7164 545 6 by Sveriges Kommuner och Landsting

Ekonomirapporten. OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – MAJ 2010

Upplysningar om innehållet: Annika Wallenskog tfn 08-452 77 46 Bo Legerius tfn 08-452 77 34 Derk de Beer tfn 08-452 77 42 (appendix) Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 77 55 (samhällsekonomi) Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (landstingens ekonomi) Håkan Hellstrand tfn 08-452 78 19 (arbetsmarknad) Niclas Johansson tfn 08-452 77 49 (kommunernas ekonomi) Mats Kinnwall tfn 08-452 7355 (chefsekonomens slutsats) Anna Kleen tfn 08-452 77 62 (offentliga finanser) Bo Legerius tfn 08-452 77 34 (skatteunderlag) Siv Stjernborg tfn 08-452 77 51 (internationell och finansiell ekonomi) Lennart Tingvall tfn 08-452 77 32 (läkemedel) Signild Östgren tfn 08-452 77 45 (kommunernas ekonomi) Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, maj 2010 Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & illustration ab Tryck Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Papper Scandic2000 White 240 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt Chronicle och Whitney.

isbn 978-91-7164-545-6 issn 1653-0853

2 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Förord Ekonomirapporten belyser landstingens och kommunernas ekonomiska situation och förutsättningar samt den samhällsekonomiska utvecklingen på några års sikt. Den ges ut av Sveriges Kommuner och Landsting (skl) två gånger per år. Kalkylerna i denna utgåva sträcker sig fram till år 2015. Det tillfälliga konjunkturstödet ger en andhämtningspaus för kommuner och landsting 2010, men från och med 2011 är situationen bekymmersam. Det plusresultat på 3,5 miljarder kronor som vi prognostiserar innebär att verksamheten inte kan utvecklas i samma takt som demografin. Åren efter 2011 redovisar vi en kalkyl för hur resultatet utvecklas om verksamheten ökar enligt den historiska trenden. I rapporten redovisas också en alternativkalkyl för hur höga statsbidrag staten har råd att ge till kommuner och landsting. Rapporten är utarbetad av tjänstemän inom förbundets sektion för ekonomisk analys. Rapporten är en tjänstemannaprodukt och har inte varit föremål för politiska ställningstaganden. Beräkningarna avslutades den 22 april 2010. De personer som har deltagit i arbetet och som kan svara på frågor framgår i en förteckning på sidan 2 av rapporten. Även andra medarbetare inom Sveriges Kommuner och Landsting har bidragit med fakta och värdefulla synpunkter. Jag vill rikta ett varmt tack till dem samt till de kommuner och landsting som bidragit med underlag till rapporten! Stockholm i maj 2010 Annika Wallenskog Sektionen för ekonomisk analys

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 3

Innehåll 5

Chefsekonomens slutsatser

Samhällsekonomin Sammanfattning En återhämtning som tar tid Skatteunderlagsprognos och kommunsektorns intäkter Konjunktur och arbetsmarknad Offentliga finanser Gapen i vår omvärld

Kommunernas ekonomi Kommunerna klarade krisåret 2009 Aktuella frågor Kommunernas ekonomi de närmaste åren

Landstingens ekonomi Historiskt svag intäktsutveckling Från underskott till ett oväntat överskott 2009 Landstingens ekonomi de närmaste åren

Appendix

4 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefsekonomens slutsatser Kommunsektorns intäkter har på ett betydande sätt påverkats av den ekonomiska krisen. De positiva resultaten för år 2009 och 2010 beror främst på återhållsamhet, tillfälliga faktorer och extra konjunkturstöd från staten. Inför 2011 är situationen mörkare. I vår prognos för 2011 räknar vi ändå med ett överskott på dryga 3 miljarder kronor, men ansträngningen för att komma dit är tuff. Kostnaderna måste vara lägre än vad trycket från den demografiska utvecklingen kräver. Sektorn har dock under de senaste åren visat prov på förmåga att klara ekonomisk balans och samtidigt värna verksamheten. Vi bedömer därför att den kommer att klara även denna utmaning. På lång sikt pressas dock kostnaderna upp av trycket från demografi, stigande efterfrågan och höga ambitioner. Hittills har volymen ökat med 1 procent per år utöver vad som kan förklaras av demografin . Vi räknar med att den utvecklingen fortsätter vilket gör att kommuner och landsting får svårt att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen under en längre period.1 Risken finns därför att resultaten successivt försämras om inte intäkterna ökar mer framöver. Fortsatt återhämtning men långt kvar till normaltillståndet Det fria fallet i den globala konjunkturen bromsades upp i mitten av 2009. Sedan förra sommaren har det skett en gradvis återhämtning till exempel i världshandeln, som drabbades av ett dramatiskt fall i samband med sammanbrottet på de finansiella marknaderna hösten 2008. Historiska erfarenheter talar dock för att återhämtningen efter en djup finansiell kris blir långsam och ”hackig” eftersom långt ifrån alla finansiella ”surdegar” har hunnit jäsa färdigt. Den senaste tidens tumult kring Greklands och andra skuldsatta länders statsfinanser är ett talande exempel på att det återstår stora problem. 1. Detta beskrivs liksom utvecklingen av behov och resurser fram till år 2035 i rapporten ”Framtidens utmaning” som Sveriges Kommuner och Landsting publicerade i april i år. Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 5

Chefsekonomens slutsatser

Även om Grekland är en liten ekonomi av föga direkt betydelse för den svenska ekonomin, till exempel via utrikeshandeln, riskerar likafullt effekterna av ett eventuellt grekiskt statsfinansiellt sammanbrott att få allvarliga konsekvenser för Sverige. Inte minst skulle skadeverkningarna på det globala finansiella systemet riskera att bli betydande vilket obönhörligen drabbar även Sverige. En ”grekisk smitta” till andra utsatta länder, inte minst kring Medelhavet, skulle göra ont värre. Vi räknar dock med att världsekonomin fortsätter att gradvis förbättras, vilket är en nödvändig förutsättning för att den exportberoende svenska ekonomin ska få upp farten. Efter att exportvägd bnp 2009 föll med 3,4 procent räknar vi nu med en tillväxt med 1,8 procent i år och med 2,4 under 2011. För Sverige, som drabbades betydligt hårdare är genomsnittet under 2009 med ett bnp-fall på hela 4,9 procent, förväntar vi oss nu att ekonomin klarar sig lite bättre än våra handelspartners och växer med 2,5 procent i år och 3,2 år 2011. Än så länge går det dock relativt trögt för svensk industri, trots att svenska exportföretag under krisen gynnades av en mycket svag krona. Det främsta skälet är sannolikt sammansättningen av den svenska exporten, såväl produktmässigt som geografiskt: Svenska företag tillverkar i stor utsträckning insats- och investeringsvaror med främsta destination till ett långsamtväxande Europa. Att den globala bilindustrin går kräftgång gör inte saken bättre! Däremot svarar tillväxtländerna i Asien och på andra håll, som har fått upp farten, för en förhållandevis liten del av svensk export. Det som ändå gör oss relativt optimistiska om den svenska ekonomin de närmaste åren är att situationen på hemmaplan ser rätt ljus ut. De offentliga finanserna är bland de starkaste inom oecd, vilket ger utrymme för ytterligare finanspolitisk stimulans och minimerar risken för finansiella kriser à la Grekland. Dessutom har svenska hushåll en stark finansiell ställning med ett historiskt högt sparande, samtidigt som ränteläget är extremt lågt. Även om räntorna gradvis kommer att stiga framöver – vi räknar med att Riksbanken höjer reporäntan mycket måttligt det närmaste året – förblir räntekostnaderna förhållandevis låga, samtidigt som en förbättring på arbetsmarknaden bidrar till såväl stigande inkomster som spirande optimism och därmed ett minskat sparande bland hushållen. Arbetsmarknaden överraskar positivt Något som kan sägas ha överraskat positivt under de senaste årens kris, är att arbetsmarknaden inte försvagats riktigt så dramatiskt som de flesta befarade. Visserligen har det försvunnit drygt 100 000 jobb och arbetslösheten har stigit till drygt 9 procent men det ”borde ha” blivit mycket värre med tanke på kollapsen i produktionen. Givet det historiska mönstret ”borde” arbetade timmar i ekonomin ha fallit med nästan 5 procent under 2009, att jämföra med cirka 2,5 som blev utfallet. Att företagen varit försiktiga med att minska arbetsstyrkan under krisen innebär dock troligen att sysselsättningsökningen framöver blir begränsad, trots hyfsad ekonomisk tillväxt. Företagen har gott om lediga resurser och kan öka produktionen utan att öka kapaciteten. Vi räknar nu med att arbetslösheten endast faller långsamt och ligger kvar över vad vi bedömer vara en nor-

6 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefsekonomens slutsatser

mal nivå ända till 2015. Vad det gäller arbetade timmar, som är den enskilt viktigaste faktorn för skatteunderlaget i kommunsektorn, är prognosen ett fall på 0,5 procent 2010 och en motsvarande ökning under 2011. Vi räknar samtidigt med att timlönerna i ekonomin ökar i genomsnitt 2,3 procent både i år och nästa år. Svag tillväxt i skatteunderlaget Trots att konjunkturen nu vänder uppåt ska vi dock inte räkna med några gyllene tider för den svenska kommunsektorn. På grund av den svaga återhämtningen på arbetsmarknaden och måttliga löneökningar, räknar vi endast med svag tillväxt i skatteunderlaget, 1,4 procent2 2010. År 2011 ökar skatteunderlaget med 2,4 procent. I reala termer, det vill säga med hänsyn taget till prisoch kostnadsutvecklingen, räknar vi med att skatteunderlaget faller 0,3 procent i år för att sedan växa med mycket måttliga 0,7 procent 2011. Inte förrän 2012 och framåt räknar vi med mer ”normal” tillväxt i skatteunderlaget, i takt med att arbetsmarknad och löneökningar tar fart. Nu påverkas sektorns intäkter även av andra faktorer än arbetsmarknaden, inte minst den ekonomiska politiken, men även annat. Att så är fallet var utvecklingen 2009 ett bra exempel på: Istället för ett mindre underskott, som Sveriges Kommuner och Landsting prognostiserade i maj 2009, blev resultatet dryga 14 miljarder plus! De främsta skälen till den goda utvecklingen var en bättre arbetsmarknad än förväntat, besparingar i verksamheten, låga räntekostnader och extra tillskott, bland annat i form av premiebefrielse från afa försäkring. För 2010 har staten tillfälligt ökat statsbidragen med 17 miljarder kronor. Syftet med det ökade statsbidraget är att förhindra stora uppsägningar och skattehöjningar samt värna välfärdens kärna. Även om det är svårt att uttala sig med bestämdhet tyder mycket på att effekterna på sysselsättningen blir begränsad, tillskotten föranledde inga större revideringar i de ekonomiska ramarna inför 2010. Däremot bedömer vi att det tillfälliga stödet bidrog till att förhindra skattehöjningar med över 1 miljard kronor 2010. Synen på arbetsmarknadens utveckling de kommande åren skiljer sig påtagligt mellan olika prognosmakare. I Vårpropositionen var regeringen mer optimistisk än förbundet om sysselsättningsutvecklingen och räknade med betydligt starkare tillväxt i arbetade timmar och därmed högre skatteunderlag för 2011. Regeringen gjorde därför bedömningen att det inte fanns anledning att ompröva tidigare beslut att höjningen av statsbidraget 2010 ska vara tillfällig. Skillnaden går delvis att spåra i att regeringen, liksom Konjunkturinstitutet, räknar med en högre bnp-tillväxt 2011 men också på att regeringen utgår från att den svaga produktivitetstillväxten består. Skilda uppfattningar om utvecklingen på arbetsmarknaden ger också olika förutsättningar för utvecklingen av andra delar av skatteunderlaget som pensionsinkomster och arbetslöshetsersättning. Vad har staten råd att ge i statsbidrag till sektorn? Sverige har goda offentliga finanser totalt sett. Vi räknar med att den offentliga sektorns totala finansiella sparande uppgår till 1,7 procent av bnp år 2. Ökningen blir 2,0 procent då man exkluderar höjningen av grundavdragen för pensionärer som sektorn kompenseras för via statsbidragen. Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 7

Chefsekonomens slutsatser

2015, givet dagens politik. Det finansiella sparandet uppfyller därmed överskottsmålet på 1 procent av bnp med råge. Vi gör i denna Ekonomirapport en sidokalkyl över vad staten har råd att ge i statsbidrag till sektorn. Vi har i kalkylen utgått från att pengarna från det tillfälliga konjunkturstödet blir kvar 2011, samtidigt som statsbidragen från och med 2011 skrivs upp i samma takt som skatteunderlaget. Analysen visar att statens andel av det finansiella sparandet då blir 1,2 procent av bnp. Staten kan alltså ge kommuner och landsting förutsättningar att utveckla verksamheten enligt den långsiktiga trenden för kostnadsutveckling och ändå klara god ekonomisk hushållning, utan att behöva höja skatten. Det innebär att sektorn skulle kunna klara den utmaning som demografi och ökade krav på förbättringar innebär samtidigt som sparandet är tillfredsställande i så väl kommunsektorn som hela den offentliga sektorn. Bra resultat 2010, sämre 2011 Som nämnts blev det ekonomiska resultatet ett rejält plus 2009. Tack vare det tillfälliga konjunkturstödet räknar vi med att även 2010 kommer att uppvisa betydande överskott: 18,6 miljarder kronor. För 2011 ser emellertid situationen betydligt mer bekymmersam ut, även om vi också då förutser ett mindre överskott (3,5 miljarder), ett resultat som inte motsvarar kravet på god ekonomisk hushållning. Detta förutsätter emellertid i stort sett oförändrad verksamhetsvolym, trots ökande behov, vilket ställer höga krav på kommuners och landstings förmåga att anpassa sin verksamhet. Enligt enkätsvar från kommunerna kommer de tillfälliga konjunkturstöden endast i begränsad utsträckning att användas till ökade driftskostnader under 2010. Istället kommer medlen att användas till underhållsåtgärder med mera. Dessa åtgärder höjer inte den kommunala kostnadsnivån på sikt men kan bidra till ökad privat sysselsättning. Vår bedömning är att kostnadsvolymen ökar med 1,3 (1,2) procent för kommunerna (landstingen) under 2010 och med endast 0,1 (0,4) år 2011.3 Lärdomar för framtiden Vad kan vi då lära oss av de senaste årens utveckling? • Det har blivit tydligare än någonsin hur utlämnad den svenska ekonomin är åt internationella svängningar: Sverige, inklusive kommunsektorn, är en liten barkbåt på den stora ekonomiska oceanen och har små möjligheter att avvika från de globala konjunkturmönstren. • Sverige är dock inte helt utan muskler att mildra konsekvenserna av en skarp global konjunkturnedgång med hjälp av ekonomisk politik – om vi har vårt hus i ordning! • Det är svårt att göra ekonomiska prognoser! Varje kris har sin egen logik och dynamik vilket gör varje krisförlopp unikt. Prognosmakare har inte mycket annat att utgå från än de historiska erfarenheterna. Det innebär att risken för låg träffsäkerhet i prognoserna är stor i synnerhet i samband med stora störningar i den globala konjunkturen.

3. För kommunerna är ökningen 1,0 procent för 2010 och 0,0 procent 2011 om ekonomiskt bistånd exkluderas. 8 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Samhällsekonomin Sammanfattning Den globala ekonomin är inne i en återhämtningsfas. Det går dock olika fort i olika delar av världen. I Europa, som väger tungt för svensk export, är tillväxttalen även fortsättningsvis beskedliga. För svensk industri innebär det att återhämtningen i år blir förhållandevis svag. Det får också till följd att det kommer att ta tid innan svensk ekonomi och arbetsmarknad är tillbaka på ”ruta gå”. Dubbla obalanser gör att återhämtningen tar tid Det plötsliga och omfattande fallet i produktion och efterfrågan befarades till en början komma att ge betydande negativa återverkningar på den svenska arbetsmarknaden. Prognoser om en snar uppgång i arbetslösheten till 12–13 procent var inte ovanliga i fjol. Men uppgången mot dessa nivåer bröts och sysselsättningen under det senaste halvåret har framstått som oväntat stabil. Flertalet prognosmakare tror nu att arbetslösheten toppar på mer beskedliga 9–10 procent. Trots stora personalneddragningar har företagen inte fullt ut anpassat antalet anställda till det fall som skett i produktionen. Det innebär att resursutnyttjandet i företagen har fallit mycket kraftigt och att det nu är ytterligt lågt – framförallt i industrin. Därmed föreligger två obalansproblem i den svenska ekonomin: ett i företagen och ett på den svenska arbetsmarknaden som helhet. Det finns också en turordning i detta. För att arbetslösheten i samhället ska börja sjunka måste först kapacitetsutnyttjandet i företagen normaliseras. Företagen gör inga nyanställningar så länge befintlig personal inte har arbete som räcker. Ökad produktion i näringslivet måste därför först mötas med ökad produktivitet innan det kan bli tal om ökad sysselsättning.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 9

1. Samhällsekonomin

Därför tror vi att arbetslösheten kommer att hänga kvar kring 9 procent i år och nästa år samtidigt som antalet utförda arbetstimmar i svensk ekonomi kommer att vara lika många 2011 som 2009. Det är först 2012 som sysselsättningen kommer att öka mer påtagligt och arbetslösheten börja pressas tillbaka. Utvecklingen av det reala skatteunderlaget blir mycket lik den för arbetsmarknaden. I år minskar skatteunderlaget i reala termer med 0,3 procent samtidigt som sysselsättningen minskar med 0,5 procent. Nästa år ökar skatteunderlaget i reala termer med 0,7 procent, vilket kan jämföras med en sysselsättningstillväxt på 0,5 procent. Efter 2011 bedöms skatteunderlagstillväxten få bättre fart. Relativt goda offentliga finanser Konjunkturnedgången och fallet i produktion och sysselsättning har så här långt gett upphov till påtagligt försämrade offentliga finanser. År 2007 visade den offentliga sektorn ett överskott motsvarande 3,8 procent av bnp. Detta överskott vändes 2009 i ett underskott motsvarande 0,8 procent av bnp. Statens, kommunsektorns och ålderspensionssystemets sammantagna utgifter översteg därmed de sammanlagda inkomsterna med 25 miljarder kronor. Även om detta är en påtaglig försvagning så ligger åtskilliga andra länder mycket värre till – inte minst i Europa. Grekland är ett sådant exempel. Portugal, Italien, Irland och Spanien är fyra andra. Tillsammans kallas dessa fem länder för piigs. Gemensamt för dem är deras mycket stora statsfinansiella problem. Också usa ligger illa till med underskott på dryga 12 procent av bnp. Det finns en hel del länder med underskott som är tio gånger de svenska och där utgångsläget är betydligt sämre i form av större statsskuld. Att Sverige klarat sig så bra beror mycket på att de offentliga finanserna visade betydande överskott före krisen. Men också att fallet har varit mindre. Saldot mellan offentliga inkomster och offentliga utgifter har försämrats mindre i vårt land än i många andra länder. Det tillhör inte vanligheterna. Normalt brukar våra välutvecklade trygghetssystem ge upphov till jämförelsevis omfattande budgetproblem när konjunkturen viker. Men i stället har vårt land i denna nedgång framstått som ett statsfinansiellt föredöme. Och då har ändå den svenska finanspolitiken varit expansiv, inte minst med skattesänkningar. Ökad sysselsättning ger förbättrade finanser Många bedömare trodde att de svenska offentliga finanserna skulle försämras mer än vad som nu blev fallet, bland annat mot bakgrund av tidigare erfarenheter. Den överdrivna pessimismen berodde delvis på att de flesta väntade sig en kraftigare nedgång på arbetsmarknaden. Men även med facit i hand för 2009 så kan det sägas att de offentliga finanserna klarat konjunkturnedgången förvånansvärt bra. Till skillnad från i många andra länder. Men även om försvagningen inte blivit så omfattande som befarat så är det inget som förhindrar att de offentliga finanserna med tiden stärks i takt med att produktion och sysselsättning återhämtar sig. Vår bedömning är att arbetsmarknaden når balans 2015. Arbetslösheten har då nått ner under 7 pro-

