7099-512-5 by Sveriges Kommuner och Landsting

Fullt h,u Styrverktyg fรถr effektivt lokal utnyttjande

Av Ulf Sandgren och Stellan Lundstrรถm

Svenska Kommunförbundet

Adress: 11882 STOCKHOLM,

1995 tfn 08-772 41 00

ISBN: 91-7099-512-5 Text: Ulf Sandgren

och Stellan Lundström

Produktion,

layout och omslagsfoto:

Teckningar:

Michael Schneider

Tryck: Katarina Distributör:

Björn C Hårdstedt

Tryck AB, Stockholm

Kommentus

förlag, tfn 08-709 59 90

Förord

Kommunerna står nu inför en stor utmaning - att i en krympande ekonomi både klara av nuvarande uppgifter, men också ytterligare åtaganden. Kort sagt: Att göra mer får mindre! Ett område som under senare år allt mer har ifrågasatts är lokalkostnaderna för kommunens verksamheter. Kostnaderna för lokalerna motsvarar nämligen 20-30 procent av kommunernas skatteintäkter. Det är i detta läge särskilt motiverat att systematiskt gå igenom och utvärdera användningen, kostnaderna och nyttan av kommunens lokaler, och betrakta dem för vad de är: en stödfunktion

till verksamheten.

Inom kommunernas fastighetshantering prövas flera verktyg i strävan mot ett effektivare lokalutnyttjande, bl a internhyra, rambudgetering och styrning med olika typer av nyckeltal. I praktiken har det visat sig att bästa effekt fås om det finns en genomtänkt strategi för ett effektivt lokalutnyttjande. Strategin innefattar användningen av flera olika verktyg. Rätt använda kan dessa olika verktyg tillsammans leda till ett effektivare lokalutnyttjande och därmed minska lokalkostnaderna, utan att kvaliteten för kommunens verksamheter försämras. Syftet med denna skrift är att beskriva vikten av ett effektivt lokalutnyttjande och lyfta fram en uppsättning styrinstrument som i olika kombinationer gör att bra lokaler kan nyttjas till låga kostnader. Skriften vänder sig till kommunledningen - både politiker och tjänstemän, fastighetsansvariga och ansvariga på brukarsidan. Skriften har tagits fram inom ramen för det s k Umeå-projektet, ett projekt i Umeå kommun som syftat till att undersöka möjligheterna att effektivisera lokalutnyttjandet. Innehållet i skriften bygger dessutom på ett utvecklingsarbete under snart tio år inom offentligt fastighetsföretagande som bedrivits av Kommunförbundets fastighetssektion, Avdelningen för Bygg- och fastighetsekonomi, KTH och ute på fältet, se vidare listan med litteratur. Författare har varit Ulf Sandgren och Stellan Lundström, båda REREC AB. Till sin hjälp har författarna, förutom erfarenheterna från Umeå-projektet, haft en styrgrupp bestånde av Hans Antonsson, Umeå; Kaia Keldusild, Solna och Leif Pettersson, Karlskrona. På Kommunförbundet har AnnaCarin Grandin och Ted Lindqvist varit ansvariga för projektet.

Svenska Kommunfårbundet

i oktober 1995

' /

Innehåll

Sammanfattning •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 5 1. Lokaleffektivitet

i kommunen •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.•.• 12

2. Varför utnyttjas kommunens lokaler dåligt? •.••.•••••••••••••••••••••15 3. Kommunal fastighetshanterings 4. Ett "industriperspektiv"

särdrag •••.••••••••••••••••••••••.•.•20

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.•.• 22

5. Styrformer vid ekonomisk kris ••••••••••••••••••••••••••••••••.••••••••.•.• 29 6. Styrverktyg för lokaleffektivitet Litteraturreferenser

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 31

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••..•••••••••••••••••• 63

Appendix: Checklista för utvärdering av internhyra •••••••••••••••••••64 Beställningssedel för litteratur ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.••••••.••• 69

Sammanfa ttning

Sparpotentialen är minst 15 procent Med enkla medel kan man frigöra ca 15 procent av lokalarean. Ytterligare ca 15 procent av lokalarean kan frigöras om man bygger om vissa lokaler för samutnyt~ande och att man river revirgränserna, exempelvis mellan skola och barnomsorg. De stora pengarna spar man sedan genom att avveckla lokaler som inte behövs och genom att noga pröva varje nyinvestering i fastigheter och lokaler. Sätt nyttan före kostnaderna Det är tämligen enkelt att mäta ytor och kostnader! Det leder ofta till att nyttan av bra lokaler - det svårgreppbara - försummas. Men arbetsmiljön med inomhusklimat och trivsamma lokaler måste alltid finnas med i kalkylerna. Och begreppet värde i användning måste lyftas fram som beslutsgrund när det gäller prioriteringar mellan olika lokallösningar. lokaler utnyttjas inte effektivt Det finns flera orsaker till att lokalerna inte används på ett effektivt sätt. Dessa är rotade i den kommunala kulturen och ger sammantaget dålig kunskap om vad lokaler kostar och hur de faktiskt utnyt~as. Ty av tradition finns sektorsrevir som odlats under en lång period med expansion och ekonomisk tillväxt. Många lokaler har också kommit till genom brister i beslutsunderlagen. Den politiska beslutsprocessen leder inte alltid till de kommunekonomiskt långsiktigt bästa lösningarna! Det finns inga snabba lösningar Att skapa ett effektivt utnyt~ande av kommunens lokaler är en process med flera steg under lång tid. Och en process som kan vara väsentligt olika beroende på kommunens storlek, utgångsläge och ambition med lokalutnyt~andet. Det finns ingen patentmedicin, men väl ett antal åtgärder som tillsammans kan ge ett bättre utnyt~ande aven kapitalkrävande resurs och därmed större utrymme för de primära verksamheterna .

Lär av industrin En kommun liknar i flera avseenden ett industriföretag. Kommunen bedriver en primär verksamhet och behöver för den skull sär~ skilt anpassade stöd funktioner, bland annat lokaler. Och lokalerna saknar i allt väsentligt alternativ användning på den öppna hyresmarknaden. Inom industrin tillhandahålls lokalerna med målsättningen att kostnaderna för den färdiga produkten ska vara så låg som möjligt vid en viss kvalitet. För den skull krävs ett koncerntänkande och ett kostnadsmedvetande. Skapa en samlad strategi för lokalerna För att få bästa möjliga lokalutnyt~ande krävs ett batteri med styrverktyg och rutiner. Vilka st yrverktyg som är kostnadseffektiva beror på kommunens förutsättningar, och situationen vid det enskilda tillfället. Verkningsgraden för olika styrmedel varierar också över tiden. Receptet för anpassade till siframgång är en kombination av styrinstrument tuationen och att man "skruvar på de olika rattarna" efter behov.

En checklista för lokaleffektivtet: 1/ Skapa ett krismedvetande! Alla vet år 1995 att Sverige som nation och Svenska staten befinner sig i ekonomiska trångmål, men det är få som är medvetna om hur den ekonomiska situationen ser ut hemma i den egna kommunen, och vilka konsekvenser detta får på kort och på lång sikt. En krismedveten organisation är en grundläggande förutsättning för möjligheten till radikala förändringar. 1/ Tydliggör

att lokaler kostar pengar!

Även om man i många år tillämpat en internhyra så är det normalt bara ett fåtal ute i verksamheterna som känner till detta, och ännu färre varför man har internhyra. Att informera om vad lokaler kostar, vilka konsekvenser detta får på kommunens övriga verksamhet och vad man kan göra åt detta, är en uppgift för den organisation som representerar fastighetskompetensen i kommunen. Målgrupp 1 för informationen är ansvariga i kommunledning och kommunstyrelse. Denna grupp är viktigast. Deras kunskap och insikt i dessa frågor är förutsättningen för ett fruktbart arbete med lokaleffektivitet.

Målgrupp 2 är strategiska nyckelpersoner - tjänstemän och förtroendevalda i de primära verksamheterna. Syftet är att skapa ett fundament av gemensamma värderingar som underlag för en konstruktiv dialog. Målgrupp 3 är anställda i kommunen; lärare, barnomsorgspersonal etc. Denna målgrupp är viktig eftersom det är på fältet som man kan hitta kreativa lokallösningar. (Kommunförbundets fastighetssektion har tagit fram ett OH-material för denna typ av information. Bra information och utbildning kan vara lika effektivt som formella styrinstrument när det gäller att skapa förståelse och motivation för ett effektivare utnyttjande av lokalresurser.)

V Odla en koncernkultur! Alla inom kommunens olika verksamheter måste börja tänka i VI-termer och agera och försöka fatta beslut som alltid är bäst för kommunen som helhet. Fastighetsorganisationen är en medpart till de primära verksamheterna - inte motpart! Det vi kallar koncernkultur tar tid att odla och kräver särskilda insatser för att utvecklas. Skapa en dialog, baserad på ett ömsesidigt ansvar och förtroende, mellan verksamhetsansvarig och fastighetsansvarig. En sådan dialog har i praktiken visat sig mycket fruktbart när det gäller att hitta lokaleffektiva lösningar.

V Formulera koncerndirektiv! Tydliga koncerndirektiv från kommunens ledning är en viktig del av strategin för att uppnå ett gott resursutnyttjande. Koncerndirektiven kan i sig fungera som styrverktyg, men de bör främst ses som komplement till andra styrverktyg inklusive internhyran. Koncerndirektiven har en överordnad roll och ska motverka olika former av suboptimering, d v s att enskilda verksamheter eller fastighetsorganisationen optimerar sin egen verksamhet till förfång för kommunen som helhet.

V Ekonomisk

kris kräver en mer centraliserad

styrning!

Styrformer och rutiner kan behöva ändras när kommunen befinner sig i någon form av ekonomiskt trångmål. Beroende på graden av kris kan mer eller mindre handfasta och centraliserade styrformer bli aktuella, framförallt när det gäller strategiska frågor som lokaler.

V Formulera mål för lokaleffektivitet! För att i så stor utsträckning som möjligt kunna arbeta med ett decentraliserat beslutsfattande och för att skapa motivation krävs tydliga mål vad avser verksamheternas lokalutnyttjande och lokalernas kostnader för drift och underhåll. Klara, realistiska och tidsbestämda mål är också en förutsättning för att utnyttja nyckeltal för den ekonomiska styrningen.

V Utveckla en samlad strategi för lokaleffektivitet! Kommunen måste ha en samlad strategi för hur man ska uppnå ett effektivt lokalutnyttjande. Vem eller vilka är ansvariga, hur ser den övergripande organisationen ut, vilka styrmedel och rutiner ska man utnyttja och i vilken prioritetsordning?

V Genomför

en lokalrevision!

En lokalrevision innebär att man analyserar vilka lokaler som finns, vad de används till, av vem, när etc. Den typen av grundläggande kunskap är en förutsättning för att man ska kunna utveckla bra lokaler till låga kostnader som samtidigt är till stor nytta för de primära verksamheterna.

V Inrätta en lokalstyrgrupp! En strategisk lokalgrupp ansvarar för all hantering av lokalresurser. Vad gruppen kallas är mindre viktigt. Det viktiga är arbetsformen, kompetensen och mandatet som ger förutsättningar för att man ska skapa bra beslutsunderlag i fastighetsfrågor till nytta för kommunen som helhet. Gruppen är också ett uttryck för att lokaleffektivtet endast uppnås om man kan de olika delarna och ser helheten i ett helikopterperspektiv

V Inrätta en "lokalbank"! Om man använder internhyra så är det en fördel att ha en centralt organiserad "lokalbank" för hantering av tomma lokaler och finansiering av tillfälligt friställda lokaler. Det är en förutsättning för att de primära verksamheterna ska vara motiverade att ställa av lokaler och att fastighetsorganisationen / hyresvärden ska vara beredd att låta hyresgästen säga upp hyresavtalet.

V Arbeta med verksamhets-

och lokalresursplanering!

Verksamhetsplaneringen är lika med den interna marknadsanalysen! Hur ser den framtida verksamheten ut till art och volym och vilka lokaler - egna och inhyrda - behövs för att optimera koncernnyttan .

V" Upprätta objektsvisa

förvaltningsplaner!

Förvaltningsplaner för varje objekt ger viktig information om verksamheternas lokalutnyttjande, kostnaderna för drift och underhåll samt fastigheternas värde. Förvaltningsplanerna förutsätter grundläggande fastighets-, byggnads- och lokalregister. De systematiska förvaltningsplanerna utgör navet i ett informationssystem som möjliggör ekonomisk styrning inom fastighetsorganisationen. V" Skapa en effektiv

budgeteringsrutin!

En datorstödd och rullande 3-årsbudget med fortlöpande uppföljning är en grundläggande del i styrsystemet. I budgetarbetet arbetar man systematiskt med nyckeltal. V" Sätt prislapp

på lokalerna!

I de kommuner som hittils inte tillämpat någon form av prissättning av sina lokalresurser kan internhyra vara ett verksamt styrverktyg. Och internhyran ger ofta stor effekt i initialskedet. Ty diskussionen om hur rutinen ska utformas, hur spelplanen och hur spelreglerna ska se ut har ofta en god effekt givet att den förs på ett konstruktivt sätt mellan berörda parter: kommunledning, primär verksamhet och fastighetsorganisationen. Införandet av internhyra verkar i regel vitaliserande på organisationen. Fastighetsorganisationen i ny roll som hyresvärd måste börja tänka på service och kundrelationer. De primära verksamheterna blir hyresgäster. De måste betala och ta ansvar för sin lokalkonsumtion, vilket normalt leder till ett effektivare lokalutnyttjande. V" Utvärdera internhyran! Har man tillämpat internhyra en längre tid så är det dags att göra en enkel utvärdering. Vid brister i internhyresrutinens funktion kan en övergång till ett system med internpris vara en lösning. Internpris i stället för internhyra innebär att förhandlingsmomentet och motpartsrelationen tas bort och ersätts med gemensamt formulerade prislappar för alla kommunens lokaler. V" Utveckla

fastighetsfunktionen!

Inom kommunen ska det finnas en professionell organisation som hanterar verksamhetslokalerna. Den funktionen kan utvecklas på olika sätt, bland annat, med industrin som förebild, till att ingå i en organisation där samtliga stödfunktioner samordnats (facility management).

V Arbeta med nyckeltal! Nyckeltal utvecklas för verksamheternas lokalutnyttjande, fastigheternas drift och underhåll samt fastighetskapitalet. Insatta i nyckeltalsmodeller, förvaltningsplaner och ingående som element i benchmar~ing är nyckeltal mycket användbara styrinstrument. Nyckeltal är också effektiva när det gäller att föra ut information samt som underlag för dialogen mellan verksamhetsansvariga, fastighetsorganisationen och kommunledningen.

V Tänk i kvalitetstermer! Att tänka i kvalitetstermer innebär att rutiner och processer utformas utifrån kommunmedborgarnas värderingar av de tjänster som tillhandahålls. Ett konsumentorienterat synsätt på den service som ges medför en annan konstruktion av tjänsterna jämfört med det hittills tillämpade produktionsorienterade synsättet.

V Skapa en rutin för investeringsprocessen! Alla typer av kapitalbindning i kommunala lokaler måste baseras på beslutsunderlag som är kvalificerade och allsidigt genomarbetade. I rutinen måste hänsyn främst tas till nyttor skapade i verksamheten, kostnaderna i den löpande förvaltningen och kostnaderna för kapitalet med hänsyn till den risk som förknippas med objektet. Beslutsunderlagen kan beredas av lokalstyrgruppen enligt ovan. Detta ger en form av garanti för att alla beslutsunderlag som kommer upp på politikernas bord är genomarbetade och koncernnyttiga.

V Utveckla en informationsstrategi! I varje kommun bör det finnas en informationsstrategi som är överordnad datorstrategierna och IT-strategierna. Information blir en allt viktigare produktionsresurs och ett bra informationssystem är en nödvändighet för den ekonomiska styrningen. I utvecklingen av informationssystemet bör man också överväga att införa en controllerfunktion, d v s en särskild funktion som samlar in, analyserar och presenterar information.

V Lär av andra kommuner och offentliga

verksamheter!

Oavsett om den egna kommunen är mer eller mindre unik finns mycket att lära av andra. Man kan hitta genvägar och undvika fallgropar i utnyttjandet av olika styrinstrument. Att arbeta i nätverk eller genom att tillämpa andra former för informationsutbyte ger i regel stor utväxling på insatta resurser.

V Anpassa verktygen

till den egna kommunen!

Det är lätt att teoretiskt beskriva modeller och styrinstrument för lokaleffektivitet. Men att i praktiken tillämpa alla teorier i den egna kommunen är svårare. Ty varje kommun är mer eller mindre unik vad avser storlek, kultur, organisation och prioritering av frågeställningar. Det är inte alltid självklart att ansvariga politiker är engagerade i fastighetsfrågor och det är inte ens säkert att verksamhetscheferna är intresserade. Men inställning och probleminsikt hos de ansvariga går att förändra genom information och utbildning!

