7099 814 0

Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig

Värdets ­tre ­ skeden

Kapitalvärden i offentlig fastighetsförvaltning

Kapitalvärden

© Svenska Kommunförbundet 1999 Adress: 118 82 Stockholm. Tfn 08-772 41 00 Epost: fastighet@svekom.se Webbplats: www.svekom.se ISBN: 91-7099-814-0 Tryckeri: Katarina Tryck AB, Stockholm Text: Dick Larsson, KOMREV AB Redigering och form: Björn C Hårdstedt & Ulla Meier Distribution: Kommentus Förlag, tfn 08-709 59 90

Kapitalvärden

Förord Kapitaltillgångarna inom den offentliga verksamheten har un­ der senaste decenniet tillmätts ett ökat intresse. Värdet utgör en ­dominerande del av det egna kapitalet. Näst personal är kostnad­ erna för kapitalet den största posten för verksamheterna. Lokal­ kostnaderna har under 90-talet synliggjorts med internhyressys­ tem för att medverka till kärnverksamheternas resursoptimering. ­Situationer av prissättning i samband med värdering och byte av tjänster och uthyrning, såväl mot privata marknaden som vid ­kommunal eller regional samverkan är andra situationer som ­ställer krav på kapitalets värde.

Syftet med den här skriften är att redovisa ett antal konkreta ­till­fällen under en fastighets livscykel, då det är betydelsefullt att ange kapitalets värde och kostnader. I skriften görs en analys av konsekvenserna av olika beslutsituationer, prissättningskalkyler och såväl intern- som externredovisning.1

Skriften kan också tjäna som underlag för en dialog och förståelse mellan olika aktörer inom finansförvaltning och fastighetsförvalt­ ning när det gäller aktiv ekonomisk styrning och hantering av ­offentliga sektorns kapitaltillgångar.

Rapporten har skrivits av Dick Larsson, KOMREV AB och redi­ gerats av Hans Lind, Kungliga Tekniska Högskolan.

Skriften har initierats och finansierats av samarbetsprojektet ­”Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor” (U.F.O.S.), i vilken ingår Byggforskningsrådet, Försvaret, Svenska Kommun­ förbundet, Landstingsförbundet, Pastoratsförbundet och Statens Fastighetsverk. En tvärfacklig styrgrupp med representanter från såväl ekonomi- som fastighetsområdet har aktivt bidragit och för­ sökt överbrygga det komplexa och breda ämnesområdet. Gruppen har bestått av följande personer: Agnetha Brandt Statens Fastighets­ verk, Gösta Eriksson Pastoratsförbundet, Ted Lindqvist Svenska kommunförbundet, Annette Lindgren Atterhem Landstingsför­ bundet, Agneta Peterz Landstingsförbundet, Ulf Sandgren UFOS, Lars Svedin, Svenska kommunförbundet, Nils Wallin FORTF samt Martin Bergdahl Landstingsförbundet, projektansvarig.

Stockholm i april 1999

Kapitalvärden

Innehåll Förord.......................................................................................................................3 1. Den offentliga fastighetens ekonomi ­ .

Kalkyler och redovisning under olika ­skeden......................................................5 2. Anskaffningsskedet......................................................................................... 13 3. Förvaltningsskedet . ....................................................................................... 25 4. Avvecklingsskedet........................................................................................... 42 5. Avslutning......................................................................................................... 52 Bilagor:

1. Begreppsbestämningar............................................................... 54 2. Kalkylexempel ............................................................................ 57 3. Litteraturförteckning.................................................................. 58

1) Observera att i de fall fastigheterna ägs av ett aktiebolag, t ex ett ­kommunalt bostadsbolag, gäller sedan 1997-01-01 en ny årsredovisnings­ lag. Tillämpningen av lagen kan innebära att fastigheter i vissa fall kan ­värderas enligt andra principer än den traditionella principen om anskaffningsvärde med systematisk avskrivning över den ekonomiska livslängden. Förslag till rekommendationer om hur detta ska gå till utreds för ­närvarande.

Kapitel 1 Den offentliga fastighetens ekonomi

Kapitel 1.

Den offentliga fastighetens ekonomi ­ Kalkyler och redovisning under olika ­skeden Denna skrift har tre syften. Det första är att peka på vilka typer av kalkyler som kan göras i olika skeden av en fastighets utveckling – anskaffning, förvaltning, avveckling – och särskilt belysa hur fastigheternas kapitalvärden ska hanteras i dessa kalkyler. Det ­andra syftet är att i dessa olika skeden lyfta fram samspelet mel­ lan externredovisningen och internredovisningen när det gäller kapitalvärden och kapitalkostnader. Även om denna aspekt är ­särskilt intressant i det fall som fastigheterna hanteras inom samma juridiska enhet som verksamheterna, t ex i form av ett fastighets­ kontor hos en kommun, så finns likartade frågeställningar om ­fastigheterna bryts ut och förvaltas i särskilda bolag eller verk. Det tredje syftet är knutet till det andra: Frågor om kapitalvärden och kapitalkostnader har tidigare ofta hanterats på ett ekonomikontor utan direkt kontakt med den aktiva fastighetsförvaltningen. Detta har försvårat kommunikation mellan centralt placerade ekonomer och fastighetsförvaltare. Man har haft skilda begreppsvärldar och svårigheter har ofta uppstått såväl dem emellan som gentemot lo­ kalnyttjare.

Skriften är alltså ett försök att mer konkret knyta samman kapital­ värdenas och kapitalkostnadernas hantering såväl i kalkyler som i internredovisning och externredovisning. Vi har så långt möjligt försökt undvika att ta med stoff som redan finns i lätt tillgäng­ liga skrifter. Detta innebär att vi bara i förbigående berör t ex mer ­specifika metoder att uppskatta kapitalvärden i olika situationer, se t ex Lind och Lundström, ”Lokalens rätta värde” (UFOS 1995).

Detsamma gäller argument för och emot olika klassiska modeller för hur man ska beräkna kapitalkostnader: reala kontra nominella metoder, annuiteter eller inte, se t ex ”Kapitalkostnader i praktiken – en vägledning” (Komrev 1996). I denna inledningen har vi dock tagit med vissa grundläggande resonemang för att ge en bakgrund

Kapitalvärden

till framställningen. I en bilaga definieras bland annat ett antal ­centrala termer.

På många punkter finns det alternativa sätt att hantera problemen och där det är svårt att säga att det ena är rätt och det andra är fel.

Vi har dock försökt att i slutet av respektive kapitel samla ihop ett antal synpunkter och råd som vi tror är relativt allmängiltiga – men man måste alltid tänka igenom vad som är lämpligt i den ­enskilda situationen utifrån just den situationens egenskaper.

Fastighetens olika skeden – En processbeskrivning Som nämndes ovan knyter denna skrift an till tre skeden i en ­fastighets utveckling: ■ anskaffningsskedet, kapitel 2; ■ förvaltningsskedet, kapitel 3; ■ avvecklingsskedet, kapitel 4.

I kapitlen presenteras kalkylexempel och för att ge stadga åt fram­ ställningen har resonemangen strukturerats under rubrikerna ­kalkyler, internredovisning och externredovisning.

I figuren på nästa sida ges en översikt av processen. Startpunkten för anskaffningsskedet är ett lokalbehov knutet till en viss verk­ samhetsplan. Detta lokalbehov behöver inte vara knutet till någon expansion av verksamheten utan kan lika väl vara motiverat av att man måste hitta mindre och billigare lokaler eller ersätta ­lokaler som är lönsama att avyttra. I detta skede finns ett antal ­alternativ: att bygga nytt, att hyra etc. För olika alternativ behöver man göra kalkyler och relatera dem till budgeten för verksam­heten. Valet av alternativ kommer sedan att påverka både den ­interna och den ex­ terna redovisningen.

I förvaltningsskedet måste också en rad beslut fattas. Hur ska ­ mbyggnader av lokaler i samband med förändringar i verksam­ o heten hanteras? I vilka situationer ska en utgift aktiveras, dvs de bokförda värdena ökas? När ska bokförda värden skrivas ned?

Hur förhåller sig kapitalkostnader och kapitalvärden till den hyra som ska tas ut – internt, eller externt? Hur ska avgifter sättas om åtminstone delar av lokalkostnaderna ska finansieras genom de tjänster som lokalerna utnyttjas till? Ett aktuellt exempel rör kyrko­ lokaler när kyrkan skiljs från staten och lokalerna ska användas av personer som inte är med­lemmar i kyrkan. Även i ­

Kapitel 1 Den offentliga fastighetens ekonomi

detta skede krävs alltså olika ­kalkyler och olika beslut som även kommer att påverka ­såväl budget som redovisning.

Avvecklingsskedet inleds ofta med att en lokal inte längre behövs för en viss verksamhet eller att verksamheten ifråga inte anser sig ha råd med ­lokalen i tider av minskande anslag. Här finns också ett ­antal alternativ: Riva, lägga i malpåse, hyra ut, sälja eller bygga om för annan använd­ ning. För att avgöra vad som är det bästa alternativet krävs återigen kalkyler som i sin tur måste relateras till budget och konsekvenser i redovisning.

Externredovisning och internredovisning (inkl kalkyler, ­prissättning) Hanteringen av kapitalvärden och kapitalkostnader är beroende av det sammanhang och den situation i vilken en bedömning el­ ler ­beräkning sker. Två sådana situationer är extern- respektive internredovisning. Externredovisningen innehåller, vid sidan av den ­löpande redovisningen, ett bokslut med en resultaträkning och en balansräkning. Den ska redovisa hur resurserna använts, hur den ekonomiska ställningen är och vilka resurser som dispo­ neras. ­Målgruppen är inte minst personer utanför organisationen t ex kommunmedlemmar och långivare. För att utomstående ska få en rättvisande bild styrs externredovisningen av lagar och regler och dessa regler syftar bland annat till att organisationen inte ska kunna skönmåla situationen för utomstående.

Som framgick i avsnittet ”Fastighetens olika skeden” gör en myn­ dighet eller förvaltning kalkyler för att komma fram till vad som är rationella beslut i olika situationer och det är också vanligt att man sätter priser på lokaler (internhyra) även om lokalerna ägs

Förenklat schema över olika skeden i en fastighets nyttjande och ekonomi.

Kapitalvärden

av samma huvudman. I dessa fall syftar beräkningen av kapital­ värden och kapitalkostnader till att få fram priser som ska leda till rationella beslut om investeringar och ett rationellt utnyttjande av befintliga resurser. Syftet kan också vara att visa ledningen för ­organisationen vad olika verksamheter egentligen kostar och på det sättet skapa underlag för bra beslut.

– På grund av det hyresgrundande kapitalvärdets marknadsanpassning finns det inga pengar till dagverksamheten, men å andra sidan bor ni finast i stan.

Det är alltså viktigt att förstå skillnaden och konsekvenserna av ­användning av kapitalvärden och kapitalkostnader i extern­redovis­ ning och i andra sammanhang. När det gäller kapitalkostnaderna i externredovisningen finns i olika lagar föreskrifter om hur de skall hanteras. När det däremot gäller internredovisningen som visar de ekonomiska förhållandena mellan olika organisatoriska enheter, ­t ex resultatenheter, är förhållandet ett annat. Här finns inga bestäm­ melser i lagar, utan här är i princip fältet fritt för organisationen att bestämma hur kapital­kostnad­erna skall beräknas och hanteras. Att det kan finnas skäl att hantera kapital­ värden olika i extern­redovisning respektive vid prissättning beror bland annat på att externredovis­ ning styrs av en s k försiktighetsprincip som en­ kelt uttryckt innebär att det finns tämligen strikta krav när kapital­ värden ska skrivas ner, men inga möjligheter att skriva upp kapital­­ värden även om en fastighets värde har stigit. Särskilt i tider av hög inflation tenderar externredovisningens kapitalvärden (bok­ förda värden) att vara lägre än de ”verkliga” kapitalvärdena, vilket kan motivera att man använder högre kapitalvärden som underlag för hyressättning. Även i extern information kan det vara motive­ rat att redovisa andra värden än de bokförda. Många börsnoterade fastighetsbolag redovisar t ex aktuella marknadsvärden för fastig­ heterna i fotnoter eller kommentarer till balansräkningen.

De interna transaktionerna är ett slutet system där intäkter och kostnader alltid måste gå jämt ut totalt sett. Poängen med intern prissättning är att även om den är ett nollsummespel i betydelsen att det som är utgift för en intern enhet är inkomst för en annan, så kommer den – rätt utformad – att påverka beslutsfattandet på ett

Kapitel 1 Den offentliga fastighetens ekonomi

sätt som leder till bättre resurshushållning (se t ex H Lind ”Internhyra: Hur det är tänkt och hur det kan funge­ ra”, UFOS, 1997) Det gäller dock att vara medve­ ten om effekterna av att t ex vid prissättning tillämpa högre kapitalvärden än vad som anges i extern­redovisningen. När man ökar de interna kapital­kostnaderna inom organisationen ökar de kostna­ der som resultat­enheterna redovisar och detta på­verkar i sin tur nyck­ eltal för kostnader t ex kr/patient, kr/elev, kr/m2. Detta är viktigt att tänka på när man jämför kostnader för olika huvudmän. Motsvarande ef­ fekt uppstår beroende av internräntans nivå och konsekvens på hyressättningen.

Dessa nyckeltal och redovisade kostnader kan också ge en missvis­ ande bild av hur mycket som huvudmannen totalt sett kan spara om verksamheten dras ned. Det som minskar lokalutgifterna för t ex en sjukhusförvaltning kan samtidigt minska ­inkomsterna för landstingets fastighetsenhet. Om denna enhet inte kan kompensera detta bortfall med ökade externa intäkter är den reella besparingen för huvudmannen mindre än den besparing som resultatenheten redovisar. Att vara klar över detta är särskilt viktigt när man tar fram underlag för politiska beslut rörande strukturförändringar som leder till överskott av lokaler. Sådana beslut kan vidare moti­ vera nedskrivningar av fastighetsvärden ­vilket i sin tur påverkar externredovisningen. Se vidare i kapitel 3.

Internredovisningens primära uppgift är att vara ett underlag för och medel till att styra den samlade verksamheten inom organi­ sationen. För att kunna bli ett effektivt verktyg krävs att det är begrip­­ligt och acceptabelt för dem som hanterar systemet. Vissa av de problem som har uppstått vid t ex internhyressättning sam­ manhänger med att man tillämpat tvivelaktiga principer, men många problem sammanhänger också med att bakgrunden till principerna inte förklarats tillräckligt. Som exempel kan nämnas varför en intern­­hyresgäst får betala en hyra som innefattar kapital­ kostnader även när byggnaden är avskriven i externredovisningen.

Förklaras inte detta uppstår ett trovärdighetsproblem, varvid hela

– Varför inte dubbel­sängar, den som inte har gjort lumpen i den generationen har varit lotta. Vi måste ­fräscha upp nyckeltalen lite.

Kapitalvärden

internre­do­visningens relevans kan komma att ifrågasättas. I de fall som principerna i externredovisning och internredovisning skiljer sig ­på­tagligt skall man tydligt förklara avvikelserna och motivera dem.

