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Contenidos
Introducción
El presente documento está basado en el estudio “Abordaje Integral de la Minería Informal e Ilegal en El Perú”, e laborado por V&C Analistas para la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. En él se realiza un diagnóstico de la problemática de la minería informal e ilegal en el Perú a través del análisis de 4 dimensiones: orden interno y seguridad nacional; marco normativo y político; desarrollo institucional; y cadena productiva. Luego del diagnóstico se realizan propuestas de abordaje integral para erradicar a la minería ilegal, mejorar y concluir con el proceso de formalización y transformar y fortalecer a la minería artesanal y pequeña minería (MAPE).
La minería informal e ilegal se sigue expandiendo sin control alguno por todo el territorio nacional, las razones de este crecimiento se explican por el alto precio internacional de los metales, por la pobreza rural (41.1% pobreza monetaria rural – 2022)1, y por la informalidad presente en toda la economía nacional (75.7%) y agravada por la pandemia de la Covid-19.
Las actividades de minería informal e ilegal afectan el orden interno, la seguridad ciudadana y la seguridad nacional, movilizan grandes cantidades de dinero y son la principal fuente de lavado de activos, están vinculadas a redes de corrupción y a otros delitos. Además, la progresiva pérdida de control del territorio que generan es una amenaza latente para la minería formal y para el desarrollo de otras actividades económicas en el país.
Los derechos humanos se ven también afectados por estas actividades, la minería ilegal e informal no los respeta, tampoco protege la salud y seguridad de sus trabajadores ni de las poblaciones cercanas, permitiendo en muchos casos la explotación infantil, el trabajo forzoso, la violencia y discriminación contra la mujer, la trata de personas y la falta de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas invadiendo y contaminado sus territorios.
“La minería informal e ilegal se sigue expandiendo sin control alguno por todo el territorio nacional”
Por otro lado, el proceso de formalización, que lleva ya 22 años, ha fracasado. Las actividades de la pequeña minería y minería artesanal se han visto infiltradas por mineros ilegales y se han convertido en la principal fuente de financiamiento de organizaciones mafiosas, principalmente nacionales, aunque cada vez más subordinadas o desplazadas
por organizaciones criminales transnacionales como el Tren de Aragua o el Comando Vermelho.
Zonas con presencia de minería ilegal
Existen aprox.
2 5millones
de hectáreas
que presentan minería ilegal o informal
Límite amazónico
Zonas con minería Ilegal
Fuente: Libro “La minería no formal en el Perú” de Carlos Basombrío, que recoge data del MINAM.
Actualmente, la minería ilegal genera más dinero ilícito que el narcotráfico. Se calcula que en el 2022 el volumen de producción de la minería no formal (informal + ilegal) alcanzó el 39.3% de la producción nacional de oro, esto equivale a 2 millones 207 mil onzas valorizadas en US$ 4 mil millones. Considerando los costos directos e indirectos, la minería no formal llega a tener un valor anual de S/ 23,760 millones de soles (US$ 6 mil millones de dólares aproximadamente2). Significando para el país una pérdida de 2.5% del PBI. Ingresos sustentados en una extensa red de corrupción transversal, asesinatos, explotación humana, grave impacto ambiental, contrabando, y lavado de activos vía redes internacionales de empresas offshore.
2 T.C S/ 3.9 por dólar de Norte América.
Producción de oro en el Perú (2022)
2,207,000 onzas (39,3%)
vienen de minería no formal (informal+ilegal) esto equivale a $4mil millones
En cuanto a la pequeña minería y la minería artesanal, la normatividad, organización y procedimientos del Estado no han sido suficientes para transformarla en una actividad formal, productiva y sostenible, tampoco para enfrentar la problemática de la minería ilegal que representa un grave riesgo para la seguridad nacional.
Actualmente, la minería ilegal genera más dinero ilícito que el narcotráfico.
Fuente: V&C Analistas .
1 . Diagnóstico
1.1 Proceso de formalización
El análisis permite señalar que la política de formalización minera tiene serias limitaciones para su puesta en práctica, en términos de recursos, tecnología y acciones que permitan lograr avances importantes en la formalización legal-administrativa y la lucha contra la minería ilegal.
Como se menciona en líneas arriba, el proceso de formalización ha fracasado, fue concebido como extraordinario, pero se ha extendido ya por 22 años desde su inicio en el año 2002 con la promulgación de la Ley N°27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal o Ley MAPE, que incorporó el concepto de pequeña minería y minería artesanal a la legislación minera peruana.
Dentro del proceso de formalización, en el año 2016, mediante Decreto Legislativo Nº1293, se crea el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) a cargo de la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas, que no es más que un padrón que identifica a los mineros comprendidos en el proceso de formalización. La vigencia de este registro ha tenido varias extensiones y se ha transformado en un instrumento para encubrir a la ilegalidad.
El proceso de formalización es a la fecha un trámite legal-administrativo, fallando en generar transformaciones reales en la cadena productiva y de valor, así como en la mejora del sistema productivo (gestión, tecnología, capacitación, información, asociatividad) de la minería informal.
En el REINFO se clasifica a los inscritos como “vigentes” o “suspendidos”. Los que tienen condición de vigentes son aquellos mineros que han presentado el instrumento ambiental correspondiente y las declaraciones semestrales de producción, mientras que los suspendidos no han cumplido con alguno o más de los requisitos exigidos para concluir su proceso de formalización. Del total de registrados en el REINFO (87,082)3 se tienen 14, 766 como vigentes, mientras que 72, 316 están suspendidos.
3 Fuente: página MINEM a febrero de 2024. https://pad.minem. gob.pe/REINFO_WEB/Index.aspx
El proceso de formalización ha fracasado, fue concebido como extraordinario, pero se ha extendido ya por 22 años, transformándose en un instrumento para encubrir a la ilegalidad.
