garantir a inclusão social da população e a sustentabilidade das intervenções urbanísticas. As ações do programa abrangem a implantação de redes de água e de coleta de esgoto, drenagem de águas pluviais e de córregos, coleta de lixo, eliminação de áreas de risco, criação de áreas de lazer e centros comunitários, reassentamento de famílias, construção de unidades habitacionais, educação ambiental, regularização fundiária mediante aprovação das Leis Específicas de Proteção e Recuperação dos Mananciais Guarapiranga e Billings.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Cabe destacar que o texto final do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) ficou a cargo da Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB). O PMSB segue o determinado pela Lei Federal nº 11.445, sancionada em 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e define que os responsáveis por esses serviços sejam os municípios.

2.1.6 Secretaria Municipal de Segurança Urbana – SMSU O Decreto nº 50.388, de 16 de janeiro de 2009, reorganiza a SMSU, da qual faz parte o Sistema de Defesa Civil de interesse para a gestão da drenagem urbana do Município. O Decreto nº 47.534, de 1º de agosto de 2006, reorganiza o Sistema Municipal de Defesa Civil. A Defesa Civil é um órgão que planeja ações para prevenir e minimizar os efeitos dos desastres, sejam eles naturais ou provocados pelo homem. A Defesa Civil atua nas 31 subprefeituras da Cidade, além de ter uma Coordenadoria Municipal de Defesa Civil. A estrutura da Coordenadoria Municipal é composta por cinco coordenações: Geral, Executiva, Ações Preventivas e Recuperativas, Ações de Socorro e Assistenciais e de Busca e Salvamento.

2.1.7 Secretaria Municipal de Assistência Social - SMADS A Secretaria Municipal de Assistência Social (SMADS) possui como competência formular, implantar e avaliar a política de assistência, contemplando a segurança social em seus programas, projetos e serviços, bem como atuar nas políticas de acolhida e proteção. Além disso, garante a defesa dos direitos das pessoas em situação de vulnerabilidade social.

2.1.8 Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEMPLA A SEMPLA foi organizada por meio do Decreto nº 51.820, de 28 de setembro de 2010, tendo as seguintes finalidades que podem auxiliar no processo de gestão das águas pluviais as seguintes: o

Realizar as funções de assessoramento, planejamento, coordenação, supervisão, orientação técnica, controle, execução e avaliação, em nível central, dos sistemas de planejamento e orçamento, de recursos humanos, de suprimentos, de tecnologia da informação, de patrimônio e de negociação permanente;

Coordenar o processo de planejamento do Município;

Proceder a estudos e ações para elaboração, avaliação e revisão periódica do programa de metas do Município, ajustando-o ao desenvolvimento da cidade e garantindo sua compatibilidade com o plano diretor estratégico, com o plano plurianual e com as leis orçamentárias anuais;

Articular o entrosamento entre as áreas de planejamento dos demais órgãos e entidades da administração municipal;

Coordenar a formulação e o controle da execução das políticas, programas e ações voltadas à transformação e melhoria da qualidade da gestão da administração pública municipal;

Propor, de maneira permanente, novas formas de estruturação dos órgãos municipais, bem como de organização e prestação dos serviços públicos.

A SEMPLA tem a seguinte estrutura básica que pode auxiliar a construção da estrutura institucional para gestão das águas pluviais do Município: Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Gabinete do Secretário:  Assessoria de Desenvolvimento Institucional – ADEI;  Assessoria de Informações Estratégicas – AINFE;  Coordenadoria Jurídica – COJUR, com Assessoria Técnico-Jurídica de Gestão - ATEG e Assessoria Técnico-Jurídica de Planejamento – ATEP.

Unidades específicas:  Coordenadoria de Gestão do Conhecimento e Capacitação – COGEC;  Coordenadoria de Planejamento – COPLAN;  Coordenadoria de Programas Estratégicos – COPES.  Coordenadoria do Orçamento - CGO

2.1.9 Secretaria Municipal de Serviços e Obras – SES A Secretaria de Serviços e Obras (antiga SSO) através do Decreto nº 45.683, de 1º de janeiro de 2005, passou a ser denominada Secretaria Municipal de Serviços (SES), tendo sob sua responsabilidade, dentre outras, a limpeza urbana, de interesse para o sistema de gestão das águas pluviais. Na atual estrutura da SES, o Departamento de Limpeza Urbana (Limpurb) é responsável pelo gerenciamento dos serviços de limpeza pública, realizando atividades como: coletas domiciliares, hospitalares e coletivas, varrição de ruas e aterros sanitários.

2.1.10 Secretaria Municipal de Transportes - SMT A SMT tem a função de assegurar a mobilidade de pessoas e de bens no Município de São Paulo. Juntamente com a CET (Companhia de Engenharia de Tráfego) e SPTrans (São Paulo Transporte S.A.), empresas de economia mista que prestam serviços exclusivamente a ela, tem as seguintes atribuições institucionais: o

Gerenciar os serviços de transporte coletivo de passageiros por ônibus;

Regulamentar e gerenciar os serviços de transporte de passageiros individuais e coletivos: táxi, fretamento escolar, transporte de carga e moto-frete;

Disciplinar e gerir o uso da rede viária municipal.

A secretaria está subdividida no Departamento de Operação do Sistema Viário (DSV), para o qual presta serviço a Companhia de Engenharia de Tráfego (CET), e no Departamento de Transportes Públicos (DTP), para o qual presta serviços a São Paulo Transporte (SPTrans). A CET possui atividades de interesse nas questões do manejo das águas pluviais. Estas atividades referem-se ao monitoramento do sistema viário reportando a ocorrência de pontos de alagamento. Na ocorrência de estado de atenção em dias chuvosos, decretados pelo CGE, a CET desloca seu efetivo de rua para os pontos críticos de alagamento, tendo em vista o bloqueio da via, se assim for preciso.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.2

ATIVIDADES VINCULADAS ÀS SECRETARIAS DE INTERESSE NA DRENAGEM

Este item apresenta as atividades relacionadas à gestão do sistema de águas pluviais desenvolvidas por cada Secretaria do Município. Esta atividade foi desenvolvida com base nas informações fornecidas em reuniões realizadas com os representantes das Secretarias apresentadas no Item 2.1. A Tabela 2 indica os representantes de cada Secretaria que participaram das reuniões para informações pertinentes às atividades vinculadas ao sistema de drenagem do Município. Tabela 2 – Representantes das Secretarias Municipais Secretaria

Representante

Data

SIURB

Luiz Miguel Brunhera

05/05/2011

SVMA

Roselia Mikie Ikeda

06/05/2011

SEHAB

Alonso Lopez

10/05/2011

SMSP

Celso Fré Bolognini

11/05/2011

SMDU

José Aurélio Brentari Nilza Toledo Antenor

13/05/2011

Assim sendo, o texto aqui apresentado faz parte do diagnóstico das atividades atualmente desenvolvidas no âmbito das Secretarias Municipais com interesse sobre o sistema de gestão das águas pluviais.

2.2.1 Projetos e obras de drenagem urbana Dentro da estrutura atual da PMSP as Secretarias responsáveis pelo desenvolvimento de projetos e obras de drenagem urbana são: SIURB, SMSP e SEHAB. A SIURB possui quatro departamentos que realizam as atividades de projetos e/ou obras: o

A Superintendência de Projetos (PROJ 4) desenvolve os projetos de drenagem urbana para atender as demandas das mais diversas ordens.

A Superintendência de Obras (OBRAS 1) tem como principal função o desenvolvimento de obras de drenagem urbana, no entanto, este departamento também realiza projetos emergenciais através da contratação de Empresas Públicas, onde estes projetos são desenvolvidos para atender necessidades locais e os dados e critérios adotados para a elaboração dos projetos são os disponíveis na SIURB e nas Empresas. Este departamento realiza obras de drenagem.

A São Paulo Obras (SP Obras) é uma empresa pública municipal, criada sob a forma de sociedade simples, pertencente à Prefeitura de São Paulo, sendo vinculada à Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB). A SP Obras foi constituída pela Lei Municipal nº 15.056, de 8 de dezembro de 2009. A empresa tem como atribuição a execução de projetos e obras definidas pela SIURB que precisam ser rapidamente implantados. O

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

processo para liberação dos serviços neste departamento é mais rápido em função de seu estatuto legal. o

O Convias, através do CEC, é o departamento dentro da SIURB responsável pela compatibilização do desenvolvimento das obras de drenagem com as Concessionárias (SABESP, AS Eletropaulo, Comgás e outras), com a Companhia do Metropolitano de São Paulo – Metrô, e outras.

A SMSP realiza projetos e obras no sistema de microdrenagem, com tubulações de até 1.500 mm de diâmetro. Dentro da estrutura da SMSP a Assessoria Técnica de Obras e Serviços – ATOS é responsável pela licitação de projetos e obras para serem realizados no âmbito das Subprefeituras. Encontram-se vinculadas à SMSP 31 Subprefeituras, as quais realizam projetos e obras de baixa complexidade e coordenam o desenvolvimento destas obras na sua região de cobertura, assim como as obras licitadas pela ATOS. A SEHAB conta com dois departamentos encarregados pelo desenvolvimento de projetos e obras, sendo eles: o

A HABI que possui nove Diretorias encarregadas pela realização de projetos e obras de urbanização, os quais incluem a pavimentação, parques, drenagem das águas pluviais e moradia;

O RESOLO é o Departamento responsável pela regularização de loteamentos irregulares através da licitação de obras de regulamentação para locais de baixa renda. A regularização se dá através do atendimento das normas do zoneamento da região no desenvolvimento de projetos.

2.2.2 Manutenção e Operação do Sistema de Drenagem A manutenção e operação do sistema de drenagem do Município é responsabilidade das 31 Subprefeituras, vinculadas à SMSP. Entre as atividades vinculadas às Subprefeituras destacam-se: a limpeza de ruas, sarjetas e bocas de lobo, assim como o desassoreamento de córregos locais e a limpeza dos reservatórios de detenção. Para estes últimos as Subprefeituras contam com o auxílio da ATOS através de contratos para a locação de equipamentos de limpeza, onde a ATOS coordena as atividades e as Subprefeituras as administram. A operação e manutenção de bombas dos reservatórios de detenção e túneis é atribuição das Subprefeituras. Outro órgão que atua no sistema de limpeza pública é o Departamento de Limpeza Urbana LIMPURB vinculado à SES. Este Departamento é responsável pelos serviços de limpeza urbana, como coleta de resíduos de saúde, domiciliar e seletiva, varrição de vias públicas, remoção de entulho e fiscalização quanto à falta de cestos de lixo nos estabelecimentos, falta de limpeza em terrenos particulares não edificados, realização de triagem e catação de lixo em via pública. A LIMPURB apresenta competências concorrentes de fiscalização com as Subprefeituras, tais como: acondicionamento de lixo para coleta regular em recipiente inadequado, acúmulo de lixo, colocação do lixo para coleta fora do horário permitido, deposição de material em área pública (entulho, terra, resíduos acima de 50 Kg), veículos abandonados há mais de 5 dias em via pública, material de construção há mais de 2 dias e o lançamento de lixo de qualquer natureza em via pública. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.2.3 Licenciamento Ambiental das Obras de Drenagem A SVMA é a secretaria responsável pela liberação da licença ambiental das obras do sistema de águas pluviais. Dentro da estrutura da SVMA existem dois Departamentos encarregados da avaliação e deliberação da licença. Os pedidos de licença são encaminhados para o DECONT, o qual realiza uma primeira análise. Caso seja estabelecida a necessidade de elaboração de EIA-RIMA o CADES será o órgão responsável pela liberação da licença, quando necessária a elaboração de EVA ou de PRAD os mesmos deverão ser objetos de avaliação e deliberação pelo próprio DECONT.

2.2.4 Controle do Parcelamento e do Uso e Ocupação do Solo A SMDU através do DEUSO atua sobre o controle do parcelamento e uso e ocupação do solo e sobre a aprovação de projetos e obras em função das diretrizes urbanísticas para instalação de infraestrutura - equipamentos e edificações - e serviços urbanos do Município. A SEHAB possui três Departamentos que realizam avaliações dos projetos de edificações e obras em geral. Estes Departamentos são: APROV, PARSOLO e CONTRU. O APROV aprova os projetos da SEHAB em função do código de obras, leis de zoneamento e de uso e ocupação do solo. O PARSOLO aprova possíveis modificações do parcelamento do solo para os loteamentos, tendo em vista o estabelecimento de diretrizes para disciplinar o uso e ocupação do solo. O CONTRU atua no controle do uso através das normas do zoneamento para as edificações. Em situações onde são identificados problemas com a legislação o APROV os repassa para o DEUSO para análise complementar. Uma vez identificado o problema na legislação o DEUSO submete ao DEURB, o qual analisará e poderá propor a revisão da Lei. O SGUOS, da SMSP, realiza a liberação para a construção de obras particulares. Os projetos de edificação, das mais diversas finalidades de uso a serem realizadas no Município, devem ser submetidos ao SGUOS para a sua aprovação em função da legislação de parcelamento e uso e ocupação do solo.

2.2.5 Fiscalização de normas O CIF, Departamento vinculado à Secretaria Especial de Controle Urbano - SMCU, é o órgão responsável pela fiscalização ao atendimento das normas vigentes relativas às edificações, uso, ocupação e parcelamento do solo, assim como para o licenciamento de atividades. Também compete ao CIF a identificação e análise das irregularidades de edificações, de uso e ocupação do solo. O CIF é vinculado à SMCU, no entanto, utiliza a estrutura da SEHAB para desenvolvimento de suas atividades. Na SEHAB o CEUSO é o órgão consultivo sobre a legislação de edificações, de parcelamento e uso e ocupação do solo. A SVMA conta com o DGD para a fiscalização de irregularidades, como, por exemplo, a ocupação de áreas de preservação ambiental. O DGD possui 10 unidades regionais no Município e possui um contrato de demolição de edificações, mesmo em áreas privadas, que estejam em desacordo com as normas ambientais. A SMSP também atua na fiscalização de ocupações irregulares dentro de sua área de abrangência. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.2.6 Aprimoramento da Legislação Esta atividade é desenvolvida por duas secretarias: SMDU e SVMA. A SMDU, através do DEUSO, é o órgão municipal encarregado do desenvolvimento, revisão e aprimoramento da legislação de uso do solo (zoneamento), a qual estabelece regras para a atuação de agentes públicos e privados no território municipal. Esta lei estabelece as atividades permitidas e as condições de instalação e de ocupação e aproveitamento de cada propriedade. Isto permite que o poder público se certifique se a propriedade está ou não cumprindo a legislação vigente. O DEURB propõe normas e procedimentos visando à regulamentação do Plano Diretor Estratégico, dos Planos Regionais e das Áreas de Intervenção Urbana. Cabe ao DEURB subsidiar o DEUSO na elaboração das normas referentes à legislação de uso e ocupação do solo e decorrentes do Plano Diretor Estratégico e dos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras. O DEPLAN é o órgão, vinculado à SVMA, responsável pela proposição de legislação ambiental, como o zoneamento ambiental e pela coordenação do processo de revisão do Plano Diretor Estratégico.

2.2.7 Regularização de áreas irregulares O RESOLO vinculado à SEHAB é o departamento cuja competência é a regularização de áreas irregulares de baixa renda, através de obras de infraestrutura, tais como pavimentação de ruas, drenagem das águas pluviais, redes de água e esgoto, parques e outros.

2.2.8 Sistema de Informações - SI O principal objetivo de um SI é coletar, tratar, armazenar e recuperar informações sobre um determinado objeto de forma a fornecer dados intervenientes em sua gestão. A exemplo, o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, segundo art. 26 da Lei nº 9.433/97, tem como princípios básicos: a descentralização da obtenção e produção de dados e informações, a coordenação unificada do sistema, e o acesso aos dados e informações garantido à toda a sociedade. Ainda conforme art. 27 da Lei nº 9.433/97, os objetivos do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos são: o

Reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil;

Atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda dos recursos hídricos em todo o território nacional;

Fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.

2.2.8.1 Cadastro de projetos de drenagem As informações sobre o cadastro da rede de drenagem existente do Município são armazenadas no CONVIAS (Departamento de Controle de Uso de Vias Públicas) vinculado à SIURB. Conforme apontado pelo CONVIAS, durante a fase de obtenção de dados (Relatório RF2 do PMAPSP), estas Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

informações são provenientes de diferentes fontes, podendo variar seu grau de precisão e confiabilidade. O cadastro existente não é completo quanto à área de abrangência e ao número de informações. 2.2.8.2 Monitoramento - Sistema de Alerta O sistema de alerta a inundações do Município de São Paulo fica a cargo do CGE (Centro de Gerenciamento de Emergências), que é um órgão da PMSP, vinculado à SIURB, responsável pelo acompanhamento das condições meteorológicas da cidade. Sua forma de atuação é bastante ampla e integrada com outros órgãos da PMSP. No que diz respeito à gestão das águas pluviais, é importante destacar a interação do CGE com a CET, órgão vinculado à SMT, no registro dos pontos de alagamento no sistema viário, e a SMSP, que repassa os alertas de inundação/alagamento para as subprefeituras e defesa civil. O encaminhamento das informações no Sistema de Alerta segue os seguintes passos: o

Os dados hidrometeorológicos brutos são gerados pelo SAISP (Sistema de Alerta a Inundações de São Paulo), operado pela FCTH. Estes dados são provenientes do radar meteorológico e da rede telemétrica do DAEE;

A interpretação dos dados hidrometeorológicos é feita pelos técnicos do CGE. Uma vez detectada uma chuva que possa causar alagamentos, inundações e transbordamentos de córregos ou rios é emitido um alerta, o qual é encaminhado para o Gabinete do Prefeito, SMDU, SMSP, SIURB e Defesa Civil.

2.2.8.3 Cartografia A base cartográfica do Município fica sob responsabilidade do DIPRO, o qual se encontra vinculado à SMDU. O DIPRO possui as seguintes atribuições: o

Manter base de dados sobre equipamentos e serviços prestados pelo Poder Público Municipal, subsidiando o sistema de informações;

Manter acervo cartográfico e urbanístico relativo à memória do planejamento urbano;

Disponibilizar os dados, informações e estudos gerados no âmbito do Departamento às unidades da Secretaria e aos demais órgãos públicos;

Coordenar a manutenção e o aperfeiçoamento do sistema de georreferenciamento da base cartográfica do Município de São Paulo.

2.2.9 Educação Ambiental No Município de São Paulo a SVMA é a Secretaria que trabalha com programas de educação ambiental, através do DGD e do UMAPAZ - Departamento de Educação Ambiental, o qual é responsável pela formulação da política de educação ambiental da SVMA.

2.2.10 Atuação em Situações Emergenciais – Defesa da População Este Item trata das ações de auxílio à população em decorrência de eventos críticos de inundações. Nesta atividade destacam-se as ações dos seguintes órgãos:

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Defesa Civil vinculada à SMSU no monitoramento da ocorrência de problemas e na emissão de avisos para as Secretarias;

CGE, vinculado à SIURB, na interpretação de dados hidrometeorológicos e na previsão de chuvas que possam causar alagamentos, inundações ou transbordamentos de córregos ou rios;

SMSP na identificação de emergências;

SEHAB na identificação de soluções que podem ser implantadas para regularização das áreas afetadas pelas inundações;

SMADS que atua diretamente na alocação da população quando necessário.

2.2.11 Planejamento A SMDU foi criada no intuito de conduzir ações governamentais voltadas ao planejamento e desenvolvimento urbano do Município. Encontram-se vinculados à SMDU o DEURB, DEUSO e DIPRO, onde suas atividades estão relacionadas ao planejamento do sistema de gestão das águas pluviais. Cabe destacar que o PMAPSP faz parte de um contrato da SMDU, o qual é diretamente vinculado ao Gabinete do Secretário. O DEURB possui atividades relacionadas à revisão do Plano Diretor Estratégico (PDE) e dos Planos Regionais Estratégicos (PRE), assim como propor programas e projetos para a implantação das diretrizes do PDE e dos PRE das Subprefeituras. Compete ao DEURB a formulação de políticas, diretrizes e ações para o desenvolvimento urbano e ambiental do Município; bem como desenvolver e avaliar novos instrumentos de política urbana. A SVMA, dentro de sua estrutura institucional, conta com o DEPLAN para atuar nas questões de planejamento, como na identificação de prioridades para implantação de medidas de controle, na identificação de áreas críticas, assim como no estabelecimento de indicadores ambientais e na identificação da necessidade de interferência do Estado para atuação nos problemas. A SMSP através do ATPLAN atua no planejamento e desenvolvimento de obras a serem realizadas no âmbito das Subprefeituras. Destaca-se a participação da SEMPLA com ações voltadas para as questões orçamentárias do Município, através do CGO, e no acompanhamento do desenvolvimento das ações, programas e projetos estratégicos da Administração Pública Municipal, através do COPES.

2.2.12 Programas e Projetos Entre os Programas e Projetos desenvolvidos no âmbito da PMSP com interesse para a gestão das águas pluviais do Município destacam-se o Programa Córrego Limpo, Operação Defesa das Águas, Parques Lineares e Programa Mananciais. Estes Programas são coordenados pelas Secretarias Municipais, onde são observadas algumas atuações conjuntas entre as mesmas. O Programa Córrego Limpo é vinculado à SVMA, no entanto, o programa conta com a participação das seguintes Secretarias: SMSP, SEHAB, SIURB. A SABESP (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo) tem participação direta no Programa através da execução de obras de redes coletoras de esgoto.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O Programa Operação Defesa das Águas, também vinculado à SVMA, tem participação da SMSU (defesa civil), SMSP (fiscalização), SEHAB (programas habitacionais). O Programa Parques Lineares tem a participação da SVMA com apoio das Subprefeituras (projetos e obras), da SEHAB (obras de urbanização). O Programa Mananciais é desenvolvido pela SEHAB através de ações que envolvem a drenagem de águas pluviais e de córregos, melhorias viárias para veículos e pedestres, eliminação de áreas de risco, criação de áreas de lazer e centros comunitários, reassentamento de famílias e construção de unidades habitacionais. A SABESP também atua no Programa através da implantação de instrumentos de sustentação, remoção de carga poluidora e saneamento ambiental.

2.2.13 Articulações entre as Secretarias Municipais A gestão das águas pluviais do Município de São Paulo não apresenta uma estrutura única, como pode ser observado ao longo do Item 2.2. Foram identificadas algumas ações integradas, como exemplo dos programas citados no Item 2.2.12. Este Item apresenta outras interações entre as Secretarias Municipais que foram apontadas pelos seus representantes. Quanto às questões de projetos e obras identificou-se uma articulação entre a SIURB (PROJ4) e a SEHAB (APROV), onde a SEHAB repassa seus projetos habitacionais e de drenagem para uma análise da SIURB, antecedendo sua aprovação. Esta ação depende da iniciativa pessoal dos representantes envolvidos na ação, ou seja, não existe uma estrutura institucional que obrigue esta articulação. A SIURB envia à SVMA seus projetos e obras para a obtenção de licenciamento ambiental quando prevê intervenções em áreas de APP. A SMSP auxilia a SVMA na fiscalização de áreas irregulares, no levantamento das áreas de risco, assim como a SVMA repassa obras para serem executadas pelas Subprefeituras (SMSP). A SVMA também utiliza a estrutura da SEHAB para o desenvolvimento de obras urbanas. Dentro da estrutura da SMDU foram identificadas algumas articulações importantes com outras Secretarias para a implantação do Plano Diretor Estratégico - PDE. Entre elas destacam-se a SIURB e a SEHAB, as quais implantam as propostas estabelecidas pelo PDE. Neste enfoque de articulação, ressalta-se a participação da SMSP para a concretização das ações estabelecidas no Plano Regional Estratégico – PRE. A SMDU realiza avaliações sobre a adequabilidade dos projetos e obras propostos pela SIURB, assim como analisa, através do acompanhamento das inundações registradas pela CET, o desempenho das obras de controle de cheias, como os reservatórios de detenção. A SMDU seleciona as ações previstas no PDE, como projetos de parques, e repassa para a SVMA implantá-los. Como visto, existem algumas iniciativas de integração entre as ações vinculadas ao sistema de gestão das águas pluviais do Município. No entanto, não existe uma estrutura institucional consolidada que promova a integração das ações vinculadas às Secretarias o que, segundo Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

informações colhidas nos diversos órgãos consultados, muitas vezes depende da iniciativa individual dos agentes responsáveis pelas ações. A ausência de um arcabouço legal e institucional reduz a eficiência da gestão das águas pluviais, pois como as competências não são estabelecidas de forma concreta, as ações não são obrigatoriamente permanentes, o que não garante a estabilidade do sistema de gestão. De fato: o organograma apresentado na Figura 2 mostra que não existe uma coordenação geral das ações dos 65 órgãos municipais que atuam no manejo de águas pluviais do Município de São Paulo. A situação atual da PMSP comprova a premente necessidade de um arranjo institucional adequado à implantação do PMAPSP e à eficiente prestação de serviços de manejo das águas pluviais.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

GESTÃO DAS ÁGUAS PLUVIAIS

Projetos e Obras

Operação e Manutenção

Licenciamento

Controle Uso e Ocupação

SIURB

SMSP

SVMA

SMDU

SMSP

SMS

SEHAB

Desenvolvimento de Legislação

Regularização de Áreas

SMCU

SMDU

SEHAB

SVMA

SEHAB

Fiscalização

SMSP

Sistema Informação

SIURB

SMDU

Educação Ambiental

SVMA

Situações Emergenciais

Planejamento

SMSU

SMDU

SVMA

SEHAB

SVMA

SMSP

SEMPLA

SEHAB

SMADS

Programas

SIURB

Figura 2 – Atividades do sistema de drenagem urbana vinculadas às Secretarias Municipais de São Paulo

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.3

ÓRGÃOS ESTADUAIS VINCULADOS AO SISTEMA DE DRENAGEM

2.3.1 Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos Nesta Secretaria encontram-se vinculados o DAEE – Departamento de Águas e Energia Elétrica e a SABESP - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo. O DAEE possui as seguintes atividades de interesse para a gestão da drenagem urbana: o

Ampliação, manutenção e recuperação da rede hídrica e das estruturas hidráulicas existentes:  Canalização e estabilização de margens – continuidade conforme PDMAT 2 (a ser revisto pelo PDMAT 3).  Implantação de reservatórios de detenção – continuidade conforme PDMAT 2 (a ser revisto pelo PDMAT 3).  Recuperação e conservação da totalidade da malha hídrica da RMSP, composta por cerca de 300 córregos e outros 70 rios que deságuam diretamente no Tietê, desde a nascente até a barragem de Pirapora.  Implantação do Parque Várzeas do Tietê.

Melhoria e ampliação do sistema de previsão e alerta.  Ampliação da capacidade de previsão e alerta e unificação das regras operativas e protocolos para os múltiplos usos dos recursos hídricos regionais.  Modernização dos sistemas de radar e telemetria (postos pluviométricos e fluviométricos), integrando as redes de abrangência regional e local.  Implantação de sala de situação central e a ela conectar unidades regionais e locais de previsão e alerta e unidades setoriais de atuação convergente, como operação hidrelétrica, monitoramento de risco geotécnico e gestão de sistema viário e transportes.

Planejamento integrado de investimentos e gestão para controle de inundações.  PDMAT 3 (conforme Edital).  Estudos complementares FCTH (conforme TR GOBAT).

A SABESP possui as seguintes atividades que apresentam influência sobre as águas pluviais do Município: o

Abastecimento de água.  Manejo e preservação de mananciais.  Adução, tratamento e distribuição de água potável.

Esgotos sanitários.  Coleta de esgotos.  Sistema de coletores-tronco e emissários.  Tratamento de esgotos.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

2.3.2 Secretaria de Energia A EMAE – Empresa Metropolitana de Águas e Energia vincula-se à Secretaria de Energia do Estado e possui como atribuições: o

Ampliação, manutenção e recuperação da rede hídrica e das estruturas hidráulicas existentes.  Ampliação da capacidade de drenagem do rio Pinheiros como elemento chave de alívio da calha do Tietê (bombeamento e desassoreamento).  Adequação da rede de energia elétrica para garantia de fornecimento aos sistemas de bombeamento e de operação eletromecânica das estruturas hidráulicas.  Manutenção, recuperação e operação de estruturas próprias (Traição, Pedreira, Retiro), do DAEE (Penha, Móvel) e da PMSP (Elevatória Yassuda).

Melhoria e ampliação do sistema de previsão e alerta.  Adequação e melhoria do COS EMAE.

Planejamento integrado de investimentos e gestão para controle de inundações.  Planejamento integrado do “Sistema de Despoluição do Complexo Energético PinheirosBillings” conforme tratativas em curso.

2.3.3 Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano A EMPLASA – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano encontra-se vinculada à estrutura da Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano. A empresa tem as seguintes funções: o

Articulações com os municípios metropolitanos.  Planos Municipais de Drenagem.  Compatibilização de instrumentos para controle de uso e ocupação do solo.

Articulações com outras políticas setoriais de âmbito metropolitano: transporte urbano, sistema viário expresso, habitação.

2.3.4 Secretaria da Habitação A CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano vincula-se à Secretaria de Habitação e é responsável pelas seguintes funções: o

Disciplinamento de desenvolvimentos habitacionais em áreas inundáveis ou de urbanização controlada.

Ações supletivas às de responsabilidade da Secretaria Municipal de Habitação em urbanização de favelas e afins.

2.3.5 Secretaria do Meio Ambiente A estrutura institucional da Secretaria do Meio Ambiente conta com a CETESB – Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, a qual possui as seguintes competências:

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Regulação conjunta do sistema de controle de cheias (Resolução Conjunta SSE-SMA 02 / 19 de fevereiro de 2010).

Gestão e fiscalização da qualidade da água (inclusive sistema integrado Pinheiros–Billings).

Gestão e fiscalização conjunta das APA e áreas de risco.

