7164 968 3 by Sveriges Kommuner och Landsting

Utveckling av fastighetsfĂśretagande i offentlig sektor (UFOS)

KonkurrensprĂ¤glad dialog Offentlig upphandling av komplexa kontrakt

Det här är UFOS Den offentliga sektorn äger och förvaltar tillsammans cirka 90 miljoner kvadratmeter lokalyta. De fastighetsorganisationer som hanterar förvaltningen av dessa byggnader har som uppgift att ge maximalt stöd till den offentliga sektorns kärnverksamheter och att hålla dem med lokaler och service som har rätt kvalitet till lägsta kostnad. UFOS (Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor) bedriver utvecklingsprojekt som ger offentliga fastighetsförvaltare verktyg att effektivisera fastighetsföretagandet och att höja kvaliteten för hyresgästerna. Bakom UFOS står Sveriges Kommuner och Landsting, Fortifikationsverket, Akademiska Hus och Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare genom Statens fastighetsverk och Specialfastigheter. Sedan 2004 deltar även Energimyndigheten för att särskilt stötta projekt som syftar till energieffektivisering och minskad miljöbelastning i fastighetsföretagandet. Denna satsning går under namnet UFOS Energi. UFOS energisamarbete har hittills resulterat i ca 25 publikationer, både handböcker och idéskrifter, i något som kallas för Energibiblioteket. Syftet med detta är att ta fram goda exempel från offentliga fastighetsägare och att visa på praktiska verktyg. Se Energibiblioteket som en verktygslåda – den självklara startpunkten för dig som arbetar med energifrågor! Mer information hittar du på www.offentligafastigheter.se.

Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor (UFOS)

Skriften beställs på webbutik.skl.se ISBN 978-91-7164-968-3 Tryckeri LTAB, 2013 Text Linda Andersson, Louise Torehall och Kristin Skjutar (Ernst & Young) Grafisk form och produktion Kombinera AB Omslagsbild Mats Högberg Övriga bilder Bilfinger MCE GmbH, Rickard L. Eriksson, Mats Högberg, Maskot

Konkurrenspr채glad dialog Offentlig upphandling av komplexa kontrakt

Förord Sollefteå och Tyresö är pionjärkommuner inom det som benämns konkurrenspräglad dialog. I Sollefteå har kommunen byggt en badoch friskvårdsanläggning som upphandlats i dialog. I Tyresö är den nybyggda simhallen upphandlad på liknande sätt. Detta har inneburit att kreativitet, affärsmässighet och effektivitet har präglat arbetet och slutresultatet. En förutsättning för att kunna upphandla i konkurrenspräglad dialog är att det är komplexa projekt som ska genomföras. Det ställs också krav på beställaren i form av kompetens, uthållighet och mod. I grunden handlar det om att tillåta sig att vara mer oprecis i sin beställning och överlåta till anbudsgivarna att utforma lösningar som man själv inte skulle komma på. Det gäller att veta vad man vill ha, men att inte låsa sig i detaljer och krav. I en konkurrenspräglad dialog får du möjlighet att diskutera olika lösningar med anbudsgivare innan anbud lämnas in. Konkurrenspräglad dialog tillåter friare former för offentlig upphandling vid komplexa projekt. Genom dialogen kan projektet utvecklas såväl när det gäller tekniska och ekonomiska lösningar, som juridik och genomförande. Du får tillgång till entreprenörernas och konsulternas kompetens och kreativitet på ett nytt sätt. Den här skriften är tänkt att fungera som vägledning för dig som överväger att använda konkurrenspräglad dialog. Här kan du läsa om de möjligheter och begränsningar som finns. Du får ta del av metoden från planering och upphandlingsannonsering, via dialog och urval av anbudsgivare, fram till tilldelning av kontrakt och uppföljning av resultatet. Du får också ta del av de erfarenheter som finns i Sollefteå och Tyresö, den kunskap som Nacka kommun, Upplands Väsby och Region Skåne har skaffat sig, samt Specialfastigheters effektivitetsvinster vid upphandling av fastighetsinventeringar. Projektet har initierats och finansierats av Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor (UFOS). Här ingår Sveriges Kommuner och Landsting, Akademiska Hus, Fortifikationsverket samt Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare genom Statens fastighetsverk och Specialfastigheter. Skriften har författats av Linda Andersson, Louise Torehall och Kristin Skjutar, samtliga från Ernst & Young. I projektets styrgrupp har Sollefteås kommundirektör Bengt-Åke Biller ingått tillsammans med Dan Näsman, ekonomichef i Tyresö kommun och Henrik Nyström, inköpschef på Specialfastigheter. Jonas Hagetoft, Magnus Kristiansson och Sonja Pagrotsky på Sveriges Kommuner och Landsting har varit projektledare. Stockholm i september 2013

Innehåll

Inledning kapitel

Vad innebär konkurrenspräglad dialog?

Beställares drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Genomförandeformen är också viktig för att lyckas med komplexa projekt

12 13

Möjligheter och utmaningar med konkurrenspräglad dialog Sammanfattade möjligheter och utmaningar baserat på exempelprojekten

Krav i lagstiftningen på komplexitet för att konkurrenspräglad dialog ska få användas Exempel på områden som är otydliga i lagstiftningen eller där rättspraxis saknas

16 17 18

Konkurrenspräglad dialog eller förhandlat förfarande?

Privata aktörers inställning till konkurrenspräglad dialog

Erfarenheter från Storbritannien

kapitel

Metod för användande av konkurrenspräglad dialog

Planering inför upphandling Framtagande av projektbeskrivning, tidplan och upplägg för dialogen Säkerställande av kompetensbehov och organisatoriska förutsättningar Genomförande av marknadsundersökning vid behov

26 26 27 28

Annonsering av upphandling Fastställande av tilldelningskriterier Framtagande av beskrivande dokument Genomförande av förhandsannonsering vid behov

29 29 30 31

Genomförande av dialog Utvärdering av ansökningar och inbjudan till dialog Genomförande av dialogmöten Förändringar i konsortier och deltagare som utesluts eller väljer att dra sig ur under dialogen

32 32 32

Anbudsgivning, utvärdering och kontraktstilldelning Ersättning för anbudskostnader

35 36

Uppföljning av upphandling

kapitel 3

Erfarenhetsåterföring från användande av konkurrenspräglad dialog

Tyresö kommun – Bad och friskvårdsanläggning

Sollefteå kommun – Bad och friskvårdsanläggning

Nacka kommun – Kvarnholmsförbindelsen (etapp 1)

Specialfastigheter – Inventering av fastighetsunderhåll

Upplands Väsby kommun – Multihus

Region Skåne – Telefoni och datatjänster

kapitel

Avslutande slutsatser

Källförteckning

Inledning Den offentliga sektorn handlar varje år upp varor och tjänster till ett värde av 500–700 miljarder kronor och de offentliga upphandlingarna har en avsevärd påverkan på marknaden, samhällsekonomin och tillväxten i landet. Det övergripande målet för både offentliga och privata aktörer på marknaden är att göra bra affärer. För att lyckas krävs upphandlingar av affärsmässiga lösningar som tillgodoser beställarens behov idag och i framtiden. Utvecklingen på marknaden går snabbt framåt vad gäller teknisk utveckling, verksamhetsutveckling och sätt att göra affärer. Särskilt affärsmässiga lösningar präglas av ändamålsenliga incitament, betalningsmodeller, riskfördelning, finansieringslösningar och ett ökat fokus på innovation. Upphandlingarna karaktäriseras av transparens, partnerskap, relationsbyggande och utnyttjande av kompetens. Den offentliga sektorns upphandlingar styrs av Lagen om offentlig upphandling, LOU, och Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF. Detta innebär att lösningar måste handlas upp inom ramen för de upphandlingsformer som finns i dessa lagar, t.ex. genom öppet eller selektivt förfarande. I de flesta fall kräver upphandlingsformerna att beställaren själv beskriver den lösning som ska upphandlas vilket är en utmaning. Detta är särskilt svårt om det handlar om komplexa och komplicerade kontrakt som sällan eller aldrig tidigare handlats upp. Beställaren känner kanske inte till vad marknaden har att erbjuda eller ens om det är möjligt att hitta leverantörer av en önskad lösning samtidigt som framtida behov ska fångas upp. För att lyckas med affärsmässiga upphandlingar behöver offentliga beställare få tillgång till spetskompetens och arbeta nära marknaden. Stöd behövs i tidiga skeden för att kunna ta fram lämpliga lösningar samtidigt som konkurrensen utnyttjas och upphandlingslagstiftningen följs. Konkurrenspräglad dialog är en ny form av offentlig upphandling, införd i LOU den 15 juli 2010, som erbjuder tidigt stöd och underlättar för offentliga beställare att handla upp särskilt komplexa kontrakt i konkurrens. Det som är unikt med konkurrenspräglad dialog är att beställaren får diskutera lösningar

8 Konkurrenspräglad dialog

med varje enskild anbudssökande innan anbud lämnas in. Diskussionerna sker i dialogmöten som är skyddade av sekretess. Förhoppningen är att det ska leda till ökad affärsmässighet och kvalitet samt att nya lösningar och innovationer kan handlas upp i konkurrens. På den privata marknaden där upphandlingsform kan väljas mer fritt är det vanligt med dialog vid upphandlingarna vilket är ett tecken på att det är en effektiv upphandlingsform.

→

” Förhoppningen är att dialogen ska leda till ökad affärsmässighet och kvalitet samt att nya lösningar och innovationer kan handlas upp i konkurrens.”

Ett genomförande av konkurrenspräglad dialog ställer dock höga krav på kompetens och resurser hos beställare och deltagande leverantörer. I Sverige är erfarenheterna av konkurrenspräglad dialog begränsade och fortfarande finns få exempel på genomförda upphandlingar. Det finns därför ett stort värde i att sammanställa kunskap och erfarenheter för att stötta beställare och andra som vill använda konkurrenspräglad dialog.

Introduktion till denna skrift Syftet med denna skrift är att beskriva vad konkurrenspräglad dialog är samt när och hur den kan användas. Skriften baseras på intervjuer med offentliga beställare som använt konkurrenspräglad dialog och deras praktiska erfarenheter och lärdomar. Skriften riktar sig till offentliga beställare och andra som är intresserade av att veta mer om konkurrenspräglad dialog. Skriften inleds i kapitel 1 med en beskrivning av konkurrenspräglad dialog och när en sådan får användas. Ett resonemang förs om vilka möjligheter och utmaningar som finns med upphandlingsformen. I slutet av avsnittet beskrivs kortfattat privata aktörers inställning till konkurrenspräglad dialog och även övergripande erfarenheter från Storbritannien där konkurrenspräglad dialog är betydligt vanligare. I kapitel 2 beskrivs själva upphandlingsprocessen och fokus ligger på hur en konkurrenspräglad dialog kan genomföras. Kapitlet innehåller en metod med fem huvudsakliga steg: planering, annonsering, dialog, anbudsutvärdering och utvärdering av upphandling. Metoden utgår från lagstiftningen och Kammarkollegiets vägledning1 men präglas mycket av offentliga beställares erfarenheter utifrån ett antal exempelprojekt. 1.

Kammarkollegiet, Vägledning Konkurrenspräglad dialog 2010.

Kapitel 3 innehåller beskrivningar av sex olika upphandlingar där konkurrenspräglad dialog använts. Det är dessa sex projekt som de erfarenhetsbaserade resonemangen i skriften utgår från. De kallas i skriften för exempelprojekt. I kapitlet beskrivs projekten mer djupgående för att ge läsaren möjlighet att ta del av den specifika upphandlingen och de lärdomar som drogs. Exempelprojekten består av varierande upphandlingsobjekt och beställare:

• Tyresö kommun – Bad- och friskvårdsanläggning

•

• • •

•

Upphandling av simhall med byggkoncession under 30 år med konkurrenspräglad dialog. Simhallen används både för kommunala ändamål och av allmänheten. Sollefteå kommun – Bad- och friskvårdsanläggning Upphandling av en friskvårdsanläggning med byggkoncession. I badoch friskvårdsanläggningen finns en simhall, i övrigt har leverantören varit fri att föreslå innehåll, utförande och exploatering av ytor intill anläggningen. Nacka kommun – Kvarnholmsförbindelsen (etapp 1) Upphandling av en ny förbindelse mellan Kvarnholmen och centrala Nacka omfattande bro, väg i tunnel och en anslutning till befintlig väg. Specialfastigheter – Inventering av fastighetsunderhåll Upphandling av underhållsinventering där en extern konsult går igenom, avgör och dokumenterar underhållsbehovet hos fastighetsbeståndet. Upplands Väsby kommun – Multihus Upphandling av en leverantör som står för logistik, service, drift samt skapande av aktiviteter och verksamhet i en befintlig byggnad, Multihuset, på ca 14 000 kvm. Region Skåne – Telefoni och datatjänster Upphandling av system för telefoni och kommunikation inkl. LAN, WAN och telekom. Upphandlingen var en av de största som genomförts i Sverige med konkurrenspräglad dialog och resulterade i ett kontrakt värt ca 900 miljoner kronor.

Två av projekten, badoch friskvårdsanläggningarna i Tyresö kommun och Sollefteå kommun var först i Sverige med att tillämpa konkurrenspräglad dialog 2007. Vid upphandlingarna tillämpades EU-direktivet2 eftersom konkurrenspräglad dialog ännu inte hade införts i LOU. Kommunerna bedömde att detta var tillåtet eftersom förutsättningarna för förhandlad upphandling var uppfyllda. I det fjärde och sista kapitlet dras ett antal sammanfattande slutsatser om konkurrenspräglad dialog, möjligheterna med upphandlingsformen och vilken utveckling som kan förväntas framöver.

Direktiv 2004/18/EG.

k a pit el 1

Vad innebär konkurrenspräglad dialog? Konkurrenspräglad dialog innebär en möjlighet för offentliga beställare att handla upp komplexa varor, tjänster och projekt på ett affärsmässigt sätt i konkurrens. Upphandlingsformen tillåter dialog och samverkan med marknadsaktörer för att finna den bästa lösningen för beställarens behov. Konkurrenspräglad dialog är lämpligt vid komplicerade kontrakt där beställaren själv inte vet eller kan beskriva vilken lösning som bäst tillgodoser behoven samtidigt som god konkurrens ska uppnås. Enligt 4 kap. 10 § LOU får konkurrenspräglad dialog användas vid tilldelning av ett särskilt komplicerat kontrakt och då öppet eller selektivt upphandlingsförfarande inte medger tilldelning av kontraktet. Erfarenheterna från de exempelprojekt som undersökts vid framtagandet av denna skrift visar att beställare får ut mer av en upphandling med konkurrenspräglad dialog än med andra upphandlingsformer. Beställarna uppger att konkurrenspräglad dialog bl.a. leder till ökad samverkan, tillgång till marknadens kompetens och erfarenheter, delade risker och stärkta incitament. Detta skapar goda förutsättningar för affärsmässiga och kvalitativa lösningar. Upphandling med konkurrenspräglad dialog kan dock vara mer resurs- och tidskrävande än andra upphandlingsformer. Eftersom konkurrenspräglad dialog fortfarande är nytt i Sverige och erfarenheterna hittills är begränsade, är det svårt att dra några säkra slutsatser om exakt när det är lämpligt att använda. Utöver kraven på komplexitet måste upphandlingsformen passa upphandlingsobjektet i sig och beställarens mål och strategi. Även om kraven på komplexitet är uppfyllda kan det finnas andra lämpliga upphandlingsformer. I Kammarkollegiets vägledning 3 ges några exempel på projekt som är extra lämpade för konkurrenspräglad dialog: stora integrerade projekt för transportinfrastruktur, projekt som innefattar komplicerad finansiering och projekt med Offentlig Privat Samverkan, OPS, som genom3.

Kammarkollegiet, Vägledning Konkurrenspräglad dialog 2010.

12 Konkurrenspräglad dialog

förandeform. OPS innebär samverkan i byggande och finansiering under ett projekts hela livscykel inkl. initiering, design, byggande, finansiering, löpande drift och/eller verksamhet samt leverans av förvaltningstjänster. Exempelprojekten i kapitel 3 visar dock att konkurrenspräglad dialog också kan vara lämpligt för många andra typer av projekt.

Beställares drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog En avgörande faktor för att välja konkurrenspräglad dialog är om beställaren inte själv kan hitta en lösning för sina behov. I exempelprojekten har beställaren inte känt till vad marknaden kan erbjuda och inte heller vilka lösningar som är möjliga. Beställaren har dessutom upplevt att det finns aktörer på marknaden som är bättre lämpade att ta fram en bra lösning än vad denne själv är. Ett exempel är Tyresö kommun, som inte skulle driva den simhall som skulle handlas upp i egen regi, och därför ansåg att det var bäst att den som skulle driva anläggningen också var delaktig i att ta fram utformningen och tjänsterna. Ett annat exempel är Nacka kommun som under projekteringen av bron i Kvarnholmsförbindelsen upptäckte att man inte kunde komma fram till en genomförbar lösning p.g.a. svåra geologiska och tekniska förhållanden.

→

” Det är särskilt viktigt med öppenhet och social kompetens under dialogen och det kan vara en fördel att ha tvärfunktionella grupper.”

Även projekt i gränszonen för vad som är offentligt ansvar och med kommersiella möjligheter kan vara lämpliga för konkurrenspräglad dialog. Ett sådant exempel är multihuset i Upplands Väsby där kommunen stod för vissa delar av verksamheten i huset och behövde en leverantör för att utveckla andra aktiviteter. En förutsättning är att rätt kompetens och tillräckliga resurser finns för att genomföra upphandlingen. Till viss del krävs ett annat tankesätt än vid traditionella upphandlingar eftersom beställaren inte vet vad slutresultatet kommer att bli. Det är särskilt viktigt med öppenhet och social kompetens under dialogen och det kan vara en fördel att ha tvärfunktionella grupper och även att beslutsorgan involveras i processen. Upphandlingsexpertis eller juridiskt stöd har också anlitats i flera av exempelprojekten.

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog: • • • • •

Beställaren känner till sina behov men inte hur de kan tillgodoses. Beställaren vet inte hur upplägget bäst kan formuleras i ett förfrågningsunderlag. Det finns aktörer på marknaden som är bättre lämpade att ta fram en lösning än beställaren. Beställaren och marknaden tar tillsammans fram den bästa lösningen. Upphandlingsobjektet är helt eller delvis kommersiellt och ligger inte inom ramen för beställarens egen verksamhet. Tillräckliga resurser och kompetens finns eller kan införskaffas för att genomföra dialogen.

Genomförandeformen är också viktig för att lyckas med komplexa projekt Resultatet som uppnås med konkurrenspräglad dialog beror också till stor del på vilken genomförandeform som används. Med genomförandeform avses flera olika delar rörande ett projekts genomförande, bl.a. hur risker och ansvar ska fördelas mellan beställare och leverantör, utformning av finansieringslösning och val av entreprenadform (i de fall projektet innebär byggande). Genomförandeformen är särskilt viktig för komplexa projekt. Några av exempelprojekten har utförts med OPS och utfallen av upphandlingarna samt lärdomarna kan vara ett resultat av både upphandlingsformen och genomförandeformen, troligen en blandning av båda. Eftersom OPS-projekt är komplexa till sin natur är konkurrenspräglad dialog en särskilt lämplig upphandlingsform för sådana projekt. Vanligtvis väljs genomförandeform och upphandlingsform inom ramen för en förstudie. Genomförande av förstudie omnämns i kapitel 2, Metod för användande av konkurrenspräglad dialog, men mer information finns i SKL:s skrift Investera med flera4.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, Investera med flera. 2009.

14 Konkurrenspräglad dialog

Möjligheter och utmaningar med konkurrenspräglad dialog

}

Konkurrenspräglad dialog leder till flera möjligheter och samtliga beställare som har medverkat i framtagandet av denna skrift är positiva och rekommenderar fler att använda upphandlingsformen. De anser att konkurrenspräglad dialog har lett till bättre resultat men också kräver nya sätt att arbeta och tänka. Flera talar om ett ”mindshift” jämfört med traditionella upphandlingsformer där konkurrenspräglad dialog fokuserar på affärsmässighet, förtroende, samverkan och transparens. Konkurrenspräglad dialog ger möjlighet till nya utföranden och lösningar eftersom ingen förutbestämd lösning begränsar handlingsutrymmet. Bilden nedan illustrerar resonemanget genom att det möjliga utfallet, eller resultatet, är bredare vid konkurrenspräglad dialog än vid traditionella upphandlingsformer. I ett större perspektiv kan det leda till flera positiva effekter så som ökad kvalitet, mer ändamålsenliga lösningar, ökad hållbarhet och effektiv riskfördelning mellan beställare och leverantörer. Att liknande metoder till stor del används i den privata sektorn visar att tillvägagångssättet är både affärsmässigt och effektivt.

vanlig upphandling

konkurrenspräglad dialog

}

möjligt utfall

Det möjliga utfallet, eller resultatet, är bredare vid konkurrenspräglad dialog än vid traditionella upphandlingsformer.

För denna skrift har ingen specifik utvärdering av kostnader och tid förknippade med konkurrenspräglad dialog gjorts men flera av beställarna upplever att upphandlingsformen är mer kostnadseffektiv än andra. Själva upphandlingen kostar mer att genomföra och verkar ta längre tid, men genom att resultatet upplevs vara så mycket bättre tjänas den investeringen in totalt sett. Den stora vinsten är att det blir betydligt mindre problem och diskussioner efter upp-

handlingen när kontraktet slutits eftersom båda parter är väl införstådda med arrangemanget och har förtroende för varandra. För att lyckas med konkurrenspräglad dialog är beställarna överens om att det krävs andra tillvägagångssätt än vid andra upphandlingsformer och till viss del andra kompetenser. Främst behövs en annan inställning, det går t.ex. inte att undanhålla information och behandla leverantörerna som motparter. Istället vinner beställaren på att vara öppen och transparent och därmed skapa förtroende hos leverantören. Social kompetens, engagemang, samverkan och kreativitet är egenskaper som är särskilt bra vid upphandling med konkurrenspräglad dialog. Om leverantörerna får ett bra bemötande under dialogen verkar också incitamentet för att överpröva, vilket är ett stort problem med andra upphandlingsformer, minska. Hittills har mycket få överprövningar gjorts i Sverige när konkurrenspräglad dialog använts och endast en dom har identifierats vid framtagandet av denna rapport 5. Framförallt kan detta bero på att leverantörerna genom dialogen fått mer förtroende för beställaren då de själva presenterat sina förslag och säkerställt att beställaren tolkat dem rätt. Tabellen nedan sammanfattar hur konkurrenspräglad dialog påverkar resultatet av upphandlingen och beställares och leverantörers beteende:

Resultat

Beteende

• • • • • •

Ökad kvalitet Fokus på hållbarhet Delning av risker Nya lösningar och innovation Kostnadseffektivitet Tidbesparing totalt sett

Ökad transparens Ökat förtroende Samarbete och samverkan Kreativitet Engagemang Social kompetens

Faktorerna ovan känns igen i samtliga exempelprojekt även om upphandlingsobjekten skiljer sig åt på många sätt. Exempelprojekten är också olika vad gäller upplägg och strategi för genomförandet av upphandlingen vilket visar på den stora bredd som en konkurrenspräglad dialog har. Beställarna har genomfört upphandlingarna med framgångsrikt resultat trots begränsade erfarenheter och trots att rättspraxis ännu saknas inom några områden. Det visar att upphandlingsformen är anpassningsbar och att det är möjligt att hantera de utmaningar som dyker upp.

5. Förvaltningsrätten i Göteborg, dom 2012-08-28, mål 6804-12 m.fl. VGR ansågs inte ha rätt att använda konkurrenspräglad dialog för upphandling av hörapparater.

16 Konkurrenspräglad dialog

Sammanfattade möjligheter och utmaningar baserat på exempelprojekten Utifrån exempelprojekten sammanställs nedan några av de största möjligheterna med konkurrenspräglad dialog:

• Tillgång till marknadens kompetens – Beställaren får tillgång till markna•

• • • • •

dens kompetens och erfarenhet i ett tidigt skede och behöver inte själv införskaffa specialistkunskap. Rätt behov tillgodoses – Dialogen underlättar för leverantörerna att förstå beställarens behov och de kan därför ta fram mer ändamålsenliga lösningar. Leverantörerna kan också komplettera behoven med sådant beställaren kanske inte tänkt på och har möjlighet att anpassa sin lösning efter önskemål. Lättare att lösa svåra frågor – Genom dialog är det lättare att gemensamt komma fram till lösningar på komplexa frågor. Stärkt affärskompetens – Dialogen stärker beställarens affärskompetens genom ett närmare samarbete med leverantörer och delaktighet i framtagningen av lösningar. Stärkta affärsmässiga relationer – Konkurrenspräglad dialog kan stärka de affärsmässiga relationerna med leverantörer och öka kompetensen i den egna organisationen. Innovationsfrämjande – Konkurrenspräglad dialog kan leda till ökad innovation eftersom beställaren är öppen för nya lösningsförslag. Minskad risk för överprövning – Jämfört med andra upphandlingsformer upplever beställare att risken för överprövning minskar med konkurrenspräglad dialog eftersom leverantörerna har en närmare kontakt med beställaren och troligen fått ökad förståelse för varför de inte vunnit anbudet.

Nedan beskrivs några av utmaningarna med konkurrenspräglad dialog baserat på exempelprojekten:

• Konkurrens krävs – Fungerande konkurrens krävs för att lyckas med dialogen. • Hantering av sekretess – Beställaren måste vara noggrann med sekretessen och får inte föra vidare olika deltagares lösningar utan deras godkännande.

• Tids- och resurskrävande – Dialogen kan vara både tids- och resurskrä-

•

vande för såväl beställare som leverantörer. Leverantörerna måste ges tillräckligt med tid för att hinna ta fram lösningar mellan dialogmötena och beställare måste vara realistiska när det gäller tidsåtgång och tidplan. Höga krav på kompetens – Både beställare och leverantörer behöver vara väl pålästa om vad konkurrenspräglad dialog innebär. Det kan även finnas behov av processtöd om det inte finns internt hos beställaren, helst från någon med erfarenhet av konkurrenspräglad dialog. Beställaren måste också vara tydlig med sina behov och krav för att leverantörerna ska kunna ta fram tillräckligt precisa och jämförbara anbud. Juridisk kompetens krävs – Erfarenheterna i Sverige är begränsade och rättspraxis saknas för vissa juridiska frågor som kan uppstå under upphandlingen.

Krav i lagstiftningen på komplexitet för att konkurrenspräglad dialog ska få användas I lagstiftningen finns det tre huvudsakliga krav för att konkurrenspräglad dialog ska få användas varav minst ett måste vara uppfyllt: de ska vara särskilt komplicerade antingen ur ett tekniskt perspektiv, ett rättsligt perspektiv eller finansiellt perspektiv.

• Ett projekt kan anses vara tekniskt komplext när beställaren inte kan defi•

•

niera sina behov i tekniska krav och specifikationer, t.ex. genom standarder, prestanda- eller funktionskrav. Rättslig komplexitet innebär att beställaren inte på förhand kan bestämma vilken rättslig utformning som är lämplig för projektet, t.ex. om kontrakt eller koncession ska användas eller om projektet ska bedrivas i offentlig eller privat regi. Finansiell komplexitet kan handla om att beställaren inte vet vilken finansieringsform som är lämplig, t.ex. om det finns leverantörer på marknaden som är villiga att stå för hela eller delar av finansieringen eller kan tänka sig att bära ekonomiska risker.

Kraven på komplexitet gör att syftet med upphandlingslagstiftningen kvarstår. Detta genom att riskerna för minskad insyn och godtycklighet i beställares utvärderingar minimeras. Vad som är ett komplext kontrakt ska beställaren bedöma. Det finns dock inga krav på vad som kan motivera komplexiteten men inget fall har hittills prövats i domstol.

18 Konkurrenspräglad dialog

Exempel på områden som är otydliga i lagstiftningen eller där rättspraxis saknas Det finns en del osäkerheter i hur de legala kraven kopplade till konkurrenspräglad dialog ska tolkas och uppfyllas enligt beställarna av exempelprojekten. Dessa osäkerheter tas upp löpande i metoden i kapitel 2 och de viktigaste oklarheterna sammanställs nedan:

• Metod för att stärka komplexitet –Det finns inga krav på underlag för att

•

motivera att kontraktet är komplext. Generellt bör samtliga beslut och underlag dokumenteras. Det är inte vanligt att uppfyllande av komplexitetskravet ifrågasätts, dock handlar den enda dom som identifierats i samband med konkurrenspräglad dialog om att beställaren inte ansetts ha rätt att använda upphandlingsformen pga. att kontraktet inte var särskilt komplicerat6. Hantering av förändringar i krav – Beställarens krav kan förändras under dialogen och det är osäkert vad som gäller om de väsentligt skiljer sig från de krav som använts vid annonseringen. En risk är att leverantörer i efterhand kan hävda att de hade deltagit om de senare kraven annonserats. Hantering av förändringar i konsortier – Deltagarna i dialogen kan utgöras av konsortier bestående av flera privata aktörer. Dessa konsortier kan vara mer eller mindre stabila och det är oklart vilka förändringar i deras sammansättning som är tillåtna under dialogen och i så fall på vilket sätt. Förändringar i konsortierna kan leda till att kvalificeringskraven inte längre uppfylls. Även efter kontraktstilldelning kan förändringar i konsortier ske. Hantering av sekretess för deltagare som utgått under dialogen – Efter tilldelning upphör sekretessen och anbuden ska offentliggöras. Det är dock oklart om underlag som tagits fram av deltagare som utgått under dialogen ändå kan bli offentligt.

För att hantera de legala aspekterna under upphandlingen kan det vara lämpligt att koppla in juridiskt stöd, t.ex. Sveriges Kommuner och Landstings jurister eller upphandlingsstödet hos Kammarkollegiet.

6. Förvaltningsrätten i Göteborg, dom 2012-08-28, mål 6804-12 m.fl. VGR ansågs inte ha rätt att använda konkurrenspräglad dialog för upphandling av hörapparater.

Konkurrenspräglad dialog eller förhandlat förfarande? Beställare som vill diskutera lösningar med leverantörer under upphandlingen kan stå i valet mellan konkurrenspräglad dialog och förhandlat förfarande som har vissa likheter. Båda inleds med en inbjudan och kvalificering av leverantörer. Vid förhandlat förfarande bjuder sedan beställaren in leverantörerna att lämna anbud för att därefter ha en förhandling om innehållet i anbuden, medan beställaren vid konkurrenspräglad dialog bjuder in till samtal i dialogen. En viktig skillnad är att beställaren vid förhandlat förfarande tar fram ett förfrågningsunderlag som leverantörer lämnar anbud på och som sedan diskuteras. Vid konkurrenspräglad dialog behöver inget detaljerat förfrågningsunderlag tas fram och det är under dialogen som anbuden skapas. Bilden nedan illustrerar skillnaden mellan förhandlat förfarande och konkurrenspräglad dialog. Observera att stegen i konkurrenspräglad dialog nedan är förenklade och en mer detaljerad process beskrivs i kapitel 2. Konkurrenspräglad dialog* annonsering

kvalificering

genomförande av dialog

anbudsgivning

kontraktstilldelning

anbudsgivning

förhandling

kontraktstilldelning

Förhandlat förfarande annonsering

kvalificering

* Förenklad process

Det finns fall då både förhandlat förfarande och konkurrenspräglad dialog kan vara aktuella att använda. Valet kan bero på om beställaren kan ta fram ett tillräckligt detaljerat förfrågningsunderlag. Går det inte att specificera lösningen tillräckligt kan konkurrenspräglad dialog vara den lämpligaste metoden.

20 Konkurrenspräglad dialog

Konkurrenspräglad dialog är ett sätt att främja innovationer Innovationsupphandling är ett begrepp som diskuteras mycket just nu och det finns ett intresse hos offentliga beställare av att öka fokus på innovation i sina upphandlingar. Begreppet innovationsupphandling är dock brett och innefattar flera olika möjligheter att främja innovation varav konkurrenspräglad dialog är ett sätt. I detta avsnitt beskrivs mycket kortfattat skillnaden mellan innovationsvänliga upphandlingar och upphandling av innovationer som båda syftar till att främja innovation i offentliga upphandlingar. Definition av innovation enligt SOU 2010:56 Innovationsupphandling: ”Med innovation avses […] en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens.” En innovationsvänlig upphandling kan anses bidra till innovativa lösningar genom att upphandling av produkter eller tjänster som är innovativa underlättas. Det innebär att beställaren tar hänsyn till att det kan finnas produkter på marknaden som är baserade på nya innovativa lösningar som ska kunna vara med i konkurrensen. Konkurrenspräglad dialog är ett exempel på innovationsvänlig upphandling. Upphandling av innovationer innebär att beställaren handlar upp en ny lösning som inte redan finns på marknaden. Beställaren kan sedan handla upp varor eller tjänster baserade på den nya lösningen vilket gör att upphandlingen leder till nya innovationer. För att genomföra innovationsupphandlingar krävs hög beställarkompetens och väl utförda förarbeten och analyser. Förkommersiell upphandling är ett exempel på en innovationsupphandling där offentliga beställare kan handla upp forsknings- och utvecklingstjänster i konkurrens. För mer information om innovationsvänliga upphandlingar och innovationsupphandlingar, se statens offentliga utredning SOU 2010:56 Innovationsupphandling.

Privata aktörers inställning till konkurrenspräglad dialog I Sverige är privata aktörer generellt positivt inställda till konkurrenspräglad dialog när de tillfrågas i samband med marknadsundersökningar inför olika upphandlingar. Även om upphandlingsformen är ny inom LOU, har en del privata aktörer erfarenhet av liknande metoder inom industrin där dialog ofta används under upphandlingsprocessen. Inom industrin är det naturligt att föra dialog vid upphandlingar för att gemensamt komma fram till en lösning som båda parter är nöjda med. Privata aktörer uppskattar att få möjlighet att visa vilka mervärden de kan erbjuda, utöver de konkreta lösningarna. Genom att de får träffa beställaren och själva presentera sina förslag och lösningar känner de sig trygga med att ha fått fram sitt budskap, speciellt i jämförelse med andra upphandlingsformer där endast ett skriftligt underlag skickas in. Privata aktörer tycker också att dialogform är lämpligt för att diskutera och komma fram till lämplig ansvarsfördelning och fördela risker på ett bra sätt. Genom att rätt part tar ansvaret, eller bär risken, skapas incitament för bättre lösningar samtidigt som den part som är mest lämpad att bära risken troligen också har störst möjlighet att tjäna pengar på detta.

→

” Även om upphandlingsformen är ny inom LOU, har en del privata aktörer erfarenhet av liknande metoder inom industrin där dialog ofta används under upphandlingsprocessen.”

Aktörerna tycker att konkurrenspräglad dialog är särskilt lämpligt för projekt som är komplexa, t.ex. OPS-projekt, och att det är bra att leverantörer involveras tidigt i att ta fram lösningar. De uppger dock att det är viktigt att inte bara beställaren, utan också de leverantörer som deltar i dialogen är kunniga och insatta i upphandlingsformen och tillvägagångssättet för att processen ska fungera bra. En utmaning som privata aktörer upplever är svårigheter att jämföra vid utvärdering av anbud. Det ställs höga krav på beställarens förmåga att utvärdera anbuden, speciellt om lösningarna är nya och kreativa. Det anses också viktigt att beställaren behandlar deltagarna i dialogen rättvist genom att noggrant hålla på sekretessen. Vissa anser t.ex. att det är en risk att dela med sig av lösningsförslag innan tilldelningsbeslutet, vilket gör sekretessen kritisk för att locka och få förtroende av leverantörerna.

22 Konkurrenspräglad dialog

Erfarenheter från Storbritannien Konkurrenspräglad dialog infördes i Storbritannien 2006 och har sedan dess använts till flera olika typer av projekt, bl.a. stora infrastrukturprojekt och upphandling av IT-system. Över 1 200 upphandlingar har genomförts 7 och både offentlig och privat sektor tycker att konkurrenspräglad dialog är ett positivt tillskott i upphandlingslagstiftningen. Konkurrenspräglad dialog skapar god konkurrens och goda relationer mellan beställare och anbudsgivare samt levererar bättre lösningar och affärer till den offentliga sektorn. Förutsättningen för att nå de positiva resultaten är att det tillämpas på rätt sätt, t.ex. genom att förbereda upphandlingen tillräckligt och att säkerställa kompetens och kapacitet hos den beställande organisationen. Användningen har ökat betydligt sedan konkurrenspräglad dialog infördes. Enligt en utvärdering från HM Treasury 8 har dock utvecklingen lett till att konkurrenspräglad dialog används mer lättvindigt än tidigare. HM Treasury menar att det är särskilt viktigt att inte använda konkurrenspräglad dialog till projekt som inte är tillräckligt komplexa. Till exempel har konkurrenspräglad dialog använts vid upphandling av städtjänster, rengöringsmedel och tryck av nyhetsbrev vilket inte anses tillräckligt komplext. Andra lärdomar från användningen av konkurrenspräglad dialog i Storbritannien är:

• Vikten av att säkerställa att bättre resultat uppnås – För att uppnå förbätt-

•

rade resultat är det viktigt för beställare att ta hänsyn till intressenters åsikter. God kommunikation med intressenter kan underlätta genom att tidigt avgränsa vilka typer av lösningar som är acceptabla. Ökade upphandlingskostnader – Konkurrenspräglad dialog anses betydligt kostsammare än förhandlat förfarande i Storbritannien. Speciellt höga är kostnaderna när många deltar i dialogen varför det är lämpligt att begränsa antalet deltagare. Detaljnivån driver också kostnader och beställare bör därför särskilt utreda vilken detaljnivå som är nödvändig för att kunna utvärdera lösningarna. Eftersom kostnaderna sällan kvantifieras och dessutom ofta inkluderas i övergripande overheadkostnader har beställare sällan en tydlig bild av de faktiska upphandlingskostnaderna. Det är därför viktigt att följa upp upphandlingskostnaderna vilket också bör underlätta att hålla budget och tidplan. Upprätthållande av sekretesskrav – När konkurrenspräglad dialog var nytt i Storbritannien fanns en misstanke om att myndigheter skulle plocka de bästa idéerna från olika deltagare i dialogen eller dela lösningar mellan deltagare. Fortfarande upplever myndigheter att det finns en osäkerhet på marknaden och anbudsgivare uppger att de gärna håller inne med sina mest innovativa idéer till slutet av dialogprocessen.

Davey Jonathan, Addleshaw Goddard & Hann Robert, Legal Partnerships. Presentation 2012-09-23.

8. HM Treasury Review of Competitive Dialogue.

Erfarenheter från privata aktörer i Storbritannien Privata aktörer i Storbritannien anser att fördelarna med konkurrenspräglad dialog främst är att det går att förmedla innovativa förslag direkt till beställaren och förfina dem under upphandlingens gång. En nackdel är att processen kan ta mycket tid och resurser vilka är bortkastade om anbudet inte antas. Anbudsgivarnas främsta råd till beställare i konkurrenspräglade dialoger i Storbritannien är:

• Säkerställ att den organisation som genomför upphandlingen har rätt mandat och kompetens.

• Visa att sekretessen och anbudsgivarnas rättigheter respekteras. • Säkerställ att samtliga deltagare har tillgång till uppdaterad information, t.ex. genom att använda en gemensam digital plattform.

• Uteslut deltagare under processens gång och låt inte leverantörer som inte är aktuella vara med längre än nödvändigt.

• Lägg mer fokus på kommersiella aspekter och mindre på legala i dialogen. • Var ärlig i feedback till anbudsgivare eftersom sådan information är mycket värdefull för kommande upphandlingar.

• Beställaren bör genomföra förarbeten och undersökningar i ett tidigt skede och ta fram mål och önskat resultat ännu tidigare.

Generellt kan påpekas att de legala, kulturella och strukturella förutsättningarna skiljer sig åt mellan Storbritannien och Sverige vilket kan påverka drivkrafterna och reglerna för konkurrenspräglad dialog.

Att tänka på vid användande av konkurrenspräglad dialog baserat på erfarenheter i Storbritannien • • • • •

Ha god kommunikation med projektets intressenter, t.ex. användare eller intressegrupper, för att tidigt få en uppfattning om möjliga och inte möjliga lösningar. Avgränsa antal deltagare i dialogen för att lättare hålla tidplan och budget. Säkerställ rätt detaljnivå i underlag och dialog för att hålla kostnaderna nere för båda parter. Följ upp totala upphandlingskostnader för att kunna följa upp upphandlingens effektivitet. Upprätthåll noggrant sekretesskraven för att skapa tilltro till upphandlingen.

24 Konkurrenspr채glad dialog

k a pit el 2

Metod för användande av konkurrenspräglad dialog Inför alla typer av projekt behöver oftast en förstudie genomföras där förutsättningarna och möjligheterna med projektet utreds. Det är i förstudien som planeringen för kommande upphandling och leverans tar form. Arbetets omfattning och innehåll skiljer sig åt beroende på typ av projekt men övergripande behöver tre ställningstaganden göras i detta skede: 1. Avgöra vad det är som ska handlas upp och omfattning av upphandlingen. 2. Avgöra vilken genomförandeform och entreprenadform som är lämplig. 3. Avgöra vilken upphandlingsform som är lämplig. De två första ställningstagandena ovan ligger inte inom ramen för denna skrift men de är båda högst relevanta för att kunna besluta om upphandlingsform. Mer information om dessa finns i SKL:s skrift Investera med flera 9. I det här kapitlet beskrivs en övergripande metod för användande av konkurrenspräglad dialog bestående av fem steg enligt bilden nedan. Förstudie och leverans av själva projektet, dvs. genomförande och ev. drift, kommer inte att beskrivas ytterligare. upphandling

leverans

}

förstudie

planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

9. SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, Investera med flera. 2009.

uppföljning av upphandling

26 Konkurrenspräglad dialog

Tidsåtgång och resurser För valet av upphandlingsform är det viktigt att överväga olika alternativ. Valet av upphandlingsform påverkar t.ex. tidsåtgång och tidsfördelning samt hur mycket arbete som krävs av beställaren och när. Till exempel behövs inte lika mycket förarbete i form av projektering och framtagande av kravspecifikationer vid konkurrenspräglad dialog som vid andra upphandlingsformer. Däremot tar ofta upphandlingsprocessen längre tid och kräver mer resurser. Tiden och resurserna som läggs på dialogen verkar dock vara väl investerade, t.ex. uppger Region Skåne att man lägger betydligt mindre tid och resurser på att hantera kontraktet och leveransen av telefoni- och datatjänster efter upphandlingen jämfört med liknande kontrakt där man använt andra upphandlingsformer. Det är dock svårt att uppskatta tidsåtgången eftersom det skiljer avsevärt mellan olika projekt.

Planering inför upphandling planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

uppföljning av upphandling

Framtagande av projektbeskrivning, tidplan och upplägg för dialogen En projektbeskrivning tas fram i ett tidigt skede och kan användas både vid annonsering av upphandlingen och som underlag i dialogen. Beroende på hur öppen eller specifik beställaren vill vara under dialogen kan projektbeskrivningens omfattning och detaljnivå variera. Kammarkollegiet beskriver två huvudsakliga tillvägagångssätt i sin vägledning: 1. Dialogen bygger på en lösning som myndigheten föredrar och har specificerat i förväg. 2. Dialogen bygger på myndighetens övergripande behov. Vid alternativ 1 krävs en mer genomarbetad projektbeskrivning av den föredragna lösningen. Fördelen med alternativ 1 är att dialogen blir mer fokuserad och beställaren mer insatt i projektets detaljer. Erfarenheter från upphandlingar med konkurrenspräglad dialog från andra länder pekar på att en lösning som dialogen kan utgå från, bör konkretiseras så långt som möjligt. Det är dock viktigt att inte begränsa alternativa lösningar och innovationsmöjligheter. Nacka kommun genomförde sin upphandling enligt detta alternativ. För alternativ 2 räcker det med en övergripande beskrivning av projektets behov. Fördelen med alternativ 2 är att dialogen är mer öppen och det verkar vara det vanligaste sättet att gå tillväga enligt exempelprojekten. I alla exempelprojekt utom Nacka kommuns upphandling har endast övergripande krav och behov beskrivits innan dialogen. Till exempel valde Sollefteå kommun att endast ställa krav på dimensionering av bassänglängd och utifrån antal besökare för sin badoch friskvårdsanläggning.

Inför upphandlingen behöver dialogen planeras och en övergripande tidplan tas fram. Tidplanen kan innehålla planerade dialogmöten och tid för dessa, viktiga beslutspunkter i form av t.ex. styrelse- eller fullmäktigemöten samt övriga viktiga tidsramar. Dialogmötena kan planeras utifrån vilket ämne som ska diskuteras och vad ambitionen med mötet är. Planeringen beror av hur detaljerad projektbeskrivningen inför dialogen är och det kanske endast är möjligt att planera detta eller de första mötena. Om material ska tas fram inför dialogmötena bör eventuella krav på innehåll och utformning fastställas.

Säkerställande av kompetensbehov och organisatoriska förutsättningar För upphandling av konkurrenspräglad dialog är kompetensbehovet större än vid andra upphandlingsformer. Det är viktigt att det under dialogen finns kompetens som täcker de frågeställningar som kommer att diskuteras, t.ex. finansieringsfrågor och tekniska lösningar. Extern kompetens kan vara lämplig att anlita beroende på projektets omfattning och komplexitet. I flera av exempelprojekten har upphandlingsjuridisk kompetens involverats.

→

”Det är viktigt att det under dialogen finns kompetens som täcker de frågeställningar som kommer att diskuteras, t.ex. finansieringsfrågor och tekniska lösningar.”

För offentliga myndigheter är det också viktigt att ta särskild hänsyn till de beslutande organen och politiken vid upphandling med konkurrenspräglad dialog. Vissa lösningar kan behöva godkännas och förankras politiskt vilket måste göras på ett säkert sätt med hänsyn till sekretessen. Beställare kan välja att hantera detta på olika sätt. Exempelvis tillsatte Tyresö kommun en grupp politiker som projektgruppen vid behov under processen hade avstämningsmöten med. Syftet med avstämningarna var att förankra och godkänna eventuella ändringar i lösningen som deltagarna fört fram. Denna grupp fick skriva på en sekretessförbindelse.

28 Konkurrenspräglad dialog

Genomförande av marknadsundersökning vid behov Inför upphandling kan en marknadsundersökning genomföras. En sådan undersökning gör det möjligt för myndigheten att få en uppfattning av hur attraktivt projektet är för marknaden. Vid behov kan sedan åtgärder vidtas för att stärka konkurrensen, t.ex. genom att erbjuda ersättning till anbudsgivare, till viss del ändra krav för att inte utesluta potentiella anbudsgivare eller att tidigt och tydligt kommunicera om upphandlingen för att skapa intresse och nå en bred målgrupp. Exempel på aktörer som kan ingå i en marknadsundersökning om projektet är byggrelaterat är:

• • • •

Entreprenörer. Tekniska konsulter. Leverantörer av specifika delar, t.ex. system eller unika komponenter. Banker och andra finansiärer i de fall finansiering är en del i lösningen.

Aktörerna kan också bestå av sammanslutningar av företag, t.ex. konsortier, som arbetar tillsammans. Marknadsundersökningen kan göras genom offentlig annonsering. Till exempel annonserade Upplands Väsby kommun i media och bjöd in leverantörer att lämna intresseanmälningar medan Nacka kommun bjöd in till ett informationsmöte.

Att tänka på vid planering av konkurrenspräglad dialog •

• • • • •

Säkerställ kompetens och organisatoriska förutsättningar genom att ta hänsyn till: Kompetensbehov och resurser. Projektgruppens sammansättning. Användning av rådgivare. Hantering av sekretess. Förmåga att ta snabba beslut. Proaktivitet under processen. Medvetet avväga detaljeringsgrad i projektbeskrivningen. Ta fram plan för dialogen, hållpunkter och diskussionsämnen. Ta särskild hänsyn till ev. politiskt beslutsfattande som kan påverka tidplanen. Säkerställ att beställaren har tillräcklig kompetens. Undersök marknadsförhållandena och intresset för upphandlingen genom en marknadsundersökning.

Annonsering av upphandling planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

uppföljning av upphandling

Genomförandet av upphandlingen inleds med annonsering där annons och eventuellt beskrivande dokument publiceras. Av Kammarkollegiets vägledning framgår att annonsering ska ske i TED för direktivstyrda upphandlingar och för upphandlingar enligt 15 kap. LOU i en allmänt tillgänglig databas enligt kravet på öppenhet. Där framgår också minimikraven på vad annonsen ska innehålla: 1. Att konkurrenspräglad dialog används. 2. Beskrivning av behov och krav. 3. Tilldelningskriterier för utvärdering av anbud. 4. Krav på leverantörens kapacitet och redlighet. 5. Om antal anbudssökande ska begränsas och i så fall det lägsta respektive det högsta antal som ska inbjudas. Kriterier för att begränsa antalet anbudssökande ska anges. 6. Om beställaren avser att genomföra dialogen i successiva steg, ska det anges i annonsen eller det beskrivande dokumentet. 7. Sista dag för att lämna anbudsansökan. Punkt 4 och 5 ovan tar upp vad sökande leverantörer behöver uppfylla för att bli inbjudna till dialogen. Dessa kallas ofta kvalificeringskrav och kan innefatta krav på finansiell och ekonomisk ställning, resurser, relevant kompetens och erfarenheter från liknande projekt.

Fastställande av tilldelningskriterier Tilldelningskriterierna ska framgå vid annonsering av upphandlingen men det är tillåtet att avvakta med att visa hur de kommer att utvärderas fram till inbjudan till dialogen. Erfarenheter visar dock att det är vanligt att redogöra för utvärderingsmetod redan vid annonseringen, så har fallet varit i flera av exempelprojekten. Av SKL:s juridiska expertis10 ses det inte heller som en fördel att vänta till inbjudan med att tillkännage viktningen. Det är viktigt att tilldelningskriterierna formuleras så att de passar olika typer av lösningar eftersom beställaren inte vet hur de kan komma att se ut. Detta är en utmaning för beställaren som verkligen behöver tänka igenom hur kriterierna utformas och viktas.

10. Mathias Sylwan, jurist Sveriges Kommuner och Landsting.

30 Konkurrenspräglad dialog

Som exempel använde Tyresö kommun följande tilldelningskriterier där maxpoäng gav kontraktstilldelning: 1. Kvalitetskriterier, poäng tilldelades per kriterium beroende på hur väl de uppfyllts: • Kvalitet och ändamålsenlighet på tjänster till kommunen. • Anläggningens funktionalitet för tjänster till kommunen. • Extern gestaltning. • Kommersiellt serviceutbud. 2. Pris, lägsta anbudspris tilldelades maxpoäng medan övriga tilldelades mindre poäng i linje med skillnaden i pris. • Årskostnad för tjänster till kommunen. Ett annat exempel är Sollefteå kommun som baserade utvärderingen på två villkor där det lägsta justerade bidraget gav kontraktstilldelning: 1. Utförande (inkl. utformning, tjänsteinnehåll, finansiering, kommersiell bärkraft etc.), poäng tilldelades beroende på hur väl utförandet var presenterat. 2. Årligt driftbidrag från kommunen.

Framtagande av beskrivande dokument Förutom själva annonsen kan ett beskrivande dokument tas fram för att ge ytterligare information om projektet och upphandlingen. Det beskrivande dokumentet innehåller de övergripande behoven och kraven som dialogen utgår från och hela eller delar av projektbeskrivningen som tidigare tagits fram. Ett beskrivande dokument är frivilligt men enligt de erfarenheter vi tagit del av inför denna skrift är det vanligt med ett sådant. Enligt de beskrivande dokument som tagits fram av Tyresö kommun och Sollefteå kommun kan innehållet bestå av:

• • • • • • •

Beskrivning av beställaren. En övergripande beskrivning av upphandlingsobjektet. Beskrivning av affärsupplägg. Information om upphandlingen och eventuell plan för denna. Information om vad ansökan ska innehålla samt kvalificeringskraven för att bli inbjuden till dialog. Tilldelningskriterier för anbudsutvärdering och eventuell utvärderingsmodell. Övergripande tidplan och kontaktuppgifter för frågor under ansökningstiden.

Det är också i det beskrivande dokumentet som beställaren anger om dialogen kommer att genomföras i successiva steg, d.v.s. att leverantörer kan uteslutas under dialogens gång. SKL:s juridiska expertis11 rekommenderar att detta anges eftersom beställaren då har möjlighet att minska antalet deltagare i dialogen vid behov. Vid framtagande av det beskrivande dokumentet är det viktigt att inte ta med allt för detaljerade krav eftersom det kan begränsa friheten att ta fram lösningar senare. Till exempel skrev Sollefteå kommun i sitt beskrivande dokument att projektet skulle utföras som en byggkoncession vilket senare visade sig behöva modifieras. Ett råd är därför att använda tydliga men också öppna beskrivningar i det beskrivande dokumentet för att minska risken för att gå ut med information som sedan behöver ändras.

Genomförande av förhandsannonsering vid behov Förutom annonsering av upphandlingen är det också möjligt att förhandsannonsera. Syftet med att förhandsannonsera är att uppmärksamma leverantörer på att en upphandling planeras och ge dem tid att förbereda sig. Det kan t.ex. handla om att hitta lämpliga samarbetspartners om leverantören själv endast kan utföra en del av projektet. Eftersom förhandsannonseringen sker i god tid innan annonsering är det viktigt att informationen inte avviker för mycket från upphandlingsannonsen. Förhandsannonseringen kan bestå av en informationspromemoria med övergripande information om projektet dittills samt annonser i dagstidningar, tidskrifter och i databaser som informerar om projektet och hänvisar till promemorian.

Att tänka på vid annonsering av upphandling • • • •

Tänk noggrant igenom utformning och viktning av tilldelningskriterier. Uppge med fördel i det beskrivande dokumentet att dialogen genomförs i successiva steg för att behålla möjligheten att utesluta deltagare under dialogen. Håll kraven i det beskrivande dokumentet på en övergripande nivå för att undvika att gå ut med förutsättningar som sedan måste ändras. Om en förhandsannonsering görs, säkerställ att informationen inte avviker från den senare annonsen.

11. Mathias Sylwan, jurist Sveriges Kommuner och Landsting.

32 Konkurrenspräglad dialog

Genomförande av dialog planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

uppföljning av upphandling

Utvärdering av ansökningar och inbjudan till dialog De ansökningar som har kommit in efter annonsering utvärderas enligt kvalificeringskriterierna. Enligt LOU12 ska minst tre deltagare som uppfyller kvalificeringskraven bjudas in men det är möjligt att bjuda in färre om det inte finns tillräckligt många som uppfyller kraven. I exempelprojekten har dialogen upplevts arbetskrävande och flera av beställarna uppger att det kan vara lämpligt med maximalt tre deltagare. I några av projekten har endast två leverantörer deltagit i dialogen men konkurrensen har ändå upplevts som god. Beroende på typ av projekt och marknad kan det vara mer eller mindre svårt att locka leverantörer. En begränsning av antal deltagare som bjuds in (som uppfyller kvalificeringskraven) kan anges i annonsen men det har inte varit nödvändigt i något av exempelprojekten. Det kan istället vara lämpligare att utföra dialogen i successiva steg, se också avsnitt Framtagande av beskrivande dokument ovan.

Genomförande av dialogmöten Hur dialogen ska genomföras är mycket upp till beställaren att planera och bestämma. Som exempelprojekten visar finns olika tillvägagångssätt men grundprincipen är öppenhet från båda parter. Dialogen genomförs vanligtvis vid fysiska möten där olika lösningar diskuteras. Dialogen planeras med fördel utifrån ett antal områden som behöver utredas, t.ex. riskdelning, utformning av incitament, betalningsmodell m.m. Det är också möjligt att dela upp dialogen i två faser där första fasen fokuserar på informationsinhämtning och att diskutera igenom dialogområdena på en övergripande nivå. Fas två kan fokusera på framtagning av en lösning på mer detaljerad nivå. Mellan dessa faser kan indikativa priser begäras in för att kontrollera att deltagare och beställare är av samma uppfattning. Ett sådant tillvägagångssätt gör det också tydligt för deltagarna vad beställaren är intresserad av vilket är viktigt eftersom det inte är möjligt att förhandla efter att slutliga anbud lämnats in. Inför och efter mötena tar deltagarna fram underlag bestående av t.ex. ritningar och lösningsförslag som dialogen kan utgå från. Målet med dialogen är att nå fram till en lösning för beställarens behov men vägen dit, dvs. hur dialogen genomförs, kan se olika ut. Det finns alltså inget enskilt rätt sätt att genomföra dialogen på men några saker som beställare bör överväga är: 12. 11 kap.4 och 5§.

• • • • •

Dialogprocessen i sin helhet, från första till sista mötet. Antal möten per leverantör och möteslängd. Mötesagenda och diskussionsämnen. Öppna möten eller mer styrda. Delning av information innan och under dialogen.

Dialogprocessen kan vara mer eller mindre omfattande och ska pågå till dess att en lösning har tagits fram och specificerats tillräckligt för att anbud ska kunna begäras in. Antalet möten kan variera stort och i exempelprojekten har mellan 1 och ca 20 möten genomförts. Antalet möten påverkas av projektets omfattning och komplexitet, vad som behöver diskuteras och hur länge. Även praktiska saker så som leverantörernas och beställarens tillgänglighet och resurser kan påverka antalet möten. Till exempel var deltagarna i Nacka kommuns upphandling från olika länder vilket gjorde det svårare att hitta tider och antalet möten bestämdes till tre. Region Skåne träffade de tre deltagarna en heldag i veckan i totalt 22 veckor och flera personer arbetade heltid med upphandlingen. Tidplanen för dialogen har överskridits i några av exempelprojekten, i vissa fall betydligt. Ett skäl till att tidsåtgången är svår att förutse är att det inte är lätt att i förväg veta hur många dialogmöten som krävs för att komma fram till en lösning. Dialogmötena kan vara mer eller mindre styrda beroende på om beställaren strikt följer en på förhand framtagen mötesagenda eller till stor del låter leverantören styra diskussionerna. Till exempel hade Sollefteå kommun mer öppna möten i början av dialogen och senare mer styrda när det fanns konkreta lösningar att diskutera. Nacka kommun som utfört en del projektering innan upphandlingen hade mer styrda möten utifrån det underlag som redan tagits fram. Detaljnivån i samtalen kan också variera. Flera av beställarna anser att dialogen bör hållas på en funktionsnivå och inte fokusera för mycket på detaljer. Till exempel behöver inte utformningar av tekniska system diskuteras, utan endast att systemen tillgodoser aktuellt behov. Delning av information är också viktigt att överväga. Enskilda deltagare får inte ges fördelar samtidigt som beställaren bör vara öppen och ge deltagarna den information de behöver. Till exempel var man i Region Skåne generös med informationsdelning tidigt och deltagarna fick tillgång till mycket. Specialfastigheter var noga med att föra vidare den information som deltagare fått i dialogen till de andra så att ingen skulle få fördelar. Teknisk komplexitet och utformning har varit relativt enkelt att utreda i dialogen medan de frågeställningar som tagit mest tid och varit svårast att lösa är:

• • • •

Finansieringslösning. Hantering av risker. Ansvarsfördelning och gränsdragning. Utformning av incitament.

Det är viktigt att dessa frågor utreds tillräckligt under dialogen. Det slutgiltiga avtalet kan man med fördel ta fram tillsammans under dialogen vilket gör det tydligt för båda parter vad som gäller avseende betalning och incitament.

34 Konkurrenspräglad dialog

Under dialogen kan beställarens ursprungliga krav förändras allteftersom lösningar tas fram. Eftersom de ursprungliga kraven kan vara godkända genom t.ex. styrelse- eller fullmäktigebeslut är det viktigt att förankra eventuella förändringar hos aktuella beslutsfattare. Det är alltid vanskligt att ändra krav som funnits med redan i annons eller beskrivande dokument. Om dessa krav är öppet formulerade är det dock möjligt med olika lösningar. Alla förändringar av krav måste förmedlas till samtliga deltagare i dialogen för att säkerställa likabehandling. I vissa typer av projekt, t.ex. om det gäller partnerskap och samverkanslösningar, kan beställaren även under dialogen behöva visa på fördelarna med samarbetet för leverantörer, dvs. beställaren måste till viss del kunna sälja sig och sitt erbjudande.

Förändringar i konsortier och deltagare som utesluts eller väljer att dra sig ur under dialogen I flera av exempelprojekten är deltagarna konsortier med flera bolag som tillsammans levererar en lösning. I några fall har det förekommit att kvalificerade konsortier senare under dialogen förändrats i sin sammansättning. Det kan bero på att leverantörerna under dialogen märker att de behöver stärka eller byta ut någon kompetens. De kvalificerade konsortierna bör ha en viss stabilitet och även om det inte är möjligt att ställa krav på att de ska vara formellt formade innan dialogen, bör beställare säkerställa att kvalificeringskraven uppfylls även vid förändringar i konsortiernas sammansättning. Juridiskt är det inte tydligt hur förändringar i konsortier ska hanteras, speciellt med hänsyn till tidigare kvalificering. Det kan t.ex. vara lämpligt att be om att få se avtal om konsortiet i samband med anbudsinlämning. Under dialogen är det möjligt för deltagare att dra sig ur och beställaren kan också utesluta deltagare under förutsättning att dialogen genomförs i successiva steg.

Att tänka på under genomförande av dialogen • • • • • •

Säkerställ att god konkurrens uppnås under dialogen samtidigt som deltagarna i dialogens slutskede inte bör vara för många. Ta hänsyn till projektets behov, deltagarnas förutsättningar och de egna resurserna vid planering av dialogprocessen. Överväg strategi för dialogmötena, ska de vara öppna eller styrda? Information och eventuella ändringar av beställarens krav ska delges samtliga deltagare i dialogen. Avsätt tillräckligt med tid för att utreda särskilt komplexa frågor om finansiering, risker, ansvarsfördelning, gränssnitt och incitament. Säkerställ att eventuella ändringar av beställarens krav godkänns av aktuell beslutsfattare.

Anbudsgivning, utvärdering och kontraktstilldelning planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

uppföljning av upphandling

När en eller flera godtagbara lösningar tagits fram avslutas dialogen och anbud begärs in av de deltagare som är kvar genom en anbudsinbjudan eller ett förfrågningsunderlag. Detta dokument får inte innehålla någon ny information och behöver inte vara alltför detaljerat. Syftet är att säkerställa att deltagarna lämnar in sina anbud utifrån samma förutsättningar. Eftersom deltagarna redan har tagit fram sina lösningar under dialogen är själva anbudsframtagandet inte särskilt resurskrävande. Det finns ingen tidsfrist angiven i LOU så tiden för anbudsinlämning kan bestämmas utifrån aktuell situation.

→

” Utmaningen med anbudsutvärderingen beror på hur jämförbara anbuden är.”

I flertalet av exempelprojekten har anbudsgivarna lämnat anbud på sin egen lösning men det är också möjligt att alla lämnar in anbud på en och samma lösning som någon av dem tagit fram. Det måste i så fall godkännas av den anbudsgivare som tagit fram lösningen. Att en deltagare skulle gå med på att helt lämna ut sin lösning till övriga är inte särskilt troligt men möjligheten finns. Ett liknande exempel är dock Specialfastigheter som under dialogen frågade deltagarna om vilka delar i deras förslag som fick respektive inte fick föras vidare. Utifrån den information som fick föras vidare kunde Specialfastigheter ta fram den optimala sammansättningen av lösningar inför anbudsgivningen. De inlämnade anbuden utvärderas enligt de tilldelningskriterier som tidigare bestämts. Anbuden bör inte innehålla några obehagliga överraskningar för beställaren. Innehåller anbudet förbehåll av olika slag kan det anses vara orent och ska då förkastas vilket kan vara tråkigt för både leverantör och beställare, i synnerhet om dialogen har varit lång och resurskrävande. En viss precisering och klargörande av anbud är tillåtet efter anbudsinlämning och i några av exempelprojekten har det också behövts men ambitionen bör vara att klara ut alla frågetecken redan i dialogen. Utmaningen med anbudsutvärderingen beror på hur jämförbara anbuden är. Anbuden ska som princip vara jämförbara och detta ska beställaren styra upp i dialogen. Olika kontraktsformer kan dock inte jämföras, dvs. olika deltagare kan inte lämna in anbud med olika kontraktsfor-

36 Konkurrenspräglad dialog

mer, t.ex. koncession. Kontraktsformen måste bestämmas i dialogen och vara densamma för samtliga deltagare. Efter kontraktstilldelning kan det vinnande konsortiet behöva tid för att rent organisatoriskt och legalt komma i ordning inför kontraktsskrivningen. Hur lång tid som behövs varierar. I Tyresö kommun tog det ca 8 månader för det vinnande konsortiet att komma i ordning efter interna förhandlingar etc. Efter tilldelning upphör den absoluta sekretessen och anbuden blir som huvudregel offentliga i sin helhet. Liksom vid andra upphandlingsformer kan man låta anbudet utgöra affärshemligheter och få det prövat för sekretess. Om deltagarna vet att deras förslag och lösningar kommer att offentliggöras är de troligen mindre benägna att dela med sig av dessa i dialogen. Det är dock oklart om underlag som tagits fram av deltagare som utgått under dialogen kan bli offentligt.

Ersättning för anbudskostnader Det är frivilligt för beställare att erbjuda ersättning till de anbudsgivare som inte tilldelas kontraktet. I några av exempelprojekten har beställarna valt att göra så och i andra inte. Ersättningen kan väga upp för en del av anbudskostnaderna för de förlorande anbudsgivarna och kan också minska risken för att deltagare drar sig ur under dialogen. Det är möjligt att informera om ersättning redan i det beskrivande dokumentet men inte nödvändigt och inte heller att uppge belopp. Det kan vara lämpligt att informera om detta vid inbjudan till dialogen eller när beställaren märker att någon av deltagarna överväger att dra sig ur. Det kan vara bra att avvakta med att bestämma beloppet eftersom det då kan anpassas efter hur mycket beställaren tror krävs för att hålla kvar deltagare. Dessutom är det bra för att ev. minska antalet deltagare att behöva betala ut till om några redan hunnit dra sig ur. Tyresö kommun ersatte t.ex. den förlorande anbudsgivaren med 300 000 kr, Nacka kommun med 400 000 kr och Sollefteå kommun med 500 000 kronor. Sollefteå tog beslutet att erbjuda ersättning efter att dialogen pågått ett år och Nacka kommun redan i inbjudan till dialogen.

Att tänka på vid anbudsgivning, utvärdering och kontraktstilldelning • • • • •

Säkerställ i möjligaste mån jämförbarhet i anbuden för att underlätta utvärderingen, speciellt måste kontraktsformen vara samma t.ex. kontrakt och koncession. Säkerställ att det inte kommer några obehagliga överraskningar i anbuden så som reservationer vilka kan innebära att anbud måste förkastas. Tillåt viss tid för vinnande anbudsgivare att organisera sig inför avtalssignering Överväg ersättning till förlorande anbudsgivare. Avvakta med att besluta om ersättningsbelopp till sent i processen då mer underlag för beslutet finns.

Uppföljning av upphandling planering inför upphandling

annonsering av upphandling

genomförande av dialog

anbudsgivning, utvärdering & kontraktstilld.

uppföljning av upphandling

Efter upphandlingen är det lämpligt att göra en uppföljning av processen och resultatet av upphandlingen. En del bör vara att utvärdera upphandlingen tillsammans med leverantörerna för att ta tillvara viktiga erfarenheter och tips till nästa gång. Det är också värdefullt för leverantörerna, inte minst de förlorande, att få återkoppling på vad de gjort bra och kan göra bättre till nästa upphandling. Erfarenheter från Storbritannien visar att det är viktigt med uppföljning och i Nacka kommun gjordes också en enkätutvärdering efter upphandlingen. Utvärderingen kan också göras vid ett möte då man går igenom hela processen med det beskrivande dokumentet som underlag och diskuterar genomförandet tillsammans. Dokumentation från upphandlingen bör också sammanställas och sparas inför kommande upphandlingar eller som underlag för senare frågor. Upphandlingskostnaderna bör följas upp för att avgöra hur effektiv upphandlingen varit. Så gjorde Nacka kommun och de ökade upphandlingskostnaderna uppskattades till två miljoner kronor jämfört med om en mer traditionell upphandlingsform valts. I jämförelse fick de in anbud på mellan 50 och 100 miljoner kronor lägre, se projektbeskrivning Nacka kommun – Kvarnholmsförbindelsen (etapp 1) nedan. Hittills finns mycket få fall av överprövningar i Sverige där konkurrenspräglad dialog använts och det är svårt att dra några säkra slutsatser om varför det är så. Oavsett varför är det viktigt att spara all relevant dokumentation från upphandlingen om det kommer frågor efteråt.

38 Konkurrenspr채glad dialog

k a pit el 3

Erfarenhetsåterföring från användande av konkurrenspräglad dialog I detta kapitel beskrivs sex exempelprojekt som har upphandlats med konkurrenspräglad dialog. Två av exemplen, de från Tyresö kommun och Sollefteå kommun, var de första upphandlingarna med konkurrenspräglad dialog som genomförts i Sverige. Beskrivningarna av dessa är därför något fördjupade.

40 Konkurrenspräglad dialog

Tyresö kommun – Bad- och friskvårdsanläggning Tyresö har upphandlat en simhall med byggkoncession under 30 år med konkurrenspräglad dialog. Simhallen används både för kommunala ändamål och av allmänheten. Upphandlingen tog totalt ca 2,5 år (exkl. förberedelser) och sex dialogmöten hölls per deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling inbjudan till dialog

anbuds- tilldelningsinlämning beslut

avtalssignering**

dialog *

2007

2008

2009

2010

* Dialogen försenad under ca 8 månader, från oktober 2008 p.g.a. finanskris. ** Avtalssignering försenad p.g.a. förhandlingar om sammansättning hos vinnande konsortium.

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Tyresö valde konkurrenspräglad dialog för att få tillgång till marknadens kunskaper om hur allmänhetens intressen bäst kunde tillgodoses. Kommunen ville fokusera på att beskriva sina behov (simundervisning för skolornas elever, tränings- och rehabiliteringsmöjligheter för personer med funktionsnedsättning och tränings- och tävlingsmöjligheter för simklubben) men i övrigt lämna öppet för en kommersiell aktör att utforma en anläggning optimalt för andra intressen. Genom att ge operatören frihet att utforma anläggningens övriga funktioner (t.ex. barnpool, bubbelpool, vattenrutschbanor, café, gym och gruppträning) utifrån bedömda affärsmöjligheter borde kommunens bidrag till anläggningens finansiering kunna begränsas. En utgångspunkt var också att anläggningens ägare och operatör skulle svara för alla med verksamheten förknippade risker.

Beskrivning av upphandlingens genomförande Inför upphandlingen utvärderades olika alternativ för genomförande, inkl. renovering av befintlig simhall. Beslutet om nybyggnation baserades på ekonomisk nytta. Ingen formell marknadsundersökning genomfördes men kommunen gjorde en övergripande behovsanalys genom att ta reda på olika intressenters önskemål inför upphandlingen. Samråd hölls med kommunens råd för personer med funktionsnedsättningar, med företrädare för barn- och utbildningsförvaltning-

en samt med företrädare för simklubben. En projektbeskrivning för anläggningen togs fram som utgick från kommunens baskrav, t.ex. storlek på bassängen, att det ska finnas omklädningsrum och bastu etc. I övrigt lämnades det öppet för anbudsgivare att ta fram lösningen. En utvärdering av riskfördelning gjordes utifrån tre tänkbara genomförandeformer varvid OPS valdes. Kommunen försökte i det beskrivande dokumentet så långt som möjligt vara öppen med krav för att inte driva upp kostnader i onödan. Det gjorde också arbetet med att beskriva projektet mindre resurskrävande. I efterhand anser kommunen att man hade kunnat vara ännu mer generell i projektbeskrivningen. Den övergripande uppfattningen om förberedelserna inför upphandlingen är att de gick smidigt, tidsåtgången var några månader inkl. dragningar för politiken. Det mesta arbetet handlade om att välja upphandlingsform och eftersom konkurrenspräglad dialog då inte fanns med i LOU, åberopade Tyresö kommun EU-direktivet. Vid annonseringen publicerades även ett beskrivande dokument med ytterligare information om projektet. Två konsortier kvalificerades och bjöds in till dialogen. Utgallringen av dessa gick lätt enligt kvalificeringskraven på bl.a. relevant kompetens. De olika konsortierna hanterade dialogen olika. Från det ena konsortiet deltog ingen ägare i dialogen. Dialogen sköttes av två deltagare från konsortiet där den ena ansvarade för att sy ihop konsortiet och den andra för simhallskonceptet. Vid behov involverades nödvändiga kompetenser vilket upplevdes fungera bra. Konsortiet var dock inte särskilt stabilt och deltagare byttes ut under dialogens gång. Från det andra konsortiet var det ägaren som ledde dialogen. Under dialogen framkom dock att de inte fullt ut förstått vilken riskfördelning kommunen var intresserad av, då de föreslog lösningar som inte överensstämde med kraven.

→

”En fördel som anses ha uppnätts med konkurrenspräglad dialog är att byggprocessen varit effektiv och präglats av betydligt högre kompetens än vad kommunen själv hade kunnat bidra med.”

Dialogen med de två konsortierna hölls på funktionsnivå. Detaljprojektering och finansiella kalkyler bakom lösningsförslagen diskuterades inte. Konkurrensen upplevdes fungera bra så det fanns inget behov av att granska ekonomin bakom lösningarna. Från Tyresö kommun deltog ekonomichef, teknisk chef, förvaltningschef, upphandlingschef, exploateringsingenjör och kommunstyrelsens sekreterare.

42 Konkurrenspräglad dialog

Kortfakta: Tyresö kommun – Bad och friskvårdanläggning storlek:

ca 14–15 miljoner kronor per år under avtalstiden på 30 år Två vald leverantör: Konsortium bestående av Medley, NCC och Tagehus antal deltagare i dialogen:

Vid ett par tillfällen under dialogperioden gjordes avstämningar med företrädare för kommunens politiska majoritet och opposition. Det gällde främst när frågor uppkom om att göra avsteg från innehållet i det av kommunstyrelsen godkända beskrivande dokumentet. Under dialogen upprätthölls sekretessen noggrant, t.ex. skrev politikerna under ett sekretessavtal om att de inte fick diskutera frågeställningarna med sitt parti och därmed själva ansvarade för sina ställningstaganden. Sekretesshanteringen upplevdes fungera bra. Totalt hölls cirka sex möten med de båda konsortierna innan dialogen avslutades och anbud begärdes in. I det läget hade de båda konsortierna redan tagit fram nödvändigt underlag och framtagandet av anbuden upplevdes gå smidigt. Tilldelningsbeslutet gick till Macquarie capitals och NCC:s konsortium. Efter tilldelningsbeslutet dröjde det ca 8 månader innan avtalet kunde signeras på grund av förhandlingar hos det vinnande konsortiet. Den vinnande anbudsgivaren ansvarar för byggande, finansiering, ägande och drift av den nya anläggningen. Entreprenören är fri att utnyttja, marknadsföra och prissätta tjänster i anläggningen till den del den inte tas i anspråk för tjänster till kommunen. Entreprenören svarar därmed för samtliga kommersiella risker.

Kommunens åtagande är att betala överenskommen ersättning för simundervisning, föreningsverksamhet och service för funktionshindrade under 30 år. Ersättningen indexuppräknas årligen och beror dessutom av ränteläget. Kommunen har också tecknat borgen för externa lån eftersom det annars hade varit mycket svårt att få rimliga finansieringsvillkor. Kommunen har avstått från att lägga sig i det som inte är reglerat i överenskommelsen (men är fri att ta upp förhandlingar). Kommunen kommer att köpa Simhallsbolaget efter 30 år (mark och anläggning) enligt överenskomna villkor.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog En fördel som man anser har uppnåtts med konkurrenspräglad dialog är att byggprocessen varit effektiv och präglats av betydligt högre kompetens än vad kommunen själv hade kunnat bidra med. Exempelvis har entreprenören särskilt plockat intern och extern expertis och valt en högre kvalitetsnivå på material och utformningar än praxis utan att det kostat kommunen något extra. Effektiviseringsvinsterna upplevs komma från att konsortiet bygger för egen del och därmed riskerar egna pengar. Effektiviteten beror också på den lösning och riskfördelning som valdes (OPS) även om konkurrenspräglad dialog möjliggjorde lösningens framtagande.

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen • • • • • •

Under upphandlingen är finansiering och riskfördelning de svåraste delarna att finna en lösning på, t.ex. var bankgarantierna en komplex fråga att lösa under dialogen. De tekniska delarna är lättare att komma tillrätta med. Fungerande konkurrens mellan minst två anbudsgivare krävs för att lyckas med dialogen. Antalet deltagare i dialogen bör inte vara för många, t.ex. bör rankning tillämpas vid kvalificering där max tre bjuds in. Det är viktigt att säkerställa att alla deltagare i dialogen förstår beställarens krav för att undvika dialog med deltagare som inte kan leverera enligt dessa. Som beställare bör man förvissa sig om konsortiernas stabilitet innan dialogen. Det är dock svårt att kräva ett legalt format redan då men ett avtal om konsortiet skulle kunna begäras in i samband med anbuds- inlämning. Vissa justeringar av behoven kan behöva göras under dialogen till följd av anbudssökarnas lösningsförslag.

44 Konkurrenspräglad dialog

Sollefteå kommun – Bad- och friskvårdsanläggning Sollefteå kommun har upphandlat en friskvårdsanläggning med byggkoncession. I badoch friskvårdsanläggningen finns en simhall, i övrigt har leverantören varit fri att föreslå innehåll, utförande och exploatering av ytor intill anläggningen samt delta i beslut om placering av anläggningen. Upphandlingen tog totalt ca 3 år (exkl. förberedelser) och ett tiotal möten hölls per deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling annons- inbjudan ering till dialog

anbudslämning

tilldelningsbeslut & avtalssignering*

dialog

2007

2008

2009

2010

Upphandlingsprocessen var ca 2 år försenad jämfört med ursprunglig tidplan där processen beräknades vara avslutad med tecknat avtal senast 2007-12-31.

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Kommunen ville ha hjälp av marknaden med att ta fram den bästa lösningen till det mest fördelaktiga priset. Dessutom skulle projektet genomföras med Offentlig Privat Samverkan, OPS, en genomförandeform till vilken konkurrenspräglad dialog är särskilt lämplig att använda. Valet av upphandlingsform gjordes i samverkan med SKL.

Beskrivning av upphandlingsgenomförandet Inför upphandlingen hade kommunen utrett olika alternativ till att bygga en ny anläggning, t.ex. att bygga om det gamla badhuset. Olika alternativ jämfördes och en initial marknadsundersökning genomfördes för att få en grov uppfattning om vad en renovering eller ett nytt badhus skulle kosta. Kommunen tog slutligen beslut om att det mest ekonomiska var att bygga en ny friskvårdsanläggning. Vid framtagande av annonsen och det beskrivande dokumentet fokuserade kommunen på att inte uttrycka sig för snävt. De enda kraven som ställdes var att bassängen skulle vara 25 meter lång och att anläggningen skulle vara dimensionerad för ca 140 000 besökare om året. Leverantören var utifrån detta fri att

föreslå innehåll, utförande och hur ytorna runt anläggningen skulle exploateras. Kommunen lämnade också öppet för placering av anläggningen där både nybyggnation och ombyggnation av befintlig byggnad beskrevs som tänkbara lösningar. Ett viktigt uppdrag för leverantörerna var att skapa en hög attraktionskraft för anläggningen. Syftet med att lämna mycket av utförandet och innehållet fritt var att möjliggöra låga kostnader för leverantören och därmed minska behovet av ersättning från kommunen.

→

” De enda kraven som ställdes var att bassängen skulle vara 25 meter lång och att anläggningen skulle vara dimensionerad för ca 140 000 besökare om året. Leverantören var utifrån det fri att föreslå innehåll, utförande och hur ytorna runt anläggningen skulle kunna exploateras.”

Utvärderingsmodellen beskrevs i det beskrivande dokumentet vilket var relativt öppet. Utvärderingen av anbud baserades på två kriterier:

• Utförande (inkl. utformning, tjänsteinnehåll, finansiering, kommersiell bärkraft etc.).

• Årligt driftbidrag från kommunen. Poäng tilldelades beroende på hur väl utförandet var utformat. Det årliga bidraget justerades genom att poäng under maxpoäng på utförandet gav påslag. Slutligen jämfördes leverantörernas justerade årliga bidrag och det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet valdes. Tre leverantörer var inbjudna till dialogen varav en tidigt drog sig ur. Resterande leverantörer bestod av konsortier för att kunna möta upp hela projektets behov. Till exempel samarbetade en leverantör med kompetens att driva en friskvårdsanläggning med en entreprenör för byggandet. Ett tiotal möten hölls med de båda leverantörerna. Till dialogmötena hade leverantörerna förberett underlag i form av ritningar och beskrivningar vilket anses ha fungerat bra. Under dialogen togs det slutliga avtalet fram vilket upptog störst del av den totala tidsåtgången. Projektgruppen som deltog i dialogmötena bestod av både politiker och tjänstemän:

46 Konkurrenspräglad dialog

• Politiker:

•

Tre förtroendevalda från kommunstyrelsen Två förtroendevalda från kultur-, utbildnings- och fritidsnämnden Tjänstemän: Kultur-, utbildnings- och fritidsnämndens förvaltningschef Kommunsekreterare kommunstyrelsekontoret (jurist) som var med initialt för att ta fram upphandlingsunderlag Kommunchef: Adjungerad: juridisk expertis från SKL

När projektgruppen kommit fram till en lösning stängdes dialogen och leverantörerna bjöds in att lämna anbud. Eftersom lösningarna redan tagits fram kunde anbud tas fram snabbt. Det som återstod för leverantörerna att göra var mest formalia för inlämnandet. En byggtekniskt sakkunnig konsult anlitades för att tillsammans med kommunens sakkunniga utvärdera de tekniskt avancerade delarna av anbuden. Den utvärderingen låg till grund för betygsättningen av utförandekriteriet. Leasure Jones AB vann upphandlingen och avtal skrevs efter slutgiltigt beslut i kommunfullmäktige. En ersättning på 500 000 kronor gavs till den förlorande anbudsgivaren Vasallen AB.

Kortfakta: Sollefteå kommun – Bad- och friskvårdsanläggning storlek: Ca 150 miljoner kronor för entreprenaden samt årligt bidrag om ca 7 miljoner kronor under drifttiden på åtta år. antal deltagare i dialogen: Tre, senare två då en deltagare tidigt drog sig ur vald leverantör: Leasure Jones AB

Dialogen fungerade bra men tog betydligt längre tid än planerat vilket gjorde leverantörerna något otåliga. Finanskrisen var ett skäl till förseningen, ett annat var begränsad tillgänglighet hos projektgruppen. Utöver dialogmötena hölls ca 20 interna möten där projektgruppen gick igenom senaste dialogmötet och förberedde nästa. Löpande hölls mail- och telefonkontakt med andra tjänstemän för förtydliganden etc. Ingen formell uppföljning av upphandlingen har gjorts men kommunen har konstaterat att avtalet fungerar som tänkt och inga ändringar har behövts göras i avtalet. Ett tillägg som gjordes i avtalet innan signering var att kommunen särskilt förband sig att inte bidra till att konkurrerande badanläggningar etableras i närheten. Enligt avtalet hålls kvartalsvisa avstämningsmöten där kommunchefen och kommunens fastighetssamordnare deltog i början innan verksamheten var igång. Efter att anläggningen tagits i drift representeras kommunen av fastighetssamordnare och personer från kultur-, utbildnings- och fritidsnämnden och mötena har ett mer operativt fokus.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog En fördel med konkurrenspräglad dialog är att beställaren får tillgång till marknadens lösningar som kan vara svåra att känna till själv. Sollefteå kommun saknade kompetens i hur man bäst projekterar, bygger och driver en badhusanläggning på ett affärsmässigt sätt och konkurrenspräglad dialog gav tillgång till expertkompetens på marknaden. Dialogen gav också möjligheter till att resonera kring och dela affärsrisker.

→

” Dialogen gav goda möjligheter att resonera kring och dela affärsrisker.”

I det här fallet kompletterade konkurrenspräglad dialog OPS på ett mycket bra sätt och ett flertal fördelar uppnåddes tack vare kombinationen, t.ex. att kommunen fått god kontroll över ekonomin. Genom att ett av utvärderingskriterierna var att den kommunala insatsen skulle vara så låg som möjligt, hade leverantören starka incitament att hålla sina kostnader nere, t.ex. genom att minska energiförbrukningen. En annan fördel som beror på kombinationen av OPS och konkurrenspräglad dialog är att lösningen är kommersiellt gångbar. Detta anses kunna leda till innovationer, främst genom att leverantören är fri att finna lösningar inom ramen för upphandlingen och kontraktet. Till exempel har klimatanläggningen i badhusanläggningen utformats på ett nytänkande sätt.

48 Konkurrenspräglad dialog

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen •

• • • •

• • •

En kritisk fråga var främst finansieringen där kommunen under dialogen valde att göra avsteg från planerad lösning genom att själv stå för finansieringen istället för att låta leverantören göra det. Dessutom ändrades avtalstiden till 8 år då ursprungstanken var en längre tidsperiod. En utmaning var att uppskatta tidsåtgången och inte vara för optimistisk gällande tidplanen. Leverantörerna måste få tillräckligt med tid för att hinna ta fram lösningar mellan dialogmötena. Juridiskt stöd var viktigt under genomförandet, både för valet av upphandlingsform och för att driva igenom upphandlingen. Att vara tidigt ute med att genomföra en upphandling med konkurrenspräglad dialog har visat sig vara en bra PR-möjlighet för Sollefteå. Sollefteå kommuns exempel visar också att även en mindre kommun kan lyckas med konkurrenspräglad dialog. Konkurrens måste finnas för att lyckas med upphandlingen. En fördel med konkurrenspräglad dialog är att inget omfattande förarbete krävs innan upphandling eftersom det utförs tillsammans med deltagarna i dialogen. Det är bra att genomföra dialogen i successiva steg så att det är möjligt att utesluta leverantörer under dialogens gång.

Nacka kommun – Kvarnholmsförbindelsen (etapp 1) Nacka kommun upphandlade en ny förbindelse mellan Kvarnholmen och centrala Nacka omfattande bro över Svindersviken, väg i tunnel genom Ryssbergen och en anslutning till Griffelvägen under Värmdöleden med konkurrenspräglad dialog. Upphandlingen tog totalt ca 2 år (exkl. förberedelser) och tre möten hölls per deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling anbuds- tilldelningsbeslut lämning

annons- inbjudan ering till dialog

avtalssignering

dialog

2011

2012

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Konkurrenspräglad dialog valdes för att kommunen hade svårt att själv avgöra hur projektet optimalt skulle genomföras. En egen projektering hade gjorts men de komplicerade geologiska förutsättningarna tillsammans med de höga kraven på miljöhänsyn under byggtiden och det arkitektförslag som valts var svåra att kombinera till en produktionstekniskt optimerad lösning. För att ta fram den bästa lösningen behövdes marknadens kompetens och erfarenheter.

Beskrivning av upphandlingsgenomförandet Inför upphandlingen, innan konkurrenspräglad dialog valts, hade Nacka kommun arbetat ca 2 år med att ta fram detaljplan och projekterat. Trots att mycket kunskap hade samlats in under arbetet insåg kommunen när förfrågningsunderlaget skulle tas fram att det fanns ett antal frågor man inte rett ut tillräckligt. Främst var valet av produktionsteknik inte bestämt och det var inte klart hur den lösning som vunnit arkitekttävlingen skulle genomföras tekniskt. Dessutom var de geologiska förutsättningarna på platsen mycket komplicerade med skiftande topografi och svåra bergmässiga förhållanden vid ena brofästet. En risk med att beställare och konsulter själva tar fram en teknisk lösning är att entreprenören inte är med på planerna. Genom erfarenhet visste Nacka kommun att entreprenören behövde vara med i ett tidigare skede. I Nacka kommun fanns viss erfarenhet av konkurrenspräglad dialog från andra typer av upphandlingar. Beställaren samlade in information om konkurrenspräglad dialog, t.ex. genom erfarenheter från andra europiska upphandlingar och Kammarkollegiets vägledning.

50 Konkurrenspräglad dialog

Kortfakta: Nacka kommun – Kvarnholmförbindelsen (etapp 1) storlek:

253 miljoner kronor Tre vald leverantör: Bilfinger antal deltagare i dialogen:

En marknadsundersökning gjordes där aktörer från Sverige, Norden och Europa bjöds in till ett seminarium. Under seminariet berättade beställaren om projektet och vilka problem de behövde ha hjälp med. Deltagarna tillfrågades om de tyckte att konkurrenspräglad dialog var en lämplig upphandlingsform och de tyckte att det var spännande och visade intresse för att vara med. Eftersom kommunen redan projekterat ett eget förslag (trots brister) valde man att kräva in anbud både utifrån detta och anbudsgivarnas egna förslag. Upphandlingen började med kvalificering där tre aktörer bjöds in till dialogen och accepterade att lämna anbud på de två olika sätten. Dialogen pågick i drygt tre månader och totalt hölls tre möten per leverantör. Eftersom deltagarna kom från olika länder var det en utmaning att hitta tider som passade och därför begränsades antalet möten men tre ansågs vara tillräckligt. Efter varje möte skrev samtliga deltagare under protokollen. I slutet av dialogen lämnade deltagarna in preliminära anbud med en grov uppskattning av priset. Beställaren kontrollerade sedan om anbuden var lämpliga och skäliga. Två av deltagarna lämnade in anbud enligt instruktionerna, d.v.s. ett anbud på den projekterade lösningen och ett anbud med egen lösning. Den tredje deltagaren lämnade in två anbud på den projekterade lösningen men valde en annan prissättning eftersom de efter dialogen fått betydligt mer information än innan.

Totalt togs sex anbud emot som inte innehåll några skillnader mot preliminäranbuden förutom att de var mer bearbetade och fullständiga. Tilldelningskriterierna beskrevs redan i annonsen och vid värderingen av anbuden involverades även personer som inte varit med under upphandlingen, t.ex. en professor specialiserad på broar från Kungliga Tekniska Högskolan, KTH. De anbud som baserats på den förprojekterade lösningen låg på mellan 300–350 miljoner kronor. Utöver det uppskattade beställaren att 50–100 miljoner kronor skulle behövas för att komma tillrätta med brister och oklarheter i underlaget. Anbudsgivarnas egna lösningar däremot låg på mellan 250–300 miljoner kronor och för dem krävdes inget tillägg. Det vinnande anbudet låg på 253 miljoner kronor, dvs. minst mellan ca 50 och 100 miljoner mindre än anbuden på den projekterade lösningen. För den anbudsgivare som lämnat två pris på den projekterade lösningen, ett före och ett efter dialogen, låg anbuden på 300 respektive 263 miljoner kronor.

→

” Upphandlingskostnaderna uppgick till ca två miljoner kronor mer än en traditionell upphandling. Det anses inte vara mycket i sammanhanget.”

De förlorande anbudsgivarna fick en ersättning på 400 000 kronor. Beloppet fanns med i inbjudan till dialogen för att uppmuntra deltagarna att vara kvar. Beloppet ersätter inte det jobb som lagts ned men kan underlätta för deltagarna att t.ex. anlita andra för framtagandet av anbudet. Parallellt under hela processen var en teknolog från KTH delaktig genom att denne skrev ett examensarbete om processen. Efter dialogen genomfördes en enkätuppföljning som två av tre anbudsgivare svarade på. De som svarade var nöjda med upphandlingen och tyckte att det hade gått bra. Framförallt var de nöjda med att beställaren tagit fram ett förslag eftersom det hade tagit betydligt längre tid att starta från noll. Upphandlingskostnaderna har också följts upp och totalt uppgick de till ca två miljoner kronor mer än vid en traditionell upphandling. Det anses inte vara mycket i sammanhanget.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog En stor vinst med konkurrenspräglad dialog var att en lösning med minst 50–100 miljoner kronor lägre kostnad kunde tas fram. Speciellt tydligt är detta för de två anbud som lämnats på samma underlag men före och efter dialog där det skiljer ca 40 miljoner kronor.

52 Konkurrenspräglad dialog

Fördelen med dialogen var att projektets risker kunde diskuteras och analyseras samt att åtgärdsförslag togs fram gemensamt. Beställaren är också mer fri från riskerna eftersom de inkluderas i anbuden. Förhoppningen är att det inte kommer några stora överraskningar senare när byggandet har påbörjats eftersom allt väsentligt redan diskuterats i dialogen.

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen • • • • • • •

Det är viktigt att allt är sekretessbelagt under dialogen. Det kan vara en stor press på de som deltar i mötena eftersom de i mycket kan liknas vid förhandlingar. Båda sidor kan ha med många experter och beställaren måste ha en stark roll för att kunna sätta press. Både juridisk kunskap och teknisk kompetens är viktig under dialogen. Stora projekt kräver en separat projektorganisation som beställer eftersom upphandlingen är komplicerad och troligen inte kan genomföras i den löpande verksamheten. Det var en trygghet att ett stort förarbete gjorts eftersom beställaren blev mer insatt i projektet. Om tidigare projektörer är med under dialogen, kan dessa ha svårt att vara objektiva när andra lösningar föreslås. Deltagarna i dialogen behöver avsätta mycket tid.

Specialfastigheter – Inventering av fastighetsunderhåll Specialfastigheter har upphandlat underhållsinventering där en extern konsult går igenom, avgör och dokumenterar underhållsbehovet hos fastighetsbeståndet. Upphandlingen tog totalt ca 1 år (exkl. förberedelser) och ett möte hölls med varje deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling annonsering

inbjudan till dialog

anbuds- tilldelningsbeslut lämning

avtalssignering

dialog

2011

2012

Drivkraft för val av konkurrenspräglad dialog Specialfastigheter visste vad man behövde hjälp med och vilket resultat man ville uppnå men inte bästa sättet att nå dit. Senast liknande tjänster handlades upp var 10 år tidigare och mycket hade förändrats sedan dess. Valet stod mellan att lägga mycket tid på marknadsundersökningar för att bygga upp den egna kompetensen eller att genomföra upphandlingen med konkurrenspräglad dialog. Valet föll på konkurrenspräglad dialog efter överväganden om kontraktet var tillräckligt komplicerat. Argumentationen för beslutet är dokumenterad.

Beskrivning av upphandlingsgenomförandet Specialfastigheter träffade leverantörerna en gång där frågor och agenda hade förberetts. Man framhöll då att dialog även förs med andra leverantörer och att eventuella frågor som kommer upp i andra möten kan komma att ställas i efterhand. I dialogen fick Specialfastigheter tillgång till leverantörernas kunskap om lämpligt arbetssätt, omfattning och hur dokumentation m.m. av tjänsterna skulle läggas upp på bästa sätt. De uppmanades att vara tydliga med vilka delar i sina lösningar som inte fick föras vidare till andra. Efter att dialogmötena genomförts sammanställdes ett förfrågningsunderlag som skickades ut till leverantörerna att lämna anbud på. I förfrågningsunderla-

Kortfakta: Specialfastigheter – Inventering av fastighetsunderhåll storlek:

Underhållsinventering av ca 700 000 LOA kvm under ca sex månader Fyra vinnande anbudsgivare: WSP Sverige AB antal deltagare i dialogen:

54 Konkurrenspräglad dialog

get beskrevs föredragen typ av lösning baserat på en samlad bedömning av de förslag som framkommit vid dialogmötena och som fick delges andra leverantörer. Inga överraskningar fanns senare i anbuden.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog En stor vinst var att Specialfastigheter fick ut mer än vad man hade kunnat förutse i upphandlingen. De egna kraven uppdaterades till vad marknaden kunde erbjuda på ett bra sätt vilket hade krävt extremt mycket förarbete att göra själv. Konkurrenspräglad dialog gav en stor effektivitetsvinst. Totalt krävde upphandlingen mer tid än andra upphandlingsformer eftersom fler personer var med vid intervjuerna, så som upphandlare, de som skulle använda tjänsten, personal från inköpsavdelningen m.fl. Vid en sådan jämförelse hade en marknadsundersökning varit mer effektiv. Men konkurrenspräglad dialog var ändå bättre eftersom alla inblandade fick vara med och lyssna på leverantören. Det gjorde att resultatet blev betydligt bättre vilket helt klart kompenserade för den längre tidsåtgången.

→

” Leverantörerna var särskilt positiva till den nära kontakten som dialogen medförde.”

En annan vinst är att leverantörerna var särskilt positiva till den nära kontakten som dialogen medförde. Att de fick visa sina produkter och fördelar och göra sig hörda kanske också minskar risken för överprövning. Övergripande gynnar mer kommunikation i upphandlingarna båda parter.

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen • • • • • • •

Det är viktigt att vara systematisk och noggrann under hela processen. Startsträckan med att ta fram krav och välja upphandlingsform kan vara lång. Det är positivt att flera olika kompetenser kan delta i dialogen och inte enbart upphandlare. Det är bra att föra ut all information så tidigt som möjligt så att leverantörerna får rätt underlag direkt. Som upphandlare behöver man släppa oron för enskilda samtal med leverantörer och att samtalen kan variera mellan olika dialogmöten. Det kan vara bättre att komplettera med frågor i efterhand istället för att försöka styra så att exakt samma frågor ställs till alla. Det är oklart om lagstiftningen tillåter diskussion om olika saker med olika leverantörer. Det borde vara enklare att välja konkurrenspräglad dialog. Eftersom det kräver mer tid och arbete än andra upphandlingsformer kan det bli självreglerande så att det inte används för mycket.

Upplands Väsby kommun – Multihus Upplands Väsby kommun har upphandlat en leverantör som står för logistik, service, drift samt skapande av aktiviteter och verksamhet i en befintlig byggnad, Multihuset, på ca 14 000 kvm. I uppdraget ingick att skapa attraktivitet och öka nyttjandegraden för alla ytor i byggnaden. Avtalstiden är 3 år med möjlighet till 3 års förlängning. Upphandlingen tog totalt ca ett år (exkl. förberedelser) och fyra möten hölls per deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling annons- inbjudan ering till dialog

anbuds- tilldelningsbeslut lämning

avtalssignering

dialog

2010

2011

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Konkurrenspräglad dialog valdes framför förhandlad upphandling med annonsering. Valet baserades främst på att det inte var möjligt för kommunen att definiera aktiviteterna utöver de kommunala verksamheterna. Under upphandlingen användes en upphandlingskonsult som stöd.

Beskrivning av upphandlingsgenomförandet Upplands Väsby kommun hade flera olika alternativ för hur deras upphandling skulle organiseras. Kommunen behövde upphandla ett flertal olika funktioner och aktiviteter för att fylla multihuset som innan inte hade någon verksamhet. Kommunen ville ha en motsvarande ”centrumledare” som tar ansvar för helheten. Både kommunala och icke-kommunala verksamheter skulle finnas i huset och kommunen ville därför ha en lösning som var bra för medborgarna men som också kunde ge intäkter. Kommunen ansåg sig inte heller ha kompetens att bestämma vilka verksamheter som skulle etableras eller att driva dessa och var därför intresserad av vad en leverantör skulle kunna erbjuda. Inför upphandlingen gjordes en övergripande marknadsundersökning för att ta reda på hur marknaden för projektet såg ut och vilka intressenter som fanns. Information om projektet gick ut via media och intresserade företag ombads att skicka in en beskrivning av vad de skulle kunna bidra med. Tre företag visade intresse. Efter marknadsundersökningen påbörjades den formella upphandlingen genom annonsering. Fyra svar på annonsen togs emot varav två bjöds in till dialogen. De som inte bjöds in uppfyllde inte kvalificeringskraven.

56 Konkurrenspräglad dialog

→

” De svåraste frågorna under dialogen handlade om risktagande där aktörerna initialt var tveksamma till att bära risk, speciellt eftersom det handlade om nyetablerade verksamheter och osäkerhet rörande intäkter.”

Dialogen startade veckan efter inlämning av ansökan. Totalt träffade beställaren aktörerna fyra gånger, alla tillfällen var heldagar. Dialogmötena fokuserades på aktörernas uppfattning om målgrupper och aktiviteter till huset samt möjligheter att få in intäkter. Även kostnader, marknadsföring och hur kommunens och husets varumärke skulle hanteras var viktiga frågor. En av deltagarna samarbetade redan med en marknadsföringsbyrå för marknadsföring av aktiviteterna vilket upplevdes positivt. De svåraste frågorna under dialogen handlade om risktagande där aktörerna initialt var tveksamma till att bära risk, speciellt eftersom det handlade om nyetablerade verksamheter och osäkerhet rörande intäkter. I det beskrivande dokumentet uppgav beställaren att dialogen skulle genomföras i successiva steg men det blev inte aktuellt att utesluta någon under dialogens gång.

Kortfakta: Upplands Väsby Kommun – Multihus storlek:

Kommunens hyra beräknas uppgå till ca 31 miljoner kronor per år Två vinnande anbudsgivare: Sodexo AB antal deltagare i dialogen:

Efter att dialogen avslutats och anbud antagits återstod att klargöra ansvarsfördelning och gränsdragning. Det tog mer tid än kommunen kunnat förutse att komma överens om en incitamentsmodell som båda parter var nöjda med. En extern konsult tog fram incitamentsmodellen som är komplicerad men avgörande för resultatet. Det upplevs som oklart var gränsen går för hur mycket parterna får utveckla efter att ett anbud antagits, och troligen kan beställare hamna i en förhandling trots att det inte är tillåtet. I efterhand kan konstateras att förhandlat förfarande kanske skulle ha övervägts istället för konkurrenspräglad dialog.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog En fördel med konkurrenspräglad dialog var att kommunen inte behövde veta i förväg vilka aktiviteter som skulle handlas upp till huset. Det fanns ett mål om effektivt lokalutnyttjande men man visste inte exakt hur det skulle uppnås. Kommunen var beroende av leverantörernas lösningar vilket inte hade gått med öppen upphandling. Konkurrenspräglad dialog upplevs vara positivt för leverantörerna också som visade stort intresse för upphandlingen. Framtagandet av lösningar innebar att de tog fram nya koncept inom sin egen verksamhet, som skulle kunna utvecklas vidare som en del i den egna affärsutvecklingen.

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen • • • • • • • • • • • •

•

Tillåt upphandlingen att ta den tid som krävs för att nå en bra lösning. Ha tydliga kvalificeringskrav för att begränsa antalet deltagare i dialogen. Var tydlig mot den (politiska) styrgruppen rörande upphandlingens tidplan. Ha rätt kompetens. Dokumentera processen fortlöpande. Var noggrann med vad som ska ingå i anbudet för att få tillräckligt precisa anbud. Speciellt de ekonomiska delarna bör lösas fullt ut under dialogen och ingå i anbuden för att undvika senare förhandling. Räkna med att parternas genomgång av avtalsförslag innan tecknandet oftast tar längre tid än planerat. Protokollför allt som är av betydelse vid ett avtalsskrivande under precisering av anbud. Säkerställ att en gränsdragningslista bifogas avtalet. Anlita någon med juridisk kompetens som inte varit med under upphandlingsprocessen för att granska avtalsförslaget. Reglera principer för uppföljning av avtalet. Utvärdera den genomförda upphandlingen tillsammans med leverantörerna t.ex. genom att träffas och prata om vad som var bra och vad som kan göras bättre. Det är troligtvis värdefullt både för beställaren och leverantörerna som lagt ned mycket tid på upphandlingen. Förslagsvis kan uppföljningen utgå från det beskrivande dokumentet. Överväg att ersätta förlorande anbudsgivare ekonomiskt.

58 Konkurrenspräglad dialog

Region Skåne – Telefoni och datatjänster Region Skåne handlade upp system för telefoni och kommunikation inkl. LAN, WAN och telekom. Omfattningen var stor och upphandlingen resulterade i ett kontrakt värt ca 900 miljoner kronor. Upphandlingen tog totalt ca 1 år (exkl. förberedelser) och ca 20 möten hölls per deltagare.

Övergripande tidplan för upphandling annons- inbjudan ering till dialog

anbudslämning

tilldelnings- avtalsbeslut signering

dialog

2011

2012

Drivkrafter för val av konkurrenspräglad dialog Region Skåne hade begränsad erfarenhet av att upphandla tjänsterna eftersom man levererat dem i egen regi tidigare. Kontraktet var mycket komplext ur både ett juridiskt och tekniskt perspektiv.

Beskrivning av upphandlingsgenomförandet Innan upphandlingen skickade Region Skåne ut information till aktörer om att upphandlingen var på gång och planerad tidplan. Det gjordes ca 6 mån innan annonsering och medförde att upphandlingen var välkänd bland de stora aktörerna. Upphandlingen utgick från två nivåer av krav:

• Selektering av leverantörer baserat på ekonomisk förmåga och kapacitet • Skallkrav för projektet vilka uteslutande handlade om säkerhet Utöver dessa fanns behovskrav som var föremål för diskussion i dialogen. Det övergripande upplägget var att träffa var och en av de inbjudna leverantörerna en heldag i veckan vilket innebar att Region Skåne träffade de tre leverantörerna måndag, tisdag respektive onsdag och använde torsdagen och fredagen till sammanställningar och diskussioner. Under de första veckorna ville inte leverantörerna lämna ut några förslag. Inte förrän Region Skåne, efter ca sex veckor, lagt till en skrivning om att lösningar inte kommer att delas med andra leverantörer började de leverera lösningar. Upphandlingen pågick i totalt 22 veckor tills Region Skåne var nöjd med resultatet.

Konkurrenspräglad dialog ledde till ett helt annat klimat i upphandlingen som var mer tillåtande och uppmuntrande än vid andra upphandlingsformer. Region Skåne gav tillgång till all information leverantörerna behövde. En målbild fanns men ingenting var låst till den utan leverantörerna uppmuntrades att komma med lösningsförslag. Under dialogen gjordes kontinuerligt ändringar i behovskraven och det slutgiltiga lösningsförslaget som antogs efter anbudsgivningen såg betydligt annorlunda ut än då dialogen började.

Vinster av att använda konkurrenspräglad dialog Konkurrenspräglad dialog ledde till att helt nya lösningar togs fram. Vid traditionella upphandlingsformer är lösningarna inte framtidsförankrade eftersom de utgår från befintliga lösningar. I denna upphandling kom förslag upp som beställaren inte visste var möjliga och lösningarna ligger betydligt längre fram i tiden.

→

” Vid traditionella upphandlingsformer är lösningarna inte framtidsförankrade eftersom de utgår från befintliga lösningar. I denna upphandling kom förslag upp som beställaren inte visste var möjliga och lösningarna ligger betydligt längre fram i tiden.”

Jämfört med andra upphandlingar uppstod mindre missförstånd. Före och under själva upphandlingen krävs mycket resurser men efteråt är kontraktet inte speciellt krävande. Vid andra kontrakt, t.ex. ramavtal, kan det bli diskussioner efteråt för att parterna visar sig ha olika uppfattningar om uppdraget och vad som ingår i avtalet. Med konkurrenspräglad dialog har det inte blivit några sådana diskussioner. Att leverantören förstår behoven under upphandlingen minskar också de riskpåslag som leverantörer annars använder.

Kortfakta: Region Skåne – Telefoni och datatjäster storlek:

Ca 900 miljoner kronor i ett femårigt avtal Tre vald leverantör: Telia Sonera antal deltagare i dialogen:

60 Konkurrenspräglad dialog

Övriga lärdomar och reflektioner från upphandlingen • • • •

• • •

Beställare bör utnyttja rätten att utesluta deltagare under dialogens gång när det visar sig att någon leverantör inte skulle kunna lämna anbud. Att diskutera en leverantörs förslag med andra är inte lämpligt eftersom det begränsar leverantörernas villighet att dela med sig av sina förslag. Ett problem är sekretessen och hur den ska hanteras eftersom leverantörerna har delat med sig av sina unika lösningar. Det är juridiskt oklart hur det ska hanteras eftersom offentlighetsprincipen i detta fall krockar med syftet med dialogen. Beställare behöver ha ett öppet sinne och släppa tänket enligt de traditionella upphandlingsformerna så som öppet förfarande. Det är viktigt att tänka nytt vid nya förfaranden, annars finns en risk att de agerar enligt de traditionella förfarandena vilket begränsar lösningsförslagen och kommunikationen. En utmaning för beställare utan erfarenhet av konkurrenspräglad dialog verkar vara att förstå hur anbudet kan byggas upp tillsammans med leverantörer. Det borde inte vara så strikta krav för när konkurrenspräglad dialog får användas. Begränsningen minskar möjligheten till en bra affär eftersom dialoger är av stort värde även då beställaren kan beskriva upphandlingsobjektet på ett bra sätt. Kraven på komplexitet är en bedömningsfråga och formuleringarna av kraven gör att konkurrenspräglad dialog kan uppfattas som problematiskt.

k a pit el 4

Avslutande slutsatser Konkurrenspräglad dialog är ett värdefullt tillskott i lagstiftningen som ger större möjligheter för offentliga beställare att handla upp ändamålsenliga och framtidssäkrade lösningar för komplexa behov i konkurrens. Sammantaget är beställare som använt konkurrenspräglad dialog positiva och anser att upphandlingsformen leder till ökad affärsmässighet. Mer fokus på relationsbyggande och transparens krävs jämfört med andra upphandlingsformer för att lyckas men det är just det som gör konkurrenspräglad dialog så fördelaktigt. Genom de goda relationerna är det lättare att hantera osäkerheter och problem som uppkommer. Dessutom upplever beställare att det minskar incitamentet för leverantörer att överpröva resultatet av upphandlingen. Konkurrenspräglad dialog kommer förmodligen användas betydligt mer i framtiden när det finns mer erfarenheter och beställare i större utsträckning känner till upphandlingsformen och dess fördelar. Troligen kommer konkurrenspräglad dialog att användas vid ett brett spektrum av upphandlingsobjekt eftersom fördelarna gäller generellt för olika typer av projekt, varor och tjänster. Även vid mindre komplexa upphandlingar verkar konkurrenspräglad dialog vara en fördel men inget tyder på att lagstiftningen inom området kommer att lättas upp. Snarare blir det antagligen tydligare framöver vad som ska klassas som komplext när mer upphandlingar har genomförts och mer rättspraxis finns. För utvecklingen är det särskilt viktigt med erfarenhetsåterföring. Sveriges Kommuner och Landsting har en viktig roll i detta och möjligheter att stötta offentliga beställare och andra genom exempelvis skrifter så som denna rapport.

62 Konkurrenspräglad dialog

Källförteckning Ahlström Marie, upphandlare Specialfastigheter. Intervju 2013-01-11. Biller Bengt-Åke, Kommunchef Sollefteå kommun. Intervju 2012-12-14. Båvik Rolf, Upphandlingskonsult (anlitad av Upplands Väsby kommun). Intervju 2012-12-17. Davey Jonathan, Addleshaw Goddard & Hann Robert, Legal Partnerships. Presentation 2012-09-23. Ernst & Young Marknadsundersökning 2011. Hassen Yussuf, Projektchef Nacka kommun. Intervju 2013-01-16. Kammarkollegiet, Vägledning Konkurrenspräglad dialog, 2010:01. Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion. 2012. Le Lann Roos Caroline, Competitive Dialogue in Practice. Examensarbete 2012. http://www2.lwr.kth.se/Publikationer/PDF_Files/LWR_EX_12_29.pdf. Lilja Karl, Tagehus Holding AB. Intervju 2013-01-17. Näsman Dan, Ekonomidirektör Tyresö kommun. Intervju 2012-11-28. SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, Investera med flera. 2009. Stenberg Torleif, Koncerninköp Region Skåne. Intervju 2013-01-14. Sylwan Mathias, Jurist Sveriges Kommuner och Landsting. Styrgruppsmöte 2012-12-14.

Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor (UFOS)

Konkurrenspräglad dialog beskrivs konkurrenspräglad dialog och hur den kan användas. Skriften är en vägledning för dig som funderar på att använda konkurrenspräglad dialog för att upphandla komplexa projekt med höga krav på kreativitet, affärsmässighet och effektivitet. Här ges flera exempel på kontrakt som upphandlats inom kommun, landsting och stat. De beställare som använt konkurrenspräglad dialog är positiva och anser att upphandlingsformen leder till ökad affärsmässighet. i den här skriften

Konkurrenspräglad dialog kan användas vid juridiskt, ekonomiskt eller tekniskt komplexa projekt. Det är särskilt lämpligt då man som beställare är oprecis i sin beställning och vill låta anbudsgivarna utforma lösningar som man själv inte skulle kunna komma på. Det gäller då att veta vad man vill ha, men att inte låsa sig i detaljer och krav. I skriften kan du läsa om de möjligheter och begränsningar som gäller. Du får ta del av metoden från planering och upphandlingsannonsering, via dialog och urval av anbudsgivare, fram till tilldelning av kontrakt och uppföljning av resultatet. Metoden ger större möjligheter för offentliga beställare att handla upp ändamålsenliga och framtidssäkrade lösningar för komplexa behov i konkurrens. Skriften har initierats och finansierats av UFOS – Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor. Här ingår Sveriges Kommuner och Landsting, Akademiska Hus, Fortifikationsverket, samt Samverkansforum för statliga byggherrar genom Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

Rapporten beställs på webbutik.skl.se ISBN: 978-91-7164-968-3