Total de mineros registrados en REINFO
Mineros registrados en REINFO: 87,082
83% mineros con inscripción suspendida
El caso es que, entre los inscritos en condición de suspendidos, actúan encubiertos un número no determinado de mineros ilegales o personas no dedicadas a actividades de minería artesanal, quienes son los principales responsables de lavar oro de origen ilícito en complicidad con los transportistas, acopiadores y las plantas de procesamiento, estos últimos son actores importantes en la cadena de la ilegalidad. Los mineros ilegales, por disposición normativa (la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N°1102) permanecen en el REINFO, con actividades suspendidas, y se benefician de la “exención de responsabilidad penal”, beneficio que explicaremos a continuación.
Es así como la lucha contra la minería ilegal se ve debilitada por figuras legales de nuestro marco normativo como la citada “exención de responsabilidad penal”, por la cual los mineros en proceso de formalización (inscritos en el REINFO) no pueden ser procesados por el delito de minería ilegal, esto significa una traba para el accionar de los Fiscales Especializados en Materia Ambiental generando impunidad e ineficiencia en los operativos de interdicción contra la minería ilegal. Por otro lado, al delito de minería ilegal se le aplica el “principio de oportunidad”, beneficio legal que faculta a los Fiscales a abstenerse de ejercer la acción penal en contra de los mineros ilegales cuando se cumplen ciertos supuestos tales como, que el minero ilegal haya sido afectado gravemente a consecuencia de su delito y la pena resulte inapropiada, o
Los mineros ilegales, por disposición normativa, permanecen en el REINFO, con actividades suspendidas, y se benefician de la “exención de responsabilidad penal”, por la cual los mineros en proceso de formalización (inscritos en el REINFO) no pueden ser procesados por el delito de minería ilegal.
Fuente: REINFO. Febrero 2024.
cuando suspenda sus actividades ilícitas de modo voluntario y definitivo, comunicándolo al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Estos beneficios han contribuido de manera indirecta a fomentar la impunidad de quienes realizan minería ilegal, legitimando una conducta que daña a los ecosistemas y que contraviene el derecho constitucional y fundamental a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Esto, sumado al poco conocimiento de la abundante regulación de la materia, una escasa capacidad operativa de los actores nacionales y locales, y las redes de corrupción, se genera un ambiente propicio para el incremento de actividades ilegales que se disfrazan de informales durante el proceso de formalización.
Además, existe el riesgo permanente de que se impulsen normas o leyes que, lejos de combatir las actividades ilegales, creen mecanismos que las protejan o desincentiven la lucha contra ellas, como el proyecto de ley aprobado por el Congreso sobre la interdicción y disposición de maquinaria (proyecto de ley N° 2715/2021-CR) que asigna a los gobiernos locales y regionales bienes, maquinaria, equipos e insumos decomisados a la minería ilegal y ante el cual se han pronunciado en contra varias instituciones y expertos. Esto debido a que los gobiernos subnacionales no cuentan con los recursos económicos ni logísticos para la custodia y traslado de la maquinaria, bienes o equipos intervenidos, siendo muy probable que regresen a manos de los ilegales. Por el momento ha sido observado por el Ejecutivo, pero devuelto a la Comisión de Energía y Minas del Congreso, existiendo la posibilidad de ser aprobado por insistencia en una nueva votación del Pleno. Además, están los proyectos de ley sobre la reapertura del REINFO y la pretensión de darle al proceso de formalización carácter abierto y permanente.
Datos clave sobre el proceso de formalización:
• A 22 años de iniciado el proceso de formalización es poco lo avanzado por el Estado, solo 11,1014 pequeños productores mineros y artesanales han logrado su formalización, de 87,0825 inscritos en el REINFO.
• El REINFO se ha convertido en una herramienta para encubrir la ilegalidad porque los inscritos en él se benefician del “principio de oportunidad” y “exención de responsabilidad penal” (Decreto Legislativo N° 1102).
• El 83% de los inscritos en el REINFO tienen a la fecha calidad de suspendidos.
• El 92% de los que están en proceso de formalización carecen de titularidad de las concesiones que explotan, y el 64% ocupan concesiones de terceros.6
4 Data a enero de 2023, Anuario Minero 2022, MINEM.
5 Fuente: página MINEM a febrero de 2024. https://pad.minem.gob.pe/REINFO_WEB/Index.aspx
6 Fuente: Agenda temprana MINEM 2024
Densidad de mineros inscritos en el REINFO por Regiones
Elaboración:
Los principales problemas identificados que dificultan la formalización minera integral son:
• Proliferación de normas para la formalización y atención de la MAPE. Actualmente hay más de 60 normas que regulan el proceso de formalización.
• Fragmentación sectorial: hay 15 entidades con competencias que se superponen para abordar el problema de la minería ilegal y la formalización.
• Insuficiente coordinación e integración interinstitucional, intersectorial e intergubernamental para generar sinergias que permitan cumplir los roles de promoción, supervisión y control para alcanzar los objetivos del proceso.
• Limitada capacidad de las oficinas de fiscalización y formalización a nivel subnacional. Estas oficinas son dependientes de los Gobiernos Regionales (GORE) los cuales cuentan con poca capacidad institucional y operativa para cumplir sus funciones.
• Corrupción del aparato estatal en diversas regiones.
• Limitado o nulo acceso a tecnología para mejorar la productividad, rentabilidad y reducir impactos ambientales.
• Dificultad de los mineros de la MAPE para acceder a créditos de la banca formal.
• Presencia de economías ilícitas arraigadas en la pequeña minería y minería artesanal con creciente control territorial y poder.
• Falta de incentivos para la formalización, percepción de que los riesgos y costos de formalizarse son mayores a los beneficios.
• Ausencia de un sistema técnico de trazabilidad del oro y la falta de control en las rutas por donde se transportan los insumos químicos fiscalizados, combustible, explosivos y maquinaria.
Además de estas trabas identificadas, la pregunta clave termina siendo ¿por qué la pequeña minería y minería artesanal persiste en la informalidad y/o ilegalidad en las diferentes etapas de su cadena productiva? Algunas respuestas están relacionadas con:
• La minería no formal es rentable y por eso avanza en sus actividades, en ocasiones aprovechando su condición de propietarios o posesionarios de tierras comunales.
• Los acopiadores y las plantas procesadoras son las mismas para la minería formal que para la informal, no hacen distinciones, entonces no hay incentivo para formalizarse porque tienen posibilidad de procesar y vender el oro sin importar su origen ilegal.
• No son fiscalizados y no cumplen ningún tipo de normas como por ejemplo las regulaciones ambientales o las de seguridad y salud, a diferencia de las actividades mineras formales.
• Tienen acceso a comprar o alquilar maquinaria al existir un gran mercado informal e ilegal de maquinarias, equipos, insumos, repuestos y servicios.
• Si se formalizan estarán bajo la fiscalización de la SUNAT y deberán pagar impuestos.
• El REINFO es un espacio blindado lo que desincentiva a culminar el proceso y, más aún, porque no se les puede acusar por delito de minería ilegal y grave afectación al ambiente.
Quizá la razón principal es que la formalización y transformación de la MAPE tiene un costo, ¿quién va a financiar esa inversión? Aparte de fondos públicos y de cooperación, la posibilidad de costear la formalización requiere aumentar la rentabilidad del negocio, su capacidad de capitalizarse y reinvertir.
Sin duda, no hay razones que impulsen a los mineros a formalizarse. Es indispensable implementar una política concreta que genere incentivos reales para que los mineros quieran formalizarse y mantenerse dentro de la formalidad, mejorando paulatinamente sus medidas de seguridad e incorporando tecnologías limpias. Entre las principales condiciones para la formalización, se requiere una rectoría proactiva desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), que mejore el marco legal existente para facilitar y promover la formalización minera.
Es
indispensable implementar una política concreta que genere incentivos reales para que los mineros quieran formalizarse y mantenerse dentro de la formalidad.
1.2
Impacto económico nacional
El estudio realiza una estimación de los costos de la producción de minería no formal (con referencia al 2022) determinándose que el valor anual de producción, considerando los costos directos (valorización de la producción de oro y pago de salarios) y los costos indirectos (costo ambiental, costo fiscal y pérdida de productividad) es de S/ 23,760,942,803, lo que representa 2.5% del PBI del 2022.
Se prevé que esta cifra se incremente en los próximos años, dado que la producción minera no formal presenta una tendencia al alza.
Costos directos e indirectos anuales, generados por la minería no formal de oro (2022)
Equivale a S/ 23,760 Millones al año, lo que representa el 2.5% del PBI
Pérdida de productividad
Costo fiscal
Costo ambiental
Salarios (directos e indirectos)
Valor de producción
Elaboración: SNMPE
En efecto, la minería no formal es una actividad cada vez más presente en la economía peruana, la producción no formal de oro en los últimos diez años se ha triplicado (+202.9%). En 2012, la producción no formal representaba un 11.3% del volumen exportado; sin embargo, en 2022, esta constituyó el 39.3%, evidenciando un incremento significativo y una tendencia al alza. El porcentaje de producción no formal se obtiene de la diferencia entre el volumen exportado registrado por el Banco Central de Reserva y la producción formal registrada en el Ministerio de Energía y Minas.
En el siguiente cuadro se presentan cifras del 2012 al 2022, donde se aprecia el porcentaje de exportaciones de oro que correspondería a producción no formal (ilegal + informal), evidenciando el volumen de oro que sale del país cuya procedencia se desconoce.
% de producción NO formal de oro, respecto al total exportado
Fuente: V&C Analistas, con información de Anuarios Mineros 2021 y 2022 del MINEM
Con relación al costo por ingresos fiscales no percibidos en 2022 esta cifra ascendió a S/ 1,562.8 millones, de los cuales el 55.4% corresponde a regalías mineras y el 44.6% a impuestos mineros. Cabe señalar que dicho monto es equivalente a 3.2 veces el presupuesto ejecutado del Gobierno Regional de Madre de Dios en 2022 o a la construcción de 74 colegios emblemáticos, solo por mencionar dos casos para ilustrar la magnitud de los ingresos no percibidos.
Costo fiscal de la minería aurífera no formal (2022) Concepto de pago
Elaborado por V&C Analistas. Cálculos propios basados en MINEM – Anuario Estadístico 2022.
El mercado laboral se ve impactado gravemente por las actividades de minería ilegal e informal de oro.
La pérdida de productividad en el sector minero no formal peruano es grande y se evidencia con menores salarios, menores niveles educativos y mayor incidencia de enfermedades, ya que trabajan en condiciones inadecuadas, sin medidas de seguridad ni asistencia de salud.
El salario mensual de los trabajadores no formales es menor que el salario de los trabajadores formales, según las estimaciones realizadas con información de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) desde 2017, este representa alrededor de la mitad del salario de los trabajadores formales; es decir, enfrenta una pérdida de productividad de entre 40% y 60%.
Salarios Mensuales en el mercado laboral minero (2017-2022)
Actividad minera Año/indicador
Extracción de otros minerales metalíferos (CIIU: 729)
Actividades de explotación de minas y canteras (CIIU: 990)
Elaborado por V&C Analistas, basado en información de ENAHO (INEI).
1.3 Cadena Productiva
Las actividades de minería ilegal no requieren de un gran capital, basta identificar que la zona es rica en mineral y la pureza de este, muchas veces pagan la maquinaria e insumos con el oro extraído, es por ello que la minería ilegal puede crecer exponencialmente.
El estudio identifica los principales problemas derivados de la cadena productiva aurífera aluvial y filoniana:
• Grave impacto ambiental (contaminación y deforestación).
• Violación de derechos humanos.
• Actividades ilícitas para obtener insumos y maquinaria (contrabando).
• Redes de corrupción transversal.
• Relación asimétrica con los acopiadores y las plantas de procesamiento que les compran y procesan el mineral, lavando el oro de procedencia ilegal (problema de trazabilidad).
