EL NUEVO MARCO LEGAL DE LA INVESTIGACIÓN TÉCNICA DE ACCIDENTES E INCIDENTES AÉREOS 1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................1 2. RÉGIMEN JURÍDICO............................................................................................................................2 3. OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN TÉCNICA DE ACCIDENTES E INCIDENTES DE AVIACIÓN CIVIL ..........3 4. BREVE PRESENTACIÓN DE LA CIAIAC..................................................................................................4 5. ALGUNOS PROBLEMAS QUE SE PLANTEAN CON EL ACTUAL MARCO LEGAL .......................................5 6. LA PROTECCIÓN DE LA INFORMACIÓN EN LA INVESTIGACIÓN DE ACCIDENTES..................................6
1. Introducción Aunque estoy acostumbrada a desempeñar varios papeles a la vez (según parece esa es una cualidad del sexo femenino, que nos distingue de los varones), creo que lo de hoy es para el libro Guinness. Estoy aquí sobre todo, como Directora del Congreso, pero también represento a la UNIA, como Secretaria General (Universidad que coorganiza este congreso), como Directora de la Cátedra Extenda en la UNIA (que co-patrocina el evento), como Profesora de Derecho mercantil de la UPO y especialista en Derecho del transporte y como vocal de la Comisión de investigación de accidentes e incidentes de aviación civil. Son estas dos últimas condiciones las que explican que me haya reservado unos minutos para realizar una intervención en la que trataré de hacer una aproximación al nuevo marco legal de la investigación técnica de accidentes e incidentes de aviación civil. He escogido el tema no sólo porque soy vocal de la CIAIAC, sino porque el tema está de actualidad. Este verano, y antes de que se cumpliera el tercer aniversario de la peor catástrofe aérea que se recuerda en nuestro país, el accidente del vuelo Spanair en Barajas, la CIAIAC emitió su informe final. Esto ha despertado un cierto interés mediático sobre un órgano prácticamente desconocido, si bien es verdad que las opiniones que de dicho órgano puede tener el público se han podido ver condicionadas por las opiniones interesadas de ciertos colectivos que se han manifestado en los medios de comunicación. Este es un foro de especialistas, y creo que por tanto, es el mejor lugar para exponer, aunque sea de forma sucinta, cuál es la función que verdaderamente cumple el órgano del que soy vocal: la CIAIAC. Por poner un poco en antecedentes sobre esta cuestión hay que decir que la obligación de realizar una investigación técnica sobre un accidente aéreo que ocurre en nuestra país deriva del art. 26 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional firmado en Chicago en 1944, más conocido como Convenio de Chicago1. 1
El Convenio de Chicago fue ratificado por España el 5 de marzo de 1947, y el texto de dicho Convenio, en los idiomas español y francés anexados al Protocolo sobre el texto trilingüe del CACI, fue firmado en Buenos Aires el 24 de septiembre de 1968, y entró en vigor entre los Estados que lo firmaron sin reserva de aceptación (España entre ellos) el 24 de octubre de 1968 en virtud del Protocolo de Buenos Aires, que se publicó en el BOE nº 311, de 29 de diciembre de 1969, primera publicación oficial en España del citado Convenio.
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Pero no sólo accidentes acaecidos en España son los que interesan a la Comisión española. Por ejemplo el pasado 7 de septiembre ha tenido lugar un accidente en Chile en el que ha habido 21 fallecidos, pues en este caso, tratándose la aeronave de bandera española, también la Comisión puede personarse como parte interesada en esta investigación. Así se deriva de lo dispuesto en el art. 26 Convenio de Chicago, el cual dispone lo siguiente: “En el caso de que una aeronave de un Estado contratante sufra en el territorio de otro Estado contratante un accidente que ocasione muerte o lesión grave, o que indique graves defectos técnicos en la aeronave o en las instalaciones y servicios para la navegación aérea, el Estado en donde ocurra el accidente abrirá una encuesta sobre las circunstancias del mismo, ajustándose, en la medida que lo permitan sus leyes, a 1os procedimientos que pueda recomendar la Organización de Aviación Civil Internacional. Se permitirá al Estado donde está matriculada la aeronave que designe observadores para estar presentes en la encuesta y el Estado que la realice comunicará al otro Estado el informe y las conclusiones al respecto.”
