7164 047 9 by Sveriges Kommuner och Landsting

Styrkan i samverkan Regionfr책gans utveckling i landet 2004

Innehåll 1. Förord ............................................................................................... 3 2. Inledning ........................................................................................... 4 3. Bakgrund .......................................................................................... 5 3.1 Debatten ................................................................................................. 5 3.2 Drivkrafter ............................................................................................... 7 3.3 Motiv till förändringar .............................................................................. 8 4. Organisation och verksamhet .......................................................... 10 4.1 Ny organisationsform ............................................................................. 10 4.2 De nya samverkansorganens organisation................................................ 10 4.3 Organisationen i de tidigare försökslänen ................................................ 11 4.4 Verksamhet ............................................................................................ 12 4.5 Finansiering ........................................................................................... 13 5. Ansvar och rollfördelning................................................................. 15 5.1 Otydliga statliga mål.............................................................................. 15 5.2 Behov av regional samverkan .................................................................. 15 5.3 En ny politisk roll ................................................................................... 15 6. Pågående processer ......................................................................... 17 6.1 Den politiska processen .......................................................................... 17 6.2 Förankring av verksamheten .................................................................... 17 7. Stabilitet över tid ............................................................................ 19 7.1 Finansieringen ........................................................................................ 19 7.2 Konsensuskravet ..................................................................................... 19 7.3 Övriga faktorer ...................................................................................... 19 8. Avslutande kommentarer ................................................................ 21 Noter ................................................................................................... 24

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

1. Förord Ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna står under kontinuerlig debatt i Sverige. Det är av stor vikt att sammanställa och sprida kunskap om den fortsatta regionaliseringsprocessen, både i de län som har bildat självstyrelse- eller samverkansorgan och de som har traditionell struktur med länsstyrelsen som ansvarig för det regionala utvecklingsarbetet. Lärdomar och insikter från dessa ger beslutsfattare en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala arenan, men bidrar också till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda samverkansorgan. Sveriges Kommuner och Landsting har som ambition att löpande följa samverkansorganens verksamhet och utveckling. Ramböll Management har därför på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting genomfört en analys av verksamheten i åtta kommunala samverkansorgan. De samverkansorgan som behandlas i denna rapport är Gotlands kommun, Region Blekinge, Region Dalarna, Region Halland, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet Sörmland, Regionförbundet Uppsala län och Regionförbundet Östsam. Från och med den 1 januari 2005 har ytterligare ett samverkansorgan, Regionförbundet Jönköpings län, bildats. I Värmland har man skapat ett kommunalförbund, Region Värmland, men har ännu inte formellt valt att bilda ett samverkansorgan. I Örebro har landstinget och kommunerna för avsikt att bilda samverkansorgan den 1 januari 2007. Ingen av dessa organisationer ingår i denna undersökning. Arbetet på Ramböll Management har genomförts av en projektgrupp bestående av Cecilia Bäckström (projektledare), Nanna Bjørner, Ola Odebäck och Joakim Norrgård. Till projektgruppen har också professor Magnus Jerneck vid Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet knutits. Deras undersökning ligger till grund för denna rapport. En närmare beskrivning av respektive samverkansorgan ﬁnns tillgänglig på vår hemsida: http://www.skl.se

Stockholm i maj 2005

Ulf Johansson Avdelningschef Avdelningen för Tillväxt och samhällsbyggnad

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

2. Inledning Samhället förändras och utvecklas inom många områden. Olika former av strukturomvandlingar leder bl a till krav på ny teknik, ökad specialisering och regionförstoring, vilket kräver nya grepp. Möjligheter och vägval ser olika ut för olika delar av landet, vilket gör det svårt att upprätthålla en utvecklingspolitik som är lika för hela landet. Ett regionalt politiskt engagemang kan väga samman specialisering och sektorisering och utgå från ett helhetsperspektiv för den egna regionen. Försök pågår i olika former och utvärderingar visar att det regionala utvecklingsarbetet har förbättrats på flera håll, men mer finns att göra. Många utvecklingsfrågor har en regional logik och flera frågor kräver en viss volym och storlek för att hanteras rationellt. Yta, befolkningsunderlag, ekonomiska resurser och kompetens är några områden som bör ha tillräcklig storlek för att hantera infrastruktur, regionalstöd, sjukvårdsstruktur, större kulturinstitutioner och inomregional balans för att ta några exempel. Intressenter för en väl fungerande regional utveckling är inte bara medborgarna och det offentliga utan i hög grad även näringslivet. Den regionala nivån har stärkts och förändrats med möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan. En utgångspunkt för bildandet av ett samver-

kansorgan är att stimulera ett ökat regionalt engagemang i olika utvecklingsfrågor. Varje region måste ges möjligheter att utvecklas och växa utifrån egna förutsättningar. Den regionala tillväxtpolitiken ska bygga på lokal kraft och lokala initiativ. Det övergripande syftet med att bilda ett samverkansorgan är därför att åstadkomma en fördjupad demokratisk förankring av de regionala utvecklingsfrågorna och att bidra till en bättre samordning för att därmed uppnå ett effektivare resursutnyttjande inom regionen. Den undersökning som ligger till grund för denna rapport, har i första hand inriktats på att beskriva hur samverkansorganens verksamhet är organiserad och vilka olika metoder och verktyg man har valt att använda för att uppnå det övergripande syftet. Ett antal hypoteser ställdes inledningsvis upp, men mot bakgrund av organisationernas korta verksamhetstid ligger fokus i denna undersökning främst på att närmare beskriva vilka processer som har initierats inom ramen för de nya samverkansorganen, snarare än att lyfta fram konkreta resultat. Det är styrkan i samverkan inom de nya organisationerna som lyfts fram.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

3. Bakgrund I detta avsnitt beskrivs huvuddragen i den debatt och de tankegångar som präglat framväxten av dagens samverkansorgan. Dessutom ges en kort beskrivning av den politiska och ekonomiska kontext inom vilken samverkansorganen verkar och utvecklas.

3.1 Debatten

Den politiska makten i Sverige utövas enligt den svenska grundlagen på två plan: den statliga (nationella) och den kommunala (lokala) nivån. På den kommunala nivån utgörs de beslutande församlingarna av kommunfullmäktige (primärkommuner) och landstingsfullmäktige (landstingskommuner). Den kommunala självstyrelsen – som ger kommunerna en långtgående självbestämmanderätt i frågor med anknytning till kommunens territorium och invånare – är grundlagsfäst. Genom olika reformer under de senaste årtiondena har den politiska makten kommit att omfördelas i olika hänseenden. Tanken på att införa en ny politisk ”mellannivå” eller en ny demokratisk-politisk arena i Sverige är inte ny. Frågor kring maktfördelningen mellan den statliga, kommunala och regionala nivån har präglat debatten om samhällsorganisationen under stort sett hela efterkrigstiden, om än med något varierande intensitet och utgångspunkter. De senaste decenniernas rika ﬂora av utredningar och betänkanden vittnar om detta förhållande. Debatten om en förändrad samhällsorganisation bör ses mot bakgrund av två utgångspunkter som har präglat diskussionen om svensk läns- och regionförvaltning. För det första har diskussionen handlat om olika styrformer för regionalpolitiken. Denna diskussion har förts mellan två sidor, där den ena förordat statlig styrning, medan den andra framhävt betydelsen av ett stärkt regionalt självstyre. De som förespråkar en statlig styrning av regionalpolitiken representerar länsförvaltningslinjen som innebär en fortsatt satsning på starka länsstyrelser där regionen ses som en del av den statliga förvaltningsorganisationen, medan de som förordar ett ökat regionalt självstyre representerar länsdemokratilinjen med ett stort inﬂytande för de politiska partierna. Debatten