Kapitel l

Lokaleffektivitet i kommunen Att skapa ett effektivt utnyttjande av kommunens lokaler är en process med flera steg under lång tid. Och en process som kan vara väsentligt olika beroende på kommunens storlek, utgångsläge och ambition med lokalutnyttjandet. Det finns ingen patentmedicin, men väl ett antal åtgärder som tillsammans kan ge ett bättre utnyttjande aven kapitalkrävande resurs. Det ekonomiska utrymmet blir då större för de primära verksamheterna - skolan, äldreomsorgen, barnomsorgen, fritiden, kulturen etc. Ett effektivt utnyttjande

av lokaler i kommunen

innebär att de pri-

mära verksamheterna har den uppsättning lokaler och därtill knutna tjänster som gör att nyttan får kommunkoncernen optimeras - bra lokaler ska tillhandahållas till långsiktigt låga kostnader. Det yttersta målet med hanteringen av fastigheterna och lokalerna är att ge kommuninvånarna värde för skattepengarna. Det kan också uttryckas som att kärnverksamheten ska ha rätt mängd lokaler i förhållande till andra resurser, givet ekonomin på kort och på lång sikt. Lokaleffektivitet förutsätter en avvägning mellan nytta och kostnader. Kostnaderna utgörs av prissatta produktionsresurser, medan nyttan ytterst mäts hos kommunens invånare - slutanvändarna av tjänsterna. Hur stora lokalerna är och vad de i någon mening kostar, är relativt enkelt att uppskatta. Däremot är det svårt att objektivt värdera nyttan av ändamålsenliga och hälsosamma lokaler. Detta leder ofta till ett räknande av det synbara kvadratmeter och kostnader. Men i begreppet lokaleffektivitet måste det finnas ett långsiktigt och medvetet fokus på nyttosidan, se nedan. _o

Inom de primära verksamheterna - skolan, äldreomsorgen, barnomsorgen, kulturen, fritiden etc - har man behov av lokaler och andra stödfunktioner - datorstöd, tele, post, reception, bevakning, vaktmästeri etc. Dessa stödfunktioner ska var för sig vara kompetenta men också kunna samordnas och utnyttjas över sektorsgränserna. Detta är en grundläggande förutsättning för att skattebetalarna ska få värde för pengarna. Denna samordning förutsätter

ett långt drivet koncern tänkande. Att börja tänka i termer av VI i stället för vi och dom är grundläggande inom kommunens olika sektorer. Lokaleffektivitet förutsätter rätt mängd lokaler, i rätt tid, på rätt plats. Detta ger ett stort planerings- och samordningsproblem för en resurs som är kapitalintensiv, långlivad och lägesfixerad. Ett långsiktigt gott resursutnyt~ande förutsätter grundläggande att den politiska ledningen formulerat en spelplan med klara spelregler för samspelet mellan de primära verksamheterna och stödfunktionerna. Investeringar i och den fortlöpande förvaltningen av fastigheter måste föregås aven samordnad verksamhetsoch lokalresursplanering för samtliga sektorer och stödfunktioner. Verksamhetsplaneringen utgör den "interna marknadsanalysen". I den stora kommunen finns ett större behov av formella styrinstrument jämfört med den lilla. Gemensamt är dock behovet av klara mål och god kunskap om beståndet av lokaler; kvaliteter, funktioner och reinvesteringsbehov samt kostnader för lokalerna relation till andra resurser.

Effektiva lokaler har ett högt värde i användning - ett högt avkastningsvärde. Det innebär att de värderas högt med hänsyn till de delvis sammanhängande kriterier som återges nedan. Kriterierna används till att bedöma värdet i användning och lokaleffektivitet med hänsyn till såväl nyttor som kostnader, och de är hämtade från en nyutkommen bok om värdering och kapital~änst i offentlig sektor, se Lind - Lundström (1995) i litteraturlistan. Utnyttjande

Hur fastigheten/lokalerna idag utnyttjas och i fram tiden förväntas kunna utnyt~as av den primära verksamheten.

Areaeffektivitet

Hur areorna är disponerade och vilket utnyt~ande som är möjligt utan fysiska ingrepp.

Standard

Standarden i relation till nystandard för motsvarande funktioner.

Arbetsmiljö

Arbetsmiljön med hänsyn till inomhusklimat, temperatur, luftomsättning, belysning, frihet från allergiframkallande emissioner etc.

Underhållsbehov

Underhållsstatus

i dagsläget. forts .

Ombyggbarhet

Möjlighet att till låga kostnader passa för annan verksamhet

Mediaförbrukning

Nivån för mediaförbrukning till normtal

Alternativ användning

Möjlighet att med eller utan investeringar utnyt~a för internt eHer externt ändamål

Läge

Geografiskt läge med hänsyn till den verksamhet som faktiskt bedrivs och alternativt kan bedrivas i fastigheten

Skal- och synergieffekter

J-Iur lokalerna kan samutnyttjas och samförvaltas med andra lokaler på ett sätt som ger mervärde och låga totalkostnader

an-

i relation

Nyttosidan som underlag för avkastningsvärdet är enligt tidigare svår att bedöma - varje bedömning blir mer eller mindre subjektiv. Kostnadssidan kan dock reellt vara enklare. Följande enkla "ekvation" uttrycker elementen i en bedömning av kostnadssidan: Lokalkostnader

= AREA

x (drift + underhåll + kapitaltjänst)

Kostnadsminskningar på kort sikt - utan minskad nytta - fås i första hand genom att verksamheten anpassar lokalutnyt~andet; frånträder lokaler, samutnyt~ar lokaler etc. Areakomponenten är då i fokus. Drift och underhåll påverkas av det vi dagligen kallar fastighetsförvaltning medan kapital~änstkostnaderna är en produkt av gjorda investeringar. Långsiktigt skapas höga avkastningsvärden genom nyinvesteringar och reinvesteringar i befintliga fastigheter. Ett högt avkastningsvärde fås genom lokaler som drar låga kostnader för drift och underhåll samtidigt som de är till stor nytta för den primära verksamheten.

Kapitel 2

Varför utnyttjas kommunens lokaler

dåligt? För att konstruera bra styrverktyg i syfte att få ett gott lokalutnyttjande måste man dels förstå bakgrunden och orsaken till dagens situation och dels ha insikt om den speciella politiska/ organisatoriska / kulturella miljö som kommunens lokaler befinner sig i. Det krävs också kunskap om vilka styrmedel som överhuvud taget är tillgängliga. När det gäller orsakerna till dagens situation vill vi lyfta fram följande faktorer som i olika grad samverkat till att vi har många, ofta dyra och lågt utnytljade lokaler.

Bristande kostnadsmedvetande

hos de primära verksamheterna

De primära verksamheterna har över lag haft dålig kunskap om vad lokalerna kostar. Vi menar då främst årskostnaderna i kronor per kvm och hur stor andel av kostnaden för en producerad ljänst som utgörs av lokalkostnader. Diskussionerna - i den mån det funnits några - har ofta fokuserats på investeringsutgiftens storlek och inte på de årliga långsiktiga kostnaderna för kapitalljänst, drift och underhåll. Även om man tillämpar internhyra, som ger ett visst medvetande om lokalernas kostnader, så når den informationen bara en liten grupp människor. De flesta upplever fortfarande lokalerna som fria resurser och beter sig därefter. Internhyran har - oavsett konstruktion - en viktig signalfunktion, men den måste alltid nå längst ut i organisationen för att få full effekt. Att man inte utnytljar sina lokaler effektivt är inte unikt för kommunal verksamhet. Samma beteende finns inom övrig offentlig sektor och även inom industri- och näringsliv. Till och med när det gäller våra bostäder, hyrda eller egna så finns det många exempel på ett lågt utnytljande.

Sektorsrevir En starkt bidragande orsak till det sammantaget låga lokalutnyttjandet inom kommunerna är att varje sektor strävat efter och nor-

malt också fått egna lokaler. Här har tidigare staten genom bidrag medverkat till att enligt särskilda normer skapa separata lokaler för skola och barnomsorg. De tidigare reviren, och effekterna därav, blir nu mycket tydliga när man i många kommuner slår ihop skolverksamheten med barnomsorgen till samma nämnd och upptäcker att det går mycket bra att hitta samordnade lokallösningar när väl revirgränsen är borta.

Verksamhetens uppläggning och genomförande Att exempelvis skollokaler bara utnyt~as 15 procent av all tillgänglig tid beror inte så mycket på ett slöseri, utan på att skolverksamhetens uppläggning och genomförande. Helger, skollov, fri luftsoch studiedagar, skoldagens längd mm leder sammantaget till att klassrummet står tomt 85 procent av tiden över året. En annan schemaläggning skulle ge ett bättre utnyt~ande av lokalerna - motståndare är då såväl lärare som elever som inte direkt ser kostnaderna för lokalerna. Ett utvecklat system med ersättning per elev, en annan schemaläggning och en lönesättning för lärarna som beaktade hur och när undervisningen bedrivs skulle kunna leda till ett bättre utnyt~ande av skollokalerna!

Starkt expanderande verksamhet har lågt kostnadsmedvetande Under den offentliga sektorns expansionsperiod "var det inte så noga om det blev en byggnad för mycket eller att någon byggnad blev för stor". Efter ett tag hade man ändå vuxit i den. Trettio års tillväxt och expansion av offentlig verksamhet har skapat en tradition, en kultur och ett beteende som är djupt rotat och svår att förändra .

Att leda en organisation i en krympande ekonomiär något helt annat än att vara ledare för en expanderande verksamhet. Många av dagens problem kan då ses som beslutsproblem - ty de flesta stora politiska beslut är idag beslut om nedskärningar och det kräver starka ledare / politiker.

Ett politiskt värde i att bygga nytt och mer Redan konung Johan III sa på sin tid" att bygga är vår största lust". Denna inställning har gått i arv och präglar delvis även dagens politiska beslutsfattare. Det ger naturligtvis fler politiska poänger att bygga nytt jämfört med att hyra externa lokaler eller underhålla det existerande beståndet. Självklart är huvuddelen av alla de nya byggnader som successivt tillförs det befintliga fastighetsbeståndet angelägna och kloka investeringar, men det finns också en tendens, inte minst i valtider, att man lovar och binder sig för byggnadsinvesteringar på bräckliga beslutsunderlag.

Brister i beslutsunderlagen Ser man tillbaka i tiden så kan man finna många exempel på byggnader som har tillkommit och dimensionerats utifrån bristande beslutsunderlag. Man har varit mer intresserad av själva investeringskostnaden än drift- underhålls-, kapital- och personalkonsekvenser under de kommande 30 åren. Man har ibland byggt och bundit kapital för lång tid framåt trots att man enkelt kunde ha räkna ut att antalet dagisbarn eller skolelever inom vissa områden skulle ta slut redan efter fem till 10 år. Det finns sålunda brister i såväl bedömningarna av verksamheterna som bedömningarna av de direkta fastighetskostnaderna.

Politiska revirbeteenden Det är ett känt faktum att många av kommunens förtroendevalda politiker känner ett sort ansvar för respektive kommundel, samhälle eller by. Men "byapolitiken" och kravet på rättvisa får då också effekten att man försöker förse samtliga samhällsdelar med ett komplett utbud av kommunal service oavsett underlagets storlek. Påföljden blir att det totalt finns många lokaler som är dåligt utnytljade. Vilket i sin tur leder till en hög andellokalkostnader per producerad ljänst.

Revirbeteenden hos verksa m hetsa nsva riga Vi tror gott om människan och väljer därför att skylla på systemet när vi påstår att vissa verksamhetschefer i allt för hög grad ser till sitt och struntar i helheten. Systemet har skapat verksamhetschefer som inte alltid redovisar korrekta fakta utan ägnar sig åt budgettaktik eller åt att mörka vissa uppgifter. Frågar man en verksamhetsansvarig chef om hur lokalerna utnyttjas är svaret inte sällan "allt är fyllt och används hela tiden och egentligen behöver vi lite mer" . Även när internhyra har införts så har det varit mer intressant att bråka med den interna hyresvärden om hyresnivån, än att kritiskt undersöka hur de egna lokalerna utnyttjas och att ompröva sitt lokalbehov. Det kan också uttryckas som att koncerntänkandet varit lågt eller obefintligt. I kommunerna där det finns verksamhetschefer som är lojala mot kommunledningen och i alla situationer försökte lösa sina respektive uppgifter utifrån kommunnyttan och med så liten resursförbrukning som möjligt, så är behovet av styrverktyg begränsat när det gäller att uppnå ett optimalt lokalutnyttjande!

Hur stor är sparpotentialen? Hur mycket går det att sänka kostnaderna för lokalutnyttjandet och vad är vinsterna för kommunen? Verksamheterna hävdar ofta att man utnyttjar alla lokaler maximalt och egentligen behöver lite mer, medan andra utomstående tror, eller tycker, att lokalerna inte utnyttjas fullt ut och att det på flera håll finns överkapacitet. Erfarenheter från det s k "Umeå-projektet" som syftar till att klarlägga hur stor den outnyttjade potentialen är och hur man ska kunna utnyttja denna visar att kommunens stora lokalförbrukare skola och barnomsorg har rikligt med lokaler till sitt förfogande. För skolan i Umeå mätte projektet upp en potential 1994 på hela 38 procent till en årlig kostnad av 47 miljoner kronor. Vår bedömning är att det i genomsnittskommunen på kort sikt går att frigöra cirka 15 procent av lokalarean. Detta kan man göra med enkla styrmedel och utan ombyggnad och utan att kvaliten i verksamheten försämras. Ytterligare cirka 15 procent av lokalarean kan på ett par års sikt frigöras, med bibehållen kvalitet i verksamheterna, om man bygger om vissa lokaler för samutnyttjande och att man river revirgränserna, exempelvis mellan skola och barnomsorg.

Att sedan omsätta denna frigjorda area i sparade pengar kräver ytterligare åtgärder för större delen av den verkliga besparingen uppstår inte förrän överskottslokaler har sålts eller hyrts ut externt eller rivits. Det finns också möjlighet att effektivisera gare, men då handlar det om a tt förändra) verksamheterna och att bygga nya lokaler anpassade för ändamålet. Detta förutsätter noggranna verksamhetsanalyser och lokalprogram samt kompetenta beställare och arkitekter som skapar lokaleffektiva lösningar.

lokalutnyttjandet /, (

ytterli-

Kapitel 3

Kommunal fastighetshanterings

särdrag

Kommunens hantering av sina produktionslokaler har ett antal särdrag jämfört med den hantering som sker i ett sedvanligt fastighetsbolag på de öppna hyres- och fastighetsmarknaderna. Särdragen är var för sig välkända, men helheten glöms ofta bort i den allmänna diskussionen av kommunens fastighetshantering. Vi menar att utan en grundläggande förståelse för den miljö som fastigheter och lokaler hanteras inom blir alla verktyg trubbiga som syftar till lokaleffektivi tet. För det första hanteras kommunens fastigheter och lokaler i en politisk miljö. Det innebär med ett företagsperspektiv att "koncernledningen" kan vara diffus och styrsignalerna otydliga. Men också att styrformerna för den primära verksamheten kan ändras i en handvändning genom politiska beslut, till exempel införandet/ avskaffandet av skol peng. Lokaler kan genom ett penndrag bli värdelösa - eller få ökat värde i användning! Den politiska dimensionen innebär att ett stort ansvar ligger på tjänstemännen att förse politikerna med bra beslutsunderlag. För den skull krävs bra information om hur effektivt de kapitalkrävande fastigheterna kan förväntas utnyttjas. Vilket värde de har i användning och hur stor av produktionskostnaden som utgörs av lokalkostnader. För det andra det är viktigt att hela tiden ha ett helhetsperspektiv. Det kan uttryckas som att alla beslut ska syfta till högsta möjliga nytta för kommunkoncernen. Vilket innebär att fastighetshanteringen alltid bör ske utifrån behovet och nyttan för de primära verksamheterna. Detta koncernperspektiv innebär: • Planering och beslut rörande fastigheter och lokaler måste ske tillsammans med planering av den primära verksamheten inom kommunen . • Ett samarbete över sektorsgränserna utnyttjande av lokaler .

är självklart

när det gäller

• Ett gott samarbete i lokalfrågor med andra aktörer -landsting, kyrkan, privata byggbolag etc - ger förutsättningar för kreativa och kostnadseffektiva lokallösningar. • Vid ekonomisk kris prioriteras framför externa förhyrningar.

utnyttjandet

av egna lokaler

För det tredje säljs inte de offentligt producerade

tjänsterna på en sedvanlig marknad. Och lokalerna tillhandahålls ofta aven intern avdelning inom kommunen som har en form av monopol. Detta medför att prissignaler från marknaden i stor utsträckning saknas som underlag för ekonomisk styrning. Därigenom får olika former av administrativa rutiner, och information kopplat därtill stor betydelse för beslut som fattas. Beroendeförhållandet mellan fastighetsavdelningen och den primära verksamheten ställer långt gående krav på ett koncerntänkande - alla beslut inom en sektor, eller inom en specifik stödfunktion utformas med hänsyn till kommunens bästa som helhet.

För det fjärde har kommunens

fastigheter ofta begränsade möjligheter till en lönsam alternativ användning. Investeringstillfällena är därför kritiska. Varje beslut om investering bör föregås aven långsiktig förvaltningsplan som visar den primära verksamhetens kostnader, utnyttjande och nytta av investeringen. Vid investeringstillfällena måste man också beakta möjligheterna till intern alternativ användning och en framtida exponering på hyres- och fas tighetsmarknaderna .

För det femte är den ekonomiska

situationen i många kommuner ansträngd. Arbetslöshet, och en befolkningsstruktur som kräver ökade insatser i såväl åldringsvården som i skolan gör att mera tjänster ska produceras med oförändrade, eller till och med minskade resurser. Detta skapar ett stort förändrings tryck på såväl kärnverksamheten som samtliga stödfunktioner. Kraven ökar på ett större ekonomiskt ansvar från samtliga.

Kaptie14

Ett "industriperspektiv"

~ ~

För att belysa likheter, och framför allt skillnader, mellan fastigheter på den öppna hyresmarknaden och interna verksamhetslokaler i kommunerna så använder vi oss av ett så kallat industriperspektiv. Denna generella syn på fastigheter, vilka i huvudsak är interna produktionsresurser, utvecklas till en förklaringsmodell och ett arbetssätt för hantering av kommunens lokaler. Denna modell ger också rätt utgångspunkt vid val av olika styrformer

Lokaler är produktionsresurser Interna kommunala verksamhetslokaler är i likhet med personal och material resurser i en produktionsprocess. Slutprodukterna är tjänster - undervisning, vård, kultur etc. Inom ramen för ett kommunalt fastighetsföretagande tillhandahålls utrymme, service och arbetsmiljöer till den primära verksamheten. Denna sekundära stödproduktion utformas för att ge bra undervisning, vård, kultur etc, d v s bra kvalitet i kommunmedborgarnas ögon till så låg resursförbrukning som möjligt. För att veta om fastighetsföretagandet uppfyller rimligt ställda krav på kvalitet och kostnader krävs en uppsättning st yr- och mätverktyg, men också en organisatorisk miljö och en kultur som bygger på ett koncern- och servicetänkande. lokaler måste prissättas. Man slösar alltid med fria resurser och får aldrig nog av dessa. Och erfarenheten från de senaste trettio åren visar att "fria lokaler" också medför mycket lokaler. lokalkostnaderna måste analyseras. En långt driven benchmarking där de egna kostnaderna och produktionsprocesserna ställs i relation till den som är "bäst i klassen" ger underlag för å tgärder som ger lägre kostnader på sikt. Kvalitlm i lokaltjänsten måste utvärderas. Betydelsen av bra lokaler och service i t ex skolan får inte underskattas. Arbetsmiljön är viktig - om än svår att åsätta ett exakt krontal. Kvaliten kan en-

dast skattas genom att man utgår från de värderingar hos användarna av lokalerna.

Samordning av stödfunktioner -

som finns

"Facility Management"

Inom industrin arbetar man sedan en tid med att samordna och söka nya kombinationer av stödfunktionerna i form av lokaler, datorstöd, teletjänster, post, reception, kantin etc. Denna form av samordning som på engelska kallas Facility Management (FM) kan också med fördel tillämpas inom kommunerna. Fokus är på kärnverksamheten och man ställer krav på stödfunktionerna att man var för sig och tillsammans ska ge maximal support till kärnverksamheten. Hur stödfunktionerna, varav fastighetshanteringen ofta är den största, ska organiseras och kombineras är en öppen fråga. Den lösning eftersträvas som ger de optimala skaloch synergieffekterna och det bästa stödet till kärnverksamheten. En sammanläggning till en FM-enhet kan särskilt motiveras när nyproduktion under lång tid kommer att vara av underordnad betydelse i relation till hanteringen av det existerande beståndet. Det kan också uttryckas som att verksamheterna i stor utsträckning kommer att tvingas utnyttja existerande lokaler på bästa sätt och samtidigt maximalt utveckla stödfunktioner som datorstöd, informationshantering etc.

Artificiell konkurrens På en intern marknad utan direkt konkurrens måste man på olika sätt skapa konkurrens. Det sker främst genom en systematisk benchmarking. Olika delar av företagandet jämförs med den eller de företag som är bäst i klassen. Det innebär att det skapas en typ av artificiell konkurrens - det skapas s k benchmarks som det gäller att slå. Viktigt är också att olika typer av varor och tjänster handlas upp i konkurrens. Fastighetsföretaget skapar konkurrens genom att lämna ut vissa vitala delar av verksamheten på entreprenad. Genom att ständigt utvärdera den interna egenregiverksamheten mot externa entreprenörer erhålles ett tävlingsmoment.

Bra lokaler har strategisk betydelse Det kommunala fastighetsföretagandet är i relation till kärnverksamheten en sekundär verksamhet. Begreppet sekundär verksamhet får dock inte leda till att man sätter ett likhetstecken med "mindre viktig verksamhet". Inom industrin kallas lokaler för en strate-

gisk stödfunktion. Detta är en riktig benämning på en kapitalintensiv, långlivad och lägesfixerad resurs som i allt väsentligt saknar en alternativ lönsam användning. Det kommunala fastighetsföretagandet är en viktig, och ofta underskattad, strategisk stödfunktion till kärnverksamheten. Den stora strategiska betydelsen följer av flera faktorer: • Lokaler är viktiga produktionsresurser och lokalljänsternas formning påverkar kvaliten i kärnverksamheten • Lokalbeståndet i kommunerna derhåll och kapitalljänst

ut-

kostar mycket pengar i drift, un-

• Investeringar i fastigheter och lokaler binder kapital och påverkar det ekonomiska utrymmet under lång tid för den primära verksamheten. En slutsats av detta är att alla frågor om investeringar, kapitalbindning, kontraktsskrivning etc ska hanteras så nära kommunledningen som möjligt.

Fokus på värde i användning I likhet med industrin så är kommunens lokaler ofta ett skal runt en specifik verksamhet och lokalen har sitt värde så länge verksamheten bedrivs. Med dessa förutsättningar har lokalerna ett lågt, eller inget externt alternativvärde. Här avses då ett marknadsvärde på den externa hyres- eller fastighetsmarknaden. Lokalen kan fortfarande ha ett högt internt alternativvärde. Alternativvärdet - internt och externt - ökar med planlösningens generalitet och flexibilitet. Det finns flera exempel på att den primära verksamheten med fördel kan bedrivas med god kvalitet även i lokaler som inte är skräddarsydda för ändamålet. Exempelvis kan ofta skollokaler efter ombyggnad användas till barnomsorg eller fritidshem. Vid utformning av kommunala lokaler har man utgått från den enskilda verksamhetens behov och önskemål och utformat planlösningen därefter. Det som ytterligare utmärker kommunerna är att varje verksamhet har strävat efter, och ofta fått, egna anpassade lokaler. Detta ger som effekt låga alternativvärden eftersom lokalerna ofta inte kan användas för annat ändamål utan stora ombyggnader. Om varje verksamhet i kommunen dessutom får en egen lokal så blir resultatet ett totalt lågt lokalutnytljande - exemplen på detta är många .

En industri som av olika skäl väljer att lägga sina produktionslokaler "innanför staketet", vet att man därmed inte kan räkna med någon extern verksamhet i lokalerna eller något värde på de öppna hyres- och fastighetsmarknaderna. Många kommunala lokaler ligger också innanför ett synligt eller osynligt staket. En skolbyggnad mitt bland andra skolbyggnader har ett begränsat externt alternativvärde. Planbestämmelser som begränsar användningsområdet innebär också osynliga staket.

Den interna hyresmarkn den fungerar på särskilda villkor Kommunala lokaler - skolor, bibliotek, samlingssalar etc - har i sin normalanvändning ingen kontakt med den öppna hyresmarknaden eller hyreslagstiftningen. Det finns inga äkta hyresintäkter eller äkta hyresgäster. Hyresavtalet är på samma sätt som i industrin en intern relation - ett s k letter of intent som kan brytas när som helst om det leder till koncernnytta. Många har svårt att skilja den öppna hyresmarknaden och dess villkor från den interna, konstgjorda "marknaden" med interna hyresvärdar, interna hyresgäster och interna hyror. Det finns alltför många exempel på att fastighetssidan missuppfattat och missbrukat detta interna spel till att skaffa sig fördelar som gått stick i stäv med vad som varit bra för kommunen som helhet. En extern hyresvärd

har något hårddraget

följande mål:

1. Att tjäna så mycket pengar som möjligt, och därmed 2. ta ut så höga hyror som möjligt, 3. hyra ut så mycket som möjligt och 4. hyra ut så länge som möjligt. Om en intern hyresvärd terat till suboptimering.

har samma målsättning

leder det garan-

I likhet med industrin, måste samtliga kommunala aktörer arbeta för koncernens bästa. Det innebär att man i alla beslutssituationer frågar sig vad som är "koncernnytta" och konstruerar sin interna spelregler efter detta. I normalkommunen -liksom inom industrin! - är ca 80 procent av lokalerna egna ägda och dessa ska man i första hand utnyttja. Den interna fastighetsavdelningen har då en form av lokalförsörjningsmonopol. Det monopolet får enligt ovan inte missbrukas. Och monopolsituationen får inte leda till att fastighetsorganisationen blir trög och dyr. Den måste "hållas vid trim" och ha ett

visst förändringstryck på sig genom att 1) vissa tjänster alltid upphandlas i konkurrens och 2) genom en systematisk benehmarking och 3) genom fortlöpande kvalitetsrevisioner. Den interna fastighetsavdelningen måste hela tiden visa att den är det bästa alternativet för lokalförsörjning. Har en kommun egna tillgängliga lokaler ska dessa utnyttjas i första hand. De primära verksamheterna tillåts inte hyra externa lokaler om det finns egna lämpliga lokaler som ej är utnyttjade. Kommunen kan då bli sittande med dubbla lokalkostnader. Det betyder att v"erksamheterna inte fritt får välja. Man hänvisas till de lokallösningar som är koncernnyttiga. I monopolbegreppet inryms sålunda en tvångssituation. Verksamheterna får inte själva råda över sina lokallösningar - ty besluten tas på koncernnivå.

Investeringstillfället

är kritiskt

Det som skiljer lokalresursen från övriga resurser är att den inte är omedelbart utbytbar. "Och den går inte heller att avskeda." Särskilt för skräddarsydda lokaler är investeringstillfället ett kritiskt moment, ty det är då man "bränner pengarna", och de kan aldrig återskapas genom internhyror eller olika typer av finansiella knep. Detta kallar ekonomerna att investeringsutgiften är "sunk cost". Inom industrin hanteras varje nyinvestering på guldvåg, besluten tas på högsta koncernledningsnivå och man kräver mycket kvalificerade beslutsunderlag. Mer om utformningen av beslutsunderlag längre fram.

Underhåll för ökat värde i användning En produktionslokal som är skräddarsydd för sin verksamhet, och därmed har ett begränsat alternativvärde, kräver en underhållsstrategi som är anpassad till pågående verksamhet. Om verksamheten i lokalen förväntas upphöra så är det inte självklart att byggnaden ska underhållas. Underhåll på sådana byggnader kan leda till kapitalförstöring. Det finns gott om "värdelösa" byskolor, utan elever, som är väl underhållna! Ett annat exempel på en verksamhetsanpassad underhållsstrategi är att en stor del av underhållsbehovet åtgärdas när man bygger om för att anpassa lokalerna till förändrad eller ny verksamhet. En särskild dimension av denna speciella underhållsproblematik är att de flesta datorstödda underhållsprogram som förekommer förutsätter; 1) att byggnaden ska stå kvar i all oändlighet; 2) att lokaler och planlösning aldrig ska förändras, och 3) att underhålls-

planeringen är en teknisk planering. Detta medför sammantaget att kostnaden för att köra dessa program ofta är större än nyttan när det gäller kommunala produktionslokaler. I stället måste all underhållsplanering måste ske inom ramen för en total ekonomisk planering och lämpligen som en del i en förvaltningsplan - se vidare nedan. Det viktigaste är att underhållet av byggnaderna med dess installationer kopplas till verksamheterna och deras krav och förväntade utveckling.

Att äga eller hyra sina lokaler Historiskt har kommunerna byggt egna lokaler eftersom det inte funnits realistiska hyresalternativ för en verksamhet som uppfattats vara" going concern". Ett annat motiv för ägande har varit rådigheten, man vill ha bättre kontroll över hyresutvecklingen etc. Detta resonemang håller fortfarande vad gäller de skräddarsydda lokalerna" inom staketet". Om man däremot är osäker om verksamhetens framtid, målgruppens behov och köpkraft, verksamheters behov av förändring och utveckling så kan hyresalternativet vara intressant. Nu finns det på många orter ett stort utbud av lokaler och därmed låga hyror. Hyresalternativet ger i den situationen en större framtida handlingsfrihet. Som ett alternativ till den traditionella förhyrningen finns nu också mobila byggnader för tillfälliga behov. Dessa har likvärdig kvalitet med platsbyggda byggnader och de har ingen likhet med temporära flyttbara baracker från 1960-talet. Om man i kalkylen lägger in ett realistiskt restvärde och värdet av den framtida handlingsfriheten så kan dessa lokallösningar ofta vara intressanta alternativ.

En egen intern definition av förvaltningsbegreppet Eftersom hyreslagstiftningen i jordabalken inte gäller för interna produktionslokaler så är det också en intern fråga hur man väljer att definiera vad som är fastighetsförvaltning och vad som ska räknas till kärnverksamheten - vad ingår i hyran? Detta innebär att det bland kommunerna finns olika definitioner och lägen på gränssnittet. Extremerna är å ena sidan att fastighetsorganisationen bara ansvarar för kapital och långtidsplanerat underhåll till å andra sidan att man ansvarar för alla fastighets-

relaterade uppgifter och dessutom vissa verksamhetsrelaterade uppgifter som städning och verksamhetsservice. Vilken lösning som leder till största nytta för kommunen är delvis en öppen fråga. Grundregeln är att utgå från kompetens inom fackområdet: Rektorn ansvarar för undervisningen och fastighetschefen för skötsel, drift, underhåll etc. Sen kan storleken och närheten till objekten skapa förutsättningar för särskilda lösningar i detaljfrågor. Särskilt inom små och medelstora kommuner kan det vara intressant att samordna all fastighetshantering avseende bostadsförvaltning, industrilokaler och verksamhetslokaler för att nå en större förvaltningsvolym, bättre närhet till uppgifterna och en djupare samlad kompetens.

KapitelS

Styrformer vid ekonomisk kris Det är först på senare tid som kommunernas ekonomi försämrats och krav har börjat ställas på besparingar och hårdare ekonomisk styrning. Behovet av stark styrning är delvis proportionell mot graden av ekonomisk kris. En första förutsättning för att förändra en organisation och anpassa den till den nya situationen är att samtliga anställda blir krismedvetna, d v s inser lägets allvar och vad som krävs för en förändring. I kommunerna som släpar på en djupt rotad kultur byggd på tillväxt och god ekonomi ger sig inte krismedvetandet av sig själv. Det krävs därför utbildning och särskild information för att skapa ett krismedvetande. I organisationer som genomgår en ekonomisk kris koncentrerar man sig på kärnverksamheten. Om man tvingas skära i sin verksamhet så börjar man ta bort de perifera åtagandena som ligger längst ut från kärnan. Regiformer ifrågasätts och stöd funktioner till kärnan läggs ofta ut på entreprenad. Fokus på kärnverksamheten innebär också att den primära verksamheten ägnar sig åt sitt speciella kom petensområde, d v s kärnverksamheten. Stödfunktionerna, exempelvis fastighetsförvaltning, läggs inom en professionell organisation. Alla åtgärder syftar till att kärnverksamheten ska gå så bra som möjligt. Som direkt funktion av den ekonomiska krisen växer behovet aven sammanhållande kraft. Inom näringslivet har koncernledningen denna funktion - att se helheten och styra de olika delarna så att man uppnår det för koncernen bästa totalresultatet. Hur "koncernledningen" ser ut i kommunerna varierar. I vissa kommuner finns rutinerade kommunalråd som har en självklar auktoritet och styr med järnhand. I andra kommuner kan det finnas en kommundirektör som förmår leva upp till "VD-rollen". Det finns också flera exempel på att ekonomi-

fram

chefen i kommunen, i likhet med landets finansminister, har ett stort inflytande. Detta kan delvis vara en följd av den kärva ekonomin. Den strategiska lokalgruppen, se nedan, är ett sätt att få en koncernledning för lokalfrågorna. I den gruppen finns de som kan helheten, de som kan produktionen (den primära verksamheten) samt de som har fastighetskompetens. Av detta framgår att begreppet koncernledning här ska ses som en tankemodell och en styrform och att den kan utformas och utövas på flera olika sätt. Kommunledningen kan i en kärv ekonomi tvingas "styra med hela handen" och i många fall köra över enskilda intressen. Syftet är att nå ett för kommunen som helhet så bra resultat som möjligt. Ytterligheten av denna styrform kan kallas kommandostyrning. St yrformen är till sin karaktär" odemokratisk". Ett fåtal styr och helheten går alltid före enskilda intressen. Just när det gäller lokaler blir denna styrform mycket tydlig. Den som har ansvaret för helheten kommer mer eller mindre att diktatoriskt att bestämma hur nya eller förändrade lokallösningar utformas. I kommuner med kraftig ekonomisk kris upptäcker man att internhyran både är tandlös, långsam och mer eller mindre överspelad. Internhyran har då kompletterats med kraftigare styrmedel. I kommunerna har det under många goda år utvecklats en kultur som är mycket långt i från en koncernkultur. Särintressen, revirbeteenden, budgettaktik har tillåtits florera och det har inte ens varit självklart att man lojalt följt politiska beslut. Den kanske viktigaste åtgärden för att kraftfullt försöka ändra beteenden och skapa en koncernkultur - ett tänkande i VI-termer!

Kapitel 6

Styrverktyg för lokaleffektivitet Den samlade bilden Med utgångspunkt från den rådande situationen när det gäller lokalutnyttjande och med hänsyn till den politiska miljön redovisar vi här en uppsättning styrverktyg. Vilka styrverktyg som är kostnadseffektiva beror på den enskilda organisationens förutsättningar, och situationen vid det enskilda tillfället. Verkningsgraden för olika styrmedel varierar också över tiden. En förutsättning för rätt val är att man fortlöpande följer upp effekterna och kostnaderna för olika styrmedel. Framgångsreceptet är en kombination av tillgängliga styrinstrument anpassade till situationen och att man "skruvar på de olika rattarna" efter behov. Med verktyg avser vi allt från det mjuka till det hårda - d v s allt från människornas kompetens i organisationen till den fyrkantiga budgetrutinen. Här lyfter vi fram följande, delvis sammanhängande, förhållningssätt, rutiner och verktyg: • Koncerntänkandet koncernkul turen

och

• Förvaltningsplanen

• Koncerndirektiven

• Nyckeltalen och benchmarkingprocessen

• Internpriset

• Budgeteringsrutinen

• Lokalrevisionen analysen

/ nyttjande-

• Beslutsunderlagen nyinvesteringar

• Lokalstyrgruppen

• Informationsstrategin

• Lokalbanksfunktion

• Kvalitetstänkandet

• Verksamhetsplaneringen

• Framtidsscenarierna

• Lokalresursplaneringen

för

Koncerntänkandet och koncernkulturen Ett tänkande i koncern termer är en grundläggande förutsättning för att de här presenterade instrumenten ska ha maximal effekt. Koncerntänkandet innebär att varje beslut om investeringar, personaldimensionering etc tas med beaktande av kommunens bästa som helhet på kort och lång sikt. En koncernkultur skapas genom att de formella sektorsgränserna rivs och genom information och utbildning samt genom direktiv. På kort sikt har direktiven stor betydelse, men på längre sikt måste ett nytt tänkande organiskt växa fram hos samtliga medarbetare. I arbetet med att skapa en god koncernkultur och bra lösningar på lokalfrågorna är det viktigt med goda exempel. Exemplen kan skapas i den egna kommunen, men i ett första skede kan man dra god lärdom av vad andra åstadkommit. Frågan om koncernkultur måste väckas och drivas av den politiska ledningen och de ledande tjänstemännen. Och det krävs i botten en klart uttalad politisk vilja att kommunala beslut ska fattas med ett koncernperspektiv. Ett koncernperspektiv är särskilt viktigt i besparingstider - alla ledande befattningshavare måste se sin funktion i relation till helheten!

Koncerndirektiven Koncerndirektiven är en förlängning av koncernkulturen. Ledningen för kommunen formulerar i en dialog med den primära verksamheten och fastighetskompetensen en lokalpolicy som vi här kallar koncerndirektiv. Begreppet koncerndirektiv markerar att det är kommun(koncern)ledningen som bestämt vad som gäller i fråga om lokaler. Direktiven gäller för alla och ska ligga till grund för samtliga beslutsunderlag när det gäller lokaler. Vi väljer ordet direktiv för att betona vikten av hur de strategiska lokal resurserna ska utnyttjas och vidareutvecklas. Koncerndirektiven används som ett eget styrverktyg, men behövs också som komplement till övriga styrmedel. Tillämpas en internhyresrutin så är koncerndirektiven ett bra och ofta nödvändigt komplement. Med direktiven definieras spelplanen, anges spelreglerna och hur parterna ska agera för att undvika de risker för suboptimering som finns inbyggda i internhyran. Varje kommun

måste själv formulera

sina egna koncerndirektiv

utifrån sina förutsättningar. Och som vanligt är det själva processen när kommunledningen diskuterar och formulerar sina direktiv som är väl så viktig. De följande exemplen på koncerndirektiv är hämtade från ett par små och medelstora kommuner. Här har skrivsättet justerats något för att passa in i den övriga texten: • Det åligger alla i kommunen att bedriva verksamheten så att satta mål uppnås med så resurssnål produktion som möjligt. Lokaler är i detta sammanhang en strategisk produktionsfaktor eftersom de innebär stor kapitalbindning under lång tid och i hög grad påverkar det framtida handlingsutrymmet. • Det åligger de primära verksamheterna att alltid i samverkan söka lokaleffektiva lösningar och utnyttja kommunens egna och långtidsinhyrda lokalresurser optimalt . • Varje primär verksamhet, eller del därav, ska ansvara för och bära kostnaderna för sin resursförbrukning, inkluderat kostnaden för sina lokalresurser . • Kommunen skall ha en verksamhetsplan med därtill kopplad lokalresursplan - en strategisk handlingsplan för sina lokalresurser . • I lokalresursplanen ska det finnas en dokumentation av befintligt bestånd, egna och externa lokaler, och vilket kapacitetsutnyttjande de för närvarande har, d v s hur dessa lokaler utnyttjas, av vem, till vad, av hur många och under vilken tid, samt en beskrivning av lokalernas teoretiska kapacitet och möjliga alternativa användning . • I lokalresursplanen ska finnas en prognos över kommunkoncernens framtida lokalbehov, fördelat på respektive primär verksamhet, eller del därav, samt möjliga samordningslösningar över tiden . • De primära verksamheterna skall söka samordningslösningar och sam nyttja kommunens lokaler så långt det är möjligt utan att totalkvaliten i respektive verksamhet försämras. I detta sammanhang skall en låg produktionskostnad vägas in som en viktig faktor. • Primär verksamhet skall i första hand utnyttja kommunens egna lokaler. Externa alternativ väljs endast när detta bevisligen leder till ökad koncernnytta . • Nya eller utökade primära verksamheter skall i första hand inrymmas i redan befintliga lokaler, eventuellt efter erforderlig ombyggnad, alternativt tillbyggnad .

• Vid varje nybyggnad och förändring i befintlig byggnad i form av om- eller tillbyggnad skalllokaleffektivitet och samutnyttjande ha hög prioritet vid utformning av lokalerna . • Nya lokaler skall utformas för aktuell verksamhet, men också förberedas för framtida alternativ användning. Generalitet och flexibilitet i utformningen är en förutsättning för största möjliga alternativvärde och därmed den totalt bästa avkastningen av varje fastighetsinvestering . • En investering i nya lokaler förutsätter ett kvalificerat beslutsunderlag som visar att primär verksamhet har ett långsiktigt lokalbehov och förutsättningar att långsiktigt bära en ökad lokalkostnad vid sidan av andra resursbehov . • Beslut om fastighetsinvesteringar ska baseras på kommunens totala lokalbehov över tiden, och inte fattas utifrån varje enskild verksamhets lokalbehov vid ett givet tillfälle . • Vid val mellan egen investering och extern inhyrning ska en metod för utvärdering väljas som gör alternativen jämförbara. Beslutsunderlaget ska också inkludera alternativvärdet vid förändrad användning av det egna alternativet och värdet av framtida handlingsfrihet vid ett externt alternativ . • Vid varje i~vestering i ny-, om- eller tillbyggnad ska i beslutsunderlaget redovisas framtida konsekvenser för drift, underhåll och kapital samt effekterna på den primära verksamheten . • Råder osäkerhet om den primära verksamhetens framtida innehåll, inriktning och ekonomiska förutsättningar ska, om möjligt, lokalbehovet lösas med tillfällig förhyrning av externa lokaler för att uppnå största möjliga framtida handlingsfrihet. • Om primär verksamhet har behov av ytterligare lokaler, och lämpliga befintliga lokaler bedöms bli tillgängliga inom fem år, ska lokalbehovet tillfälligt lösas med förhyrning av extern lokal. • Vid samordningslösningar ska beslutsunderlaget beskriva samordningspotential för såväl lokalresurser som personal-, maskin-, inrednings- och utrustningsresurser. De ovan exemplifierade koncerndirektiven kan naturligtvis utsträckas till att gälla samtliga stödfunktioner och hela den primära verksamheten. Erfarenheten från de kommuner som formulerat direktiv är goda. Ledningen har tvingats tänka efter och verksamheterna har fått ett ramverk att hålla sig inom. Bland annat kan tuffa besparingskrav direkt i klartext härledas från den poIi tiska ledningen och inte från verksamhetsansvariga .

Intern priset Ett internpris syftar till att rätt mängd resurser ska förbrukas och att man ska få underlag för prissättningen av ~änsterna. Om internprisets enda syfte är att åstadkomma bra hushållning med interna lokaler så krävs endast en enkel och billig rutin. När man vill att internpriset ska uppfylla en mängd andra, ofta oförenliga önskemål och funktioner, blir rutinen komplicerad och dyrbar. Här följer några exempel på komplicerande, och ofta helt onödiga villkor - onödiga i den meningen att de effekter man vill uppnå bä ttre kan nås på anna t och enklare sä tt: • Fastighetsorganisationen intäkter . • Internhyran

(hyresvärden)

ska leva på interna

ska sätta press på fastighetsorganisationen

• Internhyran ska ge nyt~arna el och vatten .

incitament

att hushålla

med marknadens

. med värme,

• Internhyran

ska vara jämförbar

hyresnivåer

• Internhyran ringar .

ska vara en del av beslutsunderlaget

vid nyinveste-

• Internhyran fastigheter

ska spegla kommunens

bunden

förmögenhet

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det inte finns ett pris och en rutin som kan uppfylla alla dessa syften och förväntningar. Vi menar att rätt använd är internhyran ett bra instrument, men en övertro på dess effekter skapar rutiner som leder till suboptimering. Internhyran måste alltid ses i sin miljö och tillsammans med andra styrinstrument.

Internpris contra internhyra är en gammal beprövad och användbar teknik inom industrin för att fördela kostnader på respektive produkt och för att Internhyra i den skepnad vi känner den mäta resursförbrukning. från offentlig sektor är en tämligen ny företeelse som inte till alla delar är samma sak som industrins internpris. Bägge principerna har samma mål: Internpris

• Ytterst handlar det om att erhålla för kommunen resultatet, d v s koncernnytta . • När det gäller lokaler så är syftet att uppnå effektivitet.

det bästa total-

optimal

lokal-

• Skapa ett medvetande organisationen .

om kostnaderna

för lokalerna

långt ute i

• Varje produkt, vara eller tjänst ska som grundläggande princip påföras och bära sina egna kostnader för förbrukade resurser . • Produktkalkylering • Ge olika resurser,

som ger rätt pris på slutprodukten däribland

lokaler, tydliga prislappar.

• Mäta och styra resursförbrukningen. Den största skillnaden mellan internpris och internhyra är att internhyran inrymmer ett köp- / säljmoment. Detta ger en rollfördelning som innebär en motpartsrelation mellan en intern hyresvärd och intern hyresgäst. Detta kan tyckas vara en försumbar skillnad, men det är just dessa moment som skapar riskerna för suboptimering. I klartext innebär det att internhyran driven till sin spets exakt motverkar vad som nu framstår som mest angeläget inom den kommunala fastighetshanteringen - att skapa koncernnyttiga lösningar på lokalproblem! Internpriset för olika funktioner Viktigt är då att • prissättningsprincipen • prisrelationerna

formuleras

av lokalstyrgruppen.

fastlagts genom fullmäktigebeslut,

upplevs

som rättvisa,

• det finns tydliga prislappar typer av tilläggstjänster,

på såväl basfunktioner

• det finns en säkerhetsventil kan överprövas internt,

i systemet

som olika

som gör att internpriset

• prissättningen kan situationsanpassas, t ex om en viss verksamhet ska konkurrensutsättas så måste kostnaderna för lokaler uppfattas som konkurrensneutrala.

Köp- och säljmoment i internhyran Köp / sälj, eller som det ibland kallas kund /leverantör, eller beställare / utförare har blivi t vanligt de senaste åren inom såväl kommuner som landsting. Syftet har varit att föra in ett marknadsliknande tänkande och därmed skapa effektivitet genom förhandlingar, prissignaler, rambudgetering och olika former av pengsystem. Erfarenheterna visar att dessa styrformer med sina tydliga roll- och ansvarsfördelningar har många fördelar i en första fas, men att i en senare fas kan nackdelarna börja överväga och det gäller därför att vara observant och kontinuerligt mäta dessa rutiners styrförmåga,

eventuella bieffekter och kostnadseffektivitet. De följande för- och nackdelarna gäller för alla former av köp / sälj-relationer, men vi behandlar här bara effekterna i internhyresrutinen. Några fördelar: • Man erhåller en tydlig intern roll- , ansvars-, och kompetensfördelning mellan fastighetsorganisationen och de primära verksamheterna när det gäller hanteringen av fastigheter. • Varje lokal får en tydlig prislapp . • Primär verksamhet som fria resurser.

får betala och lokalerna

upplevs

inte längre

Både primär verksamhet (hyresgästerna) och fastighetsorganisationen (hyresvärden) blir mer kostnadsmedvetna . • Det skapas förutsättningar

för ett mer affärsmässigt

beteende .

• Det växer ofta fram en intern entreprenöranda och skapas en positiv konkurrenssituation som främjar utveckling och ökad produktivitet. • Fastighetsorganisationen kundorienterad.

(hyresvärden)

blir mer service- och

N ågra nackdelar: • Interna rutiner som hyresförhandllingar, formulering av kontrakt, marknadsbevakning och uppföljning drar resurser och kostar pengar (s k transaktionskostnader) . • Ett förstärkt partsförhållande ger motsvarande revirbeteende och egennyttan hos respektive part är sällan lika med vad som är bäst för helheten . • Fastighetsorganisationen och de primära verksamheterna blir motparter och inte medparter - koncerntänkandet motverkas . • När fastighetsorganisationen ska leva på interna hyresintäkter ökar risken för att man missbrukar monopolsituationen . • Internhyresrutinen är ofta en ensidig produkt av fastighetsorganisationen, vilket inte självklart innebär att den leder till koncernnytta . • Om hyresvärden är proffs och hyresgästen är amatör så blir förhandlingsresultaten ofta till hyresvärdens fördel. Och om hyresgästen försöker åtgärda detta genom att skaffa egen likvärdig kompetens så får kommunen en dyrbar dubblering av fastighetskompetens enbart för att sköta interna förhandlingar.

• Internhyra med köp / sälj-moment och med ekonomiska incitament skapar krafter, spänningar och effekter som det krävs en tydlig och stark koncernledning för att kontrollera och styra . • Eftersom det normalt råder lokalmonopol, d v s primär verksamhet är hänvisade att utnyttja kommunens egna lokaler före externa, så skapar inte internhyran som sådan någon konkurrenssituation och förändringstryck på fastighetsorganisationen. Erfarenheter från flera kommuner visar att i en första fas är internhyran såväl kostnadseffektiv som koncernnyttig. Hyran ger tillsammans med en översyn av organisationen bra styreffekt och leder till ett effektivare lokalresursutnyttjande. Vi tror att många kommuner befinner sig i slutet av denna första fas och att det finns nu anledning att utvärdera om internhyran styr mot rätt mål, mäta om den fortfarande är kostnadseffektiv och att fördelarna fortfarande är större än nackdelarna.

En checklista för att utvärdera internhyran I följande situationer en enkel utvärdering

kan det finnas anledning av internhyran:

• Det finns ett missnöje hos de primära internhyran är för hög eller orättvis

att se över och göra

verksamheterna

över att

• Internhyran är "tandlös" och har inte tillräcklig styreffekt. Den skapar inte ett förändringstryck hos den primära verksamheten att effektivisera lokalutnyttjandet • Internhyresrutinen ger höga transaktionskostnader avseende förhandlingar, skrivande av kontrakt och uppföljning - den skapar byråkrati • Internhyran som rutin för köp / sälj eller beställare gasätts som princip och koncept • Internhyran omfördelas samheterna.

/ utförare

ifrå-

skapar suboptimeringseffekter, t ex att resurser till fastigheterna i stället för de primära verkVid en utvärdering av internhyran måste man se införandet och utvecklingen av internhyran som del aven total organisatorisk förändring. Det gör också att en utvärdering blir svår - starta därför med att svara på ett antal enkla frågor i form aven checklista som finns i appendix!

Lokalrevisionlnyttjandeanalys Lokalrevision eller nyttjandeanalys är en metodik att undersöka hur lokalresurserna utnyttjas. Om metodiken ska kallas lokalrevision eller nyttjandeanalys beror på vem som utför den. Lokalrevision kallas det när initiativet kommer uppifrån eller utifrån. I likhet med annan revision handlar det om att undersöka och klarlägga hur det står till med en funktion eller verksamhet. I detta fall hur lokalerna utnyttjas. Nyttjandeanalys är exakt samma metodik och förfarande som lokalrevision. Skillnaden är att initiativet kommer från den primära verksamheten. En lokalrevision/nyttjandeanalys innebär att man inom kommunen gör en systematisk genomgång av lokalerna, lokalutnyttjandet och fastighetsförvaltningen. I en lokalrevision svarar man främst på följande frågor: • Vilka lokalareor

egna och inhyrda

finns inom kommunen

• Vilken kvalitet har de olika areorna . • Vem använder

de olika areorna

och under vilken tid .

• Hur stor andel av totalt tillgänglig tid används lokalareorna dels avses användandet under bästa tid och dels användandet under övrig tid . • När lokalareorna

används

hur fylls de i relation

till teoretisk

kapacitet. • När lokalareorna bokas tion till bokningen .

hur utnyttjas

• Känner lokalnyttjarna respektive det faktiska lokalutnyttjandet. • Vilka potentiella externa lokalytor andra ägares händer.

de i verkligheten

fastighetsorganisationen finns inom kommunen

i relatill i

• Vilka samordningsmöjligheter avseende lokaler finns teoretiskt och i praktiken mellan olika typer av interna och externa verksamheter. • Hur bedömer nyttjarna liten i befintliga ytor .

respektive

fastighetsorganisationen

kva-

• Hur är lokalbeståndet utformat i relation till förväntade verksamhetsförändringar avseende art och volym - t ex förändrat elevantal och nya undervisningsformer inom skolan . • Hur stora är kostnaderna luta tal och dels i relation

för drift och underhåll till jämförbara lokaler.

dels i abso-

• Hur är den organisation utformad och bemannad som tillhandahåller lokaler, dels i mätbara storheter och dels i relation till jämförbara organisationer inom andra kommuner. De arbetsmoment som kräver medverkan av lokalnyttjarna är känsliga och kräver eftertanke. Den enklaste formen av faktainsamling sker genom att verksamheterna på fältet fyller i en blankett avseende lokalernas nyttjande i tid och rum. Denna metod är dock inte att rekommendera på grund av att 1) verksamheterna i regel inte är intresserade och motiverade att ta sig den tid som behövs för att lämna korrekta svar och 2) det ligger i sakens natur att vissa kan vilja dölja fakta och ge sken av att lokalerna med råge är fullt utnyttjade. En metod som ofta ger ett mer rättvisande resultat är att under en längre tid låta t ex lärarna i skolorna fylla i en "loggbok" för varje klassrum som innehåller hur det enskilda rummet används, under vilka timmar och av hur många. Även om det även här kan finnas risk för mätfel så är metodiken ofta tillräckligt noggrann. Den metod som ger den största mätnoggrannheten ~ • men också är den dyraste, är att låta särskilda £:ls:.~ -:;-~ resurspersoner göra dessa mätningar på plats. o~ Man går ut i de aktuella byggnaderna och mäter med stickprov både tids- och rumsutnyttjandet. Måttenheter som används är fyllnadsgrad, nyttjandegrad, bokningsgrad och bokningsfrekvens. Med rätt urvalsprincip och statistisk bearbetning får man ett bra planeringsunderlag för samordning, ombyggnader och behov av nyproduktion.

Lokalstyrgruppen För att ta fram kvalificerade och koncernnyttiga beslutsunderlag kan det inom kommunen bildas en strategisk lokalgrupp som • har kunskap om koncernen kort och på lång sikt;

som helhet och dess ekonomi

• har kunskap

och kommunens

om fastigheter

• har kunskap de primära verksamheterna lingen inom respektive område.

på

lokalbestånd;

och den troliga utveck-

Lokalgruppen måste vidare ha kunskap om den lokala externa marknaden för att kunna bedöma vad som ska ägas respektive förhyras samt kunna hantera överskottsfastigheter på ett rätt sätt och få maximalt alternativvärde vid försäljning eller uthyrning .

la.

i!5:_. c: < •• ::a:

~:!

OS!: :lIl"Cl

Cl'C < rllo

~'l

;'3

1:1

Tid, klockan

Söndag

Lördag

Fredag

Torsdag

Onsdag

Tisdag

Skola Barnom!.~g Fritid Övr Summa Skola Barnomsora Fritid Ovr Summa Skoja Barnomsorg Fritid Övr Summa Skola BarnomsorQ Fritid Övr Summa Skola Barnomsorg Fritid Ovr Summa Skola ~arnomsorg Fritid Övr . Summa IlSkola Barnomsorg Fritid Ovr Summa

Veckodag

Måndag

100

Maxkapacitet:

Lektionssal

Rumsbeleckn:

Area, LOA:

Storsockna

Fastighet:

--1---

4 O 141 O O O O O O O O O 01

4 O 14 O

4 O

25 10

7 O O f---O 251

25 O O O 25

25 O O O 251 O O -O O 01 O O O O 01

25 O O O 25

25 O O O 251

25 O O O 251 O O O O O O O O O 01

O O O 251

1---

O O O 25 O O O O 01 O O O O O

O O O 25

O O O 25 O O O O 01 O O O O O

O O O 25

25 O O O 25

O O O 251

25 O O O 25

10 O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

O O O 251 O O O O O O O O O 01

O O O 25

O O O 25 O O O O O O O O O 01

O O O 25

25 O O O 25

O O O 251

25 O O O 25

O O O 251

25 O O O 251

13 O O

15 O 15 O O

15 O 151 O O

15 O 15 O O

15 O 15 O O O O O O O O O 01

15 O 15 O O

15 O 151 O O O O 01 O O O O 01

O O

O 12 O O O O 01 O O -O O O

10 2

O 12 O

10 2

O 12 O

10 2

O 12 O

10 2

O 12 O

10 2

17 O O O O 01 O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O 01 O O O O 01

18 O O O 8 8 O O O O 01 O O O O O O O O 7 7 O O O O 01 O O O O 01 O O O O 01

19 O O O 8 8 O O O O 01 O O O O O O O O 7 7 O O O O 01 O O O O O O O O O 01

O O O 8 8 O O O O O O O O O O O O O 7 7 O O O O 01 O O O O 01 O O O O 01

O O O O O

O O O 8 8 O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O

201 211 22

Lokalgruppen

kan bestå av:

• chefer för respektive

primär verksamhet

• fustighe~ansvariga • ansvarig

för kommunledning

• eller motsvarande

personer

Vilka som ska sitta i gruppen 2) vilket ansvar som gruppen gruppen ska ha.

och ekonomi, med kunskap

om resp område.

styrs av krav på 1) kompetens, ska ta, och 3) vilken styrka och status

Den strategiska lokalgruppen syftar till att ge kommunen bättre kontroll och styrning av fastighetshanteringen och lokalutnyttjandet. Med en kompetent lokalstyrgrupp fås också en koncerngemensam granskning och prövning av de primära verksamheternas önskemål och behov av ytterligare eller förändrade lokaler. Den strategiska lokalgruppen har ansvar och befogenheter knutna till kommunens mål avseende lokaleffektivitet. Lokalstyrgruppen ska granska, bereda samt yttra sig över alla framställningar om nya eller förändrade lokalbehov från de primära verksamheterna. Uppdraget omfattar, förutom egna lokaler, även beslut och villkor för inhyrning av externa lokaler. Lokalgruppen ansvarar för att det finns ett bra planeringsunderlag i form av dokumentation för befintligt fastighetsbestånd - vilka lokaler kommun äger, vem som använder lokalerna, till vad, samt hur effektivt respektive lokal utnyttjas i tid och rum. Det innebär att gruppen svarar för att det genomförs en lokalrevision enligt ovan. Lokalgruppen är ansvarig för informationen till alla inom kommunkoncernen angående nödvändigheten av ett kostnadseffektivt lokalutnyttjande. Att man sätter till en strategisk lokalgrupp betyder inte att man kan ta bort några av de övriga styrverktygen. Tvärtom, så blir dessa verktyg i fortsättningen lokalgruppens arbetsverktyg. Lokalresursplanering, internpriser, förvaltningsplaner, nyckeltal, lokalrevision etc är en förutsättning för gruppens arbete. När gruppen ska inrättas, hur stark den ska göras, vilka mandat den ska ha och med hur hårda nypor den ska arbeta, beror normalt på graden av ekonomisk kris i kommunen. Är det ett mycket kärvt ekonomiskt läge, man måste skära i stort och smått, så är det naturligt att man är speciellt restriktiv när det gäller lokalinvesteringar som får ekonomiska konsekvenser under lång tid.

Den strategiska lokalgruppen får ses som en delvis ny styrform utvecklad för att klara omstrukturering och rationaliseringar. Införandet av gruppen innebär delvis en övergång från den traditionella ekonomistyrningen till vad man kan kalla koncern- eller kommandostyrning. Om vi överdriver och förenklar lite så kunde det tidigare hända att varje verksamhet för sig, ibland en enskild rektor, kunde driva sina egna lokalärenden. De fördes upp för politisk prövning utan att de olika investeringarna prövades kritiskt var för sig eller i förhållande till andra verksamheters önskemål och behov. Detta innebar: • att beslutsunderlagen

ofta var svaga och bristfälliga;

• att möjligheter till samordning tillräckligt noga;

och integrering

inte undersöktes

• att frågan om bygga alternativt

hyra inte alltid prövades

seriöst,

• att lokalprogrammen som skulle ligga till underlag för projektering och byggande ofta var rena önskelistor utan tanke på de ekonomiska konsekvenserna; • att det inte fanns någon som hade ett totalt samordningsansvar för alla lokallösningar; • att varje verksamhet kunde kräva och ofta fick sina egna lokaler, ofta skräddarsydda för ett enskilt behov. Intressant är att internhyran inte självklart förändrar aktörernas beteende till det bättre. Den broms mot nya investeringar och den "förmyndarroll" som fastighetskontoret tidigare haft försvann med internhyran. Det blev nu hyresgästerna själva som skulle ta ansvar för sina lokalkostnader. Fastighetskontoret skulle bli service- och kund orienterat samt hyra ut till den som ville hyra och hade råd. Oavsett hur mycket av ovanstående schablonbild som stämmer i den enskilda kommunen så finns tillräckligt med sanning i påståendena för att ta dessa på allvar och att göra något åt situationen. Det är mot denna bakgrund som man ska se förslaget om en strategisk lokalstyrgrupp. Det kan också ses som ett försök att efterlikna näringslivets syn att man har en stark styrning och noga prövar varje lokalinvestering. Dessa strategiska beslut är inget man delegerar ut - de är frågor för den högsta koncernledningen. Syftet med denna grupp är naturligtvis flesta av ovanstående missförhållanden:

att försöka eliminera de

• att få en stark styrning investeringsbeslut;

och kontroll

av alla strategiska

• att lokalfrågorna ska handläggas och prövas aven kompetent grupp som kan delarna i verksamheten och har ansvar för helheten; • att inga investeringsbeslut besl u tsunderlag;

fattas utan mycket kvalificerade

• att lokalfrågorna prövas aven grupp som har ett helikopterperspektiv och känner till det befintliga beståndet, dess kapacitet och hur det utnyttjas, av vem och till vad; • att varje investeringsbeslut integrering, samordning, besl u tsunderlaget.

ingår i en långsiktig strategi där äga/hyra ingår som en naturlig del i

Den enskilda kommunen väljer vilka muskler, mandat och därmed styrka och status som denna grupp ska ha. Den kan därför vara allt i från en tandlös samrådsgrupp till kommunledningens förlängda arm som styr handfast och med hårda nypor. Ytterst är det ekonomiska läget som styr och avgör hur kraftfull styrning man är beredd att ta till. Vår rekommendation är att gruppen får rätt status genom att vara direkt underordnad kommunstyrelsen och att man får som uppgift att arbeta utifrån och verkställa de koncerndirektiv som finns fastlagda för kommunen när det gäller lokaler.

Lokalbanksfunktionen En "lokalbank" är den organisatoriska hemvisten för överskottslokaler inom kommunen. Lokalbanken ordnas som en central funktion, lämpligen underordnad lokalstyrgruppen. Lokalbanken har också en ekonomisk ventil när man tillämpar internhyra.

funktion

som en säkerhets-

Att kunna ställa av lokaler till en lokalbank och därmed slippa hyreskostnaden för dessa är en grundläggande förutsättning för att de primära verksamheterna ska söka rationaliseringar i sitt lokalutnyttjande. På motsvarande sätt är det ett kravatt fastighetsorganisationen/hyresvärden inte ska drabbas av interna hyresförluster om man medverkar till att lokaler frigörs och tomställs Kostnaderna för avställda lokaler bärs centralt efter beslut i lokalstyrgruppen om att lokalerna är av den arten och omfattningen att de får ställas av. Vilka kriterier som ska gälla för lokaler som får ställas av formuleras av lokalstyrgruppen.

Ilokalbanken rier, t ex:

graderas

lokalerna och fastigheterna

i olika katego-

• enheter som ska förädlas, byggas om för att få en ny intern användning, • enheter som ska säljas, • enheter som ska rivas, • enheter som ska hyras ut, • enheter som "läggs i malpåse"

i avvaktan

på vidare utredning.

Kopplat tilllokalbanksfunktionen måste det finnas professionell kompetens i marknadsanalys och marknadsföring. Ty arbetet i lokalbanken måste ske nära såväl den externa som interna marknaden.

Verksamhetsplaneringen En långsiktig verksamhetsplanering för de primära verksamheterna är en nödvändig förutsättning för en effektiv fastighetshantering. Verksamhetsplaneringen kan ses som" den interna marknadsanalysen" . Och den har i dagsläget samma vikt för de strategiska fastighetsbesluten som marknadsanalysen har för investerarna på de öppna hyres- och fastighetsmarknaderna. I verksamhetsplaneringen deltar den fastighetsansvarige för att kunna omsätta olika verksamhetsscenarier till konsekvenser i fastighetstermer - areor, kostnader etc. För t ex skolan ser man för en lO-årsperiod de demografiska förändringarna inom olika upptagningsområden och dessutom förändringar i undervisningsformer - vad innebär t ex informationsteknologin för sättet att undervisa? En väl fungerande verksamhetsplanering måste vara grov. En snabbt föränderlig omvärld gör att information om nyckelfaktorer prioriteras för att skapa handlingsberedskap och möjlighet att parera smidigt. I praktiken förutsätter arbetet med att översätta verksamhetsplanen till en lokalresursplan, en nära och förtroendefull dialog mellan verksamhetsansvariga och de som ansvarar för lokalresursplaneringen. Den dialogen kan försvåras om man driver internhyresspelet allt för långt med köp- och säljroller. I större kommuner låter man ofta lokalfrågorna ligga på "neutral plats" och i förekommande fall i en frivillig konsult/ mäkleriroll.

Nackdelen med denna lösning är risken för dubblering av fastighetskompetens och att dessa resurser inte utnyt~as fullt ut. Vårt förslag blir därför att lokalstyrgruppen bör ansvara för att översätta verksamhetsplanerna tilllokalresursplaner.

Lokalresursplaneringen Lokalresursplaneringen innebär en sammansmältning av ett antal politiska ambitioner, verksamhetsplaneringen och det i dagsläget tillgängliga beståndet av lokaler. I planeringen är de nedan beskrivna förvaltningsplanerna viktiga instrument. I lokal resursplaneringen tas ställning till möjligt samutnyttjande av lokaler, krympning av areor, behovet av bättre inomhusklimat mm. Lokalresursplanering ger grepp över dagens och morgondagens lokalbehov och lokalanvändning. Genom verksamhetsanalyser och lokalrevision fastställs verksamheternas utnyttjande och behov av lokaler i dagsläget och med ett perspektiv framåt -lämpligen 10 år. Lokalresursplaner och förvaltningsplaner enligt nedan är inget självändamål utan ett arbetsätt för att nå ett effektivare utnyttjande av lokaler. Det är alltså inte planen som är det viktiga, utan planeringsarbetet. Under processen med planen är man i dialog med den primära verksamheten. Gemensamt vänder och vrider man på varje bit i "lokalpusslet". Just begreppet lokalpussel ger en bra liknelse av hur man arbetar med att disponera sina lokalresurser över tiden. Att lägga lokalpussel innebär att man fortlöpande försöker "få alla bitar på plats" och att det fattas några bitar, samtidigt som det finns vissa andra bitar över. Arbetet består av omdisponeringar, inhyreskomplement för fasförskjutning i tiden, infasning av olika verksamheters förändringsbehov till samordnade ombyggnader och utfasning av avvecklingsfastigheter genom extern uthyrning eller försäljning. Att aktivt börja arbeta med lokalresursplanering betyder inte att man ska försöka klara av allt på en gång. Det handlar om att börja i en ända och successivt fördjupa och förfina arbetet med insikten om att det alltid tillkommer nya bitar i puzzlet och det blir aldrig färdigt.

Den stora utmaningen är att skapa en förtroendefull dialog med de verksamhetsansvariga och genom information och utbildning få dessa intresserade och engagerade i lokalfrågor. I praktiken finns flera exempel på att detta ger lokaleffektiva lösningar. Kombinationen av engagerade verksamhetschefer och fastighetsansvariga leder tilllokaleffektiva lösningar utan att man behöver arbeta med några andra kraftiga styrmedel och incitament!

Information Det är mycket viktigt att man har en informationsstrategi för hur man når ut med information och kunskap om lokaler och lokalkostnader till rätt personer och målgrupper. Även om man i många år tillämpat en internhyra så är det normalt bara ett fåtal ute i verksamheterna som känner till detta, och ännu färre varför man har internhyra. Att informera om vad lokaler kostar, vilka konsekvenser detta får på kommunens övriga verksamhet och vad man kan göra åt detta, är en uppgift för den organisation som representerar fastighetskompetensen i kommunen. Målgrupp 1 för informationen är ansvariga i kommunledning kommunstyrelse. Denna grupp är viktigast. Deras kunskap sikt i dessa frågor är förutsättningen för ett fruktbart arbete lokaleffektivitet. Ett sätt som har visat sig ge gott resultat är ordna ett internt fastighetsseminarium där egna tjänstemän tuellt kompletterat med externa föreläsare informerar.

och och inmed att even-

Målgrupp 2 är strategiska nyckelpersoner - tjänstemän och förtroendevalda i de primära verksamheterna. Syftet är att skapa ett fundament av gemensamma värderingar som underlag för en konstruktiv dialog. För denna grupp kan man lämpligen ordna en temadag där man informerar men också försöker skapa en dialog med fastighetsansvarig organisation. Målgrupp 3 är anställda i kommunen; lärare, barnomsorgs-personal etc. Denna målgrupp är också viktig eftersom det är på fältet som man kan hitta kreativa lokallösningar. Informationen till dessa grupper sker lämpligen med informationsblad och medverkan vid studiedagar och personalträffar. (Kommunförbundet har tagit fram en OH-serie med studiehandledning som är avsett att användas för intern information och utbildning inom detta område.)

Förvaltningsplanen Förvaltningsplaner för objekt - byggnader och fastigheter - är stommen i ett informations- och styrsystem. Syftet är att kommunen ska ha ett gott grepp om sina objekt och deras utnyttjande. Förvaltningsplanen som instrument för information och kommunikation är ett viktigt stöd när såväl den primära verksamheten som stödfunktionerna arbetar med ständig förändring och under ekonomisk press. Exempel på en förvaltningsplan anpassad för den offentliga sektorn ges i figuren som är hämtad från ett pågående projekt vid tekniska högskolan: Lundström (1995). Genom förvaltningsplaner ökas och förbättras informationen om en strategisk resurs - fastigheterna - utnyttjande, kostnader och utvecklingspotential. Genom ökad information ökar möjligheten att föra ut beslutsfattandet nära den primära verksamheten. Målet är att förbättrad information ska leda till bättre beslutsunderlag, ökad handlingsberedskap och ett mervärde i organisationen som överstiger de kostnader som förknippas med planeringsprocessen. Lokalutnyttjandet för verksamheterna och de därtill kopplade kostnaderna grupperas och systematiseras objektsvis och för olika kategorier av fastigheter. Uppföljning sker långsiktig (minst tre år bakåt i tiden) för varje objekt. Ett handlingsprogram - en förvaltningsplan - för det långsiktiga fastighetsutnyttjandet (minst tre år framåt) formuleras årligen som produkt aven dialog mellan verksamhetsoch fastighetsansvariga. I den processen formuleras mål avseende; • lokalutnyttjandets • servicenivåer

omfattning

för de primära

och kvalitet i de lokalanknutna

• samordning av andra kringtjänster, säkerhet etc, • drift och underhåll fastigheter,

verksamheterna, tjänsterna,

t ex datornät,

resursförbrukning

telefonväxel,

och kostnader

för

• utvecklingen av fastighetskapitalet; investerings- och reinvesteringsbehovet samt behovet av avveckling, • de kapitalvärden Förvaltningsplanen, form av nyckeltal.

som förknippas

med innehavet.

som är ett skrivet dokument, uttrycks främst i Nyckeltal diskuteras i ett separat avsnitt.

Förvaltningsplanerna för samtliga objekt utgör stomme i ett system för kapitalförvaltning; köp, försäljning, ny-, till-, ombyggnad, rivning, avställning, in- och uthyrning. Genom en samlad bild av

lokalbeståndet - eget plus inhyrt - erhålls också ett underlag för effektivisering av både verksamheternas lokalutnyt~ande och den löpande förvaltningen av fastigheterna. Förvaltningsplanerna med sin samlade information det väsentligaste instrumentet för lokalbanken och lokalstyrgruppen. ---diagnos---I-----prognos---->

(tid)

Verksamhetens fastighetsutnyttjande Internhyra -

kr/kvm

Lokalkostnadernas Lokalkostnader

andel av den totala produktionskostnaden

drift, underhåll och kapitaltjänst

(kr/kvm)

Årskostnad för lokaler per elevplats, vårdplats etc Antalet kvm/elev,

anställd etc

Kundnytta av fastighetsorganisationens tjänster Luftomsättningar,

ljudnivåer, innetemperaturer

etc

Felfrekvenser Vakanser -

tomställning

Nyttjandegrad Fyllnadsgrad Bokningsgrad

Drift och underhåll: Summa kostnader för drift och underhåll Summa mediakostnader Uppvärmning -

kr/kvm

kWh/kvm

Vatten och avlopp EI-

kr/kvm

Summa skötsel och administration Städning -

kr/kvm

Fastighetsskötsel

Administration

h/kontrakt

Summa underhåll-

h/enhet

kr/kvm

Avhjälpande underhåll Långtidsplanerat

art och kr/kvm

underhåll -

art och kr/kvm

Fastighetskapitalet Investeringar -

art och kr/kvm

Externa hyreskontrakt -

antal, omfattning, villkor etc

Externa hyreskontrakt -

intäkter kr/kvm

Marknadshyra -

kr/kvm

Grad av verksamhetsanpassning, Grad av marknadsanpassning, Marknadsvärde,

skala 1-5 skala 1-5

kr/kvm

Bokfört värde, kr/kvm Nyanskaffningskostnad,

kr/kvm

Återstående ekonomisk livslängd, år Andra stödfunktioner Kundnytta, Bevakning, Reception, Televäxel etc

(procent)

Figur. Innehållet i en förvaltningsplan anpassad för kommunal verksamhet.

Att arbeta med förvaltningsplaner ska ses som del i en process där planeringen är viktigare än planen. En långsiktig effektivt ekonomisk styrning förutsätter en generell kompetenshöjning i organisationen, ett modernt datorstöd och en initial kraftsamling när det gäller insamling av basinformation. Att i en tid av nedskärningar och minskade personella resurser arbeta med en form av avancerade förvaltningsplaner ter sig för de flesta som omöjligt. Men det gäller att inleda en strategisk planering och göra det i den takt som man orkar och ekonomin tillåter. Arbetet kan gradvis fördjupas och förfinas. En av nycklarna till en enkel process är att ta till sig olika typer av datorstöd som nu finns på marknaden och då se hur man inom andra kommuner utformat sina förvaltningsplaner. Datoriserade rutiner underlättar idag många vardagsrutiner och resurser kan frigöras för en mer kvalificerad strategisk planering.

Nyckellalen och benchmarkingprocessen Nyckeltal kan uttrycka alarmsignaler, normalvärden eller börvärden. I en kärv ekonomi med koncerndirektiv och tuffa besparingskrav är nyckeltalsstyrning och s k benchmarking viktiga styrinstrument. "Internhyran fungerar bra som trimroder i lätta vindar, medan nyckeltalsstyrningen ger handfast styrning i styv kuling" Nyckeltal tolkas här i snäv bemärkelse som kritiska tal, d v s som viktiga tal. Det innebär att alla former av kvoter som kan beräknas inte är nyckeltal. Nyckeltal ska också ses i system - ett enda ensamt tal säger lite eller ingenting. Tillsammans med andra tal minskar osäkerheten och med flera tal över tiden är informationsvärdet högt. I kommunen väljer man lämpligen ut ett begränsat antal nyckeltal inom varje viktig funktion. Vi kan urskilja tre områden, med det viktigaste först, jämför förvaltningsplanen ovan: • den primära

verksamhetens

• drift och underhåll

utnyttjande

och nytta av lokalerna,

av fastighetskapitalet,

• fastighetskapitalet. Flera kommuner använder verksamhetsnyckeltal för att styra lokalresursutnyttjandet. Detta kan gå till så att de ekonomiska ramarna för varje verksamhetsansvarig proportioneras utifrån hur

många som finns i målgruppen, exempelvis antal elever inom rektorsområdena. Detta ger en form av rättvis anslagsfördelning och en effektiv styrning med incitament eftersom bara verkliga lokaluppoffringar premieras. Det som är lättast att mäta - mediaförbrukningen - har i detta perspektiv mindre betydelse för koncernnyttan jämfört med effektiviteten i verksamheternas lokalutnyttjande! Omvänt kan vi säga att börja och mät det som enkelt går att mäta. Nyckeltal har en klar alarmfunktion. följande typer av jämförelser:

Och ett larm kan utlösas vid

• en längre tidsserie

för det specifika

med nyckeltal

• ett tvärsnitt av nyckeltalsvärden egna organisa tionen,

för likartade

• snittvärden från större externa populationer tistik avseende årskostnader), • börvärden

hämtade

• satta budgetmål

objektet,

objekt inom den (t ex REPABs sta-

från företag som anses vara "bäst i klassen",

inom den egna organisationen.

En larmsignal ger anledning till diagnos - vad är orsaken till avvikelsen? I vissa fall kan det visa sig att det beror på felaktigheter i bokföringen eller fastighetsregistret, t ex felkonteringar och felaktiga ytuppgifter. I diagnosen

analyseras

byggnadstekniken

och byggnadernas

funktionalitet, förvaltningsorganisationen och verksamhetens lokalutnyttjande. Och ofta visar det sig att det inte enbart är en faktor som gör att ett nyckeltalsvärde avviker. Sambanden är komplexa, men efterhand utvecklas inom organisationen en typ av checklista med indikatorer som varje objekt systematiskt kan utvärderas efter. I diagnosen struktureras vilka resurser som används och vilka tjänster / produkter som tillhandahålls. För omvandlingen av resurserna till tjänster drivs olika processer och sker olika typer av aktiviteter. Genom diagnosen får man en strukturerad uppfattning om vilka kostnadsdrivare som finns i omvandlingsprocessen och vilka faktorer som skapar mervärde och nytta. omforNyckeltal har en kraftig styrfunktion när lokalstyrgruppen mar kommunledningens direktiv till nyckeltalbörvärden - för verksamheternas lokalutnyttjande samt drift- och underhållskostnaderna. Nyckeltalen ska uttrycka realistiska och tidsbestämda mål.

Nyckeltalen kan utnyttjas för sedvanlig målstyrning, men också ingå som element i en benchmarkingprocess. Benchmarking innebär mycket mer än att jämföra nyckeltal. Det gäller att ta lärdom av "den som är bäst i klassen". Det kräver dock att man har ett bra grepp om den egna verksamheten med avseende på resursförbrukning, kostnadsdrivare och kvalitet hos slutnyttjarna. Benchmarking innebär en process där man väljer ut ett begränsat antal centrala funktioner och processer. Dessa studeras systematiskt, jämförs och analyseras för att ge underlag för åtgärder.

Nyckeltal för lokaleffektivitet

exempel

De nyckeltal som direkt uttrycker lokaleffektivitet kan uttryckas som i förvaltningsplanen enligt ovan. Dessutom kan nyckeltalen enligt nedan utnyttjas (nyckel talen är närmast hämtade från Repab Konsult ABs skrift om "Smart lokalplanering" (1994):

1. Kommunens kostnad för egna och inhyrda verksamhetslokaler per capita Detta nyckeltal Nyckeltalet

är direkt kopplat

ska vid kommunvisa

till den primära jämförelser

tighet på grund av olika sätt att beräkna

verksamheten.

användas

med försik-

ränta och avskrivningar

(kapitaltjänst).

2. Kommunens lokalarea för egna och inhyrda verksamhetslokaler per capita Detta är ett nyckeltal,

som med viss försiktighet,

att jämföra sig med övriga kommuner. tas från Kommunförbundets

3. Lokalkostnadens totalkostnad

kan användas

Här kan jämförelsetal

för häm-

nyckeltalsenkät.

andel av den primära verksamhetens

Olika verksamheter kräver olika mycket lokaler för att de producerade tjänsterna ska hålla god kvalitet. Genom att ställa lokalkostnaden i relation till totalkostnaden för respektive verksamhet så kan man se vilka lokalkategori som är mest intressanta att påverka. I olika beslutssituationer kan det vara av intresse att veta lokalkostnaden eller area förbrukningen per verksamhet eller per person i respektive målgrupp. Exempel på sådana nyckeltal är att varje elev använder 16,5 kvm. Areakonsumtionen kan variera från cirka 7 till 40 kvm/ elev utan att man kan iaktta eller mäta motsvarande variationer i skolverksamhetens kvalitet.

Fyllnadsgrad

Fyllnadsgraden är ett nyckeltal som visar relationen i procent mellan hur många som faktiskt är i en lokal eller en byggnad, jämfört med ett teoretiskt optimaltillstånd. 01) FyII na dsgra d ( 10

Nyttjad kapacitet = -------Teoretisk kapacitet

Vad som är teoretisk kapacitet beror på vilken verksamhet som bedrivs i lokalen och att den bedrivs med rätt kvalitet. Det betyder att faktorer som planlösning, möblering, akustik, ljus - och ljudanläggning samt myndighetskrav påverkar vad som är optimalt.

5. Nyttjandegrad Nyttjandegraden är ett nyckeltal som har stora likheter med fyllnadsgraden men som i stället för rumskapaciteten mäter hur man utnyttjar tidskapaciteten. 01) Nyttjad kapacitet FyII nadsgrad ( 10 Teoretisk kapacitet

= --------

Man sätter den utnyttjade tiden för en lokal eller byggnad i relation till den tillgängliga tiden. Som för fyllnadsgraden står tillgänglig tid för en teoretisk optimal tid som lokalen kan utnyttjas för den aktuella verksamheten med bibehållen god kvalitet. Exempelvis så är tillgänglig tid för ett klassrum i en grundskola från kl 08.00 till kl 16.00 = 8 tim Eller från kl 17.00 till 22.30 = 5,5 tim om det gäller föreningslivets utnyttjande av samma lokal. Mäter vi under en vecka så är det fem dagar för skolan och sju dagar för föreningslivet.

Bokningsgrad

Bokningsgrad gänglig tid.

mäter relationen

i procent mellan bokad tid och till-

. Boknmgsgrad (%)

= -----Bokad tid

Tillgänglig tid

Detta nyckeltal är speciellt intressant för skollokaler. Det visar hur effektiv schemaläggningen är när det gäller lokalutnyttjandet. Vid schemaläggning utgå man från läroplanens olika moment, tillgängliga personalresurser och tillgängliga lokalresurser. Det är rimligt att anta att de två första faktorerna har högre prioritet än lokalerna. Det bör betyda att det finns en outnyttjad potential avseende lokaler som kommer fram om man börjar tänka och arbeta i termer av bokningsgrad. Detta gäller främst lokaler för speciella ändamål som musik, teckning, slöjd etc .

7. Bokningsrelationen Bokningsrelationen mäter relationen mellan använd tid och bokad tid. .. Använd tid Boknmgsrelatlonen (%) Bokad tid

Detta nyckel tal visar hur mycket de bokade eller schemalagda lokalerna verkligen används - d v s hur seriös bokningen är. Vid schemaläggning finns normalt en osäkerhet som leder till överbokning. Så kallade säsongsbokningar som innebär att exempelvis en fotbollsförening vill ha tillgång till en inomhuslokal för träning men trots detta vistas större tiden utomhus ökar också risken för överbokning.

Nyckeltal för riskbedömning Hur effektivt fastighetskapitalet utnyttjas och vilken risk som kan förknippas med ett visst objekt uttrycks av två sammansatta nyckeltal, graden av verksamhetsanpassning och graden av marknadsanpassning. Dessa båda nyckeltal bygger på bedömningar enligt särskilda skalor och utgör ytterst underlag för en bedömning av vilket förräntningskrav som ska åsättas vid olika former av kalkyler. Processen för riskbedömning innebär en analys av lokaleffektivitet på ett övergripande plan. Med verksamhetsanpassning avses hur väl fastighetens funktioner är anpassade till pågående eller alternativ verksamhet inom kommunen. Vi talar om begreppet funktionalitet. En alldeles ny fastighet förutsätts vara väl anpassad till pågående användningden erbjuder effektiva ytor. Men fastigheten kan vara skräddarsydd för en speciell verksamhet under stark utveckling och planlösningarna kan vara svåra att ändra till låga kostnader. Graden av marknadsanpassning uttrycker hur enkelt objektetutan betydande investeringar - kan finna en alternativ användning på den öppna hyresmarknaden. Ju generellare fastighet desto enklare är det att finna en alternativ användning. Här inverkar främst läget - makro och mikro - samt fysisk utformning och flexibiliteten hos byggnaden. Den på ovanstående sättet att uttryckta risken och den därav beroende räntan utnyttjas för alla typer av strategiska beslut som rör fastighetsbeståndet. En differentierad ränta utgör ett aktivt styrinstrument som kräver en delvis ny typ av strategiskt tänkande inom kommunen. Räntan fungerar som styrinstrument inför kapitalbin-

dande beslut, men de grundläggande verksamhetsoch marknadsgraderingarna är framförallt ett instrument för fastighetsanalys och information till berörda. För praktisk differentiering av räntan utgår man från det av organisationen fastställda förräntningskravet - vanligen kallat intern ränta. Den interna räntan antas här utgöra ett s k portföljkrav - en form av genomsnittsränta för samtliga tillgångar. Runt detta förräntningskrav grupperas räntorna för samtliga fastigheter enligt en viss mall. Den mallen kan exemplifieras med följande uppställning av faktorer. Byggnadens marknadsanpassning Generalitet

Verksamhetsanpassning Funktionalitet 0,8 Mycket god 0,9 God 1,0 Medelgod 1,1 Mindre god 1,2 Dålig

0,8 Mycket god 0,9 God 1,0 Medelgod 1,1 Mindre god 1,2 Dålig

Markens marknadsläge 0,8 Mycket gott 0,9 Gott 1,0 Medelgott 1,1 Mindre gott 1,2 Dåligt

Med kombinationsmöjligheterna enligt ovan kan kalkylräntan variera från (0,8 x 0,8 x 0,8) = 0,51 till (1,2 x 1,2 x 1,2) = 1,734 av portföljkravet. Med en nominell portföljränta på 10 procent skulle förräntningskravet för olika fastigheter variera från 5,1 till 17,3 procent. Detta kan ses som en tämligen normal spridning för fastigheter som exponeras på hyres- och fastighetsmarknaderna. Till denna ovanstående differentiering som i huvudsak baseras på byggnadens utformning och markens läge kan man lägga hur stor andel av fastigheten som utgörs av installationer och inredning. En installationstät byggnad med mycket inredning aven typ där det pågår en mycket snabb teknisk utveckling kan föranleda ett förräntningskrav som vida överstiger 17,3 procent. Ovan givna exempel ska endast ses som åskådning och det ska fungera som inspiration till kommunerna att utveckla egna modeller för gradering

av fastigheter

och lokaler.

8udgeteringsrutinen Oavsett hur kostnaderna för lokalerna beräknas - utifrån marknadens pris eller någon form av självkostnader - så är det viktigt för lokaleffektiviteten att lokalkostnaderna är synliga och upplevs påverkbara. Det förutsätter att lokaler är utbytbara mot andra resur-

ser - personal, material etc. Vidare måste det inom de primära verksamheterna finns ett decentraliserat beslutsfattande och en form av rambudgetering. Fastighetsbudgetarna upprättas med klara mål för lokalutnyttjandet, kostnaderna för olika driftposter samt underhåll. Det innebär en budgeteringsteknik som bygger på nyckeltal. För långsiktiga til1gångar som fastigheter är det också lämpligt med en rullande 3-årsbudget. Årsbudgeten bygger på erfarenheten från tidigare år och utifrån olika former av börvärden. Den viktigaste delen i budgeteringsprocessen är uppföljningen. Att analysera avvikelser och i detalj lära känna varje objekt och dess utnyttjande är en nödvändig förutsättning för att på lång sikt skapa ett effektivt lokalutnyttjande. En effektiv budgetrutin bygger på ett utvecklat datorstöd det finns förvaltningsplaner för varje objekt. Årsbudgeten årsbudgeten baseras på förvaltningsplanen.

Beslutsunderlagen

och att och tre-

vid investeringar

Varje investeringstillfälle är ett för lokaleffektiviteten kritiskt til1fälle. Utan bra beslutsunderlag i dessa situationer kan man aldrig åstadkomma ett på lång sikt bra lokalutnyttjande. Och som grundläggande filosofi gäl1er det att i första hand bedöma de långsiktiga nyttorna kopplade till den primära verksamheten och därefter de årskostnader som kan förknippas med åtgärden. Storleken på investeringsutgiften är i detta sammanhang inget direkt beslutsunderlag. Varje kvadratmeter som inte byggs kan ses som en lOO-procentig besparing! Men investerings tillfället handlar förutom direkta pengar även om svårmätbara nyttor. Varje investering i form av nya eller förändrade byggnader ger möjlighet att förbättra kvaliten i verksamheten och effektivisera lokal utnyttjandet. Vid investeringstillfällena kan man skapa lokaler för integrering och samordning! Vi vill därför lyfta fram investeringstillfäl1et och peka på behovet av särskilda rutiner för denna situation. Man bör i kommunerna också känna till att internhyran normalt inte är något effektivt styrmedel vid investeringstillfället!

Vi kan här ta en idealiserad bild av industrin som förebild för hur investerings tillfället bör hanteras. Där är man mycket medveten om vilka konsekvenser som en långsiktig kapitalbindning får, och; • man ställer mycket hårda krav på lönsamheten varje investering;

(nyttan) med

• man prövar varje investering utifrån en kalkylränta relaterad till investeringens riskexponering;

som är

• alla drift- underhålls- kapital- och personalkonsekvenser visas och inget alternativ lämnas outrett;

redo-

• vid varje investering beaktas specifikt vilka effekter bättre stödfunktioner får på kärnverksamheten; • besluten fattas på högsta koncernledningsnivå. Ny-, till- och ombyggnader är strategiska åtgärder som ska omfattas av dessa särskilda rutiner. Långtidsinhyrning av externa lokaler ska likställas med egna strategiska investeringar vad avser konsekvenser av kapitalbindning. Långtidsplanerat underhåll av större omfattning är ofta strategiska frågor som påverkar kapitalet. Det handlar oftast om hur ett begränsat underhållsanslag ska fördelas inom beståndet och de besluten kräver att man tar ställning till vilka fastigheter som har ett långsiktigt värde i användning, vilka fastigheter som har ett värde på den öppna hyresmarknaden och vilka fastigheter som ska avvecklas genom rivning eller försäljning. I ett kvalificerat beslutsunderlag

ska ingå:

• Vad som aktualiserat investeringsbehovet och vilken nytta investeringen ger för den aktuella verksamheten och för kommunen som helhet. Här redovisas vilka kvalitetsförbättringar / förändringar som erhålls i den primära verksamheten . • Planeringshorisonten för den aktuella verksamheten och graden av osäkerhet i verksamhetsanalysen och lokalresursprognosen . • Ekonomiska konsekvenserna på kort och på lång sikt för den aktuella verksamheten och för kommunen som helhet. Här avses investeringskostnaden, förslag till finansiering samt ekonomiska konsekvenser för drift, underhåll, kapital och personal över tiden . • Hur lokalkostnadernas primära produktionen

andel av de totala kostnaderna förändras genom investeringen

för den .

• Graden av koncernnytta. Beslutsunderlaget ska inte bara avse en enskild verksamhets delbehov utan vara insatt i sitt totala

lokalsammanhang och överensstämma med kommunens lokalstrategi, koncerndirektiv och i övrigt följa verksamhetsplaner och lokalresursplanen . • Möjliga alternativa

investeringar

med deras konsekvenser.

• Motiv till valet av egna respektive

inhyrda

lokaler.

• Vilken grad av riskexponering som investeringen vilken kalkylränta som använts . • Vilken ekonomisk • Hur restvärdet

livslängd

som kalkylerats

innebär

och

beräknats.

För att skapa beslutsunderlag i närheten av ovanstående krävs en hantering av starka, ansvarsfulla och kompetenta tjänstemän. Handläggningen sker lämpligen av lokalstyrgruppen, givet att den får rätt sammansättning och mandat att genomföra sitt arbete. Med en lokalstyrgrupp som "målvakt" måste alla önskemål om lokaler beredas och prövas enligt konstens alla regler innan de beslutas på högsta kom munledningsnivå. En rationell byggnad kan också ha stor lobetydelse för effektiviteten i den pri~ ~ ~~mära verksamheten, t ex hur man kan ~ utnyttja personalresurser. Detta ger fastigheten ett högt avkastningsvärde, d v s värde i användning. Effekterna på nyttosidan är enligt ovan långsiktigt viktigare än effekterna på kostnaderna i de beslutsunderlag som formuleras för investeringar! En särskild kalkylrutin för hantering av investeringsbeslut fastställs av kommunen. I den framgår t ex hur man ska beräkna grundinvesteringen, vilken ränta som ska ingå i kalkylen och vilka ekonomiska livslängder som ska förutsättas. Rutinerna i detta avseende ses fortlöpande över. I beslutsunderlaget anges alltid lokalkostnadernas andel av kostnaderna för den primära produktionen.

Den politiska beslutssituationen Hittills har vi beskrivit processen teringar i kommunen som om det industriföretag. Och i viss teknisk samma krav på väl underbyggda

och beslutsunderlaget vore samma sak som mening är det samma beslutsunderlag. Och

för invesinom ett sak. Det är en kom-

mun har självklart intresse av att fatta så kloka beslut som möjligt och använda varje skattekrona på ett ansvarsfullt sätt. Skillnaden är att ett företag beslutssituation! Här är det kalkyl som ligger till grund det investeringsbeslut som talet.

på marknaden har en mycket enklare en fastighets- och företagsekonomisk för beslutsunderlaget och man fattar gör att man maximerar värdet av kapi-

I en kommun är också en fastighets- och företagsekonomisk kalkyl i botten, men utöver detta tillkommer ofta både samhällsekonodimenmiska och politiska dimensioner. Den samhällsekonomiska sionen av beslutsunderlaget kan vara hänsyn ett samhälles eller en bygds behov av samhällsservice, eller andra samhällsaspekter som inte självklart låter sig direkt mätas i kronor och ören. "Stänger kommunen skolan i Nyby så dör byn" eller "tar vi ut full hyra så kan inte ortens veterinär vara kvar" eller "kommunen måste stödköpa X-företagets lokaler, annars går det i konkurs" eller" denna investering i en lokal i Sörbyn är inte i sig lönsam, men den ger sysselsättning åt tio kvinnor". Givet att man vet konsekvenserna av fattade beslut så är den samhällsekonomiska dimensionen lika självklar och viktig som någon annan del av beslutsunderlaget. Verksamheten i kommunen är del aven politiskt styrd demokratisk process för att tillhandahålla offentliga tjänster. Detta innebär att många beslut har en "politisk" dimension. Denna tycks vara särskilt stark när det gäller lokalfrågor och därmed relaterade investeringar, exempelvis behov av nya lokaler och oförmåga att skiljas från gamla lokaler. Att i valtider tala om vad man vill och vad man kommer att göra under den kommande valperioden är viktig information till väljarna. Den kärva ekonomin i kommunerna har på senare tid förändrat den politiska beslutsprocessen. Tidigare handlade den kommunala politiken i mångt och mycket om hur det växande välståndet skulle fördelas - en tämligen tacksam uppgift. Nu står man inför en helt annan, och mycket svårare uppgift. Nämligen att skapa mandat och acceptans hos väljarna för ett antal mycket obehagliga och mycket omvälvande beslut. Dessutom finns en stor maktapparat inbyggd i förvaltningsorganisationen som inte självklart accepterar nedskärningar och förändringar i en takt som vore önskvärd med hänsyn till kommunens långsiktiga värnande om kärnverksamheterna. Denna nya situation kommer att ställa nya krav på de

nya politikerna, på förvaltningsorganisationen processer och rutiner.

samt på besluts-

Informationsstrategin Inom kommunen bör man utforma en informationsstrategi. Detta är då något annat än datorstrategin eller IT-strategin (IT = InformationsTeknologi) och överordnat dessa. Det viktiga i informationssamhället är vilken information som ska samlas, analyseras, presenteras och vad den får kosta. Det är mindre viktigt - om än inte oväsentligt - vilka datorer och vilken programvara som ska användas. Informationsstrategin kopplat tilllokalutnyttjandet bygger på att det finnas ett väl fungerande fastighets-, byggnads- och lokaIregister. Till detta register kopplas andra stödfunktioner som verksamhetsplaneringen, förvaltningsplanerna, investeringsrutinen etc. Viktigt är att dessa system kommunicerar med det sedvanliga ekonomisystemet. För att ett informationssystem långsiktigt ska tjäna sitt syfte och utvecklas krävs en controllerfunktion inom organisationen, d v s en funktion som samlar in, analyserar och fördelar relevant information till samtliga befattningshavare inom organisationen. Controllerfunktionen är en förutsättning för att ett informationssystem ska fungera bra inom ett kommunalt fastighetsföretag. I kommunen bör information, på samma sätt som arbete, kapital och kunnande, beaktas som en produktionsresurs i fastighetsföretagandet. Med synsättet att information är en resurs bygger man upp och vidareutvecklar informationssystemet.

Kvaliletstänkandet Ett tänkande i kvalitetstermer innebär att man i fastighetsföretagandet utgår från de primära verksamheterna och kommunrnedborgarna. Att kalla kommunrnedborgarna för kunder stöter vissa, men utan att lägga politiska förtecken i ordvalet så har det ofta en god effekt på tjänsteleverantörerna att påminna om den serviceroll som finns inom den offentliga sektorn. Att lyssna och utgå från kommunrnedborgarnas behov av service i olika former kan de närmaste åren få stor betydelse för serviceutbudet, t ex när det gäller öppettider och prioriteringar mellan t ex lärarpersonal, lokaler och annan utrustning.

Att tänka i kvalitetstermer innebär en ny kultur. Det innebär att man vänder ett producentperspektiv till ett dito konsument. Fastighetsorganisationen kan då inte ha en myndighetsroll gentemot verksamheterna - i stället är man en servicepartner och en kompetens som verksamheterna för en dialog med. Kvalitetstänkandet innebär att man i högre grad frågar kommunmedborgarna vilken service de vill ha - art, tillgänglighet etc. Och utifrån önskemålen utformas aktiviteter och processer. Det leder också till att man inom olika delar av den kommunala förvaltningen tänker igenom och projekterar sina tjänster på effektivast möjliga sätt.

Framtidsscenarierna I varje beslut som innebär kapitalbindning för en tid överstigande fem år måste det finnas en tanke om hur de offentligt producerade tjänsterna kommer att utformas i framtiden, vilken volym de har, i vilken konkurrens den kommer att tillhandahållas samt vilken ekonomisk situation som är trolig. Informationsteknologins utveckling kommer att ha stor betydelse för sättet att undervisa, bedriva vård i olika former och tillhandahålla information, kunskap och kultur till kommuninnevånarna. Behovet att transportera och föra samman människor minskar när information i stora mängder enkelt och billigt kan föras över stora avstånd. Multimedia, interaktiv video, talstyrda re etc ger förutsättningar för radikalt förändrade undervisningsformer och nya sätt att hämta, analysera och presentera information. En av utmaningarna de närmaste åren är att utan onödiga lokalinvesteringar att slussa igenom "baby-boomens" barn genom barnomsorgs- och skolsyste/30 ment. Toppbelastningen nås i grundskolan år 1997. Då är anta/20 let elever som börjar grundsko110 lan störst. Eftersom denna elevbelastning är tillfällig och övergående måste strävan vara att klara lokalfrågorna med tillfälliga lösningar utan större inveso teringar. 1985 1990

/995

Idag kan vi inte med säkerhet säga hur samhället ser ut om 10 år - vad visste vi år 1985 om ekonomi och sociala relationer 1995? Men generellt måste vi sträva efter att skapa större flexibilitet i våra lokalresurser och därtill ett bättre utnyttjande i tid och rum av kapitalkrävande resurser. Det handlar om allt från flexibla planlösningar till mobila byggnader och nya kontraktsformer med inbyggda optioner till förändring. En annan aspekt är att den skattefinansierade offentliga sektorn - av 199 S naturliga skälvarit och är starkt kostnadsorienterad. Detta har bidragit till att skapa en kultur där arbetsmiljön i lokalerna, d v s nyttosidan - inte prioriterats. Vår uppfattning är att varje byggnad och lokal i förstone måste utformas med hänsyn till bra arbetsmiljöer - d v s ge höga intäkter med t ex elevernas och lärarnas perspektiv. De flesta bedömare är eniga om att den kommunala sektorn den närmaste tiden får vidkännas ett minskat ekonomiskt utrymme i relation till de uppgifter som följer av demografiska faktorer och som främst gäller skola och åldringsvård. Vilka effekter detta får på organisationsoch regiformer och ytterst på lokalerna är det svårt att uttala sig om, men ett ökat inslag av alternativt producerad offentliga tjänster, i konkurrens med produktion i egen regi är ett troligt scenario. Detta leder då till krav på ett effektivt resursutnyttjande, inklusive lokalresurser. I en sådan situation kommer välbelägna och attraktiva lokaler att vara ett konkurrensvapen både när det gäller personal och nyttjare av tjänsterna. I en situation när det i kommunerna handlar om att producera "mer för mindre", är det en självklarhet att utnyttja alla tillgängliga resurser - däribland lokalerna - ännu effektivare än tidigare så att resurser kan omfördelas till där de bättre behövs inom kärnverksamheten. Når detta enkla men ändå svåra budskap ut till de som arbetar i verksamheten så är mycket vunnet och behoven av formella styrinstrument för lokaleffektivtet inte längre så stora .

Litteratur

Här presenteras ett mindre urval av litteratur om specifikt offentligt fastighetsföretagande som legat till grund för framställningen i denna skrift och som kan leda diskussionerna vidare om en effektiv hantering av kommunens lokaler. Andersson,

R-

Olsson,

Byggforskningsrådet.

A (1990): Skolor och samhällsekonomi.

Stockholm.

Frenckner, P (1989): Värde för pengarna - Om controllerarbete och ekonomisk styrning i kommunal verksamhet. SNS Förlag. Stockholm. Institutet för värdering av fastigheter menklatur. Byggförlaget, Stockholm.

(1994): Fastighetsno-

Kommunförbundet (1994): Nyckeln till framgång. Kommentus få rlag AB. Stockholm. (Med årlig uppföljning av nyckeltalsstatistik från ett urval av kommuner). Kommunförbundet (1994): Det medvetna valet. Fastighetsförvaltning i egen regi och på entreprenad. Kommentus förlag. Lind, H - Lundström, S (1995): Fastighetsvärden och kapitaltjänst i offentligt fastighetsföretagande. Kommentus förlag. Stockholm. Lundström, S (1995): Förvaltningsplaner i offentliga fastighetsföretag. Pågående arbete vid Institutionen för fastigheter och byggande, KTH. Lind, H - Psilander, K (1994): Internhyra - Möjligheter och fallgropar med internhyra i offentlig fastighetsförvaltning. Kommunförbundet, Stockholm. Lundström, kommunens

S - Sandgren, U (1993): Samordnad förvaltning av bostäder och lokaler. Rapport 41, SABO, Stockholm.

Sandgren, U fastighetsföretag

Lundström, S (1991): Professionella Offentliga - Organisation, Ekonomiska styrsystem.

Rerec AB, Vännäsby. REPAB AB (1995). Nyckeltal publikation). Göteborg. Repab Konsult

för .... (Årligen återkommande

AB: Smart Lokalplanering

Appendix:

Checklista för utvärdering av internhyra En utvärdering av internhyran sker i flera steg. Här ställs två typer av frågor i form aven checklista: I

Effekter av internhyran

Förekomsten

av suboptimeringseffekter

EFFEKTER AV INTERN HYRAN

• Finns formulerade

mål och syften för internhyresrutinen?

Om inte, så är det dags att man klarar ut målen för internhyran. Nedan följer ett antal generella mål och syften förknippade med samtliga typer av rutiner för internprissättning. Frågan är om dessa har uppnåtts? • Har internhyran lett till uppenbart och beteenden hos parterna?

mer koncernnyttiga

Koncernnytta uttrycker det som är bäst för kommunen och inte för något särintresse . • I vilken utsträckning har internhyran lokalutnyt~ande - eller en minskad

som helhet,

gett ett mätbart lokalarea?

I de flesta kommuner har man i en första fas eftersträvat samheterna ska minska sitt lokalutnyt~ande . • Har internhyran gett ett ökat kostnadsmedvetande mära verksamheten?

beslut

effektivare att verk-

hos den pri-

Detta uttrycks av att den primära verksamheten, med pris på lokalerna, gör andra prioriteringar mellan resurser och spar på lokalytor och fastighetsanknutna ~änster. • Hur långt ut i organisationen delegerats?

har ansvaret

för internhyran

En kostnad för lokaler som träffar långt ut i organisationen indikerar en positiv styreffekt. Ligger alla kontrakten och hyresavierna hos skolchefen, så ska man inte vänta sig något större medvetande eller intresse ute i organisationerna!

• Ger internhyran

gett "rätt" pris på "slutprodukterna"?

Förenklingar och scabloniseringar, exempelvis genomsnittshyror, gör att exakta prisuppgifter för ett visst objekt ibland inte erhålls från internhyran utan via redovisning eller förvaltningsplanen för objektet. Frågan kan också gälla om parterna känner att hyresfördelningen mellan olika objekt är rättvis . • Är internhyran ett aktivt instrument nyinvesteringar?

för att styra volymen

Det är naturligtvis svårt att mäta vilka investeringar som internhyran påverkat, men en utvärdering av beslutsunderlagen kan ge information i denna fråga. Vår uppfattning är att internhyran ofta har haft liten eller ingen inverkan på volymen nyinvesteringar . • Har internhyran

bidragit till ett ökat förändringstryck?

Förändringstrycket som internhyran förmår utöva på den primära verksamheten beror på hur aktiv och äkta internhyran upplevs . • Vilka positiva effekter har internhyran organisationen?

haft på fastighets-

Internhyran ger i likhet med andra interna köp / säljrutiner normalt flera positiva och mätbara effekter på fastighetsorganisationen: En tydlig ansvarsgräns mellan parterna, en ökad grad av kostnadsmedvetande, en större affärsmässighet, en ökad grad av intraprenörsanda samt ökad grad av kund- och serviceorientering . • Vad känner den primära verksamheten syfte och roll?

till om internhyrans

Har man nått ut till den primära verksamheten och lyckats förklara vilket syfte kommunen har med internhyran. Hur många känner till internhyrans konstruktion och syfte? • Har den primära verksamheten mats?

varit med när internhyran

utfor-

Ska man få acceptans för kommunens interna hyresrutin så är det viktigt att även de blivande hyresgästerna upplever att de har fått vara med och diskutera utformningen av spelplan och spelregler. • Hur går hyresförhandlingarna förhandling / dialog?

till och hur ofta träffas man för

Sättet att kommunicera uttrycker hur man uppfattar internhyran som instrument. Formella hyresförhandlingar, som på den öppna hyresmarknaden, kan snabbt ge suboptimeringseffekter. Medan en konstruktiv dialog om sakliga frågor relaterade till lokalutnyttjandet kan ge koncernnytta.

II.

FÖREKOMSTENAV SUBOPTIMERINGSEFFEKTER

• Är det tillåtet att lämna kommunens

lokaler?

Det är inte ovanligt att man för att efterlikna marknaden, och för att sätta press på hyresvärden och hyresnivån, tillåtit hyresgästerna att välja externa alternativ. Detta leder då i normalfallet till att kommunen som helhet får ökade kostnader för lokaler. Ökade kostnader uppstår när tomställda egna lokaler saknar alternativvärde . • Yem hyr in externa lokaler? Oavsett om det finns frihet att välja andra lokaler än kommunens egna så är det inte självklart att det är hyresgästen som ska hyra in sig i en extern lokal. Det kräver 1) en samlad lokalkompetens för kommunen som helhet att veta om det behövs något externt lokaltillskott, hur mycket och under hur lång tid, 2) det krävs kompetens att förhandla om hyra och hyresvillkor. • Förekommer hyreskontrakt hyran indexerad?

med hög andel (75-100 %) av bas-

I praktiken innebär indexerade kontrakt att fastighetskontoret, som en stödfunktion, har ett garanterat inflationsskydd medan den primära verksamheten inte har något skydd för inflation. Detta leder till suboptimering. En real princip i en i övrigt nominell värld leder till en ekonomisk jämviktsförskjutning mellan de primära verksamheterna och fastighetsorganisationen . • Yilka delar i hyreskontraktet

är förhandlingsbara?

Det är vanligt att man tillåter hyresgästen att göra vissa saker själv, och hyran sänks i motsvarande omfattning. Detta är självklart på en marknad när det är två juridiska personer och separata plånböcker som fördelar ansvar och kostnader. Men i en kommun är det bara en juridisk person och en plånbok. Det betyder att vad som är förhandlingsbara delar, måste ha sin utgångspunkt i vad som blir billigt och bäst för kommunen som helhet. Det är eventuella samordningsoch volymeffekter hos olika organisationer som bör styra hur man fördelar ansvar och arbetsuppgifter . • Finns tecken på dubbla kompetenser? Om parterna hårddrar sina roller som hyresgäst och hyresvärd (vilket kan ha vissa positiva effekter) innebär det risk att hyresgästsidan börjar bygga upp en egen fastighetskompetens för att bli en likvärdig part vid interna förhandlingar. Dubbla kompetenser går normalt inte att ekonomiskt försvara i en kommun. Antingen

måste man tona ner partsrelationen terna likvärdiga vid förhandlingarna • Finns tecken på att hyresvärden tag?

eller söka en väg som gör par. utnyttjar

sitt förhandlingsöver-

Att fastighetsorganisationen/hyresvärden utnyttjar sitt förhandlingsövertag är inte ovanligt, och det behöver inte vara fel. Det finns omvittnat från flera kommuner att internhyran har inneburit att man för första gången fått upp anslag för underhållet till en rimlig nivå. Eller att man fått sådana ekonomiska resurser att man kan erbjuda hyresgästerna bra lokaler med bra service. Faran ligger i att allt för stor omsorg om fastigheterna kan leda till en utarmad verksamhet. • Är fastighetskompetensen

i kommunen

medpart

eller motpart

till primär verksamhet? Frågan är enkel att besvara. Per definition har man med en hyresvärd/hyresgästrelation medvetet valt att göra kommunens fastighetsorganisation till motpart till den primära verksamheten. Det gäller här för parterna att agera i dessa roller med förnuft och med kommunkoncernnytta som ledstjärna och rättesnöre. Det är dock inte lätt och det finns gott om exempel på både lojalitetskonflikter och missbruk ute i kommunerna . • Är internhyran kapitaltjänst?

baserad

på en real annuitet

för beräkning

Tillämpar kommunen principen med real annuitet för beräkning av kapitaltjänst leder det på sikt till felaktiga hyresrelationer mellan olika lokaler och att man prioriterar nyare lokaler. Äldre lokaler blir över tiden relativt dyrare jämfört med nya och det kan felaktigt framstå som billigt att bygga nytt. • Upplevs ansvarsfördelningen ge koncernnytta ?

mellan hyresvärd

och hyresgäst

Ansvarsfördelningen ska bygga på kompetens, motivation och målet att skapa så låga transaktionskostnader som möjligt för kommunen som helhet. • Finns säkerhetsventiler

i hyressystemet?

Ett fungerande internhyressystem förutsätter att det finns en lokalstyrgrupp, en centrallokalbank och förfaranden för hur man löser interna tvister och ett forum för utveckling av hyressystemet.

Hur går man vidare? En utvärdering av internhyran är inget mål i sig. Resultatet som erhålls ska användas till att korrigera och komplettera kommunens strategi och rutiner för ökad lokaleffektivtet. När man gör detta finns anledning att man vidgar arbetet till att inte bara handla om internhyran och dess utformning. I kommuner där man uppnått ett bra lokalutnyttjande, visar det sig att det handlar om andra saker än internhyran som gett dessa goda resultat. Fram för allt handlar det om att fastighetsorganisationen har haft en roll som en kompetent partner till den primära verksamheten och att ansvariga chefer, både från fastighetssidan och de primära verksamheterna har samarbetat och medverkat till koncernnyttiga och lokaleffektiva beslutsunderlag. Om man lyckas med att utveckla en sådan "koncernkultur" i kommunen, blir styrformerna ofta mindre viktiga. Om utvärderingen av internhyra visar att rutinen ger övervägande vissa negativa bieffekter, så kan ett utveckling vara att ersätta internhyran med en internprisrutin. I internprisrutinen finns inget köp / säljmomentet. Fastighetsorganisationen blir en kostnadsenhet utan intern intäktssidan och en fastighetskompetens som är medpart till den primära verksamheten i stället för att var hyresvärd. Lokalerna åsätts tydliga internprislappar och de primära verksamheterna ska "bära sin andel av lokalkostnaderna". Prislapparna utformas i en hyresmodell inom lokalstyrgruppen där man eftersträvar rättvisa hyresrelationer. Rättvisa hyresrelationer behöver inte innebära att åsatta hyror är strikt relaterade till någon form av självkostnad eller marknadshyra. Grundläggande ska dock kommunens kapitaltjänstkostnader samt kostnader för drift och underhåll fördelas ut. Och ska en verksamhet konkurrensutsättas måste en marknadsanpassning ske av hyran - situationsanpassning är ledordet. Man kan behålla förändringstrycket på verksamheterna genom att låta intern priset vara en aktiv och i viss mån påverkbar del aven rambudget. För att skapa ett förtroende och en medpartsrelation får internpriset inte upplevas som en hyra till fastighetskontoret som de ska leva på. Naturligtvis kan fastighetskontoret administrera inbetalningarna av respektive internpris, men det är mycket viktigt att alla parter vet att fastighetskontoret är en kostnadsenhet som får gå sin match mot budgetberedningen som alla andra

•

Fler böcker om fastigheter, management och ekonomi från Kommunförbundet

Betalare (om annan än varumottagaren)

Beställning

Varumottagares namn

Datum

Företag, förvaltning e d

Beställarenshandläggare (namn, telefon)

Gatu /boxadress

Sänd denna beställningssedel till:

KOMMENTUS FÖRLAG Postnummer

lOrt

11799

STOCKHOLM

Ordertelefon 08-709 59 90. Eller fax a denna blankett till 08-19 24 10. Pris exkl ~5 ex moms

Artikelnummer

Varubeskrivning

7099-160-X

Det kommunala

7099-419-6

Det medvetna valet - Fastighetsförvaltning egen regi och på entreprenad (1994)

7099-512-5

underhållsberget,

Fastighetsrapporten

(1991)

70:-

50:-

175:-

150:-

175:-

150:-

250:-

195:-

Fullt hus - Styr former för effektivt lokalutnyttjande Nyckel- och jämförelsetal (1994)

(1995)

7099-506-0

Förvaltningsnyckeln

1995 - Nyckel- och jämförelsetal

7099-409-9

Förvaltning av kommunens

7099-408-0

Förvaltning av kommunens lokaler - Manus för internutbildning, med OH-bilderna från paketet ovan i miniatyr (1994)

275:-

7099-359-9

Intern hyra! - Möjligheter och fallgropar (1994)

175:-

7099-191-X

Kommunalt bolag? (1991)

130:-

7099-252-5

Ledning för att styra (1992)

150:-

125:-

7099-466-8

Lokalens rätta värde - Fastighetsvärden kapitaltjänstkostnader (1995)

175:-

150:-

140:-

125:-

175:-

150:-

75:-

50:-

150:-

125:-

100:-

Nyckeln till framgång - Om användningen

7099-513-3

Nöjda hyresgäster?

7099-399-8

Släpp fram ideerna Utveckla kommunens förslagsverksamhet Styr i mål - Styrsystem

7099-451-X

Städ köpet - Upphandling

av nyckeltal (1993) (1995)

(1994)

i förändring (1994) av städtjänster

1 050:- 1 050:-

och

- Kundattitydundersökningar

7099-360-2

(1995)

lokaler - OH-bilder för internutbildning

7099-357-2

Antal

(1994)

Vid stora köp kan vi lämna ännu bättre priser. Ring 08-772 43 36.

Sänd ett ex av Kommentus litteraturkatalog.

•

Fullt hus Styrverktyg för effektivt lokalutnytljande Inom kommunernas fastighetshantering prövas flera verktyg i strävan mot ett effektivare lokalutnyttjande, bl a internhyra, rambudgetering och styrning med olika typer av nyckeltal. I prakti ken har det emellertid visat sig att bästa effekt fås om det finns en genomtänkt strategi för ett effektivt loka lutnyttjande . Strategi n innefattar användningen av flera olika verktyg. Rätt använda kan dessa olika verktyg tillsammans leda till ett effektivare lokalutnyttjande och därmed minska lokalkostnaderna, utan att kvaliteten för kommunens verksamheter försämras. Syftet med denna skrift är att beskriva vikten av ett effektivt lokalutnyttjande och lyfta fram en uppsättning styrinstrument som i olika kombinationer gör att bra lokaler kan nyttjas till låga kostnader. Skriften vänder sig till kommunledningen - både politiker och tjänstemän - samt till fastighetsansvariga och ansvariga på brukarsidan. Fler exemplar av skriften kan beställas från Kommentus förlag, 117 99 STOCKHOLM. Tfn 08-709 59 90, fax 08-19 24 10.

~~SVENSKA KOMMUNFORBUNDET

ISBN 91-7099-512-5