10 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

cent. Samtidigt beräknas antalet sysselsatta vara bortemot 250 000 fler än de är idag. Fler sysselsatta och fler arbetade timmar innebär ökade inkomster inte bara för kommunsektorn utan också för stat och ålderspensionssystem. Minskad arbetslöshet ger på motsvarande sätt minskade utbetalningar i form av arbetslöshetsersättningar och ekonomiskt bistånd. Både inkomst- och utgiftssidan förbättras av ökad sysselsättning. Vad staten har råd med Ända fram till 2015 beräknas sysselsättningen stiga och arbetslösheten sjunka. Fram till denna punkt kommer de offentliga finanserna gradvis att förbättras. Vi räknar med att det finansiella sparandet i offentlig sektor motsvarar 1,7 procent av bnp 2015. Det är ungefär 20–25 miljarder kronor utöver uppställt saldomål räknat i dagens penningvärde. I vår bedömning antas kommunsektorns kostnader efter 2011 öka drygt 1½ procent per år i fasta priser. Det är en utveckling som är i linje med demografin och hur kostnaderna har utvecklats historiskt. Under de senaste decennierna har kommunsektorns kostnadsvolym årligen ökat i genomsnitt 1 procent utöver demografin. Med avvecklat konjunkturstöd och nominellt oförändrade statsbidrag är det en utveckling som kommuner och landsting inte har råd med. Underskotten i kommunsektorns budgetar skulle med tiden bli mycket stora. En annan fördelning måste därför till, förutsatt att utvecklingen fortsätter enligt trenden. Och det har staten råd med. Med nominellt oförändrade statsbidrag skulle statens finansiella sparande växa till 2,3 procent av bnp enligt våra beräkningar, det vill säga mer än det dubbla målet för den offentliga sektorn. Eftersom kommuner och landsting inte får gå med underskott och ålderspensionssystemet förutses gå plus så är ett så omfattande statligt sparande knappast i samklang med det överskottsmål som finns. För att få en jämnare fördelning av den offentliga sektorns sparande har vi i en sidokalkyl istället utgått från att pengarna från det tillfälliga konjunkturstödet blir kvar samtidigt som statsbidragen med början nästa år skrivs upp med skatteunderlaget. En sådan utveckling innebär att statsbidragen år 2015, räknat i dagens penningvärde, blir drygt 30 miljarder kronor större jämfört med om konjunkturstödet slopas och statsbidragen i övrigt hålls oförändrade. I båda fallen motsvarar den offentliga sektorns finansiella sparande 1,7 procent av bnp, det vill säga en bra bit mer än överskottsmålet, men sparandet blir då mer jämnt fördelat. Överskottet i statens finansiella sparande begränsas då till 1,2 procent av bnp samtidigt som kommuners och landstings resultat visar plus. En årlig ökning av kommunsektorns kostnadsvolym med 1½ procent, vilket är i linje med den historiska utvecklingen, ryms således inom det mål som finns uppställt för offentligt sparande. Men utvecklingen förutsätter en omfördelning av sparandet mellan staten och kommunsektorn. Det kan ske genom höjda statsbidrag. Men det kan också ske genom att staten sänker sina skatter samtidigt som kommuner och landsting höjer sina.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 11

1. Samhällsekonomin

En återhämtning som tar tid Läget i världsekonomin fortsätter att förbättras och världshandeln har återhämtat sig ytterligare efter det stora raset 2008 och början av 2009. I februari var uppgången omkring 15 procent i förhållande till bottennivån i fjol (diagram 1). Det är dock fortfarande en bit kvar till den nivå som rådde före fallet. Den fortsatta återhämtningen i världsekonomin bedöms inte gå lika snabbt. Efter en konjunkturnedgång med sammanhängande finansiell kris är det inte ovanligt att återhämtningen tar tid. Diagram 1 • Världshandelsvolymen till och med februari 2010 Index, 2000 = 100 170 160 150

Index

140 130 120 110 100

Tvärstoppet i handeln har hävts. Under andra halvåret i fjol inleddes en rejäl återhämtning.

90 80 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Källa: CPB (Netherland´s Bureau for Economic Policy Analysis).

Den fortsatta återhämtningen är också beroende av de omfattande ekonomisk–politiska åtgärder som regeringar och centralbanker världen över vidtagit i samband med finanskrisen. De olika stimulansåtgärderna kommer på sikt att avvecklas. I vissa länder kommer det därtill behöva vidtas rejäla budgetförstärkningar; det är länder med mycket stora statsfinansiella problem och länder vars kreditvärdighet är ifrågasatt. En sanering av dessa länders offentliga finanser kan komma att försvaga tillväxten också globalt.

Tabell 1 • BNP-tillväxt i omvärlden åren 2008–2011 Procentuell volymförändring

Modest återhämtning i vår omvärld. BNP ökar snabbare i Sverige än i våra viktigaste exportmarknader.

USA EU Kina Världen Exportvägd BNP* Sverige

2008

2009

2010

2011

0,4 1,0 9,1 2,6 1,0

–2,4 –4,1 8,7 –0,9 –3,4

2,8 1,0 10,0 3,8 1,8

2,4 1,7 9,5 3,9 2,4

–0,2

–4,9

2,5

3,2

*BNP-utvecklingen i ett antal länder viktade med deras respektive betydelse som mottagare av svensk export. Källor: Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

12 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Det går fortfarande knackigt för svensk industri Trots att världshandeln börjat repa sig går det knackigt för svensk industri. Orderingången har under det senaste året vuxit rejält, men så här långt har det inte återspeglats i ökad produktion. Det gör att svensk industri skiljer ut sig. Återhämtningen har nått betydligt längre i andra länder (diagram 2). Diagram 2 • Industriproduktionen i Sverige, USA och Tyskland Index, januari 2008 = 100 USA

102,5 100,0

Sverige

97,5 95,0

Tyskland

Index

92,5 90,0 87,5 85,0 82,5 80,0

Medan utvecklingen tar fart i USA och Tyskland står den svenska industriproduktionen kvar och stampar på samma fläck.

77,5 75,0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Källa: Reuters EcoWin.

Varför utvecklingen gått så trögt för just svensk industri är inte uppenbart. Den svaga kronan borde ju ha gynnat våra företag. Men den svenska exportens sammansättning har inte varit optimal. Efterfrågan på insats- och investeringsvaror, som väger tungt i svensk export, har utvecklats synnerligen illa. Bland konsumtionsvarorna har efterfrågan på personbilar, och inte minst svenska sådana, utvecklats särskilt svagt. Även fortsättningsvis bedöms utvecklingen för svensk export bli relativt svag. Mot denna bakgrund kommer det också att ta tid innan industrins investeringar på allvar repar sig. Bland övriga investeringar är det i första hand bostadsbyggandet som beräknas vända upp i år. Lageromslaget skapar extra efterfrågan

Att produktionen trots allt tar fart kan till stor del återföras på företagens lagersituation. Under fjolåret sålde många företag inom industri och handel från sina lager. I industrin föll samtidigt lagren av insatsvaror och varor i arbete rejält. Genom att tömma lagren kunde kostnaderna för produktion och inköp hållas nere. Dessa besparingar var för många företag nödvändiga när restriktionerna på kreditmarknaden var som värst. Den lagertömning som följde har lett till en situation där lagren i många företag nu bedöms som alltför små. Det gör att efterfrågan inte längre kan mötas med minskade lager. Istället måste produktion och inköp höjas. Enbart att lagren upphör att krympa ger ett betydande tillskott till efterfrågan – framförallt i år. En viss lagerökning nästa år gör att lagren bidrar till en påtagligt ökad efterfrågan även 2011 (tabell 2).

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 13

1. Samhällsekonomin

Tabell 2 • Försörjningsbalans (kalenderkorrigerad), åren 2008–2011 Procentuell volymförändring

BNP-utvecklingen är även fortsättningsvis relativt modest. Ett betydande bidrag till efterfrågan ges dock av det lageromslag som beräknas ske.

Hushållens konsumtion Offentlig konsumtion Stat Kommuner Fasta bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar** Export Import BNP

2008*

2009*

–0,2 1,4 0,0 1,9 2,6 –0,6 1,9 3,0 –0,2

–0,8 2,1 1,5 2,1 –15,3 –1,5 –12,5 –13,4 –4,9

2010

2011

2,2 1,5 2,6 1,2 0,5 1,1 4,3 5,5 2,5

2,5 0,3 0,5 0,2 5,4 0,6 5,6 5,7 3,2

*2008 och 2009 avser faktiska värden. **Bidrag till bnp-tillväxten, procentenheter. Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Hushållens ekonomi är stark – trots lågkonjunkturen Hushållens inkomster har, trots den finansiella krisen, utvecklats tämligen väl. Mellan 2005 och 2009 ökade hushållens disponibla inkomster med 12½ procent realt, vilket motsvarar en tillväxt på i genomsnitt 3 procent per år. Trots stigande arbetslöshet och nedväxlad löneökningstakt har hushållens inkomster fortsatt öka under 2009. Detta förklaras av sänkta inkomstskatter och lägre räntor. Den positiva inkomstutvecklingen tar nu emellertid en paus. En fortsatt svag arbetsmarknad håller tillbaka lönesumman. Den positiva effekten av lägre räntor klingar av och förbyts med tiden till sin motsats när räntorna går upp. I våra kalkyler finns heller ingen hjälp för hushållen i form av sänkta skatter. Hushållen får därmed klara sig med i stort sett oförändrade inkomster i år (tabell 3). Hushållens höga sparande ger utrymme för ytterligare konsumtion De svenska hushållen står dock väl rustade. Konsumtionsutgifterna har under flera år utvecklats långsammare än inkomsterna. Under de två senaste åren har den annalkande lågkonjunkturen bidragit till att hushållen har hållit extra hårt i plånboken. Denna försiktighet har medfört att hushållens sparande idag är mycket högt. Hushållen kan därför öka sin konsumtion med 2–2½ procent i år och nästa år utan att sparandet tar alltför mycket stryk. Sparandet 2011 är beräknat till 11,7 procent av disponibelinkomsten, att jämföra Tabell 3 • Hushållens inkomster och konsumtionsutgifter åren 2008–2013 Procentuell förändring

2008

Hushållens höga sparande ger utrymme för ytterligare konsumtion.

Styrränta, nivå proc 4,0 Real disponibel inkomst 2,7 Räntors bidrag till disponibel inkomst –0,6 Reala konsumtionsutgifter –0,2 Sparkvot 11,6 Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

14 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2009

2010

2011

2012

2013

0,7 2,1 1,6 –0,8 13,9

0,3 0,4 –0,3 2,2 12,5

1,2 1,5 –0,5 2,5 11,7

2,6 2,0 –0,5 3,4 10,5

3,9 2,5 –0,3 3,0 10,2

1. Samhällsekonomin

med ett sparande på i genomsnitt 8 procent åren 2000–2007. Det är rimligt att räkna med att hushållen fortsätter sänka sitt sparande. Det innebär att konsumtionen kan växa snabbare än inkomsterna även 2012 och 2013. Den offentliga konsumtionen ger inte mycket draghjälp nästa år Vår prognos för kommunsektorn i år och nästa år utgår från att det temporära konjunkturstödet faller bort och att statsbidragen i övrigt inte höjs. En sådan utveckling sätter en påtaglig press på kommuner och landsting och för med sig en i stort sett oförändrad kostnadsvolym 2011. Kostnadernas utveckling efter 2011 baseras på den historiska utvecklingen. Sedan 1980 har kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamhet årligen ökat i genomsnitt 1 procent snabbare än utvecklingen av demografiskt betingade behov. Vår bedömning är att kostnadsvolymen efter 2011 utvecklas på liknande sätt. Det är liktydigt med en årlig tillväxt på lite drygt 1½ procent. Utvecklingen på arbetsmarknaden oväntat bra Antalet personer i arbetskraften och antalet sysselsatta vände uppåt under andra halvåret i fjol och arbetade timmar ser ut att ha nått en vändpunkt kring årsskiftet (diagram 3). Arbetslösheten har inte börjat minska, men uppvisar i alla fall en minskad ökningstakt. Den inträffade förbättringen är svår att förklara mot bakgrund av produktionens svaga utveckling. Tillväxten har varit så svag att sysselsättningen knappast kunde förväntas öka. Diagram 3 • Sysselsatta, arbetskraft och arbetade timmar Index, januari 2000 = 100 110,0

Antal sysselsatta

107,5

Arbetskraften Arbetade timmar

Index

105,0 102,5 100,0

Bilden visar tecken på en starkare arbetsmarknad. Såväl antalet sysselsatta som antalet i arbetskraften pekar uppåt. Antalet arbetade timmar ökar dock marginellt.

97,5 95,0 1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Källa: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Olika indikatorer pekar nu på en fortsatt förbättrad arbetsmarknad. Antalet varsel är tillbaka på relativt låga nivåer, antalet nyanmälda lediga platser är nu fler än för ett år sedan och företagens bedömning av den framtida sysselsättningen är positiv. Vi ser dessa positiva signaler på arbetsmarknaden trots att produktionen utvecklas beskedligt, vilket gör situationen svårtolkad. Förbättringar på arbetsmarknaden följer normalt på mer betydande ökningar av produktionen. Vår bedömning är att antalet arbetade timmar i stort sett ligger still under 2010 för att börja öka under 2011, det vill säga något tidigare än i vår före-

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 15

1. Samhällsekonomin

gående prognos. Mellan helåren minskar antalet timmar med en ½ procent 2010 och ökar lika mycket 2011. Därmed tror vi inte att den vändning på arbetsmarknaden som kan avläsas i statistiken är inledningen på en snabb förbättring utan att utvecklingen under året blir i stort sett stillastående. Tabell 4 • Nyckeltal för arbetsmarknaden åren 2009–2013 Procentuell förändring

Återhämtningen i ekonomin innebär att sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet ökar samtidigt som arbetslösheten sjunker. Det förbättrade läget på arbetsmarknaden för i sin tur med sig högre prisoch löneinflation.

2009

2010

2011

2012

2013

Arbetskraftsdeltagande* Sysselsatta Arbetslöshet** Arbetade timmar*** Timlön Lönesumma

80,2 –2,3 8,4 –2,6 3,1 0,5

80,5 –0,4 9,3 –0,5 2,3 1,8

80,8 0,4 9,4 0,5 2,3 2,8

81,3 1,4 8,6 1,3 3,0 4,3

81,8 1,3 7,8 1,3 3,5 4,8

KPI KPIX

–0,3 1,5

1,0 1,7

1,6 0,9

2,6 1,2

2,8 1,5

*Procent av befolkningen. **Procent av arbetskraften. ***Kalenderkorrigerade. Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Sysselsättningsutvecklingen per sektor

Antalet sysselsatta minskade med drygt 90 000 personer 2009. Två tredjedelar av minskningen inträffade i näringslivet (framförallt i industrin) medan en knapp tredjedel drabbade kommunsektorn. Minskningen i kommunsektorn överskattas dock då ungefär hälften av minskningen härrör från överföringar av skattefinansierad verksamhet från egen regi till privata utförare. I prognosen för 2010 och 2011 gör vi inte någon bedömning av dessa överföringar, uppgifterna för kommunsektorn i tabell 5 avser således förändringen av sysselsättningen i kommunal regi under förutsättning att det inte sker ytterligare verksamhetsöverföringar. Om vi i stället skulle anta samma omfattning på överföringar som i fjol minskar kommunsektorns sysselsättning med några tusen 2010 och drygt 10 000 personer 2011. Sysselsättningen i (skattefinansierad) privat regi ökar då i ungefär motsvarande omfattning. Särskilt stort intresse har riktats mot utvecklingen av sysselsättningen i ”välfärdtjänsterna” under 2009. Vi tittar därför lite närmare på utvecklingen i kommunsektorn. Nationalräkenskaperna och säsongrensad statistik tyder Tabell 5 • Sysselsättningsförändring per sektor Tusental personer, helårsgenomsnitt

Nivå 2008 Kommunsektorn Kommuner

Antalet sysselsatta kommer 2011 vara cirka 90 000 färre än 2008. Större delen av minskningen sker i näringslivet.

Landsting Staten Näringslivet Totalt

Förändring tusental 2009 2010 2011

1 095 832

–26 –23

10 9

0 1

263 232

–3 –3

1 2

–1 3

3 233 4 560

–63 –92

–29 –17

17 20

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

16 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

på att minskningen tog fart under andra halvåret och möjligen bromsar upp något igen under början av 2010 (tabell 6). Hälften av minskningen 2009 kan förklaras av överföringar av verksamhet från egen regi till privat regi. Därutöver förklarar avvecklingen av plusjobben en inte obetydlig del av minskningen, särskilt under första halvåret. När hänsyn tas till detta minskar inte antalet sysselsatta i ”välfärdstjänster” alls första halvåret och betydligt mindre andra halvåret. Tabell 6 • Sysselsättningsförändring i kommunsektorn 2009 Förändring från motsvarande period föregående år

2009 Absolut förändring antal sysselsatta, 1000-tal Procentuell förändring Effekt av överföringar till privata utförare, 1000-tal Effekt av minskat antal plusjobb, 1000-t Förändring skattefinansierad sysselsättning, 1000-tal Procentuell förändring, föregående år

1:a halvåret 2:a halvåret

–26 –2,4 % –13 7 –6 –0,6 %

–20 –1,8 % –10 –11 1 0,1 %

–32 –3,0 % –15 –3 –14 –1,3 %

Minskningar i kommunsektorns sysselsättning förklaras till stor del av verksamhetsöverföringar och avvecklingen av plusjobb.

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Löneökningar på låg nivå

Nivåerna på löneökningarna bestäms till stor del av arbetsmarknadsläget. Vid hög arbetslöshet och därmed lägre sysselsättning blir löneökningarna låga (diagram 4). De löneavtal som slutits på svensk arbetsmarknad hittills under våren innebär timlöneökningar på runt 1,7 procent per år (exklusive löneglidning) och föranleder inte någon förändring av vår tidigare prognos som innebär löneökningar på 2,3 procent inklusive löneglidning i år och nästa år. Den underliggande inflationen (kpix) har varit relativt hög i förhållande till det svaga konjunkturläget (tabell 4). Det beror till stor del på höga energipriser och svag kronkurs. Det senare var en normal utveckling för en liten valuta i samband med den finansiella oron. Allt eftersom marknaderna fungeDiagram 4 • Arbetsmarknadsgap och löneökningar åren 2001–2014

–1

–2

–3

–4

–5

–1

–6

Arbetsmarknadsgap (vänster) Timlön (höger)

Procent

Löneutvecklingen förklaras till stor del av arbetsmarknadsläget. Löneökningstakten blir relativt låg i år och de närmaste åren för att successivt närma sig den långsiktiga nivån.

–2 2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Anm.: Arbetsmarknadsgapet är den procentuella skillnaden mellan faktiskt arbetade timmar och potentiella timmar. Källa: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 17

1. Samhällsekonomin

rat mer normalt har kronan stärkts. Den senaste tiden har kronförstärkningen varit betydande och vi räknar med att denna fortsätter. Därmed kommer importen efterhand att bli billigare och den underliggande inflationen lägre. Stigande räntor verkar åt motsatt håll och bidrar på sikt till att inflationen (tillfälligt) kommer överskrida Riksbankens mål om en inflation på 2 procent.

Skatteunderlagsprognos och kommunsektorns intäkter Mot bakgrund av den utveckling som redovisats för arbetsmarknad, löner och priser blir skatteunderlagets utveckling fortsatt skral i år och nästa år. I år räknar vi med en real minskning med 0,3 procent och 2011 en ökning med 0,7 procent. Det innebär att skatteunderlaget 2011 inte är mycket större än 2009. För åren efter 2011 förutses bättre fart på skatteunderlaget. Skatteunderlaget styrs av konjunkturen Som en konsekvens av den mycket svaga sysselsättningsutvecklingen under slutet av 2008 och större delen av 2009 dämpades skatteunderlagstillväxten markant 2009 (tabell 7). Det försvagade arbetsmarknadsläget bidrog också till att löneökningstakten dämpades. Försvagningen av skatteunderlagets nominella tillväxt blev därför mer uttalad än uppbromsningen realt. Tabell 7 • Skatteunderlagstillväxt samt bidrag till skatteunderlagstillväxt från vissa komponenter Procent och procentenheter

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4,4 4,3

5,4 5,6

5,3 5,4

1,8 1,5

2,0 1,4

2,4 2,4

4,0 4,0

4,5 4,5

2,5 1,5 0,4 –0,1

2,5 2,6 0,1 0,4

3,7 0,8 0,6 0,3

2,4 –2,2 2,0 –0,7

1,7 –0,4 0,5 –0,4

1,8 0,4 0,2 0,0

2,3 1,0 0,6 0,1

2,7 1,0 0,8 0,0

Real skatteunderlagstillväxt, % 1,8

2,8

1,9

0,5

–0,3

0,7

1,5

1,6

Underliggande skatteunderlagstillväxt*, % Skatteunderlagstillväxt, %

Bidrag till förändring, procentenhet Låga ökningstal för skatteunderlaget 2009–2011 beror framförallt på svag arbetsmarknad och den så kallade bromsen i allmänna pensionssystemet.

Timlön Sysselsättning Sociala ersättningar Övrigt

* Exklusive effekter av ändrade skatteregler. Källa: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

I år beräknas fallet i sysselsättningen avstanna, men löneökningstakten ser ut att reduceras ytterligare. Dessutom dämpas skatteunderlaget av att balanseringsmekanismen i det allmänna pensionssystemet har utlösts, vilket håller tillbaka pensionsinkomsterna och därmed skatteunderlaget under flera år. På sikt räknar vi med en ”tillbakabalansering” och att pensionernas värde återställs.

18 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Årets skatteunderlagstillväxt blir av ovanstående skäl rätt skral. Utvecklingen blir något bättre 2011, men den svaga återhämtningen på arbetsmarknaden håller tillbaka tillväxttalen. Från och med 2012 beräknas förbättringen på arbetsmarknaden bli mer uttalad med en starkare skatteunderlagstillväxt som följd. Återhämtningen på arbetsmarknaden leder också fram till en högre löneökningstakt vilket gör att uppgången i den nominella skatteunderlagstillväxten blir extra påtaglig. Intäkterna påverkas också av politiken Sektorns intäkter påverkas av konjunkturen via skatteunderlaget. Intäkterna påverkas också i hög grad av statsbidragen. Finansministern har vid ett flertal tillfällen påpekat osäkerheten om styrkan i den ekonomiska återhämtningen och manat till försiktighet med statens utgifter. Ett uttryck för en sådan försiktighet är att huvuddelen av de ökade statsbidrag som gavs till kommuner och landsting i år gavs i form av temporära pengar, ett så kallat tillfälligt konjunkturstöd. Resultatet av detta agerande framgår i diagram 5. Det tillfälliga konjunkturstödet ger en betydande intäktsökning 2010 och sedan en kraftig intäktsminskning 2011. Det tillfälliga konjunkturstödet bidrar därmed inte, som avsikten var, till att jämna ut kommunsektorns intäktsutveckling och därmed skapa mer stabila planeringsförutsättningar. I stället blir effekten den rakt motsatta. Utvecklingen av sektorns resurser blir betydligt mer ryckig än utvecklingen av skatteunderlaget. Och detta var ju knappast meningen. Ett alternativ är att permanenta det tillfälliga konjunkturstödet. I så fall skulle intäktsutvecklingen bli betydligt jämnare och kommunernas och landstingens planeringsproblem väsentligt mindre. I diagram 5 visas effekten av detta alternativ (Totala intäkter 2). I alternativet förutsätts också statsbidragen fortsättningsvis utvecklas i takt med skatteunderlaget. Detta kan jämföras med hur intäkterna utvecklas enligt nuvarande beslut (Totala intäkter). Diagram 5 • Real utveckling av skatteunderlag, totala intäkter samt totala intäkter med statsbidragen framskrivna i samma takt som skatteunderlaget från och med 2011 (totala intäkter 2) Index 2002 = 100 120

Totala intäkter 2 Totala intäkter

115

Index

Skatteunderlag 110

105

100

95 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012 2013

Det tillfälliga konjunkturstödet bidrar inte till att jämna ut kommunsektorns intäktsutveckling. Det skapar i stället en utveckling som är mer ryckig än den som skapas av skatteunderlagstillväxten.

Källa: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 19

1. Samhällsekonomin

Konjunktur och arbetsmarknad En avgörande förutsättning för bedömningen av åren bortom 2011 är att samhällsekonomin och läget på arbetsmarknaden går mot balans. År 2015 förutsätts en sådan jämvikt råda. Då har resursutnyttjandet i företagen normaliserats och arbetslösheten återgått till en nivå strax under 7 procent. När denna punkt nås är också löneutvecklingen i samklang med produktivitetsutvecklingen i näringslivet och Riksbankens mål om en inflation på 2 procent. En väl fungerande prisoch lönebildning är avgörande faktorer i denna process. Men även om jämviktsskapande mekanismer fungerar väl så är det inte självklart att vägen mot jämvikt blir så rak som vi har utgått från. Nya chocker kan inte uteslutas. Återhämtningen kan därmed komma att ta längre tid, men det kan också komma att gå fortare om tillväxten i omvärlden tar bättre fart. Den utveckling som beskrivs i denna rapport är en medelväg, men enligt vår uppfattning den som är mest sannolik. Lönebildningen förutsätts skapa jämvikt Jämvikt på arbetsmarknaden uppstår vid den lön och sysselsättning som gör att utbud och efterfrågan på arbetskraft sammanfaller. Vid högre löner är fler personer villiga att arbeta men alla hittar inte arbete eftersom det då inte är lönsamt för arbetsgivarna att anställa så många till den lönen. Enligt ekonomisk teori leder konkurrensen om jobben till att lönerna drivs ned till jämviktsnivån. Om istället lönerna skulle vara lägre än vid jämvikt kommer arbetsgivarna att vilja anställa fler men färre personer är samtidigt villiga att arbeta till dessa löner. Konkurrensen om arbetskraften driver då upp lönerna mot jämvikt. Anpassningen via lönerna gör att arbetsmarknaden strävar mot jämvikt. Såväl hög arbetslöshet som alltför hög sysselsättning för med sig kostnader i form av långvarig utslagning från arbetsmarknaden eller hög inflation som riskerar bita sig fast. Därför vidtar regering och Riksbank åtgärder som stimulerar respektive stramar åt ekonomin beroende på om vi befinner oss i lågeller högkonjunktur. Både marknaden i sig och finans- och penningpolitiken driver således arbetsmarknaden mot jämvikt – därför räknar vi på sikt med att jämvikt nås. Arbetade timmar i jämvikt På sikt bestäms sysselsättningens nivå av arbetsutbudets storlek, jämviktsarbetslösheten, samt de sysselsattas medelarbetstid. För vår bedömning av skatteunderlagets utveckling måste således två frågor besvaras. Den ena är sysselsättningens omfattning uttryckt i antal arbetade timmar i jämvikt eller med andra ord nivån på potentiell sysselsättning. Den andra frågan avser när denna jämvikt nås. Ju snabbare konjunkturen och sysselsättningen återhämtar sig desto snabbare blir skatteunderlagets utveckling under dessa år. Ju mer utdragen process desto svagare årlig skatteunderlagstillväxt. Jämfört med nuvarande nivå ökar arbetsutbudet fram till 2015 till följd av befolkningsökning och ett därtill ökat utbud i takt med att konjunkturen stärks (fler bedömer det vara mödan värd att söka jobb). Arbetsutbudet stärks

20 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Diagram 6 • Arbetsmarknadsgap – arbetade timmar och potentiella timmar åren 2000–2015 Tusentals arbetade timmar 1,95

Potentiella timmar

1,90

Arbetade timmar

Tusental

1,85 1,80 1,75 1,70

Arbetsmarknadsläget når sin botten i år. Från och med 2011 minskar gapet successivt och sluts 2015.

1,65 2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

också av förändringar i beskattningen av arbetsinkomster och regelförändringar som ska minska förtidspensioneringar och långa sjukskrivningar. Jämviktsarbetslösheten antas öka till följd av bestående effekter av nuvarande höga arbetslöshet. En del av de arbetslösa blir långvarigt eller permanent utslagna från arbetsmarknaden, men blir ändå kvar i arbetskraften. Samtidigt kommer en del av de som tidigare varit ”förtidspensionerade” att hamna i arbetskraften, men utan större möjligheter att få ett jobb. Detta höjer jämviktsarbetslösheten. I motsatt riktning verkar tidigare genomförda förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som bidrar till att sätta större press på de arbetslösa att skaffa jobb. Medelarbetstiden beräknas trendmässigt minska ett par tiondelar årligen. Sammantaget innebär detta att potentiell sysselsättning, uttryckt i arbetade timmar, ökar med knappt 1 procent mellan 2009 och 2015. Från den faktiska nivån 2009 ökar antalet arbetade timmar med 4 ½ procent, merparten av ökningen förklaras således av en förbättrad konjunktur (diagram 6).

Offentliga finanser Den offentliga sektorns finanser har försämrats kraftigt till följd av lågkonjunkturen. Ett överskott på knappt 4 procent av bnp 2007 vändes till ett underskott i fjol. De offentliga finanserna försämras ytterligare i år till följd av en fortsatt svag utveckling på arbetsmarknaden och en expansiv finanspolitik. Vår prognos är att underskottet i år blir 1,3 procent av bnp. Därefter räknar vi, i likhet med andra bedömare, med att de offentliga finanserna gradvis förbättras i takt med att ekonomin återhämtar sig. År 2012 är de offentliga finanserna i balans enligt våra beräkningar. År 2015, då ekonomin förväntas befinna sig i jämvikt, uppgår överskottet till 1,7 procent av bnp (tabell 8, sidan 22). Ett överskott på 1,7 procent av bnp i ett läge då ekonomin befinner sig i jämvikt är 0,7 procentenheter högre än det sparmål som regeringen ställt upp för den offentliga sektorns sammantagna finansiella sparande (se faktaruta ”Den offentliga sektorns överskottsmål” på sidan 23). Då har vi ändå i dessa beräkningar utgått från att kommunsektorns kostnadsvolym från och med

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 21

1. Samhällsekonomin

Tabell 8 • Finansiellt sparande och skuld för offentliga sektorn, åren 2009–2015 Procent av BNP

2009

De offentliga finanserna förbättras i takt med att läget på arbetsmarknaden förstärks och ekonomin tar fart.

Stat –0,9 Ålderspensionssystem 0,2 Kommunsektor –0,1 Offentlig sektor –0,8 Maastrichtskuld 42,3 Nettoskuld –25,8

2010 –2,1 0,3 0,5 –1,3 41,1 –26,2

2011 –1,0 0,4 –0,2 –0,7 39,5 –26,2

2012 –0,1 0,4 –0,3 0,1 37,7 –26,4

2013 0,8 0,3 –0,4 0,7 35,5 –26,7

2014 1,7 0,3 –0,6 1,4 32,8 –27,7

2015 2,3 0,2 –0,8 1,7 29,8 –29,2

Källor: SCB, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

2012 ökar med 1 procent utöver de krav som demografin ställer. Det ger en genomsnittlig årlig ökning av kommunsektorns konsumtion med 1,2 procent från 2009 till beräkningsperiodens slut 2015. Denna utveckling ryms således inom ramen för sparmålet. Därmed skulle det finnas ett utrymme i statsfinanserna att ge kommuner och landsting de statsbidrag som krävs för att en sådan utveckling av kommunsektorns verksamhet ska bli möjlig. Starkare konjunktur ger bättre offentliga finanser Från och med nästa år räknar vi med att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn förstärks i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras och ekonomin tar fart. Fler sysselsatta leder till en starkare utveckling av lönesumman. Tillsammans med beskattningsbara transfereringar är detta den viktigaste skattebasen. Skatter och avgifter från dessa skattebaser utgör cirka hälften av den offentliga sektorns inkomster. I takt med att hushållens konsumtionsutgifter tar fart ökar även statens inkomster från mervärdesskatt. Sammantaget räknar vi med att de offentliga inkomsterna kommer att öka med 400 miljarder kronor mellan 2010 och 2015 (se tabell 26 i Appendix). Som andel av bnp innebär detta emellertid en minskning med 1,5 procentenheter, beroende på att skattebaserna inte utvecklas lika snabbt som bnp. Den offentliga sektorns utgifter beräknas minska väsentligt mer som andel av bnp, med 4,6 procentenheter under perioden. När fler är sysselsatta och lever på arbetsinkomster minskar kostnaderna för bidrag och transfereringar, som exempelvis arbetslöshetsunderstöd, aktivitetsstöd och ekonomiskt bistånd. Totalt sett minskar den offentliga sektorns transfereringar till hushållen med 2,1 procentenheter relativt bnp mellan 2010 och 2015. Och trots att den kommunala konsumtionen förutsätts utvecklas som historiskt från och med 2012 kommer dess andel av bnp att minska med 1 procentenhet. Detta tillsammans med ovan beskrivna utveckling av inkomsterna innebär att de offentliga finanserna gradvis förstärks. År 2012 har balans uppnåtts, det vill säga den offentliga sektorns inkomster är lika stora som utgifterna. Åren därefter räknar vi med allt större överskott. Ökningen av bnp i kombination med finansiella överskott på sikt ger en gynnsam utveckling av Sveriges skuldsituation. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld mätt enligt eu:s definition, den så kallade Maastrichtskulden, minskar under kalkylperioden. Föregående år beräknades den till drygt 42 procent av bnp och 2015 kalkylerar vi med att den är knappt 30 pro-

22 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

cent. Det är en minskning med över 12 procentenheter. Internationellt sett är detta en låg nivå. Genomsnittet för eu var drygt 70 procent 2009. Sverige har dessutom finansiella nettotillgångar, vilket illustreras av att nettoskulden är negativ i tabell 8. Nettotillgångarna förväntas dessutom öka något mot kalkylperiodens slut. Sveriges offentligfinansiella situation ser således mycket bra ut. Staten har råd med ökade statsbidrag Ett frågetecken är emellertid hur kommunsektorns framtida verksamhet mer exakt ska finansieras. Med oförändrade statsbidrag erhåller staten i våra beräkningar ett överskott motsvarande 2,3 procent av bnp 2015, samtidigt som kommunsektorns finansiella sparande visar underskott motsvarande 0,8 procent av bnp. En sådan utveckling är inte rimlig mot bakgrund av det balanskrav som finns uppställt för kommuner och landsting. Det är också svårt att se att ett så omfattande statligt överskott skulle vara i samklang med uppställda mål för den offentliga sektorn som helhet. Diagram 7 • Finansiellt sparande i stat och kommunsektor

Procent

Procent av BNP 4

Kommunsektor, alternativ högre statsbidrag

Stat, alternativ högre statsbidrag

Kommunsektor, basalternativ

Stat, basalternativ

0 -1 -2 -3 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Offentlig sektors totala sparande är detsamma i de båda alternativa kalkylerna. Fördelningen mellan sektorerna skiljer sig däremot åt. I alternativet med högre statsbidrag fördelas sparandet jämnare mellan staten och kommunsektorn.

Källa: SCB, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Om däremot det tillfälliga konjunkturstödet för 2010 permanentas samtidigt som statsbidragen därefter ökar i takt med skatteunderlaget blir bilden annorlunda. Den offentliga sektorn som helhet har då fortfarande ett överskott på 1,7 procent 2015, men statens överskott minskar till 1,2 procent av bnp 2015 samtidigt som kommunsektorn visar smärre överskott (diagram 7). Det kan vara värt att understryka att kommunsektorns beskrivna kostnadsvolym inte bara ryms inom ramen för den offentliga sektorns överskottsmål utan att det även finns ett visst utrymme för andra utgiftsökningar alternativt skattesänkningar. Överskottsparandet på 0,7 procent av bnp motsvarar 20–25 miljarder kronor i dagens penningvärde. Detta kan tolkas som att det finns en säkerhetsmarginal i beräkningarna. I detta sammanhang kan också en jämförelse göras med liknande beräkningar som gjorts av andra. Såväl Konjunkturinstitutet som regeringen och Ekonomistyrningsverket utgår från att överskottsmålet nås alternativt överskrids 2012 eller 2013. Vår beräkning kan därför inte betecknas som överoptimistisk.

Den offentliga sektorns överskottsmål För den offentliga sektorn finns sedan år 2000 ett överskottsmål. Målet anger att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till 1 procent av bnp i genomsnitt över en konjunkturcykel. Det innebär att i en lågkonjunktur kan sparandet understiga 1 procent och i en högkonjunktur kan sparandet överstiga 1 procent. När ekonomin är i jämvikt, det vill säga då produktionsresurserna utnyttjas till fullo, bör sparöverskottet uppgå till 1 procent.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 23

1. Samhällsekonomin

Gapen i vår omvärld Konjunkturnedgången är internationell. De flesta länder har drabbats av fallande bnp och växande arbetslöshet. Men i Sverige har staten råd att stimulera ekonomin. I många andra länder talas i stället om kommande åtstramningar. Vad gör vårt land annorlunda? Sveriges offentliga finanser är trots allt jämförelsevis starka Sveriges produktion och sysselsättning har drabbats hårt i samband med den internationella krisen. bnp föll med nästan 5 procent 2009 och det är mer än i de flesta andra länder. I eu, som genomsnitt, uppgick bnp-fallet till 4 procent medan nedgången i usa stannade vid 2,4 procent. Även andra länder med starkt exportberoende ekonomier såsom Tyskland och Finland drabbades förhållandevis hårt trots att de liksom Sverige inte haft problem med överbelåning. Tittar vi på resursutnyttjandet i ekonomin med hjälp av så kallade bnp-gap, vilka illustrerar skillnaden mellan faktiskt utnyttjade produktionsresurser och potentiellt möjlig produktion, ser vi att konjunkturnedgången är djup i den svenska ekonomin. Inom eu har detta gap skattats till 3,2 procent 2010 medan gapet i Sverige bedömdes till 4,1 procent. I usa understiger gapet 3 procent. Trots ett djupare fall i konjunkturen förefaller de offentliga finanserna i vårt land inte ha försvagats lika mycket som i andra länder. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 2009 till knappt 1 procent av bnp samtidigt som den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld utgjorde 42 procent av bnp. Vi ligger med andra ord en bra bit under de gränser som eu har ställt upp för dessa storheter. De så kallade konvergensvillkoren stipulerar att bruttoskulden ska understiga 60 procent av bnp och att underskotten i det offentliga finansiella sparandet inte får överstiga 3 procent. Sverige är ett av få länder inom eu som för närvarande klarar dessa krav. Tabell 9 • Offentligt finansiellt sparande/budgetsaldo Procent av BNP

Underskotten i det offentliga sparandet är väsentligt mindre i Sverige än inom övriga EU.

Sverige EU

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2,3 –2,4

2,5 –1,4

3,8 –0,8

2,5 –2,3

–0,8 –6,8

–1,3 –7,5

–0,8 –6,9

Källor: Sveriges Kommuner och Landsting samt »European Economic forecast – autumm 2009«, Europeiska kommissionen.

Tidigare har vi varit vana vid att se de offentliga finanserna i vårt land försvagas mycket kraftigt i samband med konjunkturnedgångar. Hur kommer det sig att vi denna gång har klarat oss så bra, inte minst i jämförelse med andra länder? De svenska offentliga finanserna har också försvagats en hel del, men de var jämförelsevis starka i utgångsläget och dessutom i en fas då det underliggande saldot gradvis förbättrades. I många länder var situationen en helt annan, med underskott i statsfinanserna och en utveckling som var nedåtriktad. Sverige är också ett av få länder som kraftigt minskat sin statskuld under det senaste decenniet.

24 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Diagram 8 • Offentlig bruttoskuld i några länder Procent av BNP 120

Tyskland

100

Storbritannien Italien

Procent

80 Irland 60

Grekland EU

Sverige

Till skillnad från övriga länder har Sveriges statskuld minskat under 2000-talet.

0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Källa: Eurostat.

Dags att ändra vår självbild ? Att Sverige idag faktiskt har bland de starkaste statsfinanserna inom eu är ovant mot bakgrund av att vår verklighetsbild så starkt har varit präglad av de problem vi fick i samband med 1990-talskrisen. Vi minns med viss skräck den tid då de svenska offentliga finanserna störtdök. Det var en tung väg tillbaka, kantad av nedskärningar, höga räntor och återhållen konsumtion. Men denna tid känns alltmer avlägsen. Mycket har ändrats sedan 1990-talet. Vi har etablerat en låg prisökningstakt med låga räntor, såväl nominellt som realt. Vidare har de transfereringssystem som, på ett eller annat sätt, är kopplade till arbetsmarknaden ändrats i mindre generös riktning. Pensionssystemet har lagts om till att bli långsiktigt hållbart och självstabiliserande. Konjunkturnedgången utlöstes som bekant av en finansiell kris, vilket förde med sig att trycket på de offentliga finanserna blev starkare. Det skedde dels direkt via de stöd som stater var tvungna att tilldela de finansiella marknaderna för att dessa inte skulle upphöra att fungera, och dels indirekt via effekterna på tillgångsvärden och därmed sammanhängande skatter. Därtill kom sedvanliga konjunktureffekter med minskad sysselsättning och stigande arbetslöshet som följd. Under 1990-talskrisen var Sverige ett av de länder som drabbades allra värst: med förstatligande av banker, stort misstroende mot den svenska kronan, höga räntor samt skenande arbetslöshet och statskuld. Sannolikt lärde vi oss en del av denna läxa och svenska banker och finansinstitut har denna gång, med något undantag, klarat sig förhållandevis bra. Att vi har undvikit en finanskris, här på hemmaplan, är förstås en viktig bidragande orsak till att de svenska statsfinanserna denna gång har klarat sig förhållandevis väl. En annan förklaring till att försvagningen i de offentliga finanserna inte har blivit av samma omfattning som under 1990-talskrisen är att arbetsmarknaden denna gång inte har tagit lika mycket stryk. Det förefaller som om företagen till viss del har uppfattat det påtagliga efterfrågebortfallet som tillfälligt och inte bantat personalen i motsvarande grad. Det är också så, av naturliga skäl, att det i första hand är industrin och i väsentligt mindre grad tjänstesek-

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 25

1. Samhällsekonomin

Diagram 9 • Offentligt finansiellt sparande i Sverige, EU, USA och Japan Procent av BNP 2 Japan

Procent

USA

–2

Euroområdet

–4

Sverige

–6

Mycket stora budgetunderskott i västvärldens länder och Japan. Sverige låg sämst till på 1990-talet, men ligger bäst till idag.

–8 –10 1992–1996

1997–2001

2002–2006

2007–2011

Källor: Sveriges Kommuner och Landsting samt »European Economic forecast – autumm 2009«, Europeiska kommissionen.

torn som drabbats av den nedgång som har skett i internationell efterfrågan. Att den mer arbetsintensiva tjänstesektorn till viss del skonats har också bidragit till att sysselsättningen denna gång inte drabbats lika hårt. Att bnp föll mer än sysselsättningen gör att gamla samband om kopplingen mellan bnp och offentliga finanser inte riktigt håller. Besparingar kommer på sikt att bli nödvändiga i åtskilliga andra länder. I Europa har ekonomierna i den södra delen ytterligt svaga statsfinanser. Särskilt illa ute är de så kallade piigs-länderna (se sidan 10) med underskott som i vissa fall är tio gånger de svenska. Även usa dras med liknande underskott. Samtidigt är behovet av fortsatta stimulansåtgärder betydande. Sverige förefaller ha råd med detta, men inte många andra. Det är en betydande förändring jämfört med hur det har varit. Men också en möjlighet som bör tas tillvara att så snabbt som möjligt mildra krisen. Det är även viktigt att de ekonomiskt förhållandevis starka länderna inte håller igen i denna kraftiga konjunkturnedgång. Sverige tillhör idag länderna med utrymme att stimulera ekonomin. Å andra sidan är vi ett litet starkt omvärldsberoende land, varför utvecklingen i de skuldsatta länderna kan leda till svårigheter även för den svenska ekonomin och därmed våra statsfinanser.

26 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Kommunernas ekonomi Tack vare det tillfälliga stödet 2010 stärks ekonomin och kommunerna ges en nödvändig andhämtningspaus för att mer sansat kunna genomföra nödvändiga omställningar och arbeta med både kvalitetshöjande åtgärder och effektiviseringar. Men kommunerna måste anpassa sin framtida verksamhet till de intäktsnivåer som gäller 2011 då konjunkturstödet avvecklas som planerat. För att få en jämnare fördelning av den offentliga sektorns sparande har vi i en sidokalkyl utgått från att pengarna från det tillfälliga konjunkturstödet blir kvar samtidigt som statsbidragen med början nästa år skrivs upp med skatteunderlaget. Denna sidokalkyl skulle ge kommunerna förutsättningar att utveckla verksamheten enligt den långsiktiga trenden och klara målsättningen god ekonomisk hushållning utan att behöva höja skatten.

Kommunerna klarade krisåret 2009 Resultatet för kommunerna 2009 blev betydligt bättre än prognoserna under året förutspådde. Vi får gå tillbaka till de goda åren 2005–2006 för att finna så få kommuner med underskott. Under förra lågkonjunkturen som inleddes 2001 sjönk tillväxten i skatteunderlaget kraftigt. Kommunsektorn hanterade då konjunkturnedgången genom att dämpa kostnadsutvecklingen och höja skatterna. Trots detta växte kostnaderna i snabbare takt än intäkterna. I Vårpropositionen 2004 infördes ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommunsektorn som permanentades

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 27

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 10 • Kommunernas resultat före extraordinära poster åren 2000–2009 Miljarder kronor respektive procent 4

Resultat (vänster)

10 2

Procent

Miljarder kronor

Resultaten föll under 2007 och 2008 för att under år 2009 återigen stärkas. Tillfälliga faktorer har bidragit till resultatförbättringen.

Andel av skatter och generella statsbidrag (höger)

6 1

4 2 0

0 2000

2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

från och med 2007, då regeringen beslutade att detta sysselsättningsstöd skulle ingå i det generella statsbidraget. Lågkonjunkturen slog till med full kraft under fjärde kvartalet 2008 och prognoserna för skatteunderlagets utveckling föll därefter dramatiskt. För kommunerna kom detta som en kalldusch. Flera kommuner rev upp budgeten för 2009 och arbetade in extra besparingar under löpande budgetår. Krismedvetandet i kommunerna var synnerligen högt. Utsikterna inför 2010 var också mycket dystra innan regeringen i Budgetpropositionen utlovade ytterligare konjunkturstöd, utöver det som aviserats i vårbudgeten. Konjunkturstödet fick dock inte effekten att kommunerna minskade på sparkraven i någon större omfattning eftersom de måste anpassa verksamheten utifrån de långsiktiga förutsättningarna, som i praktiken inte hade förändrats. Den ökande arbetslösheten och regelförändringar inom sjuk- och arbetsmarknadsområdet innebar också att kostnaderna för försörjningsstödet började skena i många kommuner. De befarade underskotten kunde dock i de flesta kommuner undvikas när förutsättningarna successivt förbättrades under året. Skatteunderlagsprognoserna reviderades upp mot slutet av året, personalkostnaderna blev betydligt lägre till följd av en premiebefrielse från afa försäkring och Sveriges Kommuner och Landsting beslutade om en engångsutbetalning på cirka 500 miljoner kronor till kommunerna. Dessutom hade främst de större kommunerna stora engångsintäkter i form av realisationsvinster som inte budgeterats. Finansnettot ökade också med 2,5 miljarder kronor jämfört med året före. Det berodde främst på engångskostnader 2008 då börsnedgången medförde att många kommuner fick skriva ner värdet på sina finansiella tillgångar. Under 2009 byttes detta i flera kommuner mot engångsintäkter när de istället återförde tidigare nedskrivna värden. Dessutom bidrog intäkten från förbundet och de låga räntorna till den positiva utvecklingen av finansnettot. Sammantaget redovisade kommunerna ett av de bästa resultaten någonsin. Resultatet före extraordinära poster uppgick till 11,6 miljarder, vilket motsvarar 2,9 procent av intäkterna från skatter och bidrag. Det underliggande resultatet är dock betydligt sämre, då 2009 innehåller många poster av en-

28 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 11 • Kommunernas finansnetto 2000–2009 Miljarder kronor 6

Finansnetto

Miljarder kronor

4 3

Kommunernas finansnetto uppgick år 2009 till drygt 5 miljarder vilket är cirka 1 miljard mer än tidigare år bortsett från år 2008 då börsen föll kraftigt. I finansnettot ingår också den återbetalning som Sveriges Kommuner och Landsting beslutat om.

2 1 0 –1 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

gångskaraktär. För de 217 kommuner som besvarat vår enkät uppgick balanskravsresultatet till 5,8 miljarder kronor, att jämföra med det redovisade resultatet i dessa kommuner som uppgick till 9,5 miljarder. Verksamhetens nettokostnad ökade sammantaget med 2,1 procent i löpande priser. Året innan var kostnadsökningen 5,5 procent. Omkring en femtedel av kommunernas kostnadsökning 2009 utgjordes av ökat ekonomiskt bistånd. Variationerna mellan kommunerna var liksom tidigare år stora, ett genomgående tema var dock återhållsamhet. Så många som 88 kommuner redovisade sjunkande nettokostnader per invånare i löpande priser. Motsvarande antal för 2008 var fem. Smygande förändringar i verksamheternas förutsättningar Mitt i den osäkerhet som rådde kring ekonomin från och med hösten 2008, kom besked om en sänkning av arbetsgivaravgiften med 1 procentenhet och afa-premiens förändring. Dessa sänkningar skulle hanteras rätt i beräkningarna av ersättningar och avtal till både den interna och externa verksamheten. Konsekvensen blev att vissa ersättningar för 2010 fastställdes på en för Diagram 12 • Antal kommuner med ekonomiskt underskott respektive stora överskott

200

Underskott (vänster)

150

Resultat >2 % av skatter o bidrag (vänster)

100

0 2000

2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Procent

Antal

Antal och procent

Sektorns resultat i % av skatter o generella statsbidrag

26 kommuner av de 290 redovisade underskott 2009. Det är betydligt färre än föregående år (72).

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 29

2. Kommunernas ekonomi

hög nivå. Till exempel kom beskedet om förändrad afa-premie alltför sent för att kunna beaktas i beräkningen av skolpengen. Dessutom infördes flera nya reformer som påverkade verksamheterna. Under våren 2009 beslutades om införandet av barnomsorgspeng samt nya bidragsregler för fristående skolor och enskilt bedrivna förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Till synes ganska små förändringar men dock administrativt betungande. Beroende på hur kommunernas bidragssystem tidigare varit utformat kan det nya regelverket innebära kostnadsökningar. Som exempel kan nämnas att momskompensationen är fastställd till en schablon om 6 procent, vilket i många fall är en överkompensation i personalintensiva verksamheter. Skatteändrare Inför 2009 ändrade 45 kommuner sin skattesats; 13 sänkte och 32 höjde skatten. Året innan var förhållandena de omvända. De totala skattesänkningarna motsvarar 300 miljoner kronor i lägre intäkter och höjningarna motsvarar ökade intäkter på 490 miljoner. Skatteförändringen förklarar således en väldigt liten del av sektorns resultatförbättring. Den genomsnittliga skattesatsen för kommunsektorn ökade bara med 1 öre. Mest sänktes skatten i Trosa (30 öre) och mest höjdes den i Strängnäs (90 öre). Det är främst kommunerna i Stockholms län som sänkt skatten; 40 procent av de senaste fyra årens skattesänkningar är gjorda av kommuner i Stockholms län. Av länets 38 skatteförändringar de senaste fyra åren är 37 sänkningar. Åren efter it-kraschen var dock bilden annorlunda. Många kommuner i Stockholms län höjde då skatten. Fortfarande har en majoritet av länets kommuner högre skatt än de hade år 2002. Skattehöjning eller sänkning har inte påverkat kostnadsutvecklingen i de kommuner som genomfört förändringen. Vare sig resultat eller kostnadsutveckling år 2009 skiljer sig från genomsnittet för de kommuner som höjt eller sänkt skatten. En kommun redovisade trots skattehöjning ett negativt resultat medan två av de kommuner som sänkte skatten hade negativa resultat. Regionala skillnader i resultatutvecklingen Överlag är det svårt att hitta samband mellan kommunernas resultat och strukturella faktorer. Eftersom utjämningssystemen syftar till att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar är detta inte särskilt förvånande. Den övergripande bilden är dock att större kommuner (sett till folkmängd) i genomsnitt har bättre resultat än mindre. Variationerna inom olika storleksgrupper är dock större än variationen mellan grupperna, varför det inte säkert går att säga att en liten folkmängd är en strukturell ekonomisk nackdel. En finfördelad indelning (inklusive finansnetto) visar att glesbygdskommuner med färre än 10 000 invånare har lägst resultat. Av dessa är det ett fåtal som redovisar resultat i nivå med genomsnittet. Skillnaderna i resultat kan till stor del förklaras av skillnader i finansiella poster. Mindre kommuner, främst i glesbygden, har väsentligt sämre finansnetto än den genomsnittliga kommunen. Av 28 glesbygdskommuner med färre än 10 000 invånare hade 22 negativt finansnetto 2009. Av tabellen framgår att resultaten exklusive finansnetto är förvånansvärt lika för kommuner med olika folkmängd.

30 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Kommunernas ekonomi

Tabell 10 • Genomsnittligt resultat 2007–2009 exklusive finansnetto per kommun- och storleksgrupp Kronor per invånare

<10 000 <20 000 <30 000 <50 000 <100 000>100 000 Totalt Förortskommuner Glesbygdskommuner Pendlingskommuner Storstäder Större städer Varuprod kommuner Övr < 12 500 inv. Övr 12 500-25 000 inv. Övr > 25 000 inv. Totalt

976 560 671

1 143 220 904

938

1 062

1 089

763

782

610 588 746

648

620 1 296 591 739

410 740 479 688

410 728

543

391 663

468 645

553

918 400 887 410 670 551 953 653 429 636

När finansnettot exkluderas minskar skillnaderna mellan kommungruppernas genomsnittliga resultat.

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Aktuella frågor Det finns flera förändringar i verksamheternas förutsättningar som vi inte kunnat beakta fullt ut i prognoserna, men som ställer stora krav på prioriteringar och omfördelning av resurserna. Den demografiska utvecklingen kräver hela tiden omstruktureringar, regelförändringar och lågkonjunktur påverkar det ekonomiska biståndet och förändringar i tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss)tränger undan annan verksamhet, liksom även medfinansieringen av infrastruktur som börjat belasta de kommunala boksluten. Demografin ställer stora krav på omprioriteringar I diagram 13 (på sidan 32) redovisas den demografiska behovsutvecklingen i olika verksamheter under perioden 2009–2015. Behoven ökar inom alla verksamheter utom gymnasieskolan. De stora barnkullarna från slutet av 1980och början av 1990-talet är på väg ut från gymnasieskolan och därmed minskar behovet av gymnasieverksamhet. I grundskolan har elevantalet minskat under flera år men från och med 2011 ökar antalet igen. Eftersom det framförallt är barn i de yngre skolåren som blir fler leder det till att behovet av förskoleklasser och skolbarnsomsorg ökar. Behovet av äldreomsorg ökar också, men inte lika snabbt som befolkningstillväxten i åldersgruppen 65 år och äldre. Främst är det befolkningen i åldersgruppen 65–74 år som ökar i antal, medan det är i åldersgrupperna över 80 år som behovet av äldreomsorg är som störst. De demografiska förändringarna innebär att kommunerna måste vara beredda på att omprioritera mellan olika verksamheter. Genom väl underbyggda befolkningsprognoser och kontinuerlig översyn av lokal- och personalbehov kan kommunerna ha beredskap att anpassa verksamheterna utifrån de skiftande behoven. Diagrammet visar den totala förändringen på nationell nivå. Givetvis ser det olika ut i olika kommuner beroende på hur befolkningsstrukturen ser ut.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 31

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 13 • Olika verksamheters demografiska volymutveckling 2009–2015

Det största bidraget till det samlade demografiska behovet kommer från äldreomsorgen. Även verksamheten för funktionshindrade, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har ökande behov. Grundskolans nedåtgående trend vänder uppåt efter år 2011. I gymnasieskolan minskar volymen kraftigt under hela perioden.