2.4

ANÁLISE CRÍTICA SOBRE A ATUAL GESTÃO DAS ÁGUAS PLUVIAS DO MUNICÍPIO

O problema das inundações em São Paulo não é recente, no entanto, o aumento da intensidade e da frequência com que vêm ocorrendo tem causado uma maior preocupação por parte dos administradores municipais como também da população afetada. As ações até então implantadas indicam que as medidas estruturais adotadas não estão sendo suficientes para reduzir os problemas de inundações. Assim sendo, observa-se a falta de ações integradas como a adoção de medidas estruturais e não estruturais, como também a premente necessidade de um arcabouço legal e institucional fortalecido para atuar na gestão das águas pluviais, através do estabelecimento de atribuições e competências para os órgãos envolvidos. Como visto neste diagnóstico, existem na PMSP 65 órgãos envolvidos no manejo das águas pluviais, não existindo uma coordenação geral das atividades atribuídas a esses órgãos, nem tampouco diretrizes únicas para o planejamento das ações voltadas para o manejo das águas pluviais; muitas vezes, ações integradas dependem unicamente da iniciativa individual dos servidores públicos. Da mesma forma, existem lacunas no sistema de gestão que dificultam as ações intermunicipais de planejamento e as ações integradas aos demais componentes da infraestrutura urbana como os serviços de esgotos, abastecimento de água, resíduos sólidos, transportes, etc. O planejamento integrado do Município envolve também ações de desenvolvimento urbano, abastecimento de água e esgotamento sanitário, resíduos sólidos, controle ambiental e drenagem urbana. Além destes setores de integração, este estudo identificou interferências do sistema de drenagem com o sistema viário e de transportes, onde deve ser prevista uma hierarquização das obras de drenagem, do Metrô e da CPTM com o intuito de evitar intervenções sobre o sistema de drenagem urbana. Ressalta-se que além das dificuldades intramunicipais para a boa gestão das águas pluviais existem as relações com os órgãos estaduais (DAEE, EMAI, SABESP) e com os municípios vizinhos. Estas relações devem ser articuladas para o funcionamento eficiente do sistema de drenagem do Município. Atualmente esta relação não está claramente definida. O DAEE é o órgão estadual responsável pela gestão, operação e manutenção do sistema de macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê, a qual o Município de São Paulo é integrante. Entre os rios integrantes do PDMAT que atravessam o Município estão: Tietê, Pinheiros, Tamanduateí, Pirajussara e outros. O DAEE também opera o sistema de barragens a montante do Município e promove a limpeza e desassoreamento do sistema de macrodrenagem. A manutenção do sistema de macrodrenagem é fundamental para o funcionamento do sistema de drenagem dos afluentes, tendo em vista a manutenção das vazões de restrição. A EMAI por sua vez é responsável pela operação do sistema de controle de cheias do rio Pinheiros e operação das estruturas das Barragens Penha, Móvel e outras. A manutenção e Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

desassoreamento do rio Pinheiros são responsabilidades da EMAI, atividades importantes para a drenagem dos afluentes de interesse do Município. A integração do Município com a SABESP justifica-se pela atuação da Companhia de Saneamento no abastecimento de água e na coleta de esgoto doméstico. No caso do abastecimento destaca-se o aporte de carga poluente aos mananciais através das redes de drenagem, acarretando na diminuição da disponibilidade hídrica e no aumento do custo de tratamento da água para consumo. Na coleta de esgoto destaca-se a necessidade de ação conjunta para a redução das ligações cruzadas de águas pluviais e esgoto, as quais têm aumentado significativamente a poluição hídrica. Quanto aos municípios vizinhos a montante de São Paulo, ressalta-se a necessária gestão integrada em nível de bacia hidrográfica no controle do uso e ocupação do solo e no atendimento às vazões de restrição, tendo em vista o controle sobre a transferência de impactos para jusante. Portanto, com base no que foi apresentado, destaca-se que a implantação de um sistema institucional adequado à implantação do PMAPSP e à prestação de serviços de drenagem trará um avanço significativo para a gestão águas pluviais do Município de São Paulo. Esta estrutura institucional administrativa deverá estabelecer atribuições e competências que supram a falta de coordenação e planejamento do setor, e ainda propiciar a articulação entre os órgãos municipais, estaduais e federais envolvidos no manejo das águas pluviais.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ASPECTOS DE ORDEM JURÍDICA

Os eventos críticos relativos às enchentes no meio urbano impactam diretamente a qualidade de vida dos cidadãos, seja pela perda dos bens, seja pelos riscos à saúde pública, seja ainda pelos danos causados ao meio ambiente e aos recursos naturais. As enchentes, salvo casos muito excepcionais, decorrem do uso desequilibrado dos recursos naturais como a água e o solo. Canalizações de rios, excesso de impermeabilização, uso e ocupação desordenada e mesmo ilegal do solo (em áreas protegidas) e a falta de manutenção dos equipamentos urbanos são fatores relevantes a serem analisados à luz das normas vigentes. O presente texto tem por objetivo indicar a legislação relativa ao meio ambiente, saneamento, recursos hídricos e temas afins, aplicável na Cidade de São Paulo, com vistas a fornecer o fundamento legal a ser observado na consecução das ações relativas a um plano de drenagem. Ao longo do texto, haverá remissões a temas já tratados ou a tratar. Essa técnica tem por objetivo evidenciar a necessária integração das normas ora analisadas. Embora muitas leis disponham sobre temas específicos, a natureza holística do meio ambiente urbano não admite uma segregação dos temas, que se relacionam no plano real.

3.1

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

3.1.1 Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado O art. 225 da CF/88 marcou uma inovação no direito, pois, valendo-se de instrumentos que já constavam da Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), elevou ao nível da Constituição a temática ambiental. O fundamento do direito ambiental brasileiro consiste em todos terem “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.1 O meio ambiente é definido na Constituição como bem de uso comum do povo, expressão que se refere muito mais a interesse, ou necessidade, que a domínio ou a propriedade. Sendo o meio ambiente um objeto do interesse de todos, insere-se no rol dos bens tutelados pelo Poder Público,2 a quem cabe intervir nas atividades públicas, ou particulares, com vistas a assegurar a sadia qualidade de vida.

3.1.2 Garantia da Função Socioambiental da Propriedade Urbana A propriedade é aqui abordada em razão dos efeitos do uso do solo, sobretudo no que tange à sua impermeabilização, ao lançamento das águas da chuva nas ruas e a consequente inundação. Daí tratar dos limites do exercício do direito à propriedade.

CF/88, art. 225. A proteção ambiental compete também à coletividade, nos termos da Constituição, mas é o Poder Público quem exerce exclusivamente a função indelegável do poder de polícia. 2

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O art. 5º da CF/88 garante a propriedade privada,3 atendida a sua função social. Essa determinação indica uma evolução ocorrida no que tange ao conceito de propriedade que, de exercício pleno, passou, ao longo dos séculos, a possuir uma relação intrínseca com seu entorno, de modo a compartilhar benefícios e garantir a não-ocorrência de danos a terceiros. A função social, pois, adicionada ao interesse privado que reveste a propriedade, explicita o interesse público incorporado em seu conteúdo. A proteção do meio ambiente urbano, assim como de outros direitos difusos, necessita de estabelecimento de regras de ordem pública, que orientam a conduta das pessoas, de modo que as atividades humanas sejam desenvolvidas dentro de parâmetros legalmente impostos, sem causar danos expressivos. A regra da proteção ambiental permeia todo o texto constitucional, ficando muito clara a profunda alteração trazida pelo texto de 1988 no que se refere aos recursos ambientais: de uma situação de exploração ilimitada para outra em que se impõem limites às atividades humanas, condicionando-as às normas ambientais.4 Um dos casos desse tipo de limitação trazidos pela CF/88 é o princípio da função social da propriedade.5 De acordo com essa previsão constitucional, o direito de propriedade deve ser exercido com vistas a atender ou a não prejudicar o interesse público, em que se insere a proteção do meio ambiente e o uso racional dos recursos hídricos e do solo. Daí a existência de normas impondo recuos, gabaritos e coeficientes de aproveitamento; e estabelecendo zoneamento, restrições ao uso das APPs, obrigação de reservar a água da chuva no interior da propriedade, entre outras regras e normas ambientais. A CF/88 definiu função social da propriedade rural no art. 1866. No que se refere à propriedade urbana, a CF/88 remeteu-se ao Plano Diretor de cada município para tal definição.7 Ou seja, a política urbana, a ser definida pelos poderes públicos municipais, estabelece quais regras são necessárias para garantir que o direito à propriedade urbana seja exercido em observância à sua função social.8 Nesse sentido, considerando que o Plano Diretor deve ser guiado pela sustentabilidade e pela proteção ambiental, incluída a segurança contra enchentes, a propriedade urbana também deve observar tais parâmetros. Além disso, o Código Civil determina, no § 1º do art. 1.228 que “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, em conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.” Comparado com as disposições contidas no caput do artigo, que concede ao proprietário a faculdade de “usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem injustamente a possua ou detenha”, fica clara a imposição de uma restrição ao exercício do

CF/88, art.5º, XXII. Cf. BENJAMIN, Antônio Herman. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. In: Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. Org.: CANOTILHO, J.J.G. e LEITE, J. R.M. São Paulo: Saraiva, 2008, pp 57 -130. 5 CF/88, art.5º, XXIII. 6 CF/88, art. 186. 7 CF/88, art. 182, § 2º. 8 Para alguns exemplos concretos sobre exercício do direito de propriedade respeitando a sua função social, além do foco que é adotado neste trabalho, cf. Cf. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 215-217. 4

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

direito da propriedade, com vistas a proteger valores como o meio ambiente e o desenvolvimento sócio econômico.

3.1.3 Ordem Econômica O art. 170, contido no capítulo relativo à Política Econômica, determina que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Dos princípios a serem observados na condução da ordem econômica destaca-se, no inciso VI, “a defesa do meio ambiente (...).”9 Nos termos da Constituição, a defesa do meio ambiente é uma condicionante das atividades econômicas, não se admitindo a dissociação entre tais atividades e a proteção ambiental, o que vai ao encontro do desenvolvimento sustentável.

3.1.4 Saúde O conceito legal de meio ambiente traz em seu conteúdo a noção de equilíbrio entre “as condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.10 A perda desse equilíbrio é causa da degradação ambiental e da poluição. A Lei nº 6.938/81 estabelece, como uma das hipóteses que caracterizam a poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que, direta ou indiretamente, prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população.11 Poluição atmosférica, água fora dos padrões de potabilidade, contato com águas que contêm esgotos, entre outros, são fontes de doenças. A Constituição incluiu, entre as atribuições do Sistema Único de Saúde, colaborar na proteção do meio ambiente.

3.1.5 O Papel do Município na Tutela do Meio Ambiente Urbano A defesa e a preservação do meio ambiente são atribuições do Poder Público – União, Estados, Distrito Federal, Municípios e os respectivos órgãos e entidades - e também à coletividade, que pode ser entendida, nesse caso, como a sociedade em geral. O art. 182 da Constituição dispõe que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.12 Entende-se que as questões relativas à drenagem estão intimamente ligadas à manutenção do desenvolvimento da cidade. A Constituição estabelece, ainda, o plano diretor como “o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”13 e determina que “a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no

Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19-12-2003. Lei nº 6.938/81, art. 3º, I. 11 Lei nº 6.938/81, art. 3º, III, a. 12 O Distrito Federal, ente federado com regime jurídico específico, estabelece as normas distritais, que equivalem à municipais, já que as cidades localizadas no DF não possuem a condição jurídica de Municípios. 13 CF/88, art.182, § 1º. 10

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

plano diretor”. Cabe ao município a formulação da política urbana, seu plano diretor e, consequentemente, a determinação da função social da propriedade.

3.1.6 Competências Municipais Legislativas e Materiais Em sede de competência legislativa concorrente, o art. 24, § 1º, da CF/88 determina que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, regras com aplicação em todo o território nacional. Os Estados e o Distrito Federal podem detalhar essa norma, de acordo com suas características e necessidades.14 Se não existir norma geral sobre determinada matéria, é facultado aos Estados exercer a competência plena. A partir do momento em que se editar a norma geral pela União, a norma estadual deve adequar-se àquela, ficando suspensa a eficácia das disposições da lei estadual em conflito com a norma geral federal.15 Se a norma estadual deve adequar-se à norma geral posterior, sob pena de ter suspensa a eficácia em caso de discrepância com a norma geral, vale dizer que o Estado não poderá legislar em sentido contrário à norma geral existente. O mesmo ocorre com o município, a quem compete legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar à legislação federal e à estadual no que couber,16 para adequar as provisões às suas peculiaridades e necessidades locais. Muito embora essa competência não esteja expressamente prevista na constituição, é reconhecida não só pela legislação, mas pela interpretação da doutrina em geral.17 Nessa linha, e ao contrário do que ocorre com as competências materiais (administrativas) da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,18 existe uma verdadeira hierarquia entre os entes federados, no sentido de observância da legislação da União pelos Estados e Municípios e da legislação dos Estados pelos Municípios. Estes, ao legislar sobre interesse local, não podem ignorar o interesse geral transmitido pela norma geral. Em matéria ambiental e urbanística, referência é feita, em especial, à Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), à Lei nº 4.771/65 (Código Floresta), à Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade) e à Lei nº 11.445/07 (Diretrizes para o Saneamento Básico). Essas normas expressam o interesse nacional, que prevalece sobre os interesses regionais e locais, na linha do federalismo brasileiro. O município, ao formular sua política urbana deve, por lei, respeitar as normas gerais traçadas pela União. Portanto, ao editar o Plano Diretor, o limite da definição e do exercício do interesse local será o interesse geral - regional ou nacional -, pois o município está localizado em um Estado, ou mesmo em um ecossistema ou bacia hidrográfica, em que se exprime um interesse que muitas vezes extrapola o local. No caso de São Paulo, cumpre ressaltar a Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos – UGRHI Alto Tietê e a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP. Aos municípios compete “legislar sobre assuntos de interesse local”19 e “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local”.20 14

CF/88, art.24, § 2º. CF/88, art.24, § 3º. 16 CF/88, art.30, I e II.Note-se que não existe uma definição clara de interesse local, o que leva a diversas discussões sobre a competência legislativa do município e a fragmentação da legislação ambiental em detrimento da proteção ambiente. 17 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 79 – 80. 18 Tais competências são competências comuns, conforme previstas na CF/88, art. 23. 19 CF/88, art.30, I. 20 CF/88, art.30, V. 15

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A expressão interesse local enseja algumas reflexões. O interesse municipal ou local em uma determinada matéria há que ser entendido como o predominante, embora outros entes federados tenham também interesse nela. De fato, nenhum município é isolado. A autonomia não exclui a cooperação, a articulação nem a interação com os demais entes – União, Estado e os demais municípios. Completando a afirmação, cabe salientar os interesses de outros Municípios, do Estado e da União, além do interesse metropolitano. Os serviços de saneamento básico, em que se inclui a drenagem urbana, prestados diretamente ou mediante delegação a terceiros pelo município, por exemplo, possuem relação direta com a proteção ambiental da bacia hidrográfica. O mesmo ocorre com a competência para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano.21 Além das normas gerais a serem observadas, o município insere-se em uma região – que pode ser metropolitana ou uma bacia hidrográfica às quais pertencem outros municípios, sem falar nos biomas e demais espaços protegidos. Daí a necessidade de discutir os temas relativos aos vários interesses locais de modo articulado, para que se possa chegar à definição do que seja o interesse comum, correspondente a toda uma região. O ordenamento jurídico em vigor atribui claramente a competência dos municípios para o uso e a ocupação do solo. A competência dos Estados para legislar concorrentemente com a União sobre direito urbanístico22 abre-lhes “a possibilidade de estabelecer normas de coordenação dos planos urbanísticos de suas regiões administrativas”,23 além da competência para instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. É certo que o papel do Estado limita-se a coordenar os planos urbanísticos, pois não poderia estabelecer regras a serem cumpridas pelos municípios, que possuem autonomia, como já verificado. Abre-se aqui uma interessante possibilidade de o Estado conduzir a articulação institucional, inclusive por meio de parcerias e convênios com os municípios, assim como acordos de cooperação, que se verifica claramente nos dispositivos da Lei nº 12.305/10, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Uma figura inovadora, nesse contexto, consiste no consórcio público. A Lei nº 11.107, de 6 de abril de2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, dispõe sobre as normas gerais de contratação de consórcios públicos, o que significa que sua aplicação possui abrangência nacional. Consórcio público é a “pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos”.24

21 22 23 24

CF/88, art.30, VIII. CF/88, art.24, I. SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 59. Decreto nº 6.017/07, art. 2º.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Somente podem participar do consórcio público, como seus consorciados, os entes federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A possibilidade de consórcios públicos de municípios, ou desses com o Estado é uma alternativa para a gestão de atividades comuns. Essa possibilidade de criação de uma pessoa jurídica, de direito público ou privado, amplia o exercício de competências dos entes integrantes do consórcio, inclusive com a previsão legal de outorgar concessão, permissão ou autorização, obras ou serviços públicos. As obrigações contraídas por ente da Federação com o consórcio público na prestação de serviços públicos são constituídas e reguladas no contrato de programa.25 Ainda em matéria da competência legislativa do município, a ele compete suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.26 Normas suplementares são as que são editadas na ausência de norma geral. O art. 24, em seus parágrafos, discorre sobre a regra que vigora para a competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal27. A questão que se coloca diz respeito à competência legislativa dos municípios. O fato de não se ter mencionado o município no art. 24 excluiria sua competência em matéria ambiental? Entende-se que não. O art. 30, ao estabelecer a competência para legislar sobre assuntos de interesse local28, não exclui nenhum tema, restringindo apenas essa competência a um interesse que seja predominantemente local. O mesmo se dá com a competência para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano29. A expressão “no que couber” refere-se ao limite da competência municipal, que consiste em seu espaço territorial e na eventual competência de outro ente federado sobre determinado tema. Fora isso, o município poderá e deverá, ao estabelecer suas normas de uso e ocupação do solo, proteger o meio ambiente. Dessa forma, desde que a matéria esteja no rol do art. 24, e, portanto, adstrita ao regime das normas gerais e suplementares, e o tema seja de predominante interesse local, possui o município competência legislativa em matéria ambiental. Cabem ainda ao município as competências materiais comuns expressas no art. 23, tais como, no que se refere ao meio ambiente: o

Proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; 30

Preservar as florestas, a fauna e a flora;31

Promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.32

São grandes as discussões acerca do âmbito de atuação do município em matéria ambiental, no que se refere à competência comum, o que suscita a necessidade de uma troca contínua de 25

Lei nº 11.107/05, art. 13. CF/88, art. 30, II. 27 CF/88, art. 24, § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 28 CF/88, art.30, I. 29 CF/88, art.30, VIII. 30 CF/88, art.23, VI. 31 CF/88, art.23, VII. 32 CF/88, art.23, IX. 26

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

informações e a adoção de procedimentos comuns, na busca de soluções equivalentes para problemas correlatos. Todavia, há outros campos de competência exclusiva dos municípios, que dizem respeito à gestão das cidades, com forte impacto no meio ambiente. Trata-se da definição da política urbana, da prestação de serviços voltados ao saneamento básico, da ordenação do uso e ocupação do solo, da fiscalização das construções civis, do controle da poluição sonora e visual, da regulamentação da conduta humana, responsabilizando os donos de animais domésticos pela limpeza da cidade, obrigando-os a recolher as fezes depositadas nas calçadas por seus cães e gatos, entre outras, com a efetiva aplicação de penalidades aos infratores. Disso decorre que tanto a competência da União para instituir diretrizes voltadas ao desenvolvimento urbano como a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre o direito urbanístico referem-se a normas principiológicas, a serem observadas, em verdade, pelos municípios, já que a estes a Constituição atribuiu, no art. 182, a competência para a execução da política de desenvolvimento urbano, conforme as diretrizes fixadas em lei.

3.1.7 Domínio da Água O significado do termo domínio, em matéria de águas, refere-se não apenas à propriedade desse bem, mas ao poder-dever, inerente aos Poderes Públicos, de cuidar e protegê-lo, no interesse de toda a sociedade, incluindo as futuras gerações, o que insere nesse tema o princípio do desenvolvimento sustentável. Mesmo os municípios, que não são detentores do domínio da água, na qualidade de Poder Público também devem, no âmbito de suas competências, buscar a proteção desse recurso, cuidando para que as águas localizadas em seu território não sofram degradação nem causem acidentes à população. As águas pertencem à União ou aos Estados e ao Distrito Federal, de acordo com a localização dos corpos hídricos. São bens da União “os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio”.33 São também de domínio da União os lagos, rios e quaisquer correntes que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.34 Ao domínio dos Estados35 cabem as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União. 36 O município não é detentor do domínio hídrico. Essa classificação, que vigorava no Código de Águas, modificou-se com a Constituição de 1946, alterando o domínio para a União e os Estados e, por analogia, ao Distrito Federal. O mesmo se pode afirmar com referência às águas particulares.

3.1.8 Saneamento Básico A competência legislativa para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo habitação, saneamento básico e transportes urbanos, pertence à União. 37 Independentemente 33 34 35 36 37

CF/88, art.20, III. CF/88, art. 20, III. E ao Distrito Federal, que se equipara aos Estados. CF/88, art.26, I. CF/88, art.21, XX.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

disso, o art. 24 da Constituição Federal estabelece a competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre temas correlatos ao saneamento, como a proteção da saúde e do meio ambiente. No que se reporta às competências administrativas, é competência comum da União, dos Estados e dos Municípios a promoção de programas de saneamento básico.38O saneamento possui uma interface marcante com a saúde, cabendo ao Sistema Único de Saúde (SUS) participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico.39

3.2

ESTATUTO DA CIDADE

O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01, regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental,40 o que significa a confirmação da preocupação com o meio ambiente nas discussões relativas às cidades, em nível de norma geral. Trata-se de lei inovadora, na medida em que estabelece regras gerais para a gestão dos municípios, deixando, todavia, para estes a definição de sua própria política urbana, o que implica a reflexão, tanto do Poder Público como da sociedade, sobre esse tema fundamental. O Estatuto da Cidade se aplica a todo o território nacional, devendo os municípios, responsáveis pela definição das respectivas políticas de desenvolvimento urbano, buscar obrigatoriamente o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade – conforme definido no Plano Diretor e demais normas municipais – e o bem-estar dos seus habitantes. As diretrizes gerais de política urbana estabelecidas pela lei, relacionando normas urbanísticas e proteção do meio ambiente urbano, atribuem uma função ambiental à propriedade urbana, bem como os instrumentos para sua efetivação. No tocante ao planejamento, o Estatuto da Cidade fixou diretrizes gerais de política urbana, relacionando as normas de natureza urbanística com as de proteção ambiental. Para tanto, não apenas atribuiu uma função ambiental à propriedade urbana, como também estabeleceu os respectivos instrumentos para a sua consecução. Seu objetivo é regular o uso da propriedade urbana em favor do equilíbrio ecológico e da sadia qualidade de vida, que desempenhará sua função socioambiental de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental.

3.2.1 Objetivos e diretrizes da política urbana A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante diretrizes estabelecidas no art. 2º do Estatuto da Cidade. A efetividade dos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade depende de sua inclusão nos planos diretores municipais e leis municipais específicas regulamentando a sua aplicação.

38 39 40

CF/88, art.23, IX. CF/88, art.200, IV. Lei nº 10.257, de 10-7-2001, art. 1º, parágrafo único.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

3.2.1.1 Garantia de direitos Garantir o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, aos transportes e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, constitui uma diretriz com vistas ao alcance da cidade sustentável.41 O direito à cidade fundamenta-se na função social da propriedade. É direito difuso, preconizando a meta fundamental da República Brasileira para o desenvolvimento urbano: tornar as cidades mais justas, humanas, democráticas e sustentáveis.42 O alcance desses direitos reflete, assim, uma sociedade ideal, ou pelo menos mais justa, no que se refere às relações entre o Poder Público e o cidadão. Não há dúvida quanto à necessidade de transformar esses objetivos em realidade. Seu alcance passa por uma imbricada rede de poder, interesses, conflitos sociais, disponibilidade de recursos financeiros, entre outros fatores. A variável ambiental é apenas uma fração das questões abordadas, mas é importante ressaltar que o meio ambiente é causa e consequência. É causa na medida em que, havendo degradação ambiental, a qualidade de vida piora, as condições sanitárias impõem riscos à saúde, os preços dos imóveis baixam. De outro lado, o não-exercício da cidadania, deixando-se de lado a participação da sociedade nas decisões relativas aos novos empreendimentos, por exemplo, pode vir a ter, como consequência, sérios danos ao meio ambiente urbano. Dessa forma, se a lista relativa às diretrizes a serem observadas na busca da cidade sustentável envolve questões que extrapolam o tema ambiental, o meio ambiente é um fator transversal da melhoria ou da queda da qualidade da vida nas cidades. 3.2.1.2 A gestão democrática - Participação social na construção da política urbana Entre as inovações estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, destaca-se a participação da sociedade – população e associações representativas dos diversos segmentos da comunidade – nas decisões e acompanhamento de atividades relativas ao planejamento, sobretudo no Plano Diretor e em audiências públicas sobre processos de implantação de empreendimentos, constituindo a gestão democrática uma das diretrizes gerais da política urbana. Essa participação é alcançada nos municípios que possuem, em sua estrutura administrativa, comissões e conselhos para discutir questões de cunho ambiental. O Estatuto da Cidade prevê também o controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, quando houver dispêndio por parte do Poder Público municipal, na aplicação dos instrumentos fixados na lei.43 A lei, contudo, limita-se a prever o controle social, sem indicar claramente como fazê-lo. Do conteúdo da norma, infere-se que o controle social, na hipótese do art. 4º, § 3º, do Estatuto da Cidade, não tem natureza de controle prévio, não cabendo à sociedade organizada aprovar a execução da despesa, competência exclusiva do Poder Público.

Lei nº 10.257/01, art. 2º, I. COMISSÃO DE DESENVOLVIMENTO URBANO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, MINISTÉRIO DAS CIDADES, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL E INSTITUTO PÓLIS. Estatuto da cidade: guia de implementação pelos municípios e cidadãos. 3. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, 2005, p. 32. 43 Lei nº 10.257/01, art. 4º, § 3º. 42

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

É também prevista a participação na formulação do plano diretor, que é parte integrante do processo de planejamento municipal, na medida em que inclui o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual participativo. Na fiscalização de sua implantação, o Estatuto da Cidade prevê a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, constituindo essa uma obrigação dos Poderes Executivo e Legislativo.44

3.2.2 Instrumentos da gestão democrática da cidade O objetivo precípuo a ser perseguido e alcançado na gestão democrática da cidade refere-se à criação de uma rede de conselhos, comissões e grupo de estudos, que têm origem nas associações de bairro e de moradores, sindicatos e outros segmentos organizados da sociedade civil. A lei estabelece quatro instrumentos destinados à garantia da gestão democrática da cidade: 45 o

Órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;

Debates, audiências e consultas públicas, relativas aos vários processos decisórios;

Conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

3.2.2.1 Sustentabilidade ambiental, social e econômica O Estatuto da Cidade estabelece, entre as diretrizes a serem adotadas na implantação e condução da política urbana, “a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do município e do território sob sua área de influência”46. Esse dispositivo aborda dois temas distintos, com impactos no meio ambiente: consumo responsável, que se relaciona, entre outros temas, à produção de resíduos sólidos, e a expansão urbana, concernente ao uso e ocupação do solo. Os problemas relacionados com os resíduos sólidos possuem forte conexão com as áreas urbanas, pois as atividades ali desenvolvidas são geradoras de grande parte desses resíduos. A Lei nº 13.305/10 insere o município em posição de destaque na gestão integrada dos resíduos sólidos gerados no respectivo território47, cabendo-lhe a obrigação de elaborar o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, como condição de acesso a recursos da União 48. No que se refere à expansão urbana, a sua ocorrência sem planejamento é uma das causas responsáveis pela degradação de ecossistemas, desmatamento e outros danos ao ambiente. A lei menciona claramente que devem ser observados os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do município e de seu território. Cabe ao Poder Público municipal, primeiramente,

44 45 46 47 48

Lei nº 10.257/01, art. 40, § 4º, I. Lei nº 10.257/01, art. 43. Lei nº 10.257/01, art. 2º, VIII. Lei nº 12.305/10, art. 10. Lei nº 12.305/10, art. 18.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

planejar o crescimento das cidades e, a partir daí, tomar as medidas necessárias a impedir a degradação, que não é apenas ambiental, mas afeta toda a população. O Estatuto da Cidade, como já foi dito, estabelece regras de natureza principiológica. Cabe aos municípios adotar e implantar os instrumentos previstos e detalhados na norma geral. Por derradeiro, cabe mencionar que o Plano Diretor, para cumprir sua finalidade, depende de dois fatores: o

Consistência em seu conteúdo;

Vontade política para sua execução.