• Baja productividad en la recuperación del mineral.
• Falta de manejo de procesos de innovación tecnológica y gestión empresarial.
La minería formal paga impuestos, es fiscalizada por diversas autoridades, obtiene permisos y autorizaciones para realizar sus actividades7, y debe cumplir con obligaciones ambientales y laborales. Por el contrario, la minería ilegal e informal se desarrolla muchas veces en terrenos o concesiones de terceros sin autorización (según datos de la Agenda Temprana del MINEM 2024, se estima que el 64% de los mineros informales están en concesiones de terceros), en lugares prohibidos para actividades mineras, en áreas naturales protegidas, sin control ni fiscalización por parte de las autoridades, infringiendo las normas ambientales y laborales, y sin pagar tributos.
El 64% de los mineros informales están en concesiones de terceros.
Una investigación de APOYO8 realiza un análisis a propósito de la estructura operativa y los diversos actores involucrados en la cadena productiva de la minería aluvial en Madre de Dios, zona con mucha actividad minera ilegal. Considerando los costos analizados, se calcula que el margen bruto de utilidad operativa anual para el líder o propietario del capital es de aproximadamente S/ 119 mil, mientras que, para los demás actores como las comunidades o dueños de los terrenos es de S/ 93 mil anual, de S/ 179 mil para la mano de obra de unidades operativas ilegales, S/ 130 mil para los comerciantes de insumos, S/ 62 mil para maquinarias, S/ 8 mil para transporte y S/ 16 mil para sobornos y pagos a grupos delictivos. Es importante destacar el margen de utilidad que puede obtener el líder o propietario del capital de una unidad operativa ilegal, ya que podría financiar un mayor número de unidades y, por lo tanto, multiplicar sus actividades ilícitas.
1.4 Impacto socioambiental
Los impactos socioambientales de la minería informal e ilegal son graves, entre ellos podemos mencionar la contaminación de aguas y suelos por uso de mercurio, deforestación, destrucción de áreas naturales protegidas, corrupción, trabajo forzoso y trabajo infantil, por citar algunos.
7 La minería formal es regulada y fiscalizada por: MINEM, MINAM, SENACE, OEFA, OSINERGMIN, ANA, DICAPI, MINCUL, SERFOR, SERNANP, SUNAFIL, SUNAT, entre otros.
8 APOYO, Valoración Económica de la Cadena de Valor de los Delitos Ambientales en Loreto, Ucayali y Madre de Dios. Estudio elaborado para USAID en el marco de su Proyecto Prevenir, 2021.
Se calcula que el impacto ambiental anual de la minería de oro aluvial en Madre de Dios alcanzaría los US$ 526.7 millones al año, tomando como referencia el 20229. Esta cifra es conservadora, ya que considera el impacto ambiental solo en Madre de Dios, cuando la minería no formal se encuentra extendida en casi todo el país. Así, el perjuicio ambiental y a la salud humana anual en el Perú superaría dicha cifra, incluso tendría una tendencia al alza ya que la producción de oro no formal se ha triplicado en los últimos diez años.
24,000 ha. Deforestadas en Corredor Minero Madre de Dios entre los años 2021-2023.
Límite referencial departamental IGN (2018)
Áreas acumuladas deforestadas del país del 2001 al 2019.
Fuente: Monitoring of the Andean Amazon Project (MAAP).
Compartimos algunos datos clave sobre los impactos socioambientales de la minería informal e ilegal en Perú:
• Contaminación de agua y suelos
La mayor afectación ocurre en el agua por el vertimiento de sustancias altamente contaminantes como el mercurio que es utilizado en sus procesos productivos.
• Nexos con la criminalidad:
Existe una conexión entre la minería ilegal y el crimen organizado además de una deficiente articulación para atender denuncias10, la minería ilegal se asocia al contrabando de mercurio y combustible y con actividades como el narcotráfico y la tala ilegal.
9 Para calcular el costo ambiental se emplea la calculadora de Impactos de la Minería de Oro, diseñada por la Conservación Estratégica en Brasil (CSF Brasil), disponible en https://miningcalculator.conservation-strategy.org/.
10 Durand, F. Presentan estudio sobre conexiones entre la corrupción y la minería aurífera en la Amazonía peruana, 2022. Inforegion. https://inforegion.pe/presentan-estudio-sobre-conexiones-entre-la-corrupcion-y-la-mineria-aurifera-en-la-amazonia-peruana/
• Pérdida de terrenos forestales:
La deforestación ocasionada por actividades mineras informales e ilegales durante este periodo (2021-2023) alcanza las 23,881 hectáreas, lo que equivale al tamaño del distrito de San Juan de Lurigancho en Lima. Del total, el 76% de la deforestación causada por la minera ha ocurrido dentro del Corredor Minero de Madre de Dios, mientras que el restante (24%) corresponde a la minería ilegal circundante11
• Invasión de Áreas Naturales Protegidas:
La minería aurífera ilegal entre 2017 y 2018 destruyó más de 1, 200 hectáreas de bosques en el área más impactada conocida como La Pampa, ubicada en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata, Región Madre de Dios.
• Afectación a poblaciones indígenas:
La creciente demanda por el oro ejerce fuerte presión sobre la Amazonía, territorio donde la minería informal e ilegal cubre aproximadamente 1.28 millones de kilómetros cuadrados. Esta expansión minera ha alcanzado también a las tierras indígenas amazónicas, llegando a ocupar hasta un 20% de estas, cerca de 450 mil kilómetros cuadrados12. Estas actividades ilegales generan conflictos dentro de las comunidades, en octubre de 2023 miembros de las comunidades awajún intervinieron y expulsaron a las mafias de minería ilegal que con dragas contaminan y remueven el lecho del río Cenepa en la provincia amazónica de Condorcanqui13. Por otro lado, los líderes y activistas indígenas muchas veces son víctimas de amenazas y atentados por parte de las mafias de mineros ilegales.
• Invasión a propiedad y concesiones mineras formales
Las actividades informales e ilegales también son realizadas en zonas concesionadas a un titular distinto o en terrenos de propiedad de terceros, sin contar con autorización o contratos de explotación o cesión de los titulares o propietarios.
• Trabajo forzoso:
Las duras condiciones de trabajo y de vida (una de las tres dimensiones asociadas al trabajo forzoso según la metodología de la OIT) caracterizan a los campamentos
11 MAAP #195: Impacto de la Minería en la deforestación de la Amazonía peruana sur en 2023.
12 Sierra, Y. (2020, octubre 12). Nuevo estudio revela que minería afecta el 20% de los territorios indígenas de la Amazonía. Noticias ambientales. https://es.mongabay.com/2020/10/mineria-pueblos-indigenas-amazonia/ /
mineros auríferos en Madre de Dios, principalmente maltratos, exceso de horas trabajadas a la semana, deficientes condiciones de salud y seguridad en el trabajo, exposición a enfermedades, accidentes y otros riesgos, deficiente alimentación, falta de agua, luz y desagüe.
• Trabajo Infantil:
Hay inaceptables ejemplos como los que se encuentran en los alrededores de Trujillo en el cerro El Toro, en Huamachuco (La Libertad). Donde se han encontrado más de 400 niños, niñas y adolescentes, quienes son explotados para trabajar en minería ilegal y cuyas edades oscilan entre 12 y 14 años14
• Prostitución:
Tanto a nivel nacional como en los departamentos con mayor incidencia de minería informal e ilegal, estas actividades desarrolladas sobre todo por hombres en espacios remotos y sin control estatal, facilitan la trata de personas y la prostitución, agudizándose la violencia de género15 .
• Corrupción
Las cadenas de corrupción van desde los eslabones más pequeños hasta los más encumbrados del sistema16.
1.5 Políticas de seguridad, orden interno y orden público
La minería ilegal afecta gravemente a la seguridad nacional y orden interno, además de generar otros delitos. Si bien la estrategia para enfrentarla tiene diez años17, no hay políticas públicas específicas, alineadas y efectivas, ya que se le considera uno de los delitos en el marco de la Ley Contra el Crimen Organizado (ley 30077), junto a otros delitos en la Política Nacional Multisectorial de Lucha contra el Crimen Organizado 20192030.
El 97% del presupuesto para combatir a la minería ilegal es destinado a operaciones de
14 Paz, D. (2021, junio 19). Trabajo y explotación infantil: Más de 400 menores en minas ilegales y en las calles | Sociedad | La República. https://larepublica.pe/sociedad/2021/06/19/trabajo-y-explotacion-infantil-mas-de-400-menores-enminas-ilegales-y-en-las-calles-lrnd.
15 Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar. (2021, octubre 18).
16 Valdés, Basombrío y Vera, Economías Criminales y su Impacto en el Perú, 2019.
17 Aprueban la Estrategia Nacional para la interdicción de la Minería Ilegal, D.S 003-2014-PCM.
interdicción (Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior, Ministerio Público Fiscalía de la Nación) con un monto de solo poco más de S/ 79 millones (presupuesto 2023). Las operaciones de interdicción seguirán siendo necesarias, debidamente planificadas, para erradicar a la minería ilegal de áreas naturales protegidas y zonas prohibidas, pero la estrategia deberá priorizar la investigación e inteligencia policial para identificar, capturar, juzgar y encarcelar a quienes financian estas actividades. Basta valorizar la cantidad de maquinaria, equipos, combustibles y otros insumos destruidos en diversos operativos para dimensionar el capital que manejan estos grandes financistas.
Es necesario resaltar la inseguridad, violencia y muertes generadas por estas actividades, y el control territorial que ejercen la minería ilegal y las mafias en diversas regiones y zonas de frontera. La gran extensión de la zona fronteriza (7,073 Km) y el ineficiente sistema de seguridad, favorecen al crimen organizado.
• El Triángulo Fronterizo Sur: Madre de Dios, Puno, Bolivia, la Triple Frontera Andina o El Tripartito (frontera Bolivia, Perú y Chile) y la frontera norte con Ecuador, Colombia y Brasil se han vuelto zonas con alto nivel de inseguridad que ha rebasado el control del Estado.
• En la frontera con Colombia en la cuenca del Putumayo, hay una preocupante situación generada por la presencia de grupos armados disidentes de las FARC y organizaciones criminales como el Comando Vermelho, Primer Comando Capital (organizaciones brasileras) y otros cárteles, la minería ilegal se torna en otra amenaza. Reportes policiales alertan de la presencia de estas organizaciones criminales en Madre de Dios, Ucayali y Loreto.
El modesto presupuesto destinado para la reducción de la minería Ilegal contrasta con los S/ 23 mil millones en los que se valorizan las actividades de minería no formal de oro (costos directos e indirectos) cumpliéndose la premisa de que mientras un Estado invierta menos en la erradicación de la minería ilegal de lo que esta actividad genera, se convertirá en terreno fértil para la expansión del negocio ilícito y la aparición y asentamiento de la criminalidad organizada en el territorio nacional.
Se ha comprobado la validez de un Mapa de Territorios con Mayor Riesgo propuesto como hipótesis de trabajo, estableciendo sus características y condiciones habilitantes, principalmente el dominio de la población mediante el terror, la ausencia estatal y una extensa cadena transversal de corrupción.
El modesto presupuesto anual destinado para la reducción de la minería Ilegal (S/ 79 millones aproximadamente) contrasta con los S/ 23 mil millones en los que se valorizan las actividades de minería no formal de oro.
Los casos que ocurren en estos territorios involucran un mayor riesgo para el país, el más importante es el referido al orden interno y la seguridad nacional. Con incidencia en ciertas regiones y zonas fronterizas o aisladas, donde la población participa en alguno de los eslabones de la cadena productiva, por ejemplo: contrabando, cultivo de coca, trabajo en la minería no formal, entre otros. Estas zonas son ricas en recursos y tienen escasa presencia de las instituciones del Estado, estando el territorio en manos de las organizaciones criminales, por lo general más de una, asociadas para delinquir.
En estos territorios con mayor riesgo se concentran la mayoría de los impactos socioambientales. Los pueblos indígenas se ven especialmente afectados en su identidad cultural, seguridad y desarrollo.
Los territorios identificados como de alto riesgo donde confluyen dos o más economías ilícitas, son:
• Cinturón Minero del Norte: Pataz, Sánchez Carrión, Santiago de Chuco, Otuzco / La Libertad; Cajabamba, San Marcos / Cajamarca.
• Amazonía Norte: Frontera con Ecuador (Cenepa / Condorcanqui / AmazonasBagua; San Ignacio-Jaén / Cajamarca, Ayabaca-Sullana / Piura).
• Loreto: la Triple Frontera Amazónica (Cuenca del Putumayo-Caballococha / Mariscal Ramón Castilla / pueblos fronterizos de Colombia y Brasil); Río Nanay y Napo.
• Selva Central: Cordillera del Sira (Oxapampa / Cerro de Pasco; Atalaya / Ucayali y Puerto Inca / Huánuco).
• Zona Yunga del Sur medio: Ica (Nazca y Palpa), Arequipa (Camaná, Caravelí).
• Triangulo Fronterizo Sur: Madre de Dios, Puno y frontera con Bolivia y Brasil, y la Triple Frontera Andina o El Tripartito (Bolivia, Perú / Tacna y Chile).
Territorios con minería ilegal con mayor riesgo de seguridad
Amazonía: Frontera con Ecuador Condorcanqui Ayabaca San Ignacio 1. 2. 3.
Loreto: provincias fronterizas con Ecuador, Colombia y Brasil. Río Napo Río Nanay 1 2 3
Cinturón Minero del Norte Pataz
Sánchez Carrión Otuzco Santiago de Chuco Cajabamba San Marcos 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Sur medio Nazca Palpa Camaná Caravelí 1. 2. 3. 4.
Selva Central Atalaya Puerto Inca Oxapampa 1. 2. 3.
Elaboración V&C Analistas
Triangulo Fronterizo Sur 1. Madre de Dios 2. Puno
En estos territorios se encuentra:
• Presencia de clanes familiares mafiosos lo que favorece que las organizaciones sociales se fragmenten, afectando su cultura y liderazgo.
• Control y corrupción de autoridades políticas y funcionarios para la “rentabilidad” del negocio ilícito.
• Control territorial y de rutas por carteles mafiosos, para acceder a mercados con mercancía ilícita.
• Se afecta el orden interno y seguridad nacional por la pérdida del estado de derecho y la presencia de un poder mafioso contra estatal incluso transnacional, grave si ocurre en zonas de frontera o de Activos Críticos Nacionales.
• El impacto ambiental es grande (contaminación, deforestación), con extrema violación de derechos humanos (trabajo infantil y forzoso, violencia contra la mujer).
Madre de Dios
Puno
Estos impactos rebasan la acción de las autoridades, es un escenario de control territorial por poderes de facto y crimen organizado que representa un alto riesgo para el país por el peligro de fragmentación del territorio nacional y la existencia de zonas fuera del control del Estado. La hipótesis es que, sin nuevas políticas públicas y estrategias centradas en investigación e inteligencia policial contra los financistas de economías ilícitas y contra los integrantes de las organizaciones criminales, el escenario será muy complicado, elevándose el riesgo país.
Existe también una red de comercio ilícito para la adquisición de insumos para la minería ilegal desde Bolivia hacia Perú y, también de contrabando de oro desde Perú hacia Bolivia, sobre todo a partir de la disposición de compra de oro a particulares por el Banco Central de Reserva de Bolivia, medida que incentiva la minería ilegal en Perú y el contrabando de oro de origen ilegal hacia Bolivia.
El lavado de oro ilícito y su comercialización requiere cubrirse en empresas legales y documentos fraguados, así como de la red de contrabandistas masiva en todo el sur de Perú, principalmente en la frontera con Bolivia, sea por la zona del Desaguadero, Huancané o Sandia y por el Tripartito, teniendo a la Rinconada como principal destino del mercurio, Madre de Dios y Puno como zonas de salida del oro ilegal y a Juliaca como el centro de acopio y distribución estratégica del contrabando para toda la zona macro sur y resto del país.
A continuación, se detallan las zonas de procesamiento, compra y venta de oro informal:
Zonas de compra y venta de oro informal
Áncash
Amazonas Loreto
Puno
Madre de Dios
La Libertad
Cusco
Cajamarca
Arequipa
Ayacucho Apurímac
Región Zonas de venta de oro (plantas)
Amazonas El Cenepa y Río Santiago.
Áncash El mineral en bruto de traslada a la zona de Huarmey y Chimbote.
Apurímac El mineral en bruto se traslada a las plantas ubicadas en Nazca, Ica y en Caravelí, Arequipa.
Arequipa Caravelí. El mineral es transportado en sacos con capacidad para 100 kilos cada uno, lo que significaría un total de 15 toneladas de mineral en bruto por vehículo. La ruta utilizada es la vía de penetración a Caravelí, desde donde transportan mineral en bruto hasta las plantas de procesamiento en Chala.
Ayacucho El mineral en bruto se traslada a las plantas ubicadas en Nazca, Ica y Caravelí, Arequipa.
Cajamarca Distrito de Cachachi. Provincia de Cajabamba.
Cusco Hay poca comercialización, solo algunos caso de acopio en joyerías en la ciudad de Cusco.
También se vende el mineral en bruto que se traslada a las plantas ubicadas en Nazca, Ica y en Caravelí, Arequipa.
La Libertad Valle de Condebamba y vías de Pataz. El control de las vías se realiza principalmente a cargo de las rondas campesinas de dichas localidades. Parcoy, Huamachuco y Trujillo.