2. Régimen jurídico Lo dispuesto en el artículo 26 del Convenio de Chicago ha tenido después un desarrollo normativo a nivel internacional, de manera que todo lo relativo a la investigación técnica de accidentes queda recogido en el anexo 13 al Convenio de Chicago2, en los adjuntos a este anexo, así como en los Manuales de desarrollo de dicho anexo. Asimismo y con independencia del problema de la jerarquía normativa, que daría para otra conferencia, siempre inspirándose en los principios derivados de este anexo 13, la investigación técnica de accidentes se ha regulado tanto a nivel europeo, como a nivel nacional. En la Unión Europea contamos con la Directiva 94/56/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil3, ya derogada y el reciente Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 95/56/CE. En el ámbito nacional, además de la mención que la actual versión de la Ley de Seguridad Aérea [recientemente modificada para su adaptación al Reglamento (UE) nº 996/2010, hay una norma reglamentaria, el R.D. 389/1998, de 13 de marzo, sobre
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El anexo 13 al Convenio, sobre normas y métodos recomendados para encuestas de accidentes de aviación del 11 de abril de 1951, traducido en su décima edición de julio de 2010 como “Normas y métodos recomendados internacionales. Anexo 13 al Convenio sobre Aviación civil Internacional. Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil” ha sido enmendado en doce ocasiones, la última de las cuales resulta aplicable desde el 18 de noviembre de 2010, y ninguna de ellas se ha publicado en BOE. 3 Diario Oficial n° L 319 de 12 de diciembre de 1994.
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investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil4, que tienen como antecedente otro Decreto de 959/1974, de 28 de marzo sobre investigación e informe de los accidentes de aviación civil.
3. Objetivo de la investigación técnica de accidentes e incidentes de aviación civil El objetivo de la investigación técnica de accidentes e incidentes de aviación civil, o lo que es lo mismo, la función que desempeña el órgano del que soy vocal es prácticamente desconocida fuera del sector aéreo, e incluso dentro del sector hay que decir que en muchas ocasiones no se llega a captar la verdadera naturaleza y propósito de nuestras intervenciones, así como la cadena de actuaciones que preceden a la emisión de un informe técnico, que es la parte que se divulga de toda la tarea que tenemos encomendada. No podemos desaprovechar el momento, y particularmente yo, que soy vocal de este órgano por mi condición de jurista especializada en materia de Derecho aéreo, de poner sobre la mesa la importancia que tiene la existencia de un régimen jurídico adecuado para que la investigación técnica pueda cumplir su misión, cual es la mejora de la seguridad aérea. Según se establece expresamente en todas las normas que acabamos de mencionar, el único objetivo de la investigación de accidentes o incidentes es la prevención de futuros accidentes e incidentes (art. 3.1 Anexo 13), y se advierte incluso, para evitar cualquier género de confusión, que el propósito de esta actividad no es determinar la culpa o la responsabilidad. Hay además un principio clave que encontramos en todas las normas que regulan la investigación técnica, y este es el de la independencia de las investigaciones judicial y técnica que encontramos en todas las normas que abordan esta materia5. ¿Hay alguien que ponga en duda la necesidad de tomar todas las medidas que sean posibles para mejorar la seguridad en la navegación aérea? Seguro que la respuesta que se obtiene en cualquier foro que se haga esta pregunta es que no, teniendo en cuenta que la navegación aérea puede venir referida tanto al ámbito de la aviación comercial, que nos afecta a todos, como al de la aviación general (fumigación, fotografía aérea, salvamento…6), sector con un ámbito de influencia más reducido, pero en el que índice de siniestralidad es mucho mayor. Esto es importante que se subraye, y que se traiga aquí a colación, porque así como en torno a este objetivo no creo que nadie pueda poner reparos; sin embargo, parece olvidarse la prevalencia de este interés cuando se plantea la necesidad de que, tanto los investigadores, como quienes integran la autoridad de investigación técnica, se rodeen de un marco jurídico adecuado que les permita ejercer con eficacia la función que tienen encomendada.
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Cfr. BOE nº 70, de 23 de marzo de 1998. Vid. art. 5.4.1 Anexo 13 al CACI y 5.5 Reglamento (UE) nº 996/2010. 6 Además de la aviación militar, que se somete a normas específicas. 5
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Y esto es particularmente olvidado, desde mi punto de vista, por dos razones principales. En primer lugar porque la actividad de la navegación aérea se desarrolla en un entorno en el que abundan técnicos (fundamentalmente ingenieros, pilotos, controladores, técnicos de mantenimiento, tripulantes de cabina e ingenieros de navegación aérea) pero son escasos los juristas. Y en segundo lugar porque el Derecho aéreo no está reconocido como disciplina en la formación universitaria de grado, y son escasos los cursos que abordan esta materia en el posgrado, y por lo tanto pocos los que han tenido ocasión de acercarse a esta materia desde el ámbito jurídico. La consecuencia de ese déficit formativo es que es difícil encontrar a doctos en la materia entre los profesionales del ámbito: abogados, jueces y fiscales.
4. Breve presentación de la CIAIAC En virtud del Real Decreto 629/2010, de 14 de mayo, se modificó el Real Decreto 389/1998, con el fin de modificar la composición de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, y reforzar su independencia, y a continuación tuvo lugar el nombramiento de quienes constituyen hoy el Pleno de la CIAIC7. El pleno está constituido por el Presidente, el Secretario y seis vocales. Todos, a excepción del Secretario desempeñan esa función a tiempo parcial. Como anécdota puedo decir que soy la única vocal de perfil jurídico y que es la primera vez en la historia de este órgano que se nombra a un vocal con este perfil. El Secretario, bajo la dirección del Presidente, se encarga de coordinar las actuaciones del personal de este órgano, que está integrado por personal técnico-investigadores que son funcionarios o empleados públicos, personal administrativo de gestión y apoyo, y personal externo que se contrata esporádicamente (unas 30 personas en la actualidad). Además de investigar los accidentes en los que tiene competencia, y elaborar un informe técnico adecuado a la gravedad del accidente o incidente que podrá incluir recomendaciones sobre la forma de prevenirlos y, en general, sobre la seguridad aérea, la CIAIAC tiene encomendadas otras funciones. Destacaré que el Presidente, dentro del primer semestre de cada ejercicio, elevará al Ministro de Fomento un informe aprobado por el Pleno, que incluirá la siguiente información: a) Datos de siniestralidad aérea en el año natural anterior. b) Informe sobre las investigaciones emprendidas y las finalizadas en el año anterior, así como todas aquéllas en las que se participe conforme a las normas y métodos recomendados internacionales. c) Recomendaciones sobre seguridad formuladas en el año natural anterior y evolución que durante ese año hayan tenido las recomendaciones sobre seguridad emitidas con anterioridad. d) Cuantas otras cuestiones considere relevantes en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas (art. 8.5 R.D. 389/1998).
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El nombramiento se produjo el 13 de julio de 2010, fecha en la que se publicó la Orden FOM/1882/2010, de 30 de junio.
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5. Algunos problemas que se plantean con el actual marco legal El escaso interés científico que todavía despiertan estos temas tiene su reflejo en el estado de nuestra regulación, y de ahí que nos topemos con problemas jurídicos que no están contemplados en las normas vigentes o que cuentan con una regulación deficiente, bien porque no se ha reparado en ello, o bien porque, aun habiendo sido localizados, no se han debatido en los foros adecuados o no se ha reclamado con éxito el modo de abordar en el plano normativo la citada cuestión. Por ejemplo, y por citar sólo alguno me gustaría hacer algún comentario sobre el valor como prueba de lo establecido en los informes finales que se hacen públicos después de una investigación técnica. Hay que tener en cuenta que la investigación técnica no se somete a las reglas de procedimiento y garantías que rodean un proceso judicial, ya que no es un procedimiento contradictorio, sino que trata de buscar la causa probable, así como los factores contribuyentes para obtener conclusiones que ayuden a prevenir accidentes futuros. A pesar de la advertencia inicial que acompaña a nuestros informes, y que reproducimos en nota8, encontramos muchísimas resoluciones judiciales cuyo pronunciamiento (que tiene un enfoque absolutamente distinto, pues mira al pasado en la búsqueda de responsabilidades) está basado exclusivamente en las conclusiones obtenidas en el informe técnico9, y no cabe duda de que esto no contribuye al tan reclamado principio de independencia de las investigaciones judicial y técnica que encontramos en todas las normas que abordan esta materia.
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Advertencia “El presente informe es un documento técnico que refleja el punto de vista de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil en relación con las circunstancias en que se produjo el evento objeto de la investigación, con sus causas probables y con sus consecuencias. De conformidad con lo señalado en el Anexo 13 al Convenio de Aviación Civil Internacional, y según lo dispuesto en los arts. 5.5 del Reglamento (UE) nº 996/2010, de 20 de octubre, el art.12.2 de la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea y en los arts. 1, 4 y 21.2 del R.D. 389/1998, esta investigación tiene carácter exclusivamente técnico y se realiza con la finalidad de prevenir futuros accidentes e incidentes de aviación mediante la formulación, si procede, de recomendaciones que eviten su repetición. No se dirige a la determinación ni al establecimiento de culpa o responsabilidad alguna, ni prejuzga la decisión que se pueda tomar en el ámbito judicial. Por consiguiente, y de acuerdo con las normas señaladas anteriormente la investigación ha sido efectuada a través de procedimientos que no necesariamente se someten a las garantías y derechos por los que deben regirse las pruebas en un proceso judicial. Consecuentemente, el uso que se haga de este informe para cualquier propósito distinto al de la prevención de futuros accidentes puede derivar en conclusiones e interpretaciones erróneas”. 9 ST AP Las Palmas (Sección 1ª), núm. 101/2003 de 1 septiembre (JUR\2004\25134); ST AP Segovia (Sección 1ª) núm. 152/2010 de 28 junio (JUR\2010\289134); Auto AP Vizcaya (Sección 6ª) núm. 362/2007 de 15 mayo (JUR\2007\344349); ST AP Barcelona (Sección 14ª), núm. 146/2006 de 9 marzo (JUR\2006\231900); Auto AP Castellón (Sección 2ª), núm. 107/2005 de 7 abril (JUR\2005\166924); Sentencia AN (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª), de 21 junio 2010 (JUR\2010\249548); ST AP Madrid (Sección 11ª), núm. 479/2009 de 16 noviembre (JUR\2010\37260); Auto AP Madrid (Sección 23ª), núm. 649/2009 de 26 mayo (JUR\2009\302799); Auto AP Madrid (Sección 5ª), núm. 4669/2007 de 26 noviembre (JUR\2008\44541); Auto AP Islas Baleares (Sección 1ª), núm. 497/2006 de 18 septiembre (JUR\2006\269259).
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6. La protección de la información en la investigación de accidentes Otro tema digno de ser mencionado y estrechamente conectado con el de la protección de la información es el del deber genérico de denunciar delitos, que está consagrado en nuestra Ley de Enjuiciamiento Criminal (arts. 259 y ss.), y que afecta a todos aquellos que conozcan delitos públicos por razón de sus cargos, estableciendo entre otras excepciones, la de Abogados y Procuradores respecto a las instrucciones o explicaciones recibidas de sus clientes y la de los Ministros de culto y eclesiásticos respecto a las noticias que les hubieran revelado en el ejercicio de las funciones de sus ministerios (arts. 262 y 263 Ley de Enjuiciamiento Criminal10). Evidentemente se ha producido un considerable avance en la regulación de esta cuestión al quedar establecido en el Reglamento (UE) nº 996/2010 que la obligación de informar a las autoridades judiciales tan sólo se consagra en el caso de que se conozca o se sospeche la existencia de un acto de interferencia ilícita conforme al Derecho nacional (art. 12.2), de lo que a contrario sensu se deduce que no existe tal deber en el resto de los casos. Además, en la actualidad se trabaja en la redacción de una Ley de Enjuiciamiento Criminal de nueva planta en la que se rebajan considerablemente los estándares de la obligación de denunciar delitos, salvando expresamente los supuestos en los que existe secreto profesional11. En cualquier caso se hace preciso, en coordinación con las autoridades, la concreción de muchos aspectos, como la obligación de la CIAIAC de facilitar información a las autoridades judiciales, o en qué medida están obligados a declarar como testigos los investigadores de la CIAIAC, así como otras cuestiones conexas, que deberán plasmarse en el preceptivo Protocolo de coordinación que se firme con las autoridades judiciales [art. 12.3 Reglamento (UE) nº 996/2010] y en los cuales se trabaja en la actualidad. Uno de las cuestiones esenciales que aún no cuenta con la regulación adecuada es la de la protección de la información en la investigación de accidentes. En la versión actual de la LSA, el art. 19, que es el que regula esta cuestión, supone un avance respecto a lo que teníamos antes, pero no es de fácil interpretación, y podría cuestionarse alegando la prevalencia del art. 118 CE (el cauce jurídico para hacer esto es una cuestión de inconstitucionalidad12). Transcribo literalmente lo que dispone el precepto: “1. La información a la que se refiere el art. 18.1 [ver exactamente cómo está redactado este precepto] sólo podrá ser comunicada o cedida a terceros en los casos siguientes: a) Cuando sea requerida por los órganos judiciales o el Ministerio Fiscal para la investigación y persecución de delitos. La Comisión de Accidentes e Incidentes de 10
Cfr. BOE nº 60, de 19 de septiembre de 1862. El Consejo de Ministros aprobó en sesión de 22 de julio de 2011 un Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal 12 Regulado por el art. 163 CE, en este procedimiento se comprueba a solicitud de un juez si la ley a aplicar en un procedimiento judicial se ajusta a la Constitución o no. 11
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Aviación Civil remitirá la información necesaria, limitándose a facilitar los antecedentes que obren en su poder en relación a los factores contribuyentes que hayan provocado un accidente o incidente aéreo. La identificación de los factores no implica la asignación de culpa o la determinación de la responsabilidad, civil o penal...”. Este primer apartado del art. 19 que acabo de transcribir no se compagina exactamente con lo que dispone el apartado 2º del mismo precepto: “2. La información a que se refiere el art. 18.1, segundo párrafo, sólo podrá ser comunicada o cedida a terceros en los supuestos previstos por la normativa comunitaria que resulte de aplicación. La Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil y el resto de las autoridades o instituciones que pudieran estar implicadas en las actividades relacionadas con la investigación deberán suscribir los Acuerdos previos de conformidad con lo previsto en el art. 12.3 del Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, en los que se abordará, entre otros aspectos, el intercambio de información y el uso adecuado de la información relativa a la seguridad….”13. En relación a la remisión al Reglamento (UE) nº 996/2010, que respecto a la protección de la información realiza nuestra LSA, resumo lo siguiente: a) Que el Reglamento constata que «se ha considerado que en Europa hay que garantizar un nivel de seguridad en la aviación civil y no reparar esfuerzos para reducir el número de accidentes e incidentes y afianzar la confianza pública en el transporte aéreo» [Considerando 1 del Reglamento (UE) nº 996/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo sobre Investigación y Prevención de accidentes e Incidentes en la Aviación Civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE]. b) Que el Reglamento UE nº 996/2010 subraya que «[u]n accidente suscita toda una serie de intereses públicos diferentes, como la prevención de futuros accidentes y la buena administración de la justicia. Estos intereses van más allá de los intereses individuales de las partes involucradas y del suceso específico. A fin de garantizar el interés público general, es necesario un equilibrio justo entre todos los intereses» (Considerando 23), y conforme a ello, recuerda que, «[l]a información proporcionada por una persona en el marco de las investigaciones de seguridad no debe utilizarse contra dicha persona, de conformidad con los principios constitucionales y del derecho nacional» (Considerando 25), tal como prevé el art. 24.2 CE, derecho que según el Fundamento de Derecho 3º de la STC 197/1995, de 24 de enero (BOE nº 21, de 24 de enero de 1995) se extiende y despliega sus efectos no sólo en el ámbito del proceso penal, sino también en el campo del Derecho administrativo sancionador. c) Que el Reglamento establece respecto a la información sensible en materia de seguridad, que «no serán publicados o utilizados para fines distintos de la investigación de seguridad: a) todas las declaraciones de personas tomadas por la autoridad encargada de las investigaciones de seguridad en el transcurso de su investigación; b) 13
En este punto, precisamente como vocal jurídica de la Comisión he iniciado contactos con el Ministerio Fiscal y con el CGPJ para negociar los citados Protocolos. Hace falta en cualquier caso contar con un impulso político que es difícil de encontrar en estos momentos “pre-electorales”.
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documentos que revelen la identidad de las personas que hayan testificado en el contexto de la investigación de seguridad; c) información recopilada por la autoridad encargada de las investigaciones de seguridad que sean de índole especialmente sensible y personal, incluida información sobre la salud de las personas; d) material presentado posteriormente durante el transcurso de la investigación, como notas, borradores, dictámenes escritos por los investigadores, opiniones manifestadas al analizar la información, incluida la información de los registradores de vuelo; e) información y pruebas facilitadas por investigadores de otros Estados miembros o de terceros países, con arreglo a disposiciones de las normas y métodos internacionales recomendados, si así lo solicita dicha autoridad encargada de la investigación de seguridad; f) borradores del informe preliminar o final o declaraciones provisionales; …» [art. 14 Reglamento (UE) nº 996/2010]. Como única excepción a lo anteriormente dispuesto, el art. 14.3 Reglamento (UE) nº 996/2010, establece que «[n]o obstante lo dispuesto en los aparatados 1 y 2, la administración de justicia o la autoridad competente para decidir sobre la divulgación de los registros con arreglo al Derecho nacional podrá decidir que los beneficios de la divulgación de los registros a que se refieren los apartados 1 y 2 para otros fines permitidos por la ley compensan el efecto adverso nacional e internacional de dicha acción para la investigación en curso o cualquier investigación de seguridad futura. Los Estados miembros podrán decidir limitar los casos en los que pueda adoptarse dicha decisión de divulgación, en el respeto de los actos jurídicos de la Unión». Queda, por consiguiente, una importante labor por realizar en el ámbito jurídico para que quienes trabajan en la investigación técnica de accidentes puedan desempeñar su función y para que quienes participan de cualquier manera en la navegación aérea y colaboran en la mejora de la seguridad puedan moverse en un clima de confianza. De lo que no cabe duda es de las reglas del juego tienen que ser conocidas. Creo que la clave puede estar en que quienes realizan declaraciones ante investigadores de la CIAIAC tienen derecho a que lo que declaren no se vuelva en su contra. Eso, evidentemente, es así porque les asiste un derecho constitucional, el derecho a no declarar contra sí mismos, consagrado en el art. 24.2 de la Constitución Española y eso exige sin duda que la información que facilitaron a la CIAIAC con el único propósito de colaborar en la mejora de la seguridad se encuentra adecuadamente protegida. En el caso contrario, y como expresamente se establece en el anexo 13, “[s]i se divulga esa información para su utilización en procesos disciplinarios, administrativos, civiles o penales, quizá no se vuelva ya en el futuro a facilitar abiertamente a los investigadores y la falta de acceso a esa información obstaculizaría el proceso de investigación y afectaría seriamente a la seguridad de los vuelos” (cito expresamente la nota 1 al art. 5.12 del anexo 13 al CACI14). En definitiva, la investigación técnica requiere un marco que proporcione seguridad jurídica a todos aquellos que participen en ella para alcanzar su objetivo, que no es otro que la prevención de accidentes.
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Según el propio Preámbulo las Notas intercaladas en el texto, cuando corresponde, que proporcionan datos o referencias acerca de las normas o métodos recomendados de que se trate, no forman parte de tales normas o métodos recomendados.
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