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

har också omfattat synpunkter rörande den geografiska länsindelningen. Behovet av en ny geografisk struktur för länen har vid olika tillfällen lyfts upp på dagordningen. Det var framförallt med anledning av reformerna avseende kommunindelningarna på 1960- och 1970-talen som röster höjdes för att även låta dessa reformer påverka den geografiska utformningen av länen. Reformarbetet med en förändrad samhällsorganisation tog ytterligare fart under 1990-talet. Regeringen tillsatte Regionutredningen 1991 för att analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt för att göra en studie med syftet att analysera olika alternativ för en framtida struktur1 . Utredningen skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhällsorganisationen i Sverige: • Statligt regionalt ansvar – motsvarar länsförvaltningslinjen där staten kraftsamlar sina regionala uppgifter hos dess företrädare i länen, dvs. länsstyrelserna. • Regionalt folkstyre – motsvarar länsdemokratilinjen där ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och direktvalda regionala organ • Kommuner i samverkan – ger kommunerna möjlighet att ta ansvar för merparten av den offentliga servicen i regionerna med följd av en avveckling av landstingen. Regionutredningen diskuterade även den geografiska strukturen på regional nivå och presenterade ett antal alternativ för en framtida länsindelning. Utredaren hävdade att länsindelningen behövde ses över på grund av att de näringsgeografiska utgångspunkterna inte längre ansågs överensstämma med gällande länsgränser. Resultatet av utredningen bildade underlag för en parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, med uppdrag att mer konkret utforma förslag rörande den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelningen på regional nivå. Regionberedningen publi-

cerade sitt slutbetänkande under 1995, vilket innehöll förslag om att skapa nya regioner i Skåne och Västsverige.2 Utredningsarbetet och slutsatserna i detta ledde fram till att Riksdagen i slutet av år 1996 beslöt att inleda en försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation med syfte att åstadkomma en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet och att uppnå en mer effektiv och bättre samordnad utvecklingspolitik på regional nivå3 . Försöksverksamheten avsåg ursprungligen tre län – Skåne, Kalmar och Gotland. År 1999 utökades försöksverksamheten till att omfatta även Västra Götalands län. Försöken innebar sammanfattningsvis att det statliga ansvaret för vissa politikområden delvis överfördes till självstyrelseorgan i de fyra länen. Försöksverksamheten omfattade följande områden: • Utarbetande av strategi för länets långsiktiga utveckling. • Beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel. • Beslut om en långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen. • Fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner (ej i Västra Götaland). I den regionalpolitiska propositionen 1998 inkluderades även ledning och samordning av arbetet med regionala tillväxtavtal. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning avsåg enligt riksdagsbeslutet i första hand perioden 1997–2002. Länen som ingick i verksamheten startade efter egen begäran. De län som slutligen kom att ingå valdes med hänsyn taget till att man vill prova olika modeller för val av själstyrelseorganets högsta beslutande församling. I två av försökslänen – Skåne och Västra Götaland – tillämpades en modell med direktvalda regionfullmäktige som ytterst ansvariga för försöksverksamheten medan Kalmar län använde sig av en indirekt vald beslutsförsamling inom ramen för ett kommunalförbund.

På Gotland övertog Gotlands kommun i sin tur det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. En särskild parlamentarisk kommitté (PARK) tillsattes av regeringen för att följa försöksverksamheten, framförallt i syfte att pröva försöksreformens betydelse ur demokrati- och effektivitetssynpunkt. I PARK:s slutbetänkande beskrivs reformen huvudsakligen i positiva ordalag och kommittén förordade en fortsättning av försöken fram till år 2006 och med möjligheter för ﬂer län att ingå i försöksverksamheten.4 Vid försökstidens slut år 2002 fattades ett nytt riksdagsbeslut, delvis i linje med kommitténs förslag, som i korthet innebar att försöksverksamheten i Skåne och Västra Götaland förlängdes till och med år 2006. 5 Försöksverksamheten i övriga län kom dock att läggas ned. Samtidigt gav riksdagen övriga län möjlighet att inrätta kommunala samverkansorgan efter den modell som utvecklats i Kalmar län, dvs. inom ramen för ett indirekt valt kommunalförbund. I dagsläget (2005) har man i nio län bildat samverkansorgan, däribland i de två tidigare försökslänen Kalmar och Gotland. Utöver de åtta organisationer som beskrivs i denna rapport, är numera även Regionförbundet i Jönköpings län ett samverkansorgan. I Värmland har man bildat kommunalförbundet Region Värmland och har därmed tagit de första stegen mot att bilda ett samverkansorgan. I Örebro län har kommunerna och landstinget för avsikt att bilda ett samverkansorgan under 2007. Riksdagen har under 2004 dessutom gett klartecken till ytterligare förlängning av försöksverksamheten i Skåne och Västra Götaland fram till 2010. Under 2003 tillsatte regeringen en ny stor utredning, Ansvarskommittén, med ett brett uppdrag att utreda en rad ansvarsfrågor för hela samhällsorganisationen, alltså även frågor med koppling till länens politiska ansvarsstruktur. I kommitténs uppdrag ingår bl a att utreda relationen mellan staten, landstingen och kommunerna och relationen mellan regeringen och myndigheterna. Det övergripande syftet med översynen är att undersöka den nuvarande sam-

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

hällsorganisationens förutsättningar för att klara välfärdsåtagandena i perspektivet av de stora samhällsförändringar som Sverige genomgår samt, där det är motiverat, föreslå förändringar av struktur och uppgiftsfördelning. Regeringen fattade under 2004 beslut om tilläggsdirektiv6 för kommittén. Av dessa framgår vilka huvudområden det fortsatta arbetet ska avse: • Det samlade kommunala uppdraget – vilka uppgifter den kommunala nivån ska ansvara för. • Hälso- och sjukvård - struktur- och uppgiftsfördelning mellan staten, landstingen och kommunerna. • Regional utveckling och regional samhällsorganisation - fördelning av uppgifter mellan staten och den kommunala nivån. • Den statliga styrningen av samhällsorganisationen – både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån. Kommittén ska redovisa resultaten av sitt arbete senast i februari 2007.

3.2 Drivkrafter

Vilka är då drivkrafterna bakom den utveckling som resulterat i dagens självstyrelse- och samverkansorgan? Hur utgör dessa organisationer en samlande kraft i regionala utvecklingsfrågor som ger styrka och klara prioriteringar? I den svenska debatten om regionernas utveckling framhävs ofta följande faktorer7 • Internationaliseringen • Behovet av en stärkt demokrati • Högre effektivitet En anpassad geograﬁsk länsindelning lyfts ibland fram som en viktig drivkraft för Region Skåne och Västra Götalandsregionen, där man bl a hade just storleken som skäl till att välja en annan modell än ett kommunalt samverkansorgan, men vanligtvis skiljer

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

man på den geograﬁska dimensionen och övertagandet av det regionala utvecklingsansvaret. De olika drivkrafterna beskrivs övergripande nedan.

Internationaliseringen

EU-integrationen lyfts ofta fram som en avgörande drivkraft bakom regionaliseringen. Den ökade decentraliseringen och internationaliseringen utgör tillsammans med fokuseringen på tillväxt och ekonomisk utveckling de främsta orsakerna till att regionernas roll och förutsättningar för den regionala samhällsordningen har förändrats. Det talas i sammanhanget ofta om framväxten av ett ”regionernas Europa”, där EU-nivån tillsammans med regionerna skulle komma att utgöra framtidens viktigaste politiska enheter. Det fanns en stark politisk vilja från EU: s sida att satsa resurser på interregionalt samarbete över nationsgränserna. I Sverige har detta lett till ansträngningar att utöka samarbetet mellan regioner över bl.a. Öresund och Östersjön. EU-integrationen som drivkraft kan också analyseras ur en annan synvinkel. I den europeiska kontexten har ansvarsfrågan visat sig bli synnerligen aktuell. Den förhållandevis snabba och omfattande politiska integrationen har gjort att demokratin av många anses ha kommit på efterkälken. EU:s så kallade ”demokratiska underskott” är ett omdebatterat ämne. Förespråkarna för en ökad regionalisering i Sverige och EU hävdar att medborgarnas framtida politiska deltagande och inﬂytande bygger på en nivå mellan den nationella och den lokala/kommunala nivån8 .