O conteúdo do Plano Diretor deve estar adequado à legislação federal, naquilo que a norma geral estabeleceu. Como exemplo, cita-se a faixa non aedificandi de 30 metros em APP de área urbana, que não pode ser alterada pelo município. A adoção de faixa menor – 15 metros – em Planos Diretores leva o particular a erro, pois as construções são ilegais à luz da legislação federal, ensejando problemas futuros ao proprietário. As regras estabelecidas devem ser claras e objetivas, pois o Plano Diretor já está regulamentando o Estatuto da Cidade. Normas muito genéricas não propiciam o seu cumprimento, e dão fundamento à sua não-aplicação por parte dos administradores. Qualquer decisão política acerca da organização da cidade causa impacto na população, que deve estar atenta para essas medidas, cobrando do Poder Público medidas voltadas ao interesse geral. Para isso, a população deve ter acesso a informações claras sobre as políticas públicas e ter espaço para discuti-las. A educação, como sempre, é um condicionante da participação concreta da sociedade na construção de cidades mais justas, seguras e sustentáveis. 3.2.2.2 Ordenação e controle do uso do solo A ordenação e o controle do uso do solo referem-se à competência legislativa e administrativa dos municípios. As normas municipais sobre o uso do solo devem buscar a sustentabilidade ambiental para o espaço urbano, evitando também danos na área rural e no território de outros municípios vizinhos ou sob o risco de sofrer impactos, como, por exemplo, os localizados na mesma bacia hidrográfica. As condições a serem evitadas, mencionadas no Estatuto da Cidade, que a legislação municipal deve considerar, são objeto da atuação administrativa, municipal ou mesmo estadual. É o caso, por exemplo, da instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente. O licenciamento ambiental, processo no qual se apresentam o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV é instrumento da política ambiental cuja finalidade é exatamente analisar os projetos submetidos ao órgão ou entidade competente, fixando as alterações necessárias, para viabilizar o empreendimento, quando cabível. É o caso típico dos shoppings centers, que provocam aumento do fluxo de veículos no entorno. O mesmo se aplica à proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes. O parcelamento do solo e a edificação são atividades submetidas aos órgãos e entidades licenciadoras que, a partir das normas fixadas, vão impedir a instalação desses empreendimentos,

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

se ficar confirmado que eles provocarão o uso excessivo ou inadequado em relação à infraestrutura urbana. Evitar a poluição e a degradação ambiental depende não apenas do licenciamento ambiental, mas da fiscalização, lembrando que as normas que regem essa matéria são, em sua maioria, federais ou estaduais. Para evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos é necessário que uma norma estabeleça os limites do uso. A retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização é matéria de intervenção do Poder Público, a ser prevista em lei, que adotaria as medidas fixadas no Estatuto da Cidade, como o IPTU progressivo e a desapropriação. A deterioração das áreas urbanizadas é tema a tratar nos planos diretores e em outras normas municipais, sobre a organização do território, cabendo o planejamento das áreas urbanas e a implantação de projetos de revitalização de áreas urbanas degradadas. O Estatuto da Cidade, ao tratar da ordenação e controle do uso do solo, evidenciou a necessidade de o Poder Público estabelecer regras sobre essas matérias, com vistas a evitar riscos.49 Esse mandamento refere-se diretamente ao exercício do poder de polícia, que compreende as ações do Poder Público, restringindo e controlando as atividades, com o fim de evitar abusos e a ocorrência de danos à comunidade. Trata-se de poder-dever dos poderes municipais não apenas para estabelecer as regras atinentes a uso e ocupação do solo, mas em consonância com o disposto no art. 30, VIII, fazê-lo mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Mas também se refere às políticas públicas federais, estaduais e municipais de valorização da dignidade humana, em que a escola, o serviço de saúde e o emprego são fatores preponderantes para o cuidado e a sustentabilidade ambiental, social e econômica.

3.3

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, refletiu a preocupação da sociedade brasileira em assegurar o desenvolvimento do país, garantindo a preservação dos recursos naturais. Essa norma mudou definitivamente a forma de tratar as atividades humanas, estabelecendo-se um vínculo de natureza legal entre o desenvolvimento e a proteção do meio ambiente. Com ela, importantes inovações foram introduzidas no direito brasileiro, para adequar os institutos jurídicos então existentes às especificidades da política ambiental, no que se refere, principalmente, à responsabilidade por dano ambiental, à legitimidade para propor ação de indenização por dano ambiental, além dos princípios inovadores como a participação social em processos decisórios e o enfoque econômico do meio ambiente, por meio de instrumentos de gestão. Cabe pôr em relevo que, pouco antes da edição da Lei nº 6.938/81, três normas de cunho ambiental já trataram de temas que foram retomados por ela: (1) o Decreto-lei nº 1.413/75, que dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente provocada por atividades industriais; (2) a Lei nº 6.803/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição; e (3) a Lei nº 6.902/81, que dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas e 49

Lei nº 10.257/01, art. 2º, VI.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Áreas de Proteção Ambiental. Essas três normas já traduziram a preocupação com as questões de poluição e proteção de espaços, constituindo uma sinalização da necessidade de um tratamento sistemático dos problemas ambientais, por meio da instituição de uma política pública especialmente voltada a esse tema.

3.3.1 Conceitos O conceito de meio ambiente – “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” – refere-se fundamentalmente aos conceitos de vida e equilíbrio. Onde houver vida, deve haver e manter-se um equilíbrio entre essas condições, leis, influências e interações, como forma de garanti-la. O conjunto vivo formado pela comunidade e pelo biótopo – conjunto dos componentes físicos e químicos do ambiente – em interação denomina-se ecossistema, que possui características próprias e relativa estabilidade. Um ecossistema pode consistir em uma floresta, um lago, uma ilha, um terreno baldio. Esse equilíbrio inclui o fluxo das águas, inclusive na estação das cheias. Mesmo considerando a ocupação antrópica ao longo dos corpos hídricos, há que manter, na organização das cidades, condições mínimas de sustentabilidade e mesmo de sobrevivência das populações, na ocorrência de fortes chuvas. Considerando que grande parte da população vive em cidades, verdadeiros ecossistemas que ensejam sistemas de gestão e de proteção ambiental específicos em meio ambiente urbano cabe inserir o termo meio ambiente artificial em contraposição ao natural. Na fixação dos conceitos, a Lei nº 6.938/81 identificou a figura do poluidor e causador da degradação ambiental. A pessoa jurídica, de direito público ou privado, foi introduzida no conceito de poluidor. Até então, não estava claro que o Poder Público, ao implantar empreendimentos públicos como estradas, usinas hidroelétricas e loteamentos, poderia ser responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. Reforçando essa ideia, a lei determina que as atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.50 Aqui, uma observação. Tanto as enchentes são formas de degradação ambiental como as obras destinadas a evitá-las podem causar, efetiva ou potencialmente, danos. A poluição foi definida como: A degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:  Prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;  Criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;  Afetem desfavoravelmente a biota;  Afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;  Lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.51 50 51

Lei nº 6.938/81, art. 5º, parágrafo único. Lei nº 6.938/81, art. 3º, III.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A caracterização da poluição é feita, pois, pela descrição do fato ocorrido, relativo à poluição e à correspondente previsão legal. É o que acontece com uma atividade que tenha prejudicado a saúde, a segurança e o bem-estar da população, ou que tenha criado condições adversas às atividades sociais e econômicas, que tenha afetado desfavoravelmente a biota ou que ainda tenha causado dano às condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente. Todas essas situações devem ser comprovadas no respectivo processo – administrativo ou judicial –, destinado a apurar a ocorrência de um dano ambiental. Além das situações acima descritas, lançar substâncias fora dos padrões legalmente fixados também caracteriza a poluição. Mas há uma diferença entre essa situação e as demais: neste caso, a poluição ocorre pelo simples fato de haver despejos fora dos padrões legalmente estabelecidos, independentemente dos efeitos que efetivamente ocorram na água, no ar ou no solo. Aplicou-se na alínea e do inciso III do art. 3º da Lei nº 6.938/81 a presunção legal de ocorrência de poluição. Já a degradação da qualidade ambiental consiste na alteração adversa das características do meio ambiente, o que remete para o entendimento de ser a poluição uma espécie do gênero degradação ambiental. A degradação da qualidade ambiental, da qual uma das causas é a poluição, refere-se justamente a um desequilíbrio provocado pela atividade humana e é definida no art. 3º, II, da Lei nº 6.938/81. Trata-se de “alteração adversa das características do meio ambiente”.

3.3.2 Princípios, objetivos e diretrizes da política A fixação de princípios, objetivos e diretrizes, além dos instrumentos e o aparato institucional que se ocupará de implantar uma política pública, faz parte de seu próprio conteúdo. Dois objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, tratam do princípio do desenvolvimento sustentável: o

A preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;52

A compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.53

Quando se menciona a disponibilidade permanente dos recursos ambientais, está-se referindo às futuras gerações, a quem se deve assegurar o uso dos recursos ambientais. A manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida tem a ver com a própria definição de meio ambiente ecologicamente equilibrado, adotado na Constituição Federal de 1988. A compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade ambiental é o traço marcante do princípio do desenvolvimento sustentável. O tripé a ser equilibrado consiste no desenvolvimento econômico e social e na proteção ambiental. As seguintes ações constituem instrumentos a cargo do Poder Público, na busca de atingir os objetivos traçados na lei. Trata-se de medidas de efetividade na implantação da Política Ambiental. 52 53

Lei nº 6.938/81, art. 4º, VI. Lei nº 6.938/81, art. 4º, I.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;54

O estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;55

O desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;56

A difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;57

A imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos,58

O art. 2º da Lei nº 6.938/81 estabelece com maior clareza o real objetivo da Política: A preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Os princípios fixados no art. 2º consistem em medidas de competência governamental, necessárias a assegurar a efetividade da implantação da Política Nacional do Meio Ambiente: o

Ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;

Racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;

Planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;

Proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;

Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;

Incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;

Acompanhamento do estado da qualidade ambiental;

Recuperação de áreas degradadas;

Proteção de áreas ameaçadas de degradação;

Educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.

Lei nº 6.938/81, art. 4º, II. Lei nº 6.938/81, art. 4º, III. Lei nº 6.938/81, art. 4º, IV. Lei nº 6.938/81, art. 4º, V. Lei nº 6.938/81, art. 4º, VII.

55 56 57 58

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Dentre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente relacionados no art. 9º da Lei nº 6.938/81, cabe destacar, em face de sua relação com o tema deste estudo: o

O zoneamento ambiental, incluindo a indicação das áreas de risco;

Avaliação de impactos ambientais, inclusive no que se refere à drenagem urbana;

O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

Os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

A criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como parques lineares, ao longo dos rios;

O sistema nacional de informações sobre o meio ambiente, sobretudo no que tange ao monitoramento dos níveis dos rios e informações meteorológicas;

As penalidades disciplinares ou compensatórias aplicáveis no caso de não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;

A garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;

Instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.

3.3.3 Licenciamento Ambiental As obras a serem realizadas no âmbito de um plano de drenagem devem ser licenciadas, quando couber. O art. 10 da Lei nº 6.938/81 determina que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento. O procedimento administrativo do licenciamento ambiental é formado por um conjunto de atos sucessivos, ora da parte da Administração, ora da parte do empreendedor, cumprindo-se uma série de requisitos que podem, ou não, resultar na expedição das licenças ambientais. Nos termos do art. 10 da Resolução CONAMA nº 237/97, esse procedimento obedecerá às seguintes etapas: o

Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

Deferimento, ou indeferimento, do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

O procedimento acima descrito aplica-se, no que couber, aos três tipos de licenças estabelecidos pelo art. 19 do Decreto nº 99.274/90, que regulamentou a Lei nº 6.938/81: o

Licença Prévia (LP) na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

Licença de Instalação (LI) autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado;

Licença de Operação (LO) autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas licenças: Prévia e de Instalação.

A LP refere-se a uma fase anterior a qualquer ato material em relação ao empreendimento. Existe um projeto e um local pretendido para a sua implantação. Nesse passo, deve ser analisado o empreendimento à luz dos planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo. Após a emissão da LP, a critério do órgão licenciador, estabelece-se uma série de requisitos a serem observados pelo empreendedor e cujo cumprimento será fiscalizado quando das fases de licenciamentos posteriores. A finalidade da LI é autorizar o início da implantação do projeto, de acordo com o projeto executivo aprovado. No que se refere aos projetos básicos e executivos, mencionados na legislação sobre licenciamento, cabe lembrar que a Lei nº 8.666, de 21-6-1993, que trata das licitações e dos contratos com a Administração Pública, estabelece definições que, embora destinem-se aos fins daquela lei, constituem um parâmetro de caráter legal. Nessa linha, projeto básico consiste no conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base em estudos técnicos que assegurem viabilidade técnica e adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: o

Desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar os seus elementos constitutivos com clareza;

Soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras de montagem;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para sua execução;

Informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para sua execução;

Subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra compreendendo sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização, e outros dados necessários em cada caso;

Orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.59

E, de acordo com o inciso X do mesmo artigo, o Projeto Executivo é o

O conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).

Na fase da Licença de Instalação de um empreendimento, será verificada a observância às exigências fixadas na Licença Prévia como condição essencial de sua concessão. Além disso, será aferido se houve cumprimento das normas e dos padrões de qualidade e emissões estabelecidos pela legislação federal ou estadual. O mesmo ocorre na LO. Após as verificações necessárias, é autorizado o início da atividade.

3.4

CÓDIGO FLORESTAL, PLANO DE DRENAGEM E APP URBANA

O tema em foco são as APP em áreas urbanas, objeto do art. 2º, § único da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, (Código Florestal) e as suas relações com os planos de drenagem, que preveem as obras e demais medidas necessárias para impedir a ocorrência ou a recorrência de enchentes e as consequências por estas acarretadas. Mas em que um plano de drenagem urbana se refere à matéria ambiental e às APP? Qual o ponto de intersecção entre essas matérias? Tendo em vista essas questões, um ponto a esclarecer, de antemão, é a pertinência do tratamento das APP em um plano de drenagem urbana. As respostas encontram-se nas políticas públicas de meio ambiente, recursos hídricos e urbanismo. Primeiramente, a Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, determina que “as atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente” (grifo nosso).60 Drenagem urbana é atividade da administração pública; faz parte do rol de obrigações do município para garantir saúde e segurança aos munícipes;61 e é serviço público legalmente definido como tal. Assim, além das questões da engenharia - como os projetos e as obras civis e hidráulicas - deve ser considerada a

Lei nº 8.666/93, art. 6º, IX. Lei nº 6.938/81, art. 5º, parágrafo único. 61 Tal afirmação decorre da leitura conjunta dos arts. 23, IX, e 30, V, da CF/88; art. 2º, IV, da Lei nº 11.445/07; e art. 2º, I, da Lei nº 10.257, de 10-07-2001. 60

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

vertente ambiental na arquitetura dos planos de drenagem, incluindo, portanto a consideração das APP. Em segundo lugar, quando o município organiza seu plano de drenagem urbana, não deixa de causar um impacto – negativo ou positivo – na situação dos recursos hídricos,62 com a finalidade de controlar eventos catastróficos e impedir danos a pessoas e bens decorrentes de enchentes. Portanto, tal atividade mantém relação direta com “*a+ prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais”,63 um dos princípios da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) instituída pela Lei nº 9.433/97. Nessa esteira, embora o município não seja detentor do domínio dos recursos hídricos, exerce um papel fundamental para assegurar o princípio acima mencionado. Esta última questão também está diretamente relacionada com as APP na medida em que um dos tipos de APP previstos no Código Florestal, conforme será analisado mais detalhadamente adiante, tem justamente a função de assegurar a proteção e a função ambiental dos corpos d’água. 64 Por fim, ambas as leis urbanísticas que envolvem o tratamento jurídico do saneamento e da drenagem – a Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade) e a Lei nº 11.445/07 – são guiadas por princípios ambientais. Assim, não só a saúde e a segurança da população urbana estão asseguradas, mas também a sustentabilidade ambiental. Desse modo, mais uma vez, a questão ambiental e, portanto, das APP, permeia as políticas urbanas.

3.4.1 Áreas de Preservação Permanente (APP) As APPs referem-se a um regime jurídico especial de uso do solo e dos recursos vegetais, voltado à proteção do ambiente. Esse regime foi estabelecido pela CF/88 e pelo Código Florestal. A CF/88 consagra-as como espaços protegidos (art. 225, §1º, III) e o Código Florestal detalha sua formação, utilização e supressão (art. 2º, 3º e 4º). Toda regra desenvolvida neste âmbito tem o mister de conduzir a uma mudança no comportamento humano para racionalizar a exploração de florestas e outras formas de vegetação e proteger outros recursos naturais. As APP são definidas nos seguintes termos: área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º do Código Florestal, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bemestar das populações humanas.65 O Código Florestal atual prevê diversas espécies de APP: ao longo das margens de cursos d'água (art. 2º, “a”, “b”, e “c”), em áreas topográficas (art. 2º, “d”, “e”, “g”, e “h”), de áreas de vegetação

Lei nº 6.938/81, art.3º, inc.V. Lei nº 9.433/97, 2º, inc. III. 64 De fato, Direito Urbanístico e Direito Ambiental atualmente são disciplinas tratadas como distintas, mas que mantêm uma relação muito próxima, uma vez que, se por um lado o ordenamento da ocupação urbana é um dos instrumentos da política ambiental, por outro, a política ambiental guia as ações na política urbana. Sobre este tema, cf. SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 220 – 224; e, do mesmo autor Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed. Malheiros: São Paulo, 2008, p. 39. 65 Lei nº 4.771/65, art. 1º, § 2º, inciso II, alterado pela MP nº 2.166-76/2001. 63

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

específica (art. 2º, “f”) e de destinação por ato do Poder Público (art. 3º).66 No presente estudo, o foco consiste nas APP às margens de cursos d’água e, mais especificamente, conforme já mencionado, nas áreas urbanas.

3.4.2 Rios, cursos d’água e nascentes Entre outros espaços, são APP as áreas localizadas ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água. As áreas localizadas ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais também constituem Áreas de Preservação Permanente, assim como as localizadas nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos d'água. Cabe verificar a que se refere o dispositivo. Rio vem do latim rivus, que significa “corrente de água”. Pode ser classificado segundo seu potencial de utilização ou sua grandeza em extensão e caudal. Assim, o rio pode ser entendido como um curso considerável de água (de grande monta) que tem origem nas montanhas, recebe águas de regatos e ribeiras e se lança por uma ou outra embocadura, no mar ou noutro rio. 67 De acordo com o Glossário da ANA, rio é “curso de água de grande dimensão que serve de canal natural para a drenagem de uma bacia”.68 Conforme o Glossário da UNESCO trata-se de um “grande curso de água que serve de canal natural de drenagem a uma bacia hidrográfica”.69 Independentemente da diversidade dos conceitos, a essência do que se entende por rio repousa, conforme Antonio de Pádua Nunes, “no volume de água e na sua extensão”. 70 É importante notar que a água que corre nos rios está, necessariamente, em uma calha, ou seja, sobre um leito – ou álveo – e entre margens, onde justamente se localizam as APP.71 Segundo Pádua Nunes, citando Daniel de Carvalho, “a água corrente, as margens e o leito são os três elementos que formam o rio, como partes integrantes de um todo”. 72 O termo corrente vem do latim currensentis, que quer dizer “curso de água”. É a água dos rios, córregos ou ribeirões.73 Ou ainda “água corrente; parte do escoamento que entra num curso d'água depois de queda de chuva ou de fusão de neve”; “igual à soma do escoamento superficial, subsuperficial e da precipitação direta sobre a calha fluvial”.74

Não serão abordadas neste estudo as APP objeto do art. 3º do Código Florestal, tendo em vista que se trata de regime jurídico diverso do tema em análise. 67 Cf. FREIRE, Laudelino. Grande e Novíssimo Dicionário da Língua Portuguesa, RJ, A Noite, S/A Ed., 1.943, vol. V, p. 4.473. 68 Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em: 22-01-11. 69 Glossário Internacional de Hidrologia. Disponível em: http://91.121.162.160/glu/HINDPT.HTM. Acesso em: 22-01-11. 70 NUNES, Antonio de Pádua. Código de Águas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1980, tomo 1, p. 3. 71 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas. Disciplina Jurídica das Águas Doces. 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 29. 72 Nunes, Antonio de Pádua. Código de Águas. São Paulo: RT, 1980, tomo 1, p. 19. 73 VALLADÃO, Haroldo. Direito das Águas. São Paulo: RT, 1931, p. 28 74 Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Curso de água, por sua vez, é, segundo a Instrução Normativa MMA 04/2000, o “canal natural para drenagem de uma bacia, tais como: boqueirão, rio, riacho, ribeirão, córrego ou vereda”75. A UNESCO utiliza a seguinte definição: “canal natural ou artificial através do qual a água pode fluir”.76 A Norma da Portaria DAEE77 nº 717/96 define como “qualquer corrente de água, canal, rio, riacho, ribeirão ou córrego”. Por fim, para a ANA, a definição é a seguinte: “canal natural ou artificial pelo qual a água escoa contínua ou intermitentemente (por exemplo, sazonalmente)”; “rio natural mais ou menos importante, não totalmente dependente do escoamento superficial da vizinhança imediata, correndo em leito entre margens visíveis, com vazão contínua ou periódica, desembocando em ponto determinado numa massa de água corrente (curso de água ou rio maior) ou imóvel (lago, mar), podendo também desaparecer sob a superfície do solo”; “massa de água escoando geralmente num canal superficial natural”; “água que escoa num conduto aberto ou fechado”; “jato de água que flui de um orifício ou massa de água corrente subterrânea”.78 Convém ainda esclarecer o significado de alguns elementos utilizados na definição de rios e cursos d’água. O canal é a “parte mais profunda do leito de um curso de água pela qual flui o caudal principal; curso de água natural ou artificial, claramente diferenciado, que permanece ou periodicamente contém água em movimento ou que forma uma ligação entre duas linhas de água” 79. Ribeira é “pequeno curso de água superficial, geralmente com escoamento contínuo e, de certo modo, turbulento”80, ou “curso de água natural em geral menor do que um rio; curso de água natural, normalmente pequeno e tributário de um rio” 81. Riacho é um “pequeno rio, córrego” 82, ou ainda “curso d'água natural, normalmente pequeno e tributário de um rio; pequeno curso d'água que serve como canal de drenagem natural para uma bacia vertente de

IN MMA 04/2000 art.2º, inc.VII. Praticamente o mesmo é o entendimento do Instituto Mineiro de Gestão das Águas, para o qual cursos d’água é “denominação geral para os fluxos de água em canal natural de drenagem de uma bacia, tais como rio, riacho, ribeirão, córrego, etc.” INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS (IGAM). Glossário de Termos Relacionados à Gestão de Recursos Hídricos. Publicação Específica para a I Oficina do Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos. 2008. Disponível em: http://comites.igam.mg.gov.br/new/images/stories/Pdf/glossario%2Bde%2Brecursos%2Bh%EDdricos%2B04%5B1%5 D%5B1%5D.06.pdf. Acesso em: 22-01-2011. 76 Glossário Internacional de Hidrologia. Disponível em: http://91.121.162.160/glu/PT/GF1041PT.HTM. Acesso em 22-01-2011. 77 Departamento de Águas e Energia Elétrica, autarquia do Estado de São Paulo. A menção à norma paulista serve, para o presente estudo, como mera referência. 78 Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011. 79 Glossário Internacional de Hidrologia. Disponível em: http://91.121.162.160/glu/PT/GF1041PT.HTM. Acesso em 22-01-2011. 80 Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011. 81 Glossário Internacional de Hidrologia. Disponível em: http://91.121.162.160/glu/PT/GF1041PT.HTM. Acesso em 22-01-2011. 82 HOUAISS, 2004, p. 648 Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

pequena extensão”83. Córrego é o mesmo que “riacho; via estreita e funda entre montanhas; desfiladeiro”.84 Como se pode verificar, os termos rio, ribeirão, ribeira, riacho e arroio são empregados de forma geral e não possuem critérios técnicos de diferenciação. O que se pode inferir é que o vocábulo rio refere-se a um curso de água de maior caudal, em relação aos demais termos. Nascentes, por sua vez, é o “ponto no solo ou numa rocha de onde a água flui naturalmente para a superfície do terreno ou para uma massa de água”85 ou “local onde a água emerge naturalmente, de uma rocha ou do solo, para a superfície do solo ou para uma massa de água superficial”.86 Olhos d’água são considerados sinônimo de nascentes e definidos como o “local onde se verifica o aparecimento de água por afloramento do lençol freático”,87 ou “designação dada aos locais onde se verifica o aparecimento de uma fonte ou mina d'água”; “as áreas onde aparecem olhos d'água são, geralmente, planas e brejosas”.88 Note-se que o sistema de drenagem natural é formado por corpos d'água, cujas águas fluem de um ponto mais alto para um ponto mais baixo. O curso d'água origina-se em uma nascente e tem seu destino em uma foz.

3.4.3 Função ambiental das APP situadas às margens de corpos hídricos A lei em vigor estabelece para a APP uma função ambiental de preservar, entre outros, os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. As APPs que se situam nas margens de corpos hídricos destinam-se à sua proteção, ou, como determina a lei, à função ambiental de preservar, entre outros, os recursos hídricos. Há todo um embasamento constitucional e legal para a observância das restrições relativas à APP, muito embora a própria lei – Código Florestal – permita a supressão de vegetação nessas áreas, em casos de utilidade pública, interesse social ou ainda a intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo impacto ambiental, como será visto diante. Além do embasamento jurídico, a função ambiental das APPs também está relacionada a necessidades de ordem física/geológica/biológica/hidrológica, ou seja, há o intuito de proteger o solo e outros recursos ambientais.

3.4.4 A evolução do regramento das APPs ao longo de corpos d’água no Código Florestal As larguras mínimas das APPs, que devem ser medidas desde o seu nível mais alto em faixa marginal, estão atualmente fixadas pelo Código Florestal da seguinte forma: 83

ABID, 1978 apud Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011. 84 HOUAISS, 2004, p. 194 85 Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011 86 Glossário Internacional de Hidrologia. Disponível em: http://91.121.162.160/glu/PT/GF1041PT.HTM. Acesso em 22-01-2011 87 Art. 2º, “d”, da revogada Resolução CONAMA nº 04/1985. 88 GUERRA, 1978 apud Agência Nacional de Águas (ANA). Glossário de Termos Hidrológicos. Disponível em: http://www.ana.gov.br/gestaoRecHidricos/TecnologiaCapacitacao/tecnologia_glossario.asp. Acesso em 22-01-2011. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;

50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.89

No entanto, as medidas atualmente em vigor não são as mesmas do Código Florestal na redação de 1965, que previa as seguintes regras para as margens: o

5 (cinco) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;

Igual à metade da largura dos cursos que meçam de 10 (dez) a 200 (duzentos) metros de largura;

100 (cem) metros para todos os cursos cuja largura seja superior a 200 (duzentos) metros.

Ao ser implantada a legislação ambiental, no início da década de 80, ao invés de se tentar exigir, efetivamente, a proteção da faixa mínima de 5 m, a decisão política foi aumentar a largura da faixa, sem que se adotassem políticas adequadas para garantir essa proteção. A Lei nº 7.511, de 8-7-198690 alterou a redação do art. 2º do Código Florestal, ampliando a largura das margens para: o

30 (trinta) metros para os rios de menos de 10 (dez) metros de largura;

50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

100 (cem) metros para os cursos d’água que meçam entre 50 (cinquenta) e 100 (cem) metros de largura;

150 (cento e cinquenta) metros para os cursos d’água que possuam entre 100 (cem) e 200 (duzentos) metros de largura; igual à distância entre as margens para os cursos d’água com largura superior a 200 (duzentos) metros.

As deficiências na estrutura financeira e administrativa dos Poderes Públicos, para ancorar essa nova decisão política, aprofundaram os conflitos relacionados ao uso das APPs. Tampouco foi instituído um processo de articulação com os municípios localizados em regiões metropolitanas, para a fiscalização específica. O resultado é que se continuou desrespeitando as APPs, situação agravada pela exclusão das áreas urbanas não contidas em regiões metropolitanas – tema apresentado com mais detalhes em item posterior. APP era, nessa época, uma espécie de letra morta da lei. A Lei nº 7.803/89 veio modificar mais uma vez o art. 2º do Código Florestal, no que se refere à definição das extensões de margens, procedendo às seguintes alterações:

89 90

Lei nº 4.771/65, art. 2º, alínea a, alterado pela MP nº 2.166-76/2001. Revogada pela Lei nº 7.803/89.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

Apesar das medidas mais protetivas adotadas, três relevantes elementos minaram a observância da lei: (i) o descaso com que se tratou o Código Florestal ao longo de décadas, deixando-se de proteger inclusive as faixas mínimas de 5 m de largura, para os cursos de água com menos de 10 m de largura, dentro e fora das cidades;91 (ii) a possibilidade de supressão da vegetação por motivo de utilidade pública, sem uma regulamentação esclarecedora do que consistia de fato a expressão utilidade pública; (iii) a exclusão tácita das áreas urbanas não metropolitanas do campo de aplicação do Código Florestal de 1978 a 1986.

3.4.5 APP em zona urbana Originalmente, o Código Florestal não mencionava o âmbito de sua abrangência, ou seja, não se restringia expressamente a áreas rurais ou urbanas. Se não estabelecia os limites de sua aplicabilidade, o entendimento é de que esses não existiam, vigorando o Código Florestal em todo o território nacional.92 Lembre-se que o art. 1º dessa lei estabelece que “as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País”. Se a norma menciona o território nacional, sem fixar qualquer exceção, não há dúvida da sua aplicação nos espaços urbanos. Todavia, em face de ocupações ocorridas em desacordo com as normas ambientais, sobretudo nas cidades, pois a legislação que cuida da proteção do meio ambiente é muito posterior à implantação da maioria destas, entendeu-se necessário um adendo ao Código Florestal. A Lei nº 6.535, de 15-6-1978,93 acrescentou a alínea i ao art. 2º, estendendo sua aplicação às “áreas metropolitanas definidas em lei”. Posteriormente, a Lei nº 7.803/89 incluiu um parágrafo único ao art. 2º, que modificou o regime jurídico das florestas e demais formas de vegetação em áreas urbanas: Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (grifamos) A partir da vigência da Lei nº 7.803/89, as disposições do Código Florestal, no que se refere às APP disciplinadas em seu art. 2º, passaram a aplicar-se claramente a todas e quaisquer áreas urbanas 91

Um exemplo bastante relevante no caso urbano são os loteamentos realizados em desacordo com a legislação no município de São Paulo. Para maiores detalhes sobre alguns casos expressivos, cf. BERÉ, Cláudia Maria. Legislação urbanística: a norma e o fato nas áreas de proteção aos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo. Dissertação apresentada à Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2005, p. 59-76. 92 Nesse sentido, cf. FINK, Daniel Roberto, PEREIRA, Márcio Silva. Vegetação de Preservação Permanente e Meio ambiente. In: Revista de Direito Ambiental, v. 2, abril-junho de 1996, pp. 77-90. 93 Revogada pela Lei nº 7.803/89. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido. Em síntese, os regimes jurídicos das florestas e demais formas de vegetação localizados nas áreas urbanas passíveis de serem caracterizados como APP variaram ao longo do tempo, o que causou e ainda causa insegurança jurídica. Os poderes públicos municipais nem sempre acompanharam essa evolução, o que deflagrou uma ocupação urbana generalizada e ilegal em muitas áreas que deveriam estar cumprindo uma função ambiental. Isso implicou a ocorrência de verdadeiros desastres. Todavia, para definir a legalidade ou ilegalidade de um imóvel situado especialmente a menos de 30 m de um corpo hídrico, em área urbana, há que verificar a época de sua implantação, pois a lei permitiu essa ocupação em determinados momentos e em diferentes extensões. Se a norma evoluiu para uma restrição maior, é porque os riscos ambientais com impactos nos seres humanos e no meio ambiente se agravaram, à medida que ocorreu uma forte ocupação antrópica nesses espaços, ainda que legalmente em certos casos. De qualquer modo, garantir cobertura vegetal nas áreas frágeis localizadas na área urbana que auxiliam a impedir as enchentes e o assoreamento dos corpos hídricos, nada mais é que observar a CF/88, no que refere ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, fixado pelo art. 225. Desse modo, atualmente deve prevalecer a faixa mínima de 30 m em APP localizadas em área urbana.

3.4.6 O Município e as APPs urbanas O município define sua área em perímetros de zona urbana, urbanizável e rural. A zona urbana corresponde ao perímetro definido pela Lei Municipal, onde estejam presentes pelo menos dois dos melhoramentos públicos apontados em lei: o

Meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

Abastecimento de água;

Sistema de esgotos sanitários;

Rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

Escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado.94

A zona urbanizável, ou de expansão urbana, é aquela destinada por lei à urbanização, mas que ainda não possui pelo menos dois dos melhoramentos públicos apontados pela legislação. A zona rural é o perímetro excluído da zona urbana ou urbanizável. As APPs urbanas devem ser disciplinadas pelo que dispuser o Plano Diretor e a legislação municipal de uso e ocupação do solo,95 o que vai ao encontro do conteúdo do art. 182 da CF/88, que remete ao município a definição de sua política urbana, traduzida no plano diretor. 96 Todavia, o município, ao estabelecer a sua política urbana, deve respeitar os princípios e limites a que se 94 95 96

Lei nº 5.172/66, art. 32, parágrafo 1º. Lei nº 4.771/65, art. 2º, parágrafo único. CF/88, art. 182.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

refere o art. 2º do Código Florestal, que representa a norma geral sobre a matéria. Cabe verificar quais seriam esses princípios e limites. Tendo em vista a definição de APP incluída no Código Florestal pela MP nº 2.262-67/01, entendese que os princípios que regem esse tema são as funções ambientais das APP, como espaços protetores dos recursos hídricos, da paisagem, da estabilidade geológica, da biodiversidade, do fluxo gênico de fauna e flora, do solo e também do bem-estar das populações humanas, coadunando-se com as regras de proteção dos recursos ambientais estabelecidos no art. 3º, III da Lei nº 6.938/81.97 No que se refere aos limites, trata-se das distâncias estabelecidas no corpo do art. 2º do Código Florestal: largura de margens, declives, altitudes. O Código Florestal é claro quando dispõe que os planos diretores devem observar esses princípios e limites, que se inserem em tal norma geral, de abrangência nacional.

3.4.7 Faixa não-edificável e APP urbana Cabe ainda estabelecer a relação entre as APPs e a denominada Faixa Não-Edificável (FNE) ou non aedificandi, restrição administrativa do direito de construir. Instituída pela Lei nº 6.766/79, a FNE destina-se à instalação de equipamentos públicos urbanos, de abastecimento de água, serviços de esgoto, energia elétrica, coleta de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado.98 A Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, obriga, entre os requisitos exigidos para o loteamento, ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica.99 A APP e a FNE são institutos jurídicos distintos, com conceitos, finalidades e efeitos diversos. Cabe, portanto, estabelecer uma relação entre a APP e a FNE localizada ao longo das águas correntes e dormentes, ficando claro que as restrições do Código Florestal, em relação à Lei nº 6.766/79, limitam-se às margens dos rios e lagos, não atingindo as outras faixas. Para as faixas que coincidem com a APP, a menção às leis municipais (plano diretor e leis de uso e ocupação do solo) não implica que essas normas possam ignorar as distâncias definidas no Código Florestal, estabelecendo limites inferiores aos mesmos, que devem ser observados em qualquer situação. O entendimento a prevalecer é de que as leis municipais podem estender os limites de APP em áreas urbanas, não restringi-los, cabendo aos municípios a fiscalização dessas áreas, de acordo com o disposto no art. 22, parágrafo único, do Código Florestal.100 As dúvidas sobre a matéria referem-se ao fato de o Código Florestal ter estabelecido, inicialmente, para as APP, a faixa mínima de 5 m para a proteção dos cursos d’água e posteriormente ter alterado as regras. Ficou, dessa forma, ampliada a faixa mínima de proteção dos recursos hídricos de 5 m (Lei nº 4.771/65) para 15 m (Lei nº 6.766/79), por força da lei posterior, que ressalva maiores exigências de legislação específica, mas não acata menores exigências. Com a alteração havida no Código Florestal, pela Lei nº 7.511, de 07-07-1986, a faixa mínima de preservação 97 98 99 100

Lei nº 6.938/81, art. 3º, V (redação dada pela Lei nº 7.804/89). Lei nº 6.766/79, art. 5º, parágrafo único. Lei nº 6.766/79, art. 4º, III. Lei nº 4.771/65, art. 22, § único (incluído pela Lei nº 7.803/89).

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

permanente passou para 30 m, distância mantida pelas várias leis posteriores que alteraram esse diploma legal, vigorando essa medida até o presente. A dúvida que surge refere-se à extensão da faixa mínima: 15 m, conforme a Lei nº 6.766/79 ou 30 m, de acordo com as disposições do Código Florestal a partir de 1986? O entendimento é que a faixa mínima a ser mantida para a proteção dos recursos hídricos em área urbana é de 30 m, pois a Lei nº 6.766/79 ressalva que o limite por ela estabelecido será modificado por “maiores exigências de legislação específica” que, no caso, é o próprio Código Florestal. Frise-se que leis municipais não estão autorizadas a diminuir a largura da faixa de 30 m, pois o § 2º do art. 2º do Código Florestal é claro ao mencionar que devem ser respeitados os princípios e limites a que se refere o dispositivo.101

3.4.8 Supressão de vegetação em APP Vegetação é o conjunto de vegetais que ocupam uma determinada área; é a comunidade de plantas de um lugar102. Suprimir é eliminar, extinguir. Quando se menciona a expressão suprimir vegetação, está-se referindo à eliminação da cobertura vegetal nesse espaço, que pode ser permanente ou temporária. A rigor, o sentido da expressão preservação permanente diz respeito a um espaço geográfico cuja cobertura vegetal deve ser necessariamente mantida para o exercício de sua função ambiental, garantindo a proteção do solo, dos recursos hídricos e a estabilidade do relevo, entre outros. Preservação é a ação de proteger, contra a destruição e qualquer forma de dano ou degradação, um ecossistema, uma área geográfica definida ou espécies animais e vegetais ameaçadas de extinção, adotando-se medidas preventivas legalmente necessárias e as medidas de vigilância adequadas.103 Essa proteção deve ser duradoura, vale dizer, não pode deixar de existir, pois tal cessação pode ocasionar graves danos não apenas à natureza, mas também ao ser humano. Todavia, em alguns casos excepcionais, é necessário realizar supressão da vegetação nas APPs, o que é permitido desde que de acordo com as determinações vigentes. Neste item, vamos tratar desse tema, focando nas intervenções nas APPs urbanas, com a finalidade de esclarecer em quais casos estritos em tese poderia ser suprimida a vegetação em APPs urbanas, permitindo ao leitor julgar se as ocupações hoje existentes se encaixam nesses casos. O art. 4º do Código Florestal já estabelecia as hipóteses de interesse público em que a supressão seria permitida.104 A MP nº 2.166-67/01, alterando a redação do art. 4o e trazendo mais detalhes, estabeleceu que a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá 101

Sobre essa matéria, ver o artigo de FINK, Daniel Roberto e PEREIRA, Márcio Silva, Vegetação de Preservação Permanente e Meio Ambiente Urbano. In: Revista de Direito Ambiental, v. 2, abril-junho de 1996, pp. 77-90. 102 MOREIRA, Iara Verocai, Vocabulário Básico de Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990, p. 204. 103 MOREIRA, Iara Verocai, Vocabulário Básico de Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990, p. 164. 104 O art. 4º do Código Florestal, antes das alterações estabelecidas pelas várias Medidas Provisórias que o modificaram, assim considerava o interesse público: a) a limitação e o controle do pastoreio em determinadas áreas, visando à adequada conservação e propagação da vegetação florestal; b) as medidas com o fim de prevenir ou erradicar pragas e doenças que afetem a vegetação florestal; c) a difusão e a adoção de métodos tecnológicos que visem a aumentar economicamente a vida útil da madeira e o seu maior aproveitamento em todas as fases de manipulação e transformação. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. A MP também definiu as hipóteses de utilidade pública ou interesse social, fixando, ainda, a possibilidade de supressão eventual e de baixo impacto. A partir da MP citada, a utilidade pública é verificada em áreas urbanas nos seguintes casos: (i) atividades de segurança nacional e proteção sanitária; (ii) obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; (iii) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do CONAMA.105 Já em relação ao interesse social, seriam as seguintes hipóteses: (i) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas; e (ii) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA.106 A Resolução CONAMA nº 369/06, dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental em que se permite a supressão de vegetação em APP. Além das duas primeiras hipóteses de utilidade pública trazidas pela MP 2.166-67/01, na Resolução CONAMA 369/06, as seguintes seriam aplicáveis em área urbana: (i) a implantação de área verde pública em área urbana; (ii) pesquisa arqueológica; (iii) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados. Em relação ao interesse social: (i) a regularização fundiária sustentável de área urbana; e (ii) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente. A Resolução CONAMA nº 369/06 definiu ainda o que se considera intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo impacto ambiental em APP. Na situação em foco (áreas urbanas), seriam aplicáveis as seguintes: (i) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso de água; (ii) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e efluentes tratados; (iii) plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais em áreas alteradas, plantados junto ou de modo misto; (iv) outras ações ou atividades similares, reconhecidas como eventual e de baixo impacto ambiental pelo conselho estadual de meio ambiente107. A norma determina que, em todos os casos, a intervenção ou supressão eventual e de baixo impacto ambiental de vegetação em APP não poderá comprometer as funções ambientais destes espaços, especialmente: (i) a estabilidade das encostas e margens dos corpos de água; (ii) os corredores de fauna; (iii) a drenagem e os cursos de água intermitentes; (iv) a manutenção da biota; (v) a regeneração e a manutenção da vegetação nativa; e (vi) a qualidade das águas. Além disso, a intervenção ou supressão eventual e de baixo impacto ambiental, da vegetação em APP não pode, em qualquer caso, exceder o percentual de 5% da APP impactada localizada na posse ou propriedade108. De acordo com a Resolução mencionada, o critério básico para que se elimine a cobertura vegetal da APP é o da excepcionalidade, traço de distinção entre uma necessidade especial e uma situação 105 106 107 108

MP nº 2166-67/01, art.1º, §2º, IV. MP nº 2166-67/01, art.1º, §2º, V. Resolução CONAMA nº 369/06, art. 11. Resolução CONAMA º 369/06, art. 11, § 2º.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

comum. A rigor, sempre haverá hipóteses de interesse social ou utilidade pública que possam justificar a supressão da vegetação em APP. É preciso que essa hipótese encerre uma excepcionalidade, um fato incomum, claramente caracterizado no processo, que dê ensejo à eliminação da vegetação. O cumprimento da função ambiental das APP é a regra; só excepcionalmente pode ser permitida a supressão da vegetação. Além da excepcionalidade, cabe a caracterização do interesse social, da utilidade pública ou do baixo impacto, por meio de motivação técnica. O mesmo vale para a comprovação de inexistência de alternativa locacional, situação que também fica sujeita à análise do órgão ambiental. A caracterização e a motivação são a justificativa que o empreendedor deve indicar no pedido autorização para suprimir a cobertura vegetal em APP. Embora a norma não explicite, é necessário descrever a situação física e biótica da área, as fragilidades ambientais existentes, assim como as compensações e medidas mitigatórias a serem propostas. Tendo em vista que as APPs têm a função de proteger os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, o solo e o bem-estar das populações humanas, a simples supressão da vegetação já constitui, efetiva ou potencialmente, um dano a esses bens e valores ambientais. Por presunção legal, todavia, e nos termos das condições fixadas, esse dano deixa de produzir efeitos jurídicos no que se refere à responsabilização do agente, prevista no § 3º do art. 225 da CF/88109 e no §1º do art. 14 da Lei nº 6.938/81. Esse tema condiciona a supressão de vegetação em APP à necessidade de licenciamento ambiental e do próprio Estudo de Impacto Ambiental, pois, de acordo com o princípio da precaução, se não ficar caracterizada com segurança, que a supressão da cobertura vegetal que dará lugar a um empreendimento não causará danos irrecuperáveis, não deve ser autorizada essa supressão da vegetação nem, consequentemente, ser licenciada a atividade. A Resolução CONAMA nº 369/06 condicionou, ainda, a autorização da intervenção ou supressão de vegetação em APP pelo órgão ambiental competente ao atendimento dos requisitos previstos na legislação aplicável, bem como no Plano Diretor, no Zoneamento Ecológico-Econômico e no Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos casos de utilidade pública, interesse social e intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo impacto ambiental.110 Esses instrumentos devem pautar a decisão administrativa sob pena de não ser aprovado. Além disso, outras condições são fixadas na Resolução CONAMA nº 369/06 ao empreendedor: (i) o atendimento às condições e padrões aplicáveis aos corpos de água; (ii) a inexistência de risco de agravamento de processos como enchentes, erosão ou movimentos acidentais de massa rochosa.111 Importante frisar essa condição: não poderá ser suprimida a vegetação de APP se houver risco de se agravarem processos relacionados a enchentes, erosão ou movimentos de massa rochosa. Esse fator representa relevante valor em um plano de drenagem urbana, destinado justamente a

109 110 111

CF/88, art. 225, § 3º. Resolução CONAMA nº 369/06, art. 2º. Resolução CONAMA nº 369/06, art. 3º.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

estabelecer as obras, critérios e parâmetros de ocupação para evitar acidentes de origem hidrológica. A inexistência de alternativa técnica e locacional, objeto da MP nº 2.166-67/01, também é mencionada na Resolução CONAMA como condição para que o órgão ambiental autorize a supressão eventual e de baixo impacto112. As normas em vigor estabelecem, portanto, condições a serem observadas para que se autorize, em processo administrativo formal, a supressão de cobertura vegetal. De fato, ficaram definidas as atividades que podem ser implantadas em APP e, portanto, não resta dúvida no que toca ao avanço obtido pela Resolução. Mas ainda há dúvidas quanto à garantia de preservação desses espaços especialmente depois de a falta de regulamentação do art. 2º do Código Florestal ter permitido, ao longo do tempo, um verdadeiro abuso na ocupação desses espaços, sobretudo às margens de corpos hídricos. Embora a norma já estabeleça os parâmetros básicos para autorizar a supressão da vegetação em APP, caberá ao órgão ambiental – titular do poder discricionário -, em cada caso, definir as condicionantes a serem impostas ao empreendedor, para compensar e mitigar os impactos.

3.5

PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO

A Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, institui o Plano Diretor Estratégico (PDE) e o Sistema de Planejamento e Gestão do Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo. O Plano Diretor Estratégico é instrumento global e estratégico da política de desenvolvimento urbano, determinante para todos os agentes públicos e privados que atuam no Município. O Plano Diretor Estratégico é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas113. Além do Plano Diretor Estratégico, o processo de planejamento municipal compreende, nos termos do art. 4º da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade, os seguintes itens: disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo114 e zoneamento ambiental115. Segundo parágrafo único da Política Urbana do Município são funções sociais do Município de São Paulo proporcionar condições gerais para melhor habitar e desempenhar atividades econômicas e sociais e o pleno exercício da cidadania116, bem como prover infraestrutura básica e de comunicação117. A Política Urbana do Município deverá obedecer às seguintes diretrizes: implantação do direito à infraestrutura urbana118, a ordenação e controle do uso do solo, de forma a combater e evitar o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infraestrutura

112 113 114 115 116 117 118

Resolução CONAMA nº 369/06, art. 11, §3º. Lei nº 13.430/02 art.2, § 1º. Lei nº 13.430/02 art.2, § 2º, I. Lei nº 13.430/02 art.2, § 2º, II. Lei nº 13.430/02 Capítulo III, Art.9, Parágrafo único, I. Lei nº 13.430/02 Capítulo III, Art.9, Parágrafo único, V. Lei nº 13.430/02, art.10, I

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

urbana119; a poluição e a degradação ambiental120; e a excessiva ou inadequada impermeabilização do solo121. A questão do direito de propriedade é abordada pelo PDE em seu art. 12, o qual estabelece que a função social da propriedade urbana deverá subordinar-se às exigências fundamentais de ordenação da Cidade expressas no PDE e no artigo 151 da Lei Orgânica do Município, compreendendo: a distribuição de usos e intensidades de ocupação do solo de forma equilibrada em relação à infraestrutura disponível, aos transportes e ao meio ambiente, de modo a evitar ociosidade e sobrecarga dos investimentos coletivos122; a intensificação da ocupação do solo condicionada à ampliação da capacidade de infraestrutura123; a adequação das condições de ocupação do sítio às características do meio físico, para impedir a deterioração e degeneração de áreas do Município124; a recuperação de áreas degradadas ou deterioradas visando à melhoria do meio ambiente e das condições de habitabilidade125. Quanto às questões do meio ambiente e desenvolvimento urbano o PDE, em seu art. 54, destaca que a Política Ambiental no Município se articula às diversas políticas públicas de gestão e proteção ambiental, de áreas verdes, de recursos hídricos, de saneamento básico, de drenagem urbana e de coleta e destinação de resíduos sólidos. Os objetivos da Política Ambiental do PDE estão profundamente relacionados ao manejo das águas pluviais do Município, sendo eles: o

Implantar as diretrizes contidas na Política Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar, Lei Orgânica do Município e demais normas correlatas e regulamentares da legislação federal e da legislação estadual, no que couber126;

Proteger e recuperar o meio ambiente e a paisagem urbana127;

Controlar e reduzir os níveis de poluição e de degradação em quaisquer de suas formas128;

Pesquisar, desenvolver e fomentar a aplicação de tecnologias orientadas ao uso racional e à proteção dos recursos naturais129;

Ampliar as áreas integrantes do Sistema de Áreas Verdes do Município130;

As diretrizes da Política Ambiental do Município, as quais se vinculam aos objetivos da gestão da drenagem urbana, constituem-se em:

119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130

Lei nº 13.430/02, art.10, VII, b. Lei nº 13.430/02, art.10, VII, f. Lei nº 13.430/02, art.10, VII, g. Lei nº 13.430/02, art.12, I. Lei nº 13.430/02, art.12, II. Lei nº 13.430/02, art.12, III. Lei nº 13.430/02, art.12, IV. Lei nº 13.430/02, art.55, I. Lei nº 13.430/02, art.55, II. Lei nº 13.430/02, art.55, III. Lei nº 13.430/02, art.55, IV. Lei nº 13.430/02, art.55, V.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Aplicação dos instrumentos de gestão ambiental, estabelecidos nas legislações federal, estadual e municipal, bem como a criação de outros instrumentos, adequando-os às metas estabelecidas pelas políticas ambientais131;

Estabelecimento do zoneamento ambiental compatível com as diretrizes de ocupação do solo132;

Controle do uso e da ocupação de fundos de vale, áreas sujeitas à inundação, mananciais, áreas de alta declividade e cabeceiras de drenagem133;

Ampliação das áreas permeáveis no território do Município134;

Controle da poluição da água, do ar e a contaminação do solo e subsolo135;

Definição de metas para redução da poluição136;

Outro tópico de interesse para o controle e gestão das águas pluviais do PDE é a ação estratégica para a gestão da Política Ambiental em observar a Lei Federal nº 9605, de 12 de fevereiro de 1998 - de Crimes Ambientais137; e a implantação de parques lineares dotados de equipamentos comunitários de lazer, como forma de uso adequado de fundos de vale, desestimulando invasões e ocupações indevidas138; Em relação às questões do saneamento básico o PDE estabelece os objetivos para os Serviços de Saneamento (art. 64 da Lei nº 13.430/02). Dentre estes objetivos são de interesse da drenagem urbana: despoluir os cursos d’água, recuperar talvegues e matas ciliares e ainda reduzir a poluição afluente aos corpos d’água através do controle de cargas difusas. Entre as diretrizes para os serviços de saneamento o PDE visa, entre outros139: o

A formulação de política de controle de cargas difusas, particularmente daquela originada do lançamento de resíduos sólidos e de esgotos clandestinos - domésticos e industriais;

A criação de exigências de controle de geração e tratamento de resíduos para grandes empreendimentos potencialmente geradores de cargas poluidoras, articulado ao controle de vazões de drenagem.

Entre as ações estratégicas para os serviços de saneamento o PDE ainda estabelece no art. 66: o

Priorizar o controle de cargas difusas nos mananciais Billings e Guarapiranga, incluindo a Bacia do rio Pinheiros, a montante das áreas inundáveis ou com irregularidade no abastecimento de água, a jusante de hospitais e cemitérios;

Priorizar a implantação de sistemas de captação de águas pluviais para utilização em atividades que não impliquem em consumo humano;

131

Lei nº 13.430/02, art.56, I. Lei nº 13.430/02, art.56, II. Lei nº 13.430/02, art.56, III. Lei nº 13.430/02, art.56, IV. Lei nº 13.430/02, art.56, VI. Lei nº 13.430/02, art.56, VIII. Lei nº 13.430/02, art.57, I. Lei nº 13.430/02, art.57, II. Lei nº 13.430/02, art.65.

132 133 134 135 136 137 138 139

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Promover a instalação de grelhas em bocas-de-lobo do Município.

Em relação à drenagem urbana o PDE apresenta os objetivos do sistema de drenagem urbana do Município, entre os quais estão: o

Equacionar a drenagem e a absorção de águas pluviais combinando elementos naturais e construídos140;

Garantir o equilíbrio entre absorção, retenção e escoamento de águas pluviais 141;

Interromper o processo de impermeabilização do solo142;

Conscientizar a população quanto à importância do escoamento das águas pluviais143;

Criar e manter atualizado cadastro da rede e instalações de drenagem em sistema georreferenciado144.

O PDE estabelece que as diretrizes para o Sistema de Drenagem Urbana são: o

O disciplinamento da ocupação das cabeceiras e várzeas das bacias do Município, preservando a vegetação existente e visando à sua recuperação145;

A implantação da fiscalização do uso do solo nas faixas sanitárias, várzeas, fundos de vale e nas áreas destinadas à futura construção de reservatórios146;

A definição de mecanismos de fomento para usos do solo compatíveis com áreas de interesse para drenagem, tais como parques lineares, áreas de recreação e lazer, hortas comunitárias e manutenção da vegetação nativa147;

O desenvolvimento de projetos de drenagem que considerem, entre outros aspectos, a mobilidade de pedestres e portadores de deficiência física, a paisagem urbana e o uso para atividades de lazer148;

A implantação de medidas não-estruturais de prevenção de inundações, tais como controle de erosão, especialmente em movimentos de terra, controle de transporte e deposição de entulho e lixo, combate ao desmatamento, assentamentos clandestinos e a outros tipos de invasões nas áreas com interesse para drenagem149;

O estabelecimento de programa articulando os diversos níveis de governo para a implantação de cadastro das redes e instalações150.

O Sistema de Drenagem Urbana tem como ações estratégicas as seguintes medidas:

140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150

Lei nº 13.430/02, art.67, I. Lei nº 13.430/02, art.67, II. Lei nº 13.430/02, art.67, III. Lei nº 13.430/02, art.67, IV Lei nº 13.430/02, art.67, V. Lei nº 13.430/02, art.68, I. Lei nº 13.430/02, art.68, II. Lei nº 13.430/02, art.68, III. Lei nº 13.430/02, art.68, IV. Lei nº 13.430/02, art.68, V. Lei nº 13.430/02, art.68, VI.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Elaborar e implantar o Plano Diretor de Drenagem do Município de São Paulo – PMAPSP integrado com o Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê – PDMAT151;

Preservar e recuperar as áreas com interesse para drenagem, principalmente várzeas, faixas sanitárias e fundos de vale152;

Implantar sistemas de retenção temporária das águas pluviais (reservatórios de detenção) 153;

Desassorear, limpar e manter os cursos d’água, canais e galerias do sistema de drenagem154;

Implantar os elementos construídos necessários para complementação do sistema de drenagem na Macrozona de Estruturação Urbana155;

Introduzir o critério de “impacto zero” em drenagem, de forma que as vazões ocorrentes não sejam majoradas156;

Permitir a participação da iniciativa privada na implantação das ações propostas, desde que compatível com o interesse público157;

Promover campanhas de esclarecimento público e a participação das comunidades no planejamento, implantação e operação das ações contra inundações158;

Regulamentar os sistemas de retenção de águas pluviais nas áreas privadas e públicas controlando os lançamentos de modo a reduzir a sobrecarga no sistema de drenagem urbana159;

Revisar e adequar a legislação voltada à proteção da drenagem, estabelecendo parâmetros de tratamento das áreas de interesse para drenagem, tais como faixas sanitárias, várzeas, áreas destinadas à futura construção de reservatórios e fundos de vale160;

Adotar, nos programas de pavimentação de vias locais e passeios de pedestres, pisos drenantes e criar mecanismos legais para que as áreas descobertas sejam pavimentadas com pisos drenantes161;

Elaborar o cadastro de rede e instalações de drenagem162.

O PDE apresenta a questão do manejo dos resíduos sólidos que possui ligação direta com a adequada gestão da drenagem urbana. Dentre os objetivos da Política de Resíduos Sólidos listados no PDE163 são de interesse para o PMAPSP os incisos II, V, VI, XI e XII, conforme listados a seguir:

151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163

Lei nº 13.430/02, art.69, I. Lei nº 13.430/02, art.69, II. Lei nº 13.430/02, art.69, III. Lei nº 13.430/02, art.69, IV. Lei nº 13.430/02, art.69, V. Lei nº 13.430/02, art.69, VI. Lei nº 13.430/02, art.69,VII. Lei nº 13.430/02, art.69, VIII. Lei nº 13.430/02, art.69, IX. Lei nº 13.430/02, art.69, X. Lei nº 13.430/02, art.69, XI. Lei nº 13.430/02, art.69,XII. Lei nº 13.430/02, art.70.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Promover um ambiente limpo e bonito por meio do gerenciamento eficaz dos resíduos sólidos e recuperação do passivo paisagístico e ambiental;

Preservar a qualidade dos recursos hídricos pelo controle efetivo do descarte de resíduos em áreas de mananciais;

Implantar uma gestão eficiente e eficaz do sistema de limpeza urbana;

Controlar a disposição inadequada de resíduos pela educação ambiental, oferta de instalações para disposição de resíduos sólidos e fiscalização efetiva;

Recuperar áreas públicas degradadas ou contaminadas.

No Plano Urbanístico-Ambiental do PDE fica instituído, em seu art. 106, o Programa de Recuperação Ambiental de Cursos d’Água e Fundos de Vale compreendendo um conjunto de ações. Estas ações têm em vista promover transformações urbanísticas estruturais e a progressiva valorização e melhoria da qualidade ambiental da Cidade, com a implantação de parques lineares contínuos e caminhos verdes a serem incorporados ao Sistema de Áreas Verdes do Município. O Programa de Recuperação Ambiental de Cursos d’Água e Fundos de Vale tem como objetivos, com interesse para o sistema de gestão da drenagem urbana: o

Ampliar progressiva e continuamente as áreas verdes permeáveis ao longo dos fundos de vale da Cidade, de modo a diminuir os fatores causadores de inundações e os danos delas decorrentes, aumentando a penetração no solo das águas pluviais e instalando dispositivos para sua retenção, quando necessário164;

Ampliar os espaços de lazer ativo e contemplativo, criando progressivamente parques lineares ao longo dos cursos d'água e fundos de vale não urbanizados165;

Garantir a construção de habitações de interesse social para reassentamento, na mesma subbacia, da população que eventualmente for removida166;

Integrar as áreas de vegetação significativa de interesse paisagístico, protegidas ou não, de modo a garantir e fortalecer sua condição de proteção e preservação167;

Recuperar áreas degradadas, qualificando-as para usos adequados ao Plano Diretor Estratégico168;

Integrar as unidades de prestação de serviços em geral e equipamentos esportivos e sociais aos parques lineares previstos169;

Construir, ao longo dos parques lineares, vias de circulação de pedestres e ciclovias170;

Mobilizar a população envolvida em cada projeto de modo a obter sua participação e identificar suas necessidades e anseios quanto às características físicas e estéticas do seu bairro de moradia171;

164

Lei nº 13.430/02, art.107, I. Lei nº 13.430/02, art.107, II. Lei nº 13.430/02, art.107, III. Lei nº 13.430/02, art.107, IV. Lei nº 13.430/02, art.107, V. Lei nº 13.430/02, art.107, VII. Lei nº 13.430/02, art.107, IX.

165 166 167 168 169 170

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Motivar programas educacionais visando ao correto manejo do lixo domiciliar, à limpeza dos espaços públicos, ao permanente saneamento dos cursos d’água e à fiscalização desses espaços172;

Criar condições para que os investidores e proprietários de imóveis beneficiados com o Programa de Recuperação Ambiental forneçam os recursos necessários à sua implantação e manutenção, sem ônus para a municipalidade173;

Promover ações de saneamento ambiental dos cursos d'água174;

Implantar sistemas de retenção de águas pluviais175;

Buscar formas para impedir que as galerias de águas pluviais sejam utilizadas para ligações de esgoto clandestino176.

Conforme art. 109 da Lei nº 13.430/02, o PDE estabelece as Áreas de Intervenção Urbana para a implantação dos parques lineares, onde as mesmas compreendem o conjunto formado pelas seguintes áreas: I - faixa de 15 (quinze) metros ao longo de cada uma das margens dos cursos d’água e fundos de vale, como área non aedificandi; II - planície aluvial com prazos de recorrência de chuvas de pelo menos 20 (vinte) anos e as áreas de vegetação significativa ao longo dos fundos de vale do Município que juntamente com a área non aedificandi formarão os parques lineares; III - contidas na faixa envoltória de até 200 (duzentos) metros de largura, medidos a partir do limite do parque linear referido no inciso II, destinadas à implantação de empreendimentos residenciais e não residenciais, a serem executados pela iniciativa privada, com possibilidade de utilização da transferência do direito de construir originado nos lotes das áreas destinadas ao parque linear ou por outorga onerosa. Em relação às diretrizes de uso e ocupação de solo, o PDE em seu art. 183 indica que a legislação de parcelamento, uso e ocupação deverá apresentar estratégia para controle de: parcelamento do solo; densidades construtivas; volumetria; insolação, aeração, permeabilidade do solo e cobertura vegetal significativa; usos e atividades; áreas “non aedificandi; entre outros. Ainda fica estabelecido, no art. 185 da Lei nº 13.430/02, que a legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo estabelecerá as condições físicas e ambientais devendo considerar: o

A topografia conforme a declividade e a situação do terreno, ou seja, em várzea, à meia encosta e em topo de morro177;

171

Lei nº 13.430/02, art.107, X. Lei nº 13.430/02, art.107, XI. Lei nº 13.430/02, art.107, XII. Lei nº 13.430/02, art.107, XIV. Lei nº 13.430/02, art.107, XV. Lei nº 13.430/02, art.107, XVI. Lei nº 13.430/02, art.185, I.

172 173 174 175 176 177

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A drenagem das águas pluviais conforme a localização do terreno, ou seja, em área inundável, “non aedificandi” ou necessária à recuperação ambiental do entorno da Rede Hídrica Estrutural178;

As condições do solo quanto à sua permeabilidade, erodibilidade, nível do lençol freático e outros aspectos geotécnicos179;

A legislação que disciplinará o uso e ocupação do solo, em conformidade com os Planos Regionais, poderá180: o

Delimitar áreas para fins especiais com parâmetros diferenciados de uso e ocupação do solo, em todo o território do Município;

Delimitar reservas de terra para habitação de interesse social;

Delimitar áreas de proteção ambiental em função da exigência de manejo sustentável dos recursos hídricos e outros recursos naturais, para assegurar o bem-estar da população do Município;

Delimitar perímetros onde poderão ser aplicados quaisquer dos instrumentos especificados nesta Lei;

Definir categorias de uso e, quando necessário, fixar parâmetros de desempenho para controle da localização de atividades urbanas, definindo critérios de compatibilidades entre si e com o meio físico, e ainda com as características das vias de acesso e da vizinhança próxima;

Fixar incentivos para implantação de usos diferenciados, residenciais e não-residenciais, na mesma área e no mesmo imóvel, quando permitido;

Fixar parâmetros para controle das condições ambientais locais e físicas, por meio de taxa de ocupação, gabaritos, índices de áreas verdes, de permeabilidade e outros previstos em lei;

Fixar parâmetros para controle de empreendimentos que provoquem significativo impacto no ambiente ou na infraestrutura urbana;

Fixar novos parâmetros de utilização das áreas públicas e particulares que constituem o Sistema de Áreas Verdes do Município.

O sistema e processo municipal de planejamento urbano são compostos, além do Plano Diretor Estratégico, de leis, planos e disposições que regulamentam a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade e as leis específicas previstas na Lei nº 13.430/02, entre as quais se encontram181: o

Lei de Uso e Ocupação do Solo;

Código de Posturas;

Planos Regionais;

Lei para Projetos de Intervenção Urbana;

Lei de Zoneamento Ambiental;

178

Lei nº 13.430/02, art.185, II. Lei nº 13.430/02, art.185, III. Lei nº 13.430/02, art.191, I-IX. Lei nº 13.430/02, Art.270.

179 180 181

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Leis específicas para Operações Urbanas Consorciadas;

Plano de Circulação Viária e de Transportes;

Plano de Habitação;

Plano de Recuperação das Áreas Verdes e Fundos de Vales;

Regulamentação dos procedimentos para outorga onerosa;

Regulamentação da notificação da utilização e parcelamento compulsórios;

Regulamentação para notificação das áreas usucapidas;

Regulamentação do Termo de Compromisso Ambiental;

Regulamentação dos procedimentos para avaliação ambiental estratégica;

Regulamentação dos aspectos técnicos das HIS e HMP.

Cabe destacar o disposto no PDE em relação aos Planos Regionais, onde fica estabelecido que os mesmos sejam elaborados pelas Subprefeituras com a supervisão da SEMPLA, atualmente da SMDU, e pela SMSP182. Os Planos Regionais poderão ser definidos para cada Subprefeitura ou para um conjunto delas 183, os quais deverão ser elaborados com a participação dos munícipes dos bairros que compõem cada região, nos diagnósticos, concepção, aprovação, monitoramento, fiscalização e revisão em todas as ações, com base em plena informação, disponibilizada pelo Executivo, a elas concernentes, em tempo hábil para subsidiar o processo de discussão, elaboração e decisão184.

3.5.1 Políticas e programas setoriais não diretamente afetos à drenagem urbana: diretrizes integradoras do Plano Diretor Estratégico Os principais sistemas setoriais que interagem com a eficácia da drenagem urbana são os de transportes, viário e uso e ocupação do solo. Este princípio de integração intersetorial foi bem desenvolvido no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, estabelecido pela lei n° 13.430, de 13 de setembro de 2002. À parte as disposições específicas estabelecidas no art. 67, sistematizadas e comentadas neste texto, a Lei, em seu Título III – “Do Plano Urbanístico Ambiental” estabelece princípios fundamentais de harmonia entre o meio natural e o espaço construído que perpassam todos os capítulos e seções integrados pelos arts. 101 a 307. Esses conteúdos estabelecem, tanto ou mais que as disposições específicas do art. 67, as condições de contorno sobre as quais o sistema de gestão de águas pluviais poderá se desenvolver. Para uma interpretação material – não jurídica – das disposições do Plano Diretor Estratégico, esta seção desenvolve uma análise dirigida e parcial do texto, com foco naquelas que mais diretamente condicionam a configuração física dos elementos estruturadores. O Plano conceitua, na base da construção lógica deste conjunto que constitui seu eixo estratégico de desenvolvimento urbano e ordenação do território, quatro redes estruturais de suma 182 183 184

Lei nº 13.430/02, Art.273. Lei nº 13.430/02, Art.273, § 1º. Lei nº 13.430/02, Art.273, § 3º

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

importância para a definição dos vetores de crescimento, adensamento e mobilidade do Município, sob a noção de “elementos estruturadores” (art. 101, I): o

Rede Hídrica Estrutural;

Rede Viária Estrutural;

Rede Estrutural de Transporte Público Coletivo;

Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidades.

Estas redes estruturais formam “o arcabouço permanente da Cidade, os quais, com suas características diferenciadas, permitem alcançar progressivamente maior aderência do tecido urbano ao sítio natural, melhor coesão e fluidez entre suas partes, bem como maior equilíbrio entre as áreas construídas e os espaços abertos (...)”. (art. 101, § 1º). Destacam-se as definições dadas, no mesmo parágrafo, a essas quatro redes: “I - a Rede Hídrica Estrutural [é] constituída pelos cursos d´água e fundos de vale, eixos ao longo dos quais serão propostas intervenções urbanas para recuperação ambiental – drenagem, recomposição de vegetação e saneamento ambiental – conforme estabelecido no Plano de Recuperação Ambiental de Cursos d’água e Fundos de Vale; II - a Rede Viária Estrutural, constituída pelas vias que estabelecem as principais ligações entre as diversas partes do Município e entre este e os demais municípios e estados; III - a Rede Estrutural de Transporte Público Coletivo que interliga as diversas regiões da Cidade, atende a demanda concentrada e organiza a oferta de transporte, sendo constituída pelos sistemas de alta e média capacidade, tais como o metrô, os trens urbanos e os corredores de ônibus; IV - a Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidades, constituída pelo centro histórico principal e pelos centros e eixos de comércio e serviços consolidados ou em consolidação, e pelos grandes equipamentos urbanos, tais como parques, terminais, centros empresariais, aeroportos e por novas centralidades a serem criadas.” (art. 101, § 1º) Para cada uma dessas redes são definidas estratégias específicas de ordenação do território, associadas a diferentes diretrizes dadas para os “elementos integradores” da urbanização (art. 101, II): o

Habitação;

Equipamentos Sociais;

Áreas Verdes;

Espaços Públicos;

Espaços de Comércio, Serviço e Indústria.

A combinação desses elementos – estruturadores e integradores – gera diretrizes específicas com desdobramentos na ordenação do território e na regulação de uso e ocupação do solo, que juntas visam assegurar os princípios de harmonia entre a malha urbana e o ambiente natural assumidos como estratégia central do Plano. As disposições relativas a cada uma das redes estruturais, em

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

especial as três primeiras, estabelecem condições a observar nos processos de urbanização e recuperação urbana em suas áreas de abrangência. No que respeita a rede hídrica estrutural, aplicam-se as diretrizes estratégicas contidas nos arts. 106, que institui o Programa de Recuperação Ambiental de Cursos d’Água e Fundos de Vale, 107, que estabelece os objetivos do Programa e no 109, que estabelece as Áreas de Intervenção Urbana para a implantação dos parques lineares. O conjunto dessas disposições não deixa dúvidas quanto à determinação do Plano em garantir a integridade da rede hídrica, principalmente mediante o desenvolvimento de parques lineares e a preservação de faixas non aedificandi. Caminhos de circulação de pedestre e ciclovias, juntamente com a promoção de ações em saneamento e preservação do sistema de drenagem pluvial em relação aos lançamentos de esgotos compõem uma concepção de conjuntos urbano-ambientais, lindeiros à rede hídrica estrutural, diametralmente oposta ao padrão das avenidas de fundos de vale. No que respeita a rede viária estrutural, os arts. 110 a 120 estabelecem diretrizes específicas, obviamente contrastantes com as anteriores, deixando clara a prioridade à fluidez de tráfego e mobilidade. Do conjunto que compõe a Subseção II (Rede Viária Estrutural) da Seção II (Elementos Estruturadores) do Capítulo I (Elementos Estruturadores e Integradores) do já referido Título III (Plano Urbanístico-Ambiental), destacam-se as disposições que seguem: “Art. 110 - As vias da Rede Viária Estrutural constituem o suporte da Rede Estrutural de Transportes prevista no § 1º do art. 174 da Lei Orgânica do Município. § 1º - As vias estruturais, independentemente de suas características físicas, estão classificadas em três níveis: I - 1º Nível - aquelas utilizadas como ligação da Capital com os demais municípios do Estado de São Paulo e com os demais estados da Federação; II - 2º Nível - aquelas, não incluídas no nível anterior, utilizadas como ligação com os municípios da Região Metropolitana e com as vias do 1º nível; III - 3º Nível - aquelas, não incluídas nos níveis anteriores, utilizadas como ligações internas no Município. § 2º – As demais vias do Município, não estruturais, são as que coletam e distribuem o tráfego internamente aos bairros (...) Art. 111 - Nas vias da Rede Viária Estrutural a segurança e fluidez do tráfego são condicionantes prioritárias da disciplina do uso e ocupação do solo das propriedades lindeiras. Art. 112 - Para implantar novas vias estruturais ou melhorar a segurança e fluidez do tráfego daquelas já existentes, ficam definidas como Áreas de Intervenção Urbana aquelas que contenham faixas de até 300 (trezentos) metros de largura de cada lado da via estrutural proposta neste Plano, medidos a partir do respectivo eixo da via. (...)

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Art. 113 - As prioridades para melhoria e implantação de vias serão determinadas pelas necessidades do transporte coletivo, pela complementação de ligações entre bairros e pela integração entre os municípios da Região Metropolitana, e consolidadas no Plano de Circulação Viária e de Transportes. Art. 114 - O Plano de Circulação Viária e de Transportes regulamentará o estacionamento de veículos privados e de transporte fretado nas vias, os serviços de táxis e lotações e a abertura de rotas de ciclismo, bem como a circulação de cargas perigosas. § 2º- Rotas de ciclismo somente poderão utilizar as vias da Rede Viária Estrutural quando estas forem de nível 2 e 3, em dias, trechos e horários a serem determinados em função da menor demanda de tráfego.” (ênfase acrescida). O conjunto destas disposições é coerentemente voltado à garantia de condições de fluidez de tráfego, que subordina todos os demais processos de uso e ocupação do solo urbano em suas áreas de influência. A Rede Estrutural de Transporte Coletivo Público, objeto da Subseção seguinte (arts. 121 a 126) fica regida por diretrizes estratégicas que incluem os conteúdos destacados a seguir: “Art. 121 - Ao longo da Rede Estrutural de Transporte Coletivo Público deve-se estimular o adensamento populacional, a intensificação e diversificação do uso do solo e o fortalecimento e formação de pólos terciários – Eixos e Pólos de Centralidades - desde que atendidas: I - as restrições de caráter ambiental, particularmente quando são coincidentes ou cruzam os eixos da Rede Hídrica Estrutural; II - as diferentes características dos vários modos de transporte coletivo público, tais como o metrô, ferrovia, ônibus, veículos leves sobre pneus – VLP e veículos leves sobre trilhos VLT; III - a forma com que os eixos de Transporte Coletivo Público se apresentam na paisagem urbana, a saber, em superfície, em subsolo ou no espaço aéreo; (...) Art. 122 - Ficam definidas como Áreas de Intervenção Urbana, áreas ao longo dos eixos das linhas de transporte público coletivo, com o objetivo de qualificar estas áreas e seu entorno e obter recursos para aplicação na implantação e melhoria das linhas de transporte público por meio da outorga onerosa do potencial construtivo adicional, delimitadas por: I - faixas de até 300 (trezentos) metros de cada lado dos alinhamentos do sistema de transporte público coletivo de massa; II - círculos com raio de até 600 (seiscentos) metros tendo como centro as estações do transporte metroviário ou ferroviário. (...) Art. 124 - O Subsistema Estrutural de Transporte Coletivo deverá utilizar somente as vias estruturais.” (ênfase acrescida). Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A mobilidade preferencial por meio de transporte coletivo, consagrada entre os princípios fundamentais do Plano, implica interações desta rede estrutural com ambas as precedentes – hídrica e viária. O cuidado com o cruzamento ou coincidência com aquela é explícito no inciso I do art. 121. Não obstante, a regra geral para viabilizar o investimento no transporte coletivo estrutural é dada no caput do mesmo artigo: é preciso adensar os eixos e criar pólos de centralidades (cujas diretrizes estratégicas são objeto dos arts. 126 e 127 da lei). Ademais, em que pese as restrições relativas às interferências com a rede hídrica, o art. 124 não deixa dúvidas de que, no modo sobre pneus (predominante), somente as vias estruturais (integrantes da respectiva rede) abrigarão as linhas estruturais de transporte coletivo. A leitura conjunta da concepção material das três redes – subjacente ao texto legal que as estabelece – conduz à ideia de que a superposição física entre elas é viável e potencialmente geradora de sinergias entre viário e transporte coletivo, excepcionalmente aceitável nas eventuais interferências entre as redes hídrica e de transporte – desde que empregadas tecnologias de mobilidade compatíveis com os princípios de preservação ambiental que regem a primeira – e absolutamente incompatíveis no que respeita os padrões urbanísticos subjacentes às redes estruturais hídrica e viária. Fisicamente isto implica admitir como válidas as possíveis interações entre cursos d’água e linhas de transporte coletivo confinado (como VLT, VLP ou enterrado), mas totalmente incongruentes as interações entre aqueles e vias estruturais. Incongruente também seria a aplicação simultânea da diretriz básica de adensamento – ao longo da rede estrutural de transporte – e a preservação e recuperação ambiental da rede hídrica. Ao se observar trechos selecionados (Zona Sul) dos mapas anexos à lei (Figura 3, Figura 4 e Figura 5), constata-se uma clara tendência à coincidência física entre as três redes estruturais.

Fonte: Lei n° 13.430, de 13 de setembro de 2002. Anexos

Figura 3 – PDE-MSP – Rede hídrica estrutural. Zona Sul.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Fonte: Lei n° 13.430, de 13 de setembro de 2002. Anexos

Figura 4 – PDE-MSP– Rede viária estrutural. Zona Sul.

Fonte: Lei n° 13.430, de 13 de setembro de 2002. Anexos

Figura 5 – PDE-MSP – Rede estrutural transporte. Zona Sul. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Estas observações naturalmente não põem em cheque a validade do Plano e de seus princípios fundamentais de harmonização entre os sistemas natural e construído. Tais superposições são absolutamente previsíveis em uma cidade que teve seu processo de desenvolvimento urbano majoritariamente estabelecido a partir de avenidas de fundo de vale, inclusive pela implantação de vias expressas às margens dos principais cursos d’água. É evidente que a proposta estratégica do Plano não ignora tais superposições e as dificuldades envolvidas em seu manejo concreto. Tanto assim que, por um lado, reconhece algumas delas e estabelece restrições específicas – como no caso da interação rede hídrica / transporte coletivo – e, por outro, remete a resolução das interações em nível de detalhe aos planos regionais. Quanto mais localizada a escala, maiores são as possibilidades de achar soluções específicas que superem as contradições entre princípios conflitantes de uso e ocupação do solo associados a cada uma das redes estruturais. No entanto, ao se remeter a superação daqueles conflitos à escala local, há o grande risco de se perder a noção de conjunto, que corretamente orientou a concepção do Plano Estratégico. No caso da drenagem urbana e do manejo integrado das águas pluviais, objeto deste Projeto, o grande desafio é resgatar a visão de conjunto e a grande articulação entre medidas estruturais e não estruturais e entre as escalas da cidade, da metrópole, da bacia hidrográfica e da macrometrópole. Para isso será provavelmente necessário rever algumas das diretrizes estabelecidas no âmbito das redes estruturais concebidas no PDE. Um primeiro passo é o cadastramento sistemático das superposições, por meio de mapas e instrumentos analíticos detalhados, de maneira uniforme para todo o território municipal. Isto é diferente do esforço analítico e de projeto desenvolvido em cada plano regional, pois pressupõe tratamento uniforme e sistemático das superposições em toda a área de abrangência das redes estruturais. É esta sistematização que servirá de base a eventuais ajustes nas diretrizes estabelecidas para cada uma das redes, preservada a noção de conjunto e os princípios gerais que acertadamente nortearam a concepção do Plano Diretor Estratégico.

3.6

LEI Nº 13.885 DE 25 DE AGOSTO DE 2004 (PDE, PRE E ZONEAMENTO)

Esta Lei estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico, institui os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras e dispõe sobre o parcelamento, disciplinamento e ordenamento do uso e ocupação do solo do Município de São Paulo. A Lei encontra-se estruturada em três partes, sendo: o

Parte I - Estabelece Normas Complementares ao Plano Diretor Estratégico - PDE;

Parte II - Institui os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras - PRE;

Parte III - Dispõe sobre o Parcelamento, Disciplinamento e Ordenamento o Uso e Ocupação do Solo.

Quanto aos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras a Lei nº 13.885/04 os definiu como instrumentos determinantes das ações dos agentes públicos e privados no território de cada Subprefeitura185.

185

Lei nº 13.885 /04, Art.48

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O conteúdo do Plano Regional contempla proposições relativas às especificidades próprias, definindo no plano urbanístico-ambiental os aspectos físicos, territoriais e sociais, inclusive os parâmetros urbanísticos mínimos e máximos, para que se faça cumprir a função social da propriedade186. A parte da Lei nº 13.885 /04 que dita sobre a disciplina do uso e ocupação do solo no território do Município de São Paulo estabelece, conforme a Lei nº 13.430/02 - PDE, dentre seus objetivos com interesse para as questões de manejo das águas pluviais187: o

Assegurar localização adequada para as diferentes funções e atividades urbanas, segundo critérios urbanísticos definidos em função:  Da manutenção e recuperação da qualidade ambiental;  Da intensidade dos usos, da capacidade de suporte da infraestrutura e do porte das edificações;

Assegurar forma de ocupação urbana compatível com as características ambientais em cada parcela do território;

Estimular e orientar o desenvolvimento urbano;

Determinar e disciplinar, nos empreendimentos de impacto, as condições que tornem aceitável sua implantação segundo as características da vizinhança;

Incumbir às Subprefeituras a aplicação e fiscalização das normas urbanísticas de interesse local dentro da área de sua jurisdição;

As questões de controle de uso e ocupação do solo serão tratadas conforme os critérios estabelecidos no art. 96, entre os quais se destacam: o

Disciplina de uso por porções do território definidas como: macrozonas, zonas de uso e zonas especiais;

Disciplina da densidade de construção, inclusive da densidade máxima passível de ser atingida mediante outorga onerosa ou transferência do direito de construir por porções do território;

Características físicas e ambientais do imóvel, tais como localização, declividade, permeabilidade, cobertura vegetal, suscetibilidade a processos erosivos, riscos de deslizamento, etc.;

Disciplina dos instrumentos urbanísticos nas Áreas de Intervenção Urbana - AIUs.

Entre as estratégias de controle para a disciplina do parcelamento, do uso e ocupação do solo, esta lei recorre às seguintes estratégias188 com importância para a drenagem das águas urbanas: o

Controle da implantação de empreendimentos de significativo impacto no ambiente e na vizinhança, pela exigência de medidas corretivas ou compensatórias dos efeitos não desejados;

186

Lei nº 13.885 /04, Art.49 Lei nº 13.885 /04, Art.95 Lei nº 13.885 /04, Art.97

187 188

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Controle da preservação da cobertura vegetal significativa, tais como matas ciliares e de encosta, bem como da ocupação das áreas junto às cabeceiras dos rios, do cinturão meândrico das várzeas e das áreas destinadas à contenção ou escoamento de águas pluviais;

Controle do uso e ocupação do solo referente às densidades construtivas e à permeabilidade do solo;

3.7

CÓDIGO DE OBRAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

A Lei nº 11.228, de 25 de junho de 1992, instituí o Código de Obras do Município de São Paulo, o qual dispõe sobre as regras gerais e específicas a serem obedecidas no projeto, licenciamento, execução, manutenção e utilização de obras e edificações, dentro dos limites dos imóveis. O Código de Obras estabelece que qualquer obra deve obedecer ao disposto na Legislação de obras e edificações e na legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo. A Lei apresenta aspectos de interesse para o sistema de drenagem do Município no seu Anexo I, onde trata das condições gerais de implantação e de fechamento de terrenos edificados. Segundo consta, as condições naturais de absorção das águas pluviais no lote deverão ser garantidas pela execução de um ou mais dos seguintes dispositivos: reserva de, no mínimo, 15% da área do terreno livre de pavimentação ou construção189; construção de reservatório ligado a sistema de drenagem190. Ao considerar a hipótese de utilização de piso drenante para os 15% da área livre de pavimentação, apenas sua área efetivamente vazada será considerada como livre de pavimentação. A referida lei considera reservatório qualquer dispositivo dimensionado de acordo com a seguinte fórmula191:

Onde: V = volume de dispositivo adotado; S = área total do terreno; Sp = área do terreno livre de pavimentação ou construção; IP = índice pluviométrico igual a 0,06 m/hora; T = tempo de duração da chuva igual a 1 h (uma hora). Outra questão abordada é em relação ao volume de água captado e não drenado em virtude da capacidade de absorção do solo, onde o mesmo deverá ter seu despejo no sistema público de águas pluviais retardado para tão logo este apresente condições de receber tal contribuição 192.

189 190 191

Lei nº 11.228/92, Anexo I, Capítulo 10.1/10.1.5, a Lei nº 11.228/92, Anexo I, Capítulo 10.1/10.1.5, b Lei nº 11.228/92, Anexo I, Item 10.1.5.2

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

3.8

LEI DAS PISCININHAS

A Lei Municipal nº 13.276, de 4 de janeiro de 2002, representa um grande marco na legislação municipal para o controle do escoamento pluvial em lote. Esta Lei, conhecida como Lei das Piscininhas, torna obrigatória a execução de reservatório de armazenamento para as águas coletadas por coberturas e pavimentos nos lotes edificados ou não. Conforme consta na Lei nº 13.276/02, deverão ser executados reservatórios para acumulação das águas pluviais nos lotes edificados ou não que tenham área impermeabilizada superior a 500 m², como condição para obtenção do Certificado de Conclusão ou Auto de Regularização previstos na Lei nº 11.228, de 26 de junho de 1992193. A capacidade do reservatório deverá ser calculada com base na equação abaixo194:

Onde: V = volume do reservatório (m³); Ai = área impermeabilizada (m²); IP = índice pluviométrico igual a 0,06 m/h; t = tempo de duração da chuva igual a uma hora. A Lei das Piscininhas estabelece a necessidade de instalação de um sistema que conduza ao reservatório toda água captada por telhados, coberturas, terraços e pavimentos descobertos195, e ainda que a água armazenada no reservatório deverá preferencialmente infiltrar-se no solo, podendo ser despejada na rede pública de drenagem após uma hora de chuva ou ser conduzida para outro reservatório para ser utilizada para finalidades não potáveis196. As áreas de estacionamentos deverão ter 30% de sua área com piso drenante ou com área naturalmente permeável. Em caso de descumprimento do estabelecido neste artigo, o estabelecimento infrator não obterá a renovação do seu alvará de funcionamento197.

192 193 194 195 196 197

Lei nº 11.228/92, Anexo I, Item 10.1.5.3 Lei nº 13.276/02, Art. 1 Lei nº 13.276/02, Art. 2 Lei nº 13.276/02, Art. 2, § 1º. Lei nº 13.276/02, Art. 2, § 2º. Lei nº 13.276/02, Art. 2, § 2º.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O SISTEMA INSTITUCIONAL EXISTENTE INTEGRADO COM AS QUESTÕES DE DRENAGEM URBANA

4.1

PLANO DE MACRODRENAGEM DA BACIA DO ALTO TIETÊ – PDMAT

O desenvolvimento da primeira edição do PDMAT (2000/01) teve como objetivo diagnosticar os problemas existentes e determinar, do ponto de vista técnico-econômico e ambiental, as soluções mais interessantes, e realizar o pré-dimensionamento e hierarquização das mesmas. Tais soluções não envolviam apenas obras, mas também recomendações quanto ao gerenciamento da drenagem, o disciplinamento de uso e ocupação do solo, educação ambiental e outras medidas ditas não estruturais. No intuito de minorar os problemas de enchentes o Plano estabeleceu a vazão máxima que pode ser suportada pela calha do Rio Tietê, este conceito foi denominado como vazão de restrição. Este parâmetro estabelece um limite físico para a expansão da capacidade hidráulica de escoamento dos principais cursos d’água drenantes da bacia do Alto Tietê, como é o caso específico das calhas dos rios Tietê e Tamanduateí. Assim sendo, uma vez fixada esta capacidade restritiva na calha principal há que se buscar um conjunto de obras adequado nas sub-bacias, de forma que a vazão de restrição não seja ultrapassada. Este conceito possui importância na integração dos diferentes níveis de gestão das águas pluviais, ou seja, Estado e Município. Outro conceito marcante estabelecido pelo Plano é o da outorga do direito de impermeabilização das áreas em processo de urbanização da bacia hidrográfica. Este conceito é aplicado a todos os casos em que as intervenções no meio urbano forem de tal magnitude que tenham a capacidade de aumentar os coeficientes de escoamento superficial direto. Este conceito está vinculado à concessão do direito de interferir no regime hidrológico da bacia, isto propiciará uma atuação direta numa das principais causas do agravamento das inundações que é exatamente a impermeabilização não controlada e não outorgada do solo urbano. O PDMAT determinou uma série de estruturas de drenagem para as bacias dos rios Pirajussara, Aricanduva, Tamanduateí, Médio Juqueri e para a Calha do Rio Tietê.

4.1.1 Objetos de articulação metropolitana e macrometropolitana Durante os eventos de inundação que ocorreram no verão de 2009/10, várias rodadas de reuniões tiveram lugar entre o Governo do Estado – por meio da Secretaria de Saneamento e Energia – e governos municipais da sub-bacia Cabeceiras, no leste metropolitano, tendo em vista estabelecer um sistema estável de consultas recíprocas a respeito de planos e obras de drenagem. Alguns municípios que tinham tido acesso a recursos federais para a execução de obras de drenagem tinham projetos locais que implicariam ampliação das descargas na calha do rio Tietê, o que envolvia o risco de agravar a já delicada situação das áreas ribeirinhas. Na ocasião foram acordadas algumas consultas específicas e as linhas gerais do que seria um sistema de gestão integrada da drenagem metropolitana a partir de câmaras regionais. A preocupação com as descargas na sub-bacia foi um dos motivos para a estruturação dos termos de referência do PDMAT 3198, que passa a abranger todas as bacias de tributários ao rio Tietê, 198

Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê, terceira revisão.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

desde suas nascentes. As versões anteriores do Plano não contemplavam o trecho a montante da Barragem da Penha, onde o rio mantém os meandros de seu traçado natural. É também parte do escopo do novo plano a proposição de instrumentos de gestão integrada entre estado e municípios metropolitanos, nos moldes do prévio acordo com municípios da sub-bacia Cabeceiras.

4.1.2 Interações com o novo PDMAT Há um amplo espectro de integração entre ações do Município de São Paulo e o novo Plano de Macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Nesta seção são abordados alguns elementos de integração institucional que decorrem de aspectos relevantes do sistema hidráulico destacados no Termo de Referência daquele Plano. Para efeito de análise são inicialmente reproduzidos os parágrafos relevantes do TR que dizem respeito à relações diretas com o Município de São Paulo e em seguida feitos os comentários relativos às frentes de integração necessárias. Do TR do PDMAT 3: “... A ocupação das Áreas de Preservação Ambiental - APA Várzeas do Tietê a montante da Barragem da Penha, tanto por iniciativa do poder público quanto da população, proporciona a diminuição gradual da capacidade de amortecimento de cheias, promovendo o aumento da velocidade de escoamento, bem como o aporte de sedimentos na calha principal do curso d’água. Estudos já realizados apontam que, no limite, o aumento das vazões efluentes na Barragem da Penha, causadas pela ocupação e retificações do leito do Tietê na região das várzeas, tornaria inócuas as obras de ampliação da calha realizadas para o controle de cheias entre Penha e Edgard de Souza. Por outro lado, cumpre ressaltar a necessidade premente de reduzir os aportes de vazão e de sedimentos que atingem as várzeas do Tietê, dado que as bacias contribuintes a essas várzeas vêm sendo densamente ocupadas; Considerando a importância da proteção das várzeas remanescentes, o Governo do Estado criou o Programa Parque Várzeas do Tietê - PVT destinado à recuperação e preservação das várzeas para o amortecimento natural das cheias, por meio de ações que promovam a efetiva ocupação das mesmas pelo poder público com infraestrutura compatível com o uso das áreas recuperadas. O PVT está em fase de obras no trecho entre Penha e o córrego Três Pontes. O trecho a montante até a nascente do rio Tietê em Salesópolis está em fase de estudos. O PDMAT 3 deverá, com prioridade, realizar os estudos hidráulicos e hidrológicos e a proposição de anteprojetos de obras hidráulicas nesse trecho, tendo como objetivo o controle de cheias e proteção das várzeas. O planejamento completo das intervenções nesse trecho complementa o PDMAT 2 no âmbito da calha do Tietê e serve de base para o detalhamento de obras que é objeto do PVT; O canal do Tietê, a jusante da Barragem da Penha, já sofreu todas as melhorias hidráulicas economicamente viáveis para escoar as cheias da região a jusante da Barragem da Penha. Portanto, todas as ações de desenvolvimento de infraestrutura deverão estar localizadas nas sub-bacias afluentes a este canal, no sentido de manter a contribuição hidráulica nos níveis atuais; (...) Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A reversão das vazões do Tietê para o reservatório Billings, via canal do Pinheiros, durante os eventos de cheia é fator essencial para aliviar o trecho do Tietê a jusante da confluência dos dois rios no complexo Cebolão, facilitando, assim, o escoamento das águas do canal do Tietê a montante. Por isso, deve-se analisar a possibilidade de melhor aproveitar a capacidade de bombeamento nas estações elevatórias – EE’s de Traição e Pedreira e de veiculação de vazões no canal do rio Pinheiros. Não se pode esquecer, também, que a EE de Pedreira é fundamental para que as águas, porventura liberadas pelo vertedor do reservatório de Guarapiranga em épocas de cheias, sejam bombeadas para o reservatório Billings; O rio Tietê na região central da cidade de São Paulo tem três importantes “polders” (Ponte das Bandeiras, Ponte Casa Verde e Ponte Anhanguera). A operação e manutenção destes “polders” (sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de São Paulo) são fundamentais para que não haja alagamentos frequentes na marginal do Tietê na zona central de São Paulo. Já está em estudo a implantação emergencial de um sistema redundante de fornecimento de energia elétrica para as bombas instaladas nos citados “polders”. Outras ações visando a segurança do fornecimento de energia elétrica deverão ser consideradas no PDMAT 3; O problema dos constantes alagamentos do terreno onde está instalada a Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo – CEAGESP, trazendo prejuízos, entre outros, ao abastecimento de horti-fruti-granjeiros a toda a Capital, nunca sofreu a devida atenção no sentido de, pelo menos, diminuir a frequência desses eventos. É um assunto que deve ser tratado no âmbito do PDMAT 3.” As observações dos dois parágrafos iniciais sobre os processos de inundação a montante da Barragem da Penha envolvem o Município de São Paulo sob diferentes pontos de vista. Primeiro, por ser do maior interesse do Município, que abriga o trecho central da bacia entre a Penha e o rio Pinheiros, o controle das vazões de montante. Os processos de inundações originados na subbacia Cabeceiras têm como consequência direta o agravamento das condições no trecho central, em particular a partir da foz do rio Tamanduateí. Segundo, porque parte significativa do território da sub-bacia Cabeceiras é constituída pelo próprio Município de São Paulo. Os alagamentos que afetam a faixa Jardim Pantanal – Jardim Romano, em São Paulo, têm exigido intervenção ativa e crescente do Município, não só no que respeita o sistema de drenagem local, mas, principalmente, no que respeita o remanejamento de habitações em áreas inundáveis. Este remanejamento não é trivial, ele tem requerido esforços conjuntos entre Estado e Município que extrapolam as competências setoriais das respectivas áreas de saneamento e habitação. Na viabilização do Parque Várzeas do Tietê – solução definitiva para a ocupação do leito expandido do rio – são indispensáveis as articulações com as áreas de meio-ambiente estadual e municipal, para que sejam incorporados investimentos de compensação ambiental (caso da nova pista da Marginal Tietê, que envolve compensações significativas por parte da DERSA) e observada conformidade com as normas de ocupação da APA, de jurisdição estadual. No conjunto, tais ações envolvem conexões com os demais municípios da região, não só os diretamente limitantes com São Paulo – casos de Guarulhos e Itaquaquecetuba, onde os respectivos assentamentos ribeirinhos são continuidades imediatas de seus vizinhos paulistanos – mas com todos os que contribuem com descargas no leito principal do rio Tietê. Esse é o espírito Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

do entendimento iniciado em 2009/10, com vistas à estruturação de um diploma legal específico que discipline a integração entre os planos de drenagem urbana e a macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê como um todo. Tais interações ocorrem não apenas com os municípios da sub-bacia Cabeceiras, mas com todos os que tenham conexão hídrica com o sistema de macrodrenagem (como ABC, Cotia, Juquerí, Cantareira). As observações relativas ao limite de escoamento de cheias pela calha principal do rio Tietê, a jusante da Penha, implicam soluções que também envolvem múltiplas articulações com a PMSP. No que respeita o controle de cheias a montante, trata-se das articulações intermunicipais já referidas, à parte as medidas de detenção nas bacias do próprio Município de São Paulo. No que respeita as vazões revertidas pelo rio Pinheiros, o melhor aproveitamento da capacidade de bombeamento a favor do controle de cheias depende de uma apropriação de custos e benefícios bastante complexa. Dentre os benefícios que precisam ser bem quantificados – e que eventualmente venham a integrar uma articulação institucional específica – destaca-se a provável melhoria nas condições de drenagem urbana na margem leste do rio Pinheiros, em face de eventual rebaixamento e maior escoamento de cheias em seu curso revertido. Pode também afigurar-se como benefício tangível da melhoria de escoamento do rio Pinheiros, a atenuação das enchentes na região do CEAGESP, objeto de abordagem específica no escopo do PDMAT 3. Nas observações relativas à operação dos “polders” do rio Tietê, o TR do PDMAT 3 fazem referência ao estudo da EMAE que, em conjunto com a Eletropaulo, diagnosticou as necessidades de redundância de alimentação elétrica, tendo em vista garantir a operação das estruturas hidráulicas em cenário de corte parcial de fornecimento. Algumas medidas emergenciais já foram tomadas – nos sistemas de responsabilidade da EMAE ao longo do rio Pinheiros – mas outras necessitam uma atitude pró-ativa da PMSP no âmbito do convênio que esta mantém com a Eletropaulo. Estas são algumas das dimensões integradoras do PDMAT que, à parte a necessária articulação técnica, requerem articulação institucional específica.

4.2

SISTEMA DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

A Lei nº 9.433/97, que instituiu a Política Nacional e o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, alterou de forma substancial o ordenamento jurídico aplicável às águas, cristalizando princípios de gestão de recursos hídricos consagrados, produto de conferências internacionais e da discussão no âmbito da sociedade civil, da comunidade científica e dos Poderes Públicos.

4.2.1 Domínio Público das Águas A Lei nº 9.433/97 retoma o preceito constitucional que confere à água a natureza de bem de domínio público199 e, como tal, adstrito ao regime jurídico de direito público, o que implica as seguintes consequências jurídicas, quanto ao seu uso: o

Necessidade de autorização do Poder Público para as derivações, lançamentos de efluentes para diluição e qualquer atividade que implique a alteração do regime hídrico, consubstanciada na outorga do direito de uso de recursos hídricos, observadas as condições estabelecidas na legislação ambiental e nos processos de licenciamento ambiental;

199

Lei nº 9.433/97, art. 1º, I.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Sujeição dos usuários à fiscalização e à aplicação de penalidades, quando infringirem as normas relativas ao uso e à proteção da água.

Além dessas regras, cabe salientar que a água constitui um recurso ambiental, sujeitando-se à proteção estabelecida no art. 225 da Constituição, que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Sobre as águas incide o interesse difuso à manutenção da qualidade ambiental.

4.2.2 Bem de Valor Econômico Considerando que a água vem se tornando um bem escasso, impõe-se uma discussão acerca de seu valor econômico. A medida de valor pode ser aferida a partir do interesse que existe sobre determinado bem, com vistas à satisfação de uma necessidade. Quando um objeto desperta o interesse de mais de uma pessoa, caracteriza-se um conflito de interesses, cabendo ao direito estabelecer as regras de solução desse conflito. A água preexiste ao direito, pois é elemento da natureza. À medida que o homem, no desenvolvimento de suas atividades, dela necessita, e considerando que há cada vez mais pessoas dela necessitando e, portanto, maior demanda, o conflito de interesses sobre a água tende a ser cada vez mais intenso. Em um segundo estágio de conflito, havendo vários tipos de uso, ocorre muitas vezes que os mesmos são incompatíveis entre si, como no caso da irrigação e da navegação, cabendo, também aí, solucionar os impasses. O direito, pois, deve não apenas dizer que a água é material suscetível de valoração, como também impor, para a sua utilização, restrições, seja de cunho administrativo, seja de natureza financeira, como é o caso da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, com vistas a proceder ao controle do uso e evitar a escassez e injustiças, como a falta de acesso à água para as necessidades básicas, como o consumo humano. A Lei nº 9.433/97 adota, em seu art. 1º, inciso II, como o fundamento da Política Nacional de Recursos Hídricos, que “a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico”. Esse valor econômico refere-se à instituição da cobrança, em face da escassez desse bem. Na medida em que a demanda excede a disponibilidade hídrica, é imperioso racionalizar o uso, servindo a cobrança como instrumento, entre outros, do reconhecimento do valor econômico e do incentivo a essa racionalização.200

4.2.3 Prioridades no Uso da Água Não obstante seja a água um bem de valor econômico, é também essencial à vida. A lei determina que, “em situações de escassez, a prioridade é o consumo humano e a dessedentação de animais”.201 Essa disposição, de cunho emergencial, significa que, em tempos normais, a gestão das águas deve proporcionar o uso múltiplo, considerando-se, sempre, que o recurso é limitado.202 Cabe à autoridade administrativa declarar uma situação de escassez, na motivação do ato relativo ao art. 1º, III, da Lei nº 9.433/97, no respectivo processo. O conceito, assim, permanece em aberto sob o prisma legal, configurando tal ato uma manifestação do poder discricionário. Na consecução 200 201 202

Lei nº 9.433/97, art. 19, I e II. Lei nº 9.433/97, art. 1º, III. Lei nº 9.433/97, art. 1º, II.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

do interesse público, ou seja, na solução que melhor atenda às necessidades coletivas, a Administração Pública não pode ficar tolhida diante de fórmulas rígidas, pois o próprio interesse público é essencialmente mutável.

4.2.4 Bacia Hidrográfica: Gestão Descentralizada e Participativa A bacia hidrográfica pode ser definida como a “área de drenagem de um curso d’água ou lago”. 203 Segundo Eugene P. Odum e Gary W. Barret, é a “área de ambiente terrestre drenada por um riacho ou rio”.204 No que se refere aos aspectos ecológicos a considerar na gestão ambiental dessa área, os autores citados chamam ainda atenção para o fato de que “toda a bacia de drenagem e não só o corpo da água ou a mancha de vegetação – deve ser considerada a unidade mínima do ecossistema quando se trata da compreensão humana e gestão de recurso”. 205 Trata-se, pois, não apenas de uma porção geográfica do espaço, mas o objeto de uma série de normas ambientais, de proteção e gestão, a serem compreendidas e aplicadas de modo integrado. Daí a Lei nº 9.433/97 ter expressamente inserido, entre as diretrizes norteadoras da política de águas as seguintes, fundamentais para a busca de soluções para as enchentes: o

A integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;206

A articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional;207

A articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo.208

Além das questões relativas à integração e articulação de planos, normas e decisões, o princípio que adota a bacia hidrográfica como unidade territorial de implantação das políticas de recursos hídricos enseja outra dificuldade, tendo em vista que se trata de um conceito da geografia e não do direito. Para dificultar a compreensão do tema, tampouco a geografia define o limite territorial da bacia hidrográfica.209 A divisão administrativa vigente no país refere-se à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ao incorporar a bacia hidrográfica e, mais ainda, ao instituir comitês de bacia hidrográfica com funções deliberativas nesses espaços geográficos, a lei introduziu uma nova instância de decisões, que não corresponde às esferas tradicionais do Poder Público. A divisão em bacias hidrográficas pode não observar, inclusive, o território de um município, que pode pertencer, em tese, a mais de uma bacia.

203

DEPARTAMENTO DE ÁGUAS E ENERGIA ELÉTRICA – DNAEE. Glossário de termos hidrológicos. Brasília, 1976, nº 66. 204 ODUN, Eugene P.; BARRET, Gary. Fundamentos da ecologia. Trad. da 5. ed. norte-americana. São Paulo: Thomson Learning, 2007, p. 32. 205 ODUN, Eugene P.; BARRET, Gary. Fundamentos da ecologia. Trad. da 5. ed. norte-americana. São Paulo: Thomson Learning, 2007, p. 31. 206 Lei nº 9.433/97, art. 3º, III. 207 Lei nº 9.433/97, art. 3º, IV. 208 Lei nº 9.433/97, art. 3º, V. 209 A definição do limite territorial das bacias hidrográficas está fixada no art. 37 da Lei nº 9.433/97, apenas para fins de delimitação da área de atuação dos comitês de bacia hidrográfica. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Como já se disse, até a edição das políticas de recursos hídricos, as decisões sobre esses recursos pertenciam unicamente à União ou aos Estados, de acordo com o domínio das águas. Somente aos entes detentores do domínio hídrico cabiam as decisões, seja de planejamento, seja de controle. A partir da edição das políticas públicas sobre águas, os Poderes Públicos, federal e estaduais, abriram mão de uma parte210 de sua competência para delegar a órgãos colegiados – comitês de bacias hidrográficas e conselhos de recursos hídricos, formados por outros atores que não apenas os detentores do domínio da água – as decisões relativas sobretudo ao planejamento dos recursos hídricos, tomando por referência as bacias hidrográficas. Como forma de estabelecer o grau de abrangência dos comitês, o art. 37 da Lei nº 9.433/97 define as áreas de atuações possíveis: “I – A totalidade de uma bacia hidrográfica. II – Sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário. III – Grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas conjuntas”.211 Dessa forma, em termos de atuação de comitês de bacia hidrográfica, agências de água e cobrança pelo uso de recursos hídricos, tem-se que o comitê propõe, entre outros itens relativos à gestão,212 os valores da cobrança e o plano de aplicação dos mesmos em sua área de atuação. Sendo preço público e, portanto, receita pública, o produto da cobrança não apenas é definido213 no âmbito do comitê, como também é estabelecida a sua aplicação em projetos e obras específicos. Ou seja, a descentralização decorre do poder de decisão dos comitês e conselhos sobre uma receita pública, por pessoas – municípios, sociedade civil, usuários – que não detêm o domínio da água, mas que estão organizadas em comitês de bacia hidrográfica, órgãos de Estado. Essa, a nosso ver, é a dimensão da gestão descentralizada e participativa. Esse modelo de gestão de bens ambientais, especificamente a água, estabelece um novo paradigma da relação público-privado: se antes da edição das políticas de recursos hídricos o usuário reportava-se somente ao Poder Público, no que se refere ao uso da água, no sistema vigente o compromisso permanece junto ao Poder Público, mas ocorre em um cenário onde todos mantêm compromissos recíprocos, no âmbito da bacia hidrográfica. Na gestão das águas, portanto, além das atividades de comando e controle, decorrentes do exercício do poder de polícia, o sistema em vigor apresenta uma nova forma de estabelecer compromissos. O fato de participar de um comitê de bacia hidrográfica significa, também, um compromisso ético perante todos os demais atores que desenvolvem atividades na mesma bacia e que nela têm interesse, aprofundando a ideia de recurso hídrico compartilhado (no que diz respeito ao interesse sobre o bem). No Estado de São Paulo, a Lei nº 7.663/91 instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos, que possui as mesmas linhas principiológicas que a lei federal, salvo no que se refere à composição dos comitês de Bacia Hidrográfica. 210

O exercício do poder de polícia permanece com o Poder Público – órgãos gestores. O ato de criação de um comitê de bacia hidrográfica deve indicar em mapa a área geográfica da bacia hidrográfica sob sua atuação. 212 Como o enquadramento em classes preponderantes de uso ou as prioridades para outorga de direito de uso de recursos hídricos. 213 Sujeito à homologação do respectivo conselho. 211

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A formação dos Comitês, assim como do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, é tripartite, dividida entre representantes do Estado, dos Municípios e da Sociedade Civil, esta composta por entidades profissionais relacionadas aos recursos hídricos, universidades, usuários e organizações não governamentais. A UGRHI 6 /Alto Tietê foi estabelecida no Anexo I da Lei nº 9.034 /94.

4.2.5 Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos A Lei nº 9.433/97 instituiu cinco instrumentos de gestão tendo em vista a implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Os instrumentos de gestão são: o

Planos de Recursos Hídricos;

Enquadramento dos corpos de águas em classes de usos preponderantes;

Outorga de direitos de uso dos recursos hídricos;

Cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.

Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos214, devendo ser elaborados por bacia hidrográfica. O conteúdo mínimo dos Planos deverá conter215: o

Diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

Análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

Balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;

Metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

Medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

Prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;

Diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

Propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.

O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água, é um instrumento de planejamento. Segundo o art. 9 da Lei nº 9.433/97 este instrumento visa: “assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas; e diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações preventivas permanentes”.

214 215

Lei nº 9.433/97, art. 6. Lei nº 9.433/97, art. 7.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

A Política Nacional de Recursos Hídricos estabelece como suas diretrizes de ações a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental, a articulação do planejamento de recursos hídricos com o setor de usuários e a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo. Neste cenário articulador, o enquadramento fortalece a relação entre a gestão de recursos hídricos, de meio ambiente e de uso do solo. A implantação do enquadramento envolve diversas ações, entre as quais destacam-se os mecanismos de comando e controle (fiscalização de fontes de poluição, aplicação de multas, outorga, termo de ajustamento de conduta), mecanismos de disciplinamento (zoneamento, uso do solo) e mecanismos econômicos (cobrança pelo lançamento, subsídios para redução da poluição). As classes de corpos de água serão estabelecidas pela legislação ambiental (Resolução CONAMA 357/05). Esta Resolução dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de efluentes. A CONAMA 357/05 estabelece que as ações de gestão relacionadas ao uso dos recursos hídricos deverão basear-se nas metas intermediárias e final. Dentre os processos de gestão relacionados ao instrumento de enquadramento de corpos hídricos, destacam-se as seguintes atribuições: o

A Resolução do CNRH nº 17/2001 estabelece que os planos de bacia devem apresentar a proposta de enquadramento;

A PNRH (Lei nº 9.433/97) estabelece que as classes do enquadramento devem ser obedecidas nos procedimentos de concessão de outorga;

Na cobrança de pelo uso o enquadramento é considerado de duas maneiras, seja indiretamente através da cobrança pelo uso sujeito a outorga, ou diretamente através da utilização dos valores arrecadados para aplicação em programas e medidas de despoluição, e, ainda, através da inserção da classe na fórmula para definir o valor da cobrança;

O licenciamento ambiental permite a integração entre os padrões de emissão com os padrões estabelecidos pela classe do enquadramento;

O enquadramento pode ser considerado um mecanismo de controle do uso e ocupação do solo, uma vez que restringe a instalação de empreendimentos que acarretem alterações na qualidade da água incompatíveis com a classe do enquadramento. Esta integração é representada pelo planejamento do uso do solo e do zoneamento ambiental;

Cabe destacar, a importância da articulação entre o setor de saneamento e de recursos hídricos para a efetivação das metas do enquadramento, onde grandes avanços foram atingidos com a Lei nº 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Tal legislação incorporou como diretrizes do setor de saneamento que as metas do setor serão alcançadas progressivamente visando atender aos padrões estabelecidos para as classes do enquadramento.

Como visto este instrumento tem papel fundamental na gestão da qualidade da água e representa um mecanismo articulador no sistema de gestão de recursos hídricos. O sistema de gestão de águas pluviais está inserido neste contexto, portanto, deve atender aos padrões de emissão de lançamento estipulados para a classe de enquadramento do corpo receptor. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

O instrumento de outorga de direitos de uso de recursos hídricos visa, segundo art. 11 da Lei nº 9.433/97: “assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água”. Conforme consta no art. 13 da PNRH toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso. A cobrança do uso de recursos hídricos tem como objetivo “reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; incentivar a racionalização do uso da água; e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos” (Lei nº 9.433/97, art. 19). O art. 20 da Lei nº 9.433/97 estabelece que serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga. Cabe ainda destacar o instrumento Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos como um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão. Os objetivos do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos 216 são: reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil; atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos em todo o território nacional; e fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.

4.2.6 Política Estadual de Recursos Hídricos A Lei Estadual nº 7.663, de 30 de dezembro de 1991, instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos e criou o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A Política Estadual de Recursos Hídricos tem por objetivo assegurar que a água, recurso natural essencial à vida, ao desenvolvimento econômico e ao bem-estar social, possa ser controlada e utilizada, em padrões de qualidade satisfatórios, por seus usuários atuais e pelas gerações futuras, em todo território do Estado de São Paulo217. Segundo o art. 3º da Lei nº 7.663/91, a Política Estadual de Recursos Hídricos atenderá aos seguintes princípios: I - gerenciamento descentralizado, participativo e integrado, sem dissociação dos aspectos quantitativos e qualitativos e das fases meteórica, superficial e subterrânea do ciclo hidrológico; II - adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento e gerenciamento; III - reconhecimento do recurso hídrico como um bem público, de valor econômico, cuja utilização deve ser cobrada, observados os aspectos de quantidade, qualidade e as peculiaridades das bacias hidrográficas; 216 217

Lei nº 9.433/97, art. 27. Lei nº 7.663/91, art.2

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

IV - rateio do custo das obras de aproveitamento múltiplo de interesse comum ou coletivo, entre os beneficiados; V - combate e prevenção das causas e dos efeitos adversos da poluição, das inundações, das estiagens, da erosão do solo e do assoreamento dos corpos d'água; VI - compensação aos municípios afetados por áreas inundadas resultantes da implantação de reservatórios e por restrições impostas pelas leis de proteção de recursos hídricos; VII - compatibilização do gerenciamento dos recursos hídricos com o desenvolvimento regional e com a proteção do meio ambiente. Através dos incisos II, V, VI e VII observa-se a integração entre os interesses da Política Estadual de Recursos Hídricos e as questões relacionadas ao manejo das águas pluviais do Município de São Paulo. Ainda neste contexto de integração entre os sistemas de gestão de recursos hídricos e da drenagem urbana, o art. 7 da referida Lei inclui que o Estado realizará programas conjuntos com os municípios, mediante convênios de mútua cooperação, assistência técnica e econômicofinanceira, com vistas à: o

Instituição de áreas de proteção e conservação das águas utilizáveis para abastecimento das populações;

Implantação, conservação e recuperação das áreas de proteção permanente e obrigatória;

Zoneamento das áreas inundáveis, com restrições a usos incompatíveis nas áreas sujeitas a inundações frequentes e manutenção da capacidade de infiltração do solo;

Implantação de sistemas de alerta e defesa civil para garantir a segurança e a saúde públicas, quando de eventos hidrológicos indesejáveis;

Racionalização do uso das águas destinadas ao abastecimento urbano, industrial e irrigação;

Combate e prevenção das inundações e da erosão;

A Lei nº 7.663/91 estabelece, em seu art. 8º, que o Estado articulará atuará articulado com a União, Estados vizinhos e Municípios para o aproveitamento e controle dos recursos hídricos em seu território, inclusive para fins de geração de energia elétrica, levando em conta, principalmente: o

A utilização múltipla dos recursos hídricos, especialmente para fins de abastecimento urbano, irrigação, navegação, aquicultura, turismo, recreação, esportes e lazer;

O controle de cheias, a prevenção de inundações, a drenagem e a correta utilização das várzeas;

A proteção de flora e fauna aquáticas e do meio ambiente.

Os instrumentos instituídos pela Política Estadual de Recursos Hídricos são: o

Outorga de Direitos de Uso dos Recursos Hídricos, a qual fica requerida para a implantação de qualquer empreendimento que demande a utilização de recursos hídricos, superficiais ou subterrâneos, a execução de obras ou serviços que alterem seu regime, qualidade ou quantidade, dependerá de prévia manifestação, autorização ou licença dos órgãos e entidades

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

competentes218. Fica estabelecida a dependência de outorga do direito de uso a derivação de água de seu curso, bem como o lançamento de efluentes nos corpos d’água, obedecida a legislação, federal e estadual, pertinente e atendidos os critérios e normas estabelecidos no regulamento219; o

Infrações e penalidades, sendo consideradas infrações às normas de utilização de recursos hídricos, superficiais ou subterrâneos: iniciar a implantação de empreendimento que implique alterações no regime, quantidade e qualidade dos mesmos, sem autorização dos órgãos ou entidades competentes; deixar expirar o prazo de validade das outorgas sem solicitar a devida prorrogação ou revalidação; e utilizar-se dos recursos hídricos ou executar obras ou serviços relacionados com os mesmos em desacordo com as condições estabelecidas na outorga 220, entre outros;

Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos, onde são considerados os critérios de cobrança pelo uso ou derivação e cobrança pela diluição, transporte e assimilação de efluentes de sistemas de esgotos e de outros líquidos, de qualquer natureza. Em ambos os casos será considerada a classe de uso e o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas221;

Rateio de Custos das Obras, onde as obras de interesse comum ou coletivo, dos recursos hídricos, terão seus custos rateados, direta ou indiretamente, dependendo de estudos de viabilidade técnica, econômica, social e ambiental, com previsão de formas de retorno dos investimentos públicos ou justificativa circunstanciada da destinação de recursos a fundo perdido222.

A Lei nº 7.663/91, art.16, estabelece que o Estado instituirá, com atualizações periódicas, o Plano Estadual de Recursos Hídricos – PERH – tomando por base os planos de bacias hidrográficas, as normas relativas à proteção do meio ambiente, as diretrizes do planejamento e gerenciamento ambientais e conterá, dentre outros, os seguintes elementos: o

Objetivos e diretrizes gerais, em níveis estadual e inter-regional, definidos mediante processo de planejamento interativo que considere outros planos gerais, regionais e setoriais, devidamente compatibilizado com as propostas de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos do Estado;

Diretrizes e critérios gerais para o gerenciamento de recursos hídricos;

Diretrizes e critérios para a participação financeira do Estado no fomento aos programas regionais relativos aos recursos hídricos, quando couber, definidos mediante articulação técnica, financeira e institucional com a União, Estados vizinhos e entidades internacionais de cooperação;

Compatibilização das questões interbacias e consolidação dos programas anuais e plurianuais das bacias hidrográficas;

Programas de desenvolvimento institucional, tecnológico e gerencial, de valorização profissional e da comunicação social, no campo dos recursos hídricos.

218

Lei nº 7.663/91, art.9. Lei nº 7.663/91, art.10. Lei nº 7.663/91, art.11, incisos II, III e IV. Lei nº 7.663/91, art.14, incisos I, II. Lei nº 7.663/91, art.15, inciso II.

219 220 221 222

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Quanto aos planos de bacias hidrográficas o art. 17 da Lei nº 7.663/91 estabelece que os mesmos contenham, dentre outros, os seguintes elementos: o

Diretrizes gerais, a nível regional, capazes de orientar os planos diretores municipais, notadamente nos setores de crescimento urbano, localização industrial, proteção dos mananciais, exploração mineral, irrigação e saneamento, segundo as necessidades de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos das bacias ou regiões hidrográficas correspondentes;

Metas de curto, médio e longo prazos para se atingir índices progressivos de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos da bacia, traduzidos, entre outras, em:  Planos de utilização prioritária e propostas de enquadramento dos corpos d’água em classe de uso preponderante;  Programas anuais e plurianuais de recuperação, proteção, conservação e utilização dos recursos hídricos da bacia hidrográfica correspondente, inclusive com especificações dos recursos financeiros necessários;  Programas de desenvolvimento regionais integrados a que se refere o art. 5º da Lei 7.663/91;

Programas de âmbito regional ajustados às condições e peculiaridades da respectiva bacia hidrográfica.

Segundo art. 20 da PERH o Plano Estadual de Recursos Hídricos constará com a divisão hidrográfica do Estado, a qual definirá unidades hidrográficas, com dimensões e características que permitam e justifiquem o gerenciamento descentralizado dos recursos hídricos. Ainda estabelece que o Plano deve propiciar a compatibilização, consolidação e integração dos planos, programas, normas e procedimentos técnicos e administrativos, a serem formulados ou adotados no processo de gerenciamento descentralizado dos recursos hídricos, segundo as unidades hidrográficas por ele estabelecidas. O Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos é estabelecido pela Lei nº 7.663/91 em seu art. 21, o qual visa à execução da Política Estadual de Recursos Hídricos e a formulação, atualização e aplicação do Plano Estadual de Recursos Hídricos, congregando órgãos estaduais e municipais e a sociedade civil, nos termos do artigo 205 da Constituição do Estado. O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CRH, de nível central, e os Comitês de Bacias Hidrográficas, com atuação em unidades hidrográficas estabelecidas pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos foram criados como órgãos colegiados, consultivos e deliberativos, de nível estratégico, conforme o art. 22 da Lei nº 7.663/91. O CRH tem como atribuições, dentre outras 223: o

Discutir e aprovar propostas de projetos de Lei referentes ao Plano Estadual de Recursos Hídricos, assim como as que devam ser incluídas nos projetos de Lei sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e orçamento anual do Estado;

Aprovar o relatório sobre a “Situação dos Recursos Hídricos no Estado de São Paulo”;

223

Lei nº 7.663/91, art.25.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Exercer funções normativas e deliberativas relativas à formulação, implantação e acompanhamento da Política Estadual de Recursos Hídricos;

Estabelecer critérios e normas relativas ao rateio, entre os beneficiados, dos custos das obras de uso múltiplo dos recursos hídricos ou de interesse comum ou coletivo;

Estabelecer diretrizes para a formulação de programas anuais e plurianuais de aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FEHIDRO;

Efetuar o enquadramento de corpos d’água em classes de uso preponderante, com base nas propostas dos Comitês de Bacias Hidrográficas – CBHs, compatibilizando-as em relação às repercussões interbacias e arbitrando os eventuais conflitos decorrentes;

Decidir, originariamente, os conflitos entre os Comitês de Bacias Hidrográficas, com recurso ao Chefe do Poder Executivo, em último grau, conforme dispuser o regulamento.

Aos Comitês de Bacias Hidrográficas ficam atribuídas as seguintes competências224: o

Aprovar a proposta da bacia hidrográfica para integrar o Plano Estadual de Recursos Hídricos e suas atualizações;

Aprovar a proposta de programas anuais e plurianuais de aplicação de recursos financeiros em serviços e obras de interesse para o gerenciamento dos recursos hídricos em particular os referidos no art. 4º da Lei nº 7.663/91, quando relacionados com recursos hídricos;

Aprovar a proposta do plano de utilização, conservação, proteção e recuperação dos recursos hídricos da bacia hidrográfica, em especial o enquadramento dos corpos d’água em classes de uso preponderantes, com o apoio de audiências públicas;

Promover entendimento, cooperação e eventual conciliação entre os usuários dos recursos hídricos;

Promover estudos, divulgação e debates, dos programas prioritários de serviços e obras a serem realizados no interesse da coletividade;

Apreciar, até 31 de março de cada ano, relatório sobre “A Situação dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica”.

O art. 29 da Lei nº 7.663/91 estabelece que nas bacias hidrográficas, onde os problemas relacionados aos recursos hídricos assim o justificarem, por decisão do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica e aprovação do Conselho de Recursos Hídricos, poderá ser criada uma entidade jurídica, com estrutura administrativa e financeira própria, denominada Agência de Bacia. O Município de São Paulo encontra-se inserido na Agência de Bacia do Alto Tietê, a qual exerce as funções de secretaria executiva do Comitê de Bacia Hidrográfica e possui as seguintes atribuições, conforme especificadas pelo art. 29, inciso 1º, da Lei nº 7.663/91: o

Elaborar periodicamente o plano de bacia hidrográfica submetendo-o ao Comitê de Bacia, encaminhando-o posteriormente ao CORHI, como proposta para integrar o Plano Estadual de Recursos Hídricos;

224

Lei nº 7.663/91, art.26.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

100

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Elaborar os relatórios anuais sobre a “Situação dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica”, submetendo-o ao Comitê de Bacia, encaminhando-o posteriormente, como proposta, ao CORHI;

Gerenciar os recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes à bacia hidrográfica, gerados pela cobrança pelo uso da água;

Promover, na bacia hidrográfica, a articulação entre os componentes do SIGRH, com os outros sistemas do Estado, com o setor produtivo e a sociedade civil.

Conforme estabelecido pelo art. 30 caberá aos Órgãos da Administração Direta ou Indireta do Estado o exercício das atribuições relativas à outorga do direito de uso e de fiscalização do cumprimento da legislação de uso, controle, proteção e conservação de recursos hídricos assim como o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e a fiscalização do cumprimento da legislação de controle de poluição ambiental. Quanto à participação dos municípios, fica definido no art. 31 da Lei nº 7.663/91 que o Estado incentivará a formação de consórcios intermunicipais, nas bacias ou regiões hidrográficas críticas, nas quais o gerenciamento de recursos hídricos deve ser feito segundo diretrizes e objetivos especiais e estabelecerá convênios de mútua cooperação e assistência com os mesmos. O suporte financeiro da Política Estadual de Recursos Hídricos ficou estabelecido na criação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FEHIDRO225. A aplicação dos recursos do FEHIDRO deverá ser orientada pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos, devidamente compatibilizando com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o orçamento anual do Estado, onde deverão ser observados226: o

Os planos anuais e plurianuais de aplicação de recursos financeiros seguirão as diretrizes e atenderão os objetivos do Plano Estadual de Recursos Hídricos e os objetivos e metas dos planos e programas estabelecidos por bacias hidrográficas;

O produto decorrente da cobrança pela utilização dos recursos hídricos será aplicado em serviços e obras hidráulicas e de saneamento, de interesse comum, previstos no Plano Estadual de Recursos Hídricos e nos planos estaduais de saneamento, neles incluídos os planos de proteção e de controle da poluição das águas;

Os planos e programas aprovados pelos Comitês de Bacias Hidrográfica – CBHs, a serem executados com recursos obtidos pela cobrança pela utilização dos recursos hídricos nas respectivas bacias hidrográficas, terão caráter vinculante para a aplicação desses recursos;

Preferencialmente, aplicações do FEHIDRO serão feitas pela modalidade de empréstimos.

4.2.7 Plano Estadual de Recursos Hídricos O primeiro Plano Estadual de Recursos Hídricos foi publicado em 1990 como um marco referencial para os recursos hídricos do Estado. Atualmente, o Plano encontra-se em sua quinta versão, o qual fornece as diretrizes para atenuar as situações de escassez hídrica, recuperar e preservar a qualidade dos recursos hídricos, promover e incentivar a utilização racional das águas, apontando para um conjunto de dez metas priorizadas pelo Comitê Coordenador do Plano Estadual de 225 226

Lei nº 7.663/91, art.35. Lei nº 7.663/91, art.37.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

101

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Recursos Hídricos. O Plano propõe um programa de investimentos considerando vários cenários, promove a reestruturação dos Programas de Duração Continuada - PDC, conjunto das ações propostas pelo PERH e, além disso, traz proposta de indicadores de acompanhamento dessas ações. O PERH 2004/2007, por sua vez, teve como ponto de partida os Planos de Bacia e os Relatórios “Zero” de situação dos recursos hídricos das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, elaborados pelos Comitês de Bacia. O Plano visa: o

Consolidar e sumarizar o conteúdo dos Planos de Bacia e os Relatórios “Zero” de situação dos recursos hídricos das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, incorporando aspectos não contemplados/contempláveis pela visão local;

Indicar as metas do Estado na área de recursos hídricos;

Estabelecer horizontes plurianuais, apontar rumos, estabelecer prioridades e integrar as visões dos CBHs, exprimindo, em termos de propostas de ações e programas, a política de recursos hídricos do Governo do Estado para o período de sua vigência;

Demarcar e quantificar as iniciativas do Governo do Estado, seus órgãos e demais agentes, incorporando as metas de desenvolvimento sustentável e de recuperação/preservação dos recursos hídricos em seu território.

O PERH apresentou em sua estrutura a caracterização geral, física e socioeconômica do Estado, as disponibilidades hídrica, os usos e demandas de recursos hídricos, a vulnerabilidade dos recursos hídricos à degradação, as unidades de conservação e áreas de proteção de mananciais. Também foram apontadas as metas do PERH 2004-2007, o programa de investimentos, a proposta de indicadores, e diretrizes para futuros planos de bacia e relatórios de situação. Entre as Metas Estratégicas da Gestão de Recursos Hídricos do PERH 2004-2007 para o Estado de São Paulo estão: o

Reformular e ampliar a base de dados do Estado de São Paulo relativa às características dos recursos hídricos;

Gerir eficazmente os recursos hídricos superficiais e subterrâneos de modo a garantir os usos da água;

Proteger, recuperar e promover a qualidade dos recursos hídricos com vistas à saúde humana, vida aquática e qualidade ambiental;

Contribuir para o desenvolvimento do estado e do país, assegurando o uso múltiplo racional e sustentável dos recursos hídricos;

Minimizar as consequências de eventos hidrológicos extremos e acidentes que tornem indisponível a água;

Promover o desenvolvimento tecnológico e a capacitação de recursos humanos, incentivar a educação ambiental e a comunicação social em recursos hídricos.

Dentro desta estrutura de metas estratégias do PERH existem as metas gerais com suas respectivas metas específicas. A meta geral de interesse para a gestão das águas pluviais aborda: Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

102

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Apoiar as iniciativas de implantação de medidas não estruturais no controle de inundações:  Desenvolver ações destinadas a proteger várzeas, áreas alagadas (“wetlands”) de modo que possam cumprir adequadamente o seu papel de zonas de amortecimento de cheias, filtros naturais, “berçários” e proteção da biodiversidade.

Elaborar planos e projetos específicos visando o controle de eventos hidrológicos extremos:  Equacionamento da questão da drenagem urbana através do levantamento de dados e elaboração de planos de macrodrenagem para áreas urbanas das sedes municipais das 22 UGHRIs, com população urbana superior a 50.000 habitantes, articulados com Planos de Uso e Ocupação do Solo, excluindo-se todos os municípios integrantes da UGRHI Alto Tietê, já contemplados no Plano de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê (em andamento).

Implantar as intervenções estruturais de controle de recursos hídricos:  Implantar obras e serviços de controle de recursos hídricos e/ou aproveitamento múltiplo, privilegiando parcerias.  Disponibilização de recursos externos em Fundo Competitivo, com critérios de elegibilidade definidos segundo regras do(s) organismo(s) financiador(es), em comum acordo com o Governo do Estado, para erradicação de situações crônicas e emergenciais e, suporte financeiro a programas, projetos, serviços e obras elegíveis para integrar o SIGRH.  Incorporação, ao PERH, dos programas de drenagem urbana de grande porte já definidos e/ou em execução.

Prevenir e administrar as consequências de eventos hidrológicos extremos:  Realizar estudos iniciais para a concepção de Planos de Ação de Emergência para Eventos Críticos que afetem os recursos hídricos de uma dada bacia.

Na elaboração do Programa de investimentos do PERH 2004-2007 foram consideradas as demandas identificadas nos Planos de Bacias Hidrográficas elaborados pelas UGRHIs; as ações e planos já existentes ou previstos, considerando-se a articulação lógica desse processo com as demais instâncias de planejamento governamental e da área de recursos hídricos; os princípios de desenvolvimento sustentável; e os condicionantes financeiros e orçamentários do Estado de São Paulo. As ações do Programa de Investimentos foram baseadas na estrutura dos PDCs – Programas de Duração Continuada, estabelecida no artigo 19 da Lei nº 9.034, de 27 de dezembro de 1994, conforme indicações existentes nos Planos de Bacias. A estrutura dos PDCs segue a lista de ações a seguir: o

Planejamento e gerenciamento de recursos hídricos;

Aproveitamento múltiplo e controle dos recursos hídricos;

Serviços e obras de conservação, proteção e recuperação da qualidade dos recursos hídricos;

Desenvolvimento e proteção das águas subterrâneas;

Conservação e proteção dos mananciais superficiais de abastecimento urbano;

Desenvolvimento racional da irrigação;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

103

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Conservação de recursos hídricos na indústria;

Prevenção e defesa contra inundações;  Implantação de medidas estruturais de prevenção e defesa contra inundações;  Implantação de medidas não estruturais de prevenção e defesa contra inundações;  Cooperação com os municípios para serviços e obras de prevenção e defesa contra inundações.

Prevenção e defesa contra a erosão do solo e o assoreamento dos corpos d’água;

Desenvolvimento dos municípios afetados por reservatórios e leis de proteção de mananciais;

Articulação institucional e com a União;

Participação do setor privado.

O PERH apresentou uma proposta de um conjunto de indicadores para o acompanhamento do Plano. A Tabela 3 mostra os indicadores de acompanhamento para as metas gerais propostas pelo PERH, os quais poderão ser adotados pelo PMAPSP. Tabela 3 – Indicadores para acompanhamento do PERH de interesse ao PMAPSP. Meta Geral

Apoiar as iniciativas de implantação de medidas não estruturais no controle de inundações

Elaborar planos e projetos específicos visando o controle de eventos hidrológicos extremos

Implantar as intervenções estruturais de controle de recursos hídricos

Prevenir e administrar as consequências de eventos hidrológicos extremos

Indicadores Tamanho e distribuição de áreas úmidas (wetlands)

Unidade

Entidade Responsável

km²

Total de áreas úmidas (protegidas ou recuperadas ou submetidas a intervenções destinadas à sua proteção) em relação ao total de áreas úmidas do Estado

Nº de planos diretores municipais de uso e ocupação do solo, devidamente articulados com os planos de recursos hídricos / nº total de municípios da UGRHI ou do Estado

CBHs e CORHI

Estimativa dos benefícios diretos / ano produzidos pelas intervenções implantadas

DAEE, CORHI e Prefeituras Municipais

Nº de intervenções de regularização outorgadas por ano

unidade

DAEE/Outorgas

Nº de eventos de inundação / ano e pontos inundados / ano

unidade

Defesa Civil/Município/CBH

Nº de escorregamentos / ano

unidade

Defesa Civil

População submetida a cortes no fornecimento de água tratada x nº de dias de corte no fornecimento por ano

Habxdias/ano

Concessionárias/CBHs

Fonte: Programa de Investimento do PERH 2004/2007.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

104

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

4.2.8 Plano da Bacia do Alto Tietê O Plano de Bacia do Alto Tietê, desde sua primeira versão em 2001/02 reconhece a importância da estrutura institucional metropolitana na articulação de diferentes políticas de interesse da gestão das águas. Isto se deve ao fato de o território da bacia abranger praticamente a totalidade da mancha urbana metropolitana, o que necessita articulação intermunicipal, assim como ao fato de ter sido identificado, no plano, fortes interferências de políticas setoriais não diretamente relacionadas com o uso da água. Quatro eixos de integração se definem na relação entre a Bacia do Alto Tietê e outras instâncias de planejamento (Silva e Porto 2003)227: a) integração entre sistemas e atividades diretamente relacionadas ao uso da água na área da bacia hidrográfica, em particular o abastecimento público, a depuração de águas servidas, o controle de inundações, a irrigação, o uso industrial , o uso energético, ou ainda sistemas com impacto direto sobre os mananciais, como o de resíduos sólidos, tendo em vista a otimização de aproveitamentos múltiplos sob a perspectiva de uma gestão conjunta de qualidade e quantidade; b) integração territorial e jurisdicional com instâncias de planejamento e gestão urbana – os municípios e o sistema de planejamento metropolitano – tendo em vista à aplicação de medidas preventivas em relação ao processo de urbanização, evitando os agravamentos de solicitações sobre quantidades e qualidade dos recursos existentes, inclusive ocorrências de inundações; c) articulação reguladora com sistemas setoriais não diretamente usuários dos recursos hídricos – como habitação e transporte urbano – tendo em vista à criação de alternativas reais ao processo de ocupação das áreas de proteção a mananciais e das várzeas, assim como a viabilização de padrões de desenvolvimento urbano que em seu conjunto não impliquem agravamento nas condições de impermeabilização do solo urbano e de poluição sobre todo o sistema hídrico da bacia, à parte as áreas de proteção aos mananciais de superfície; d) articulação com as bacias vizinhas tendo em vista a celebração de acordos estáveis sobre as condições atuais e futuras de importação de vazões e de exportação de águas utilizadas na Bacia. No que respeita o eixo “b”, que envolve diretamente os poderes públicos municipais, o desafio de uma articulação entre metrópole e municípios metropolitanos continua aberto. Na relação entre macrodrenagem e drenagem urbana, o Governo do Estado chegou a estudar, em 2010, minuta de norma metropolitana que viesse a disciplinar a articulação entre essas esferas. A revisão do Plano da Bacia do Alto Tietê – PAT foi desenvolvida pela Fundação Universidade de São Paulo, em 2009. O objetivo principal do PAT foi a recuperação, preservação e conservação dos recursos hídricos e o estabelecimento de ações necessárias para o cumprimento desses propósitos. O foco principal do Plano é o recurso hídrico, razão pela qual todas as ações, 227

Silva, R.T. & M.F.A. Porto (2003): Gestão urbana e gestão das águas: caminhos da integração. – In: Estudos Avançados 17 (47): 129-145. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

105

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

estruturais e não estruturais, que afetem o binômio disponibilidade/demanda de água associado à qualidade foram consideradas. A elaboração do PAT seguiu as orientações de conteúdo mínimo estabelecidas pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos. Na primeira parte do Plano foi produzido o Diagnóstico Analítico da Bacia do Alto Tietê (DAB-AT), onde a dinâmica dos principais problemas que afetam a Bacia prepara o leitor para uma segunda etapa, a qual constituiu o Plano de Ações Estratégicas com horizonte até o ano de 2020. O processo de elaboração do PAT foi antecedido de inúmeras discussões com os principais atores da Bacia, representados por um Grupo Técnico designado pelo Comitê da Bacia e por representantes da Agência do Alto Tietê. A Bacia do Alto Tietê consiste em uma área onde ocorrem grandes conflitos pelo uso da água, pois abriga o maior contingente populacional e o maior pólo de geração de renda e emprego do Brasil. A bacia abrange a montante da barragem de Pirapora uma área de drenagem de 5.720 km2, incluída a bacia do rio Pinheiros com as sub-bacias dos reservatórios Billings e Guarapiranga. A Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos – UGRHI 06 está dividida em cinco subcomitês: Tietê-Cabeceiras, Billings-Tamanduateí, Juqueri-Cantareira, Cotia-Guarapiranga e PinheirosPirapora. O Relatório do Plano do Alto Tietê encontra-se dividido em capítulos, os quais foram desenvolvidos buscando evidenciar a problemática da bacia, o diagnóstico de seus problemas e conhecer as ações propostas para conduzir a solução desses problemas. Os capítulos abordaram os temas sobre: o

Caracterização da Bacia do Alto Tietê, incluindo o sistema de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, drenagem urbana, qualidade das águas, áreas de conflitos e críticas, e outros;

Contextos legal, institucional e estratégico;

Prognóstico de evolução da Bacia;

O Plano de Ação do PAT;  Ações necessárias para os recursos hídricos da Bacia do Alto Tietê.  Ações que visam o Desenvolvimento Institucional - DI.  Ações que visam aperfeiçoar o Planejamento e Gestão - PG.  Serviços e obras.

O programa de investimento do PAT;  Detalhamento das ações propostas.  Fontes de recursos financeiros.  Montagem do programa de arrecadação e investimentos.  Análise socioeconômica dos planos de investimentos.

Sistema de informações georeferenciadas – SIG;

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

106

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Conclusões e recomendações.  Estratégia de viabilização da implantação do PAT.

O Plano de ação da Bacia do Alto Tietê baseia-se nas metas globais e propõe como metas de curto prazo (2009 - 2011): o

Fortalecimento institucional e plena implantação dos instrumentos de gestão;

Estudos e planos para implantação de gestão da demanda de recursos hídricos, efetivação do uso racional, reuso e prevenção de eventos críticos;

Programas de gestão do uso das águas subterrâneas;

Programas de recuperação da qualidade de corpos hídricos degradados;

Implantação dos programas de proteção dos mananciais, programas de recuperação ambiental e de desenvolvimento de usos e formas de sustentáveis de ocupação do solo.

As metas de médio e longo prazo podem resumidas (2009-2020) em: o

Melhoria dos programas de utilização racional dos recursos hídricos, superficiais e subterrâneos, garantindo prioridade para o abastecimento público;

Implantação de programas anuais e plurianuais de proteção, conservação e utilização dos recursos hídricos da BAT;

Implantação de instrumentos de informação à comunidade, sobre as alternativas de desenvolvimento econômico e social, em consonância com as limitações da disponibilidade e a qualidade das águas.

As ações de caráter geral deverão ser aplicadas nos temas relativos a: o

Disponibilidade Hídrica: Usos da água, proteção de mananciais, disponibilidade hídrica superficial e subterrânea, balanço disponibilidade/demanda, identificação de conflitos;

Qualidade da Água: Qualidade da água, esgotamento sanitário, recuperação de corpos hídricos degradados;

Drenagem Urbana: manejo de águas pluviais, minimização dos impactos das enchentes urbanas;

Uso e Ocupação do Solo: monitoramento; e.

Melhoria do Processo Decisório.

O Plano de Ação do PAT foi desenvolvido visando o estabelecimento de um grupo que contenha um mínimo de ações que permitam à bacia enfrentar os problemas elencados ao longo dos anos. As ações podem ser de várias naturezas, como estudos, projetos, ou mesmo tratar da implantação de soluções para os problemas identificados. Os grupos de ações propostas pelo PAT visam à sustentabilidade do uso dos recursos hídrico, sua proteção e a prevenção para eventos críticos, o que implica inclusive em adotar ações institucionais que fortaleçam a gestão de recursos hídricos. O diagnóstico dos problemas da bacia do Alto Tietê apontou a necessidade de ações que estão de acordo com os propósitos do Plano Estadual 2004-2007.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

107

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

As ações destinadas ao cumprimento das metas de curto, médio e longo prazo, foram subdivididas em duas grandes componentes, gestão de recursos hídricos e serviços e obras. A primeira componente visou agregar as ações cujos objetivos são o fomento ao Desenvolvimento Institucional e ao Planejamento e Gestão. A segunda componente do Plano procurou agregar as intervenções destinadas aos Recursos Hídricos e Saneamento; Proteção e Conservação Ambiental e por fim, as ações destinadas à Compensação aos Municípios em Áreas de Proteção de Mananciais. O Plano de Ação do PAT identificou 46 ações relativas à gestão no seu total, sendo 15 ações de caráter institucional e 31 de planejamento e gestão. o

A componente de Desenvolvimento Institucional contempla:  Três ações que visam o Desenvolvimento dos Órgãos e Entidades de Gestão de Recursos Hídricos;  Seis ações que visam o Desenvolvimento da Legislação e de Instrumentos de Gestão;  Três ações que visam o Desenvolvimento Tecnológico e Capacitação de Recursos Humanos;  Três ações que visam a Comunicação Social e Educação Ambiental para o Uso Racional e Proteção de Recursos Hídricos.

A componente de Planejamento e Gestão contempla:  Nove ações que visam os Levantamentos, Estudos e Planos de Recursos Hídricos;  Quatro ações que visam o Monitoramento de Quantidade e Qualidade das Águas;  Quatro ações que visam o Sistema de Outorga e Cobrança;  Uma ação que visa o Controle e Fiscalização dos Recursos Hídricos;  Quatro ações que visam o Sistema de Informações da Bacia do Alto Tietê;  Nove ações que visam os Estudos Estratégicos e Setoriais.

A proposta de desenvolvimento do PMAPSP teve como diretriz as ações propostas no plano de ação do PAT, desenvolvimento institucional e planejamento e gestão, como forma de integração das ações estipuladas pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos. O Plano também identificou sete tipos de Serviços e Obras de Recursos Hídricos e Saneamento; quatro tipos de Serviços e Obras de Proteção e Conservação Ambiental; e quatro ações de Compensação aos Municípios em Áreas de Proteção dos Mananciais. O Plano da Bacia do Alto Tietê de 2004 indicou seis principais fatores de estresse hídrico da Bacia do Alto Tietê, os quais permanecem integralmente como críticos na situação atual, apontados pela edição revidada de 2009. Entre os fatores citam-se a escassez de água, o comprometimento dos mananciais de superfície, a desorganização da exploração e a ameaça ao manancial subterrâneo, o comprometimento da qualidade das águas superficiais, a ameaça do lixo e a impermeabilização do solo e a ocupação indevida das várzeas. O PAT destacou a impermeabilização do solo urbano como um agravante das cheias urbanas, as quais se caracterizam por um problema de alocação de espaço, assim como o controle das inundações e da ocupação das áreas de proteção a mananciais dependem do planejamento Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

108

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

territorial de uso e ocupação do solo, cuja esfera de atuação está nos municípios e não no setor de recursos hídricos. Esta integração das esferas de poder é essencial para o controle do processo. Outra questão abordada no PAT foi a recomendação da contenção da ocupação da várzea a montante da Barragem da Penha, bem como a manutenção das vazões de restrição preconizadas pelo Plano de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê, assim chamadas por delimitar a máxima capacidade de veiculação de vazão pelos canais existentes. A obediência destas vazões somente será viável com a implantação de fortes políticas de contenção da impermeabilização e da ocupação de várzeas. Assim como, a adoção de medidas de controle sobre uso e ocupação do solo urbano, que no caso particular da bacia do Alto Tietê, implicam conexão institucional com uma instância de coordenação metropolitana. O relatório do PAT 2009 indicou a relevante necessidade de implantação da gestão integrada de recursos hídricos, destacando: o

A integração entre os sistemas de gestão de recursos hídricos e a gestão territorial, responsável pelo controle de uso e ocupação do solo;

A integração da gestão dos sistemas urbanos compreendendo todos os usos da água, inclusive o controle da drenagem urbana, habitação, viário e de transporte público;

A atuação do sistema de recursos hídricos junto a todos os usuários da água, com vistas à gestão da demanda de água para seu controle e racionalização;

O funcionamento integrado de todos os setores governamentais e privados que atuam na gestão do sistema, para que as ações preventivas e corretivas a serem adotadas sejam eficientes e eficazes.

4.3

SISTEMA DE SANEAMENTO

Saneamento, recursos hídricos e meio ambiente são temas inter-relacionados que, no entanto, regem-se por leis específicas, correspondentes às respectivas políticas públicas. A Lei nº 6.938/81 instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei nº 9.433/97 estabeleceu a Política Nacional de Recursos Hídricos e a Lei nº 11.445/07, que dispõe sobre as diretrizes nacionais para o saneamento básico. Não obstante essa especificidade, tanto da política de recursos hídricos como das normas sobre saneamento, as questões ambientais devem permear o planejamento e as ações atinentes à gestão das águas, assim como todos os aspectos atinentes à prestação dos serviços de saneamento. A questão que se coloca diz respeito à qualidade dos recursos hídricos, objeto da Resolução CONAMA nº 357/05, instrumento que dispõe sobre a classificação das águas doces, salinas e salobras e que, em tese, rege os aspectos de qualidade, tanto dos efluentes lançados como dos corpos hídricos receptores. Ocorre que a efetivação do enquadramento dos corpos hídricos é ainda uma meta a ser alcançada na implantação das normas ambientais, o que faz com que se perca o foco desse poderoso instrumento de planejamento, como ponto de intersecção entre o saneamento, os recursos hídricos e o meio ambiente. Isso dá a errônea impressão de que se trata de coisas distintas, o que pode levar a um engano conceitual, com consequências nefastas para a saúde pública e o meio ambiente. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

109

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Cabe salientar que os recursos hídricos não integram os serviços públicos de saneamento básico. O setor do saneamento é um dos usuários da água. A utilização de recursos hídricos na prestação desses serviços, inclusive para disposição ou diluição de esgotos e outros resíduos líquidos, é sujeita a outorga de direito de uso. 228

4.3.1 Serviços que Compõem o Saneamento Básico A Lei nº 11.445/07 define como serviços de saneamento básico as infraestruturas e instalações operacionais em quatro categorias: o

Abastecimento de água potável;

Esgotamento sanitário;

Limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos;

Drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.

O abastecimento de água potável é constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição229. Isso significa a captação em um corpo hídrico superficial ou subterrâneo, o tratamento, a reservação e a adução até os pontos de ligação e é um forte indicador do desenvolvimento de um país, principalmente pela sua estreita relação com a saúde pública e o meio ambiente. O esgotamento sanitário constitui-se pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados do esgoto, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente230. Os esgotos urbanos lançados in natura, principalmente em rios, têm sido fonte de preocupação dos governos e da atuação do Ministério Público, pela poluição da água ou, no mínimo, pela alteração de sua qualidade, principalmente no que toca ao abastecimento das populações a jusante dos pontos de lançamento. Certamente, o índice de poluição que o lançamento de esgotos provoca no corpo receptor depende de outras condições, como a vazão do rio, o declive, a qualidade do corpo hídrico, a natureza dos dejetos, etc. Assim sendo, o lançamento de esgoto estará sempre degradando, em maior ou menor grau, a qualidade das águas, o que repercute diretamente na quantidade de água disponível ao abastecimento. A poluição dos rios agrava os problemas relacionados às enchentes, ao contaminar as áreas atingidas. A Lei de Saneamento determina que os serviços terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário preferencialmente na forma de tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos conjuntamente231. Essa regra expõe o óbvio: os serviços de saneamento possuem um custo mínimo para ter eficiência e que deve ser arcado, na medida do possível, pelo usuário. Tarifas e preços muito 228 229 230 231

Lei nº 11.445/07, art. 4º. Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, a. Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, b. Lei nº 11.445/07, art. 29, I.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

110

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

baixos, fora da realidade, se em um primeiro momento satisfazem a população, provocam, a longo prazo, o sucateamento dos equipamentos e a falência dos serviços, com impactos diretos na sociedade. Daí a lei mencionar a sustentabilidade. A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, considerados juridicamente como elementos integrantes do saneamento básico, representam o conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas232. Na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, atividades praticadas por associações ou cooperativas, é dispensado o processo de licitação,233 como forma de estimular essa prática ambiental. O serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos é composto, assim, pelas seguintes atividades: o

Coleta, transbordo e transporte do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;

Triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem, e disposição final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;

Varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.234

Assim como para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a Lei nº 11.445/07 determina que a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos urbanos terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança de taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades235. A Lei nº 12.305/2010236, ao instituir a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispõe expressamente sobre a necessidade de articulação dessa norma com a Lei nº 11.445/07, entre outras leis237. Essa norma trata de questões que impactam os sistemas vigentes nos serviços de limpeza urbana, na medida em que estabelece, em seus objetivos, “a não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos”, que por sua vez significa a “distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos” 238. A drenagem e manejo das águas pluviais urbanas consistem no conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, 232

Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, c. Lei nº 8.666/93, art. 24, XXVII. 234 Lei nº 11.445/07, art. 7º. 235 Lei nº 11.445/07, art. 29, II. 236 A Lei nº 12.305/10 entrou em vigor na data de sua publicação, mas a vigência do disposto nos artigos 16 e 18 apenas ocorrerá em dois anos da referida publicação. 237 Lei nº 12.305/10, art. 5º. 238 Lei nº 12.305/10, art. 3º,VIII. 233

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

111

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas239. Possui uma forte relação com os demais serviços de saneamento básico, pois os danos causados por enchentes tornam-se mais ou menos graves proporcionalmente à eficiência dos outros serviços de saneamento. Águas poluídas por esgoto ou por lixo, na ocorrência de enchentes, aumentam os riscos de doenças graves, piorando as condições ambientais e a qualidade de vida das pessoas. Nos termos da lei do saneamento, os serviços de manejo de águas pluviais urbanas terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços na forma de tributos, inclusive taxas, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades240.

4.3.2 Princípios da Lei de Saneamento Os princípios que regem o saneamento encontram-se inscritos no art. 2º da lei. Trata-se de uma série de preceitos que versam, basicamente, à prestação adequada dos serviços, atingindo a totalidade da população. A universalização do acesso consiste na ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados241 ao saneamento básico, de modo que, conforme as metas estabelecidas, a totalidade da população tenha acesso ao saneamento. Por integralidade compreende-se o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico – abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas – propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados.242 O abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos devem ser realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente. Essa regra aplica-se à atuação dos Poderes Públicos, a quem compete a prestação dos serviços. O mesmo se aplica no que se refere à disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado. Em face das dimensões do país e da diversidade geográfica, econômica e demográfica, a adoção de métodos, técnicas e processos deve considerar as peculiaridades locais e regionais. Um ponto fundamental para a eficiência e eficácia de uma política pública consiste na integração dos planos e programas setoriais, de modo que os recursos financeiros e humanos sejam utilizados da forma mais otimizada possível, evitando duplicidade de despesas e muito menos a duplicidade de soluções para problemas correspondentes. Nessa linha, a Lei nº 11.445/07 determina a articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras

239 240 241 242

Lei nº 11.445/07, art. 3º, I, b. Lei nº 11.445/07, art. 29, II. Lei nº 11.445/07, art. 3º, III. Lei nº 11.445/07, art. 2º, II.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

112

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante. O princípio da eficiência243 é previsto no art. 37 da Constituição Federal, que trata da Administração Pública. A sustentabilidade econômica do saneamento consiste em uma das questões mais controvertidas, na medida em que o custo dos serviços deve corresponder a uma qualidade mínima, onerando os usuários, o que nem sempre é politicamente conveniente para os governantes. Cabe, na prestação dos serviços de saneamento, a utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas. A transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados, permite o acesso à informação sobre o setor de saneamento, à população. Os princípios da segurança, qualidade e regularidade referem-se a uma prestação confiável dos serviços de saneamento, em que o usuário não sofra por interrupções ou má qualidade. Já o controle social refere-se ao “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico”.244 As políticas públicas de saneamento básico, dessa forma, deverão criar mecanismos de controle social, ou seja, formas de garantir à sociedade informações, representações técnicas e formas de participação no processo de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento. Esse controle poderá ser feito por meio de conselhos municipais, estaduais e federal que terão caráter consultivo, mas quer poderão exercer pressão sobre assuntos ligados ao setor, como, por exemplo, a fixação das tarifas. A integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos é necessária na medida em que o setor do saneamento é um usuário de recursos hídricos, tanto pelo fornecimento de água em padrões de potabilidade como na diluição de esgotos pelos corpos hídricos.

4.3.3 Exercício da Titularidade dos Serviços Os titulares dos serviços de saneamento básico245 são responsáveis pela elaboração dos planos de saneamento, além de todas as outras ações relativas à sua correta prestação, com os seguintes objetivos: cidade limpa, livre de enchentes, com esgotos coletados e tratados e água fornecida a todos, nos padrões legais de potabilidade. Essas atribuições referem-se ao planejamento dos serviços, sua regulação, a prestação propriamente dita e a fiscalização. Cada uma dessas atividades é distinta das outras, com

243

Introduzido pela EC nº 19/98. Lei nº 11.445/07, art. 3º, IV. 245 A discussão acerca da titularidade – entre Estado e Municípios, sobretudo em Regiões Metropolitanas - foi uma das causas do atraso no consenso necessário à aprovação da política nacional do saneamento. 244

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

113

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

características próprias, mas todas se inter-relacionam e são obrigatórias para o titular, já que a Lei nº 11.445/07 fixa expressamente as ações relativas à titularidade246: o

Elaborar os planos de saneamento básico, nos termos da Lei;

Prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;

Adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público observado as normas nacionais relativas à potabilidade da água;

Fixar os direitos e os deveres dos usuários;

Estabelecer mecanismos de controle social;

Estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento;

Intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais.

4.3.3.1 Planejamento A organização ou planejamento consiste no estudo e na fixação das diretrizes e metas que deverão orientar uma determinada ação. É preciso planejar como será feita a prestação dos serviços, de acordo com as características e necessidades locais, com vistas a garantir resultados positivos, no que se refere à melhoria da qualidade ambiental e da saúde pública. O planejamento também corresponde ao princípio da eficiência247, pois direciona o uso dos recursos públicos de uma forma racional. Nessa linha, a Lei nº 11.445/07 menciona expressamente os princípios da eficiência e da sustentabilidade econômica como fundamentos da prestação dos serviços de saneamento básico248. Elaborar os planos de saneamento básico é um dos deveres do titular249. Segundo a Lei nº 11.445/07, a prestação de serviços observará plano, que poderá ser específico para cada serviço250. O conteúdo mínimo estabelecido para os planos de saneamento é bastante abrangente e não se limita a um diagnóstico e ao estabelecimento de um programa para o futuro. Evidentemente, é prevista a elaboração de um diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas 251. É necessário o conhecimento da situação ambiental, de saúde pública, social e econômica do município, verificando os impactos dos serviços de saneamento nesses indicadores. Mas a partir daí, cabe traçar no plano os objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização252, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com 246 247 248 249 250 251 252

Lei nº 11.445/07, no art. 9º. Previsto na CF/88, art. 37. Lei nº 11.445/07, art. 2º, VII. Lei nº 11.455/07, art. 9º, I. Lei nº 11.445/07, art. 19. Lei nº 11.445/07, art. 19, I. A universalização do acesso aos serviços de saneamento consiste em um dos pilares da política nacional de

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

114

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

os demais planos setoriais. Cabe lembrar que o princípio da universalização dos serviços, previsto na lei de saneamento, consiste na ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico253, de modo que, conforme as metas estabelecidas, a totalidade da população tenha acesso ao saneamento. Uma vez fixados os objetivos e metas para a universalização dos serviços, cabe ao plano indicar programas, projetos e ações necessárias para atingi-los, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais, identificando possíveis fontes de financiamento. Os planos de saneamento básico devem estar articulados com outros estudos que abranjam a mesma região. Os serviços de saneamento básico serão prestados com base na articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante254. Essa articulação deve ser considerada na elaboração dos planos de saneamento, com vistas a integrar as decisões sobre vários temas, mas que na prática, acabam por impactar o mesmo território. Embora a lei não mencione expressamente, deve haver uma correspondência necessária do plano de saneamento com o Plano Diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, objeto do art. 182 da Constituição255. Embora o município seja um ente federado autônomo, a norma condiciona o planejamento municipal, ainda que no tocante ao saneamento, a um plano de caráter regional, qual seja o da bacia hidrográfica em que se localiza o município. Essa regra é de extrema importância, pois é por meio dela que se fundamenta a necessidade de os municípios considerarem, em seu planejamento, fatores externos ao seu território como, por exemplo, a bacia hidrográfica. Ainda na linha de projetos e ações a serem propostos, a lei prevê a indicação, no plano de saneamento, de ações para emergências e contingências. Merece destaque o item que prevê como conteúdo mínimo dos planos de saneamento, mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas256. Trata-se de um avanço na legislação, pois estabelece, desde logo, que o conteúdo do plano deve ser cumprido, com a indicação dos respectivos mecanismos de aferição. Nota-se que os planos de saneamento, pelo conteúdo mínimo exigido na lei, extrapolam o planejamento puro e simples, na medida em que estabelecem, desde logo, as metas a serem cumpridas na prestação dos serviços, as ações necessárias ao cumprimento dessas metas e ainda os correspondentes mecanismos de avaliação. No próprio plano, dessa forma, são impostos os resultados a serem alcançados.

saneamento, nos termos do art. 2º, I da Lei nº 11.445/07. 253 Lei nº 11.445/07, art. 3º, III. 254 Lei nº 11.445/07, art. 2º, VI. 255 CF/88, art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 256 Lei nº 11.445/07, art. 19, V. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

115

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Tendo em vista a necessidade de correções e atualizações a serem feitas, em decorrência tanto do desenvolvimento das cidades, como das questões técnicas surgidas durante a implantação do plano, os planos de saneamento básico vem ser revistos periodicamente, em prazo não superior a 4 anos, anteriormente à elaboração do Plano Plurianual257. No que se refere ao controle social, a lei determina a “ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas”258. No que diz respeito à área de abrangência, o plano municipal de saneamento básico deverá englobar integralmente o território do município259. O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer ao plano de saneamento básico elaborado para o conjunto de municípios atendidos260. 4.3.3.2 Regulação e fiscalização Regulação é todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos261. É inerente ao titular dos serviços públicos a regulação de sua prestação, o que implica o estabelecimento de normas específicas, garantindo que a sua prestação seja adequada às necessidades locais já verificadas no planejamento dos serviços, considerada a universalização do acesso. Uma vez estabelecidas as normas, faz parte do universo das ações a cargo do titular fiscalizar o cumprimento das normas pelo prestador dos serviços. Conforme já mencionado, o planejamento e regulação encontram-se estreitamente relacionadas, lembrando que cada atribuição correspondente à titularidade - planejamento, regulação, fiscalização e a prestação dos serviços, embora possuam características específicas, formam um todo articulado, mas não necessariamente prestados pela mesma pessoa. Daí a ideia de que deve haver uma distinção entre a figura do prestador e do regulador dos serviços, para que haja mais eficiência, liberdade e controle, embora ambas as atividades se reportem aos titular. Nessa linha, a Lei prevê que o exercício da função de regulação atenderá aos princípios da independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora e da transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões262. O art. 22 da Lei nº 11.445/07 estabelece como objetivos da regulação: o

Estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;

Garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;

257

Lei nº 11.445/07, art. 19, § 4 . o Lei nº 11.445/07, art. 19, § 5 . o Lei nº 11.445/07, art. 19, § 8 . Lei nº 11.445/07, art. 17. Decreto nº 6.017/05, art. 2º, XI. Lei nº 11.445/07, art. 21.

258 259 260 261 262

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

116

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência;

Definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e a eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade.

Note-se que esses objetivos dizem respeito ao planejamento e à regulação dos serviços, na medida em que tratam tanto da fixação de padrões e normas relativos à adequada prestação dos serviços263 como à garantia de seu cumprimento. Além disso, a regulação inclui o controle econômico financeiro dos contratos de prestação de serviços regulados, buscando-se a modicidade das tarifas, eficiência e eficácia dos serviços e ainda a apropriação social dos ganhos da produtividade. Cabe ao titular dos serviços a adoção de parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água264. No que se refere aos direitos do consumidor, cabe aos titular fixar os direitos e os deveres dos usuários. Um ponto a destacar consiste na obrigação de o titular estabelecer mecanismos de controle social, definido como o “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico”265. Esse conjunto de ações e procedimentos necessários a garantir à sociedade informação e participação nos processos decisórios, deve ser providenciado pelo titular que incorporará, na medida do possível, as informações e manifestações coletadas. Cabe também ao titular estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento266. Esses sistemas se articulam com os planos, na medida em que fornecem informações à sua elaboração e, ao mesmo tempo, são alimentados pelas novas informações obtidas na elaboração desses planos. Cabe também ao titular dos serviços intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais.

4.3.1 Integração entre os Serviços do Sistema de Saneamento Conforme apresentado nos itens anteriores, por determinação legal, o sistema de drenagem urbana, assim como os sistemas de abastecimento de água, de esgotos sanitários e de resíduos sólidos, faz parte do sistema urbano de saneamento. Os sistemas convencionais de drenagem urbana são responsáveis pelo aumento da poluição hídrica. Substâncias poluentes são agregadas às águas durante seu percurso pela atmosfera, pelo solo e pelas galerias pluviais. Pesquisas mostram que uma parcela significativa da poluição dos 263

Segundo o art. 6º, § 1º da Lei nº 9.897/95, serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 264 Lei nº 11.445/07, art. 9º, III. 265 Lei nº 11.445/07, art. 3º, IV. 266 Lei nº 11.445/07, art. 9º, VII. Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

117

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

cursos d’água que atravessam áreas urbanas provém da chamada poluição difusa, transportada e lançada nos corpos hídricos pelo sistema de drenagem. No caso de São Paulo, a situação é agravada porque parte considerável da carga contaminada decorre de ligações cruzadas com o sistema coletor de esgotos e do lixo não coletado. Mesmo com os grandes investimentos realizados para a melhoria dos sistemas de esgotos e de limpeza urbana, ainda há muito que fazer. A contaminação dos principais rios do Município permanece acima dos níveis desejados. A causa básica dessa situação é a falta de integração que existe entre o planejamento e a gestão dos sistemas de água e esgoto, resíduos sólidos, drenagem urbana, meio ambiente e uso do solo. A Figura 6 ilustra a visão integrada do planejamento para a adequada gestão da água no meio urbano.

Figura 6 – Visão integrada do planejamento. 4.3.1.1 Impacto da qualidade da água sobre os mananciais O sistema de drenagem deve atender ao padrão de lançamento de acordo com a legislação ambiental267, e uma grande preocupação neste sentido é o impacto da qualidade da água sobre os mananciais. Visando alternativas de menor custo e de menor prazo de implantação é preciso buscar tecnologias ainda pouco disseminadas no Brasil, mas que vêm apresentando bons resultados em outros países. Entre estas técnicas destacam-se: trincheiras e poços de infiltração, sistemas estendidos de detenção, wetlands construídas e sistemas unitários ou mistos de coleta de esgotos e águas pluviais. Esses sistemas se enquadram nas chamadas “medidas compensatórias” que incluem dispositivos e obras que, além de reduzirem os picos de vazões de cheias, promovem a melhoria da qualidade das águas. No caso específico da proteção dos mananciais, as wetlands construídas têm múltiplas finalidades, conforme mostram as inúmeras obras desse tipo em operação nos países mais desenvolvidos. Entre estas finalidades se destacam: redução da ocupação irregular de várzeas, abertura de 267

Resolução CONAMA nº 357/05, art. 34º, VII.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

118

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

espaços para uso da população, restauração de ecossistemas, educação ambiental, recarga de aquífero, redução da temperatura provocada pelas ilhas de calor, aumento da evaporação e da evapotranspiração restabelecendo parcialmente o microclima local. Em função dessas características as wetlands construídas podem ser utilizadas nas áreas de proteção de mananciais, visando melhorar a qualidade da água e a proteção das várzeas sujeitas à ocupação irregular. Embora simples a primeira vista, a tecnologia de wetlands é bastante sofisticada. O projeto de uma wetland envolve estudos multidisciplinares nos campos da hidrologia, hidráulica, geologia, geotecnia, botânica, zoologia, arquitetura, paisagismo, entre outros. A experiência internacional mostra que, para cumprir sua função multiuso de revitalização do meio ambiente e melhoria da qualidade das águas, é fundamental que um programa de construção de wetlands seja precedido de estudos de wetlands-piloto, a partir do qual serão obtidos critérios e parâmetros de projetos para o desenvolvimento de wetlands eficientes. 4.3.1.2 Interferências do sistema adutor na rede de drenagem O Sistema Adutor Metropolitano compreende uma rede de tubulações de grande diâmetro (adutoras) e de estações elevatórias que interligam as estações de tratamento de água dos sistemas produtores aos centros de reservação localizados nos setores de abastecimento para distribuição. O problema físico da existência do sistema adutor, pode muitas vezes interferir nas obras da rede de drenagem. Neste sentido, é essencial que, na fase de projeto, sejam observados os traçados do sistema adutor, em compatibilidade tanto com o traçado já existente como com aquele previsto. Outro aspecto a ser considerado é o fato de que o sistema adutor permite, em casos particulares, o escoamento de parte da água transportada para a rede de drenagem. Este fato se deve principalmente pela manutenção da rede adutora, que obriga o sangramento de parte do volume dos centros de reservação e das tubulações para o sistema de drenagem. Nestas ocasiões, os depósitos de material sólido existentes no sistema adutor também podem ser transportados para a rede de drenagem. Isto acarreta no aumento dos problemas de poluição hídrica. 4.3.1.3 Os resíduos sólidos e a drenagem Os resíduos sólidos são definidos como os produtos não aproveitados das atividades humanas (domésticas, comerciais, industriais, de serviços em geral e de serviços de saúde) ou aqueles gerados pela natureza (folhas, galhos, terra e areia). De acordo com a Lei Municipal nº 13.478/02, é de responsabilidade da PMSP exercer o gerenciamento dos resíduos sólidos, através de sua coleta, transporte, tratamento e destinação final. Um tipo de resíduo resultante da manutenção da cidade provém da limpeza de drenagem. Segundo o Plano Municipal de Saneamento Básico de São Paulo, os serviços de limpeza de drenagem compreendem: o

Bocas-de-lobo e poços de visita;

Galerias de águas pluviais;

Córregos; e

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

119

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Reservatórios de detenção.

Esses serviços são executados por empresas contratadas pelas Subprefeituras, sendo por conta delas a coleta e o transporte dos resíduos. A destinação final dos resíduos é em aterro sanitário particular existente no Município e contratado pelo Departamento de Limpeza Urbana. Em média, são coletados 35 t/dia de resíduos de bocas-de-lobo e galerias de águas pluviais, 340 t/dia de resíduos de córregos e 130 t/dia de resíduos dos reservatórios de detenção. A execução destes serviços resulta no adequado funcionamento das estruturas de drenagem citadas. Outro aspecto importante com relação aos resíduos sólidos é sua contribuição para o incremento da poluição difusa. Múltiplos aspectos influenciam na poluição difusa, tais como: o

A utilização das vias pelos veículos, ocasionando a abrasão e o desgaste do pavimento, resíduos de combustível, óleos e graxas, deixados por veículos;

As atividades humanas e de animais - resíduos orgânicos de pássaros e animais domésticos;

Lixo depositado nas vias públicas pelos transeuntes e lixo depositado irregularmente nas vias gerados nas residências;

As atividades de obras e construções gerando resíduos inertes;

A poluição atmosférica que deposita no solo os seus poluentes;

Outros que podem ser depositados em logradouros públicos.

Todos esses elementos poluidores são arrastados na ocorrência de chuvas, sendo, através da drenagem urbana, despejados nos corpos d’água, aumentando significativamente a carga poluidora presente na água dos córregos e rios. Se não é possível eliminar todos os fatores presentes na poluição difusa, algumas medidas certamente poderão reduzir muito a carga poluidora e uma delas é a eliminação de pontos de acumulação de lixo e de entulho em locais inadequados e a varrição com frequência adequada são fatores que contribuem para a redução deste tipo de poluição.

4.4

SISTEMA DE PROTEÇÃO AOS MANANCIAIS NO MUNICÍPIO

Desde a década de 1970 a Região Metropolitana de São Paulo é dotada de leis que garantem a proteção aos mananciais, Leis Estaduais 898/75 e 1.172/76. Estas leis são baseadas em instrumentos de controle do uso e ocupação do solo, as quais centralizam o Estado como responsável por sua gestão. Embora as referidas leis considerassem a ocupação urbana da Bacia como principal fator para a má qualidade de água as mesmas não foram suficientes para conter a expansão urbana sobre as áreas de mananciais, uma vez que as áreas foram ocupadas irregularmente. Em 1997, a Lei nº 9.866 dispôs sobre diretrizes e normas para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos mananciais de interesse do Estado de São Paulo. Esta Lei torna a legislação de mananciais da década de 70 aplicada apenas à Região Metropolitana de São Paulo para todo o estado de São Paulo. A Lei nº 9.866/97 define alguns instrumentos de planejamento e gestão tendo em vista orientar as ações do poder público e da sociedade civil voltadas à proteção, recuperação e preservação dos Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

120

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

mananciais de interesse regional268. Dentre os instrumentos269 de interesse do manejo das águas pluviais do Município de São Paulo podem ser citados: (i) áreas de intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas; (ii) normas para implantação da infraestrutura sanitária; (iii) Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDAP; (iv) controle das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, capazes de afetar os mananciais; e (v) imposição de penalidades por infrações às disposições da Lei e das Leis Específicas de cada APRM. No caso particular dos mananciais da Bacia do Alto Tietê, a promulgação da lei específica da APRM correspondente é condição fundamental para que a área deixe de sujeitar-se aos termos da legislação de 1975/76 (Lei 898/75 e 1172/76), restritiva quanto aos padrões de uso e ocupação do solo. Conforme estabelecido pela Lei nº 9.866/97, os PDPA e as leis específicas por APRM são instrumentos distintos, onde os PDPA são elementos de conteúdo que fundamentam e detalham as ações de planejamento e gestão da área. Já as leis específicas formalizam essas ações no formato de normas e diretrizes a serem observadas pelos agentes (entidade gestora, municípios e agentes setoriais com atividades na área). O Parágrafo Único do art. 16 da Lei nº 9.866/97 indica as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas considerando as especificidades e funções ambientais das diferentes Áreas de Intervenção. Entre as normas e diretrizes de interesse ao sistema de drenagem estão as condições de ocupação e de implantação de atividades efetivas ou potencialmente degradadoras do meio ambiente, capazes de afetar os mananciais e as condições de implantação, operação e manutenção dos sistemas de drenagem de águas pluviais e controle de cheias, entre outras. Ainda conforme art.19 da Lei nº 9.866/97, as leis municipais de planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, conforme previstas no art. 30 da Constituição Federal, deverão incorporar as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse para a preservação, conservação e recuperação dos mananciais definidas pela lei específica da APRM. Outro aspecto abordado pela Lei de Proteção aos Mananciais é sobre o sistema gerencial de informações, que consiste em um banco de dados permanentemente atualizado com informações dos órgãos participantes do sistema, onde deverá conter270: o

Características ambientais das sub-bacias;

Áreas protegidas;

Dados hidrológicos de quantidade e qualidade das águas;

Uso e ocupação do solo e tendências de transformação;

Mapeamento dos sistemas de infraestrutura implantados e projetados;

Representação cartográfica das normas legais;

Outros.

268

Lei nº 9.866/9, Art.10. Lei nº 9.866/9, Art.11. Lei nº 9.866/9, Art.30, § 1º.

269 270

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

121

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

4.4.1 Lei Específica Guarapiranga A Guarapiranga é considerada um dos mananciais mais ameaçados da RMSP e foi o primeiro a ter a sua Lei Específica aprovada (Lei Estadual nº 12.233/06 e Decreto Estadual nº 51.686/07). A Lei Específica da Guarapiranga definiu instrumentos e ações de recuperação ambiental que não estavam contemplados na legislação de mananciais. Entre estes instrumentos estão: PDPA; metas de qualidade de água; áreas de intervenção; normas para a implantação de infraestrutura de saneamento ambiental; leis municipais de parcelamento, uso e ocupação do solo; sistema de monitoramento da qualidade ambiental; sistema gerencial de informações; modelo de correlação entre o uso do solo e a qualidade da água; licenciamento, a regularização, a compensação e a fiscalização de atividades, empreendimentos, parcelamento, uso e ocupação do solo; imposição de penalidades por infrações às disposições desta lei; suporte financeiro à gestão da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Guarapiranga (APRM-G); e plano diretor e os instrumentos de política urbana. Segundo a Lei Específica a APRM-G conta com um sistema de planejamento e gestão vinculado ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SIGRH, que garante a articulação com os Sistemas de Meio Ambiente, de Saneamento e de Desenvolvimento Regional. Entre os atores envolvidos na implantação da Lei Específica foram apresentados nos parágrafos 1, 2 e 3 do art. 2 da Lei nº 9.866/97: § 1° - O Órgão Colegiado do Sistema de Planejamento e Gestão da APRM-G, de caráter consultivo e deliberativo, é o Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê – CBH - AT, ou o Subcomitê Cotia - Guarapiranga desde que dele receba expressa delegação de competência nos assuntos de peculiar interesse da APRM-G. § 2° - O Órgão Técnico do Sistema de Planejamento e Gestão da APRM-G será a Agência de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, que atuará através de seu Escritório Regional da APRM-G. § 3° - Aos Órgãos da Administração Pública Estadual e Municipal, responsáveis pelo licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental, fica atribuída a execução desta Lei. Em relação à infraestrutura de saneamento ambiental para as águas pluviais e controle de cargas difusas, a Lei nº 12.233/06 em seu art. 52 estabelece a adoção de medidas destinadas à redução dos efeitos da carga poluidora transportada pelas águas pluviais, entre as quais estão 271: o

Detecção de ligações clandestinas de esgoto doméstico e industrial na rede de águas pluviais;

Adoção de técnicas e rotinas de limpeza e manutenção do sistema de drenagem de águas pluviais;

Adoção de medidas de controle e redução de processos erosivos;

Adoção de medidas de contenção de vazões de drenagem e de redução e controle de cargas difusas;

271

Lei nº 12.233/06, Art.52

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

122

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

Utilização de práticas de manejo agrícola adequadas;

Intervenções diretas em trechos de várzeas de rios e na foz de tributários do Reservatório Guarapiranga;

Outros.

A Lei Específica da Guarapiranga, por ser a primeira, evidencia todos os desafios de se implantar este novo marco legal, que é complexo e necessita do engajamento de todos os atores envolvidos para efetivamente funcionar. A Lei Específica da Guarapiranga, assim como as demais leis a serem criadas para outros mananciais, depende de um pacto entre os atores envolvidos. A nova Lei prevê a gestão descentralizada, integrada e de responsabilidade compartilhada entre estado, municípios e sociedade civil.

4.4.2 Lei Específica Billings Em 2009, foi aprovado o Projeto de Lei nº 639/2008, que define a Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Billings (APRM-B). Esta Lei pretende disciplinar o uso e ocupação do solo, manter e ampliar áreas de preservação e promover ações de melhoria da qualidade da água para um dos maiores reservatórios da Região Metropolitana de São Paulo. O texto aprovado resolve questões fundamentais ligadas à ocupação das áreas no entorno da represa, prevendo instrumentos de planejamento e gestão capazes de intervir e reorientar essa ocupação na Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings. Dentre os objetivos do Projeto de Lei estão: o

A implantação da gestão participativa e descentralizada da APRM-B;

A manutenção do meio ambiente equilibrado;

A efetivação e consolidação de mecanismos de compensação financeira para municípios;

O estabelecimento dos instrumentos de planejamento e gestão capazes de intervir e reorientar os processos de ocupação das áreas de proteção e recuperação dos mananciais;

O estabelecimento de diretrizes e parâmetros de interesse regional para a elaboração das leis municipais de uso, ocupação e parcelamento do solo, com vistas à proteção do manancial;

A recuperação e melhoria das condições de moradia nos alojamentos de habitações, implantando-se a infraestrutura de saneamento ambiental adequada e as medidas compensatórias para a regularização urbanística, ambiental, administrativa e fundiária destas áreas assegurando-se o acesso aos equipamentos urbanos e comunitários e aos serviços públicos essenciais;

Implantação de programas de reurbanização, remoção e realocação de população, bem como a recuperação ambiental;

Outros.

A implantação da Lei Específica da Billings tem como atores envolvidos, conforme consta no art. 2 do Projeto de Lei nº 639/2008: § 1º - O órgão colegiado do Sistema de Planejamento e Gestão da APRM–B, de caráter consultivo e deliberativo, é o Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê – CBH–AT, que Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

123

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

poderá delegar suas atribuições ao Subcomitê Billings- Tamanduateí nos assuntos de peculiar interesse da APRM–B. § 2º - O órgão técnico do Sistema de Planejamento e Gestão da APRM–B é a Agência de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, que atuará através de seu Escritório Regional da APRM–B. § 3º - Os órgãos e entidades da Administração Pública Estadual e Municipal são aqueles responsáveis pelo licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental e que exercem atividades normativas, de planejamento, de gestão, de uso e ocupação do solo, de controle e fiscalização de proteção dos recursos hídricos de interesse da APRM-B. § 4º - O Sistema de Planejamento e Gestão da APRM-B deverá buscar e destinar recursos financeiros, principalmente aqueles auferidos pela cobrança pelo uso da água, para o financiamento dos programas e intervenções priorizados pelo Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA do Reservatório Billings. Na APRM–B serão adotadas medidas destinadas à redução da carga poluidora difusa, transportada pelas águas pluviais afluentes aos corpos receptores semelhantes às apresentadas no Item anterior pela Lei Específica da Guarapiranga. Pelo Projeto de Lei, a APRM-B contará com um Sistema de Planejamento e Gestão vinculado ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH) do Estado, garantida a articulação com os Sistemas de Meio Ambiente, de Saneamento e de Desenvolvimento Regional, nos termos da Lei nº 9.866/97.

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

124

PMAPSP - PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO DO SISTEMA DE ÁGUAS PLUVIAIS DE SÃO PAULO FCTH

EQUIPE TÉCNICA

Este trabalho foi desenvolvido pela equipe técnica permanente da FCTH com a participação de consultores especializados, conforme apresentado no Quadro abaixo: Função Coordenador Geral e Consultor em Gestão de Recursos Hídricos e Qualidade da Água Coordenador Setorial e Engenheiro Sênior

Nome

Qualificação

Mario Thadeu Leme de Barros

Professor Titular da Escola Politécnica da USP

Orlando Natale

Engenheiro Civil Especialista em Recursos Hídricos e Drenagem urbana Professor Titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP Advogada, Mestre e Doutora em Direito Público Engenheiro Civil

Engenheiro Pleno

Ana Paula Zubiaurre Brites

Engenheira Civil

Engenheiro Junior e Desenhista Projetista

Erika Naomi de Souza Tominaga

Engenheira Ambiental

Secretária

Camila Sant’ana Rodrigues

Assistente

Consultor em Urbanismo Consultor em Direito de Águas e Meio Ambiente Engenheiro Sênior

Luiz Fernando Orsini de Lima Yazaki Ricardo Toledo Silva Maria Luiza Machado Granziera

São Paulo, 17 de maio de 2011.

_________________________________ Luiz Fernando Orsini de Lima Yazaki Coordenador Setorial

Produto RF3–DIAGNÓSTICO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DE GESTÃO ATUAL

125