I figuren till vänster redovisas hur dessa olika förhållanden framträder om vi betraktar dem ur olika förvalt­ningars perspektiv. Förhållandena är i princip desamma om fastig­hets­ förvaltningen lagts i ett separat bolag, som inom staten och i ett antal landstings kommuner, så länge som ägare och brukare har samma huvudman.

Principen för kopplingen mellan ­kalkyler, internredovisningen och externredovisningen.

Ur de fastighetsförvaltande och brukande förvaltning­arnas ­perspektiv är skillnaden mel­ lan interna och externa transak­ tioner inte stor. Båda påverkar enheternas resultat på samma sätt och den brukande förvalt­ ningens anslag ska täcka både internhyror och kostnader för t ex personal och material. De interna posterna tar dock ut ­varandra hos den centrala eko­ nomifunktionen. På bilden visas att externredovisning, internre­ dovisning och kalkyler kan ses som kommunicerande boxar i ett ekonomisystem där varje box har sina förutsättningar och måste hanteras för sig, men att de samti­ digt har en mängd kopplingar och därför måste passas ­samman inom systemets ram. På bilden har bara vissa direkta kopplingar mellan kostnader och intäkter hos olika parter markerats med pilar. Dessutom finns indirekta kopplingar t ex genom att den cen­ trala ekonomifunktionen ger direktiv om hur kalkyler ska göras.

Dessa principer påverkar sedan t ex avskrivningars storlek och vil­ ket räntekrav som tillämpas.

10

Kapitel 1 Den offentliga fastighetens ekonomi

Grafisk bild av ett ekonomisystem.

Fokuserar vi på funktioner och inte så mycket till förvaltnings­ enheter kan vi beskriva förhållandet som i figuren ovan.

Externredovisningen och internredovisningen innehåller alltid ­historiska fakta dvs något som redan inträffat. Kalkylen däremot känner inga sådana begränsningar i tiden. Den kan lika gärna vara en efter­kalkyl som en förkalkyl. Kalkyler bygger på grunddata som delvis hämtas från redovisningen och kalkyler ligger också bakom de interna priser som tas ut. Därför finns pilar i båda riktningarna mellan internredo­visning och kalkyler. Kalkyler rörande investe­ ringar och prissättning är också en del av budgetarbetet. Det är viktigt att se att kalkylens mål är att bidra till be­ slut som leder till god resurshushållning och att de måste utformas med det målet i sikte.

I kalkylen hanteras t ex osäkerheter och ris­ ker, tänkbara utvecklings­linjer osv. Olika scenarier kan simuleras i kalkylen och vara en viktig del av beslutsunderlaget.

Hänsyn kan tas till hur olika omvärlds­ faktorer förändras: nya lagar och regler (t ex om huvudmannaskap), nya politiska priorite­ ringar och ­beslut om strukturella förändringar, nya ekonomiska förutsättningar – nationellt eller lokalt.

Genom efterkalkyler kan man se vad som stämde respektive inte stämde i de ursprungliga kalkylerna, vilket ökar möjligheten att göra bra kalkyler i framtiden. Därför är det alltid viktigt att kal­ kyler kan följas upp. Denna inlärning påverkar sedan bl a utform­ ningen av budgeten.

11

– Prova det här filtret och se vad som händer.

Kapitalvärden

Dessutom är det viktigt att konstatera, att kalkyler aldrig kan ge svar på allt och att ett beslutsunderlag i vilken fråga som helst ­normalt inte kan begränsas till att endast vara kalkyler. Det går i praktiken inte att sätta siffror på allt och detta faktum måste man hantera på ett medvetet och tydligt sätt i form av kompletterande beskrivningar i ord.

Till sist vill vi betona vikten av att huvudmannen har ett funge­r­ ande anläggningsregister, där bl a kapitalvärden redovisas. Hur ett ­sådant register kan utformas beskrivs t ex i H Lind & S Lundström ”Lokalens rätta värde” (UFOS, 1995). Klara rutiner för kontinuerlig uppdatering av registret är viktigt: Vem som ska göra det, när olika poster ska gås igenom och eventuellt justeras, etc. Utan ett sådant anläggningsregister är risken större att det blir fel i kalkyler och att beslut fattas på bristfälligt underlag. Som exempel bör anläggning­ ens bokförda värde och avskrivning aktiveras omedelbart efter det att en investering har genomförts. Detta har betydelse inte minst för fastighetsförvaltningens resultatuppföljning och nyckeltal.

Sammanfattning av kapitel 1 ■ En fastighet genomgår en rad faser: anskaffning, förvaltning, ­avveckling. I alla dessa skeden är det viktigt att kapitalvärden och kapitalkostnader hanteras på ett konsekvent sätt, så att ­resurserna utnyttjas på bästa möjliga sätt.

■ Kapitalvärden och kapitalkostnader förekommer och påver­ kar både externredovisningen och internredovisningen, inkl ­kalkyler och prissättning. Eftersom dessa har olika syften kan det finns skäl att använda olika värden/kostnader i de olika ­sammanhangen. Detta måste dock motiveras tydligt och ske på ett sätt så att konsekvenserna överblickas.

■ Det pedagogiska problemet måste tas på stort allvar. Alla ­berörda parter måste vara klara över sin egen terminologi och sina egna ”självklarheter”, samt kunna motivera och förklara dessa. Om inte kalkyler och interna priser uppfattas som logiska och begripliga uppstår ett trovärdighetsproblem som minskar möjligheterna att uppnå avsedda effekter.

■ Ett välskött anläggningsregister är viktigt för att kapitalvärden ska hanteras på rätt sätt, vilket i sin tur är en förutsättning för att kapitalkostnader beräknas på ett sätt som ger rätt styrning och information.

12

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

Kapitel 2.

Anskaffningsskedet Frågor som rör offentliga lokaler och lokalanskaffning startar ­antingen i ett verksamhetsbehov eller i överordnade krav på ­minskade kostnader för en verksamhet, vilket gör att vissa verk­ samheter behöver se sig om efter andra lokaler. Lokalerna eller ­anläggningarna är inom offentlig verksamhet en resurs för de ­primära verksamheterna. Startpunkten är alltså någon form av plan över lokalbehov. Frågor om vad en sådan plan skall innehålla berörs inte här, men utifrån ett kapitalkostnadsperspektiv finns det anledning att peka på vikten av att klargöra tidshorisonten för lokalbehovet. Detta kan få stor betydelse för valet av alternativ. I en fullgod lokalbehovsplan skall alltid denna fråga vara utredd. I de följande praktikfallen har vi utgått från att så är fallet.

Vid lokalanskaffning finns regelmässigt ett antal alternativ att välja mellan. Dessa ger olika ekonomiska effekter eftersom de innebär olika möjligheter och begränsningar.

I detta kapitel behandlar vi tre­ ­huvudalternativ: ■ bygga ny lokal, ■ bygga om befintliga lokaler, ■ hyra in lämplig lokal.

Det finns i praktiken fler alter­ nativ än dessa, t ex att köpa en befintlig byggnad och se­ dan bygga om den. Istället för ­vanlig förhyrning kan det handla om ­leasing eller saleleaseback avtal. Det senare bör dock främst ses som en finansie­ ringsform och berörs därför inte här. Det finns ­naturligtvis också gränsfall och blandformer, t ex att långsiktigt hyra en lokal som sedan med egna medel anpassas till verksam­heten (se kapitel 3 ”Investeringar i annans fastighet”.

Dessa blandformer innebär dock inget principiellt nytt utifrån ett kapitalkostnadsperspektiv.

13

– Pssch, säg inget.

Vi vänder på ritningen så historiesalen hamnar här ovanpå…

Kapitalvärden

– Men 5000 kr/m2 för en vindsvåning med utsikt mot Styrbroviken är ­billigt, fråga vem som helst!

– Jag tror inte vi kan ta ut nå’n hyra, slottet betalades 1678 och elen drogs in hösten -62, men för belysning och värme…

– Behövs inte…

Det finns ett antal olika kapitalkostnadsmodeller: reala eller nomi­ nella, annuitetsmodeller (där summan av ränta och avskrivning är konstant över tiden) eller modeller med rak avskrivning (där av­ skrivningen är konstant över tiden – realt eller nominellt). I denna rapport har vi valt att i huvudsak använda en modell med rak nominell avskrivning. Argumentet för detta är dels att den är lätt att förstå, dels att den vid låga inflationstakter kan ge en rimlig kostnadsprofil över tiden. Den nominella mo­ dellen med rak avskrivning leder till relativt snabbt fallande kapitalkostnader och det gör att den ­totala kostnaden inte stiger även om drift- och underhållskostnader stiger.

När lokaler åldras och ­förlorar i moder­ nitet bör det avspeglas i lägre kostnader och hyresnivåer. Annars kan det uppstå pedagogik- och trovärdig­hetsproblem. I dagens läge går det inte heller att förutsätta att bygg­ande i framtiden kommer att bli väsentligt dyrare och att det ­därför skapas utrym­ me för hyreshöjningar på äldre fastigheter.

Nybyggnadsalternativet Kalkylerna: Antaganden i exemplet och några ­grundläggande ­frågor.

Vi antar att en lokalbehovsplan redovisar ett visst lokalbehov. Lo­ kalbehovet, som är lokaliserat till en större tätort i kommunen, är avsett att ersätta en befintlig äldre anläggning i samband med att verksamheten inom skola och barnomsorg samordnas.

Förr var det vanligt att hela investeringsutgiften bokfördes som en kostnad det år som investeringen genomfördes. Detta förekommer fortfarande i vissa fall, t ex för vissa försvarsanläggningar. Idag föreskrivs dock i såväl förordningar som i regle­menten att utgifter för investeringar skall periodiseras, se ­t ex Kom­ munal redovisningslag och Kyrkokommunalt redovisningsregle­mente. Det finns flera skäl till detta. En anledning är kommu­ nallagens krav på att taxor ska grundas på ­självkostnader vilket innebär att en investe­rings­utgift måste perio­diseras och fördelas över den tidsperiod då den är till

14

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

nytta. Ett ­aktuellt exempel är ­kravet på rätt uttag av kostnader för begrav­ningsverksamheten när kyrkan skiljs från ­staten. En annan anledning är krav inom skattelagstiftningen vilket blir relevant när ­fastigheterna ägs i bolagsform. Ur ett internt styrningsperspek­ tiv är det också viktigt att olika verksamheter och alternativ blir ­jämförbara och det förut­sätter också att investeringsutgifter perio­ diseras på ett konsekvent sätt.

Att beräkna en årlig kapitalkostnad utifrån en viss investeringsut­ gift innehåller två olika moment: att beräkna avskrivning och att beräkna räntekostnaden.

Avskrivning av ett sådant objekt kan i princip göras antingen ­genom avskrivning på den totala investeringen med en viss ­generell, genomsnittlig avskrivningstid eller genom att de olika ­delarna i investeringen åsätts olika avskriv­ningstider. Dessa olika tider bestäms med hänsyn till respektive anläggningsdels ekono­ miska livslängd. För byggnader som nyttjas av snabbt föränderliga ­verksamheter, t ex vissa sjukvårdsbyggnader, finns det mycket som talar för en komponent­avskrivning. Man kan för dessa byggnader vara täm­ligen säker på att relativt genom­­gripande ombyggnader kommer att krävas inom överskådlig tid, t ex när den medi­­cin­ska tekniken ­förändras. Många installationer har idag också kortare ­ekonomisk livslängd på grund av snabb teknisk ­utveckling. ­Därmed är det motiverat med en rela­ tivt kort avskrivningstid för många komponenter i en byggnad.

När det gäller räntan är det enklaste fallet att hela investeringen finansierats med lån och att räntekostnaden identi­ fieras med ­räntan för just detta lån. I praktiken finns i kommuner, landsting eller offentliga fastighetsförvaltande bolag sällan en så­ dan direkt koppling mellan en enskild investering och ett visst lån.

Det är emellertid viktigt att inte slentrianmässigt sätta räntekravet lika med t ex den genomsnittliga låneränta som huvudmannen har. I tider av föränderliga räntenivåer kan detta innebära att ett alternativ med egen anskaffning framstår som dyrare än det är, t ex om huvudmannens genomsnittliga låneränta ligger betydligt högre än aktuella låneräntor eller vice versa. Ett möjligt riktmärke

15

– Den såg inte så stor ut i broschyren…”

Kapitalvärden

kan ­istället vara aktuella räntenivåer för huvudmannen om denna tar upp mer långsiktiga lån. I kalkylen nedan har räntenivån satts till 6 % vilket motsvarar räntan på femåriga statsobligationer. I ­kalkylen har vi utgått från en inflation på 1 %. När det gäller ris­ ken i det specifika projektet kan man ta hänsyn till den genom att ­anpassa räntekravet när kapitalkostnaden beräknas eller genom att ­tillämpa en relativt kort avskrivningstid, med hänvisning till att anläggningen i praktiken kanske inte kommer att nyttjas så länge.

Det finns också alternativ där man tillämpar en högre riskjusterad ränta i den kalkyl som görs innan beslut fattas, men sedan til�­ lämpar en ränta grundad på huvudmannens lånekostnader när ­inves­te­ringen väl är gjord, dvs en högre räntekostnad i kalkylen än i ­redovisningen.

Det är viktigt att se att även om huvudmannen finansierar inves­ teringen med eget kapital är det motiverat med en räntekostnad. ­Kapitalet hade ju kunnat användas till att betala av lån och då hade man sluppit en viss räntekostnad eller så hade man kunnat få en viss avkastning om pengarna investerats på andra sätt. Ur medborgarnas perspektiv hade ett alternativ också kunnat vara att sänka skatten och då hade den enskilde skattebetalaren kunnat ­investera pengarna och fått en viss avkastning.

Kapitalkostnader vid olika avskriv­ nings­prin­ciper, vid genomsnittlig resp uppdelad avskrivning.

6 5 4 3 2 1 0

0

5

10

För att inte komplicera exemplen i onödan bortser vi i fortsätt­ ningen från eventuella markvärden. Dessa får inte skrivas av. Det bör dock understrykas att i externredovisningen måste i praktiken mark och byggnader särskiljas just därför att de hanteras olika av­ skrivningsmässigt.

Vi redovisar till vänster kalkyler för två olika fall. I det första ­tillämpas en generell avskrivningstid på 40 år. I det andra ­fallet antar vi att prognoser över utbyte av installa­tioner och ombyggna­ der gör att en fjärdedel av inves­ Generell avskrivning teringen skrivs av på 10 år och Delad avskrivning ytterligare en fjärdedel skrivs av på 20 år. Den resterande halvan skrivs av på 40 år.

I diagrammet på föregående sida redovisas kapital­kost­na­den för investeringen i dessa båda fall 15

20

25

30

35

år

16

40

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

och vi ser att i det andra ­fallet blir kapital­kostnad­erna betydligt högre de ­första tio åren, men också att det skapas ett ”utrymme” för ombyggnader de ­där­på följande åren, dvs att dessa kan göras utan att det blir ­drama­tiska hyres­höjningar i framtiden. ( I samtliga figurer visar staplarna kost­naden/värdet för en enskild anläggning vid årets slut.)