Behovet av en stärkt demokrati

Stärkt demokrati som drivkraft är delvis kopplad till den upplevda och pågående internationaliseringen. Regionerna har setts som strategiska instrument att kunna vitalisera en tämligen tröttkörd nationell demokrati, att få fart på de politiska partierna och allmänt svara för en sorts demokratisk kompensation i tider av internationalisering och politisk anonymisering. Nationalstatens förmåga och därigenom legitimitet att representera medborgarnas åsikter

och att säkra deras ekonomiska välmående och kulturella identitet har som följd av ”internationaliseringsvågen” och det ökade omvärldsberoendet alltmer kommit att ifrågasättas. Varken nationalstaten eller politiska organ i lokalsamhället anses kunna lösa ett växande antal politiska problem. Det ﬁnns med andra ord ett ökande behov av politiska lösningar på mellannivån i det politiska systemet. Mångfalden av politiska nivåer, liksom politiska och ekonomiska aktörer, gör dock att klara ansvarsförhållanden suddas ut och försvagar den tidigare så självklara kopplingen mellan medborgare och nationalstat9.

Högre effektivitet

Högre effektivitet som drivkraft bygger i korta drag på mer renodlade effektivitetsargument där det dels anses saknas samordning mellan ett växande antal aktörer på den regionala nivån, dels ﬁnns behov av att göra rationaliseringsvinster för att åstadkomma besparingar i den offentliga sektorns ﬁnanser.

3.3 Motiv till förändringar

Debatten kring behovet av att skapa en förändrad samhällsordning kretsar bland annat kring utsikterna att kombinera grundläggande demokratiska värden som medborgarinﬂytande och ansvarsutkrävande med effektivitetssträvanden, och hur man kan skapa legitimitet för en ny ordning. En fråga med koppling till demokratifrågan är hur ledamöter i nya politiska församlingar ska utses. Det ﬁnns två alternativa lösningar som båda praktiseras inom svensk politik. Med direkta val kan medborgarna avgöra vilka politiker som ska representera dem i regionfullmäktige. Med indirekta val blir det istället de olika partierna i kommuner och landsting som utser de politiska ledamöterna, och avgör därmed vilka personer som ska representera väljarna. Det se-

nare förekommer i stor utsträckning i kommuners och landstings politiska nämnder. De indirekta valen motiveras i allmänhet i första hand med effektivitetsoch kontinuitetsargument.10 Den särskilda parlamentariska kommittén (PARK) konstaterar i sin utredning att det inte kan slås fast att den ena modellen är mera demokratisk än den andra11 . Gällande frågan om direkt eller indirekt valda regionala organisationer, är det i dagsläget inte aktuellt med direktval i fler regioner än Skåne och Västra Götaland, eftersom lagen inte tillåter detta. Det är däremot möjligt att Ansvarskommittén har kommit till andra slutsatser när man presenterar sitt slutbetänkande 2007. Grundtanken bakom det utökade regionala ansvaret för olika utvecklingsfrågor med anknytning till en viss geografisk region är att skapa en större förankring genom att föra beslut närmare medborgarna och ge dem större inflytande över regionens utveckling. Det handlar här om att skapa en legitimitet för organet. Legitimitetsbegreppet har traditionellt avsett medborgarnas – eller de styrdas – uppfattning om den förda politikens legitimitet. Begreppet kan dock analyseras närmare utifrån tre olika nivåer12 : • Formaliserade regler – legitimiteten kopplas på den mest grundläggande nivån till gällande regler och olika rättsliga grundkrav. Följer organet gällande regler betraktas det som legitimt. • Principiellt samtycke – politikområdet i fråga kan knytas till normer eller värderingar som de involverade aktörerna (makthavare och styrda) delar gemensamt. • Aktivt samtycke – legitimiteten är beroende av graden av konkreta aktiviteter eller andra uttryck som makthavarna och de styrda initierar eller tar del i.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Avslutningsvis kan sägas att tillkomsten av lagen om samverkansorgan och därigenom bildandet av samverkansorgan får ses som ett utﬂöde av den pågående regionaliseringsprocessen som präglat svensk politik under det senaste årtiondet. Tanken är att uppnå vinster genom en effektivare resursanvändning samt att göra ansvarsfördelningen mellan olika samhällsnivåer tydligare, bland annat genom en renodling och avgränsning av den statliga verksamheten på regional nivå. Länsstyrelserna ska till exempel i län med samverkansorgan fungera som statens företrädare i överläggningar avseende det regionala tillväxtprogrammet. En tydlig ansvarsfördelning blir alltmer nödvändig eftersom alltﬂer beslut växer fram i nätverk där såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar13 .

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Ett annat motiv som brukar lyftas fram i sammanhanget är den så kallade subsidiaritetsprincipen, som enligt propositionen kort sagt handlar om att ”det som sköts bäst lokalt också ska skötas där”. Utgångspunkten bör således vara att de av besluten närmast berörda ska ha så stort inﬂytande över den aktuella uppgiften som möjligt.14 Motivet är tätt förknippat med strävan att skapa en större legitimitet i regionerna för den regionala utvecklingspolitiken. Självstyrelse- och samverkansorganen har en samlande kraft i regionala utvecklingsfrågor som kan ge styrka och klara prioriteringar.

4. Organisation och verksamhet I detta avsnitt ges en översikt avseende de kommunala samverkansorganens organisation, verksamhet och ﬁnansiering15 . Lagen om samverkansorgan i länen är relativt allmänt hållen, vilket ger ett visst handlingsutrymme för regionala anpassningar. Detta har inneburit att respektive samverkansorgan har valt att utforma den egna organisationen på lite olika sätt16 .

4.1 Ny organisationsform

Flera av samverkansorganen har sin grund i kommunalförbund eller ideella föreningar som bildats för att kommunerna och landstinget skulle samarbeta kring vissa speciﬁka utvecklingsfrågor. Dessa organisationer har vuxit fram genom processer där politiker tillsammans drivit frågan kring regionbildning redan innan möjligheten att bilda samverkansorgan fanns. Regionförbundet Östsam beskriver exempelvis den initiala verksamheten i termer av att det var ett träningsläger inför bildandet av ett samverkansorgan. När lagen om samverkansorgan trädde i kraft, kunde man relativt snabbt bilda samverkansorgan. Andra samverkansorgan, som inte i förväg skapade ett kommunalförbund eller ideell förening, har med facit i hand ofta upplevt att processen kring bildandet av en ny organisation gick för fort och var onödigt svår. För Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, som tidigare ingick i försöksverksamheten med ökat regionalt självstyre, innebar bildandet av ett samverkansorgan ingen större förändring. Samverkansorganen är till sin juridiska konstruktion kommunalförbund, som lyder under kommunallagen17. En i förhållande till övriga kommunalförbund anmärkningsvärd skillnad är emellertid att samtliga kommuner inom samverkansorganets geograﬁska verksamhetsområde – länet – ska ingå i förbundet. Samverkansorganens verksamhet bygger på en konsensusprincip som uppställts för att markera vikten av att hela regionen bereds möjlighet att medverka i och påverka regionens utveckling. Konsensusprincipen innebär att större inriktningsbeslut måste fattas i samförstånd mellan medlemmarna. Landstingens

deltagande i samverkansorganen är däremot inte en förutsättning för förbundets bildande och fortlevnad. Samtliga landsting i de aktuella regionerna har dock valt att medverka i samverkansorganen. Varje förbundsmedlem har enligt kommunallagen (3 kap 26 §) en ovillkorlig rätt att lämna förbundet. Den maximala uppsägningstiden är tre år. Vill en medlem i ett samverkansorgan lämna förbundet ska detta enligt Lagen om samverkansorgan i länen (9 §) avvecklas och fråntas lagstadgade befogenheter. Sammanslutningen kan dock fortsättningsvis utgöra en offentligrättslig juridisk person, ett ordinärt kommunalförbund utan konsensusprincip, enligt bestämmelserna i kommunallagen (3 kap 20–28 §).

4.2 De nya samverkansorganens organisation

De ﬂesta samverkansorgan har skapat en organisation med stora, förhållandevis traditionella beslutsorgan. Undantagen är de tidigare försökslänen Gotlands kommun och Regionförbundet i Kalmar län samt Region Dalarna, som har valt en annan väg.

Politisk ledning

Det ﬁnns olika sätt att organisera det politiska arbetet inom ett samverkansorgan. Fem av de åtta undersökta samverkansorganen har på ett traditionellt sätt inrättat ett regionfullmäktige med regionstyrelse. Motiven till detta varierar. Ofta ses det som en del i en förankringsprocess, där man involverar ett stort antal politiker. Ett stort fullmäktige anses ge god legitimitet. Att så många samverkansorgan dessutom har organiserat arbetet i beredningar har motiverats med att det ger goda möjligheter att sprida engagemanget för olika regionala frågor till en bredare grupp politiker än dem som sitter i styrelsen. Två samverkansorgan, Regionförbundet i Kalmar län och Region Dalarna, har inrättat direktioner, som är en utökad styrelse som ersätter en fullmäktigeförsamling. Innan Regionförbundet i Kalmar län 2002 införde direktion, hade de ett regionfullmäktige med regionstyrelse. Bakgrunden till förändringen var att

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

ledamöterna i fullmäktige ansågs sig ha små möjligheter att påverka arbetet. Det var istället styrelsen, en mindre grupp med begränsad representation, som fattade besluten. Den nya direktionen har ﬂer ledamöter, representerar samtliga medlemmar och sammanträder oftare än tidigare. Samverkansorganen har i varierande utsträckning valt att inrätta olika nämnder och beredningar. Gotland, Region Dalarna och Regionförbundet Sörmland har exempelvis valt att inte inrätta nämnder. Regionförbundet i Kalmar län har endast en nämnd och en beredning, men har skapat ett antal behovsanpassade beredningar, vars uppdrag varierar över tid. Både Regionförbundet Sörmland och Regionförbundet i Kalmar län har inrättat så kallade rapportörskap. Rapportörerna är förtroendevalda som tilldelats ett tidsbegränsat uppdrag med ansvar för en viss fråga. Rapportörskap används ofta inom EU för att ge politikerna möjlighet att fördjupa sig inom ett visst område och på så sätt öka engagemanget för politiken.

Kansliorganisation

De åtta samverkansorganen visar upp olika sätt att organisera sina kanslier. Några har valt en organisation där specialister arbetar med sina speciﬁka områden. Andra har valt en organisation med personal som arbetar inom ﬂera olika områden. Exempelvis har Region Dalarna ett kansli med hög specialiseringsgrad medan Region Halland har få enheter och personal med bredare arbetsområden. Båda organisationsmodellerna har förstås för- och nackdelar. En fördel med specialisering är att personalen har ingående kunskap inom sitt område. Inom en mindre organisation är dock sårbarheten större och verksamheten riskerar avstanna vid personalfrånvaro. En fördel med att inte arbeta med en utpräglad specialistorganisation kan vara att personalen får en bättre helhetsbild av det som regionen arbetar med.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

4.3 Organisationen i de tidigare försökslänen

Regionförbundet i Kalmar län och Gotlands kommun har ansvarat för de regionala utvecklingsfrågorna sedan försöksverksamheten inleddes 1996. Detta gör att de skiljer sig något från övriga samverkansorganen.

Regionförbundet i Kalmar län

Arbetet i Regionförbundet i Kalmar län leds av en regionstyrelse och ett arbetsutskott. Dessutom har man skapat en nämnd för primärkommunala frågor och en beredning för kollektivtrafik och infrastruktur. Utöver den formella politiska strukturen arbetar samverkansorganet med en mer flexibel struktur i form av programberedningar, rapportörskap och kontaktpersoner. Utmärkande för dessa är att deras uppgifter är innehållsmässigt och tidsmässigt avgränsande. När uppgiften är genomförd avvecklas beredningen eller rapportören. Inom Regionförbundet har man mycket goda erfarenheter av detta arbetssätt. Viktiga frågor lyfts fram på ett positivt sätt och inspel från näringsliv och organisationer berikar diskussionerna. Regionförbundets kansli leds av regiondirektören tillsammans med sex områdesansvariga. Vilka verksamhetsområden som står i fokus varierar över tid, men i dagsläget arbetar man bl a med näringslivsfrågor, kommunikation och IT samt profilering och upplevelseindustri. Inom kansliet finns också s k permanenta subgrupper, t ex Mål 2-gruppen, landsbygds- och skärgårdsgruppen, näringslivsgruppen och kulturgruppen, med syfte att tillvarata olika kompetenser inom organisationen. Vidare formas tillfälliga projektgrupper vid behov. Under den tid som samverkansorganet har existerat, har man successivt skapa en god förankring för verksamheten bland medlemmarna och övriga regionala aktörer.

Gotlands kommun

Gotland består av en kommun med ansvar även för hälso- och sjukvården. Sedan 1997 beslutar Gotlands kommunfullmäktige även över regionala och statliga utvecklingsmedel. Begreppet samverkansorgan får därmed en något annan innebörd på Gotland jämfört med andra regioner. De regionala utvecklingsfrågorna drivs av ett regionalt utvecklingsteam, som fungerar som ett stabsorgan till kommunstyrelsen. Utvecklingsteamet har ett eget utskott, bestående av 5 ledamöter, men frågor av strategisk karaktär, t ex planer och program, beslutas av kommunstyrelsen. Kring halvårsskiftet 2004 genomfördes en omorganisation som ger det regionala utvecklingsteamet möjlighet att fokusera mer mot strategiska frågor samt sköta administrationen av regionens strukturfondsmedel. Samverkansorganet är helt integrerat i kommunens ordinarie organisation och Gotlands situation är därför unik, men ändå ställs man inför samma utmaningar som andra samverkansorgan, inte minst när det gäller centrala myndigheters förhållningssätt till samverkansorganen.

4.4 Verksamhet

Även om samverkansorganen i stort sett arbetar med liknande uppgifter, ﬁnns vissa skillnader i var man valt att lägga tyngdpunkten i arbetet. Flera samverkansorgan har betonat vikten av att själva kunna driva processarbetet med olika regionala utvecklingsinsatser. De uppgifter som samtliga samverkansorgan enligt lag tar över är att: • utarbeta program för länets utveckling • samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförande av programmet • besluta om användningen av vissa statliga medel för regional utveckling • besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur • följa upp åtgärder och effekter av utvecklingsarbetet i länet

• lämna en årlig redovisning avseende åtgärder och effekter till regeringen. Till de främsta uppgifterna hör alltså utarbetandet av olika program för regionens utveckling. Det regionala utvecklingsprogrammet är det övergripande dokument som ska innehålla en analys av regionens utvecklingsförutsättningar och en beskrivning av de prioriterade insatsområdena. Utvecklingsprogrammet ska utgöra grunden för andra program, såsom tillväxtprogram och EU:s strukturfondsprogram, men kan också ta upp frågor som ligger utanför sådana särskilda program.18 Till uppgifterna hör också att svara för samordningen vid genomförandet av de regionala programmen genom aktiv dialog med privata och offentliga aktörer inom och utom regionen. Utöver de statliga uppgifter som samverkansorganen har tagit över, har kommunerna och landstingen kommit överens om att lägga en rad uppgifter på den gemensamma organisationen. Det handlar uteslutande om uppgifter och verksamheter från landstingens regionala enheter och från de regionala kommunförbunden. Vissa samverkansorgan, t ex Region Halland, har i stort sett tagit över ansvaret för all landstingskommunal verksamhet förutom hälsooch sjukvård, medan andra, t ex Regionförbundet Uppsala län, valt att överta ett färre antal uppgifter från landstinget. På samma sätt har en del samverkansorgan, t ex Regionförbundet Uppsala län, övertagit en rad primärkommunala frågor som FoU, skola och socialtjänst från det regionala kommunförbundet, medan man i Dalarna har valt att ha kvar det regionala kommunförbundet. Samverkansorganen har inte tagit över någon verksamhet direkt från kommunerna. De åtta samverkansorganen har alltså valt den inriktning på verksamheten som de anser passa bäst inom sin region. Några strävar efter en bred organisation som arbetar med en stor mängd frågor, andra förordar en smal organisation som enbart arbetar med särskilt utvalda frågor. De samverkansorgan som har valt den breda strategin, vill kraftsamla genom att arbeta med en rad politikområden som stödjer den regionala utvecklingen. Motiv som framförts för att

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

göra samverkansorganet smalt är att det kan framgå tydligare vad organisationen arbetar med och därmed kanske lättare att engagera lokala politiker.

