Bezuinigen op bajessen, ĂŠn/of recidive bestrijden!? Alternatieve bezuinigingsvoorstellen voor het gevangeniswezen
Nine Kooiman, Tweede Kamerlid voor de SP 28 november 2012. Ingediend tijdens de parlementaire behandeling van de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie voor het jaar 2013
Bezuinigen op bajessen, ĂŠn/of recidive bestrijden!?
2
Alternatieve bezuinigingsvoorstellen voor het gevangeniswezen
Inleiding Op woensdag 21 november berichtte Nieuwsuur over vertrouwelijke plannen van het ministerie van Veiligheid en Justitie waarin grote bezuinigingen op het gevangeniswezen worden besproken. In deze vergaande (concept) plannen zouden 11 gevangenissen moeten sluiten en zouden 700 banen verdwijnen. Volgens het ministerie zijn er formeel nog geen besluiten genomen, liggen alle opties op tafel en worden er pas in het voorjaar van 2013 besluiten genomen. De onrust onder het gevangenispersoneel is echter groot. Het gaat hoe dan ook om forse bezuinigingen, met grote onzekerheid over de inhoud van het vak en mogelijke ontslagen tot gevolg. Hoe omvangrijk de bezuinigingsdoelstelling van dit kabinet precies is, is niet helemaal duidelijk. Er wordt gesproken over nog binnen te halen bezuinigingen van vorige kabinetsperiodes, de gevolgen van het Kunduz-akkoord, de overheidsbrede efficiencykorting en de gevolgen van het regeerakkoord van VVD en PvdA. Het lijkt er op dat het om een bedrag gaat van ongeveer 200 miljoen euro. De SP-fractie wijst er op dat er de laatste jaren al heel erg veel bezuinigd is in het gevangeniswezen. De gevangenissen zijn in het verleden al ‘versoberd’ en het is al lang de praktijk dat meerdere gedetineerden op één cel worden geplaatst. De vraag moet allereerst worden gesteld óf het wel noodzakelijk is om opnieuw te bezuinigen in het gevangeniswezen, en of het niet gaat om veel te grote bedragen in te korte tijd. Indien wordt besloten dát een dergelijk bedrag aan bezuinigingen binnen gehaald moet worden, dan zijn er belangrijke keuzes te maken. Juist nu er (formeel) nog niks besloten is, moeten verschillende opties, scenario’s en alternatieve bezuinigingsvoorstellen worden meegenomen en doorberekend. Deze notitie van de Tweede Kamerfractie van de SP bevat dergelijke alternatieven.
3
Bezuinigen op bajessen, én/of recidive bestrijden!?
Visie Als daadwerkelijk besloten wordt zo fors te bezuinigen, dan staan we nu op een cruciaal moment voor wat betreft de manier waarop we de veiligheid in ons land gaan invullen. Er moeten belangrijke keuzes gemaakt worden. De SP stelt voorop dat nieuwe bezuinigingen niet ten koste mogen gaan van een van de belangrijkste doelstellingen van het gevangeniswezen in Nederland, namelijk het terugdringen van recidive. Het gevaar ligt op de loer dat gekozen wordt voor ‘makkelijke’ bezuinigingen, zoals het sluiten van inrichtingen en het ontslaan van personeel. De vraag is echter of dergelijke ‘bezuinigingen’ op de iets langere termijn wel tot besparingen leiden. Bijvoorbeeld omdat personeel niet over grote afstanden kan worden verplaatst. Als wordt gekozen voor het sluiten van gevangenissen in regio’s waar het werk niet voor het oprapen ligt, dan leidt dat tot werkloosheid. Ook moet er aandacht blijven voor het vakmanschap van het gevangenispersoneel en de inhoudelijke opdracht van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), namelijk een bijdrage leveren aan de veiligheid van de samenleving door personen met gevangenisstraf ‘de kans te bieden een maatschappelijk aanvaardbaar bestaan op te bouwen’. Het bestrijden van herhalingscriminaliteit dus. Als er concessies gedaan worden aan deze inhoudelijke opdracht, dan leidt dat er toe dat de recidive zal stijgen, met persoonlijk leed voor slachtoffers en hoge maatschappelijke kosten tot gevolg. De ontwikkeling van de Penitentiair Psychiatrische Centra (PPC) moet worden voortgezet. Deze specialistische centra voor gedetineerden die psychiatrische zorg nodig brengen weliswaar hoge kosten met zich mee, als het lukt om de doelstelling (doorstroom naar de reguliere GGZ) waar te maken dan is dit op termijn kostenbesparend. Als er voor wordt gekozen PPC’s te sluiten, dan krijgen gedetineerden niet de zorg die zij nodig hebben en zullen psychische problemen verergeren. Ook dat leidt op termijn tot hogere maatschappelijke kosten. De SP kiest niet voor grote mega-bajessen, maar voor de menselijke maat. Het is niet aangetoond dat grotere gevangenissen ook beter en efficiënter zijn. In de praktijk (op diverse gebieden) blijkt vaak juist het tegendeel: Lange lijnen, zowel fysiek als hierachisch, complex in de aansturing, duur in de overhead. Bovendien is het in mega-bajessen heel lastig om de individualiteit van gedetineerde en medewerker recht te doen, terwijl dat nu juist een van de belangrijkste uitdagingen is binnen een repressief systeem als een bajes. De SP kiest er ook niet voor om gevangenissen te sluiten in regio’s zoals Drenthe, Groningen, Zeeland, Limburg of Noord-Holland-Noord. Het is juist van belang dat penitentiaire inrichtingen verspreid over het land aanwezig blijven. Het behoud van relaties is vaak van belang om na detentie op het rechte pad te blijven. Om kinderen en partners van gedetineerden in de gelegenheid te stellen op bezoek te komen, is het van belang niet in de andere kant van het land opgesloten te zitten. Daarbij komt dat het ook voor het contact met ‘ketenpartners’ (zorginstellingen, gemeenten, reclassering, potentiële werkgevers etc.) van belang kan zijn dat mensen in de regio gedetineerd zitten waar zij vandaan komen en naar terug zullen keren. Meerpersoonscellen zijn inmiddels geaccepteerd in het gevangeniswezen. De SP is nog steeds niet enthousiast over het introduceren van meerpersoonscellen, omdat het kan leiden tot onveilige situaties en extra werkdruk voor het personeel. Ook dragen meerpersoonscellen niet bij aan een beter detentieklimaat, minder ruimte en leefomstandigheden voor gedetineerden dragen niet bij aan de motivatie van gedetineerden om ‘aan zichzelf te werken’. Indien er wordt besloten het aantal meerpersoonscellen uit te breiden, dan moeten er grenzen bewaakt worden. Als het aantal meerpersoonscellen verhoogd zou worden, bijvoorbeeld om als buffer-capaciteit te dienen als het aantal gedetineerden oploopt, dan zou dat niet meer moeten bedragen dan ongeveer 20 procent van het aantal cellen. Zodra die grens gepasseerd zou worden, dan leidt dat noodzakelijkerwijs tot investeringen in voorzieningen zoals sport- en bezoekzalen, luchtplaatsen, arbeidszalen, recreatieruimtes en onderwijsafdelingen: die zijn niet ingericht voor grote aantallen extra gedetineerden. Ook blijft gelden dat veel gedetineerden vanwege een stoornis of andere problematiek niet geschikt zijn om samen met één of meer anderen op één cel te plaatsen. Hieronder presenteert de SP alternatieven voor de ‘makkelijke bezuinigingen’ die wij verwerpen. Deze alternatieven zouden serieus beoordeeld en doorgerekend moeten worden, zodat deze betrokken kunnen worden bij de bezuinigingsplannen.
4
Alternatieve bezuinigingsvoorstellen voor het gevangeniswezen
Alternatieven Bezuinig ook op hoofdkantoor, management en beleidsafdelingen. De bezuinigingen mogen niet alleen neerslaan op de werkvloer. Het hoofdkantoor van DJI, het management en de beleidsafdelingen moeten niet buiten beschouwing blijven. Veel medewerkers in het gevangeniswezen spreken van een ‘waterhoofd in het management’, dat blijft groeien terwijl de rest van de organisatie de klappen van de bezuinigingen te verwerken krijgt. Er is sprake van een enorme overhead op het hoofdkantoor van DJI in Den Haag, er zijn veel directeuren, een grote staf en een groot aantal medewerkers ‘beleid’. Het laten afvloeien van een groot aantal fte’s op het hoofdkantoor kan zonder nadelige gevolgen voor de uitvoering plaats vinden. Er kan zelfs worden gesteld dat hierdoor de regeldruk en bureaucratie vermindert, de onvrede is groot over het aantal onzinnige projecten en een aangroeiende stapel van (inmiddels 1600) circulaires.