Internredovisningen För den fastighetsförvaltande enheten redovisas utdebiterade in­ ternhyror (lokalkostnaden ur nyttjarens perspektiv) som intäkter medan de faktiska kostnaderna för drift-, underhåll och kapital ­redovisas som kostnader. I internredovisning hos den verksamhet som nyttjar lokalen blir den debiterade lokalkostnaden redovisad som en kostnad, vilken finansieras vanligen med en intern intäkt i form av ett anslag för verksamheten (jämför skriften ”Internhyra i sammandrag” Lind, UFOS 1998).

När det gäller de kapitalkostnader som den överordnade ekono­ miförvaltningen utdebiterar (kräver) av den fastighetsförvaltande ­enheten, så kommer dessa in som intäkter i deras internredovis­ ning och normalt som kostnader för den fastighetsförvaltande ­enheten. Mer om detta längre fram. När det gäller den interna ränta som tillämpas av ekonomiförvaltningen hänvisar vi till ­resonemangen om ränta ovan i detta avsnitt. En ytterligare fråga är dock om denna interna ränta ska ändras kontinuerligt även för en befintlig anläggning eller om kapitalkostnaden ska beräknas ­utifrån situationen när investeringen gjordes. Det som talar för att räntan bör ändras över tiden är att lånevillkoren ändras successivt samt att kostnadsrelationerna mellan olika anläggningar annars kan framstå som svårförklarade. Ur administrativ synpunkt och budgetsynpunkt är det dock bra att binda kapitalkostnaden en ­något längre tid, särskilt om kostnadsbaserade hyror tillämpas.

Detta är en viktig fråga att klarlägga genom avtal eller direktiv mellan fastighets- och ekonomienheten.

Är fastighetsförvaltningen en balansenhet kommer även de bok­ förda värdena att bli redovisade i deras interna redovisning och kommer då att framstå som tillgång i den interna balansräkningen (och därmed naturligtvis även i ”koncernens” externa balansräk­ ning). Den interna skulden till finansförvaltningen redovisas också ­ i balansräkningen.

17

Kapitalvärden

Externredovisningen En ytterligare fördel med att i detta fall nyttja den raka nominella beräkningsmetoden är att man med denna metod kan utnyttja samma uppgifter för kapitalkostnader och bokförda värden i ex­ ternredovisningen som i internredovisningen, givet att samma räntesats tillämpas.

Det bör observeras att i investeringsutgiften, som normalt blir det bokförda värdet, skall även samtliga kringliggande utgifter för ­investeringen räknas in enligt anvisning nr 11:1993 från Referens­ gruppen i redovisning. Den nominella annuitetsmetoden är i och för sig möjlig att nyttja i externredovisningen men på grund av sin avskrivningsbild, med inledningsvis mycket små avskrivningar, är den knappast lämplig för annat en enstaka mycket speciella ­anläggningar.

40

30

20

10

0

0

5

10

I diagrammet till vänster redo­visas det bokförda värdet på ­anläggningen ­givet de två olika avskriv­ningsförlopp som ­beskrivs i ­exemplet ovan. Av ­diagrammet framgår att ­under de första tio åren är avskrivningarna relativt Generell avskrivning stora vid en komponent­avskriv­ Delad avskrivning ning, i ­jämförelse med om en ­generell avskrivningstakt väljs.

Detta ­alternativ ger som nämndes ovan, bättre ekonomiskt utrym­me därefter för ­kommande ombygg­ nadsbehov.

15

20 år

25

30

35

Jämförelse av bokförda värden för en nybyggnad vid olika avskrivningsmodeller.

(Löpande penningvärde. Enbart den ursprungliga ­investeringen.)

18

40

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

Om- och tillbyggnadsalternativet Kalkylerna I detta fall har man en befintlig anläggning som genom en investe­ ring i form av om- och tillbyggnad skall klara lokalbehovet. Detta betyder att man dels har ett redan investerat kapital för anlägg­ ningen och dels gör en investering som kommer att skapa nya ka­ pitalkostnader i framtiden. Man behöver redan i kalkylsitua­tionen fundera över vilka kalkylräntor som skall tillämpas. När det gäller nyinvesteringen är det rimligt att föra samma resonemang som i avsnittet ”Nybyggnadsalternativet”. När det gäller kalkylräntan för den befintliga anläggningen som finansierats tidigare, beror kalkylräntan på valet mellan de principer som beskrivs ovan, dvs om denna ränta är bunden för en viss period eller om den ­justeras årligen.

Vid en jämförelse mellan en nybyggnad eller en om- och tillbygg­ nad räcker det inte med att jämföra kostnaderna för de enskilda anläggningarna. Vid alternativet med nybyggnad kan det finnas en gammal befintlig anläggning som också påverkar huvudmannens ekonomi. Kan den avyttras? Vad kostar det att riva den?

Här kan det vara viktigt att betona att kostnaderna för nyttjarna kan peka fel i en situation där man har relativt höga internhyror för äldre anläggningar, även om dessa saknar värde i alternativ ­användning. För brukaren kan hyreshöjningen i samband med ­nybyggnad framstå som relativt små, även om den totala kost­ naden för huvudmannen då blir väsentligt högre, därför att denne även har kvar kapitalkostnader för den anläggning som lämnats.

Vi utgår från att denna aspekt vägs in när beslut om ombyggnad ­respektive nybyggnad fattas. Dessa kostnader kommer också att synas i externredovisningen för ­huvudmannen. Det gäller alltså alltid att huvudmannen i dessa situationer har ett ”koncernper­ spektiv” på ­problemet.

Internredovisningen Vad som tidigare redovisats i avsnittet om nybyggnadsalternativet gäller även här. En viktig tillkommande fråga är dock gränsdrag­ ningen mellan investering och underhåll. En del av utgiften för ombyggnaden ska kanske redovisas som underhåll och kostnads­ föras direkt. Innebörden av detta är att det bokförda värdet inte självklart blir lika med tidigare bokfört värde plus utgiften för de

19

Kapitalvärden

samlade åtgärderna. Även detta återkommer vi till i kapitel 3. Man måste även som tidigare påpekats beakta att mark inte skall avskri­ vas.

Bokförda värden i löpande penningvärde vid alterna­tivet med om- och tillbyggnad av ­befintlig anläggning.

35 30 25 20 15 10 5 0

0

5

10

– Kära nån då, hur ska vi få den här fastigheten uthyrd till sommaren?”

– Lugn, nu slipper vi allt tjat om äventyrs­bad, några yuccapalmer bara.

Tänk på turismen!

Externredovisningen När det gäller att bestämma bokfört värde i om- och tillbyggda ­anläggningar tillkommer ytterligare en fråga. Är det tidigare bok­ förda värdet för anläggningen rimligt eller är det för högt ­eller lågt? Vi återkommer till nedskrivningsfrågan i kapitel 3. I det re­ dovisade exemplet har man godtagit det tidigare bokförda värdet.

Detta anges som ett restvärde och har lagts till investeringen vid år 0 i diagrammet till vänster.

Hade man ansett att det varit för lågt och velat skriva upp detta, är det dock viktigt att poängtera att detta inte får ske i extern­redo­ visningen. I anlägg­ningsregistret kan man dock tänka sig att, vid sidan av det bokförda värdet 15 20 25 30 35 40 år som måste hanteras enligt de regler och förordningar som gäl­ ler, redovisa även andra typer av värden. Detta kan vara ett värde ­baserat på återanskaffningsvärdet för att få rimliga ingångsvärden i samband med internhyressättning, men det kan också vara ett marknadsvärde i alternativ användning om det bedöms intressant att ta reda på ett sådant. Det är dock viktigt att det värdet ur ex­ ternredovisningens perspektiv klart skiljs från övriga värden som enbart har en intern användning.

Alternativet att förhyra en lokal Att hyra verksamhetslokaler för speciella ändamål skiljer sig från att hyra generella lokaler. Detta beror på lokalernas specialutform­ ning, vilket gör att de kan bli oattraktiva för andra hyresgäster. Detta för i sin tur med sig att hy­ resvärden antingen vill ha långa kontrakt med indexerade hyror eller tillämpar ett högre avkastningskrav och/eller kortare avskriv­ ningstid när han kalkylerar sina hyreskrav om kontraktstiden är kort och osäkerheten stor. Detta leder i sin tur till en hög hyra om

20

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

man vill skriva ett kort kontrakt. Det kan också finnas krav på att hyresgästen skall återställa lokalerna i olika avseenden så att de blir normalt attraktiva när hyresförhållan­det upphör.

I bland kan det finnas tillgängliga lokaler att förhyra, men att dessa måste byggas om för att passa verksamheten. En sådan om­ byggnad kan genomföras på två principiellt olika sätt. Antingen genomför hyresvärden den och hyr ut de färdiga lokalerna efter anpassning av hyresnivån. Eller hyr hyresgästen lokalerna i det skick de står och svarar själv för ombyggnaden. Vilket av alternati­ ven som väljs beror givetvis på det ekonomiska utfallet. I kapitel 3, avsnittet ”Variant 1 – hyresgästen svarar för investeringen”, ska vi återkomma till det fall där hyresgästen gör egna investeringar i en inhyrd lokal.

Rent allmänt gäller att det renodlade hyresalternativet är lämpligt för verksamheter där den framtida omfattningen är osäker och om lokalerna inte är så speciella att det saknas alternativ även för hyres­värden. Det kan vara möjligt att få konkurrenskraftiga villkor från en fastighetsägare som räknar med att det kommer att finnas alternativa möjligheter även om den nuvarande hy­ resgästen ­lämnar lokalen. Man måste dock vara klar över att om fastighets­ägaren tar över risker så är det något som hyresgästen får betala för i form av högre hyra under kontraktstiden - om inte fastighets­ägaren är mycket optimistisk om det restvärde som finns vid ­hyrestidens slut. Vi återkommer till detta i avsnittet ”Viktiga punkter att tänka på vid jämförelser” nedan.

Kalkylerna Låt oss alltså studera effekterna av det rena förhyrningsalternati­ vet, dvs det som för nyttjarens del enbart resulterar i en hyra. Den offert i form av ett förslag till ett hyresavtal som vi antar i detta ex­ empel, innebär att hyresvärden på den del av hyran som avser lo­ kalen i ursprungligt skick önskar en årlig indexuppräkning enligt KPI på 50 % av hyresbeloppet. På den del av hyresbeloppet som avser ombyggnaden, önskar han en motsvarande indexuppräk­ ning beräknad på 30 % av detta belopp. Hyresvärden kräver likaså att kontraktet ska bindas i 10 år samt att ombyggnadsinvesteringen ska avräknas på 15 år. Ett frånträdande av kontraktet före denna tid, ska regleras genom att hyresgästen erlägger restvärdet. Efter 15 år ska ingen reglering i detta avseende ske. I ­offerten ingår även att man erbjuder en hyresrabatt det första året.

21

Kapitalvärden

Låt oss se hur man resonerar i detta fall. Som framgick av lo­ kalbehovsplanen var lokalbehovet av långvarig karaktär. Detta innebär att man sannolikt inte behöver fundera över någon avgångs­ersättning. Kontraktet skulle dessutom vara bundet i 10 år varefter omförhandling skall ske. Detta innebär att en kalkyltid i detta ­alternativ på 15 år är tämligen rimlig. Kalkylräntan vad gäller ombyggnadskostnaderna ­bestäms i detta alternativ helt av hyres­värden och kan givetvis vara ­såväl lägre som högre än den ­kalkyl­ränta man nyttjar ­internt. Lokalkostnaderna dvs hyran i detta alternativ framgår av ­diagrammet nedan.

1500 1250 1000 750 500 250 0

0

Lokalkostnader/ hyra i löpande ­penningvärde vid inhyrd och anpassad lokal.

I det fall som redovisas här ­kommer lokalkostnaden att bli högre än för en anpassad intern lokal, men detta alternativ kan ju ­erbjuda andra fördelar för kom­ munen t ex att man slipper ha ­ansvar för anläggningen efter kontraktstiden. Vad som kommer att ske år 10 respektive år 15 är ju 5 10 15 egentligen omöjligt att bedöma år och där bör man naturligtvis ­fundera i sannolikheter för olika förlopp och för den förväntade framtida fastighetsmarknaden på orten.

Internredovisningen I detta alternativ kommer hyreskostnaden in som en kostnad i den fastighetsförvaltande enhetens internredovisning eller direkt i verksamhetens internredovisning om hyreskontraktet skrivs direkt mellan den nyttjande förvaltningen och hyresvärden.

Vi har i våra resonemang utgått från att den fastighetshetsförval­ tande enheten är organiserad som en egen balansenhet och att den skall klara sig på de interna intäkter som den kan få från nyttjarna av lokaler. Dessa är i sin tur egna resultatenheter. Detta gör att fast­ ighetsförvaltningen sannolikt måste göra ett visst påslag vid den interna hyresdebiteringen för att täcka sina allmänna ­omkostnader vid inhyrningen. För att inte detta ska uppfattas som oskäligt är det viktigt att detta påslag relateras till faktiska kost­nader för att sköta inhyrningar. Erfarenhetsmässigt uppstår ofta ­diskussion kring denna post. Ett alternativ är att separat debitera verksam­ heten eller finansförvaltningen dessa kostnader som ­intern ersätt­ ning.

22

Kapitel 2 Anskaffningsskedet

Att lägga inhyrningsarbetet direkt på verksamheten innebär dock inte att denna kostnad försvinner, tvärtom kan den bli större om inhyrningen sköts av mindre fackkunniga personer, särskilt om det rör mindre förvaltningar. Med stor sannolikhet kommer det i ­stället att leda till att den externa kostnaden totalt sett blir högre för huvudmannen.

Externredovisningen Förhyrningssalternativet innebär att eftersom hyran är en extern transaktion kommer denna också direkt in som kostnad i extern­ redovisningen. Frågan om kapitalvärden blir uppenbarligen inte relevant eftersom man inte äger fastigheten. De synpunkter som berörts i de tidigare alternativen vad gäller ekonomiska konse­ kvenser kopplade till de gamla anläggningarna när nya anskaffas är naturligtvis relevanta även i detta alternativ.

Viktiga punkter att tänka på vid jämförelser I de tidigare avsnitten har vi pekat på ett antal faktorer som på­ verkar kapitalkostnaderna och kapitalvärdenas hantering för olika sätt att anskaffa lokaler. Låt oss till sist lyfta fram några frågor som är viktiga att tänka på vid jämförelse mellan olika alternativ.

• Tidsprofilen på hyran: Ett hyresalternativ kan innebära lägre kostnader under en inledande period om hyresvärden tillämpar någon form av balanshyra. Denna innebär ju att hela eller delar av lokalkostnaden omfördelas över tiden. Jämfört med en kost­ nadshyra satt utifrån en nominell metod och rak avskrivning blir en balanshyra lägre under ett antal inledande år. ­Därvid uppstår i fastighetsförvaltningens redovisning en dold förlust om samtidigt avskrivningarna sker med rak metod.