4.5 Finansiering

Samverkansorganen har inte beskattningsrätt. Istället finansieras verksamheten genom medlemsavgifter från kommuner och landsting och genom statliga anslag. De statliga medlen ska kunna användas relativt fritt till verksamhet som stimulerar en hållbar utveckling i länet. De samverkansorgan som tidigare var försökslän, Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, har, till skillnad från övriga samverkansorgan, under nuvarande mandatperiod samma regionala utvecklingsresurser som under föregående period, dvs. företagsstöd och stöd till kommersiell service. Regeringen anser att dessa beslut kräver ett nationellt perspektiv för att fastställda nationella mål i fråga om konkurrens, näringslivspolitik och likformighet ska säkerställas.19 Nedan visas fördelningen av samverkansorganens finansiering för år 2003 och 200420. Den statliga fi-

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

nansieringen består av regionala utvecklingsmedel samt ersättning för tjänster som överförts från länsstyrelserna. Av diagrammet framgår att vissa samverkansorgan har fått ökade intäkter och därigenom ökade medel att disponera, medan andra gått i motsatt riktning. Flera samverkansorgan har påpekat att det saknas en långsiktig ﬁnansieringsform. Många har uppgivit att de eftersträvar en långsiktig ﬁnansiering som kan ge arbetsro och stabilitet. Vid bildandet av samverkansorganen 2003 överfördes 25 procent av det s k länsanslaget21 från länsstyrelserna i berörda län till de kommunala samverkansorganen. Beträffande Regionförbundet i Kalmar län och Gotlands kommun tillämpas en särlösning som ger båda organisationerna samma ansvar och anslagsnivå som under försöksverksamheten. Samtliga samverkansorgan och Sveriges Kommuner och Landsting begärde i september 2003 att schablonfördelningen av anslaget skulle upphöra inför år 2004 och att fördelningen på ett bättre sätt skulle spegla att samverkansorganen tagit över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. Detta

ledde till att samverkansorganen tilldelades en större andel av länsanslaget, 40 procent enligt nedanstående tabell. Fortfarande är dock statens ﬁnansiering till länsstyrelserna större än den till samverkansorganen. Kravet från samverkansorgan och Sveriges Kommuner och Landsting på en fördelning som bättre motsvarar den aktuella arbetsfördelningen kvarstår alltså.

Som framgår av tabellen har anslagsnivån ökat för vissa av samverkansorganen mellan år 2004 och 2005. Störst är ökningen för Regionförbundet Uppsala län med en ökning med nästan 70 procent från 2004 års nivå.

I tabellen nedan visas länsanslaget för 2005.

Anslag 33:1 2004-2005 Anslag 33:1 2005

Tkr

Procent av totala summan

Förändring 2004–2005

15 300

40 %

Dalarna

31 400

40 %

Gotland

22 200

83 %

Halland

3 600

40 %

Kalmar

15 %

Blekinge

38 100

90 %

Sörmland

6 200

40 %

Uppsala

4 000

40 %

68 %

Östergötland

8 200

40 %

11 %

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

5. Ansvar och rollfördelning Samverkansorganen har det övergripande regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Trots detta uppfattas ofta roll- och ansvarsfördelningen mellan samverkansorganen och andra regionala och statliga aktörer som otydlig. En viktig orsak till detta är att majoriteten av samverkansorganen är nybildade organisationer, men det ﬁnns även andra orsaker. I detta avsnitt behandlas kortfattat en rad faktorer som påverkar roll- och ansvarsfördelningen i län med kommunala samverkansorgan.

5.1 Otydliga statliga mål

En faktor som i hög utsträckning påverkar samverkansorganens roll och ansvar är att staten uppfattas vara alltför inkonsekvent i sin styrning och sitt agerande i förhållande till samverkansorganen. Det ﬁnns ﬂera aktörer som har ett regionalt utvecklingsansvar och samverkansorganens utvecklingsansvar är i detta sammanhang inte tydligt avgränsat. Många samverkansorgan uppfattar heller inte att regering och riksdag helt står bakom lagens principer om samverkansorganen som huvudansvarig för de regionala utvecklingsfrågorna i länet. Frågan är hur stor kunskapen hos regering och riksdag egentligen är om vilka uppgifter och ansvarsområden samverkansorganen har. Ett exempel är att information till ett samverkansorgan än idag felaktigt kan skickas till länsstyrelsen.

5.2 Behov av regional samverkan

Samtliga samverkansorgan framhåller vikten av en god samverkan med länsstyrelsen, men betonar samtidigt behovet av en tydligare roll-, ansvars- och inte minst resursfördelning mellan parterna. Samverkansorganen har övertagit en rad uppgifter och ett formellt ansvar från länsstyrelserna. Som en följd av detta har de ﬂesta länsstyrelser ändrat fokus på sitt regionala utvecklingsarbete. Endast i ett fall,

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

i Sörmland, har länsstyrelsen i samband med etableringen av Regionförbundet Sörmland förstärkt sin enhet för regional utveckling. Länsstyrelserna disponerar dock fortfarande huvuddelen av de statliga medlen för regional utveckling, medan samtliga samverkansorgan, förutom de två tidigare försökslänen, Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, disponerar en mindre, om än ökande andel. Flera av samverkansorganen menar att denna situation bidrar till ökad otydlighet. De informella relationerna med länsstyrelsen fungerar överlag väl, även om detta varierar mellan länen. Relationen mellan länsstyrelse och samverkansorgan är sårbar eftersom de ofta bygger på fungerande personkemi, snarare än formella avtal. Ansvarsfördelningen mellan samverkansorgan och länsstyrelse kan formaliseras genom avtal, men detta har endast använts i liten uträckning.

5.3 En ny politisk roll

När det gäller det regionala företrädarskapet påverkar landshövdingens ställning och agerande samverkansorganen roll och ansvar. I ﬂera regioner ﬁnns starka landshövdingar med en lång tradition av att företräda i länet och med starka kopplingar till staten. Med samverkansorganen kommer ett nytt företrädarskap som bör tas av ordförande i regionstyrelsen. Samverkansorganens politiska ledningar består av ledamöter som också är aktiva kommun- och landstingspolitiker. Rollen som regionpolitiker i ett samverkansorgan skiljer sig dock i många avseenden från rollen som kommun- eller landstingspolitiker. Kommunpolitiker med ett lokalt perspektiv och landstingspolitiker med ett traditionellt starkt hälso- och sjukvårdsperspektiv, ska i ett samverkansorgan träda in i en ny regional roll. De ska ”ta på sig de regionala utvecklingsglasögonen” som vissa har uttryckt det, dvs att ”bypolitiken” byts ut mot ”regionpolitik” där

prioriteringar görs för att regionen ska kunna driva tillväxt- och utvecklingsfrågor med en röst. Det regionala uppdraget är i dagsläget väl förankrat hos ett mindre antal politiker, främst bland dem som sitter i samverkansorganens ledning. Att sprida kunskap och öka förståelsen för det regionala uppdraget bland samtliga politiker i fullmäktigeförsamlingen har ännu inte gjorts i önskvärd omfattning. Däremot pågår ett arbete inom alla samverkansorgan

med att aktivt delta vid kommun- och landstingsfullmäktigesammanträden för att berätta om den nya organisationen och dess arbetsuppgifter. Detta är en viktig del av den utvecklingsprocess som samverkansorganen genomgår just nu. Genom att låta de förtroendevalda växa in i rollen som regionpolitiker, vilket måste få ta tid, och ta ett ökat regionalt ansvar kan roll- och ansvars fördelning på den regionala arenan tydliggöras.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

6. Pågående processer I detta avsnitt ges en kortare beskrivning av samverkansorganens fokus på några processinriktade arbetsformer. Mycket av arbetet handlar om att skapa enighet i olika frågor och ﬁnna en röst för regionen att tala med. Ofta är samverkan och processen kring ett beslut minst lika viktig som själva beslutet.

6.1 Den politiska processen

Vissa fullmäktigeförsamlingar i samverkansorganen präglas av partipolitik, andra präglas av en politik som baseras på kommuntillhörighet. En partipolitisk prägel kan, enkelt uttryckt, innebära att ledamöterna sitter samlade partivis, oavsett kommuntillhörighet. Ett exempel på detta är regionfullmäktige i Region Halland. Detta system har både för- och nackdelar. En fördel kan vara att politikerna tydligare ser regionperspektivet framför för det kommunala perspektivet. En nackdel kan vara att det tenderar att släta ut eller begränsa debatten i regionfullmäktige, eftersom besluten oftast har gjorts upp vid partivis sammanträden. Samtidigt är inget av detta något som direkt skiljer sig från övriga politiska församlingar, utan är något som kan hända även vid en kommunvis uppdelning i regionfullmäktige. Samtliga samverkansorgan lyder under offentlighetsprincipen och är därför tillgängliga på sedvanligt sätt. Detta innebär exempelvis att sammanträdesprotokoll skrivs och offentliggörs. En annan aspekt på öppenheten gäller om sammanträdena inom fullmäktige är öppna för allmänheten eller ej. Här har samverkansorganen valt olika vägar. Vissa, exempelvis Region Blekinge, har sammanträden öppna för allmänhet och media. Andra regioner, exempelvis Region Dalarna, har valt att endast ha det årliga direktionssammanträdet som behandlar budgeten öppet för allmänhet och media. Motivet som Region Dalarna för fram för att ha majoriteten av direktionsmötena stängda är att de upplever att diskussionerna mellan politikerna blir öppnare och mer konstruktiva. Region Blekinge förespråkar istället den öppna principen, vilket de menar innebär en tätare demokratisk koppling och erbjuder medborgarna en möjlighet till delaktighet.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Samverkansorganen samarbetar i stor utsträckning också med andra regioner i interregionala sammanhang. Ett exempel på detta är samarbetet inom Mälardalsregionen genom Mälardalsrådet, där såväl Regionförbundet Sörmland som Regionförbundet Uppsala län deltar. Detta breda samarbete är viktigt, i synnerhet eftersom de lokala arbetsmarknaderna i dessa områden överskrider länsgränserna. I södra Sverige samverkar Regionförbundet i Kalmar län, Region Blekinge och Region Halland, med övriga län inom ramen för organisationen Sydsam. Det interregionala samarbetet har underlättats i och med att samverkansorganen har politiska församlingar. Detta möjliggör breda, länsöverskridande, politiska överenskommelser kring viktiga frågor som t ex infrastruktur och kommunikationer. I samtliga samverkansorgan har det vuxit fram en kärna av politiker som är särskilt engagerade och insatta i de regionala utvecklingsfrågorna. Många gånger har dessa politiker varit med från starten och drivit fram utvecklingen av den nya organisationen. Samtidigt är man mån om en bred förankring inför beslut, något som ses som en förutsättning för fortsatt legitimitet. Ett brett stöd i regionen är också avgörande för ett samverkansorgans fortlevnad.

6.2 Förankring av verksamheten

Det ﬁnns mycket som talar för att förankringsprocessen är nära kopplad till engagemanget för de regionala utvecklingsfrågorna. Engagemanget för samverkansorganets verksamhet upplevs ibland vara lägre i regioner med några stora kommuner med starka kommunpolitiker. Samtidigt ﬁnns det många goda exempel på politiska eldsjälar som driver utvecklingsfrågorna framåt. Samverkansorganen verkar alla på olika sätt för att förankra verksamheten bland medlemmarna. Samtliga anser sig ha god medlemskontakt inte minst genom politikernas och tjänstemännens regelbundna kommun- och landstingsbesök. Samverkansorganen utnyttjar även arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen till att förankra organisationens hela verksamhet.

Samverkansorganens förankringsarbete hos övriga regionala aktörer varierar, vilket framför allt kan förklaras av att samverkansorganen har existerat under olika lång tid, men också av att de har använt olika metoder för att förankra verksamheten. Det pågående arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen, hela regionens utvecklingsprogram, kräver bred förankring hos ett flertal andra regionala aktörer. Här har också samverkansorganen lagt ner mycket tid och arbete. En tydlig ambition, som man på flera håll också har uppnått, har varit att stärka relationerna till universitet/högskola och till näringslivet i regionen. Regionförbundet i Kalmar län, som för närvarande arbetar med sitt fjärde regionala utvecklingsprogram, betonar exempelvis vikten av att förankra arbetet och samverka med en rad lokala och regionala aktörer. Man har verkat för en bred och öppen dialog med bl a invånarna, kommunerna, högskolan och näringslivet. Genom den breda förankringen anser Regionförbundet att det finns goda förutsättningar för att regionens olika aktörer arbetar i linje med utvecklingsprogrammet. De flesta samverkansorgan har hittills inte haft någon större ambition att kommunicera med medborgarna. Det är nog heller inte rimligt att förvänta

sig att medborgarna i någon större utsträckning ska vara intresserade av eller vara insatta i samverkansorganens verksamhet. Det ﬁnns dock exempel på samverkansorgan, , bl a Region Halland och Regionförbundet i Kalmar län, som aktivt har försökt föra en medborgardialog, inte minst med ungdomarna i regionen. Arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) har också varit ett viktigt verktyg för en medborgardialog. För att brett kunna förankra samverkansorganets verksamhet spelar media en viktig roll. Ett gott exempel är Region Blekinge, där man har bra kontakter med media, vilket har givit god publicitet och sannolikt god kännedom om organisationen. Journalister från Blekinges två dagstidningar bjuds in och besöker i princip alltid samverkansorganets sammanträden. Resultatet av denna uppmärksamhet är att ett stort antal artiklar och ledare har publicerats om Region Blekinge. Andra samverkansorgan menar att de blir kända bland medborgare och näringsliv genom att de disponerar projektmedel och aktivt driver olika projekt. Detta leder både medial uppmärksamhet och till ökat deltagande i de pågående projekten.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

7. Stabilitet över tid I detta avsnitt beskrivs och analyseras olika faktorer som kan ha stor betydelse för stabiliteten över tid för de kommunala samverkansorganen.