Index

Index 2009 = 100 115

Totalt

110

Övrigt

105

Funktionshinder

100

Äldreomsorg Gymnasieskola

95 90

Grundskola inkl förskoleklass

Förskola o skolbarnsomsorg

80 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Stora utmaningar för gymnasieskolan Minskat antal elever och ökad konkurrens

Antalet elever i gymnasieskolan har ökat stadigt sedan 2001 men från och med 2009 minskar befolkningen i åldern 16–18 år och därmed även antalet elever i gymnasieskolan. Under den närmaste femårsperioden beräknas elevantalet minska med cirka 5 procent per år. Av diagram 14 framgår faktiskt antal elever mellan 2001 och 2009 och prognos för antalet elever mellan 2010 och 2015. De fristående skolorna har under de senaste åren lockat allt fler elever. I diagram 15 redovisas antalet elever per huvudman under åren 2001–2009. Mellan 2001 och 2009 har andelen elever i fristående skolor ökat från 6,1 procent till 21,7 procent. Trots att det totala elevantalet i gymnasiet har minskat under 2009 har antalet elever i fristående skolor ökat. I många kommuner är det redan idag hård konkurrens om gymnasieeleverna och med minskad befolkning i gymnasieåldern riskerar en del skolor att slås ut. Under de kommande åren måste gymnasieskolorna vara beredda på att anpassa sin verkDiagram 14 • Antal elever i gymnasieskolan 2001–2009 och prognos för 2010–2015 Tusental Tusental elever

400

Tusental

375

350

325

300

Antalet elever i gymnasieskolan sjunker med nästan 100 000.

275 2001

2003

2005

Källor: SCB, Skolverket och egen beräkning.

32 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2007

2009

2011

2013

2015

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 15 • Antal elever i gymnasieskolan per huvudman 2001–2009 Tusental

400

Fristående

350 Landsting

Tusental

300 Kommun

250 200 150

Det finns idag 497 kommunala gymnasieskolor, 458 fristående och 21 landstingskommunala skolor. Fristående skolor finns framförallt i storstäder.

100 50 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Källa: Skolverket.

samhet både utifrån befolkningsutvecklingen och utifrån konkurrenssituationen. Antalet elever sjunker med cirka 20 procent under perioden och kommunerna måste anpassa verksamheten i motsvarande grad. Kommuner med egen stor gymnasieorganisation kommer att drabbas hårt och omställningsprocessen kommer att slå mycket olika i olika kommuner. I 13 kommuner finns ingen gymnasieskola alls, fyra kommuner har en friskola men ingen kommunal skola och 38 kommuner har bara det individuella programmet. Den nya gymnasieskolan

Samtidigt som huvudmännen måste anpassa sig efter förändringar i demografin och efterfrågan måste skolorna också anpassa verksamheten till den nya gymnasieskolan. Förändringarna enligt propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199) ska tillämpas för elever som börjar gymnasieskolan hösten 2011. Reformen innebär bland annat följande förändringar: • Högre behörighetskrav för att komma in på gymnasiet • Programstrukturen förändras • Möjligheten att anordna lokala kurser och specialutformade program stramas upp • Det införs två nya examina: en högskoleförberedande och en yrkesexamen • En ny betygsskala och nya ämnesplaner Enligt Budgetpropositionen 2010 bedömer regeringen att förslagen ska leda till effektiviseringar i kommunsektorn. Förbättrad genomströmning och en uppstramning av möjligheten att anordna alternativ till de nationella programmen kommer enligt regeringens bedömning att innebära positiva kostnadseffekter för kommunerna. Trots att förhandlingar enligt finansieringsprincipen bara inleddes utan att avslutas, minskar regeringen anslaget för kommunalekonomisk utjämning med 675 miljoner kronor som halvårseffekt år 2012.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 33

2. Kommunernas ekonomi

Vi bedömer dock att reformen kommer att innebära ökade kostnader istället för minskade. Till exempel tror vi att regeringen kraftigt underskattat antalet elever som kommer att läsa utökat program på yrkesprogrammen. En del skolor kommer att behöva ha dubbel organisation under övergångsfasen mellan gammalt och nytt system, vilket ökar kostnaderna. Dessutom saknas kompensation till huvudmännen för implementering av reformen. Frågor om ämnesplanernas roll och struktur, betygsättning på kursnivå, nya kursplaner, prov och examensfrågor behöver behandlas. För att reformen ska få genomslag i skolverksamheten och undervisningssituationen är det nödvändigt med kompetensutveckling och fortbildning av skolans personal. Den demografiska förändringen innebär att antalet lärare kommer att minska med cirka 8 000 om personaltätheten är densamma som idag. Samtidigt ska den nya gymnasiereformen införas där regeringen räknar med större genomströmning och större grupper som ska ge en effektiviseringspotential motsvarande en minskning med ytterligare drygt 2 500 lärare. Kommunerna står således inför stora krav på omprioriteringar och verksamhetsanpassning. Detta innebär också att betydande omställningskostnader uppstår. Kostnaderna för försörjningsstödet fortsätter att öka kraftigt Kommunernas utbetalningar av ekonomiskt bistånd har de senaste 25 åren varierat mellan 5 och 14 miljarder kronor per år (i 2008 års priser). Variationerna förklaras till stor del av arbetslöshetens omfattning men också av stora variationer i flyktingmottagandet. Under år 2009 ökade kostnaderna med drygt 1,6 miljarder kronor till 11,1 miljarder. De län som har haft de kraftigaste ökningarna är Kronoberg, Örebro, Gävleborg och Jämtland. Grupperat enligt Tillväxtverkets fem regionfamiljer är det i mindre regioncentra och i småregioner med privat sysselsättning som kostnaderna för ekonomiskt bistånd har ökat mest. Variationen mellan kommunerna, mätt som utbetalt bistånd i kronor per invånare, är Diagram 16 • Ekonomiskt bistånd exklusive bidrag till flyktingar per län, förändring mellan åren 2008–2009

20 15

Källor: Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

34 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Norrbotten

Jämtland

Västerbotten

Västernorrland

Dalarna

Gävleborg

Örebro

Västmanland

Värmland

V:a Götaland

Skåne

Halland

Blekinge

Kalmar

Gotland

Jönköping

Kronoberg

Östergötland

Uppsala

Södermanland

Stockholm

Drygt 110 kommuner har ökat sina kostnader för ekonomiskt bistånd med mer än 25 procent. 18 kommuner har minskat sina kostnader.

Procent

2. Kommunernas ekonomi

mycket stora. Laxå och Vellinge har de lägsta kostnaderna för ekonomiskt bistånd och Södertälje har den klart högsta kostnaden för biståndsutbetalningar jämfört med alla andra kommuner. Det finns ett starkt samband mellan utbetalt bistånd och arbetslöshet. Ytterligare en faktor av stor vikt för vår prognos är de förändringar i olika regelverk som skett sedan 2006. Det gäller ändringar i arbetslöshetsförsäkringen (studerandevillkoret, sänkta ersättningsnivåer, ändrade kvalificeringsregler, ändrad finansiering och därmed ändrade avgifter) samt förändringar i sjukförsäkringen. Det är mycket svårt att beräkna de enskilda förändringarnas betydelse för kommunernas kostnader. Vi gör dock bedömningen att det ekonomiska biståndet ökar från 11,1 miljarder kronor 2009 till 12,5 miljarder i år till följd av ökad arbetslöshet och ändrade regler. Under år 2010 behöver därför en del av det tillfälliga konjunkturstödet användas till att klara ökningen av försörjningsstödet. Åren därefter blir det betydligt tuffare för kommunerna att finansiera biståndet inom ramen för budget. Långvarig arbetslöshet och oro på arbetsmarknaden kan också ge andra effekter som ökar kostnaderna för placeringar och missbrukarvård.

Diagram 17 • Antalet arbetslösa och ekonomiskt bistånd 1983–2015 Tusental och miljarder kronor

600 500

Arbetslöshet (vänster)

Ekonomiskt bistånd, 2008 års priser (höger)

Tusental

400

10 8

300

200

Miljarder kronor

Kommunernas utbetalningar av ekonomiskt bistånd ökar kraftigt. År 2009 ökade kostnaderna med 1,6 miljarder. Vår prognos är att kostnaderna ökar med ytterligare 1,4 miljarder under 2010. Under perioden 2011–2015 sjunker kostnaderna med sammantaget 0,7 miljarder då arbetslösheten antas minska.

4 100

0 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Källor: SCB, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

Övervältring av kostnader för funktionshindrade ett problem i kommunerna Kostnaderna för verksamheten stöd och service till funktionshindrade personer enligt lss och lass (Lagen om assistansersättning ) visade även under 2008 en högre ökningstakt än kommunernas genomsnittliga kostnader. Kommunernas kostnadsökning för denna verksamhet uppgick till 8,5 procent jämfört med den genomsnittliga ökningen på 5,5 procent mellan 2007 och 2008. Speciellt kraftig var kostnadsökningen för personlig assistans. Kostnaderna för assistans enligt lss och merkostnader för assistans enligt lass ökade med 38 procent under 2008. Vid kontakt med ett antal kommuner som haft stora kostnadsökningar uppger flera att det under 2008 och 2009 skett en överströmning av brukare som tidigare haft statligt finansierad assistans en-

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 35

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 18 • Kostnadsutveckling åren 1997–2008 inom området funktionshindrade

Miljarder kronor

Miljarder kronor, löpande priser 60

LSS

SoL

Nettokostnader

30 20 10

Kostnaden i löpande priser har tredubblats under tio år.

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Källor: SCB och egna beräkningar.

ligt lass till kommunerna. Det beror på att Försäkringskassan har ändrat sin bedömning för ”hjälp med de grundläggande behoven” och övergår allt mer till att beräkna beviljande av assistans i minuter och sekunder. Det finns inga samlade uppgifter om kostnadsutvecklingen för 2009 ännu. Däremot vet vi att antalet insatser enligt lss i den kommunala verksamheten har fortsatt att öka under 2009 i ungefär samma takt som de senaste åren. Under de senaste tio åren har antalet personer med kommunala insatser enligt lss ökat med 32 procent, från cirka 45 000 till cirka 60 000. I mars i år överlämnade regeringen en proposition till riksdagen där man avvisar de förslag till en begränsad huvudmannaskapsförändring som föreslogs av lss-kommittén. Istället argumenterar man för att frågan om ansvarig nivå i samhället för insatser enligt lss ska övervägas ytterligare, trots att frågan redan utretts i sex år. Medfinansiering av statlig infrastruktur Under de senaste tio åren har medfinansiering från kommuner och landsting av statlig infrastruktur växt i omfattning. Frågan har blivit mer komplex på grund av möjligheterna till alternativa finansieringar där kommuner och landsting har ett stort inflytande, till exempel genom införandet av möjligheter att ta ut trängselskatt och broavgifter. Bakom ökningen av medfinansieringen ligger dels kommunernas och landstingens intresse för att realisera viktiga infrastrukturförbättringar, dels statens uttalade ambition att genom kommunal/regional eller privat medfinansiering öka den totala investeringsvolymen. Många kommuner upplever en ökad press från trafikmyndigheternas sida att bidra till finansieringen av statlig infrastruktur i den egna regionen för att överhuvudtaget få till stånd angelägna projekt. I den senaste åtgärdsplanen för infrastrukturinvesteringar för perioden 2010–2021 uppgår den direkta medfinansieringen från kommuner och landsting/regioner sammantaget till cirka 20 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 1,7 miljarder per år. Under perioden 2004–2009 har medfinansieringen

36 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Kommunernas ekonomi

uppgått till i genomsnitt 400–500 miljoner kronor per år. Regelverket om redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur förändrades under år 2009. De nya reglerna gör att resultatpåverkan av den ökade medfinansieringen blir mycket osäker eftersom kommunerna kan välja mellan att ta hela kostnaden för bidraget direkt eller att upplösa kostnaden under max 25 år. I vad mån kommunerna i sin tur kan finansiera dessa åtaganden genom andra intäkter än skatter och generella bidrag, som till exempel exploateringsintäkter är osäkert. Oftast bedrivs exploateringsverksamheten i mycket långa projekt där det ekonomiska utfallet är ganska osäkert, möjligen undantaget attraktiva storstadslägen. Det förekommer också i vissa fall att kommuner och regioner garanterar vissa intäkter från till exempel banavgifter som används till att finansiera investeringar. Belastningen på dessa kommuners ekonomi i framtiden av den typen av garantier är väldigt svår att uppskatta. Den snabba ökningstakten av medfinansieringen är en varningssignal. Det finns en uppenbar risk för att ökande kostnader för medfinansieringen tränger undan annan verksamhet i kommunerna.

Kommunernas ekonomi de närmaste åren Tvärtemot alla prognoser under året stärktes kommunernas ekonomi under 2009. Särskilt anmärkningsvärt var att mer än 90 procent av kommunerna redovisade överskott. Det gör att också de ekonomiska utsikterna för i år och de närmaste åren är betydligt bättre än vad vi trodde i höstens Ekonomirapport. Det underliggande resultatet 2009 var dock betydligt sämre än det redovisade resultatet. Många kommuner hade stora engångsintäkter, främst i form av reavinster, under förra året. I beräkningarna antar vi att dessa är på mer långsiktigt normala nivåer framöver. Men utgångsläget har ändå stärkts väsentligt genom den inbromsning av verksamheternas kostnadsutveckling som skedde under 2009. Det medför att vi nu tror på en starkare kostnadsutveckling i år än vi gjorde i höstens Ekonomirapport.

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den analys och den skatteunderlagsprognos som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. Utvecklingen för 2010 och 2011 är en prognos utifrån nu kända ekonomiska förutsättningar. Beräkningarna för 2012–2015 ska inte ses som en prognos utan som konsekvensberäkningar där kostnaderna antas öka i takt med den historiska trenden. Medelskattesatsen antas vara oförändrad på 2010 års nivå. Samma löneutveckling antas för de anställda i kommunerna som för resten av arbetsmarknaden. Det generella statsbidraget har höjts med 11,9 miljarder kronor 2010. Från och med 2011 upphör det tillfälliga konjunkturstödet vilket innebär en minskning med 8,4 miljarder jämfört med i år.

Tabell 11 • Nyckeltal för kommunernas ekonomi åren 2009–2015 Procentuell förändring, löpande priser

Utfall 2009 Medelskattesats, nivå i skattekronor 20,72 Skatteunderlag 1,5 Skatteintäkter 1,7 Generella statsbidrag inkl. fastighetsavgiften 5,5 Intäkter, fasta priser 1,1 Timlön på arbetsmarkn 3,1 Prisindex, eg verksamhet 1,2

Prognos 2010 2011

2012

Kalkyl 2013 2014

2015

20,74 1,4 2,0

20,74 2,4 2,1

20,74 4,0 4,0

20,74 4,5 4,5

20,74 4,3 4,3

20,74 4,6 4,6

24,3 1,8 2,3 2,3

–10,3 –1,7 2,3 1,8

–0,9 0,7 3,0 2,4

0,9 0,9 3,5 2,9

1,0 0,7 3,8 3,1

1,0 0,7 4,0 3,3

År 2011 minskar statsbidragen samtidigt som skatteintäkterna fortsätter utvecklas på en jämförelsevis låg nivå.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 37

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 19 • Årlig förändring av kommunernas intäkter från skatter och statsbidrag Miljarder kronor, löpande priser 25

Under åren 2009–2011 utvecklas skatteunderlaget svagt. Den kraftiga ökningen av intäkterna 2010 förklaras av tillfälliga statliga tillskott. År 2011 minskar statsbidragen med drygt 8 miljarder, vilket är en större minskning än skatteunderlagstillväxten ger. Sammantaget blir intäktsutvecklingen negativ år 2011.

Miljarder kronor

20 15 10

5 0 –5 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

År 2010 och 2011 – sänkta statsbidrag 2011 dämpar kostnadsutvecklingen även i år I år ökar de generella statsbidragen med nästan 12 miljarder kronor. Det är troligen den största ökning av de generella bidragen som kommunerna någonsin fått. Mot bakgrund av de starka resultaten förra året skulle man därför kunna förvänta sig en kraftig ökning av kommunernas kostnader i år, trots en relativt blygsam skatteunderlagstillväxt. Men kommunernas planeringshorisont sträcker sig längre än bara innevarande år. År 2011 är de ekonomiska förutsättningarna betydligt sämre. De generella bidragen minskar med 8,4 miljarder kronor jämfört med 2010 och skatteunderlagstillväxten har ännu inte riktigt tagit fart. I allmänhet undviker därför kommunerna ramökningar till verksamheten under 2010 som man riskerar att få dra tillbaka under 2011. Vår bedömning är därför att kommunerna generellt är ganska försiktiga i år, men också att många kommuner använder den tillfälliga ökningen av statsbidragen till engångssatsningar såsom extra fastighetsunderhåll för att undvika kostnadsökningar som riskerar att permanentas. De tillfälliga stöden innebär dock ett visst andrum för att genomföra nödvändiga omställningar och det ger kommunerna möjligheter att satsa både på kvalitetshöjande åtgärder och på besparingar som ger full effekt 2011. Vår bedömning är att kommunernas kostnader sammantaget ökar med 1 procent i år räknat i fasta priser, vilket är i linje med den bild som kommunerna ger i den enkät som besvarats inför denna rapport. År 2011 räknar vi med oförändrade kostnader. Det ger ett sammantaget resultat på cirka 14 miljarder kronor i år och drygt 3 miljarder nästa år (tabell 13 på sidan 40). Inledningen av årets arbete med 2011 års budget har präglats av stor osäkerhet. Inte minst mot bakgrund av att det är valår fanns förhoppningar om nya resurstillskott i vårpropositionen. Valet innebär att nästa års förutsättningar trots beskeden i Vårpropositionen fortfarande är mer osäkra än vanligt. Dessutom finns det olika bilder av konjunkturuppgångens effekt på kommunernas ekonomi. Regeringen tror till exempel att sysselsättning och skatteunderlagstillväxt tar rejäl fart redan nästa år.

38 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Kommunernas ekonomi

Vår prognos innebär en mycket kraftig resultatförsämring nästa år. Den innebär sammantaget att resultatet inte når den nivå som brukar förknippas med god ekonomisk hushållning. Vår bedömning är att kommunernas finansiella målsättningar kommer att sänkas med nuvarande förutsättningar. När intäkterna minskar så kraftigt som 2011 får kommunerna svårt att klara motsvarande anpassning av verksamhetens kostnader. Det förefaller också rimligt att fördela anpassningen på fler år mot bakgrund av den osäkerhet om de ekonomiska förutsättningarna som råder såväl för nästa år som på lite längre sikt. Vi har i prognosen inte räknat med några skattehöjningar 2011. Det är också för tidigt i budgetprocessen för att fråga kommunerna om eventuella planer på skatteförändringar nästa år. Men det är sannolikt att flera kommuner kommer att få svårt att uppnå balanskravet 2011 och kommer att överväga skattehöjningar om inte de förutsättningar som prognosen bygger på förbättras. I förhållande till vår prognos skulle det i så fall troligen mer påverka resultatet än verksamheten. Den allmänna bilden är dock att skattehöjningar inte är den första åtgärden som övervägs när de ekonomiska förutsättningarna är kärva, som de till exempel var inför 2009 när medelutdebiteringen ändå bara ökade marginellt. På längre sikt – tuffa anpassningskrav om inte statsbidragen höjs För 2012–2015 görs ingen prognos utan beräkningarna ska ses som en kalkyl utifrån vissa givna förutsättningar. Vi antar att kostnaderna utvecklas i samma takt som den historiska trenden, det vill säga med den demografiska utvecklingen plus 1 procent. Som framgår av tabell 12 är det demografiska trycket svagt under perioden. Behovsökningen till följd av demografin ökar i långsammare takt än totalbefolkningen som ökar med drygt en ½ procent per år. Förändringarna i befolkningens ålderssammansättning har således en dämpande effekt på behovsutvecklingen under perioden. Tabell 12 • Kostnadsökning exklusive ekonomiskt bistånd fördelat på olika komponenter, åren 2009–2015 Procent respektive bidrag i procentenheter, fasta priser

Utfall 2009 Demografiska behov Övrigt Total volymförändring

0,5 –0,5 0,0

Prognos 2010 2011 0,3 0,7 1,0

0,2 –0,2 0,0

2012

Kalkyl 2013

2014

2015

0,2 1,0 1,2

0,3 1,0 1,3

0,4 1,0 1,4

0,5 1,0 1,5

År 2011 finns inte utrymme för någon volymökning. Åren därefter antar vi att kostnaderna utvecklas enligt trend.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Beräkningarna visar att resultaten försämras kraftigt om kostnaderna ökar i ”normal” takt. Trots en bra sysselsättnings- och skatteunderlagsutveckling är en sådan kostnadsutveckling inte förenlig med slopat konjunkturstöd och nominellt oförändrade statsbidrag. För att närma sig resultatnivåer som kan betraktas som god ekonomisk hushållning, plus 2 procent, skulle det krävas en betydligt svagare kostnadsutveckling eller höjda skatter. De 19 miljarder kronor som utgör skillnaden år 2015 mellan kalkylens resultat och tumregeln för

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 39

2. Kommunernas ekonomi

Tabell 13 • Resultat i kommunerna före extraordinära poster åren 2009–2015 Med beslutade statsbidrag och en kalkyl där kostnaden utvecklas enligt trend skulle resultatet från och med 2013 bli negativt. Från och med 2011 klarar kommunerna inte målet för god ekonomisk hushållning.

Miljarder kronor

Utfall 2009 Prognos/kalkyl Tumregel, 2 % Differens

11,6 8,0 3,7

Prognos 2010 2011 13,8 8,4 5,5

3,3 8,4 –5,1

2012 0 9 –8

Kalkyl 2013 2014 –1 9 –10

–4 9 –14

2015 –9 10 –19

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

god ekonomisk hushållning motsvarar 93 öre i utdebitering detta år. Om resultatet ska klaras med en mer återhållsam kostnadsutveckling finns knappt något utrymme alls för kostnadsökningar under åren 2012–2015. Kostnaderna skulle till och med behöva öka något mindre än den demografiska behovsutvecklingen under dessa år. Inget av alternativen kraftiga skattehöjningar eller i stort sett oförändrad kostnadsvolym under en så lång period som fem år är särskilt realistiska. De generella statsbidragen utgör en väsentlig del av kommunernas finansiering och kalkylen illustrerar konsekvenserna av att dessa inte räknas upp. Att statsbidragen inte ökar har historiskt inte heller varit den bästa prognosen, även om besked om höjda bidrag ofta kommit sent och därför försvårat kommunernas planering. Permanentat konjunkturstöd och indexerade statsbidrag ger utrymme för trendmässig kostnadsutveckling I avsnittet ”Offentliga finanser” i kapitlet om samhällsekonomin redovisas en prognos för den offentliga sektorns finanser. Slutsatsen är att de svenska offentliga finanserna är i förvånansvärt gott skick och att statens finanser går mot betydande överskott när arbetsmarknaden återhämtar sig. Staten har således råd att skjuta till mer resurser till kommunerna. I en sidokalkyl har vi därför räknat med att det tillfälliga konjunkturstödet blir kvar, samtidigt som statsbidragen från och med 2011 skrivs upp med skatteunderlaget. Beräkningarna visar att staten ändå uppfyller sin del av överskottsmålet för den offentliga sektorn. Som framgår av diagram 20 skulle ett permanentat konjunkturstöd och indexerade statsbidrag innebära att kommunerna kan upprätthålla långsiktigt hållbara resultat och samtidigt öka resurserna till verksamheten i nivå med den historiska utvecklingen. I beräkningarna ligger resultaten nära tumregeln för god ekonomisk hushållning under alla år från och med 2011. De närmaste åren skulle kommunerna då också bidra till återhämtningen på arbetsmarknaden istället för att som med nuvarande förutsättningar snarare dämpa konjunkturuppgången genom en historiskt mycket svag kostnads- och sysselsättningsutveckling eller via skattehöjningar.

40 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Kommunernas ekonomi

Diagram 20 • Kommunernas resultat före extraordinära poster åren 2000–2015 Miljarder kronor 15

Sidokalkyl

12 Huvudkalkyl

Miljarder kronor

9 6 3

Ett permanentat konjunkturstöd med uppräknade statsbidrag skulle ge resultat för kommunerna som i stort sett motsvarar god ekonomisk hushållning. Då antas kostnaderna öka i takt med demografi plus trend redan från och med 2011.

0 -3 -6 -9 2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Huvudkalkyl = Vår prognos för år 2011, samt kalkyl därefter med trendmässig kostnadsökning. Avvecklat konjunkturstöd från 2011, ingen uppräkning. Sidokalkyl = Permanentat konjunkturstöd och uppräknade statsbidrag samt trendmässig kostnadsökning från och med 2011. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 41

2. Kommunernas ekonomi

42 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Landstingens ekonomi De tillfälliga bidragen ger landstingen ett andrum 2010 för att genomföra nödvändiga omställningar, att arbeta med både kvalitetshöjande åtgärder och effektiviseringar. Men landstingen måste redan nu anpassa verksamhet och kostnadsramar till de intäktsnivåer som gäller 2011 då konjunkturstödet avvecklas. Med tanke på balanskrav och en önskan att fortsätta förbättra vården är det realistiskt att förvänta sig skattehöjningar, kanske redan till 2011.

Historiskt svag intäktsutveckling Tidigare ekonomiska kriser har fått långsiktiga effekter på landstingens ekonomi. Exempelvis tog det 13 år för landstingen att åter redovisa plusresultat efter 1990-talskrisen. År 2002 var underskottet uppe i nästan 8 miljarder kronor och budgetdisciplinen var dålig inom flera landsting. Det var framförallt två viktiga faktorer som bidrog till att landstingen lyckades vända den ekonomiska situationen. Många landsting genomförde massiva skattehöjningar under ett par år, vilket höjde nivån på intäkterna med nästan 10 miljarder kronor. Det andra som inträffade var att kraven på att uppfylla balanskrav och hålla budgetdisciplin blev viktigare i den interna styrningen i samtliga landsting. Det avgörande steget mot plusresultat togs 2004 när kostnadsvolymen minskade samtidigt som höjda skatter fortsatte att generera nya intäkter (tabell 14 på sidan 44). Därefter följde år då sysselsättningen tog fart och intäkterna växte med omkring 10 miljarder kronor per år. Landstingens verksamhet expanderade åter men det är tydligt att den hela tiden anpassades efter intäkts- och resultatutvecklingen. Budgetarbetet försvåras dock av osäkerheten kring storleken på skatteintäkter och statsbidrag. Landstingens budgetprocesser drar

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 43

3. Landstingens ekonomi

Tabell 14 • Intäkter och resursbehov samt faktiska kostnader, förändring jämfört med året innan samt faktiska resultat för respektive år Miljarder kronor, löpande priser

Utfall 2002

2003

2004

2005

2006

2007

6,2 0,3 1,0 7,6

5,5 6,3 0,5 12,3

2,4 3,1 0,1 5,6

4,6 0,7 5,1 10,4

8,7 0,1 1,7 10,5

7,6 0,2 2,0 9,8

8,4 –0,8 1,0 8,7

3,2 1,1 2,3 6,5

2,8 0,3 6,8 9,9

3,8 0,6 –3,9 0,5

7,3 0,0 0,0 7,4

8,6 0,0 0,0 8,6

Nollvolym Demografi Trend Summa

6,2 0,9 1,6 8,7

4,8 1,1 1,7 7,6

4,5 1,3 1,7 7,5

4,2 1,2 1,8 7,2

7,9 1,8 1,8 11,5

6,2 1,9 2,0 10,1

5,5 1,8 2,1 9,3

3,7 2,2 2,1 8,1

5,3 1,8 2,2 9,4

3,5 1,8 2,3 7,6

6,0 1,9 2,4 10,3

6,6 2,1 2,5 11,1

Faktiska nettokostnader

10,1

8,8

3,3

6,4

12,8

7,3

10,2

6,8

7,8

4,6

10,3

11,1

Finansnetto

–1,7

1,6

0,0

0,5

0,0

–0,4

–1,6

2,2

0,0

–0,5

–0,6

Årets resultat, nivå

–7,6

–2,4

–0,2

4,3

1,8

4,0

0,9

2,8

4,8

0,2

–3,2

–6,3

2008 2009

Prognos 2010 2011

Kalkyl 2012 2013

Intäkter Skatteunderlag Ändrad skattesats Generella statsbidrag Summa Resursbehov (nettokostnader)

Förra årets resultat plus ökningen av årets intäkter minus ökningen av nettokostnaderna justerat för förändrat finansnetto ger årets resultat. Tabellen visar också hur mycket resurser som behövs för att klara oförändrad volym respektive växande demografiska behov och historisk trend. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

igång allt tidigare på året och definitiva skatteuppgifter blir klara efter det att budgeten beslutats. Information om nivåförändringar av statsbidragen kommer ofta sent. Därför sker en eftersläpning i anpassningen. Exempelvis såg 2008 ut att bli ett år då intäkterna växte starkt. Landstingen ökade kostnaderna med mer än 10 miljarder kronor, vilket är snabbare än den långsiktiga trenden. Men både skatteunderlag och finansnetto blev sämre än förväntat och resultaten försämrades kraftigt. Anpassningen kom istället 2009 då verksamheten expanderade i en betydligt långsammare takt. I år ser det ut som om intäkterna åter kommer att växa med omkring 10 miljarder kronor, mycket tack vare regeringens tillfälliga konjunkturstöd. År 2011 avvecklas stödet som planerat och intäkterna, givet fattade beslut, är oförändrade jämfört med året innan. Landstingen kommer redan 2010 att behöva anpassa verksamhet och kostnader till intäkterna 2011. Men det är också troligt att flera landsting kommer att se sig tvingade att åter höja skatten.

Från underskott till ett oväntat överskott 2009 Förra året blev på flera sätt ett turbulent år. När budgetarbetet inleddes våren 2008 såg de ekonomiska förutsättningarna relativt normala ut. Sedan eskalerade den finansiella oron världen över. Det dröjde ett tag innan effekterna på den reala ekonomin blev synliga men när den svenska exporten störtdök och industrins produktion tvärnitade blev det uppenbart att det var allvar. I detta skede innebar varje ny skatteunderlagsprognos allt lägre skatteintäkter. I vissa landsting beslutade man om nya besparingsprogram redan 2009 medan

44 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

andra började med att se över sina program för besparingar och effektiviseringar inför 2010. Några landsting såg sig föranlåtna att höja skattesatsen 2010. Vid första tertialbokslutet 2009 räknade landstingen själva med ett samlat underskott på 3 miljarder kronor för helåret. I detta läge pekade det mesta åt fel håll. Några hade också förhoppningar om statliga tillskott redan 2009 som inte infriades. Efter april 2009 vände utvecklingen uppåt och en rad faktorer bidrog till att stärka resultaten 2009. Situationen på arbetsmarknaden försämrades inte i den takt prognosmakarna, däribland Sveriges Kommuner och Landsting, räknat med, vilket innebar att skatteintäkterna kunde revideras upp med ett par miljarder kronor under hösten. afa avtalsförsäkring valde att sänka premien i ett par steg samtidigt som förbundet beslutade om en engångsutbetalning till landstingen. Slutligen kunde också många, men inte alla, landsting dra nytta av återhämtningen på börsen, vilket möjliggjorde att en del av de nedskrivningar av värdet på finansiella tillgångar som ägt rum kunde återföras. Kostnaderna för den nya influensan blev också lägre än man tidigare räknat med varför regeringens bidrag för den nya influensan täckte en stor del av de extra kostnader som vaccineringarna förorsakade. Det samlade resultatet landade slutligen på 2,8 miljarder kronor plus, alltså nästan 6 miljarder bättre än vad landstingen själva räknade med i samband med första tertialbokslutet. Med hänsyn till sänkta premier på avtalsförsäkringar och andra oförutsedda händelser är avvikelsen mot de budgeterade nettokostnaderna mycket små, även om det finns några landsting som haft uppenbara problem. Detta är en viktig skillnad mot tidigare kriser då många landsting inte lyckades hålla kostnaderna nere och därför inte klarade att hålla beslutade budgetar. Noterbart är också att alla sex landsting som höjde skatten 2009 hade en lägre kostnadsutveckling är genomsnittet. Tidigare har skattehöjningar tenderat att leda till ökade kostnader. Även detta är ett tecken på förbättrad intern styrning i landstingen. Den totala kostnadsvolymen ökade något snabbare än demografi plus kostnader för den nya influensan (se tabell 18 på sidan 52).

Tabell 15 • Resultat 2009 före och efter tillfälliga poster Miljarder kronor

Resultat, exkl. tillfälliga poster Sänkt avtalsförsäkring AFA Engångsutdelning SKL Återförda nedskrivningar av finansiella tillgångar Resultat, bokfört

–0,4 +1,7 +0,5 +1,0 2,8

Plusresultatet 2009 förklaras av flera tillfälliga faktorer som blev kända först när en del av året passerat. Den mest betydelsefulla gäller AFA avtalsförsäkring där den sänkta premien innebar en kostnadsminskning på 1,7 miljarder kronor. Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 21 • Landstingens resultat åren 2000–2009 Miljarder kronor respektive procent 3

Resultat (vänster) 2

–1 –2 –2 –4

–3

–6

–4

–8

–5

–10

–6 2000

2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Procent

Miljarder kronor

Andel av skatter o gen statsbidrag (höger)

Efter tolv år med underskott har landstingen redovisat plusresultat under de senaste fem åren. Den enskilt viktigaste förklaringen till överskotten var en avsevärd ökning av sysselsättning och skatteunderlag. Under två av dessa år klarade sektorn målet för god ekonomisk hushållning, 2 procent av skatter och bidrag.

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 45

3. Landstingens ekonomi

De statliga tillskotten för 2010 föranledde inga större revideringar av verksamheternas ekonomiska ramar under 2009. Det är i budgetprocessen prioriteringar görs och nivån på avtal och överenskommelser beslutas. Det är en stor process att riva upp tagna beslut. Det är också logiskt att 2009 års ramar inte förändrades med tanke på den exceptionellt stora osäkerhet om konjunktur och skatteintäkter som då rådde. Det är dock möjligt att ett mindre antal uppsägningar förhindrades. Aktuella frågor 2009 Här är ett smakprov på frågor som varit upp på de flesta landstingsledningars bord, utöver den ekonomiska krisen. Arbetet med att förbättra tillgängligheten har varit prioriterat under året. När den så kallade ”kömiljarden" lanserades i september 2008 hade nära 130 000 personer stått i vårdkö längre än tidsgränsen och endast tre landsting uppfyllde kraven i satsningen. Under tiden med kömiljarden har det skett kraftiga förbättringar. Alla 21 landsting klarade en eller båda gränserna i regeringens kömiljardsatsning i november 2008 och får del av de avsatta pengarna. Under 2010 skärps kraven ytterligare. Pandemin seglade upp som en stor fråga under året. Målet var att alla skulle vaccineras med två doser. Mycket arbete lades ned på planer, bemanning etc. Senare visade kliniska prövningar att en dos räckte för friska vuxna för att få ett bra skydd. Frågan om vad man ska göra med de beställda men ännu inte levererade doserna är i skrivandets stund på väg mot en lösning. Lagen om vårdval i primärvården. Omfattande resurser har lagts på att planera, konstruera och följa upp ersättningssystem som stödjer de politiska målen i det egna landstinget. Många landsting har också tvingats hantera överkapacitet inom den egna organisationen när privata utförare tar en större andel av vården. Infrastrukturinvesteringar och medfinansiering är en annan fråga som varit uppe i många landsting. I årsbokslutet 2009 har fem landsting i balansräkningen taDiagram 22 • Landstingens resultat rensat för nedskrivningar, återföringar, finansiella tillgångar 4

Procent av skatter och bidrag

2009

–2

Uppsala

Sörmland

Östergötland

Örebro

Stockholm

Norrbotten

Kalmar

Kronoberg

Skåne

Värmland

Riket

Jönköping

Gävleborg

Västmanland

V:a Götaland

Halland

Jämtland

Dalarna

Västerbotten

Västernorrland

Blekinge

År 2009 redovisade en handfull landsting underskott. Norrbotten och Sörmland förbättrade resultatet kraftigt vilket går att härleda till skattehöjningar men även till relativt återhållsamma kostnadsökningar.

–8

–6

–4

Procent

2008

Anm.: Stockholm avser koncernen. Östergötland och Jönköping enligt fullfonderingsmodellen. Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

46 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

git upp sammanlagda bidrag till statlig infrastruktur på 1,2 miljarder kronor. Bidragen avser Citybanan, Södra stambanan och Västlänken. Om tidigare regelverk tillämpats hade landstingssektorns resultat försämrats med hela bidragssumman redan år 2009. De utfördelade kostnaderna kommer nu att ta utrymme i landstingens ekonomi under ett stort antal år framöver. Landstingen har utifrån skilda förutsättningar hanterat krisen olika Landstingen har olika förutsättningar att hantera den ekonomiska krisen. Det gäller bland annat den ekonomisk styrkan men också ledarskapet. I diagram 22 visas resultaten för 2008 och 2009 och i diagram 23 redovisas landstingens kostnader och skatt och vilka landsting som ligger över respektive under genomsnittet. Landstinget Jönköping har en mycket stark ekonomi i utgångsläget med goda marginaler. Där är man tydlig med att verksamheterna inte ska vara en regulator för de ekonomiska förutsättningarna. ”Med hänsyn till den kraftiga lågkonjunkturen som nu råder är det rimligt att Landstingets finansiella mål ses över en konjunkturcykel.” Däremot är man tydlig med att ”Ett fortsatt starkt fokus på förbättringsarbete och bättre hushållning med befintliga resurser kommer att krävas.” En central del i Västra Götalands ekonomiska politik har varit att bygga upp reserver i form av eget kapital under ekonomiskt gynnsamma tider för att kunna utnyttja dessa under tider med vikande ekonomi. År 2009 underbalanserade man budgeten som enda landsting. Man betonade regionens roll i samhällsekonomin och i någon mån kan man säga att Västra Götaland bedriver konjunkturpolitik. Västernorrland hade underskott redan 2008. Landstinget saknar ekonomiska marginaler och har under året lagt på sig nya tuffa kostnadsreduceringar i både verksamhet och investeringar. Besparingsarbetet har kostat på och både ledande politiker och tjänstemän har lämnat sina uppdrag. Diagram 23 • Kostnader och skatt 2009, avvikelse från riksgenomsnitt, samt minusresultat (markerat med rött) 2009 2

Hög kostnad, låg skatt

Hög kostnad, hög skatt

Blekinge

Nettokostnad, tkr per invånare

Västernorrland Stockholm

1 Dalarna V:a GötaJämtland land

Västmanland Halland

–1

Låg kostnad, låg skatt

–2 –2

Gävleborg Värmland Kronoberg

Västerbotten

Norrbotten Örebro

Landsting med negativa resultat, rensat för nedskrivningar av finansiella tillgångar, är markerade med rött. Dessa landsting finns representerade i tre av fyra rutor, undantaget är låg kostnad och hög skatt. Landsting med låg skatt och underskott 2008 höjde alla skatten 2009.

Jönköping Skåne Sörmland Uppsala Kalmar

Östergötland

Låg kostnad, hög skatt

–1

Skatt, tkr per invånare

Anm.: Nettokostnaden avses efter kostnadsutjämningen. Dessutom är kostnader och skatter justerade för skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommuner och landsting i respektive län. Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 47

3. Landstingens ekonomi

Svagt samband mellan kostnader och kvalitet En vanlig utgångspunkt i allt effektiviseringsarbete är att det går att åstadkomma bättre resultat utan att nödvändigtvis skjuta till mer pengar. Centralt är att reducera kvalitetsbrister och därtill sammanhängande kostnader. Tanken är inte att personalen ska springa snabbare utan att arbetet ska organiseras smartare. Samma mönster återfinns på övergripande landstingsnivå. I rapporten Öppna jämförelser presenteras sedan några år tillbaka landstingsvisa kvalitetsindikatorer för hälso- och sjukvården. Liksom i förra vårens Ekonomirapport har vi bett externa forskare att ta fram sammanfattande index utifrån den senaste rapporten med Öppna jämförelser. Värdena innehåller samma osäkerheter som tidigare men vi bedömer ändå att det finns ett värde i att försöka belysa skillnader mellan landstingen i vad man får ut i form av kvalitet och effektivitet. I tabell 16 redovisas index för olika perspektiv på vården och dess kvalitet. Vi har på samma sätt som tidigare även valt att på egen hand vikta ihop dessa till ett övergripande index. I diagram 24 har vi satt indexet för den samlade Tabell 16 • Kvalitetsindikatorer för hälso- och sjukvård Index*

Tabellen är sorterad efter övergripande index. Landsting med det högsta värdet är bäst. Med denna mätmetod har Halland bäst resultat när det gäller patienterfarenheter, tillgänglighet och den samlade kvaliteten. Jönköping är bäst när det gäller medicinska resultat. Variationen mellan landstingen är minst för medicinska resultat och störst för patienterfarenheter. Sammansättningen och antalet indikatorer skiljer sig från tidigare år varför det inte är möjligt att göra jämförelser. Trots detta är det små förändringar i rangordningen.

Halland Jönköping Kalmar Kronoberg Västerbotten Västmanland Östergötland Blekinge Örebro Stockholm Norrbotten Skåne Västernorrland Uppsala Dalarna V:a Götaland Jämtland Värmland Sörmland Gävleborg Genomsnitt

Medicinskt resultat

Patienterfarenheter

Tillgänglighet

Övergripande index

0,58 0,62 0,50 0,54 0,59 0,58 0,57 0,53 0,54 0,52 0,54 0,54 0,54 0,50 0,53 0,49 0,52 0,53 0,54 0,46 0,54

0,82 0,66 0,62 0,60 0,66 0,47 0,36 0,53 0,55 0,42 0,32 0,38 0,44 0,60 0,36 0,33 0,47 0,33 0,14 0,06 0,46

0,91 0,64 0,86 0,71 0,48 0,49 0,55 0,51 0,46 0,65 0,59 0,52 0,42 0,39 0,50 0,62 0,36 0,49 0,47 0,37 0,55

0,69 0,63 0,60 0,58 0,58 0,54 0,53 0,53 0,53 0,52 0,51 0,51 0,50 0,50 0,49 0,49 0,48 0,48 0,45 0,36 0,52

*Dessa index är standardiserade utifrån ”rescalingmetoden” där samtliga värden hamnar mellan 0 och 1 där 1 är det mest önskvärda. Observera att det inte går att anta att 0,6 är dubbelt så bra som 0,3. Källor: Lars Witell och Mattias Elg som använt data från Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet 2009 och metodiken från Att skapa index Metodutveckling och test baserat på Öppna jämförelser. Övergripande index enligt egna beräkningar där medicinska resultat gavs vikten 60 procent och 20 procent vardera till övriga indikatorer.

48 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

Diagram 24 • Kostnader för hälso- och sjukvård 2008 samt samlat index för kvalitet Procent och index* 10

Nettokostnad/invånare, avvikelse från snitt, %

Stockholm

Dalarna

Blekinge Västernorrland Gävleborg Västerbotten Västmanland Jönköping

Örebro

Uppsala

Kronoberg Halland

Det är eftersträvansvärt att få ut så hög kvalitet i vården som möjligt givet insatta resurser. Kostnaderna för hälso- och sjukvården är 4 procent lägre än genomsnittet i Halland samtidigt som det sammanvägda indexet för hälso- och sjukvård är det bästa. Detta indikerar att verksamheten, med detta sätt att mäta, är effektiv i Halland relativt andra landsting.

Norrbotten Sörmland

Kalmar Värmland

Önskvärd riktning

Jämtland Skåne V:a Götaland

Östergötland

-10

Låg kostnad, hög kvalitet 0,7

0,5

0,3

Kvalitet (önskvärd riktning)

*Indexet för samlad kvalitet är standardiserat utifrån "rescalingmetoden" där samtliga värden hamnar mellan 0 och 1. I diagrammet är 1 det mest önskvärda. Observera att det inte går att anta att 0,6 är dubbelt så bra som 0,3. Källa: Egna beräkningar.

Lyckade effektiviseringar på Sahlgrenska Universitetssjukhuset med hjälp av bemanningstal Plusresultatet beror främst på ett lyckosamt effektiviseringsarbete med fokus på bemanning, och på sänkta försäkringsavgifter (afa). En central utgångspunkt för effektiviseringsarbetet var tydliga direktiv och förutsättningar från sjukhusets ägare och styrelse. Arbetet inleddes i december 2008 med en genomgång av alla verksamhetsbudgetar inför 2009 för att kontrollera att dessa baserades på konkreta och realistiska åtgärdsplaner. Ett omfattande arbete genomfördes därefter för att säkerställa likvärdig bemanning för likvärdiga vårduppdrag på alla slutenvårdsavdelningar, bland annat genom jämförelser med andra sjukhus i Sverige. Detta ledde fram till sjukhusgemensamt beslutade bemanningstal som för de flesta, men inte alla, verksamheter innebar reducerad bemanning. Arbetet med sjukhusgemensamma bemanningstal fortsätter nu med andra verksamheter och alla yrkeskategorier. Utvecklingen av anta-

let anställda följdes upp varje vecka och en sjukhusgemensam ”arbetsförmedling” infördes för snabbare omplaceringar vid behov. Det ekonomiska utfallet följdes noggrant varje månad. Alla verksamhetschefer hade i uppdrag att vidta omedelbara åtgärder vid varje månadsrapport om ekonomin inte var i balans. Särskilt intressant är att det utfördes mer vård än budgeterat samtidigt som kvaliteten och tillgängligheten till vården förbättrades. Patientsäkerheten ökade också, exempelvis minskade andelen vårdrelaterade infektioner och användning av händelse- och riskanalyser ökade. På samma gång ökade finansiering och prestationer inom forskning och utbildning liksom antalet disputationer. Den totala arbetade tiden minskade med knappt två procent. Dessutom minskade sjukfrånvaron. Årets bruttokostnadsökning stannade på 2,1 procent.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 49

3. Landstingens ekonomi

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. Åren 2010–2011 är prognoser, medan 2012–2015 är konsekvensberäkningar där kostnaderna antas öka i takt med demografi och den historiska trenden. Samma löneutveckling antas för de anställda i landstingen som för resten av arbetsmarknaden. Skattesatsen år 2011 antas höjas i ett par landsting men förblir sedan oförändrad. Konjunkturstödet avvecklas som planerat 2011. Det är den huvudsakliga förklaringen till varför statsbidragen minskar detta år. Därefter räknar vi med nominellt oförändrade statsbidrag.

kvaliteten mot kostnaderna, med hänsyn taget till strukturella skillnader. Sambandet är svagt mellan kostnader och det resultat som vården uppnår. Erfarenheten visar att det finns många sätt att effektivisera vården på. Sahlgrenska Universitetssjukhuset är en av Sveriges största arbetsplatser. År 2008 redovisade man ett underskott på 129 miljoner kronor. Inför 2009 fick sjukhuset i uppdrag att effektivisera verksamheten med 280 miljoner kronor. Resultatet blev plus 114 miljoner kronor 2009. I faktarutan (på sidan 49) redovisas vad man gjorde.

Landstingens ekonomi de närmaste åren Intäkterna försämras Länge såg 2010 ut att bli ett problematiskt år med mycket små intäktsökningar. Det stämmer inte längre. Visserligen växer skatteunderlaget svagt men intäkterna förstärks med regeringens beslutade 5,1 miljarder kronor i tillfälligt stöd 2010. Ett par landsting höjde skatten motsvarande cirka 300 miljoner kronor för att klara verksamhet och balanskrav. Enligt vår bedömning förhindrade regeringens tillfälliga stöd ytterligare skattehöjningar med mer än 1 miljard 2010. Dessutom ger det tvååriga läkemedelsavtalet med staten landstingen ökade intäkter med 800 miljoner 2010 jämfört med nivån 2009. Sammantaget innebär detta att intäkterna växer med omkring 10 miljarder, vilket är i linje med ökningarna under 00-talet en hög nivå med tanke på det samhällsekonomiska läget. Se vidare tabell 14 på sidan 44. Tabell 17 • Nyckeltal för landstingens ekonomi åren 2009–2015 Procentuell förändring, löpande priser om inget annat anges

Skatteunderlaget utvecklas för närvarande mycket svagt för att åter ta fart i slutet av perioden. Landstingsprisindex passerar 3 procent år 2015. Den låga ökningstakten 2011 förklaras framförallt av att pensionsintjänandet för den förmånsbestämda pensionen blir lägre 2011. Delvis förklaras det av en demografisk effekt men huvudsakligen av att prisbasbeloppet ökar långsammare än inkomstbasbeloppet. Detta påverkar pensionsunderlaget i negativ riktning. Dessutom har vi med en sänkning av avgiften för TGL-KL på 0,1 procentenheter för 2011 och framåt.

Utfall 2009

Prognos 2010 2011

2012

Kalkyl 2013 2014

2015

10,88 1,4 1,7 16,6 2,3 2,7

10,92 2,4 2,5 –8,1 2,3 1,4

10,92 4,0 4,0 0,0 3,0 2,6

10,92 4,5 4,5 0,0 3,5 2,8

10,92 4,2 4,2 0,0 3,8 2,9

10,92 4,4 4,4 0,0 4,0 3,2

10,2

9,2

9,8

9,6

Medelskattesats, nivå i skattekronor 10,86 Skatteunderlag 1,5 Skatteintäkter 2,5 Generella statsbidrag 5,8 Timlön arbetsmarknaden 3,1* Landstingsprisindex 1,7 Avtalspension inkl löneskatt, andel av lönesumman 9,4

*Landstingens timlöner bedöms ha ökat med 3,7 procent. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

I årets Vårproposition bedömde regeringen att det inte fanns behov av intäktsförstärkningar för 2011. Därför avvecklas konjunkturstödet, 3,6 miljarder kronor, som planerat. De ökade skatteintäkterna motsvarar i stort sett det avvecklade konjunkturstödet. De sammantagna intäkterna beräknas därmed bli oförändrade och ger alltså inget bidrag till att täcka normala kostnadsökningar. Med i det närmast oförändrade intäkter riskerar tre av fyra landsting

50 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

underskott 2011, trots återhållsam volymökning. Därför räknar vi med att åtminstone ett par landsting kommer att välja höjd skatt framför underskott eller stora kostnadsreduceringar. Det finns även riktade statliga satsningar som är beslutade sedan tidigare. Ett exempel är den prestationsbaserade kömiljarden för åren 2009 till 2011. I vår bedömning antar vi att avtalet förlängs till att gälla hela perioden. Kriterierna förändrades till 2010. Hela miljarden betalas ut men vilka landsting som kommer att få ta del av pengarna beror på hur många som klarar kriterierna för bidraget. Ett annat exempel är rehabiliteringsgarantin. År 2010 finns 960 miljoner kronor. Trots att inget ännu är avtalat för åren därefter antar vi att bidraget ligger kvar på nästan 1 miljard kronor per år under hela perioden. Konstruktionen är sådan att landstingen har motsvarande kostnader, varför bidraget inte är resultatförstärkande. Kostnaderna brukar öka under valår När landstingen under våren 2009 började arbetet med 2010 års budget var Sverige mitt uppe i den snabbaste ekonomiska försvagningen i modern tid. Många landsting jobbade därför med strama budgetar som bland annat förutsatte effektiviseringar för att hantera demografiska behov och medicinteknisk utveckling. Mot slutet av budgetprocessen började det se lite bättre ut på intäktssidan och verksamheterna tillfördes ytterligare resurser innan fullmäktigeförsamlingarna slutligen beslutade om budget 2010. Det är en pedagogisk utmaning att förklara varför det varit och fortfarande är nödvändigt att hålla i pengarna samtidigt som tillfälliga förstärkningar hjälper upp resultaten 2010 och när 15 landsting redovisade plusresultat 2009. Budgetdisciplinen är mycket hög och intäkterna ökar inte nästa år, givet fattade beslut. Vår bedömning är att de förbättringar som skett av skatteunderlaget jämfört med budget i huvudsak kommer att stärka resultatet. Samtidigt tror vi att det kan vara svårt att driva igenom alla prioriteringar och effektiviseringar när det förväntade resultatet i år är positivt i många landsting samtidigt som valdagen närmar sig. Vi bedömer att kostnadsvolymen i år kommer att öka i samma takt som den långsiktiga trenden. Detta torde inte resultera i ökad sysselsättning. Landstingen kommer att vara försiktiga med att öka sysselsättning och verksamhet som sedan måste bantas bort nästa år. Det samlade resultatet 2010 beräknas uppgå till 4,8 miljarder kronor och tre av fyra landsting förväntas redovisa överskott (diagram 25 på sidan 55). Landstingen har redan börjat arbeta med 2011 års budget. Som vi visat kan landstingen knappast räkna med några intäktsökningar. Det innebär att situationen, givet den information vi har idag, är mycket kärv. I några landsting finns en ovilja att diskutera åtgärder före valet. I andra landsting är politiken tydligare med vilken färdväg som gäller. Vi gör ingen prognos på valutgången och därmed inte heller på förändrad politik. Givet dagens politiska situation och de ekonomiska förutsättningarna vi redogjort för bedömer vi att flertalet landsting kommer att vara mycket försiktiga med att öka kostnaderna. Vi förväntar oss att dessa i genomsnitt

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 51

3. Landstingens ekonomi

De demografiska behoven ökar kraftigt i landstingen. Kostnadsvolymen ökade med 2,3 procent 2009. Det innebär att kostnaderna utöver demografi ökade med 1,2 procentenheter. Exklusive pandemin ökar kostnaderna något snabbare än de demografiska behoven, vilket i ett historiskt perspektiv är en relativt återhållsam ökning.

Tabell 18 • Kostnadsökning fördelat på olika komponenter åren 2002–2015 Procent respektive bidrag i procentenheter, fasta priser

Utfall 02–04 05–08 2009 Demografiska behov Övrigt Total volymförändring Trend utöver demografi

0,7 0,8 1,5 0,9

0,9 1,2 2,1 0,9

1,1 1,2 2,3 0,9

Prognos 2010 2011 0,8 0,4 1,2 0,9

0,8 –0,4 0,4 0,9

2012 0,8 0,9 1,8 0,9

Kalkyl 2013 2014 0,8 0,9 1,8 0,9

0,8 0,9 1,8 0,9

2015 0,9 0,9 1,8 0,9

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

kommer att öka i ungefär samma takt som demografins krav. Det innebär att varje patient tillförs lika mycket resurser som året innan givet en oförändrad sjuklighet. Trots att vi räknar med en återhållsam kostnadsökning 2011 rasar resultatet. Tre av fyra landsting kommer att ha svårt att klara ett positivt resultat. Det samlade resultatet uppgår endast till 0,2 miljarder kronor. På 00-talet är det bara ett år, 2004, som kostnaderna ökat mindre än demografin. Under 00-talet som helhet ligger de årliga kostnadsökningarna i linje med demografi plus den historiska trenden som är på cirka 1 procent. Den ökningstakten är inte orealistiskt hög i ett internationellt perspektiv. Internationella studier visar att den medicintekniska utvecklingen både innebär besparingar och fördyringar. Men nettoeffekten brukar uppskattas till någon eller några procents fördyring varje år. Dessutom satsar Sverige, i en internationell jämförelse, relativt lite resurser på hälso- och sjukvård samtidigt som många medicinska resultat är mycket goda. Samtidigt finns tecken på att vårdens resurser ofta används ineffektivt, och att resurser kan frigöras till icke tillgodosedda behov eller att faktiskt minska kostnaderna. Vanliga argument är att it i vården kan utnyttjas bättre, vårdskador kan undvikas i ökad utsträckning och vårdprocesser kan trimmas. Ett förbättrat omhändertagande av multisjuka äldre kan exempelvis minska behovet av vårdplatser inom slutenvården. En effektivare läkemedelshantering, till exempel förskrivning av likvärdiga men billigare läkemedel, ger en direkt kostnadsreducering. Det finns exempel på behandlingsval i hälso- och sjukvården som leder till potentiellt undvikbara merkostnader, se vidare faktarutan ”Effektiva behandlingsval”. Däremot saknas väl dokumenterade beräkningar på det samlade effektiviseringsutrymmet. Det är också oklart om det faktiskt innebär några betydande kostnadsreduceringar eller om pengarna behövs för att komma tillrätta med brister i vården. Att kostnaderna endast ökar i takt med demografin 2011 behöver alltså inte betyda att patienterna får en sämre vård. Men att vården får mindre tillskott än vanligt betyder heller inte att man faktiskt kommer att kunna realisera effektiviseringspotentialen i högre takt än tidigare. Det pågår ett ständigt effektiviseringsarbete ute i de olika landstingen. För att realisera effektiviseringspotentialen, som dessutom varierar mellan landstingen, krävs alltså något extra. Vad det är tror vi varierar mellan landstingen. I några landsting kan det viktigaste vara att se över sjukhusstrukturen, medan det i andra landsting kan handla om att effektivsera verksamheten.

52 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

Effektiva behandlingsval Det finns ett antal exempel på behandlingsval som leder till potentiellt undvikbara kostnader. Sveriges Kommuner och Landsting presenterar inom kort en rapport i ämnet med flera konkreta exempel samt beräkningar av uppskattad merkostnad. I rapporten återfinns också landstingsvisa jämförelser. Här redogörs för tre exempel. • I Öppna jämförelser 2009 redovisades en indikator som var avsedd att visa sjukvård med oklar nytta. Flera studier har visat att artroskopi hos patienter över 40 år med diagnosen meniskskada eller artros saknar patientnytta och bör därför inte utföras. Under 2008 gjordes närmare 10 000 artroskopier i denna patientgrupp vilket genererat kostnader på cirka 105 miljoner kronor. • Andra exempel är operationer som kan utföras antingen som dagkirurgi eller inom den slutna vården. Den slutna vår-

den är betydligt mer kostnadskrävande än dagkirurgisk vård. Framfallsoperationer samt ljumskbråcksoperationer är sådana exempel där variationen mellan landstingen är stor vad beträffar andelen dagkirurgiska operationer. Om riksgenomsnittet låg på samma nivå som det mest fördelaktiga bland landstingen, skulle det innebära en besparingspotential på cirka 86 miljoner kronor, under 2008. • Ytterligare exempel är andelen kejsarsnitt hos förstföderskor utan riskfaktorer. Andelen kejsarsnitt har ökat i Sverige från 10,6 procent 1990 till 17,5 procent 2007. En stor andel kejsarsnitt utan medicinsk indikation innebär också stora kostnader för landstingen. Ett okomplicerat kejsarsnitt kostar i genomsnitt cirka 40 000 kronor jämfört med en okomplicerad förlossning som kostar knappt 20 000 kronor.

Lägre kostnadsökning för läkemedel Kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånen var lägre under 2009 jämfört med de två senaste åren. Kostnaderna ökade med knappt 0,5 procent jämfört med närmare 4 procent per år 2007 och 2008. Den ekonomiska krisen har fått landstingen att på olika sätt genomföra besparingar och därigenom begränsat kostnadsökningarna. Ökad omfattning av decentraliserat kostnadsansvar i landstingen för bland annat läkemedel har också bidragit till att dämpa kostnadsökningarna. Besparingar genom Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets (tlv) beslut om subvention av nya läkemedel och genomgångar av det befintliga sortimentet har påskyndats och det har introducerats färre nya läkemedel. Omregleringen av apoteksmarknaden från och med halvårsskiftet 2009 har ännu inte fått någon synbarlig effekt på kostnadsutvecklingen. I samband med omregleringen konstaterades dock att landstingen inte längre kan lyfta momsen på livsmedel och hjälpmedel inom förmånen, vilket tidigare gjorts. Detta ökar landstingens nettokostnad för läkemedelsförmånerna med närmare 350 miljoner kronor på årsbasis. Från 2010 och framåt räknar vi med att landstingens kostnader för förmånen årligen kommer att öka med några procent. Det beror på att den sammanlagda effekten av underliggande volymutveckling, till exempel till följd av demografiska förändringar, tillsammans med introduktion av nya läkemedel och nya och vidgade indikationer årligen kommer att vara några procentenheter större än den sammanlagda effekten av olika kostnadsdämpande faktorer. Viktiga kostnadsdämpande faktorer, utöver effekterna av landstingens

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 53

3. Landstingens ekonomi

fortsatta förbättrade ekonomistyrning, är ytterligare patentutgångar och introduktion av generika liksom tlv:s fortsatta beslut om subvention av nya läkemedel, genomgångar av befintligt sortiment samt nya rutiner för prissättning av utbytbara läkemedel. Vi räknar med att rekvisitionsläkemedlen, efter att den årliga ökningstakten successivt dämpats de senaste tre till fyra åren, kommer att stabiliseras på en årlig ökning kring 8 procent. Landstingens totala läkemedelskostnader har under 2009 ökat i långsammare takt än vad som beräknades i det tvååriga statsbidragsavtalet 2009– 2010. Det kan innebära att avtalets vinst- och förlustdelningsmodell kan bli aktuell, vilket vi dock inte beaktat i vår prognos. Mycket tuffa anpassningskrav på sikt om inte statsbidragen höjs För åren 2012–2015 görs ingen prognos. Istället visar vi konsekvenserna av olika alternativa kostnadsutvecklingar givet den samhällsekonomiska bedömningen. I det första alternativet låter vi kostnaderna öka endast i takt med demografin. Detta innebär att vårdbehoven är oförändrade och patienterna får lika mycket resurser som i år. För att kunna expandera inom vissa områden krävs alltså effektiviseringar eller omprioriteringar. Det demografiska trycket är högt under perioden och tillsammans med kompensation för löner och priser krävs årligen mer än 8 miljarder kronor. Det är rimligt att anta att sysselsättningen är oförändrad i detta alternativ. Enligt detta alternativ är underskottet uppe i 4,5 miljarder år 2015. I det andra alternativet låter vi kostnaderna öka i takt med demografi och trend, i samma takt som hittills. Detta innebär att landstingen kan fortsätta att förbättra kvaliteten och de medicinska resultaten samtidigt som arbetet med att effektivisera måste fortsätta. Vi kan i detta scenario förvänta oss att sysselsättningen stiger. I detta alternativ ökar kostnaderna årligen med mer än 10 miljarder kronor. Resultatet försämras då kraftigt och passerar minus 15 miljarder år 2015. Givet avvecklat konjunkturstöd och nominellt oförändrade statsbidrag visar beräkningarna alltså att intäkterna inte ens räcker för att kompensera för de demografiska förändringarna fram till 2015. För att närma sig resultatnivåer som kan betraktas som god ekonomisk hushållning skulle det därför krävas en betydligt svagare kostnadsutveckling eller höjda skatter. Givet att kostnadsvolymen ökar i takt med trenden och att resultatet är i nivå med tumÖkar kostnaderna i takt med demografi och historisk trend fram till 2015 behövs åtgärder motsvarande en skattehöjning med 1,04 kronor (jämfört med utdebiteringen 2011). Den största höjningen kommer 2012 eftersom resultat 2011 ligger på noll. Skattehöjningen ska både lyfta resultatet till 2 procent av skatter och bidrag och kompensera för demografi och trend.

Tabell 19 • Anpassningsbehov 2015 uttryckt i genomsnittlig skattehöjning, jämfört med nivån 2011 för att uppnå plusresultat på 2 procent av skatter och bidrag givet två olika kostnadsutvecklingar Nivå i skattekronor

2015 Demografi Demografi + trend

53 öre 104 öre

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

54 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Landstingens ekonomi

regeln för god ekonomisk hushållning uppgår anpassningsbehovet till en dryg krona på skatten. Inget av alternativen kraftiga skattehöjningar eller mycket små volymförändringar under en så lång period är särskilt realistiska. De generella statsbidragen utgör en väsentlig del av landstingens finansiering och kalkylen illustrerar konsekvenserna om dessa inte räknas upp. Att statsbidragen inte ökar har historiskt inte heller varit den bästa prognosen. I avsnittet ”Offentliga finanser” i kapitlet om samhällsekonomin redovisas en prognos för den offentliga sektorns finanser. Slutsatsen är att de svenska offentliga finanserna är i förvånansvärt gott skick och att statens finanser går mot betydande överskott när arbetsmarknaden återhämtar sig. Staten har således råd att skjuta till mer resurser till landstingen. I en sidokalkyl har vi därför räknat med att det tillfälliga konjunkturstödet blir kvar, samtidigt som statsbidragen från och med 2011 skrivs upp med skatteunderlaget. Beräkningarna visar att staten ändå uppfyller sin del av överskottsmålet för den offentliga sektorn år 2015. Som framgår av diagram 25 skulle ett permanentat konjunkturstöd och indexerade statsbidrag innebära att landstingen åtminstone klarar nollresultat och samtidigt öka resurserna till verksamheten i nivå med den historiska utvecklingen. Diagram 25 • Landstingens resultat åren 2000–2015

Miljarder kronor

Miljarder kronor 5

Sidokalkyl

Huvudkalkyl

-5

Ett permanentat konjunkturstöd med uppräknade statsbidrag skulle ge ett bättre resultat för landstingen. Det faller dock ändå under noll år 2014. Då antas att kostnaderna ökar i takt med demografi plus trend redan från och med 2011.

-10

-15

-20 2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 55

3. Landstingens ekonomi

56 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

APPENDI

Här redovisas några nyckeltal samt ett antal tabeller och diagram hämtade från kommun- respektive landstingsavsnittet, men som här summerats till en sammantagen bild. Sedan följer två tabeller med kommunernas respektive landstingens samlade resultaträkningar, därefter tabeller med utvecklingen av de generella statsbidragen. Allra sist återfinns en tabell med underlag för hela den offentliga sektorn. För fördelningen av kostnader och intäkter för kommuner och landsting var för sig hänvisar vi till förra utgåvan av Ekonomirapporten. Oktober 2009. En sammantagen bild av kommuner och landsting Tabell 20 • Nyckeltal för kommuner och landsting 2008–2013 Procent och tusentals personer

2008 Medelskattesats, % kommuner, inkl Gotland landsting*, exkl Gotland Antal sysselsatta**, tusental Kommuner Landsting

2009

2010

2011

2012

2013

31,44

31,52

31,56

31,60

20,71 10,79

20,72 10,86

20,74 10,87

20,74 10,92

1 095

1 070

1 080

1 079

1 092

1 106

832 263

809 260

818 261

819 260

830 262

842 264

*Gotlands skatteunderlag ingår inte och det går därför inte att summera totalen. **Medelantalet sysselsatta enligt Nationalräkenskaperna. Tabell 21 • Sammantagen resultaträkning 2009–2015 Miljarder kronor i löpande priser om inte annat anges

Utfall 2009

Prognos 2010

2014

2015

144 –727 –23 –605

145 –752 –23 –630

147 –768 –24 –645

152 –799 –24 –671

157 –833 –25 –701

163 –871 –26 –733

170 –913 –26 –770

Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o. poster

512 104 5 14

522 124 3 19

533 112 3 4

555 112 2 –3

580 112 2 –7

604 113 1 –15

632 114 0 –24

Andel av skatteintäkter o statsbidrag

2,3

2,9

0,5

–0,4

–1,0

–2,1

–3,3

Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader

2011

Kalkyl 2012

2013

Källor: SCB och Sveriges Kommuner och Landsting,

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 57

Appendix

Diagram 26 • Kommunernas och landstingens resultat före extraordinära poster Procentuell andel av skatter och bidrag Prognos

Kalkyl

Landsting

3 Kommuner

Procent

1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 27 • Kostnadsutveckling i kommuner och landsting fördelad på volym och pris Procent Prognos

Kalkyl

Pris

Volym

Procent

4 3 2 1 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

58 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2011

2012

2013

Appendix

Tabell 22 • Kommunernas resultaträkning 2009–2015 Miljarder kronor

Utfall 2009

Prognos 2010

110 –485 –16 –391

110 –502 –16 –408

111 –513 –16 –418

114 –532 –17 –435

118 –554 –17 –453

123 –579 –18 –473

128 –607 –18 –497

Skatteintäkter 336 Generella statsbidrag och utjämning 61 Finansnetto 5 Resultat före e.o. poster 12

343 76 3 14

350 69 3 3

364 68 3 0

380 69 3 –1

397 69 3 –4

415 70 3 –9

3,3

0,8

0,1

–0,1

–0,9

–1,8

2011

Kalkyl 2012

2013

2014

2015

Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader

Andel av skatteintäkter o statsbidrag

2,9

2011

Kalkyl 2012

2013

2014

2015

Tabell 23 • Landstingens resultaträkning 2009–2015 Miljarder kronor

Utfall 2009 Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader

Prognos 2010

36 –244 –7 –214

38 –253 –7 –222

38 –258 –7 –227

40 –269 –7 –237

41 –282 –8 –248

43 –295 –8 –260

44 –310 –8 –273

Skatteintäkter 176 Generella statsbidrag och utjämning 41 Finansnetto 0 Resultat före e.o. poster 3

179 48 0 5

183 44 0 0

191 44 –1 –3

199 44 –1 –6

208 44 –2 –11

217 44 –3 –15

2,1

0,1

–1,4

–2,6

–4,2

–5,9

Andel av skatteintäkter o statsbidrag

1,3

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 59

2 240 0

S:a tillskott/ indragningar/omföringar varav omföringar

60 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

40 726

Statsbidrag, netto*

38 753

-2 002 0 298 -2 054 -159

1 545 -350

1 545 0

2001

848 248

848 0

2003

36 549

35 089

-2 363 -3 627 0 -22 005 1 629 1 470 -734 -24 162 -449 -23 464

565 567

565 0

2002

34 055

-1 755 -327 762 -1 320 -1 034

658 428

658 0

2004

42 622

1 404 475 -229 1 650 8 567

6 699 6 082

6 699 0

2005

45 165

-370 0 -108 -478 2 543

3 021 1 011

3 021 0

2006

55 157

71 0 421 492 9 992

9 500 9 742

9 500 0

2007

45 935

-895 0 -11973 -12 868 -9 222

3 646 24

3 646 0

2008

47 455

1149 0 372 1 521 1 521

Källor: 1993–1996: regeringens budget- och kompletteringspropositioner; 1997–2011: regeringens ekonomiska vår- och budgetpropositioner.

0 0

2009

*Inkluderar generellt statsbidrag inklusive momsbidrag 2002, generellt statsbidrag 2003–2004 och kommunalekonomisk utjämning 2005– .

-3 250 0 194 -3 056 –816

Effekter av olika skatteförslag Momskontosystemet Övrigt S:a regleringar S:a tillskott/indragningar o regleringar

Regleringar

1 120 1 120

2000

Generellt Med hänsyn till åldersstruktur

Tillskott/indragningar/omföringar

Miljoner kronor, löpande priser???

Tabell 24 • Kommunernas statsbidrag ”påsen” 2000–2013

52 916

2 485 0 210 2 695 5 461

2 766 -32

2 766 0

Prognos 2010

53 833

0 0 215 215 917

702 0

2011

Appendix

1 660 1 660 0

2000

11 325

10 924

–964 0 0 –964 391

1 355 1 355 0

2001

8 495

–1 137 0 –1 413 –2 550 –1 507

1 043 1 043 1 048

2002

8 107

–1 744 –9 355 49 –11 050 –9 708

1 342 1 342 –58

2003

7 486

–846 –1 040 465 –1 421 –554

867 867 197

2004

12 574

676 672 –174 1 174 5 088

3 914 3 914 2 531

2005

12 962

–190 0 0 –190 388

578 578 13

2006

15 657

0 0 12 12 2 695

2 683 2 683 2 133

2007

16 563

–442 0 119 –323 906

1 229 1 229 –20

2008

17 316

753 0 0 753 753

Källor: 1993–1996: regeringens budget- och kompletteringspropositioner; 1997–2011: regeringens ekonomiska vår- och budgetpropositioner.

0 0 0

2009

*Inkluderar generellt statsbidrag inklusive momsbidrag 2002, generellt statsbidrag 2003–2004 och kommunalekonomisk utjämning 2005– .

Statsbidrag, netto*

Effekter av olika skatteförslag –1 550 Momskontosystemet 0 Övrigt 50 S:a regleringar –1 500 S:a tillskott/ indragningar och regleringar 160

Regleringar

Generellt S:a tillskott/ indragningar/omföringar varav omföringar

Tillskott/indragningar/omföringar

Miljoner kronor, löpande priser???

Tabell 25 • Landstingens statsbidrag ”påsen” 2000–2013

19 833

1 298 0 19 1 317 2 517

1 200 1 200 0

Prognos 2010

20 133

0 0 0 0 300

300 300 0

2011

Appendix

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi 61

Appendix

Följande tabell utgör underlag till avsnittet Offentliga finanser i kapitlet Samhällsekonomin. Tabell 26 • Konsoliderad offentlig sektor Miljarder kronor

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Inkomster

1 612

1 653

1 704

1 785

1 873

1 964

2 056

procent av BNP Skatter och avgifter procent av BNP Direkta skatter Produkt- o produktionsskatter Sociala avgifter Övriga inkomster

52,7 1 438 47,0 519 579 339 175

52,1 1 478 46,6 538 574 366 175

51,4 1 519 45,8 552 590 376 186

51,2 1 588 45,6 578 618 392 196

51,0 1 666 45,4 609 647 411 206

50,7 1 747 45,1 638 678 431 217

50,6 1 831 45,0 668 711 452 225

Utgifter

1 637

1 694

1 727

1 782

1 845

1 910

1 986

procent av BNP Konsumtion Investeringar Transfereringar Ålderspensioner Övriga hushållstransfereringar Näringsliv o utland Ränteutgifter

53,5 858 107 636 217 319 99 36

53,4 889 111 647 221 327 100 47

52,1 907 112 655 221 330 103 54

51,1 936 111 670 231 331 107 65

50,2 973 111 689 249 328 112 73

49,3 1 014 114 708 260 331 116 75

48,8 1 060 117 736 274 341 121 73

Finansiellt sparande

–25

–41

–23

–0,8 3 057

–1,3 3 173

–0,7 3 314

0,1 3 485

0,7 3 673

1,4 3 872

1,7 4 067

procent av BNP BNP, löpande pris

Källor: SCB, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

62 Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Ekonomirapporten. Maj 2010 Om kommunernas och landstingens ekonomi är en rapportserie från Sveriges Kommuner och Landsting som kommer ut två gånger per år. I den behandlar vi det ekonomiska nuläget och utvecklingen i kommuner och landsting. Kalkylerna i den här utgåvan sträcker sig till år 2015. Den kommunala sektorn uppvisar ett bra resultat för 2010. Nästa år kompenserar inte skatteunderlagstillväxten avvecklingen av det tillfälliga konjunkturstödet. Därför försvagas sektorns ekonomi, men även för 2011 förutses ett plusresultat. De kalkyler som presenteras i rapporten talar dock för att det blir svårare för kommuner och landsting att få ihop sina budgetar framöver. Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi – maj 2010 kan beställas från förbundets förlag, via telefon 02031 32 30 eller på fax 020-31 32 40. Priset är 100 kr exklusive moms och porto. Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se. Där finns även en engelsk version av sammanfattningen.

Beställ eller ladda ned på www.skl.se/publikationer eller på telefon 020-31 32 30. Pris 100 kr exkl. moms och porto. ISBN 978-91-7164-545-6

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Telefon 08-452 70 00 www.skl.se