Loreto Las comunidades que practican la minería ilegal utilizan los afluentes de la misma cuenca del río Nanay como rutas y/o vías de acceso, así como las sacaritas (canales) que se forman debido a la creciente del mismo. También usan medios de transporte fluvial (lanchas, deslizadores, pongueros y peque peques) y/o aéreo (hidroaviones, helicópteros) para llegar a destino.
Madre de Dios Las zonas de venta de oro están principalmente en las siguientes localidades: Huepetuhe, Delta 1, Mazuko, La Pampa, Labetinto y Puerto Maldonado.
Puno La producción de oro de Ananea se comercializa en La Rinconada, Juliaca, así como en zonas ubicadas en Pampa Blanca y La Pampilla.
Elaborado por V&C Analistas
2. Propuestas para el abordaje de la minería no formal
En base a los principales hallazgos del Diagnóstico, se propone abordar el problema de manera integral actuando sobre la base de los 4 componentes clave: (i) orden interno y seguridad nacional, (ii) marco normativo y político, (iii) desarrollo institucional, y (iv) cadena productiva.
Las acciones a implementar buscan formalizar a la MAPE, hacerla más productiva y sostenible, a la par de erradicar a la minería ilegal.
Se requiere una aplicación gradual y articulada de las estrategias, garantizando una transformación ordenada y eficaz de la MAPE hacia una actividad formalizada, competitiva y ambientalmente responsable.
2.1 Orden Interno y Seguridad Nacional
Resulta prioritario fortalecer la presencia del Estado en las zonas dominadas actualmente por la minería ilegal recuperando el control estatal, mejorando sustancialmente la seguridad ciudadana y dotando de servicios públicos esenciales a la población en estas zonas del país actualmente controladas por mafias y grupos criminales. Se enfatiza la necesidad de una mayor coordinación intersectorial entre la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministerio del Interior-PNP para recuperar el orden interno en estos territorios. Esto incluye realizar operativos conjuntos contra la minería ilegal.
Para lograr estos objetivos, se deberá considerar a la minería ilegal como una amenaza específica a la Seguridad Nacional reorientando el centro de la estrategia de inteligencia e investigación policial en la identificación y captura de los financistas y líderes de las organizaciones criminales transnacionales. Esta medida se complementaría con la creación de una Dirección en el Ministerio del Interior (MININTER) encargada de esta tarea. Además, se plantea incrementar la presencia de las fuerzas policiales, fiscalías especializadas en materia ambiental (FEMA) y juzgados, dotándolos de recursos suficientes para cumplir sus funciones, así como incrementar la presencia de SUNAT, garantizando un adecuado control de los insumos químicos fiscalizados, el tránsito de maquinaria y oro ilegal. En este sentido, otra de las acciones propuestas es el establecimiento de nuevos puestos de control de carreteras y fronteras, y el reforzamiento de los ya existentes. Estos puestos deben contar con personal capacitado y tecnología apropiada para detectar el tránsito irregular de personas, vehículos y el contrabando de oro, mercurio y maquinaria.
Es necesario intensificar y mejorar las operaciones de interdicción contra la minería ilegal, lideradas por el Ministerio Público y el MININTER. Esto permitiría desmantelar los campamentos mineros ilegales actualmente activos. Se busca retirar a los mineros ilegales que invadieron áreas naturales protegidas, concesiones mineras tituladas, y zonas prohibidas para la minería, devolviendo estas áreas al control del Estado y a los titulares de esas concesiones.
Por último, se plantea asignar también de mayor presupuesto a los organismos de inteligencia nacional para expandir su presencia territorial en las zonas de minería ilegal y mejorar sus capacidades de investigación para desarticular las redes criminales y ubicar a los financistas de estas actividades.
2.2 Marco Normativo y Político
El objetivo principal es concluir el proceso de formalización minera y cierre definitivo del REINFO.
Para lograr esto, es necesario formular una Política Nacional de combate a la minería ilegal y un Plan de lucha contra la minería ilegal, con un enfoque multidimensional, priorizando las labores de inteligencia e investigación para identificar a los actores y redes criminales que controlan esta actividad.
Además, se plantean modificaciones normativas para eliminar la aplicación del “principio de oportunidad” para el delito de minería ilegal, y la “exención de responsabilidad penal” del que se benefician los mineros inscritos en el REINFO y que así puedan ser procesados por realizar actividades ilícitas.
Se requiere también una mayor asignación de recursos para las FEMA de modo que se garantice su presencia en las zonas con minería ilegal, evaluando la posibilidad de ubicarlos en lugares distintos a los de la comisión del delito para evitar extorciones o corrupción.
2.3 Desarrollo institucional
El objetivo es tener un mejor control y fiscalización de la MAPE, con una institucionalidad minera fortalecida desde el nivel central hasta el regional. Este objetivo parte de la idea de que es necesario fortalecer al MINEM como ente rector del sector minero y articulador multisectorial, así como mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos regionales a los que se transfirieron funciones clave referidas a la MAPE.
Para ello, se plantea hacer una evaluación del desempeño que están teniendo los gobiernos regionales en el ejercicio de las competencias descentralizadas sobre la MAPE que les fueron otorgadas.
Se requiere el fortalecimiento institucional de dos instancias clave:
• La Dirección General de Formalización Minera del MINEM (DGFM), incrementando su presencia regional con oficinas desconcentradas que realicen una fiscalización más efectiva de la MAPE y den soporte a los GORE.
• Las Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM), que son las responsables de implementar las políticas mineras descentralizadas. Se plantea dotarlas de mayor presupuesto, personal calificado y recursos tecnológicos.
Es necesario potenciar el Sistema de Inteligencia Nacional, de las procuradurías públicas, SUNAT y de la UIF para identificar a financistas de actividades de minería ilegal mediante un trabajo institucional articulado para la prevención, detección y sanción de financistas y lavado de activos.
Otras de las medidas propuestas es impulsar la aplicación del “Protocolo de intervención conjunta en las acciones de supervisión y fiscalización ambiental minera” en el marco del D.S 010-2012-MINAM, considerando la intervención del OEFA y OSINERGMIN y con el apoyo de SUNAFIL a las Entidades de Fiscalización Ambiental regionales, para mejorar la fiscalización de los requisitos MAPE, el desarrollo de indicadores, estándares comunes y salvaguardas, y un gran componente de capacitación y formación de recursos humanos, tanto para las autoridades como los mineros de la MAPE.
2.4 Cadena Productiva
Se plantea implementar un sistema de trazabilidad en toda la cadena de producción y de suministros de la minería aurífera tanto aluvial como filoniana, que permita hacer seguimiento a la extracción, transporte, procesamiento, comercialización y exportación del oro proveniente de la MAPE. Asimismo, se busca reforzar el control de los insumos químicos, explosivos y maquinaria vinculada a la minería informal e ilegal, así como una efectiva fiscalización a las plantas procesadoras.
Para lograr la trazabilidad del oro, se debe fortalecer el Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro (RECPO) con una nueva normativa e institucionalidad que obligue a los actores de la cadena productiva y de suministros a registrar toda la actividad comercial y productiva del oro.
Se propone crear un sistema nacional que establezca la obligatoriedad de obtener certificados en toda la cadena productiva (extracción, transporte, procesamiento, comercialización). La autoridad deberá entregar certificaciones de oro limpio y comercio justo, y facilitar el acceso a nuevos mercados internacionales para el oro extraído de forma sostenible y con respeto a los derechos laborales.
Con estas acciones de trazabilidad y certificación se transparentaría el flujo del oro en
el país, garantizando su procedencia legal y el cumplimiento de protocolos ambientales y sociales por parte de los mineros artesanales en vías de formalización y formalizados.
Otra tarea pendiente es identificar la superposición de actividades mineras informales en concesiones mineras de terceros, concesiones agrícolas y forestales y territorios de comunidades nativas.
En cuanto al control de insumos, se debe reforzar las capacidades en fronteras y aduanas para intervenir envíos irregulares de maquinarias (dragas, excavadoras, cargadores frontales, otros equipos y vehículos) insumos químicos fiscalizados como el mercurio y cianuro e impedir el contrabando de oro.
Se propone elaborar y aplicar Salvaguardas18 para prevenir impactos socio ambientales de la minería informal, las que deberán abordar los siguientes temas: (i) eliminación progresiva del uso de mercurio (Convenio de Minamata) ii) garantizar una operación minera eficiente, responsable y segura a través de mejoras tecnológicas iii) gestión adecuada del agua y restauración de los paisajes para una MAPE ambientalmente responsable iv) respeto a los derechos humanos y garantizar el bienestar de los trabajadores mineros, sus familias y las poblaciones del entorno.
Asimismo, se releva la importancia de brindar asistencia técnica desde el sector público y privado para la adopción de nuevas tecnologías que aumenten el rendimiento y la recuperación de mineral, mientras se reduce el impacto ambiental.
Otra medida planteada es la promoción de la asociatividad entre pequeñas empresas y comunidades mineras: promover consorcios de MAPE para el establecimiento de sociedades con inversionistas para, por ejemplo, establecer plantas de procesamiento propias.
Con estas acciones se busca construir un sector minero artesanal y de la pequeña minería productivo, competitivo, tecnificado, sobre todo sostenible y que sea un motor de desarrollo local.
18 USAID-Proyecto Prevenir, 2022. Propuestas de Salvaguardas para una MAPE ambiental y socialmente responsable. https://preveniramazonia.pe/wp-content/uploads/SALVAGUARDAS_PREVENIR_PUBLICADO.pdf
Acciones priorizadas
ORDEN INTERNO Y SEGURIDAD NACIONAL
• Mayor presencia del Estado en zonas fronterizas y asoladas por la minería ilegal.
• Incrementar puestos de control y presencia policial.
• Incrementar acciones multisectoriales coordinadas entre PCM y Ministerio del Interior (PNP) para recuperación del orden interno y lucha contra la minería ilegal.
• Considerar a la Minería Ilegal como amenaza a la Seguridad Nacional.
• Implementar Dirección especializada contra la minería ilegal en el MININTER, que conduzca acciones de inteligencia e investigación.
• Fortalecer el proceso de autorización para la adquisición, transporte y uso de explosivos a mineros en vía de formalización.
MARCO NORMATIVO Y POLITICO
DESARROLLO INSTITUCIONAL
• Diseño y aprobación de Política Nacional y Plan de Lucha contra la Minería Ilegal.
• Eliminar aplicación de:
- Principio de oportunidad, por el cual el Fiscal puede abstenerse de ejercer la acción penal.
- Exención de responsabilidad a inscritos en REINFO, por la cual aquellos mineros registrados no pueden ser procesados por el delito de minería ilegal (D. Legislativo 1102).
• Concluir el proceso de formalización. Cierre definitivo del REINFO.
• Implementar intervención conjunta de Osinergmin – OEFASUNAFIL, SUNAT en supervisión y fiscalización para verificar el cumplimiento de requisitos en la MAPE.
• Fortalecer mecanismos de alerta y respuesta inmediata ante operaciones sospechosas de lavado de activos detectadas por la UIF y SBS.
• Fortalecer al DGFM-MINEM y a los Gobiernos Regionales con sus Direcciones respectivas.
CADENA PRODUCTIVA
• Crear Sistema Nacional de Trazabilidad aplicable a toda la cadena productiva del oro.
• Fortalecer el Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro (RECPO).
• Crear un sistema nacional que establezca la obligatoriedad de obtener certificados en toda la cadena productiva (extracción, transporte, procesamiento, comercialización).
• Brindar asistencia técnica a la MAPE para la adopción de nuevas tecnologías que aumenten el rendimiento y la recuperación de mineral.
• Aplicar Salvaguardas para prevenir los impactos socio ambientales de la minería informal.
• Fortalecer la fiscalización a plantas de beneficio.