Geen nieuwbouw. Stop de nieuwbouw waar dat nog verantwoord kan en ontwikkel voorlopig geen nieuwe bouwplannen. In de concept plannen van het ministerie zouden ‘mega-bajessen’ worden neergezet in ondermeer Zaanstad en Lelystad. Die nieuwbouw zou miljoenen gaan kosten, terwijl bestaande inrichtingen ontmanteld worden. Nog los van de inhoudelijke bezwaren tegen ‘mega-bajessen’ is dergelijke nieuwbouw op dit moment onverstandig en onnodig. Deze verspilling van miljoenen moet worden voorkomen.
Verbeter de prognoses en het capaciteitsmanagement. Voor het capaciteitsmanagement (hoeveel gedetineerden verwachten we dit jaar en hoeveel cellen zijn daarvoor nodig) wordt gebruik gemaakt van prognoses. Het is opvallend hoe vaak de prognoses er de laatste jaren naast hebben gezeten. Dit leidt steeds tot een bepaalde golfbeweging; toen de cellen vol zaten en gedetineerden werden heengezonden moest er worden bijgebouwd. Enkele jaren later was er een overschot aan cellen en werden gevangenissen gesloten en moest personeel worden ontslagen. Dat is kapitaalvernietiging. Dit geldt niet alleen voor de penitentiaire inrichtingen, maar ook voor de justitiële jeugdinrichtingen, de TBS-klinieken en de detentie- en uitzetcentra voor vreemdelingen. Bekeken moet worden hoe de prognoses en het capaciteitsmanagement verbeterd kunnen worden. Ook moet worden bezien hoe bepaalde gebouwen flexibeler gebruikt kunnen worden en of personeel zo nodig in een aangrenzende sector kan gaan werken indien de situatie daar om vraagt.
Doelmatiger inkoop van zorg. De ontwikkeling dat steeds meer nadruk wordt gelegd op forensische zorg is goed en moet worden ondersteund. De miljoenen die daarin omgaan moeten wel goed worden besteed. Justitie zou geen plaatsen moeten inkopen bij zorginstellingen met winstoogmerk of bij instellingen die bestuurders salarissen betalen dat hoger is dan een ministersalaris. Ook in de forensische zorg moeten de prognoses verbeteren om te voorkomen dat justitie plaatsen inkoopt die vervolgens leeg blijven.
Geen onnodige aanbestedingsprocedures. DJI is een aanbestedende dienst, waardoor alles via dure procedures moet worden aanbesteed en daardoor veel duurder is dan mogelijk in de lokale markt. In de praktijk blijkt dat TBS-klinieken en justitiële jeugdinrichtingen goedkoper kunnen opereren omdat de aanbestedingsprocedures niet verplicht zijn. Penitentiare inrichtingen zouden als zelfstandige aanbesteders aangewezen moeten worden zodat de (Europese) aanbestedingsregels niet van toepassing zijn en deze inrichtingen de vrijheid krijgen in de lokale markt aan te kopen.
Vereenvoudig de personele planning en de systematiek van arbeidsvoorwaarden. Op dit moment is er sprake van een uiterst ingewikkelde regeling waarin verschoven en onregelmatige uren geadministreerd en gepland moeten worden. Dat zorgt voor heel veel werk bij planners en adviseurs. Bovendien is hierdoor in de praktijk soms sprake van een perverse prikkel bij inzet en roostering, waarin vooral naar de eigen financiële belangen wordt gekeken. Dit ingewikkelde systeem waarin vooral veel planners en adviseurs worden bezig gehouden kan eenvoudiger. Een vereenvoudiging zou bijvoorbeeld kunnen zijn om iedereen die onregelmatige diensten draait een gemiddelde onregelmatigheidstoeslag uit te keren. Zonder hierbij op het totale bedrag te bezuinigen scheelt dat veel personele inzet aan planning.
5
Bezuinigen op bajessen, én/of recidive bestrijden!?
Bezuinig op ondersteunende diensten en temporiseer de automatisering. De ondersteunende diensten, zoals de Shared Service Centra, zijn de laatste jaren flink gegroeid. Dat wordt deels veroorzaakt door de forse ambities op het gebied van automatisering. In de praktijk wordt dat zeker niet zonder slag of stoot ingevoerd, en het bedraagt een té groot deel van het budget, die uiteindelijk betaald wordt door te bezuinigen op de werkvloer. Bezien moet worden of de automatiseringsslagen niet langzamer kunnen worden ingevoerd en of er kleinschaligere goedkopere alternatieven zijn.
Meer open en half open inrichtingen. In de vertrouwelijke plannen van het ministerie zouden vrijwel alle (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichtingen (ZBBI’s) worden gesloten. Dat is een verkeerde ontwikkeling. Het is belangrijk dat gedetineerden aan het einde van de straf doorgeplaatst kunnen worden naar een minder gesloten systeem, waardoor ze meer verantwoordelijkheden krijgen en waar dit ook aangeleerd wordt. Dat sluit beter aan op de terugkeer naar de vrije samenleving. Deze open inrichtingen en half open inrichtingen presteren daardoor niet allee beter (minder recidive), maar zijn ook goedkoper dan de volledige op- en afsluiting van de buitenwereld. Deze open en half open inrichtingen moeten dan ook niet worden gesloten, er moeten er juist meer van komen.
Laat gedetineerden werken in de bajes. Het detentieconcept waarin het personeel alles doet en gedetineerden veelal passief (moeten) zijn, zou veranderd moeten worden. De bajes zou voor een deel gerund moeten worden door gedetineerden. Ze kunnen meer dan nu het geval is verantwoordelijk worden voor facilitaire diensten (schoonmaak, onderhoud, keuken, etc.), maar ook een rol krijgen in het onderwijs en op de werkplaatsen. Plaats het personeel in de rol van ‘coach’. Onderzocht moet worden hoe met de arbeid verricht op de werkzalen meer verdiend zou kunnen worden.
Vereenvoudig het beklagrecht. Het beklagrecht van gedetineerden is een belangrijk recht dat behouden moet blijven. In de praktijk worden echter soms honderden klachten per inrichting ingediend over mineure zaken, waar medewerkers, directie, leden van de commissies van toezicht en beklagrechters vervolgens druk mee zijn. Deze juridisering kost veel geld en draagt weinig bij aan het klimaat in de inrichting. Bezien moet worden of een interne commissie van gedetineerden en personeel eerst gaat bemiddelen bij klachten en er pas daarna juridische stappen mogelijk worden.
Verbeter de samenwerking met ketenpartners. Met de belangrijke partners van DJI (zoals de politie, gemeenten, reclassering en zorginstellingen) moet beter worden samengewerkt. Zo wordt er in Zeeland nu al samengewerkt met de politie, waarbij DJI verantwoordelijk is voor de huisvesting van arrestanten, die dan niet in politiecellen verblijven maar in een huis van bewaring. Tot tevredenheid van politie en gevangenisdirectie. Ook in de samenwerking met reclassering en gemeenten kan en moet veel verbeteren. De reclassering en de gemeenten moeten al tijdens de detentieperiode van een persoon aan de slag om terugkeer naar de samenleving te verbeteren. Het naar binnen halen van deze ketenpartners kost justitie geen geld, maar kan juist werk uit handen nemen.
Verminder de inhuur van externen. In penitentiaire inrichtingen wordt met name beveiligingspersoneel vaak extern ingehuurd. Ook op beleidsniveau wordt te vaak met externen gewerkt. Dat kan minder. Beleidsrapporten hoeven niet door externe onderzoeksbureau’s te worden uitgewerkt, binnen DJI is voldoende deskundigheid aanwezig. Benut dat beter.
Verbeter het besluitvormingsproces over de bezuinigingen. Op welke wijze er verantwoord bezuinigd kan worden in het gevangeniswezen moet niet vanuit het hoofdkantoor in Den Haag bepaald en opgelegd worden. Alle deskundigheid, binnen de organisatie en daarbuiten, moet hierbij betrokken worden. Niet in de laatste plaats het gevangenispersoneel (via de ondernemingsraden) en de gevangenisdirecteuren zouden mee moeten kunnen denken om gezamenlijk deze forse bezuiniging verantwoord plaats te laten vinden.
6
Alternatieve bezuinigingsvoorstellen voor het gevangeniswezen
Tot slot Bezuinigen is niet leuk. Toch zijn er binnen de Dienst JustitiĂŤle Inrichtingen veel betrokken medewerkers en beleidsmakers die bereid zijn mee te denken om gezamenlijk tot verstandige besluiten te komen. Als er dan toch bezuinigd moet worden, dan moet dat wel op verantwoorde wijze gebeuren waarmee de belangrijke doelstellingen van het gevangeniswezen, zoals het veilig opsluiten en het terugdringen van recidive, volledig overeind blijven staan. We mogen in Nederland in vergelijking met andere landen trots zijn op onze penitentiaire inrichtingen. Dat moeten we in stand houden. Zeker ook, of eigenlijk juist, als er bezuinigd moet worden.
7
Bezuinigen op bajessen, ĂŠn/of recidive bestrijden!?
8
www.sp.nl