7.1 Finansieringen

Samverkansorganen har valt att lösa finansieringen av verksamheten på olika sätt. Region Halland har exempelvis valt en långsiktig finansieringsmetod i den bemärkelsen att varje sakområde vid bildandet av samverkansorganet fick ett pris, som indexregleras varje år. Andra samverkansorgan har finansieringsformer där de förhandlar om medel med medlemmarna från år till år. En tredje, relativt arbetskrävande metod är att grunda finansieringen på att medlemmarna betalar en avgift baserad på respektive medlems skatteunderlag. I vissa fall utbetalas en prognostiserad avgift vid årets början som stäms av vid årets slut för att motsvara utfallet. En till synes instabil och kortsiktig finansieringslösning kan innebära stora påfrestningar på organisationerna. En mer stabil, långsiktig lösning skulle samtidigt kunna leda till en minskad flexibilitet i organisation och verksamhet. Det kan behövas någon form av finansiell grundtrygghet, men för att utveckla verksamheten kan en förhandlingsbar andel där verksamheten analyseras vara av godo. Långsiktig finansiering av verksamheten ger en känsla av stabilitet, en grundtrygghet där organisationen har möjlighet att förutse sin finansiella ekonomiska situation från år till år. Detta möjliggör den långsiktiga planering som är nödvändig i det regionala utvecklingsperspektivet. Landstingen finansierar ofta en stor del av samverkansorgans verksamhet, vilket är naturligt eftersom de flesta landsting, som icke-obligatorisk medlem i samverkansorganet, har överfört stora delar av de regionala utvecklingsfrågorna till samverkansorganet. Detta är en hållbar situation så länge landstinget är medlem i samverkansorganet och ser en tydlig koppling mellan de resurser som satsas och det regionala utvecklingsarbete som bedrivs. Det leder samtidigt till en ökad sårbarhet i det fall landstinget, exempel-

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

vis i besparingstider, skulle välja att dra sig ur samarbetet eller minska sitt ekonomiska engagemang.

7.2 Konsensuskravet

Att en kommun kan dra sig ur samverkansorganet och därmed stjälpa det är inte ett framträdande hot för majoriteten av samverkansorganen. Däremot framstår det som ett reellt hot för vissa, framför allt i regioner med kommuner som ingår i flera s k arbetsmarknadsregioner. Detta är exempelvis är fallet för ett antal kommuner i Regionförbundet Uppsala län och Regionförbundet Sörmland. Alla samverkansorgan strävar efter enighet kring viktiga strategiska frågor. Oenighet kan resultera i att en kommun drar sig ur samarbetet och att samverkansorganet därmed, efter en viss avtalad tidsperiod, måste avvecklas. Detta skulle kunna leda till att samverkansorganen undviker att ta upp konfliktfyllda frågor, men det har snarare inneburit att dessa komplicerade frågor processas och förankras bättre. Flera samverkansorgan menar därför att konstruktionen med konsensusprincipen inte enbart behöver påverka sårbarheten negativt. Det kan istället leda till reella försök att komma överens, vilket i sin tur genererar hållbara resultat. Ett praktiskt exempel på viljan att nå bred enighet är Regionförbundet Uppsala läns uttalade strävan att stödja de egna medlemskommunernas samverkan med kommuner som tillhör ett annat län geografiskt, men som tillhör samma arbetsmarknadsregion. Genom att välja att även prioritera och bejaka dessa kommuners strategiska frågor, undviker man konflikter som kan skada det regionala samarbetet.

7.3 Övriga faktorer

Samverkansorganens förankring hos andra regionala aktörer och hos staten har stor betydelse för den upplevda stabiliteten. Flera uttrycker att genom att visa på konkreta resultat blir de över tiden en regional aktör att räkna med, vilket i sin tur leder till ökad stabilitet.

Otydlig statlig styrning kan i viss mån påverka samverkansorganens stabilitet, men kan samtidigt ge ett visst ökat handlingsutrymme. Samverkansorganen har stor betydelse för den pågående regionaliseringsprocessen i Sverige och kan påverka utvecklingen genom att utnyttja detta handlingsutrymme. Arbetsbelastningen på kanslierna sägs kunna påverka stabiliteten. Med kanslier som är storleksmässigt små i förhållande till den politiska organisationen bygger man in en sårbarhet på personnivå, där stora delar av ett arbete kan komma att avstanna om en person exempelvis skulle vara frånvarande på grund av sjukdom. Det kan även påverka stabiliteten och sårbarheten så till vida att kanslierna själva har små möjligheter att ta egna initiativ till utvecklingsinsatser.

Flera samverkansorgan upplever sig ha otillräckligt med medel, vilket bl a påverkar deras möjlighet att aktivt driva vissa frågor, komma med egna initiativ och vidareutveckla verksamheten. Ett litet kansli med en aktiv politisk ledning kan, med begränsade resurser, uppleva det svårt att genomföra verksamheten på ett önskvärt sätt.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

8. Avslutande kommentarer Den undersökning som ligger till grund för denna rapport, har i första hand inriktats på att beskriva hur de olika samverkansorganens verksamhet är organiserad och vilka olika metoder och verktyg man har valt att använda för att uppnå det övergripande syftet. Fokus har legat på att beskriva vilka processer som har initierats inom ramen för de nya samverkansorganen, snarare än att lyfta fram konkreta resultat. Det är viktigt att undersöka skillnader i strategier och praktiska tillvägagångssätt i bildandet och framväxten av samverkansorganen. Lärdomar och insikter från de åtta olika modeller och åtta olika strategier, var och en med sina styrkor och svagheter, som de undersökta samverkansorganen arbetar efter, ger beslutsfattare en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala arenan och bidrar till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda samverkansorgan. Samtidigt är det viktigt att belysa de framtida utmaningar och utvecklingsmöjligheter som samverkansorganen står inför. Med utgångspunkt i ett antal möjliga hypoteser målas i detta avslutande avsnitt en möjlig framtidsbild för de kommunala samverkansorganen upp.

Tydligt ansvar

En hypotes är att ju tydligare samverkansorganens ansvar är, desto enklare är det att uppnå en långvarig legitimitet som regional aktör. Analysen visar att det inte bara är tydlighet i förhållande till omvärlden som är viktig, utan i hög grad också den interna tydligheten, dvs. gentemot medlemmarna. Många samverkansorgan har fortfarande ett omfattande internt förankringsarbete framför sig. Det ﬁnns en rad olika strategier för hur man hanterar detta arbete, men sammanfattningsvis gäller att fokus just nu är riktat på att klargöra samverkansorganens uppdrag, och därmed engagera medlemmarna och då först och främst de kommuner som ingår i samverkansorganet.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

När det gäller den externa tydligheten leder den gällande lagstiftningen och det praktiska genomförandet i viss grad till en otydlighet kring samverkansorganens position i samhällsorganisationen. Statliga myndigheter agerar inte alltid lojalt och konsekvent mot samverkansorganen. Det har inte inom ramen för analysuppdraget varit möjligt att säga om detta beror på brist på vilja eller avsaknad av riktlinjer, men konsekvensen är att samverkansorganen måste lägga ned arbete och energi på att skapa det utrymme som de enligt bakomliggande lagstiftning borde ha redan i och med deras bildande. Samtidigt som staten kan uppfattas som otydlig och inkonsekvent i sitt agerande gentemot samverkansorganen, kan de olika samverkansorganens strävan efter mångfald skapa problem. Samverkansorganen efterfrågar ökad tydlighet i ansvarsfrågan, samtidigt som man önskar största möjliga mångfald och ﬂexibilitet. Detta gör det svårt för staten att förhålla sig till samverkansorganen på ett entydigt sätt.

Demokratisk förankring

Ett offentligt organ skapar sin egen legitimitet genom att kunna visa på resultat, demokratisk kraft och representativitet. En hypotes är därför att det är viktigt för samverkansorganen att skapa välfungerande demokratiska institutioner med procedurer som säkerställer effektiva beslutsprocesser. Man kan konstatera ett brett spektrum av lösningar på hur samverkansorganen valt att organisera och genomföra verksamheten, formera ledningsstrukturer etc. Det går inte att peka ut den bästa modellen, eller fastställa om det ﬁnns modeller man absolut bör undvika. Däremot står det klart att de ﬂesta samverkansorganen är inne i en fas där de interna procedurfrågorna och arbetsformerna står i fokus, framför de externa. Kanslierna fokuserar på att skapa ett aktivt deltagande och samtycke där man i regionfullmäktige/regionstyrelse faktisk fattar beslut och visar på handlingskraft, även om man i vissa delar fortfarande

kan ha en intern dialog om varför man har skapat ett samverkansorgan. En annan hypotes är att samverkansorganen har användning för ett arbetssätt som gör dem tydliga bland allmänheten och medborgarna för att därigenom skapa sig en legitimitetsplattform. Det kan konstateras att detta inte är en kärnfråga i nuläget. Vissa samverkansorgan arbetar förvisso aktivt med att få med medborgarna i processer och debatter om den regionala utvecklingen, men de ﬂesta samverkansorgan har valt att i dagsläget inte fokusera på att öka kunskapen om samverkansorganet och dess roll bland medborgarna. I många fall beror detta helt enkelt på att man konstaterat att det bland allmänheten inte ﬁnns något större intresse för mera övergripande regionalpolitiska frågor, eller på att samverkansorganen inte har haft tillräckligt med tid och resurser för att skapa en strategi för att involvera medborgarna. Man bör dock fråga sig om detta är i överensstämmelse med grundtanken att samverkansorganen ska leda till att regionfrågorna får en djupare förankring.

Stabilitet

En rimlig hypotes är att förutsättningen för att en verksamhet ska vara legitim är att den kan uppvisa stabilitet över tid. Samverkansorganen har inte existerat särskilt länge, vilket gör det svårt att dra slutsatser om den reella stabiliteten över tid. Värt att uppmärksamma är dock att samverkansorganen upplever sig själva som stabila. Det finns ett stort självförtroende, oberoende av storlek, strategi eller ålder, vilket har betydelse för hur de lanserar sig själva och verkar för sin egen fortsatta existens. Det faktum att samverkansorganet kan falla samman om en kommun drar sig ur utgör ett hot i vissa regioner, men inte för majoriteten av de undersökta samverkansorganen. De som upplever det som ett hot har dock flera olika strategier för att hantera osäkerheten, och ser det inte som ett hinder för den framtida existensen. Den vanliga strategin är att man undviker att arbeta med frågor som är allt för konfliktpräglade samt tillgodoser vissa från kommunerna specifika önskemål. Resultatet blir ett konsensussökande arbetssätt.

Det är intressant att observera att upplevelsen av stabilitet är tydligare kopplad till finansieringsfrågan än till juridiska oklarheterna och kravet på konsensus, som skulle kunna utgöra de största hindren för samverkansorganens livskraft och självförtroende. Finansiell stabilitet är en komplex fråga. De flesta samverkansorganen verkar i dag med relativt små budgetar. Medlen täcker det administrativa bitarna och räcker i vissa fall till genomförandet av viss projektverksamhet. Den största delen av medelstillförseln står landstingen för. Eftersom landstinget är den medlemsorganisation som verkar få minst uppmärksamhet från samverkansorganen finns det en risk att landstinget i egenskap av huvudfinansiär inte känner att de får tillräckligt för pengarna. En annan aspekt är att om samverkansorganen arbetar väl med frågorna finns en risk för att landstingen om ett par år har svårt att erinra sig varför man finansierar samverkansorganen. Detta skulle kunna leda till indragen finansiering. Det är tydligt att det inte finns en enkel lösning på finansieringsfrågan. Åter kan det konstateras att det finns olika strategier för att hantera finansieringssituationen. Vissa samverkansorgan har ett långsiktigt finansieringsavtal med sina medlemmar, som ger trygghet men kanske också stelhet medan andra i högre grad har en mer löpande förhandling om sin finansiering vilket ger en del osäkerhet, men samtidigt ställer krav på samverkansorganen att visa på resultat och ”värde för pengarna” för sina medlemmar. Det är dock uppenbart att samverkansorganen för deras överlevnad behöver en mera långsiktig och förutsägbar finansieringslösning.

Hur ser framtiden ut?

Mångfalden av modeller och strategier har sina styrkor och svagheter, vilket denna rapport har försökt belysa. Samtidigt som det ﬁnns åtta distinkta modeller och identiteter, ﬁnns det också en stor vilja till att lära och utnyttja varandras erfarenheter och därmed anpassa och utveckla den egna organisationen. Kommunerna och landstingen tar nu ett ökat ansvar för den egna utvecklingen. Detta är en stor och viktig källa till positiv utveckling av samverkansorganen.

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Vid sidan av viljan att utveckla sig ﬁnns det en stor vilja och tro på överlevnad. Denna tro och vilja kan i viss mån förklaras med att ramvillkoren för samverkansorganen i dagsläget på intet sätt är optimala. Den gällande lagstiftningen är oklar och har en inbyggd sårbarhet. Staten agerar inte alltid konsekvent eller lojalt i förhållande till samverkansorganens ansvar och roller, och osäkerheten kring ansvarsutredningen och erfarenheterna från den pågående försöksverksamheten med ökat regionalt självstyre

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

borde sammantaget bidra till att skapa stor osäkerhet och handlingsförlamning bland samverkansorganen. Det verkar emellertid snarast som om effekten är den omvända. ”Nu ska vi visa dem” verkar vara det bakomliggande mottot för samverkansorganen, och häri ligger också en stor styrka. Den anda som råder bland de kommunala samverkansorganen ger hopp om att dessa organisationer kan utvecklas till att bli aktörer att räkna med på den regionalpolitiska arenan.

Noter 1

SOU 1992:63 Regionala roller: en perspektivstudie

SOU 1995:27 Regional framtid

Prop. 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen

SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Slutbetänkande av den parlamentariska regionkommittén (PARK)

Bet. 2001/02:KU7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning

Fi 2003:02 Tilläggsdirektiv till Ansvarskommittén

Jfr Johansson, Jörgen, Regionförsök och demokrati - demokratisk legitimitet och regionalt utvecklingsarbete i Skåne och Västra Götaland, Högskolan i Halmstad, December 2004

Elofsson, Kristina & Rindefjäll, Teresia, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet, 1998

10 Sjölin, Mats & Jerneck, Magnus, Kommunerna i ﬂernivådemokratin (i ”På jakt efter en ny samhällsordning”) 11 SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Slutbetänkande av den parlamentariska regionkommittén (PARK) 12 Johansson, Jörgen, Regiondemokratins villkor och möjligheter – demokratisk legitimitet i olika regionalpolitiska miljöer (i ”På jakt efter en ny samhällsordning”), Svenska Kommunförbundet, november 2003 13 Prop. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning 14 Prop. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning 15 En närmare beskrivning av respektive samverkansorgan ﬁnns tillgänglig på Sveriges Kommuner och Landstings hemsida: http://www.skl.se 16 SFS 2002:34 Lag om samverkansorgan i länen 17 SFS 1991:900 Kommunallag 18 Prop. 2001/02:7 Regionsamverkan och statlig länsförvaltning 19 Prop. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning 20 Uppgifterna är hämtade från samverkansorganen. Jämför även Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet skrift, Nya samverkansorgan – regionfrågans utveckling i landet 2003 21 Allmänna regionalpolitiska åtgärder, Utgiftsområde 19, anslag 33:1

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna står under kontinuerlig debatt i Sverige. Riksdagen beslutade i januari 2002 att ansvaret för vissa regionala utvecklingsfrågor ska kunna ﬂyttas över från länsstyrelsen till ett samverkansorgan i de län där kommunerna är överens om det. Rapporten ”Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004” bygger på en undersökning i åtta samverkansorgan genomförd av Ramböll Managment hösten 2004. Syftet med att beskriva utvecklingen i samverkansorganen är att ge beslutfattare i län med samverkansorgan en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala arenan samt bidra till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda samverkansorgan.

Upplysningar om rapportens innehåll lämnas av Anders Elmevik, Sveriges Kommuner och Landsting, tfn: 08-452 7397, e-post: anders.elmevik@skl.se. Rapporten kan laddas ner på Sveriges Kommuners och Landstings hemsida: http://www.skl.se

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan