Curtea de Conturi a Republicii Moldova Raportul auditului bugetelor unităților administrativ-teritoriale din mun. Chișinău și gestionării patrimoniului public în 2012
Raportor: Sergiu Știrbu Șef al Direcției Centru a Direcției generale III: ,,Auditul autorităților publice locale”
Scopul și obiectivele misiunii de audit: Auditul bugetelor UAT a fost realizat potrivit Standardelor de audit ale Curţii de Conturi, bazându-se pe o abordare orientată spre evaluarea conformităţii execuţiei bugetare, cu aplicarea unor proceduri caracteristice atât auditului regularității, cât și auditului performanței. Pentru a ghida activitatea de audit și a cuprinde aspectele ce țin de procesul bugetar, precum și aspectele ce țin de evidența și raportarea situațiilor patrimoniale din cadrul UAT, au fost elaborate următoarele obiective de audit: Obiectivul I: Au identificat şi administrat UAT veniturile bugetare în conformitate cu cadrul legal și regulator aferent? Obiectivul II: Au realizat UAT în mod regulamentar și legal gestiunea cheltuielilor bugetare? Obiectivul III: Au raportat UAT în modul corespunzător, au gestionat și au asigurat integritatea fondurile aferente patrimoniului ?
Domeniul supus auditului În cadrul misiunii de audit au fost auditate 14 entităţi: 5 Preturi de sector, DGF, DGCAPPS, DGTPCC, DS, DC, DGAS, FMCSSP, Î.M. DCC, Î.M.”RTE”, cu acumularea unor probe suplimentare la alte 7 entități: Primăria mun. Chişinău, IMSP AMT Botanica, IMSP AMT Ciocana, IMSP CSM, IMSP CSM pentru Copii, IMSP SCMC V. Ignatenco, IP Teatrul municipal „Satiricus” I.L.Caragiale”.
Evaluarea și administrarea veniturilor BUAT pe anul 2012 în principal au fost afectate de aceleaşi deficienţe ca şi cele stabilite anterior, inclusiv:
Irelevanţa unei baze de date veridice privind obiectele impunerii şi baza de impozitare pe categorii de impozite/taxe; Neîncasarea totală a impozitului pentru bunurile imobile locative, garaje şi loturi pomicole de circa 5,2 mil.lei; Cadrul neperformant de monitorizare eficientă asupra prestării serviciilor de transport auto de călători, în special a celor în regim de taxi a lipsit în continuare bugetul municipal de venituri în sumă de circa 5,3 mil. lei; Neîncasarea dividendelor și defalcărilor din profitul net al Î.M. în sumă de circa 24,76 mil.lei; Scutirea unui șir de Î.M. de la achitarea dividendelor şi defalcărilor din profitul net în sumă de 31,6 mil.lei, fără a dispune de un program privind utilizarea mijloacelor respective; Contrar prevederilor Legii achiziţiilor publice nr.96-XVI din 13.04.2007 pentru alte întreprinderi a fost autorizată achitarea în barter al dividendelor şi defalcărilor din profitul net cu unele instituţii publice municipale, în sumă totală de 2,4 mil.lei;
Deficiențe manageriale (1)
•
•
•
•
Vidul legislativ/normativ privind calculul transferurilor de la bugetul de nivelul II la bugetul de nivelul I pentru uniformizarea bazei financiare ale acestora, generează inegalităţi şi nu motivează autorităţile pentru a se dezvolta de sinestătător capacităţile de consolidare a propriilor resurse. Neaprobarea de către CMC pentru anul 2012 a cotelor taxei pentru dispozitivele publicitare şi taxei de piaţă, ceea ce a dus la neîndeplinirea planul aprobat de încasări cu 18,5 mil lei şi, respectiv, cu 13,0 mil lei. Neelaborarea și neimplementarea unor proceduri de control intern întru responsabilizarea autorităţilor implicate în procesul bugetar, servesc impedimente în realizarea obiectivelor în materie de economicitate, eficienţă și eficacitate privind gestionarea banului public. Tergiversarea adoptării de către CMC a bugetului mun. Chişinău pentru anul 2012, a generat necesitatea angajării unor credite pe termen scurt de la instituțiile financiare din țară întru acoperirea cheltuielilor curente, astfel fiind suportate cheltuieli iraționale în sumă de 6,8 mil.lei la achitarea dobânzilor și comisioanelor bancare.
Deficiențe manageriale (2)
Statele noi elaborate şi implementate, nu ţin cont de sarcinile stabilite şi volumul efectiv de lucru existent, precum şi nu asigură eliminarea suprapunerilor/dublărilor de competenţe, fapt ce denotă un management ineficient a resurselor umane disponibile în cadrul Primăriei mun. Chișinău și instituțiilor din subordine. AAPL a mun. Chişinău nu au întreprins măsuri pentru diminuarea cheltuielilor bugetului municipal la achitarea titlurilor executorii. Astfel, în anul 2012 din bugetul municipal au fost achitate titluri executorii în sumă totală de 23,5 mil.lei. Lipsa unor acțiuni concrete în vederea recuperării cheltuielilor ce ţin de demontarea gheretelor, dispozitivelor publicitare și a construcțiilor neautorizate, a prejudiciat bugetul municipal cu 0,6 mil.lei.
Abateri de la prevederile actelor normative/legislative (1) • Neimplementarea controlului financiar public intern în cadrul entităților din subordine, afectează buna gestionare a banului public și calitatea serviciilor prestate către populație; • Managementul achizițiilor publice din cadrul entităților auditate este unul necorespunzător și necesită îmbunătățiri esențiale. Totodată, achizițiile publice au fost efectuate cu derogări de la legislația în vigoare, care se exprimă prin: planificarea defectuoasă a procedurilor de achiziții publice; eludarea de la controlul extern al Agenției Achizițiilor Publice asupra corectitudinii efectuării procedurilor de achiziții publice; nerespectarea procedurilor de efectuare a achizițiilor publice; neîntocmirea dosarelor de achiziții publice în conformitate cu prevederile legislației în vigoare; lipsa unei monitorizări eficiente de îndeplinire a prevederilor contractuale etc.
Lipsa unui control intern eficient asupra activităţilor cultural artistice determină neatingerea scopului principal de finanţare al acestora, promovarea valorilor culturale. •
• • •
În anul 2012, din bugetul municipal au fost utilizate mijloace financiare în sumă totală de 931,6 mii lei pentru finanţarea a 14 formaţii artistice (2 profesionale şi 12 cu titlul de model), în toată perioada de activitate, colectivele artistice nu au înregistrat venituri din activitatea lor şi nu au format mijloace speciale la DC şi Preturi. Unii angajați ai formaţiilor artistices-au deplasat în afara hotarelor Republicii Moldova fără acordul Direcției cultură, iar pentru această perioadă, acestora, contrar prevederilor legale, li s-a calculat şi achitat salariu. Pînă în prezent nu este deschis pentru public muzeul de istorie a or.Chişinău, pentru care în anii 2007-2008 au fost alocaţi 0,8 mil.lei. DC nu dispune de confirmarea utilizării după destinaţie a mijloacelor transferate pentru restaurarea şi reparaţia lăcaşelor de cult – 3,3 mil.lei, la finanţarea unei cote-părţi din cheltuielile acţiunilor culturale – 1,1 mil.lei etc., care au fost generate de: lipsa devizului de cheltuieli cu anexarea calculelor justificative pentru fiecare acțiune (manifestare) cultural-artistică, precum şi a documentelor justificative care ar confirma realizarea acestora.
În cadrul AAPL lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/ standardizate în materie de investiţii publice şi, respectiv, nu sînt stabilite priorităţi în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor sau reparaţiilor, iar lipsa surselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora generează dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare de lungă durată.
• În rezultatul inventarierii activelor materiale în curs de execuție în sumă de 493,7 mil.lei, efectuată de către comisia Î.M. „DCC” la situaţia din 01.10.2012 s-a stabilit că: 95,7 mil.lei – sînt obiective la care s-au executat lucrări de proiectare şi construcţie, propuse pentru trecerea acestora la pierderi, 17,7 mil.lei – propuse spre vînzare, iar 122,1 mil.lei reprezintă obiectivele care nu sînt finisate, din motivul lipsei surselor financiare pentru finalizarea lor.
Investiții capitale (DCC) • Reparația acoperișului la școala ”V. Poleacov” a dus la scurgeri de apă, pereții sunt umeziți și a apărut mucegaiul, fiind distruse unele lucrări deja executate şi fiind necesară refacerea acestora.
Reparația acoperișului la școala ”V. Poleacov”
Investiții capitale Actele de executare a lucrărilor prezentate Teatrului Municipal ,,Satiricus I.L. Caragiale” de către antreprenor nu corespund realității şi proiectului elaborat, în prezent efectuându-se concomitent proiectarea şi executarea lucrărilor.
Reparația capitală a Teatrului Municipal ,,Satiricus I.L. Caragiale”
Eficiența utilizării împrumuturilor externe • În cadrul realizării investițiilor din contul creditului de 10,0 mil.dolari, destinat dezvoltării infrastructurii s-au suportat nejustificat cheltuieli de circa 0,5 mil. lei, cauzate de achitarea Corporaţiei Financiare Internaţionale a unui comision pentru creditul nedebursat de 5 mil.dolari, precum şi în urma executării întîrziate a lucrărilor. Astfel, din 37 contracte de antrepriza în sumă totală de 94,4 mil.lei, 19 obiecte în sumă de 30,2 mil.lei, contrar prevederilor contractuale nu au fost finalizate pînă la 01.01.2013 de la 3 pînă la 18 luni.
Investiții capitale (DGTPCC) • În lipsa studiilor și temelor de proiectare exacte s-au executat şi lucrările de reparaţie capitală a drumurilor. • Verificările au constatat că, la etapa executării lucrărilor de lărgire a rambleului pe str. A. Russo, lucrările temporar s-au stopat, din motivul excluderii din componenţa proiectului a lucrărilor privind reconstrucţia reţelelor de telecomunicaţie SA „Moldtelecom„ în valoare de 4109,29 mii lei.
Reparația capitală a Străzii A. Russo
Investiții capitale (DGTPCC) • Fără a dispune de documente de proiectare, s-au executat lucrări, de către SRL „Genesis Internațional” în sumă de 102,52 mil.lei şi de către S.A. „Edilitate” în sumă de 14,81 mil.lei (supralărgire și schimbare a bordurii drumului din str.V.Vodă), care conform cadrului normativ se clasifică ca reparație capitală, dar care sunt considerate de către DGTPCC ca reparații curente.
Investiții capitale (SRL „Genesis Internațional”) •
Ieșirile echipei de audit la fața locului au constata executarea lucrărilor neuniform, în unele locuri s-au format gropi care au fost reparate din contul antreprenorului general, fisuri deschise etc., care necesită lucrări adăugătoare de asfaltare.
Reparația capitală a bd. Grigore Vieru
Bordurile de pe str. Vadul lui Vodă
Investiții capitale (SRL „Genesis Internațional”) • Din 10 străzi contractate inițial de compania Genesis nu au fost executate lucrări la 3 străzi (str.Alba Iulia, str.Vasile Lupu și bd. Ștefan cel Mare) în valoare totală de 78,9 mil.lei, astfel valoarea lucrărilor contractate pe 7 străzi urma să constituie 83,6 mil.lei, dar s-a executat în sumă de 135,1 mil.lei, sau cu 51,5 mil.lei (61,6%) mai mult, ceea ce contravine prevederilor art.53 alin.4 lit.a) din Legea achiziţiilor publice nr.96 din 13.04.2007, care prevede majorarea valorii lucrărilor doar pînă la 30%. Totodată în lipsa procedurilor de achiziție au fost efectuate lucrări la 3 străzi (str. M. Viteazu, str. Petricani, str. Ierusalem) în sumă de 26,7 mil.lei.
Gestionarea patrimoniului • Rezultatele verificărilor asupra regularităţii şi legalităţii gestionării patrimoniului public denotă prezenţa aceloraşi iregularităţi, existente şi în perioadele anterioare supuse auditului/controlului, care, în principal, constau în: Necontabilizarea bunurilor imobile (de exemplu sediul D comerţ, sediile D asistenţă sociale). Neasigurarea înregistrării integrale a dreptului de proprietate asupra patrimoniului public municipal la organul cadastral, fapt ce determină riscul pierderii acestui drept și al înstrăinării ilegale (de exemplu subsolul bibliotecii Tîrgovişte).
Gestionarea patrimoniului (IMSP municipale) • În lipsa acordului AAPL a mun.Chişinău, în baza ordinului Ministerului Sănătăţii, IMSP municipale nu au perceput plata chiriei de la CUSMF ,,N. Testemițeanu” în sumă de circa 1,3 mil.lei. De asemenea, de la Serviciul Protecției Civile şi Situaţii Excepţionale pe lîngă plata chiriei de către AAPL nu au fost recuperate nici cheltuielile pentru serviciile comunale.
•
Lipsa unei monitorizări eficiente din partea AAPL din mun. Chișinău a termenelor de valabilitate a contractelor de locațiune încheiate de către instituțiile din subordine, a generat ocuparea ilegală a spațiilor clădirilor proprietate municipală și creează riscul neachitării plăților pentru arendă și servicii comunale.
26.05.2011
Centrul medicilor de familie nr. 2
31.12.2012
16.07.2012
Gestionarea patrimoniului (DGTPCC)
• Auditul denotă că a suferit o înrăutăţire gestiunea pasajelor subterane, astfel a continuat folosirea bunurilor publice pentru îmbogăţirea altor persoane în timp ce starea tehnică a pasajelor este în continuă degradare. Totodată, ca urmare a întreţinerii nesatisfăcătoare a pasajelor subterane, bugetul municipal a achitat prejudicii morale şi materiale în sumă de 2,36 mil. lei.
Gestionarea patrimoniului municipal (1) •
DGTPCC pe parcursul a 8 ani consecutivi nu a efectuat inventarierea suprafeţelor a tuturor pasajelor subterane cu scopul de a stabili situaţia real existentă în acestea (suprafaţa arendată de facto, agenţii economici care arendează, genurile de activitate, etc.), precum şi respectarea condiţiilor de edificare a construcţiilor deasupra intrărilor pasajelor subterane 2013
2012
Pasajul subteran de pe str. A. Russo
Managementul serviciilor publice • Auditarea unor servicii publice prestate populaţiei municipiului de către AAPL, a relevat o preocupare irelevantă asupra: eficientizării proceselor de acordare a serviciilor în scopul cuprinderii mai mare a beneficiarilor; asigurarea sporirii impactului serviciilor prestate şi diminuării costului acestora; satisfacerii nevoilor persoanelor beneficiare a serviciilor prestate.
•
Auditul constată că nici una din AAPL, inclusiv DGCAPPS, în colaborare cu Direcția generală arhitectură și urbanism, Direcția generală economie, reforme și relații patrimoniale, preturile de sector și alte autorități nu au purces la elaborarea politicilor şi strategiilor care urmează să stabilească principiile de dezvoltare a rețelei de comerț și prestări servicii (în general şi pe categorii de unități), precum și schema generală de amplasare a unităților comerciale și prestări servicii ceea ce a contribuit la plasarea neregulamentară şi haotică a gheretelor, punctelor mobile şi altor puncte de comerț stradal.
„Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui”. • Dispersarea instituţiilor de acordare a asistenţei sociale, lipsa unei comunicări şi colaborări eficiente între acestea şi alte organe (fiscale, cadastrale, de drept etc.), precum şi lipsa unei abordări complexe de acordare a ajutorului social (material, juridic, medical etc.) persoanelor social-vulnerabile, determină birocratizarea excesivă a procesului de asistenţă socială, precum şi folosirea de către unele persoane a slăbiciunilor şi deficienţelor sistemului existent în detrimentul persoanelor care au nevoie reală de această asistenţă socială. De astfel de ajutoare sociale, din mai multe surse, deseori beneficiază unele şi aceleaşi persoane şi/sau care nu au nevoie de asistenţă socială (au venituri suficiente).
Acordarea asistenței sociale/ medicale (1) Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei şi CMC nu au asigurat structurile de asistență socială cu acces la informațiile necesare, pentru verificarea autenticității informației prezentate de către beneficiarii asistenţei sociale și pentru determinarea venitului global mediu al familiei acestora, ceea ce condiționează prezența riscurilor de fraudare a sistemului, precum şi complicarea procesului de acordare a asistenţei sociale, fiind necesară prezentarea de către beneficiari a mai multor certificate şi informaţii de la diferite instituţii de stat şi private, în loc ca aceste informaţii să fie obţinute de către DGAS şi alte institruţii implicate în asistenţa socială din sistemele informaţionale existente.
Acordarea asistenței sociale/ medicale (2) Auditul a stabilit existenţa unor deficienţe comune pentru toate instituţiile implicate în acordarea asistenţei şi ajutoarelor sociale: - lipsa unor mecanisme concrete de evaluare a veniturilor persoanelor care solicită ajutorul social, în special a veniturilor obţinute: (1) de peste hotarele R. Moldova şi (2) din practicarea activităţii de întreprinzător în bază de patentă sau practicarea neautorizată a acestora, fenomene larg răspândite în R. Moldova; - acordarea ajutorului social/material fără verificarea îndeplinirii prevederilor art.80 alin.(1) din Codul familiei nr.1316-XIV din 26.10.2000, care stabilește că „Copiii majori apți de muncă sunt obligați să-și întrețină și să-și îngrijească părinții inapți de muncă care necesită sprijin material”; - în informația privind înregistrarea persoanelor la agenția teritorială pentru ocuparea forței de muncă nu este indicat dacă aceasta a refuzat sau nu un loc de muncă.
Transportul public
• Lipsa unor reglementări conforme cadrului legal/normativ existent şi adaptate condiţiilor actuale de activitate a transportului public de pasageri în mun. Chişinău, în general şi privind prestarea serviciilor de transport cu taxiul şi maxitaxiul în special, precum și lipsa unui mecanism de monitorizare a fluxului real de pasageri transportați, nu permite stabilirea corectă a costurilor reale a serviciilor de transportare a pasagerilor.
Absența cadrului metodologic, bazat pe principiul cost-eficient, privind determinarea costului unui km parcurs, determină riscul alocării Î.M. RTE a unor mijloace financiare nefundamentate şi neregulamentare din bugetul municipal • Î.M. ,,RTE” a inclus în calculul costului pe km a unor cheltuieli, neregulamentare, nefundamentate şi ineficiente. • Astfel neregulamentar au fost incluse în calculul costului unui km parcurs cheltuieli în sumă de 3,7 mil.lei. • Totodată, auditul constată includerea nefundamentată în devizul de cost a 1 km parcurs cheltuielile aferente uzurii troleibuzelor în sumă de 19,7 mil.lei, deşi, Î.M.“RTE” nu utilizează amortizarea acumulată (24,4 mil.lei), pentru modernizarea parcului rulant beneficiind de mijloace pentru asamblarea troleibuzelor din bugetul municipal (22,0 mil.lei), excepţie fiind achitarea datoriei de bază a creditului în sumă de 4,7 mil.lei, contractat pentru modernizarea parcului rulant. • Auditul a constatat că Î.M. RTE suportă unele cheltuieli indirecte de producţie în sumă de circa 30,5 mil.lei, necesitatea şi eficienţa cărora nu este fundamentată.
Planificarea defectuoasă a rutelor de troleibuze, generează suprapunerea parțială a traseelor rutelor de troleibuze, fapt ce conduce la menținerea unor rute de troleibuze mai puțin profitabile și creează riscul stopării simultane a activității mai multor rute.
Exemplu: Stația de la intersecția Bd. Traian – Bd. Dacia:
Sosirea a 3 troleibuze care deservesc ruta 22
Analiza rutelor de troleibuze (1)
Venituri acumulate de la un km parcurs (lei) 12
11,19
10
9,29 8,25
7,8
8
6,77
6,82 5,95
6
6,87
5,97
5,95 5,21
5,31
7,28
5,3
5,49
4,75
4,52
4,41
3,32
4
3,77 3,73 3,29
2
0 1
2
3
4
5
7
8
9
10
13
14
16
17
20
Numﾄビul rutelor de troleibuze
21
22
23
24
25
26
28
29
Analiza rutelor de troleibuze (2) Veniturile acumulate de la o cursă (lei) (în ambele direcții) 350
312,64 300
250
218,29 200
190,37
175,13 171,22
154,91
189,08
204,91
191,51
150,5
151,66
150
117,19 114,58 98,81
85,12
100
99,11 97,35
99,53 75,63
65,64
62,8
67,87
50
0 1
2
3
4
5
7
8
9
10
13
14
16
17
20
21
Numărul rutelor de troleibuze
22
23
24
25
26
28
29
Lipsa unei reglementări exhaustive a modalității de compensare a cheltuielilor Î.M. ,,RTE”, suportate pentru transportarea cu titlu gratuit a unor categorii de beneficiari, duce la micșorarea veniturilor Î.M. ,,RTE” și creșterea prețului la o călătorie.
Misiunea de audit a stabilit că pe parcursul anului 2012, în conformitate cu actele normative și legislative în vigoare, au dreptul la călătorii cu titlu gratuit în transportul public: aleşii locali, colaboratorii poliției, veteranii de război, membrii gărzii populare înregistrați în mun. Chișinău, copii până la 7 ani, iar cheltuielile suportate urmează a fi restituite respectiv din bugetul local, bugetul de stat şi transportatori. Totodată, auditul menționează că Î.M. ,,RTE”, nu dispune de o informație exhaustivă referitor la numărul de călătorii real efectuate de către aceste categorii, ceea ce nu permite Î.M. ,,RTE” de a stabili veniturile ratate aferente transportării acestora și respectiv valoarea exactă a compensațiilor care urmează a fi alocate din bugetul de stat și cel local.
Proiectul de Asamblare a troleibuzelor
AAPL din mun. Chișinău și Î.M. ,,RTE” au purces la implementarea proiectului de asamblare a troleibuzelor în mun. Chișinău nedispunând de mecanisme şi pîrghii de reglementare și eficientizare a costurilor aferente asamblării troleibuzelor. Deși scopul proiectului este de a economisi banul public, partea moldovenească nu a înaintat condiții OAO "БЕЛКОММУНМАШ" referitor la prețul unui troleibuz, fapt ce a generat creșterea prețului unui troleibuz asamblat la Chișinău de la 132,0 mii euro (mai 2012) până la 151,0 mii euro (ianuarie 2013), sau cu 14,4 %.
Totodată, auditul menționează că valoarea valorii adăugate a Î.M. ,,RTE” în procesul de asamblare este de doar 1,3 mii euro pe troleibuz, sau mai puţin de 1% din costul de asamblare.
Descifrarea cheltuielilor de asamblare a unui troleibuz
Nr. d/0
Tipul de cheltuieli
1
Prețul unitar (componenta de bază*)
2
Cheltuieli de transportare
3
Taxe vamale
4
Troleibuz din prima tranșă
Troleibuz din a II-a tranșă
Troleibuz din 2013
120 050,00
130 500,00
140 000,0
3 500,00
2 900,00
2 600,00
917,00
917,00
917,00
Costul detaliilor procurate de la ICS ,,CBS Motors” SRL
6 163,20
6 163,20
6 163,20
5
Remunerarea muncii
1 178,00
1 178,00
1 178,00
6
Servicii comunale
147,20
147,20
147,20
Total cheltuieli (Euro):
131 955,40
141 805,40
151 005,4
* Procurate de la OAO "БЕЛКОММУНМАШ“ (or. Minsk).
Verificările conformării cerinţelor şi recomandărilor rezultate din auditurile realizate anterior de către Curtea de Conturi indică faptul că managementul AAPL nu a depus eforturile necesare pentru implementarea recomandărilor.
• Din totalul de 153 de recomandări înaintate în Raportul aprobat prin Hotărîrea curţii de Conturi nr.37 din 31.07.2012, AAPL a mun.Chişinău au implementat doar 11 recomandări, iar 66 au fost implementate parţial. • Din 17 recomandări înaintate în Raportul auditului gestionării patrimoniului public la Întreprinderea municipală ,,Regia Transport Electric” în anii 2009-2010, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.56 din 16.09.2011 au fost implementate doar două recomandări.