• Tidsprofilen för olika alternativ: Ett sätt att få en mer rättvis­ ande jämförelse av olika alternativ med olika antaganden om förändringar i verksamheter och kostnader, är att göra en nuvärdesberäkning av de ekonomiska konsekvenserna för ­huvudmannen. Det är härvid viktigt att både observera och ­hantera de skillnader i tider som kan finnas i de olika alterna­ tiven samt ha en grund för bedömning av kalkylräntan.

• Hur risker fördelas och vad som händer i olika situationer: Det­ ta innefattar funderingar kring kostnadsförändringar (t ex högre eller lägre räntekostnader) och verksamhetens behov i framti­ den. Det handlar också om möjligheten att hitta ett ­alternativt

23

Kapitalvärden

utnyttjande av en egen ägd anläggning eller möjligheten att sälja denna till ett bra pris i framtiden.

• Den exakta kontraktsutformningen i hyresalternativet: Vilka möjligheter finns att förlänga kontraktet respektive att lämna delar av ­lokalerna. Finns krav på att lokalerna ska återställas i visst skick? Finns möjlighet till andrahandsuthyrning? Hur ska hyran bestämmas efter det att anläggningen är avskriven?

Sammanfattning av kapitel 2 ■ Nyanskaffning av lokaler måste alltid starta i en verksamhets­ plan. Valet mellan alternativa sätt att skaffa nya lokaler beror inte minst på långsiktigheten i det bedömda behovet och på ­bedömningen av framtida ekonomiska resurser.

■ Vid beräkning av kapitalkostnader utifrån en viss investering finns argument för en rak nominell metod. På det sättet und­ viker man att skjuta kostnader framför sig. Vid jämförelse med externa hyresalternativ kan det dock vara motiverat att räkna om alternativet att investera själv till någon form av balanshyra/ annuitet för att få jämförbarhet alternativt att beräkna nuvärdet.

■ Vid nybyggnadsalternativet kan det vara motiverat att avskriv­ ningar sker komponentvis – även detta för att undvika högre kostnader i framtiden om behovet av ändringar i fastigheten kommer relativt tidigt.

■ Räntekravet vid nybyggnad bör bestämmas efter aktuella rän­ tenivåer – annars försvåras jämförelser med externa alternativ – men ta hänsyn till att det rör sig om en långsiktig investering.

Detta talar för att räntan på lån med längre löptid ligger till grund för den ränta som finansförvaltningen fastställer.

■ Vid ombyggnad till en annan funktion är det särskilt viktigt att bevaka att det bokförda värdet på den ”ingående” anläggningen fortfarande är relevant, dvs att nedskrivning kan vara befogad.

(Jämför kapitel 3, avsnittet på sid 36 ”Nedskrivning…”

■ I hyresalternativet är kontraktsutformningen mycket viktig: Vad händer med hyran om man vill förlänga kontraktet? Är det ­möjligt att lämna delar av anläggningen i förtid, etc. Fastighets­ förvaltningen har oftast bäst kompetens att sköta externa förhyr­ ningar.

24

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

Kapitel 3.

Förvaltningsskedet I detta kapitel utgår vi från att huvudmannen har valt att bryta ut fastighetsförvaltningen på ett sätt som innebär att den fastighets­ förvaltande enheten ska redovisa en egen balansräkning. Detta kan ske antingen genom att den fastighetsförvaltande enheten formellt äger fastigheterna eller att bolaget/förvaltningen som har upp­ draget att förvalta huvudmannens fastigheter också ska redovisa hur huvudmannens balansräkning för fastigheterna utvecklas.

Att det fastighetsförvaltande bolaget eventuellt inte formellt äger ­fastigheterna kan t ex sammanhänga med att en överföring skulle leda till stämpelskatt. Vi utgår alltså från att den fastighetsförval­ tande enheten i dessa fall agerar som om den ägde fastig­heterna och har en balansräkning att beakta.

Följande frågeställningar och situationer som uppstår under för­ valtningsskedet ska diskuteras närmare: ■ underhåll och dess effekter på kapitalvärden; ■ investeringar i förhyrda fastigheter; ■ kapitalkostnader och intern hyressättning ; ■ kapitalkostnader och extern hyressättning.

Efter dessa avsnitt följer en sammanfattande diskussion som tar upp när nedskrivningar av kapitalvärden är möjliga och lämpliga samt vissa andra redovisningsfrågor.

Underhållssituationen — kapitalvärdena och aktivering av underhållsutgifter Den grundläggande skillnaden mellan underhåll och investering är att underhåll innebär att ursprunglig standard återställs (i större el­ ler mindre grad) medan en investering är något som höjer standar­ den utöver den ursprungliga. Det finns tämligen klara regler för vad som är underhåll och vilka utgifter som därmed ska kostnads­ föras direkt (och påverka resultaträkningen) och vilka som ska ak­ tiveras, dvs tas upp som en tillgång i balansräkningen. Dessa reg­

25

Kapitalvärden

ler finns angivna såväl i lagar och förordningar som i ­anvisningar och redovisningsreglementen, vilka diskuteras i t ex ”Underhåll av kommunala anläggningar” (Komrev AB, Stockholm 1996). Om man felaktigt aktiverar för mycket av utgifterna blir de redovisade kostnaderna lägre på kort sikt. Följden blir dock att kostnaderna stiger följande år i och med att kapitalkostnaderna kommer att beräknas på ett högre kapitalvärde än vad de borde. Om hyrorna är kostnadsbaserade innebär detta i normalfallet att hyrorna för brukaren blir högre under kommande år utan att ­motsvaras av en standardförbättring.

Låt oss studera hur lokalutgifter, lokalkostnader och kapitalvärden beter sig ifall man hanterar dem på rätt sätt och jämföra med vad som händer vid ett felaktigt hanterande.

Ett exempel Exemplet som redovisas här är hämtat från en kommun och rör en barnstuga med påtagligt eftersatt underhåll. Detta har resul­ terat i ett föreläggande med hot om vite från Yrkesinspektionen om att göra i ordning anläggningen. Man beslutade att samtidigt med underhållsåtgärderna göra vissa funktionella förbättringar av ­anläggningen. Under ombyggnadstiden flyttade verksamheten till inhyrda lokaler i grannskapet. Kommunen hade ett internhyressys­ tem och såväl fastighetsförvaltningen som barnstugan var egna re­ sultatenheter. Kommunens ansvariga politiker hade tidigare ­fattat principbeslut om att alla underhållsåtgärder över 10 000 kr skulle aktiveras, dvs betraktas som investering. När frågan om temporär flytt av verksamheten kom upp beslöts att även kostnad­erna för såväl flytten som hyreskostnaden skulle aktiveras, dvs räknas in i utgifterna för att iordningsställa anläggningen. Den ­något märkliga motiveringen var att ”verksamheten skulle slippa betala lokalhyra två gånger”.

Som synes har man fattat flera direkt felaktiga beslut i ärendet och det finns därför anledning till att fundera över hur man rätteligen bör hantera sådana frågor. Till att börja med skall givetvis samtliga utgifter för underhåll kostnadsföras direkt och någon aktivering av dessa skall inte ske. Däremot skall utgifter för värdehöjande ­insatser aktiveras. Man måste därför dela upp renoveringsutgiften.

När det gäller den externa hyra som uppkom är ju denna en ren driftsutgift som inte borde aktiveras. Evakueringen kan ju leda till

26

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

lägre utgifter för renoveringsarbetet än om de genomfördes utan evakuering. När det slutligen gäller flyttutgiften för verksamheten föreligger faktiskt också ett val. Reglerna anger att samtliga till ­investeringen hörande utgifter skall ingå i investeringssumman.

Anser man att flytten har avgörande koppling till de värdehöjande åtgärderna skall utgifterna aktiveras som en del i investeringen.

Anser man däremot att den snarare är kopplad till underhålls­åtgärderna skall de direktavskrivas.

Bakgrunden till att man en gång fattat det fel­aktiga principbeslutet om aktivering av kostnader för underhåll var troligtvis att un­ derhållet var så kostsamt och att man därför ville fördela den på flera år. Dessa önskemål får emellertid inte styra redovisningen. Det är alltid ändamålet som skall styra redovis­ ningen. Vill man sprida underhållsutgiften över flera år måste även åtgärderna spridas över flera år.

– Sådärja, den ­andra korgen byter vi ut nästa resultat­ år.”

När det gäller finansieringen av åtgärden kan man för det första betala åtgärden direkt med eget, icke reserverat kapital. Den an­ dra möjligheten är att betala utgiften med kapital från en tidigare ­uppbyggd underhållsfond som i sig också är ett eget kapital men reserverat för visst ändamål. Det bör observeras att det enligt den nya redovisningslagen inte är tillåtet att betala underhållskostna­ der med lånat kapital.

Jämförelse av bokförda värden vid olika principer att hantera underhållskostnader.

Vilka effekter får nu det riktiga respektive det felaktiga sättet att aktivera utgifterna på kapitalkostnader och kapitalvärden på kort och på lång sikt?

Externredovisningen Vi börjar med de bokförda ­värdena som kommer in som balansposter i kommunens ­externa bokslut. Dessa kom­ mer att förändras över åren som framgår av diagrammet till ­höger.

Som framgår av diagrammet kommer de bokförda värdena

5

UH-fond Fördelade renoveringsutgifter

4

Felaktiverade utgifter

3 2 1 0

0

5

10

15

20 år

27

25

30

Kapitalvärden

– Jamen, vi bytte ju stammar år ett, satte i glödlampor år två och knäppte på lyset år tre…

att bli ­väsentligt högre vid fel­aktig aktivering än om korrekt förfa­ rande tillämpas. Detta kommer givetvis att påverka bokslutssiff­ rorna så att dessa blir missvisande och bland annat ge upphov till miss­visande nyckeltal (t ex för lågt redovisad underhållskostnad, för högt redovisat driftsnetto som ger oskälig avkastning, för högt redo­visad soliditet, då anläggningstillgångarna blåses upp omo­ tiverat mycket. Se även avsnittet på sid 36 ”Nedskrivning…”).

Det kommer också att påverka de kapitalkostnader som anges i internredovis­ningen så att även de blir missvisande. Bokförda värdet påverkas ej om kostnaden för underhållet betalas ur en under­hållsfond eller om åtgär­ derna ­fördelas över flera år eftersom un­ derhållsåtgärder ej ska aktiveras.

Hur ser nu kommunens lokalutgifter/lo­ kalkostnader ut sedda ur externredovisningens ­synpunkt? När det gäller alternativet att fördela ­utgifterna på tre år kan detta i externredovisningen bara göras om åtgärden faktiskt delats upp på tre år.

6000 3000

2000

1000

0

0

5

Man ser då att en stor kostnad uppkommer initialt år 0 vid rätt hantering. Detta innebär en belastning på ekonomin det året då ­antingen fonderat eller an­ nat eget kapital måste tas i UH-fond ­anspråk. Den grundläggande Fördelade utgifter orsaken till denna stora kost­ Felaktiverade utgifter nad är att man tidigare år inte skött underhållet på ett till­ fredsställande sätt och egent­ ligen underskattat kostnad­ erna under dessa år.

10

15

20

25

30

Den något högre kostnaden som redovisas i fonderings­ alternativet från år 4 beror framför allt på att då fonderade medel tagits i anspråk för­loras ränteintäkter. Detta är dock en skenbart högre kostnad eftersom även ofonderat eget kapital har en alter­ nativ ­användning och därmed en kostnad. Denna syns emellertid inte i extern­redovis­ningen. år

Jämförelse av ­effekterna på kommunens samlade övergripande lokalkostnad vid olika principer att ­hantera kostnader.

Vid en felaktig aktivering av underhållet uppstår under lång tid klart högre årliga lokalkostnader.

28

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

Internredovisningen – den fastighetsförvaltande enheten Låt oss nu studera effekterna på de båda resultatenheterna som ­berörs av hanteringen. Vi börjar med den fastighetsförvaltande ­enheten som vi antar är organiserad som en egen balansenhet. Då kommer effekterna på de bokförda värdena att bli samma som framgår av diagrammet på sid 27. Men här kommer de negativa effekterna att bli än mer iögonfallande, eftersom man har ett stort behov att styra förvaltningen genom att utnyttja olika nyckeltal.

De nyckeltal som har bokfört värde som kapitalbas t ex avkast­ ning, kommer att bli förvanskade vid felaktig aktivering genom att ­storleken på tillgång­arna överskattas.

Hur blir nu effekterna på lokalkostnaderna vid de olika alterna­ tiven? Observera att det gäller kostnaderna. Vi återkommer i ­kommande avsnitt till frågan om intäkterna via hyressättning. När det gäller fonderingsalternativet innebär detta att fondmedel tas i anspråk och detta kommer att märkas i det interna bokslutets ­balansräkning. När det gäller fördelning av underhållskostnader under säg en treårsperiod så är detta fullt möjligt när vi rör oss inom internredovisningen.

5000 Det innebär att man låter den UH-fond fastighetsförvaltande enheten 3000 Fördelade utgifter ”låna” pengar av finansför­ Felaktiverade utgifter valtningen när underhållet ska 2000 betalas för att sedan återbetala lånet inom de tre åren. Kostna­ 1000 den kommer alltså att ­spridas över åren. Om man i detta läge väljer att ta ut en intern 0 0 5 10 15 20 25 30 ränta eller inte för ­”lånet” är år ett val som man får göra inom Jämförelse av organisationen.

Det organisatoriska system som ligger till grund för indelningen i resultatenheter innebär att varje enhet skall svara för sina kost­ nader och ta ut ersättning för de tjänster man gör andra. Detta får till följd att man inom internredovisningens ram mycket väl kan fördela kostnader över flera år eller på andra sätt undvika plötsliga ökade lokalkostnader. En förutsättning är att ”moderorganisa­ tionens” egna kapital så tillåter och att den fastighetsförvaltande enhetens totala kassaflöden balanserar, t ex genom att inkomsterna

29

­ ffekten på lokale kostnaderna för fastighetsför­valt­ ningen vid olika principer för hantering av utgifter.

Kapitalvärden

från vissa fastigheter överstiger utgifterna och att detta överskott används till att täcka underskott för andra fastigheter.

”Hyrorna orimligt höga i förhållande till lokalens ­standard.”

Jämförelse av effekten på hyrorna för verksamheten vid olika principer för hantering av utgifter.

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

0

5

Problemet är här ungefär detsamma som vid användning av så kallad balanshyra. Denna innebär i princip att hyran under den ­inledande perioden sätts lägre än fastighetsägarens drift- och kapital­kostnader, för att senare ligga över dessa kostnader och därvid kompensera för de tidigare årens underskott. Fastigheterna får så att säga ”bära varandras bördor”. För att detta skall bli möj­ ligt måste dock anläggningarna vara i olika skeden av livscykeln. ­Alternativet är att fastighetsägaren minskar sitt egna kapital under perioder med underskott för att sedan få igen detta under senare perioder med överskott.

Internredovisningen – verksamheten Nu kommer vi till den för verksamheten intressanta frågan vad de olika alterna­tiven får för effekter på deras lokalkost­nader.

Effekterna framgår av diagrammet nedan under förutsättning att hyran ­beräknas som självkostnad på det som tas upp som årliga kostnader, utom i fallet där hela underhållsutgiften kostnadsförs direkt.

Denna utgift antar vi redovisas som en separat extraordinär kostnad. Vi har i exemplet förutsatt att fastighetsför­ valt­ningens kostnader skall täckas genom självkostnadsbaserade internhyror vilket gör att år 2–4 blir dyra år i fall man tillämpar fördelningsmodellen. Vi ser också att den felaktiga aktiveringen av underhåll leder till högre hyror under en lång period. Detta för­farande kan uppenbarligen bidra till att verksamheten i fram­ tiden uppfattar hyrorna som ­orimligt höga i förhållande UH-fond till lokalens standard och jäm­ Fördelade utgifter fört med externa alternativ. I Felaktiverade utgifter ­synnerhet om man senare gör ytterligare underhåll som även det aktiveras felaktigt, varpå problemen blir än mer tydliga.

10

15

20

25

30

år

30

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

Investeringar i annans fastighet Variant 1 – hyresgästen svarar för investeringen Under den period som en viss förhyrd fastighet utnyttjas kan det uppstå diskussioner om åtgärder i fastigheten. Det är i praktiken inte ovanligt att hyresgästen på egen bekostnad vidtar åtgärder som normalt skulle klassas som investeringar i fastigheten. I och med att detta hör till det skede som en fastighet nyttjas så tar vi upp det i detta kapitel även om det inte hör till ägarens förvaltning av fastigheten. Det finns speciella anvisningar från Bokförings­ nämnden för hur denna situation skall hanteras i redovisningen.

Det finns dock två varianter av detta fall. Det ena är att hyres­ gästen själv gör investeringen, t ex att ett universitet gör inves­ teringar inom en fastighet som hyrs av en statlig eller en annan ­fastighetsägare. Den andra varianten innebär att huvudmannens fastighetsförvaltande enhet gör investeringar i en fastighet som ägs av en tredje part. Den förvaltning som nyttjar fastigheterna hyr dem av den fastighetsförvaltande enheten. I resonemangen nedan utgår vi i huvudsak från det andra fallet, men samma tankegångar kan tillämpas på det första fallet.

Vi utgår vidare ifrån att det finns reglerat i ett kontrakt mellan part­ erna vad som ska hända när kontraktstiden går ut. Ska fastigheten återställas i befintligt skick? Har hyresgästen rätt till kompen­sation om investeringen har ett värde för andra? Kontraktets utforming i detta avseende kan ha stor betydelse för de framtida ekonomiska effekterna av åtgärden. Det som på kort sikt ser billig­are ut kan på längre sikt bli kostsammare om det kan uppstå krav på att fastig­ heten ska återställas i ursprungligt skick. Denna typ av investe­ ringar kan därför vara riskfyllda och bör om möjligt undvikas.

Internredovisningen I detta fall innebär investeringen att den offentliga huvudmannen är ägare av själva investeringen men inte av fastigheten. Investe­ ringen ger upphov till kapitalkostnader, som kommer att ingå i lokalkostnaden (eller tas upp som en separat kostnad) och därmed i internredovisningen. I fastighetsförvaltningens interna bokslut kommer investeringen att ha ett bokfört värde som genom sedvan­ lig avskrivning sjunker.

I den mån hyresgästen själv gör investeringen bör den på motsvar­ ande sätt tas upp som en tillgång som sedan avskrivs.

31

Kapitalvärden

Detta väcker emellertid en annan fråga: Ska en förvaltning som till­ delas vissa budgetmedel för den löpande driften kunna använda dessa medel till vad som i egentligen är fastighetsinvesteringar?

Det blir allt vanligare att det ställs upp särskilda regler som t ex be­ gränsar möjligheten att använda ett överskott ett år till denna typ av investeringar.

Externredovisningen När det gäller externredovisningen finns i Bokföringsnämndens anvisning 1992:4 angivet hur redovisning av denna typ av inves­ tering skall ske. I praktiken tycks det dock vara vanligt att smärre investeringar i ­andras fastigheter direktavskrivs och inte ens fördelas ut över de år som kontraktet löper, särskilt om hyresgästen själv gör investeringen. In­ vesteringar i annans fastighet bör betraktas som en risk eftersom hyresgästen kan drabbas av återställandekostnader. Det är därför tvek­ samt att ta upp sådana ­investeringar som en tillgång i organisationens bokslut. Om en ­investering är nödvändig bör den därför direktavskrivas.

– Nej, nå’t flyg­ ledartorn vill jag då rakt inte ha kvar och asfalten ska vara borta till höstsådden.

Variant 2 – Fastighetsägaren svarar för investeringen I detta fall tänker vi oss att fastighetsägaren gör själva investe­ ringen men att hyresgästen finansierar delar av åtgärden. I detta fall går det normalt inte att peka ut de komponenter som hyres­ gästen finansierat utan det rör sig om ett bidrag som täcker en viss andel av investeringen. Syftet med detta bidrag är att hyresgästen vill sänka sina framtida kostnader eller att hyresgästen, t ex ett ­universitet eller ett sjukhus, fått en donation som täcker delar av en investering. Det finns flera sätt att hantera denna situation.

I Kommunala redovisningslagen kap 6, § 3 samt i Redovisnings­ reglementet för Landsting § 20 anges att värdet på anläggnings­ tillgångar i normalfallet skall tas upp till anskaffnings­värdet. Om t ex en hyresgäst betalar delar av investeringsutgiften kan detta ­betraktas som ett lån från hyresgästen till fastighetsägaren och ingå som en del av finansieringen av utgiften. Detta lån skall sedan ­genom amortering och ränta betalas tillbaka till hyresgästen och kommer därvid att minska dennes hyra eller nettoutgift under den överenskomna tiden.

32

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

En andra möjlighet är att se inbetalningen från hyresgästen på samma sätt som man inom den kommunala världen har sett på statliga riktade investeringsbidrag och där det bokförda värdet blir investeringsutgiften minus bidraget, dvs nettoredovisning. I detta fall kommer alltså det bokförda värdet att vara reducerat. Hyran kommer i sin tur att beräknas med utgångspunkt från det redu­ cerade bokförda värdet och blir således även den reducerad till ­avsedd nivå. Detta sätt är det som är tydligast och sannolikt leder till minst framtida konflikter om hyressättningen. Denna möjlighet föreligger ej inom statlig förvaltning pga bestämmelser i Kapital­ försörjningsförordningen.

Ett tredje möjligt synsätt är att se inbetalningen från hyresgästen som en förskottsinbetald hyra, vilken då skall avräknas från de framtida debiteringarna. Man ser då inbetalningen som en skuld till hyresgästen som betalas av genom en nedsättning av hy­ ran, ­beräknat t ex genom annuitetsberäkning. Det som då måste ­bestämmas är dels vilken ränta som skall användas, dels vilken livstid som investeringen skall anses ha dvs hur länge hyresreduk­ tionen skall gälla. Precis som i det första fallet balanseras alltså det oreducerade bokförda värdet mot en motsvarande skuld i balans­ räkningen.

Oberoende av dessa redovisningsfrågor är det mycket viktigt att vid investeringar i annans fastighet reglera vad som ska hända ­efter kontraktstidens slut, både om hyresgästen vill förlänga ­kontraktet och om hyresgästen vill lämna fastigheten. Hur ska t ex en eventuell värdestegring hanteras? Ska fastigheten återställas i ursprungligt skick?

Kapitalvärdena, lokalkostnader och intern hyressättning Två synsätt Det finns två grundläggande synsätt på sambandet mellan kapi­ talvärden, kapitalkostnader och intern hyressättning. Det ena syn­ sättet tillämpas vanligen i samband med nyproduktion eller vid större ombyggnader av specialfastigheter åt en sittande hyresgäst.

Detta synsätt innebär att internhyran ska bestämmas utifrån över­ enskomna investeringsbelopp och ett rimligt räntekrav, vilket inne­ bär att kapitalkostnaderna ingår som en komponent i internhyran.

I de konflikter mellan statliga bolag och myndigheter som före­ kommit om hyressättningen har en ståndpunkt hos vissa myndig­

33

Kapitalvärden

heter varit att de ska betala en hyra som ger en skälig avkastning på det bokförda värde som den fastighetsförvaltande enheten i sin tur ska ge ägaren en viss avkastning på.

En känslig fråga vid tillämpning av detta är om den fastighetsför­ valtande enheten ska tillämpa ett högre räntekrav än det räntekrav som ägaren har på den fastighetsförvaltande enheten. Ett ­teoretiskt motiv för detta är att den enskilda uthyrningen är mer riskfylld och att den fastighetsförvaltande enheten måste ha ­möjlighet att ”ta igen på gungorna vad den förlorar på karusellen”. I regel är det dock svårt att få detta synsätt accepterat och det kan vara lättare att huvudmannen täcker eventuella ekonomiska ­förluster för den fastighetsförvaltande enheten när de uppstår, t ex om stora ytor utan alternativ användning friställs. (Ett högre räntekrav kan ses som ett sätt att möjliggöra fondering för att täcka framtida förluster av denna typ.) De faktiska riskerna för den fastighetsförvaltande enheten är också beroende av hur kontrakten med verksamheterna utformas, t ex deras möjlighet att återlämna lokaler utan att kom­ pensera fastighetsförvaltaren för eventuella icke avskrivna special­ investeringar.

– Jag sa åt fullmäktige att det nog var i värsta laget men han visade mig vad Dramaten kostar och det var mycket dyrare.

Enligt det andra synsättet ska hyran även till enheter inom samma huvudman sättas utifrån hyresnivån för liknande objekt på den externa marknaden. Hyran kan då tvingas att ändras med jämna mellanrum så att den följer hyran på den externa marknaden. I detta fall finns uppenbarligen ingen direkt koppling mellan fastighetsförvaltarens kapitalkost­ nader och hyresintäkterna. Resultatet är att den fastig­hetsförvaltande enheten antingen får ett överskott (som i princip levereras in till ­huvudmannen) eller gör en förlust (som i princip måste täckas av huvudmannen).

Risken för förluster är särskilt stora om man byggt dyrt och verkar på en marknad med fallande marknadshyror. I det senare fallet aktualiseras frågan om det bokförda värdet bör ­skrivas ned, se avsnittet på sid 36 ”Ned­ skrivning…”.

34

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

Att analysera för- och nackdelar med dessa olika alternativ hör inte hemma i denna ­rapport. Dessutom finns ytterligare alternativ, som innebär att internhyran frikopplas från kostnaden för den ­enskilda anläggningen utan att knytas till en tänkt marknadshyra, t ex att ­hyran görs beroende av hur funktionell lokalen är för verksamheten, dvs en form av bruks­ värdesbaserad hyra. Det bör dock under­­ strykas att om den verksamhet som nyttjar lokalen i sin tur konkurrerar med externa företag, t ex offentlig tandvård, så måste hyran sättas så att den varken gynnar eller missgynnar den egna verksam­ heten. I regel innebär det att hyran bör kopplas till den ­aktuella hyresnivån på den externa marknaden.

Kapitalvärden, lokalkostnader och extern hyressättning I nästa kapitel ska vi ta upp en avvecklingssituation där uthyrning på den externa marknaden måste jämföras med försäljning av ob­ jektet. Under förvaltningsfasen kan det dock bli aktuellt att hyra ut större eller mindre delar av fastigheter som den aktuella verk­ samheten inte längre vill förhyra. I dessa fall spelar existerande kapitalvärden och kapitalkostnader ingen roll för hyressättningen.

Hyran sätts normalt utifrån hyran för liknande lokaler hos an­ dra fastighetsägare och i regel efter mer eller mindre långdragna ­förhandlingar med den tänkte hyresgästen. Det bör understrykas att på en vanlig, fungerande marknad är det egentligen hyran som ­bestämmer värdet på objektet. Om driftnettot (hyra minus driftoch underhållskostnader) på den externa marknaden inte förräntar det bokförda värdet talar detta för att det bokförda värdet skrivs ned. Se vidare avsnittet på sid 36 ”Nedskriving…”.

Ett samband mellan kapitalvärden, kapitalkostnader och extern hyra uppstår dock om det blir aktuellt med investeringar.

Normalt innebär en investering i uthyrda lokaler inga problem var­ ken när det gäller intern eller extern uthyrning. Investeringen be­ handlas helt enkelt som vilken annan som helst och som redan dis­ kuterats i kapitel 2. En sådan investering skall givetvis på ­vanligt sätt betalas av hyresgästen via hyran. Resonemanget här blir alltså i princip detsamma som tidigare nämnts i kapitel 2 och 3. Det bör

35

Kapitalvärden

dock observeras att vid uthyrning av generella lokaler på en extern marknad så är det den förväntade möjliga hyres­höjningen som styr investeringsbeslutet och inte utgiften för ­investeringen som styr hyran. När det rör investeringar som är gränsfall mellan specialin­ vesteringar och generella investeringar uppkommer lätt konflikter om restvärden vid hyrestidens slut.

Ett fall som liknar extern uthyrning är när delar av verksamheten finansieras med avgifter. Ett aktuell fråga av denna typ är hur ­avgifter för t ex gravplatser ska bestämmas efter att kyrkan skilts från staten.

Nedskrivning och några ytterligare redovisningsaspekter

– Men vi kan omöjligt betala så hög hyra! Tänk på att en stor del av ­investeringen ­gjordes vid förra ombyggnaden.

–Hm, vi får väl tänka på saken.

Nedskrivning i samband med strukturella förändring och ­förändringar på den externa marknaden Nedskrivning av bokförda värden i samband med att lokaler helt tomställs berörs i kapitel 4. Här ska vi istället se på två situationer som kan uppstå under förvaltningsskedet. Det första är att en fast­ ighet inte längre behövs för sitt ursprungliga än­ damål, men kan användas för en annan av huvud­ mannens verksamheter utan egentlig ombygg­ nad. I detta fall bör man fråga sig om lokalernas värde för denna verksamhet – jämfört med externa alternativ eller nybygg­nadsalternativ – är i nivå med det bokförda värdet. Om det är en relativt ny anläggning som byggts un­ der en period med höga byggkostnader kan det mycket väl tänkas att hyran för den nya verksamheten skulle bli orimligt hög om den ­grundades på det bokförda värdet (alternativt blir avkastningen orimligt låg). I detta fall är det lämpligast att skriva ner värdet och redovisa nedskrivningen som en kostnad det aktuella året i och med att det är en varaktig förändring. Vi utgår då från att de lägre bygg­kostnaderna bedöms vara bestående.

En mer komplicerad situation är följande. Antag att en skola eller ett sjukhus byggdes dyrt, både på grund av en hög kostnadsnivå vid den aktuella tidpunkten och på grund av att den byggdes med vad vi idag tycker onödigt hög standard. Konsekvensen av detta är att den hyra som verksamheten betalar framstår som orimligt hög, både jämfört med externa alternativ och med vad kostnaden

36

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

skulle bli för en ny anläggning. Argumentet för att inte skriva ned värdet och hyran i denna situation är att en verksamhet inte ska kunna undgå kostnader som man en gång varit med att driva fram. Argumentet för att skriva ner är att om inte hyressättningen uppfattas som rimlig och legitim så får den inte avsedda positiva effekter på resursanvändningen. Det kan också vara så att verk­ samheter vill göra sig av med äldre dyra lokaler även om dessa inte har något högt värde i alternativ användning. Ett alternativ i denna situation kan vara att samtidigt göra följande tre saker: 1. Skriva ner bokförda värden till en rimlig nivå i relation till den aktuella situationen på bygg- och fastighetsmarknaden; 2. Reducera den hyra som verksamheten betalar till en nivå som motsvarar markadshyra eller lokalernas bruksvärde; 3. Justera ner verksamhetens anslag så att de inte vinner på den sänkta hyran.

Detta leder till ett försämrat resultat för den fastighetsförvaltande enheten det aktu­ ella året samt en minskning av det egna ­kapitalet för huvudmannen. Med tanke på att värdet på anläggningen både ur ett marknads- och ett verksamhetsperspektiv är lägre än det bokförda finns det dock ar­ gument för att ”städa upp” gamla felinveste­ ringar på detta sätt.

Ett argument mot att göra nedskrivningar kan vara att eftersom uppskrivningar inte är tillåtna så kan det totala bok­ förda värdet bättre motsvara verkligheten om man inte skriver ned över­värderade objekt. Ett tydligare sätt att ange ett ”riktigt” värde och ett ”riktigt” eget kapital är dock att vid sidan av balans­ räkningen komplettera de bokförda värdena med aktuella värden såsom marknads- eller bruksvärde för anläggningarna. Vilka meto­ der för värdering som kan användas i detta sammanhang beskrivs i annan litteratur (se Lind & Lundström ”Lokalens rätta värde”).

Nedskrivning i samband med ombyggnad Som tidigare redovisats finns det inga bestämmelser om hur ­nedskrivning skall ske, när det gäller internredovisningen. Detta innebär att det inte är tvingande att göra nedskrivning av rest­ värdet på sådana delar av anläggningen som ersätts med nya

37

Kapitalvärden

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

0

5

Jämförelse av lokal­kostnad/hyra med respektive utan ned­­skrivning av restvärden vid förlorade investeringar till följd av ombyggnader år 10 resp 20.

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

0

5

Jämförelse av bokförda värden med respektive utan nedskrivning av restvärden vid ­förlorade investeringar till följd av ombyggnader år 10 resp 20.

vid en ombyggnad som medför ­utbyte av byggdelar eller kom­ ponenter. Till att börja med är det därför lämpligt att studera ­effekten ifall man låter bli att göra en sådan nedskrivning.

Med nedskrivning Dessa värden kommer alltså Utan nedskrivning att ligga kvar i redovisningen.

Detta kan t ex hända om hela den 10 15 20 25 år ­ekonomiska hanteringen sköts av ett ekonomikontor utan tillräck­ liga kontakter med fastig­hetsförvaltningen. Det andra alternativet är att i stället konsekvent skriva ned sådana restvärden.

För enkelhets skull är det lämpligt att göra en sådan jämförelse vid en generell avskrivningstid på 30 år. Diagrammet ovan till vänster visar effekten på lokalkostnaden/internhyran medan diagrammet nedan visar hur det bokför­da värdet utfaller vid dessa olika redo­ visningsprinciper. Om­bygg­nad med åtföljande förlorade investe­ ringar har antagits ske år 10 resp år 20. Antagandena till dessa två diagram redovisas i bilagorna ­på sid 59.

Som framgår av det övre diagrammet ­kommer lokalkostnad­erna i internredovisningen att få en fullständigt orimlig utveckling över tiden i fall nedskrivning av bok­ fört värde ej sker i samband med ombyggnader år 10 resp 20 och som leder till förlorade investe­ ringar. Skall lokalkostnaderna även ligga till grund för intern Med nedskrivning eller extern hyres- eller avgiftsbe­ Utan nedskrivning räkning är det utan tvivel bäddat för mycket stora och allvarliga 10 15 20 25 problem. Man kan här som ex­ år empel peka på nyckeltal som vid ackumulering blir alltmer felak­ tiga.

Som synes i det undre diagrammet kommer även de bokförda ­värdena över tiden att stegvis bli alltmer orealistiska. Det bör allt­ så även inom internredovisningen vara så att nedskrivning av bok­ förda värden alltid skall ske för de delar av tidigare investeringar

38

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

som tas bort vid en reinvestering om de är av väsentlig ­betydelse.

Det gäller istället att göra en riktig bedömning av hur stor ned­ skrivningen dvs restvärdet skall vara.

Inom externredovisningen finns däremot klara regler i denna fråga, t ex i kommunal redovisningslag. Referensgruppen i redo­ visning har i sin anvisning nr 11 beskrivit detta som ”att nedskriv­ ning skall ske med de belopp som kan anses erforderliga enligt god redovisningssed”. Denna nedskrivning kommer normalt in i externredovisningen bland avskrivningarna på resultaträkningen eftersom den i normalfallet inte kan sägas vara extraordinär.

Det finns emellertid problem förknippade med att låta värden som skall skrivas ned bli alltför stora. Sådana nedskrivningar kan kom­ ma att mycket kraftigt påverka årets resultat och därmed ge upp­ hov till oönskade effekter på nyckeltal m m. Anledningen till att restvärdena blir för höga är egentligen att avskrivningarna ­tidigare år har varit för låga och att kapitalkostnaderna därmed i realiteten har underskattats.

Fastighetsförvaltningens internredovisning – Några ytterligare ­aspekter I internredovisningen kommer samtliga intäkter såväl interna som externa att redovisas liksom kostnaderna för anläggningen. I fast­ ighetsförvaltningens internredovisning likställs alltså internhyror med hyror från fristående hyres­gäster. Li­ kaså likställs kostnaderna för både interna och externa lokaler. Detta får till följd att man för en resultatenhet kan räkna fram ett periodiskt ekonomiskt ­resultat för an­ läggningen som skillnaden mellan dessa intäkter och kostnader. Så länge som inte förändringar i värden ­redovisas går det dock inte att räkna fram det totala för­ valtningsresultatet på ett rättvisande sätt.

De redo­visade kostnaderna har kanske hållits nere genom att eftersätta ­underhåll, ej ta upp avskrivningar etc. Har man däremot organi­serat förvalt­ ningen till en balansenhet innebär detta att man utöver resultatet kommer att redovisa bokfört värde i en balansräkning för enheten.

Tillämpar man då rätt värderingsprinciper, t ex genom att ta hän­

39

”…hyror från fristående hyresgäster.”

Kapitalvärden

syn till eftersatt underhåll, kommer man att visa ett ­rättvisande förvaltningsresultat som dessutom blir mer jämförbart externt.

Men observera att man inte kan tala om att en förvaltning, ifall den inte är en egen juridisk person, kan ha en förmögenhet dvs eget kapital. Man får istället kalla detta för något annat, t ex förvaltat (netto-)kapital. Begreppet eget kapital är reserverat för externredo­ visningen och skall definitivt inte användas i internredovisningen.

I detta sammanhang uppkommer frågan om att mäta direktav­ kastningen, ofta mätt som driftnetto dividerat med anlägg­ningens bokförda värde. Det är emellertid viktigt att vara ­medveten om att jämförelser av externt redovisat resultat och ­redovisad avkastning mellan privata bolag försvåras av att de i praktiken kan ha olika praxis för avskrivning och aktivering. En aktivering höjer t ex di­ rektavkastningen på kort sikt genom att ­resultatet förbättras, men minskar avkastningen på lång sikt ­genom att de bokförda värdena blir högre (givet att hyran är ­oberoende av detta val). Inom of­ fentlig fastighetsförvaltning för specialfastigheter är det i regel inte relevant att relatera driftnettot till fastigheternas marknadsvärde eftersom de flesta inte har ­meningsfulla sådana. Frågan belyses mer i skriften ”Lokalens rätta värde” (UFOS 1995) i kapitlet om att bedöma fastighetsenheternas effektivitet.

I den skriften anges också att det vid sidan av anläggningsregistret kan vara motiverat att redovisa flera olika värden. Vid sidan av det bokförda värdet i externredovisningen kan det finnas både ett marknadsvärde i annan användning och ett ”hyresgrundande” värde som är satt bl a utifrån hur funktionella lokalerna är. För äldre fastigheter kan t ex det hyresgrundande- eller det bruksvär­ desbaserade värdet vara högre än det bokförda.

40

Kapitel 3 Förvaltningsskedet

Sammanfattning av kapitel 3 ■ Det är viktigt att skilja mellan investering som är värdehöjande och underhåll som är bibehållande. Tänk på att om man fel­aktigt aktiverar för mycket som bokfört värde skapas sannolikt fram­ tida problem när det gäller hyresnivåerna. Dessutom ­skapas en missvisande bild av fastigheternas värde.

■ Ta fram klara principer för hur interna hyror ska sättas. Vilken roll ska kapitalkostnaderna och restvärden spela för hyressätt­ ning för befintliga fastigheter och i samband med ombyggnad och vid nyproduktion.

■ Särskilt i samband med strukturförändringar och ändrad ­användning bör det förutsättningslöst analyseras om de aktuella bokförda värdena är relevanta eller om en nedskrivning skall ske i externredovisningen.

■ Gemensamt för flera av dessa punkter är faran med att låta för höga bokförda värden leva kvar i redovisningen och påverka hyres­ sättningen. Även om resultatet ­försämras det år som en anpassning sker skapas för­ utsättningar för rationellare ­användning av resurserna i framtiden.

■ Hanteringen av kapitalkostnader och kapi­ talvärden – och hyressättningen – påverkar en rad olika nyck­ eltal både för den fastighetsförvaltande enheten, verksamheten och huvudmannen som helhet. Detta är viktigt att ­observera särskilt när jämförelser görs mellan huvudmän eller mellan olika tidpunkter.

41

– Åh, jag blir så deppig av de här nyckeltalen.

– Är det konstigt som du skriver ner värdena?

Kapitalvärden

Kapitel 4.

Avvecklingsskedet Att hantera övertaliga lokaler I många fall kommer en fastighet eller en lokal att så småningom bli övertalig. Detta kan t ex sammanhänga med beslut fattade på central politisk nivå om omorganisation inom en verksamhet, t ex sammanläggning eller flyttning av verksamheter. Det kan också vara att behovet av verksamheten ifråga minskat och att nyttan av verksamheten bedöms som lägre än kostnaderna.

De möjligheter som en fastighetsförvaltare då har är t ex:

1. bygga om och inrymma ny intern verksamhet; 2. riva anläggningen; 3. sälja fastigheten; 4. lägga anläggningen i ”malpåse” tills vidare för framtida bruk; 5. hyra ut externt med eller utan föregående ombyggnader.

Kombinationer av dessa kan också tänkas. Av dessa alternativ har vi berört nummer 1 och 5 i kapitlet om förvaltningsskedet. De innebär ju båda att fastigheterna fortfarande förvaltas av samma huvudman. I detta kapitel fokuserar vi därför på följande tre ­alternativ: ■ rivning, ■ försäljning, ■ att lägga fastigheten i malpåse.

När en lokal blir övertalig och det finns ett överskott av lokaler är det viktigt att fråga sig om det är den övertaliga lokalen som ska avvecklas eller någon annan. Ett vanligt förfarande är ju t ex att försöka minska externa inhyrningar i denna situation och om­lokalisera verksamheter som nu disponerar sådana lokaler.

Det kan också vara ekonomiska fördelar med att försöka frigöra lokaler som har ett värde på den externa marknaden. Här krävs dock en ingående analys av både hur verksamheten och den to­ tala ekonomin påverkas, t ex med hänsyn till återstående löptider på hyreskontrakt och kostnader för att anpassa lokalerna. Denna

42

Kapitel 4 Avvecklingsskedet

problematik berörs dock inte vidare här. Vi berör inte heller de or­ ganisatoriska frågorna kring hantering av övertaliga lokaler: Vissa stora statliga fastighetsägare som Fortifikationsverket, med mycket ­fastigheter att avveckla, har valt att av resurs- och kompetensskäl hantera övertalighet och avveckling som ett eget verksamhets­­­­­om­ råde inom fastighetsförvaltningen. En aspekt som vi åter­kommer till i avsnittet på sid 49 ”Konsekvenser av övertalighet…” är att inte låta valet av avvecklingsobjekt styras av de bokförda värdena.

Kalkyler Vid olika former av avvecklingar är det speciellt viktigt att göra ordentliga kalkyler. Viktiga aspekter är:

• Utvecklingen på den externa marknaden. Bedöms fastig­ hetspriserna vara tillfälligt låga kan det löna sig att hyra ut fastig­heten istället. Överdriven optimism kan dock straffa sig hårt ­genom höga förvaltningskostnader och låga hyresintäkter, ­varför det kan vara bättre att sälja även om priset uppfattas som relativt lågt.

• Framtida behov av lokaler. Valet mellan rivning och att lägga i malpåse bör grundas på en analys av olika scenarier rörande det framtida lokalbehovet. Inte minst befolkningsutvecklingen inom olika åldersgrupper är då viktig eftersom det påverkar behovet av olika lokaltyper. Detta är naturligtvis också viktigt att ­bedöma inför ett beslut om att sälja eller hyra ut. Om det i ­framtiden finns ett behov av lokalen kan det vara fördelaktiga att hyra ut. Valet av kontraktslängd påverkas också av om ett sådant framtida behov är sannolikt.

De direkta kalkylerna kommer att ha formen av en investerings­ kalkyl där förväntade kassaflöden vid olika alternativ och ­scenarier jämförs. Diskussionerna om kalkylränta som presenterats i kapitel 2 är naturligtvis relevanta även här. Att försöka ta hänsyn till ris­ ken med olika alternativ – t ex att uthyrning är mer riskfylld än att sälja idag – genom att anpassa räntekravet är dock knappast lämp­ ligt. Att redovisa nuvärden för olika alternativ i olika ­scenarier ger sannolikt underlag för en tydligare bild av vilken risk som olika alternativ är förknippade med.

Politiska beslut som resulterar i lokalövertalighet får ofta kost­ nader till följd men även utgifter för denna som måste hanteras.

Detta innebär i sin tur att även sådana kostnader och utgifter skall

43

Kapitalvärden

finnas redovisade vid beslutstillfället, eftersom de rimligen bör ha viss påverkan på beslutet, speciellt som de storleksmässigt kan bli ­betydande. Att bortse från dem innebär ju att man frångår försiktig­ hetsprincipen och chansar på att allt skall gå bra. När det gäller att ange sådana kostnader och utgifter kan man, ifall man saknar ut­ talade alternativ, t ex nyttja det lägsta av beloppen för ­alternativen ”malpåse” respektive ”rivning”.

I återstoden av detta kapitel behandlas i huvudsak olika aspekter knutna till intern- och extern­redovisning av kostnader och kapital­ värden. Kalkylernas närmare uppbyggnad berörs inte.

Alternativet rivning Intern- och externredovisning Rivning och återställande innebär, om ingen ny byggnad upp­ förs, en driftsutgift som ­kommer att belasta årets resultatet i såväl internredo­vis­ningen som i externredo­vis­ningen och därmed i bok­ slutet. Dessutom måste anläggningen i balans­räkningen skrivas ned till markvärdet. Har man ­organiserat fastighetsförvaltningen som en egen balans­enhet, skall denna nedskrivning naturligtvis även ske i dess internredovisning.

Nedskrivningen bör i normalfallet anses som en extraordinär kostnad eftersom den ju ­normalt inte ingår i den förvaltande organisationens verksamhet. Man kan säga att detta alter­ nativ innebär att man realiserar en förlust som har sin grund i tidigare felbedömningar av det långsiktiga lokalbehovet. Sådana fel­ bedömningar är dock oundvikliga i en förän­ derlig värld.

Extraordinär ­ kostnad.

Det är i anslutning till detta viktigt att man samtidigt ändrar fastighetens karaktär i anläggningsregistret och därmed i redo­visningen, så att t ex en skolfastighet ändras till parkmark eller markreserv. Annars kan kapitalkostnaderna för marken i fram­tiden hamna fel i redovisningen och skapa problem bl a när det gäller att leverera in underlag till SCB:s sammanställ­ ning av nationalräkenskaperna.

44

Kapitel 4 Avvecklingsskedet

Alternativet med försäljning Intern- och externredovisning Även i detta fall är effekterna ganska enkla när det gäller redovis­ ningen. Här gäller att försäljningsintäkten kommer att redovisas i externredovisningen som en intäkt samtidigt som det bokförda värdet skrivs av från anläggningstillgångarna. Resultatet redovisas externt i bokslutet direkt som extraordinär intäkt eller kostnad, i det fall fastighetsförvaltningen är en organisation inom kommun, kyrka eller landsting och om inte avyttring är regelbundet åter­ kommande. Detta alternativ har den innebörden att man realiserar antingen en vinst eller förlust som har sin grund i beslutet. Att ­försäljningen bör redovisas som extraordinär, beror på att fastig­ hetsförsäljningar i normalfallet inte ingår i sådan offentlig verk­ samhet. Undantag är de speciella fall där försäljningen görs av en enhet som har till uppgift att syssla med exploatering, eller ­enbart svara för avyttring.

Vid internredovisningen för en fastighetsförvaltning som är en ba­ lansenhet gäller att det bokförda värdet även här skall ned­skrivas.

I fall man skall redovisa resultatet dvs över- eller underskott i in­ ternredovisningen beror på fastighetsförvaltningens ­ställning inom moderorganisationen och därmed regelverket för internredovis­ ningen. Ju självständigare fastighetsförvaltningen är, ju större an­ ledning finns att redovisa resultatet. Men observera att det då även här bör bli fråga om en extraordinär intäkt eller ­kostnad så att inte ekonomiska nyckeltal påverkas felaktigt.

Att i fastighetsförvaltningens internredovisning redovisa resultatet av försäljningar har också betydelse genom att ge incitament till denna att verkligen vara aktiv i dessa frågor och få bästa pris för fastigheten. Man kan alltså se detta mer som en psykologisk faktor än som ett reellt redovisningsbehov.

En försäljning kan även påverka fastighetsförvaltningens resultat genom att både hyresintäkter och att drifts- och underhållskostna­ der minskar när fastighetsbeståndet blir mindre. Detta är särskilt viktigt att notera när det sker jämförelser över tiden.

45

Kapitalvärden

Alternativet att lägga lokalerna i ”malpåse” I detta fall gör fastighetsförvaltaren enbart de absolut nödvän­ diga drifts- och underhållsinsatserna och ser till att lokalerna inte ­skadas. Detta innebär t ex en minimering av energiåtgång och drift endast av för lokalernas fortlevnad nödvändig ventilation etc. Även lokaler i ”malpåse” har alltså avsevärda driftskostnader ­varför deras lönsamhet, jämfört med t ex rivning eller försäljning måste analyseras noggrant. En del av denna analys är att se på vilka alternativ som finns om behovet av lokaler skulle öka i fram­ tiden. Finns det möjligheter att då hyra in lo­ kaler är det mer tveksamt att lägga ­lokaler i malpåse. Som vi nämnde ovan är det dock särskilt viktigt att bedöma den fram­ tida befolkningsutvecklingen inom olika åldersgrupper eftersom det påverkar det framtida behovet av lokalerna.

I detta alternativ finns olika vägar när det gäller redovisningen av kostnaderna. Om man betraktar relationen mellan fastig­ hetsförvaltande enhet och verksamhet som en långsiktigt bindande kontraktsrelation och då särskilt om ett bindande avtal finns med återstående hyrestid, kan man argumentera för att verksamheten ska betala för lokalerna även om de inte längre behövs. Verksamhe­ ten har så att säga beställt dem en gång i tiden och ska betala även om de inte nyttjar dem. Detta synsätt kan vara särskilt relevant om det är en relativt ny byggnad. I detta fall finns ingen anledning ur den fastighetsförvaltande enhetens perspektiv att skriva ner värdet, om hyror flyter in såsom tidigare, även om de kan sänkas något pga minskade driftskostnader.

Ett annat alternativ som kan förekomma är att hyrorna på andra lokaler höjs för att täcka kostnaderna för de tomma lokalerna inom verksamhetsområdet. Lägger man delar av ett sjukhus i malpåse får verksamheten betala högre hyror på resterande lokaler för att på det sättet betala kapitalkostnader m m på de tomställda ­lokalerna. Det finns mycket som talar emot detta förfaringssätt ­eftersom hyrorna då förlorar sin kopplingen till kostnader och ­nyttan av den lokal som hyran betalas för. Legitimiteten hos ett hy­ ressättningssystem urholkas genom detta förfarande.

46

Kapitel 4 Avvecklingsskedet

Eftersom tomställningen ofta sammanhänger med politiska beslut eller strukturella förändringar utanför verksamhetens kontroll kan det vara rimligt att avsluta hyresförhållandet och lyfta av dessa kostnader för verksamheten. I detta fall bör det bokförda värdet i externredovisningen skrivas ned, se kapitel 3. Det kan dock vara tämligen komplicerat att bedöma vad som är ett rimligt bokfört värde i dessa fall. Skälet till att lokalen läggs i malpåse istället för att rivas är ju att man tror att det kan finnas ett framtida behov av lokalen. Därmed är det inte rimligt att skriva ner värdet till noll ­eller motsvarande markvärdet. I teorin ska man värdera en sådan malpåselagd fastighet utifrån vilka framtida besparingar man kan göra genom att ha kvar fastigheten givet olika scenarier. Ett högt värde har fastigheten om det är en hög sannolikhet att den behövs och om alternativen till denna fastighet skulle bli mycket kostsam­ ma. Att sätta siffror på detta är inte lätt och i praktiken handlar det om skälighetsbedömningar.

Tidigare har man ofta inte gjort något åt det bokförda värdet och därmed kapitalkostnaderna i dessa fall. Detta kan vara rätt ifall avställningen är av mer tillfällig art, dvs man planerar för en ­användning inom en inte alltför avlägsen framtid och inte vet den framtida nyttan och därmed värde. Däremot måste det bokförda värdet skrivas ned om avställningen förväntas bestå under över­ skådlig tid.

Internredovisningen Till höger framgår de kostnads­ mässiga effekterna för tomställda lokaler i ett exempel från lands­ tingsvärlden. Det handlar om en större sjukhemsanläggning belä­ gen i en tätort med synner­ligen dålig fastighetsmarknad. Man hade så sent som för fem år sedan gjort en genomgripande ombygg­ nad och upprustning.

Jämförelse av lokalkostnaderna utan respektive med nedskrivning år 5 av bokfört värde.

1400 1200 1000 800 600 400

Utan nedskrivning

200

Med nedskrivning

0

0

5

10

15

20 år

47

25

30

Kapitalvärden

Att fortsätta redovisa de fulla ­kapitalkostnaderna i ett fall som det­ ta är ju helt meningslöst, eftersom fastigheterna på grund av verk­ samhetens nedläggning till stor del har förlorat sitt värde. De ger ju ett negativt driftnetto ­eftersom inga hyresintäkter ­kommer in.

Det är i ett sådant fall bättre att göra en realistisk ­nedskrivning.

Effekterna på de bokförda vär­ Med nedskrivning dena framgår av diagrammet till Utan nedskrivning vänster.

80 70 60 50 40 30 20 10 0

0

5

Jämförelse av bokförda värden utan respektive med nedskrivning år 5.

10

Om fastighetsförvaltningen är en egen balansenhet som också har till uppdrag att snarast möjligt hyra ut eller avveckla tomma 15 20 25 30 ­lokaler kan en redovisad kostnad år för en tom lokal ses som en ”pis­ ka” för att få förvaltningen att verkligen bemöda sig. I den mån som fastigheten realistiskt sett kan ge intäkter som förräntar det bokförda kan det vara rimligt att ta upp sådana kapitalkostnader.

Finns det i praktiken inte någon sådan möjlighet för ett malpåse­ lagt objekt är det tydligare att redovisa kapitalkostnader för tomma lokaler separat och bl a bedöma den fastighetsförvaltande enhetens effektivitet utan hänsyn till dessa poster. ­Observera att om malpå­ seläggningen mest sammanhänger med att det är politiskt omöjligt att enas om att riva lokaler så ska värdet på byggnaden skrivas ner till noll och inga kapitalkostnader ­redovisas för denna.

Utgår vi ifrån att fastighetsförvaltningen är en balansenhet med egen internredovisning kan man resonera på följande sätt när det gäller hanteringen av kostnader för friställda lokaler. Internredo­ visningen är som betonats tidigare ett slutet system där ­intäkter och kostnader måste balansera. Har huvudmannen ­centralt reser­ verat medel för att svara för kostnader för tomställda lokaler skall medel från dessa givetvis nyttjas. Har den fastighetsförvaltande enheten överskott från andra objekt kan dessa ­användas och re­ sultatet blir då bara att den utdelade avkastningen till ägaren blir lägre. Som vi betonade ovan är det olämpligt att i denna situation höja hyrorna på andra lokaler eftersom styrningseffekterna blir fel­ aktiga från den totala organisationens synvinkel.

48

Kapitel 4 Avvecklingsskedet

Externredovisning En situation som den beskrivna fyller väl de krav som ställs i ­lagstiftningen och i rekommendationer, anvisningar och god redo­ visningssed för att skriva ned det bokförda värdet. Det som kan ge upphov till diskussioner är givetvis storleken på det nya bokförda värdet. Detta måste uppskattas genom någon form av värdering t ex av den typ som skissades ovan eller i ”Lokalens rätta värde” (Lind, Lundström).

Nedskrivningen kommer att belasta externredovisningen som en kostnad i resultaträkningen och påverkar därigenom landstingets/kommunens resultat för året. Det ­minskade bokförda värdet kommer att återfinnas i balansräk­ ningen genom att anläggningstillgången har mins­ kat i värde i motsvarande omfattning.

Innebörden av detta alternativ är att när man gör en nedskrivning av bokfört värde, realiserar man den förlust som uppkommit på grund av de ­faktorer som ligger bakom beslutet. Men i detta fall är inte förlusten total som den blir i rivnings­ alternativet, utan man får ett restvärde som man ­förhoppningsvis kan tillgodogöra sig i framtiden.

Konsekvenser av övertalighet när fastigheter saknar ­bokförda värden Speciella problem uppstår vid hantering av övertaliga lokaler i de fall någon eller några av de berörda fastigheterna saknar bok­ förda värden eller om det finns stora skillnader i relationen mellan ­bokförda värden och marknadsvärde för olika objekt. Det kan t ex se ut som om kostnaderna är lägre om man avvecklar lokaler med låga bokförda värden eftersom nedskrivningarna då blir lägre.

Detta sätt att tänka kan leda till beslut som är ekonomiskt felaktiga.

Ett exempel kan illustrera detta.

Antag att en skola behöver läggas ner och att det finns två skolor att välja mellan. Den ena skolan är 50 år gammal och har ett lågt bokfört värde och den andra är knappt 25 år gammal med ett ­betydande bokfört värde. Ur skolsynpukt är dock den äldre skolan lämpligare pga ett bättre läge och att byggnaden har bättre ­kvalitet, t ex lägre underhållskostnader. Ingen av dem har något värde vid försäljning pga svag lokal fastighetsmarknad. I denna situation kan

49

”…ett restvärde som man förhoppningsvis kan tillgodogöra sig i framtiden.”

Kapitalvärden

det vara frestande att lägga ner den äldre skolan ­eftersom man då inte behöver göra någon stor nedskrivning. Den lägre nedskriv­ ningen leder till att det redovisade resultatet i extern­redo­visningen blir bättre och det egna kapitalet blir större. Kassaflödet blir dock bättre om man väljer att lägga ner den nyare skolan (pga lägre un­ derhållskostnader i den gamla skolan) och verksamheten blir då också bättre. Därmed bör det vara ­ekonomiskt rationellt att lägga ner den nyare skolan även om det redovisade resultatet i externre­ dovisningen då blir sämre det ­aktuella året.

Den omvända situationen kan dock uppstå i renodlade hyresför­ hållanden. Ett aktuellt exempel är försvaret där vissa investeringar direktavskrivs medan andra inte gör det. I det senare fallet har fastigheterna ett visst bokfört värde hos fastighetsägaren (Fortifi­ kationsverket) och Försvarsmakten betalar hyra för anläggningen.

Om försvaret åläggs att spara pengar kan man minska sina hyres­ kostnader mer om man säger upp objekt med bokförda ­värden, jämfört med direktavskrivna anläggningar. Tar man inte hänsyn till följdeffekterna på den fastighetsförvaltande enhetens ekonomi finns risk för felaktiga beslut, t ex i samband med nedläggning och omlokalisering. Om alla berörda lokaler saknar värde i alternativ användning är ju de relevanta kostnaderna enbart drifts- och un­ derhållskostnader, dvs det är minskningen i dessa kostnader som ger en bild av de fastighetsrelaterade besparingarna i den aktuella situationen. Det kan även uppstå incitament att främst säga upp objekt med högre bokfördavärden.

Huvudregeln bör vara att en anläggning som man äger och som fysiskt finns kvar inte helt bör sakna bokfört värde, eftersom det då finns stora risker att den kommer att saknas såväl i redovisningen som i anläggningsregistret. Ett objekt som saknar åsatt värde bör redovisas med värdet noll eller hellre en krona.

I kalkyler där man jämför anläggningar med respektive utan ­bokförda värden eller jämför anläggningar utan bokfört värde med en nyinvestering bör man i kalkylen ta upp bedömda och rimliga värden, t ex marknads- eller bruksvärden, på sådana anläggningar som saknar värden för att få en någorlunda jämförbarhet. Ett annat sätt att hantera problemet vid en nyinvestering är att göra en kas­ saflödesanalys där en intäktspost är vad man kan sälja eller hyra ut den gamla anläggningen för.

50

Kapitel 4 Avvecklingsskedet

Sammanfattning av kapitel 4 ■ Strukturella förändringar och brist på resurser har lett till att många lokaler inom offentlig sektor friställs. För att bedöma vad som ska göras med dessa – rivning, försäljning, uthyrning, lägga i malpåse – är det viktigt att både göra långsiktiga bedömingar av olika interna verksamheters behov och av den externa fastig­ hetsmarknaden.

■ Beslut om strukturella förändringar motiverar ofta att bokförda värden skrivs ner. Detta redovisas som kostnad och som en minskning av det egna kapitalet.

■ För den fastighetsförvaltande enheten innebär dessa föränd­ ringar ofta ett sämre resultat genom att driftnetto sjunker. Detta kan täckas antingen genom överskott på andra fastigheter eller genom särskilda anslag. Däremot bör inte hyror för kvarvarande lokaler höjas av denna anledning.

■ Rationella val mellan olika alternativ bygger på jämförelser av framtida effekter i form av kassaflöden och viss kvalitet på ­lokalerna. Valet mellan olika alternativ ska inte enbart påverkas av hur stora nedskrivningar av bokförda värden som de leder till.

51

Kapitalvärden

Kapitel 5.

Avslutning Att aktivt utnyttja ekonomiska styrmedel i offentlig fastighets­ förvaltning är något som först under senare år fått en mer fram­ trädande plats i takt med att resurserna krympt. Tidigare var det egentligen endast investeringsutgiften som‚ framför allt på politisk nivå, ansågs vara intressant. Kravet på en god resurshushållning kräver en aktiv fastighetsförvaltning eftersom fastigheterna är en tung utgiftspost vid offentlig verksamhet.

”…förstå varand­ ras språk…”

Investeringsutgiften är alltid viktig eftersom man då långsiktigt binder ekonomiska resurser. I tidigare kapitel har vi dock pekat på att det finns en rad beslut om fastigheterna under förvaltnings­ skedet respektive avvecklingsskedet som har stor ekonomisk ­betydelse. Skriften vill peka på behovet av en aktiv samverkan mellan fastighetsförvaltare och ekonomiförvalt­ning, en samverkan som måste gå i båda riktningar.

Detta förutsätter i sin tur att man på båda håll verkligen bemödar sig att förstå varandras språk eftersom båda har en delvis egen yrkesvokabulär. Man måste också förstå de spelregler som ­gäller för olika områden så att inte felaktiga jäm­ förelser görs och därmed felaktiga beslut fattas. Den försiktighetsprincip som på goda grunder är central för regelsystemet inom extern­ redovisningen kan t ex göra att de redovisade kapitalvärdena inte ger rätt styrsignaler. Ett exempel var att det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att riva en skola med ett högt bokfört värde och istället utnyttja en skola med lågt bokfört värde – även om detta leder till sämre redovisat resultat rivningsåret.

Såväl kalkylerna som internredovisningen kan ses som eko­ nomiska styrinstrument för att nå formulerade mål. Det gäller ju därför att de nyttjas på ett sådant sätt att de kan leda till dessa mål.

52

Kapitel 5 Avslutning

Det gäller att få involverade personer att agera mot målen. Ett ­exempel på vad som inte är lämpligt är att täcka kost­ nader för tomma lokaler ­genom att höja ­hyrorna på de kvarvarande.

Externredovisningen är inte på samma sätt ett aktivt styrinstru­ ment. Den är istället ett instru­ ment att även externt visa vad som hänt och händer och på ett sätt som minskar riskerna för skön­ målning. Detta ligger bakom flera av de formella lagbestämmelser och de regler som är knutna till externredovisningen, t ex att inte uppskrivningar respektive ­nedskrivningar kan hanteras på samma sätt.

Inte minst av pedagogiska skäl bör dock principerna i internredo­ visningen och hyressättningens konsekvenser hela tiden kopplas till den externa redovisningen. Skillnader måste klargöras och motiveras tydligt. Ett klassiskt exempel är frågan varför en verk­ samhet ska betala en ”kapitalkostnad” även för en lokal som inte längre har något bokfört värde.

När det gäller internredovisningen är det viktigt att se den nära koppling som finns mellan organisation och redovisning. Den ­senare måste alltid följa den förra för att överhuvud taget fungera som styrmedel. I det sammanhanget är det också av vikt att se sambandet mellan olika organisatoriska enheters internredovis­ ning. Det gäller alltså att inom huvudorganisationen/­koncernen ha en helhetsyn på detta.

Prissättningen av kapitalet, dvs kapitalkostnaderna, ingår idag i verksamheternas priser och jämförelsetal. Dessa ligger till grund för ersättning av tjänster mellan olika huvudmän. Det blir därmed ur jämförelsesynpunkt viktigt på vilket sätt kapitalet prissätts.

Som ett gott råd till alla som aktivt kommer i kontakt med och ­hanterar kapitalvärden och kapitalkostnader, är det i speciellt hög grad lämpligt att citera Tage Danielssons kloka sentens: ”Säll är den som har till rättesnöre att tänka efter före.”

53

– Tycker du fort­ farande att vi ska höja hyran på ­våning fem?

– Nej, nej, jag ­skojade bara, jag vet inte var jag fick det ifrån!

Kapitalvärden

Bilagor

Bilaga 1

Begreppsbestämningar Aktiva Aktivera

Amortering Avskrivning

Avskrivnings- underlag Direkt- avkastning

Direkt- avskriva Diskontera, diskontering

Eget kapital Ekonomiska nyckeltal

Tillgångarna i en balansräkning. Motsatsen är passiva.

Ta upp en utgift som tillgång i en balansräkning i stället för att redovisa den som en kostnad i ­resultaträkningen.

Periodisk avbetalning på skuld.

Successiv fördelning av utgiften för en anlägg­ ningstillgång över det antal år som den används i verksamheten.

Det belopp på vilket avskrivningen beräknas, vanligen anskaffningsvärdet.

Den omedelbara räntan (avkastningen) uttryckt genom förhållandet mellan den senaste över- eller underskottet på egna fastigheter och fastighetens värde.

Kallas även direkt avskrivning är en avskrivningsmetod där ett tillgångskonto minskas ­genom ­kreditering och ett resultatkonto debiteras.

Ett företagsekonomiskt sätt att omräkna in- och utbetalningar som infaller vid olika tidpunkter till ett belopp en gemensam tidpunkt. Genom en räntefaktor tar man hänsyn till den uppoffring det innebär för organisationen att binda kapital.

Den del av ett företags kapital som tillhör före­ taget med ägande.

Ekonomiska relations- eller jämförelsetal som ger mått på den ekonomiska situationen för en orga­ nisation eller delar av den s s. resultatenheter eller fastigheter.

Bilagor

FAR Förvaltnings- plan

Föreningen Auktoriserade Revisorer Handling som anger en anläggnings kostnader och intäkter under sin livscykel såväl i historiskt perspektiv som i prognos av framtiden. Kan även innehålla andra för förvaltningen viktiga upp­ gifter.

Inkomst Den ersättning som vid leveranstillfället tillfaller företaget för levererade tjänster. Hit hör även ka­ pitalräntor på utlånat kapital.

Intern- Vanligen detsamma som kostnadsredovisning redovisning men innebär i utvecklad form fullständig redo­ visning för en resultatenhet som en del av en större förvaltningsorganisation.

Intern ränta Ränta som nyttjas inom organisationen i dess in­ ternredovisning.

Internränta Den räntesats som resulterar i att en investerings­ vinst (summa nuvärde minus grundinvestering) blir noll.

Intäkt Periodicerad inkomst.

Kapitalkostnad Periodicerad kapitalutgift och består av avskriv­ ningar och räntor Kapitaltjänst Se kapitalkostnad.

Kostnad I redovisningen = periodicerad utgift.

Marginal Skillnaden mellan intäkter och kostnader.

Marginal- Kallas även gränsintäkt är den ökning av intäkten intäkt som beror på en försäljningsökning med en viss enhet.

Marginal- Kallas även gränskostnad är den ökning av kostnad kostnaden som orsakas av en produktionsökning med viss enhet.

Marknad Komplex av köpare och säljare av en viss ­nyttighet (i vid mening) samt de arrangemang genom vilka köpare och säljare kan mötas och göra affärer.

Kapitalvärden

Marknadsvärde Generell ekonomisk definition: Det pris som = uppstår genom samspelet mellan utbud och efter marknadspris frågan på en viss marknad. Definition avseende fastigheter: Mest sannolikt pris för en fastighet vid en viss värdetidpunkt på en fri och öppen marknad.

Nedskrivning Engångsavskrivning helt eller delvis av det ­bokförda värdet på en anläggningstillgång.

Periodicera, Innebär att man hänför inkomster och utgifter som hör ihop till Periodicering en och samma tidsperiod, vanligen ett år, så att de kan jämföras med varandra.

Särintäkt Intäkt som tillkommer eller bortfaller om en viss produktion påbörjas eller upphör.

Särkostnad Kostnad som tillkommer eller bortfaller om en viss produktion påbörjas eller upphör.

Utgift Det redovisade värdet vid inköpstillfället av en anskaffad produktionsresurs eller annan tillgång.

Verksamhets- Fastigheter som i huvudsak anskaffats för att fastigheter bedriva en för ägaren viktig verksamhet och ­därför är att se som en resurs för denna ­verksamhet. Kallas även anslagsfastigheter och ändamålsfastigheter

Bilagor

Bilaga 2

Kalkylexempel Kapitel 3 Nedskrivning och några ytterligare ­nedskrivningsaspekter Förutsättningar: Laboratorie- och operationslokaler 2 plan + källare

3 000 m2 BTA

Byggnadsvolym

11 400 m3

Funktionell livslängd

Bruttoarea

Grundinvesteringar Bygg, grund och stomme

tkr Teknisk livslängd, år 23 640

50

Bygg, stomkompletteringar

7 800

15

Värme och Sanitet

2 850

20

Ventilation

4 170

15

El

3 810

20

Hiss

540

15

Styr och Regler

960

10

Summa investering

10år

43 770

Nedan gjordes antagandet att väsentliga ombyggnader behövde ­ göras var tionde år: Ombyggnader Ombyggnader år 10 Ombyggnader år 20

tkr tkr Bygg, grund och stomme

– 3 513

Bygg, stomkompletteringar

6 656

8 113

Värme och Sanitet

2 432

2 964

Ventilation

3 558

4 337

El

3 251

3 963

Hiss

395

Styr och Regler

819

Summa ombyggnader

17 110

562 999

24 450

Kapitalvärden

Bilaga 3

Litteraturförteckning B. Fundahn, H. Holmgren Bergknut, Elmgren, Hentzel B. Brorström, A. Haglund, R. Solli B. Brorström, O. Eriksson, A. Haglund Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR K. Björklund

L. Broman B. Brorström, A. Haglund, R. Solli E-M. Senning

Kommunförbundet Kommunförbundet Kommunförbundet Kommunförbundet Kommunförbundet

Budgetering, planering och redovisning – för kommuner och landsting; Studentlitte­ ratur Lund 1992 Investering i teori och praktik; Studentlitteratur Lund 1993 Extern- och internredovisning i kommuner och landsting; Studentlitteratur Lund 1995 Kommunal redovisningslag; Studentlitteratur Lund 1997 Normer i den offentliga sektorn 95/96; Stockholm 1995 Kapitalåtervinning och långsik­ tig ­ränta­bilitet; Tekniska högskolan i ­Stockholm, Meddelande 5:36 1993 Kommunal ekonomi - redovisning; LiberHermods Malmö 1979 Extern- och internredovisning i kommuner och landsting; Studentlittertur Lund 1995 Kostnadssamband och kostnads­ styrning inom fastighetsförvaltning; Stockholms universitet, Företagsekono­ miska ­institutionen, Fastighetsgruppen ­Stockholm 1985 Att välja rätt ekonomimodell – om ­avgränsad redovisning; Stockholm 1994 Avskrivningstider; Stockholm 1997 Investeringskalkylering för kommuner; Stockholm 1990 Kapitalkostnader i kommunal verksamhet; Stockholm 1985 Kapitalkostnader i kommunal verksamhet; Stockholm 1996

Bilagor

Kommunförbundet UFOS Kommunförbundet UFOS Kommunförbundet UFOS Kommunförbundet UFOS

Fullt hus – styrverktyg för effektivt lokalutnyttjande; Stockholm 1995 Internhyra; Stockholm 1994

Kalkylhandbok för fastighetsföretaget; Stockholm 1996 Lokalens rätta värde – fastighetsvärden och kapitaltjänstkostnader i offentlig ­sektor; Stockholm 1995 Kommunförbundet Lokalresursplanering – en idéskrift om UFOS planering för effektiv användning av ­lokalresurser; Stockholm 1996 Komrev Kapitalkostnader i praktiken – en väg­ ledning; Stockholm 1996 Komrev Underhåll av kommunala anläggningar – strategi, teknik och ekonomi; Stockholm 1995 Landstingsförbundet Effektivare kapitalanvändning i landsting­ en; Stockholm 1991 Landstingsförbundet Internhyror till vilken nytta; Rapport med bilagor; Stockholm 1995 Landstingsförbundet Landstingens fastighetsförvaltning i ­utveckling – Internhyror; Stockholm 1988 Referensgruppen i Avskrivningar; Kommentus förlag AB redovisning Stockholm 1997 Referensgruppen i Redovisningsreglemente för kommuner redovisning och landsting med kompletterande ­uttalanden; Kommentus förlag AB ­Stockholm 1994 Paulsson Fenckner, Internhyror inom offentlig verksamhet – K. Psilander teori och praktik; Studentlitteratur Lund 1993 A. Stark Avskrivningar – om anläggningstillgångar med långt liv; Byggforskningsrådet Stock­ holm 1994

Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig

Värdets tre skeden Kapitalvärden i offentlig fastighetsförvaltning Kapitaltillgångarna inom den offentliga verksamheten har under det senaste decenniet tillmätts ett ökat intresse. Värdet utgör en ­dominerande del av det egna kapitalet. Näst personal är kostnad­erna för kapitalet den största posten för verksamheterna. Lokalkostnad­erna har under 90-talet synlig­gjorts med internhyressystem för att medverka till kärnverksamheternas resursoptimering. ­Situationer med prissättning i samband med värdering och byte av tjänster och uthyrning, såväl mot privata marknaden som vid ­kommunal eller regional samverkan, är andra situationer som ­ställer krav på kapitalets värde.

Syftet med den här skriften är att redovisa ett antal konkreta ­till­fällen under en fastighets livscykel, då det är betydelsefullt att ange kapitalets värde och kostnader. I skriften analyseras konsekvenserna av olika beslutsituationer, prissättningskalkyler och såväl intern- som externredovisning. ”Värdets tre skeden” kan också tjäna som underlag för en dialog och förståelse mellan olika aktörer inom finansförvaltning och fastighetsförvaltning när det gäller aktiv ekonomisk styrning och hantering av ­offentliga sektorns kapitaltillgångar.

Rapporten har skrivits av Dick Larsson, KOMREV AB och redi­gerats av Hans Lind, Kungliga Tekniska Högskolan.

ISBN 91-7099-814-0

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET