7164 014 2 by Sveriges Kommuner och Landsting

Statens detaljstyrning ur ett kommunalt perspektiv

om skriftens innehåll lämnas av Ronny Svensson, Bergslagsgruppen, telefon 0247-138 40, e-post ronny.smakom@bergslagsgruppen.se Tommy Rosén, avdelningen för ekonomi och styrning, telefon 08-452 79 24, e-post tommy.rosen@skl.se Skriften kan beställas på telefon 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 Upplysningar

ISBN 91-7164-014-2

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Förord

Statens styrning av de kommunala verksamheterna hör till de mest omdiskuterade i den kommunala sektorn, och frågan har fått förnyad aktualitet i och med att den ingår som en del av den statliga Ansvarskommitténs uppdrag. Klagomål i generella termer hörs ofta från kommunala företrädare, medan mer konkreta exempel varit svårare att uppbringa. Den här skriften är ett försök att åtgärda denna brist. Sveriges Kommuner och Landsting – tidigare Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet – har länge varit tydliga med att de förtroendevalda i kommuner och landsting måste ha ett handlingsutrymme inom vilket de kompletterar och genomför de nationella målen. Detta behövs om verksamheten ska kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Det ger också medborgarna möjlighet att utkräva politiskt ansvar av de lokalt och regionalt förtroendevalda. Generellt kan man alltså konstatera att lagstiftningen under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet gav ökat utrymme åt den kommunala självstyrelsen genom bland annat ett nytt generellt statbidragssystem och en finansieringsprincip som riksdagen ställde sig bakom. Därefter har utvecklingen gått mot ökad centralisering och ökad detaljreglering. Det generella statsbidragssystemet har kompletterats med åtskilliga specialdestinerade statsbidrag, utan hänsyn till att en rad kommuner och landsting redan utvecklat verksamheten och nått de mål som det särskilda statsbidraget ska leda till. Vid sidan om specialdestinerade statsbidrag finns ett stort antal projekt med åtföljande bidrag som har till syfte att göra just det som centrala statliga myndigheter för tillfället anser är det rätta. Ett annat sätt att begränsa kommuners och landstings möjligheter att utforma verksamheterna tillsammans med medborgarna är detaljlagstiftning. Exempel på detta är rättighetslagar, den nationella socialbidragsnormen och maxtaxorna inom barn- och äldreomsorg. Mycket av statens detaljreglering stödjer anmärkningsvärt nog inte kommunerna och landstingen i deras strä-

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

van att uppnå de nationella målen. Istället handlar regleringen vanligen om den löpande verksamheten. Den här skriften har som ambition att konkretisera och förtydliga hur den statliga detaljstyrningen ser ut i det praktiska mötet med den kommunala verkligheten. Rapporten har tagits fram inom ramen för förbundens Ansvarsprojekt av konsulten Ronny Svensson, som har en bakgrund som forskare i samhällsplanering vid KTH i Stockholm. Förhoppningen är att skriften ska kunna tjäna som ett intressant underlag i den fortsatta diskussionen om den svenska samhällsorganisationen. Texten är inte politiskt behandlad i förbunden, och författarens står själv för alla slutsatser och kommentarer.

Stockholm i februari 2005

Åsa Ehinger Berling Projektledare Ansvarsprojektet

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Innehåll

Förord ......................................................................................................................................................................5 Bakgrund ................................................................................................................................................................9 Grund- och gymnasieskolan ............................................................................................................10 Sociala sektorn ............................................................................................................................................16 Arbetsmiljösektorn ..................................................................................................................................25 PBL, Miljöbalken och byggande ................................................................................................28 Upphandling ......................................................................................................................................................38 Regionalpolitik ..............................................................................................................................................40 Generella slutsatser ................................................................................................................................42 Önskemål om förändringar ..............................................................................................................44 Bilaga 1: Skrivelse från förvaltningschef till ansvariga statsråd ................49

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Bakgrund

Nedanstående iakttagelser, fakta, kommentarer och reflektioner grundas dels på en längre tids erfarenheter av former för och innehåll i statens styrning av kommunal verksamhet och dels under hösten 2004 gjorda intervjuer med nyckelpersoner i ett antal kommuner av olika struktur och storlek från Norrlands inland, Dalarna, Värmland samt västra och sydöstra Sverige till V:a Götaland. Erfarenheterna har sin tyngdpunkt i små och medelstora kommuner men det är kanske i denna stora grupp som den aktuella problematiken får det starkaste uttrycket i det kommunala vardagsarbetet. Starkt slimmade organisationer, högt arbetstryck och ständigt nya krav som utgår från beslut i regering och Riksdag bidrar till att frågorna kring statlig styrning av kommunal verksamhet numera finns i såväl de förtroendevaldas som de anställdas direkta fokus. En stor del av detaljbestämmelserna i den statliga styrningen tillkommer efter att skilda statliga verk och institutioner utfärdat bidragsvillkor, särskilda föreskrifter eller rekommendationer. Där det är fråga om tillämpning av den s.k. rättighetslagstiftningen blir det slutligen domstolarna som anger ramarna för kommunernas arbetsinsatser och skyldigheter. Rättighetslagstiftningen har, enligt många kommunföreträdare, skapat extra stor osäkerhet om den kommunala kompetensen på ett ökat antal verksamhetsarenor. Det är en allmän mening att det är utmärkt att Sveriges Kommuner och Landsting ägnar dessa frågor stort utrymme i samband med Ansvarskommitténs arbete. Förväntningarna om snara förändringar för att göra de statliga regelverken radikalt mera samordnade, praktiskt lättanvända och smidiga samt mindre detaljstyrande är höga i landets kommuner. Många känner att ”påsreformen” i början av 1990-talet nu håller på att förfuskas och att otaliga nya regelsystem återigen hotar att bli det hinder för kommunal verksamhet som undanröjdes för snart 15 år sedan.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Grund- och gymnasieskolan

Grundskolan

Skolan är ett väl reglerat område via skollagen från 1985, olika läroplaner, en mängd olika förordningar med grundskoleförordningen från 1994 och gymnasieförordningen från 1992 med tillägg 2004 i spetsen. Därtill kommer de allmänna råden. För kommunerna, som sedan drygt 10 år tillbaka är huvudman för såväl grundskolan som gymnasieskolan, är all denna detaljreglering som skolan är formad utifrån ofta ett försvårande hinder på många punkter. Syftet med regleringarna är givetvis positivt – att garantera en hög kvalitet på det svenska skolväsendet. Frågan är dock om en omfattande detaljreglering av den lokala nivåns handlande är en garanti eller den bästa garantin för en bra skola i hela landet. Aktuella internationellt jämförande undersökningar kan tvärtom tyda på att det inte är så. Problemen har inte blivit mindre av att det återigen blivit en ordning där fler riktade bidrag till kommunerna utanför den s.k. påsen i utjämningssystemet svarar för en allt större del av finansieringen av skolan. Wärnerssonpengar och senast Hallengrenska pengar syftar till att via krav på fler vuxna i skolan försöka garantera bättre ordning/arbetsmiljö och undervisningsresultat. Om någon kommun vill försöka uppnå samma mål på ett annat sätt riskerar man att inte få ta del av dessa specialdestinerade resurser. Önskemålen är från huvuddelen av de intervjuade kommunföreträdarna att istället för nuvarande system få en större påse där varje kommun kan välja sin väg till ökad kvalitet i skolan. Reglerna för riktade bidrag som Wärnerssonpengarna är utformade så att en kommun som redan har en relativt stor personaltäthet i skolan har svårt att få bidrag till en utökad personalstyrka i och med bestämmelserna för hur bidrag skall räknas ut för de kommande åren. Flera kommuner känner sig ”bakbundna” av dessa regler. Ett annat exempel är timplanens bestämmelser om antal timmar i varje

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

ämne i grundskolan. Detta hindrar enligt flera intervjuade utbildningsföreträdare nya former för undervisningen, speciellt att kunna profilera både ämnen och olika skolor. Det upplevs även som försvårande när det gäller att ta in mer praktik i undervisningen och skapa en mer helhetsorienterad undervisning i vissa ämnesblock. Det som önskas är en målstyrning för att stimulera till en större kreativitet i skolan. Timplanerna upplevs alltför detaljstyrda och svåra att anpassa till ny kunskap och en större framtidsorientering med ett stort omvärldskunnande som bas. Beträffande betyg eller någon form av omdömen kring elevens arbete i skolan säger flera företrädare för skolan att de vill ha möjlighet att hålla ”betygssamtal” eller kunna utfärda omdömen tidigare än i åk 8. Argumenten för denna förändring är väl kända.

Centrala studiestödsnämnden, CSN Kritik mot CSN:s studiemedelssystem har också tagits upp av kommunerna. De regler som finns för vilka som får bidrag och lån eller inte bör enligt kommunerna anpassas till individernas möjligheter och önskemål och inte till fixa åldersgränser och andra rent slumpartade bestämmelser. Reglerna om ansökningstider borde också kunna göras mer flexibla med tanke på främst vuxna personers högst varierande studievillkor och möjligheter att kombinera arbete med studier. Om man dessutom studerar under perioder med småbarn i familjen krävs ytterligare anpassningar av studiestödsbestämmelserna.

Gymnasieskolan och vuxenutbildningen

Det finns ett stort intresse i kommunerna att samverka över kommungränserna i utbildningsfrågor, vilket visas av de många kommunalförbunden för gymnasieskolans drift och utveckling. Även om flertalet kommuner vill ha egna eller delar av egna gymnasieutbildningar knutna till orternas dominerande näringsliv och kommunens speciella framtidsutsikter, är kravet på ökad samverkan mycket tydligt. Målet är helt enkelt att ge eleverna stor frihet att välja program och utbildning efter eget intresse trots att kostnaderna i mindre kommuner stiger som en följd av den

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

utökade valfriheten för eleverna. Som ett alternativ eller komplement till att bygga ut en egen mer fast etablerad gymnasieutbildning vill en betydande grupp små och medelstora kommuner att distansutbildningen inom gymnasie- och högskolesfärerna utvidgas. Kommunerna kan till och med tänka sig att även grundskolan får chansen att använda denna nya, kostnadsbesparande och praktiska undervisningsform. Det kan minska elevernas långa skolresor eller en mer omfattande inackordering på en ort utanför hemmet. Man söker efter fler ämnen och bättre teknik för att göra distansutbildningen mer attraktiv. Det finns även starka önskemål om att lärarnas fortbildning i hög grad skall kunna ske på distans via samma lokala lärcentra som används för övrig undervisning (i första hand vuxna personer). Ett problem av flera vid distansutbildning handlar om betygssättningen av elever som kommer från andra kommuner. På den punkten medger inte dagens regler ett smidigt system där alla kan få sina betyg via arrangerande lokala utbildningsförvaltning. Vidare säger flera intervjupersoner att det borde vara möjligt för en lokalt verksam rektor (enligt nuvarande regler) att ge behörighet åt lärare i vissa för orten viktiga ämnen, inte minst i nya ämnen som exempelvis dataprogrammering och webbdesign. Idag är detta inte möjligt. Beträffande vuxenutbildningen i övrigt framförs från många håll att Kunskapslyftet hade flera bra kvaliteter med stora positiva bieffekter på människors kunskapsmotivation och intresse att läsa vidare. Nu har övergången till den gällande vuxenutbildningen medfört relativt stora övergångsproblem med radikalt minskat antal lärare och övriga resurser. Dessutom har en ökad andel av dagens elever sökt sig dit kort tid efter det att de avslutat eller lyckats mindre väl i gymnasieskolan, vilket gör att 20-årsgränsen i praktiken inte fungerar. Detta är ett tecken på att den statliga regleringen, som kompletteras av en rad olika statliga resurser som kommunerna kan söka via ett stort antal projekt, inte leder till de mål som är uppsatta. De ökade möjligheterna för kommunerna att i samverkan med andra kommuner utveckla en mer stabil vuxenutbildning, samtidigt som resurserna läggs in i ”påssystemet”, är ett tydligt önskemål i denna studie. Kanske kan pågående förändring av den kommunala vuxenutbildningens organisation leda till

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

ett bättre läge härvidlag. En övergripande tanke som växer fram i intervjuer om skolan handlar om att regelsystemet i huvudsak handlar om detaljer, den dagliga verksamheten och skolans organisation på kort sikt. Möjligheterna att behålla en hög kvalitet i undervisningen när elevtalen snabbt sjunker i många kommuner, en allt tuffare ekonomi, konsekvenserna av elevernas fria val i gymnasiesystemet och den snabba kunskapsutvecklingen i samhället och inte minst i näringslivet är exempel på frågor där statens regleringssystem inte innehåller några lösningar. På dessa punkter måste kommunerna själva hålla i styråran och lösningarna blir i mångt och mycket avgörande för hela skolans utveckling och kvalitet. Ett utvidgat ”påssystem”, betydligt färre specialdestinerade bidragsregler och ett starkt minskat antal detaljregler för skolans utveckling bör enligt kommunerna ge de förutsättningar som krävs för att den svenska skolan skall återta förlorade positioner i jämförelse med andra länders obligatoriska undervisningssystem. Det finns också undersökningar som visar att om lärare och elever tillsammans får lägga upp undervisningen utan att strikt styras av läroplanens tim- och ämneskrav blir skolresultaten tydligt bättre än i normalfallet, vilket borde stimulera till förändringar i regelsystemet. Ett uppenbart irriterande moment inom skolsektorn gäller de enkäter som ofta skickas till kommunerna från Skolverket. I dessa enkäter förutsätts att kommunerna fungerar under likartade villkor och har liknande lokala villkor för att bedriva ordinär undervisning. Detta innebär att man enligt kommunerna inte får en rättvis bild av läget kring olika frågor och förhållanden i landets skilda skolor och därmed inte kan dra de relativt säkra slutsatser om läget som Skolverket gör.

Samverkan med arbetsförmedlingen, Af och försäkringskassan, Fk I ett antal intervjuade kommuner har företrädarna lyft fram de svårigheter som ofta uppstår när kommunerna, Af och Fk skall samverka kring främst arbetslösa personers kompetensutveckling och möjligheter att återgå till ett ordinärt eller anpassat arbete. Här uppstår ibland större problem som handlar om att: • särskilt Af ändrar sina villkor relativt ofta. Den har i regel mycket

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

korta projektperioder för skilda satsningar. Detta gör att speciellt kommunerna får svårt att samordna sina insatser med de övrigas. Att lyckas med att skapa en ny kompetensplattform för en arbetslös person tar ofta mycket lång tid att ordna. Korta projektperioder och osäker finansiering kan då spoliera en rad olika ambitiösa mål, • sjukskrivna personer med anställning inte får ta del av Af:s resurser trots att man sannolikt inte kan gå tillbaka till tidigare jobb och därför behöver en kompetensutveckling eller utbildning till annat arbete eller yrke. Detta stimulerar enligt de intervjuade en utveckling mot fler förtidspensionärer och att fler människor blir beroende av socialbidrag trots de faktiska möjligheterna att påbörja en utveckling åt motsatt håll samt att • vissa individer p.g.a. dessa problem riskerar att marginaliseras för alltid och få ett betydligt sämre liv än nödvändigt. Kommunerna önskar att man inte skall behöva vänta i 90 dagar enligt Af:s regler för att kunna sätta in aktiva insatser i samråd med en arbetslös, ung person. Då kan personen redan ha tappat all kraft eller en aktiv och positiv motivation till studier och annan utveckling. Denna väntan är negativ både för vuxna och unga.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 1 Enligt gällande skollagar kan staten via rektorn på en skola reglera en hel del förhållanden som enligt kommunerna borde skötas av kommens egen politiskt valda nämnd – som regel barn- och utbildningsnämnden. Detta förhållande leder ofta till att rektor fattar flera beslut, vilka i och för sig inte behöver vara främmande sett ur rektors perspektiv. Budgetkonsekvenser går ofta utanför den ram kommunen har beviljat eller kan komma att fastställa för kommunens utbildningsverksamhet. Rektors beslut kan även innebära andra prioriteringar än de som den demokratiskt valda

församlingen bestämt sig för, vilket bäddar för ofta förekommande konflikter. Detta försämrar klimatet mellan rektor och den politiskt valda nämnden. Slutresultatet blir inte sällan att rektor slutar sin tjänst i och med att hon/han inte får nämndens stöd för sina äskanden och prioriteringar. Rektors krav ligger i dessa fall ofta över nivån för vad kommunen finner rimligt. Detta vill kommunerna ändra på genom att skriva om paragraferna i skollagen om att …rektor skall… till …styrelsen för skolan skall…

Fall 2 Kunskapslyftet med start 1997/98 framhåller flera intervjuade personer som ett bra initiativ som gav kommunerna möjlighet att mer fritt utforma utbildningen efter lokala förhållanden och resurser utifrån de generella mål för verksamheten som staten formulerat. Sedan kunskapslyftet avslutats har enligt kommunerna staten åter börjat bli en ”detaljstyrande kontrollant”. Inrättandet av Myndigheten för

skolutveckling vid sidan om Skolverket har enligt kommunerna medfört att man på nytt fått ett kontrolloch styrningsperspektiv från statens sida istället för en uppmuntrande hållning enligt Kunskapslyftets principer. Detta ser kommunerna som en negativ återgång till gamla styrformer, vilket kan hindra en positiv utveckling av den lokala utbildningen.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Sociala sektorn

Inom socialtjänsten finns en mängd olika omständigheter som medverkar till att kommunerna önskar en rad skilda förändringar och förenklingar/ förbättringar. Problematiken är extra aktuell just inom denna sektor med tanke på de ökade kostnaderna förorsakade av hög arbetslöshet och sjukskrivningsnivå hos den lokala befolkningen och de egna medarbetarna. Problemen skärps ytterligare genom ökade eller varaktiga ekonomiska underskott i en stor del av kommunerna samt en av arbetsmängd alltmer pressad personal. Till detta kommer att utökningen av den s.k. rättighetslagstiftningen medfört en mängd nya arbetsuppgifter för socialtjänsten. Den har också skapat osäkerhet om hur man skall bemöta olika krav från medborgarna och vilken kvalitetsnivå man skall uppnå med en viss ekonomisk eller personell insats. Denna svårighet ökar i styrka i ett stigande antal kommuner. Inte sällan hamnar kommunerna i en rävsax som en följd av knappa resurser, ett ökat antal sociala ärenden som medför en hård arbetsbelastning och en personal vars arbetsmiljö påverkas på ett påtagligt sätt. Detta leder inte sällan till att arbetsmiljöinspektionen kommer med anmärkningar och förslag till förbättringar, som kräver utökade resurser. Här hamnar kommunerna i ett mycket svårt läge eftersom orsakerna till de ökade problemen oftast kommer utifrån i form av generella samhällsförändringar, vilket kommunerna skall klara samtidigt med mycket tuffa besparingsbeting beslutade av främst regering och Riksdag.

Socialtjänsten

Den allmänna problematiken kring lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, tjänstens kostnadsutveckling, vistelsebegrepp m.m. behandlas inte här och är dessutom en idag mycket välkänd problematik. Det som tas upp i detta sammanhang är bl.a. lagens skrivning om

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

att LSS kräver en god kvalitet i det arbete som skall utföras enligt lagens paragrafer. Just i detta sammanhang anför flera kommuner att bristen på detaljerade bestämmelser om vad en god kvalitet är skapar en stor osäkerhet i kommunerna om vad varje individ har rätt att kräva. För berörda kommunmedlemmar leder osäkerheten bl.a. till ett stort antal överklagningar till Länsrätten och inte sällan även Kammarrätten. Arbetsbördan i kommunerna efter sådana överklagningar är mycket kostsamma och betungande för en redan ”slimmad” personal. Följden av denna typ av lagstiftning blir inte sällan att rättighetslagstiftningens alla tillämpningar inom detta lagrum på främst kort och medellång sikt ”tvingar bort” andra viktiga sociala arbetsinsatser som drogförebyggande verksamhet, en välutvecklad ungdomsmottagning, en mer bred och förebyggande skolhälsoverksamhet etc.

Fall 3 Det uppstår i ett stort antal kommuner ständiga konflikter mellan kommunerna och Försäkringskassan om LSS-lagens tillämpning. En konfliktpunkt gäller kostnadernas storlek och fördelning. Enligt kommunerna utreder FK denna typ av problem alltför långsamt och under tiden betalar kommunerna hela LSS-kostnaden för en viss medborgare. Eftersom det inte alltför sällan handlar om kostnader på mellan 1 och 2 miljoner per individ och år har denna fråga stor betydelse för kommunerna. På FK svarar man att man har för lite resurser och i princip ständigt håller på med en ny omorganisation när kommunerna klagar över orimliga hand-

läggningstider. När lagen om LSS kom 1994 hade Dalarnas kommuner redan året före skapat ett fungerande utjämningssystem för det från landstingen övertagna ansvaret för omsorgerna om utvecklingsstörda. Detta senare system fick skrotas i och med Riksdagens beslut om ett nationellt utjämningssystem för LSS från 2004. Inom detta är tjänsterna kostnadsfria för medborgaren medan man inom äldreomsorgen inom vissa ramar får betala för de tjänster kommunen utför. Denna skillnad är svår att förklara för berörda personer och bidrar till att skapa osäkerhet i kommunens insatser och budgetarbete.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

När det gäller försörjningsstöd eller ekonomiskt bistånd brottas kommunerna idag med flera stora problem. Det gäller: • svårigheter att skapa en hållbar budget • svårigheter att överhuvudtaget planera framtiden på lokal nivå • problem att veta vad statliga organ eller landstingen tar på sig av de sammanlagda kostnaderna • direkta problem när staten skär ned kostnader hos särskilt Fk och Af • att miniminivån för socialbidraget är lika hög i skilda kommuner oavsett kostnadsnivå. De stora grupper som idag kräver allt större ekonomiskt bistånd är unga män upp till cirka 45 år. Det gäller människor med missbruksproblem, funktionshinder, psykiska problem samt arbetslöshet. Trots att det är andra aktörer än kommunerna som skall sköta och bekosta merparten av insatserna för att lösa individernas problem blir det allt oftare kommunerna som både får betala och sköta de aktuella personernas rehabilitering. Även inom detta område kan man säga att dagens detaljerade regler som Af och Fk arbetar efter inte utgör något större hinder för att övervältra kostnader och arbetsuppgifter på kommunerna. Detta är kommunernas mycket bestämda och samstämmiga mening. När det gäller områden som tandvård och ekonomiskt bistånd vid exempelvis långvarig arbetslöshet skall dessa frågor hanteras enligt råd och anvisningar från Socialstyrelsen. Här talas det om att kommunerna skall uppnå skälig nivå. Denna skrivning innebär att kommunerna ställs inför samma problem som ovan med god kvalitet inom LSS. De förtroendevalda i kommunerna tar hela tiden ett stort samhällsansvar för sina kommuner, befolkning och speciellt personer med större behov av stöd än andra. Istället för att ge kommunerna ansvar för vad som är rimligt eller nödvändigt skapar de statliga kraven på servicenivå utrymme för stora svårigheter. Sannolikheten för att enskilda ärenden överklagas är uppenbar med stora extra arbetsinsatser som följd. Ett alternativ kan vara att staten formulerar generella mål som kommunerna genomför ”efter eget huvud” utifrån lokala förutsättningar. En del av genomförandet kan vara att precisera medborgarens ”eget delansvar” för att lösa ett problem som arbetslöshet eller annan problematisk situation. Det sistnämnda är kanske kontroversiellt men nödvändigt

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

att föra upp till ytan. Socialstyrelsen utfärdar mycket detaljerade förordningar när det gäller kvaliteter inom individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvårdslagen, samt vård och omsorg, vilka kommunerna har att följa. Via egna inspektioner och kontroller från Länsstyrelserna studeras kommunernas verkställighet vilka relativt ofta resulterar i krav på nya kommunala insatser som gäller lokalutformning, personaltäthet, personalutbildning m.m. Utöver dessa kontroller har kommunerna själva en löpande analys av kvalité och ekonomihantering inom alla sina servicesektorer. Sammantaget medför detta stora insatser från kommunerna sida och en ännu större press på anställd personal inom såväl administrationen som verksamheten på fältet. Socialstyrelsen har bl.a. i samband med dessa inspektioner underkänt ett antal kommuners löpande dokumentation av hur de sköter omsorgen om psykiskt handikappade personer. Styrelsen har krävt betydligt större administrativa resurser till just skriftlig dokumentation i ett läge där kommunerna har fullt arbete med att upprätthålla en bra verksamhet under knappa budgetramar. Arbetsmiljöinspektionens kontroller leder ofta till samma krav som medför utökad personal. Inom vård- och omsorgssektorn råder en stor oro för den nuvarande situationen. Det gäller exempelvis önskade och nödvändiga förändringar av vårdens och omsorgernas organisation samt arbetsmetoder. Relativt stora personalgrupper har svårt för de snabba förändringar som kommunerna vill och i många fall måste genomföra. Förändringarna leder inte sällan till att Arbetsmiljöinspektionen kontaktas, vilket som regel leder till att förändringsprocesser stannar av och att inspektionen föreslår åtgärder oberoende av kommunernas ekonomiska möjligheter för t.ex. personalförstärkningar. De frågor som kommunernas företrädare reser med anledning av dessa förhållanden gäller bl.a.: • skall vi ha ett system och en lagstiftning som ofta i praktiken motverkar förändringar av vårdens och omsorgernas organisation och arbetsformer trots att det primära syftet är att underlätta skapandet av en bra arbetsmiljö för de anställda och erbjuda invånarna en utmärkt vård och omsorg?

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

• skall vi ha en arbetsmiljölag (AML) som ger arbetsplatsernas skyddsombud möjlighet att kräva en omfattande och detaljerad konsekvensbeskrivning av olika förändringsförslag innan en förändring får påbörjas? Om inte kommunerna ställer upp på dessa krav kräver ombuden att arbetsmiljöinspektionen griper in – se fall nedan under ”arbetsmiljö” • skall vi ha ett system där arbetsmiljöinspektionen i sin tur kan gå till Länsstyrelsen och få till stånd rena förelägganden mot kommunerna i de fall kommunerna vill göra förändringar som kräver stora eller små personalomställningar och andra bemanningar? • skall dessa statliga myndigheter få göra förelägganden som inte tar hänsyn till vare sig kommunernas ekonomi – som oftast bestäms av kommunens närings- och befolkningsutveckling samt det statliga skatteutjämningssystemet – eller kommunens önskemål om att bedriva vård och omsorg på ett nytt sätt? • skall kommunerna styras av ett system där det utgår större eller mindre vitesbelopp om kommunerna inte följer arbetsmiljöinspektionens eller Länsstyrelsens krav? • varför kan inte statens kontroller och önskemål/krav av här påtalat slag utformas som ett samråd mellan staten och kommunerna, där de statliga organen fungerar som rådgivare åt kommunerna? Kommunerna har på denna punkt samtidigt uttalat att de naturligtvis inte är emot att personalen får bästa tänkbara arbetsmiljö eller har ett stort inflytande över alla viktiga förändringar i en kommuns verksamhet. En kommun har och kommer även i framtiden att ha stort intresse av en bra arbetsmiljö för de anställda. Båda parter borde därför ha gemensamt intresse av en löpande dialog om såväl arbetsmiljö som förändrad organisation och nya arbetsmetoder. Att styra denna successiva process via detaljregler uppifrån känns påtagligt otidsenligt. Lagstiftningen på detta fält är inte utformad utifrån ett modernt betraktelsesätt utan utgår från att motstående intressen gäller och att det finns en ofrånkomlig, inbyggd konflikt mellan anställda och kommunernas ledningar. Utan en ömsesidig dialog kan inte kommunerna förändra och förnya samt utveckla sin verksamhet och det borde enligt kommunernas representanter styra utformningen av en lag som AML.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Drogförebyggande arbete

Rent generellt kan man säga att kommunerna tvingats ta över Länsstyrelsernas och Polismyndighetens förebyggande arbete när det gäller främst droganvändning men också i praktiken andra förebyggande insatser som handlar om den lokala trafiksäkerheten, barnens skol- och trafikmiljö o.s.v. Kommunerna skall enligt lagar och bestämmelser utöva tillsyn över folkölsförsäljning, alkoholförsäljning, tobaksförsäljning samt spelautomater för att nämna några exempel. I många små och medelstora kommuner har enbart dessa krav medfört att en extra heltidsresurs fått anställas för verkställigheten. Denna kontroll skall utövas vid fasta försäljningsställen, vid vissa slutna sällskap samt vid publika och tillfälliga evenemang som en sommarkonsert vid hembygdsgården. Kommunerna kan inte frånsäga sig ansvaret utan måste genomföra arbetsuppgifterna enligt regelboken. Det finns dessutom förslag i statliga utredningar som föreslår att kommunerna bör ta över ännu fler uppgifter från staten – främst polisen – som handlar om hittegods, vissa transporter, kanske viss trafikövervakning etc. Risken för fler uppgifter som dessutom inte finansieras i samband med nytt huvudmannaskap är av tidigare erfarenheter att döma uppenbar. Vi ser redan idag när det gäller de lokala brottsförebyggande råden att polisen mindre och mindre kan ställa upp vid lokala möten, utbildningar och evenemang. Kommunerna har successivt blivit allt större och ensamma bidragsgivare till den lokalt bedrivna idrotten, kulturen och ungdomsverksamheten samt annan ideell verksamhet. Till detta kommer att de fått ett huvudansvar för nästan all förebyggande verksamhet som ska leda till minskade drogskador, trafikolyckor, ge ungdomar en bra start i livet och erbjuda en bred och högkvalitativ fritids- och kulturverksamhet. Sammantaget har staten stora krav på kommunerna att skapa ett bra förebyggande arbete – men nästan helt på kommunernas egen bekostnad. Neddragningen av den statliga lokala och regionala servicen inom polismyndigheten, Fk och Af har gjort den kommunala verksamheten mer bräcklig och otillräcklig än vad som annars borde ha varit fallet. När det gäller en hel del projekt av förebyggande karaktär har således staten mer rollen av direktivgivare än resursgarant, vilket skapar diverse

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

problem. Ett statligt stöd som finns kommer från länsstyrelsen till drogförebyggande arbete samt öppna insatser för missbrukare och ungdomar. Dessutom kan stöd ges av Allmänna Arvsfonden till ”stöd till barn och ungdomar”. När fonden skall stödja projekt med drogförebyggande inslag måste de sökande kommunerna anpassa sig till de periodvisa regler – bestämda teman – som fonden formulerar. Kommunerna å sin sida brukar använda olika ingångar för att närma sig olika ungdomsgrupper eller åldrar. Det kan handla om att arbeta med droger i samband med språkdiskussioner, samtal om respekten för och bemötandet av individer, idrottsarrangemang etc. Om Allmänna arvsfonden har en annan ingång får kommunerna inte medel att bearbeta problemet på sitt sätt med hjälp av statliga resurser. Ett möjligt stöd blir istället ett direkt hinder för bra och lokalt anpassade konkreta insatser. Ett exempel på det som kommunerna finner märkligt var att Socialdepartementet förra året själva satte igång ett projekt kring unga flickors och kvinnors problem med att skära sig i handlederna. Departementet skickade ut en grupp personer på en bussturné utan samråd med kommunerna. Dessa arbetar med samma problem sedan lång tid tillbaka genom att ordna olika lokalanpassade satsningar inom eller utom ramen för pågående kommunprojekt. Med hjälp av dessa centrala resurser skulle kommunerna, enligt deras egen uppfattning, själva kunnat få ut betydligt större effekt än vad bussatsningen ledde till.

LPT – tvång inom psykiatrin

Omsorgen om människor med skilda psykiska handikapp har varit nedrustad under en längre period satt i relation till de omvårdnadsbehov som faktiskt finns. Om detta finns det en stor enighet i samhället. Vem eller vilka som har ansvaret för denna utveckling kan vi i detta sammanhang lämna utanför diskussionen. När en så viktig verksamhet som denna inte fungerar som önskvärt blir det som nästan alltid annars kommunerna som får ställa upp och bidra med de resurser som går att mobilisera inom hemtjänsten och andra kommunala sektorer. Lagen om psykiatrisk tvångsvård sköts formellt via primärvårdens

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

distriktsläkare som utfärdar s.k. vårdintyg. Lagen säger att distriktsläkarna först skall bedöma om ett intyg om tvångsvård skall utfärdas. Detta prövas därefter av landstingets psykteam med en läkare i spetsen. Länsrätten gör den slutliga prövningen och beslutar om tvång. För kommunerna medför ett nej stora konsekvenser då det blir de som då får ta ansvar för en rad åtgärder som sysselsättning, stöd till boende och en del andra insatser. Kommunerna känner idag att det nationella arbete som är igång för att stärka psykiatrin kommer att leda till fler statliga konkreta direktiv om utökade kommunala arbetsuppgifter. Denna uppfattning grundare sig på erfarenheter av statens allmänna agerande när nya uppgifter ska skapas inom den sociala sektorn.

Äldreomsorgen

Den aktuella bantningen och förändringen av vårt nationella försvar kommer bl.a. att frigöra statliga medel som till en del styrs mot äldreomsorgen och dess framtida utveckling. Regeringen kommer t.ex. att satsa på att höja personalens kompetens hos dem som har störst behov. Förra försvarsbeslutet hade ett liknande inslag. Då fick kommunerna ansöka om statliga bidrag vilket senare skulle redovisas i detalj till Socialstyrelsen. De entydiga önskemålen i denna omgång av ökade anslag till personalutbildning är att kommunerna själva skall få avgöra prioriteringar och utformning av den praktiska utbildningen. Enbart redovisningen av vad kommunerna gjort med erhållna anslag kräver omfattande arbetsinsatser till men för andra, enligt kommunerna, mer angelägna insatser i äldreomsorgerna. Kanske handlar hela denna problematik om tillit eller inte tillit till den lokala nivåns aktörer och deras kompetens. Inom äldreomsorgerna finns olika lagar och bestämmelser som styr kommunernas verksamhet. Socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, lagen om bostadsanpassningsbidrag och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar är de viktigaste även om äldreomsorgen har anknytning till en stor del av den övriga lagstiftning som berör eller styr kommunernas verksamhet. Byggande av servicehus och gruppboendeanlägg-

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

ningar av olika slag, ombyggnad av befintliga villor och flerfamiljshus, ny- och ombyggnad av dagcentraler m.m. är inte bara en PBL-fråga. Det handlar om kommunernas helhetsansvar för sina medborgares välfärd där många skilda lagrum måste beaktas. Från statens sida agerar olika myndigheter däremot utifrån ett sektorsansvar, vilket direkt kolliderar med kommunernas självklara ambitioner att skapa en bra helhetsmiljö. De statliga detaljeringskraven på hur olika frågor inom äldreomsorgen skall lösas har beslutats i sektorsprocesser inom Riksdagen, departementen och skilda statliga verk. Dessa beslut har fattats vid olika tidpunkter och summan av de statliga direktiven/villkoren/rekommendationerna speglar sällan en helhet. Kommunerna däremot måste i ökad utsträckning lösa alla sina uppgifter utifrån avvägningar ur ett helhetsperspektiv på grund av knapp ekonomi och behov av sektorövergripande lösningar. Allt detta sker för att utnyttja varje krona maximalt och utifrån invånarnas krav på att kommunens skilda serviceinsatser skall hänga ihop och vara begripliga, rättvisa och motsvara moderna krav.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Arbetsmiljösektorn

Arbetsmiljöfrågor

När kommunernas medarbetare antingen det gäller handläggare inom den utsatta socialsekreterargruppen eller personal inom äldreomsorgen och vården får för mycket att göra kan insatser från den regionala Arbetsmiljöinspektionen bli aktuella. Detta kan ske efter anmälan antingen om en tuff arbetsmiljö eller också på initiativ av inspektionen själv. Orsakerna till att detta läge uppstår beror ofta på att kommunernas ambitioner i verksamheten ökar, staten skärper kraven på kommunerna, kommunsektorn får allt fler arbetsuppgifter och parallellt minskar den statliga resursöverföringen relativt sett. Till detta kommer det faktum att medborgarna i gemen ställer allt högre krav på nya eller bättre välfärdstjänster. I det läget görs inspektioner på fältet som följs av krav från Arbetsmiljöinspektionen på nya kommunala resursförstärkningar. Om det uppstår ett sådant läge brukar inspektionen komma med mängder av detaljerade krav på nya insatser, förändringar av befintlig miljö eller nya regler för hur arbetet skall organiseras. Sådana kravlistor brukar ta mycket tid i anspråk för att kommunerna dels skall kunna utreda och klarlägga problemen och redovisa tänkbara lösningar, dels genomföra förslagen i den praktiska verksamheten tillsammans med stora grupper av arbetsledare och anställda. Ofta finner kommunerna att kraven är mycket långtgående utan att det finns en koppling mellan krav och resurser trots att krav på arbetsmiljöåtgärder skall vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Kommun- eller förvaltningsledningarna ges sällan eller inte alls möjlighet att pröva alternativa lösningar som kommunerna finner vara effektivare eller mer välanpassade till de lokala förutsättningarna. Här nedan redovisas ett konkret fall på hur den statliga Arbetsmiljöinspektionen arbetar.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 4 Efter en inspektion i en kommun i mellersta Sverige kom Arbetsmiljöinspektionen med en kravlista på åtgärder som enligt inspektionen måste genomföras snarast av berörd kommun. Kraven formulerades på följande sätt: Ni ska utarbeta direktiv för vilka arbetsuppgifter som ingår i biståndsrespektive LSS-handläggarnas arbetsuppgifter. Samtliga berörda handläggare samt alla övriga personer inom organisationen som de samarbetar med ska informeras om innehållet i dessa direktiv. Se 2 kapitlet 1 § samt 3 kapitlet 3 § Arbetsmiljölagen. Ni ska ge bistånds- respektive LSShandläggarna en tydlig prioritering av arbetsuppgifterna med angivande av vilka arbetsuppgifter som de kan välja bort när tiden inte räcker för alla. Se 2 kapitlet 1 § samt 3 kapitlet 3 § Arbetsmiljölagen. Ni ska aktualisera innehållet i era rutiner för att förebygga våld och hot hos berörda handläggare. Se 3 och 4 §§ Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1993:2) om våld och hot i arbetsmiljön. Ni ska se till att era rutiner för att förebygga våld och hot följs. Det innebär bl.a. att om en riskbedömning inför ett hembesök visar att det kan finnas risk för våld och hot, bör detta inte genomföras av en ensam arbetstagare. Se 2,3 och 8 §§ i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1993:2) om våld och hot i arbetsmiljön.

Ni ska genomföra en undersökning av bistånds- respektive LSS-handläggarnas arbetsmiljö, med inriktning på risker i den fysiska arbetsmiljön. Se § 8 Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. Ni ska genomföra en riskbedömning av de risker som framkommer vid undersökningen. Riskbedömningen ska dokumenteras skriftligt och i den ska anges vilka risker som finns och om de är allvarliga eller inte. Se § 8 Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. För de risker som Ni bedömer allvarliga ska Ni så snart som möjligt genomföra åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Vid bedömningen kan viss hänsyn tas till att ni planerar att byta lokaler. Se § 10 Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. De åtgärder som Ni inte kan genomföra omedelbart ska Ni föra in i en skriftlig handlingsplan. I planen ska anges när åtgärderna ska vara genomförda och vem som ska se till att de genomförs. Se § 10 Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. Ni ska anlita företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån för att uppfylla kraven under punkterna 2 a-c. Den som ni anlitar ska ha en verksamhet med tillräcklig omfatt-

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

ning samt ha tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för detta arbete. Se § 12 samt bilaga 2 Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. Ni ska redovisa resultatet av undersökningen, riskbedömningen, vidtagna åtgärder samt handlingsplaner för Arbetsmiljöverket. Se 7 kapitlet 3 § arbetsmiljölagen.”

Kommentar Efter genomläsning av detta fall med alla ”skall” blir man onekligen något

matt. En normalstor eller liten kommun kan gå i väggen för mindre. Inspirationen för att göra ett bra jobb efter att dels ha läst inspektionens kravlista och därefter ha ägnat flera veckor åt att besvara verkets skriftliga förelägganden torde inte vara överdrivet stor. Samtidigt har kommunen ifråga säkert gjort en hel del för att undvika de påtalade problemen. Den fråga man onekligen måste ställa efter genomläsning av aktstycket ovan är om en ordning av detta slag har någon bred efterfrågan i ett samhälle präglat av dialog och samverkan?

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

PBL, Miljöbalken och byggande

PBL och Miljöbalken

Inom denna sektor av kommunal verksamhet finns många synpunkter på hur kommunernas (företrädesvis) tjänstemän ständigt irriteras av mångfalden av statliga direktiv och regler som sträcker sig långt in i den vardagliga ärendehanteringen. Kravet på Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) innebär vanligtvis väldigt mycket extra arbete i kommunerna. Detta gäller särskilt i områden med mycket nybebyggelse, stor andel fritidshus och hög andel nyetableringar av skilda företag med tillhörande förändringar av infrastrukturen. Enligt en framlagd proposition till Riksdagen (Proposition 2004/5:59) skall PBL:s bestämmelser om MKB (5:e kap, 18 §, andra stycket) utökas genom att lagen preciseras ännu mer med innebörden att fler åtgärder i en detaljplan än tidigare nämnda skall omfattas av MKB. Formellt hänvisas till krav från EU-kommissionen på mer detaljerade regler i Sverige. Detta innebär bl.a. betydligt större arbetsinsatser av kommunernas redan ansträngda personal men också att kommunernas egna bedömningar av om MKB behövs sätts åt sidan. På denna punkt känner man onekligen som stadsarkitekten på Tjörn som i maj 2002 i ett brev (bilaga 1) till flera ministrar påpekade att även regeringen borde göra en bred och detaljerad konsekvensbeskrivning av effekterna för kommunerna av ständigt nya detaljstyrningsinstrument. Risken med att ge kommunerna alltför många ”detaljuppdrag” i exempelvis ett planarbete är att man inte hinner med överblicken och helhetsperspektivet i ett plan- eller miljöärende. Alla miljöaspekter som numera skall beaktas vid en planläggning – allt från det nya föreslagna biotopskyddet till Natura 2000-bestämmelser, strandskyddsförordnanden, bestämmelser om naturreservat, skilda riksintressen enligt PBL plus andra särskilda förordnanden – blir en tung administrativ och kostnadskrävande insats för merparten av kommunerna. Dessa ärenden kan nämligen inte

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

bara behandlas i ett översiktligt sammanhang utan kräver ett omfattande detaljreglerat arbete. Trots ett gott syfte med alla dessa bestämmelser kan ända slutresultatet bli problematiskt för inblandade parter. Effekten blir inte sällan att översiktsplanen (ÖP) tar lång tid att färdigställa samtidigt som den under tiden inte kan anpassas till ständigt nya villkor som exempelvis nya etableringsfrågor. ÖP blir lätt omodern när den äntligen är färdig. Vid den tidpunkten bör den egentligen göras om via en helt ny process, vilket särskilt små kommuner med små administrativa resurser finner mycket betungande. Möjligheten att göra partiella översiktsplaner på kortare tid borde kunna vara en tänkbar lösning. Sådana skulle vara mer rimliga med tanke på att strukturförändringarna i samhället går allt snabbare. Riksintressena kräver stora arbetsinsatser av kommunerna och tar stora ytor i anspråk i kust-, skogs- och fjällregionerna. Flera kommuner känner sig så inringade av olika skyddsbestämmelser att de har svårt att hantera många byggnads- och infrastrukturprojekt. Detta hämmar den lokala tillväxten. Man har exempelvis mycket svårt att förstå att statliga organ ovanför kommunernas huvuden skall bestämma över hur de lokala skoterlederna skall utformas och lokaliseras. Utan ett stort lokalt inflytande verkar även sådana övergripande beslut hämmande på den lokala fysiska och ekonomiska planeringen. Dessutom riskerar vi att få bestämmelser och regler som medborgarna struntar i att följa. Plankontoren i kommunerna har enligt vad som påtalats ovan ofta ett omfattande arbete med att ta fram aktuella eller användbara ÖP enligt lagens alla detaljerade regler. Detta kan ta flera år i anspråk. Under tiden anmäler sig en rad aktuella ärenden som kan handla om nybyggnad av företagslokal eller krav på snabb utbyggnad av bostäder till nytt företag. Om man skall följa den formella planprocessen blir det svårt att hantera denna typ av ärenden. Om det funnes en möjlighet att använda sig av fler informella instrument för att skapa en större snabbhet och effektivitet i planprocessen och att även bruka fler instrument som exempelvis lokala tillväxtplaner, tätortsplaner och utvecklingsplaner för ett område skulle mycket vara vunnet (i praktiken har arbetsformer utvecklats för att komma runt problemet). En fullständig ÖP är en fördel att ha men dagens krav gör att den

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

redan kan vara inaktuell på många punkter när den är färdig att bedömas av fullmäktige. Att klara av att hålla en ständigt aktuell ÖP i beredskap för allt som successivt händer i en kommun har även storstäderna svårt att klara av. En lagstiftning kan visserligen av flera skäl och med fördel vara generellt utformad för alla kommuner. Men om den inte anpassas till små och medelstora kommuners villkor och resurser och speciella förhållanden i övrigt kan syftet med lagstiftningen motverkas. Det är i dessa fall viktigt att se hela verksamheten från ett lokalt, kommunalt helhetsperspektiv innan stora statligt utformade regelsystem sätts i verket. Ett annat problem som nämnts av kommunerna gäller bestämmelserna om gamla detaljplaner och planbeskrivningar. Enligt PBL kan de endast till mycket höga kostnader och stort krångel upphävas genom formell ändring av ett planområde. Dessa gamla planer låser markanvändningen på många håll och de har ofta varit i kraft 40-50 år tillbaka eller längre. Önskemålen från kommunerna är att planerna inte skall vara giltiga om de inte använts under en viss tid. Nya planer bör endast gälla medan de genomförs. Detta är ett större problem i små kommuner med litet byggande och knappa budgetramar. Miljöbalkens bestämmelser om samråd i samband med ändrad markanvändning ligger helt på länsstyrelsenivå. Även när det gäller förändringar som byggande av små bryggor eller viss mindre förändring av en strandremsa behövs samråd hos Länsstyrelsen. Detta anser kommunerna borde kunna ske på kommunnivå där man också kan göra nödvändiga differentieringar inom skilda delar av kommunernas markområden. Kommunerna upplever i allmänhet att staten med misstro betraktar varje förändring av markanvändningen eller vissa mindre projekt i vattenmiljö. Detta gör att samråden inte sällan får formen av någon slags domstolsförfarande där man antar att kommunerna vill eller kan förstöra miljön och staten är den enda garanten för bra lösningar och en bra miljö. Av betydelse i PBL-sammanhang är också de statliga besluten om vad som skall klassas som allmänna eller enskilda vägar. Dessa beslut är ofta mycket svåra att förstå. Om allmänna vägar blir enskilda så kan vägföreningar med få och äldre bofasta personer få svårt att finansiera en godtagbar vägstandard. Stadsnära byar med många invånare kan utan problem ta över en allmän väg men i normalfallet överlåts dessa aldrig till de

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

lokalt boende invånarna. Vad kommunerna önskar är att beslut av denna karaktär fattas i samråd mellan staten och kommunerna och inte via interna överläggningar mellan Vägverket och Länsstyrelserna. Det finns många exempel i landsbygdskommunerna på hur centralt beslutade ”tumregler” om vad som skall klassas som enskild respektive allmän väg inte får någon som helst acceptans bland berörda medborgare. Att utgå från antal framförda bilar per dygn som ett viktigt kriterium kan ju aldrig spegla en vägs strategiska betydelse. Inte heller om staten eller kommunerna, alternativt vägföreningarna skall betala för att en korsning blir belyst eller inte. Av samma anledningar har kommunerna svårt att förstå att det statliga organet Rikstrafiken via ett enda beslut plötsligt kan ifrågasätta en regions tåg-, buss- eller flygtrafik med stora negativa långsiktiga effekter som resultat om det genomförs. Verkets skrivning till regeringen under förra året om den uppkomna bristen på 180 (150) miljoner under de närmaste fem årens verksamhet och dess följder för många kommuner i hela landet aktualiserar frågan om statliga organ skall kunna styra den grundläggande infrastrukturen på så tillfälliga och sakligt svårbegripliga grunder. Infrastrukturen är ju långsiktig till sin karaktär och en hög kvalitet samt systemens tillförlitlighet och attraktivitet måste skapas under flera år i följd. Oväntade förändringar av regelsystemet under en planerings- och verksamhetsperiod kan få mycket svåra konsekvenser för kommunerna och olika operatörer. All infrastruktur borde hanteras som långsiktiga besluts- och prioriteringsfrågor och avgöras i samverkan mellan främst kommunerna och skilda statliga organ.

Andra miljöfrågor

Miljöförvaltningen i en kommun skall hantera väldigt många olika frågor och bedriva en detaljerad kontroll enligt flera föreskrifter och lagar som PBL, Livsmedelslagen, Djurskyddslagen m.fl. Komposthanteringen i kommunerna skall som exempel enligt gällande lagstiftning inventeras, anmälan ske om hushållen inte följer lagen och lokala föreskrifter samt efterkontrolleras. Enbart denna uppgift är så

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

arbetskrävande att kommunerna sällan hinner med uppgiften. Istället skickar man ut generellt skriven information och hoppas att medborgarna av eget intresse följer alla föreskrifter. Ett annat förhållningssätt ter sig orimligt från personal- och kostnadssynpunkt. Enligt en ny lagstiftning finns det förbud mot att lokalt deponera vissa restprodukter. Detta trots att det rör sig om miljöofarliga produkter som sedan lång tid tillbaka hanterats på ett miljöriktigt sätt i kommunerna. Idag tvingas företag och kommuner att istället köra deponirester från glesbebyggd landsbygd till större anläggningar på annat håll i landet. Miljöeffekterna blir stora som följd av långa lastbilstransporter. Vissa mindre renslakterier tvingas på detta sätt till stora kostnader transportera slaktavfall till storskaliga deponier i Sydsverige. Dessa rester skulle mycket väl kunna brännas och deponeras lokalt utan några miljöproblem och större kostnader. Renslakterier i andra kommuner kan däremot få lov att gräva ned t.ex. kadaver på plats eller i närheten av renhjordarna. I flera delar av landet har det gamla fäbodväsendet börjat utvecklas på nytt, inte minst i Dalarna, Jämtland/Härjedalen och Hälsingland. Om kommunerna skulle tillämpa gällande lagar som livsmedelslagen på dessa anläggningar och fäbodarnas verksamhet skulle det vara omöjligt att bedriva fäbodbruk till en växande skara turisters stora förtret. Av denna anledning måste kommunernas miljöförvaltningar se mellan fingrarna på verksamheten. När det gäller djurskyddslagstiftningen konstaterar flera kommuner att den nya Djurskyddsmyndigheten har svårt att ge besked om aktuell lagstiftning. Detta har skapat stor irritation ute i landet. Många ifrågasätter också att myndigheten tagit beslut om att upprätta ett djurskyddsregister för katter med tanke på alla viktiga frågor som myndigheten inte ägnar sig åt. Här intill ges ett exempel på vad som kan hända när det gäller byggande av industrilokaler i en mycket vanlig svensk kommun.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 5 När en kommun i norra Sverige relativt nyligen skulle bygga ut en industrilokal för att underlätta en stor expansion av ett lokalt verksamt företag fick man inget stöd då utbyggnaden var större än 2000 kvm och rörde ett enda företags behov. Denna utbyggnad var nödvändig för att företaget skulle kunna leverera till en världskoncern till konkurrenskraftiga priser. Om man hade byggt enligt reglerna för statligt stöd skulle kommunen inte kunnat

hyra ut ytan som var för liten för företagets behov. Detta skulle ha hindrat företagets expansion och riskerat företagets fortsatta verksamhet i Sverige (förordning 2000:279). Detta betyder i sin tur att industriell utveckling i en glesbygd hämmas av generella regler som sällan är anpassade till högst olika lokala förutsättningar. Det gavs inte heller någon dispens eftersom ”särskilda skäl saknades” enligt prövande statligt verk.

Fall 6 Följande exempel är hämtat från flera kommuner som arbetar med att åtgärda skilda miljöproblem på ett snabbt och bra sätt. En kommun är enligt Miljöbalken skyldig att anmäla olika miljöproblem till åklagare istället för att exempelvis lösa frågan lokalt mellan inblandade berörda parter. Även misstanke om skilda miljöbrott – små som stora – skall anmälas till åklagare trots att dessa redan är överbelastade med ärenden. Anmälan kan i sin tur lägga en död hand över en fråga/ett problem under mycket lång tid när grundproblemet inte kan lösas. Kommunen måste även anmäla sig själv om det

finns ett miljöproblem i kommunal verksamhet istället för att lösa problemet direkt. Detta för med sig att polis skall in och utreda ett ärende efter anmälan. Detta skapar lång handläggningstid, ökade kostnader och förstör möjligheterna att lösa problemet tidigt utan prestige och strid mellan skilda parter. Dagens paragrafer leder också till att småärenden som skulle kunna lösas snabbt förhindrar att de verkligt stora problemen inte åtgärdas effektivt och tidigt. Man kan m.a.o. säga att dagens regler motverkar huvudsyftet att snabbt lösa de verkligt stora miljöproblemen.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Byggande

En del kommuner har tagit upp det faktum att de finner Länsstyrelsens agerande i samband med att kommunerna skall bygga nya hus och lokaler i särskilt mindre kommuner och landsbygdsområden något eller mycket restriktivt. Kommunernas uppfattar läget så att Länsstyrelserna bara för fram olika typer av hinder istället för att arbeta engagerat med att underlätta för kommunerna att åstadkomma ny bebyggelse. Detta tycks gälla i såväl län och kommuner med viss befolkningsminskning som i andra län. Vad kommunerna menar är att de behöver ett aktivt stöd för en bebyggelseexploatering istället för att Länsstyrelserna ofta ifrågasätter uppgjorda planer och hela tiden vill ändra eller förminska dem med ett otal paragrafer i bakgrunden som stöd för sin hållning. Länsstyrelsernas förhållningssätt framträder som mest klart enligt samma kommuner när det gäller hur strandskyddet skall tillämpas.

Strandskyddet

Strandskyddslagstiftningen nämner nästan samtliga kommuner som ett område där lagens bestämmelser om generellt strandskydd tolkas mycket olika av skilda länsstyrelser och Naturvårdsverket. Den generella regeln innebär förbud mot byggande inom en zon på 100 meter från strandlinjen. Denna zon kan Länsstyrelsen utöka till 300 meter. Länsstyrelserna kan ge dispens från dessa regler. Den kan även delegera denna rätt till kommunerna under förutsättning att det, som regel, finns en översiktsplan eller andra överenskommelser med ett liknande innehåll. Om ett dispensärende och lokalt beslut om byggande överklagas av antingen de statliga myndigheterna eller någon enligt lagen berörd fastighetsägare, och där regeringen är sista instans, kan resultatet variera kraftigt mellan skilda ärenden. Det som kommunerna reagerar kraftigast på är att det är svårare att få dispens och bygga fritidshus eller bostadshus på landsbygden än att få ett vattennära boende i eller kring de större städerna, där fler och fler av alla nybyggen sker med vattenkontakt i någon form.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Dispensmöjligheten varierar kraftigt över landet och i fallen nedan (nr 7–8) finns det exempel på just den problematiken. Det kommunerna önskar är i sammanfattning att de och Länsstyrelser i samråd med befolkningen och dess organisationer avgör hur strandskyddet skall utformas. Dessa riktlinjer skall sedan tas in i kommunens översiktsplan. Länsstyrelsen blir enligt detta förslag alltid sista instans vid överklagningar, vilka borde kunna minimeras i antal med hjälp av denna föreslagna tågordning.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 7 Ett stort antal kommuner påpekar gång på gång i många olika sammanhang att strandskyddet tillämpas alldeles för restriktivt i de små eller landsbygdspräglade kommunerna. Ofta är det Länsstyrelsen som står för de restriktiva bedömningarna men i många fall även Naturvårdsverket och regeringen efter överklaganden, där Naturvårdsverket ofta är initiativtagare. X kommun utanför en residensort i södra Sverige har en c:a 3,5 mil lång strandremsa utefter en av Sveriges största sjöar. Efterfrågan på bostadstomter är stor och kommunen har därför kontinuerligt försökt att förvärva mark i syfte att möjliggöra utsikt över sjön från nybebyggda små- och flerfamiljshus. Trots att Länsstyrelsen utökat strandskyddet till 300 meter (längre sträcka än andra läns beslut kring samma sjö) för ett antal år sedan ingick kommunen och Länsstyrelsen en överenskommelse att bebyggelse skulle tillåtas på ett kommunägt markområde (beslut under 2002) på 170 meters avstånd från strandlinjen – d.v.s. 70 meter ytterligare utöver de generella 100. Då skulle det rörliga friluftslivet och andra naturintressen få ett stort utrymme mellan den nya bebyggelsen och stranden i enlighet med en skiss, där kommunen presenterade hur den planerat ett aktivt och

omväxlande gångstråk efter sjön. Naturvårdsverket överklagade av någon anledning beslutet till regeringen som efter drygt ett år av handläggning biföll Naturvårdsverkets linje. Till det ursprungligen av kommunen planerade tomtområdet på 170 meter från stranden anmälde sig 190 sökande till de 70 tänkta tomterna. Nu kan bara 23 tomter bebyggas med tanke på regeringens beslut. Det aktuella strandområdet är idag relativt otillgängligt med tanke på att det är en vild växtlighet med mycket svårgenomtränglig sly. Kommunens planer var att göra området lättillgängligt för alla. Det komiska är att regeringen avslog 170-metersgränsen för att underlätta rörligt friluftsliv. Ärendet avgjordes under 2003. Konsekvens: Den aktuella kommunen har svårt att konkurrera med den tätbefolkade grannkommunen om nya invånare. Man kan inte längre lita på att överenskommelser med Länsstyrelsen, som har en stor överblick över ett län, är giltiga. Små kommuner får på detta sätt svårare att använda sina positiva naturresurser för att hävda sina invånarantal och expansionsmöjligheter. Den tätbefolkade grannkommunen har f.ö. en stor del av sin centrala bebyggelse direkt i anslutning till den berörda, attraktiva sjön.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 8 I denna aktuella kommun finns ett av flera ärenden som är mer än anmärkningsvärt med tanke på hur myndigheterna bedömer strandskyddslagstiftningen. Det handlar om en 15 kvm stor vilstuga eller övernattningsstuga som en person önskat bygga efter en ansökan 1997. Kommunen tillstyrker eftersom det enligt kommunen inte finns några skäl att säga nej med tanke på kommunens stora arealer och otaliga sjöar. Efter kommunens ja har Länsstyrelsen, Miljödomstolen och regeringen sagt nej med hänvisning till gällande lagstiftning. Trots att det gäller en mindre tjärn långt inne i skogarna kring kommunens centralort. Det kan noteras att Naturvårdsverket tog initiativ till överklagandet och beordrade Länsstyrelsen att säga nej. Till fakta hör även att den sökande äger skogsfastigheten om sammanlagt 628 ha. Till det mer anmärkningsvärda i ärendet hör Länsstyrelsens argument för avslag av dispensansökan. Länsstyrelsen skriver följande i sitt beslut daterat den 25.5.1998:

”Länsstyrelsen har i och för sig svårt att föreställa sig att en bebyggelse på platsen på önskat sätt under överblickbar tid skulle vara till något som helst men för något enskilt eller allmänt intresse. Länsstyrelsen hyser därför full förståelse för produktionsnämndens argument och för klagandens bevekelsegrunder. Från statsmakternas sida har dock understrukits att bevarandet av stränderna måste ses i ett långsiktigt perspektiv. Med tanke på rådande stränga praxis och synsätt kan Länsstyrelsen konstatera att bärande skäl saknas för att tillgodose klagandens önskemål om att få uppföra vilkojan. Med hänsyn till fastighetens storlek måste det finnas annan lämpligare plats för vilstugan varigenom uppgivet ändamål kan tillgodoses. Produktionsnämndens beslut skall därför upphävas.” Överklagandena från sökandens sida har avslagits ända fram till februari 2001 och ännu har inte något beslut i ärendet ändrats trots att intresset från den sökande kvarstår.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Upphandling

Ett flertal kommuner har tagit upp frågan om lagen om offentlig upphandling av varor och tjänster – LOU-lagen. Det som man är mest bekymrad över är att lagen, enligt kommunerna, som regel främjar uppgörelser där priset på en vara eller tjänst prioriteras på bekostnad av kvalitetsfrågor av olika slag. Detta vill kommunerna ändra på så att små företag får lika stora möjligheter att konkurrera som större inom områden där de små företagen har möjlighet att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för leverans av varor och tjänster. Enligt kommunerna försvårar LOU samverkan mellan kommunala bolag i en eller flera kommuner eftersom dessa gemensamma företag inte får konkurrera på samma villkor som stora privata företag. Kommunerna vill ges chansen att uppträda som en privat storkoncern i samband med byggande, anläggningsarbeten etc. Tillämpningen av Lagen om Offentlig Upphandling, LOU, präglas av en stark inriktning på varans eller tjänstens pris. I stora delar av landet finns behov och önskemål om att både skapa likvärdiga konkurrensmöjligheter för stora som små leverantörer och goda möjligheter för t.ex. små kök att få livsmedelsleveranser i en storlek som de kan tillgodogöra sig. De initiativ till upphandlingssamverkan mellan kommuner och landsting som förekommer gynnar inte dessa kvaliteter i upphandlingen. Det har varit nödvändigt att hitta en annan lösning. Arvika och Borlänge kommuner har varit och är föregångare i att utveckla former för upphandling som gör att andra kvaliteter än pris tillgodoses. Dessa erfarenheter bör kunna överföras till andra sektorer som byggsektorn, där Borlänge tagit viktiga förändringsinitiativ.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 9 Arvikamodellen har sitt ursprung i att kommunens småkök på t.ex. daghem och skolor hade svårt att härbärgera större leveranser av råvaror och färdigvaror som man tidigare fick från en större leverantör då och då under året. Man hade också problem med att ta emot storförpackningar med tanke på att köken tillagade få portioner per dag jämfört med storköken. Svinnet blev påtagligt. Arvika har prövat ett system som går ut på att dela in kommunen i mindre geografiska enheter (block) där varje tänkbar leverantör som grossister, lanthandlare och stormarknader får möjlighet att på lika villkor konkurrera inom ett eller flera block. Då har resultatet blivit att t.ex. lanthandlarna vunnit ett

antal anbud till köken på främst landsbygden medan grossisterna lämnat de vinnande anbuden till storköken i resten av kommunen. Transporterna sköter lanthandlarna själva medan större leverantörer har olika transportfirmor. Småköken har vunnit i kvalitet med fräschare varor, bättre arbetsmiljö, tätare leveranser etc. Borlänge har inriktat sina livsmedelsinköp mot kravodlade produkter (främst potatis och mjölk) där såväl små som stora leverantörer levererar till kommunens egen distributionscentral. Nästa steg är bl.a. att se hur man kan applicera dessa erfarenheter på t.ex. upphandling av byggtjänster, där kvalitets- och miljöaspekterna kommer att väga tungt.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Regionalpolitik

Till denna rubrik hör också delar av den regionala politiken som särskilt i skogslänen har stor betydelse för om särskilt små företag har möjlighet att investera i nya eller utökade produktionsmöjligheter – lokaler och maskiner. Om exempelvis Östersund nu efter de militära nedläggningarna av staten (NUTEK) blir klassat som ett s.k. stöd 1-område kommer detta sannolikt att leda till att landsbygdskommunerna i hela länet får svårare att erhålla investeringsstöd till nya ekonomiska verksamheter eller befintliga företag. Kommunerna i regionen ifrågasätter inte utökat stöd till alternativa jobb i Östersund men vill ha ett annat system där regionen själv i samverkan kommunerna emellan bestämmer om hur de statliga stödmedlen bör användas. Då tar regionen ett helhetsansvar för hela området istället för att staten gör skilda punktinsatser som kanske skapar fler långsiktiga problem än man löser på kort sikt. Att skilda statliga stöd hanteras efter fasta geografiska gränser skapar stora orättvisor kring en gräns. På ena sidan gränsen utgår relativt kraftiga stöd som saknas helt och hållet några kilometer bort i en annan kommun. Denna problematik ledde för cirka 30 år sedan till att vi fick en ”övergångszon” mellan stödområdena i norra Sverige och Mellansverige, där man fick vissa delar av stödområdenas ekonomiska fördelar. Med ett regionalt ansvar för denna problematik skulle det vara möjligt att undvika stora ”gränseffekter” mellan två eller flera kommuner.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Fall 10 Staten har genom beslut i Riksdagen ett system för stöd till byggande av små lägenheter samt studentlägenheter. Kommunerna har inget emot syftet men tycker att reglerna för att erhålla stödet är ytterligt krångliga och dessutom ofta svåra att uppfylla. Flera kommuner tvingas sätta igång sina byggen utan att ha ett statligt godkännande om stöd eller inte som förutsättning för byggandet. De statliga beskeden kommer således alldeles för sent. I ett läge där byggkostnaderna är höga och bostadsbehovet

stort kan detta medföra att kommunerna inte vågar sätta igång projekt som borde förverkligas eftersom de är rädda för att hyrorna utan stöd blir för höga. Bidragen gäller studentlägenheter samt smålägenheter om högst 70 kvm som skall byggas under en viss angiven kostnadsnivå. Dessutom gäller stöden bara de kommuner som av Länsstyrelserna klassats som ”bristorter”. Enbart ansökningsförfarandet anser aktuella kommuner ytterst svårgenomträngligt.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Generella slutsatser

Om erfarenheterna av statlig styrning av kommunal verksamhet summeras i några korta texter kan följande formuleringar kännas relevanta utifrån gjorda intervjuer m.fl. iakttagelser (märk dock att formuleringarna inte utgår från att staten skall avstå från att styra eller formulera önskemål/krav på den lokala nivån utan avser regelsystem och insatser som kommunerna uppfattar som överdrivna, effektivitetshämmande och onödiga, alternativt direkt motverkar en nödvändig lokal bedömning/ lokala omgivningsvillkor): • statliga organs styrning av kommunal verksamhet är sällan koordinerade, vilket skapar osäkerhet, förvirring, krångel och extra kostnader i kommunerna. Detta gäller även inom ett och samma sakområde som exempelvis frågor inom PBL/Miljöbalkssektorn • den statliga styrningen hindrar ofta långtgående kommunal samverkan inom och/eller mellan olika kommuner • detaljstyrning omöjliggör ofta långtgående rationaliseringar i kommunal verksamhet • när detaljstyrningen går för långt hindrar detta kreativa och nya lokala lösningar jämfört med ett system med statlig målstyrning • den statliga styrningen skapar ofta en omfattande och kostsam extra administration inom kommuner och statliga organ men också vid olika former för kommunalt samarbete med en eller flera kommuner • lagar och bestämmelser tillämpas inte lika över landet, vilket också skapar osäkerhet och en hel del problem i kommunerna. Detta gäller i första hand statlig verksamhet som är representerad även på regional nivå • kommunerna ser idag allt fler tecken på att statliga organ som exempelvis arbetsförmedlingen och försäkringskassan i en trängd budgetsituation gör allt tydligare ansträngningar för att skjuta över lagstadgade statliga arbetsuppgifter – och därmed kostnader - till kommunerna. Detta gäller t.ex. vid arbetslöshet och där samverkanslösningar skall

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

eftersträvas. Detaljerade statliga bestämmelser är uppenbarligen inte tillräckliga för att även staten skall göra de insatser som lagstiftningen föreskriver • kommunerna menar också att det faktum att vissa statliga organ numera har avreglerats och bolagiserats skapat ännu större osäkerhet om de statliga institutionernas möjligheter, skyldigheter och roll visavi kommunerna, inte minst gäller det kvaliteten på och omfattningen samt lokaliseringen av offentlig service.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Önskemål om förändringar

De kommuner som bidragit med synpunkter på den i denna pm har gjort det genom sina mest erfarna medarbetare. Dessa har bidragit med aktuella problem genom att ta upp mängder av förslag till förenklingar och förbättringar av det statliga regelsystemet framsprunget ur gällande lagstiftning. Man har oftast nämnt några speciella önskemål som tar sin utgångspunkt i kommunernas allt större olikheter vad gäller ekonomi, näringsstruktur, befolkningsutveckling och geografiska läge i landet men också faktorer som handlar om lokal organisationskultur och samverkansformer med respektive grannkommuner. Denna typ av synpunkter har varit tydligast i regioner som Tornedalen, Jämtland/Härjedalen, Siljansregionen, Dalslandsregionen och Kalmar län. 1. Statliga verks detaljstyrning tar i regel inte hänsyn till att olika kom-

muner har skilda förutsättningar ifråga om historia, ytor och avstånd, ekonomi och struktur. Det går inte att ha en mängd generella statliga regler/krav som utgår från en genomsnittskommun när kommunerna får allt större olikheter i kringmiljö och egna förutsättningar jämfört med andra kommuner på nära eller längre avstånd. De förändringar man önskar få till stånd handlar om större frihet att lösa uppgifter efter de specifika lokala förutsättningarna för att nå ett av staten fastställt mål. Detta behövs då många kommuner befarar att det blir allt större lokala och regionala skillnader i landet vilket skapar alltmer olikartade förutsättningar för kommunerna att lösa specifika uppgifter. Detta gör i sin tur en förändring av detta slag ännu mer önskvärd. 2. Några kommunala medarbetare har alltsedan Sveriges inträde i EU men

kanske ännu mer i samband med att staten ställt krav på särskilda kommunala planeringsprogram som energisparplaner, varuförsörjningsprogram m.fl. sektorsprogram tagit upp frågan om vad staten kan kräva av

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

en mindre eller medelstor kommun som ofta tvingas anlita inhyrda experter för att kunna hantera ett statligt direktiv eller program. Denna fråga aktualiserades på ett påtagligt sätt i och med starten av ”Hållbara Sverige”-programmet för några år sedan. Då fick kommuner under 10.000 invånare på förslag av Glesbygdsverket 50.000 kronor av staten för att kunna göra en mer fullständig ansökan om statliga projektmedel året efter det att programmet satte igång. Man fann nämligen att de data, fakta och handlingar som krävdes för att få del av de statliga miljarderna var så omfattande att det inte fanns rimliga skäl att anta att mindre kommuner skulle kunna klara av processen utan särskilt expertstöd utifrån – från privata konsulter och större kommuners specialistsakkunniga. De förslag till förändringar som aktualiserats i samband med intervjuerna handlar om att kommunerna borde få möjlighet att arbeta med mer flexibla lokala utvecklingsprogram. Sådana kan ständigt hållas någorlunda ajour och innehålla både kort- och långsiktiga perspektiv på och planer för kommunens totala utveckling. Då kan man snabbare och enklare än idag arbeta in nya önskemål beträffande kommunikationsutveckling, energianvändning, bostadsbyggande, återvinning av olika material och exempelvis frågor om den lokala servicens struktur. Idag är det ofta så att de centralt initierade sektorsplanerna tar lång tid att utarbeta, kräver stora resurser, är svåra att hålla ajour och som regel är mycket svåra att anpassa till ett helhetsperspektiv på kommunens aktuella utveckling. En möjlighet för en kommun skulle kunna vara att arbeta med mer flexibla utvecklingsprogram inom ramen för PBL:s översiktliga arbete. Dessa kan även inrymma mer kortsiktiga och kanske även informella planer för olika geografiska delar av respektive kommun. På denna punkt vill kommunerna pröva sig fram till nya modeller jämfört med dagens praxis som i praktiken varierar kraftigt över landet. Dagens system missgynnar en helhetsinriktad planering och verksamhet samt främjar en sektoriellt inriktad arbetsmetod. Detta försvårar i sin tur samordningslösningar och maximal användning av knappa resurser.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

3. Flera kommuners företrädare har i samband med denna kartläggning

framhävt att både förtroendevalda och kommunalt anställda medarbetare känner sig delvis inkompetensförklarade. Detta grundar de på att staten via mängder av detaljregler och tusentals direktiv inte verkar känna tillit till gediget kommunalt planerings- och ärendehanteringsarbete, där varje kommun som regel besitter den kunskap om de lokala villkoren som krävs för att lösa en viss uppgift. Den förändring som flera intervjuade kommunala företrädare sagt sig vilja ha är, utöver en mer tydlig målstyrning från statens sida, även möjlighet att ständigt få pröva nya arbetsformer och planerings/utrednings/genomförandeplaner. De vill även få hjälp med att hämta kunskaper från fler positiva exempel på hur kommuner inom landet - och kanske främst i Norden - löst en viss uppgift. Till detta kommer behov av att utveckla ett löpande samråd mellan kommuner och statliga institutioner i ett tidigt skede av en förändrings- och förnyelseprocess. 4. I samband med bl.a. kontroller från Arbetsmiljöinspektionens sida,

men också i andra fall där det handlar om att förändra en viss kommunal verksamhet efter att ett problem av något slag har uppstått, finner många kommunföreträdare att de statliga institutionerna istället för att samverka med kommunerna som praktiska konsulter i syfte att skapa en bra och snabb lösning istället kommer med skriftliga förelägganden. Detta ger enligt kommunerna ett starkt intryck av att statliga myndigheter mer arbetar som ”domstolar” än som positivt inställda rådgivare med målet att dels föra över aktuell kunskap och dels få en bra problemlösning som ett stöd åt kommunernas uppgift att fullfölja sitt åtagande att förverkliga den lokala välfärdsuppgiften. Ett logiskt förslag till förändring av gällande praxis ser ut som följer. När statliga organ hanter brister eller när kvaliteten på välfärdstjänsterna måste höjas borde, enligt kommunerna, en självklar rutin vara att de fungerar som en ordinär konsultorganisation. Som sådan bidrar de med bra exempel från andra håll, ger tips och råd på bra lösningar och hjälper till att förverkliga dessa med kunskap och förslag om eventuella resurstillskott. Rutinerna idag medför snarare att det skapas en allvarlig klyfta mel-

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

lan staten och kommunerna trots att det är en gemensam uppgift att skapa bra levnadsvillkor för alla medborgare samt en effektiv och samordnad offentlig administration på alla nivåer. 5. I flera fall under senare år har kommunerna fått de ekonomiska förut-

sättningarna för sin ekonomi ändrad i efterhand genom regeringsbeslut. Det senaste exemplet gäller stödet till kommunernas utbyggnad av bredbandsnäten. Ett stort antal kommuner har med stöd av de tidigare statliga besluten om stöd till utbyggnad av telenäten skapat långsiktiga program med kontraktering av underleverantörer för det praktiska arbetet. När kommunerna före jul 2004 fick beskedet att utbetalningarna kommer att göras med minst ett års fördröjning betyder det, att man lokalt måste finansiera eller låna upp medel för att fullfölja aktuella kontrakt. Att stoppa utbyggnaderna skulle säkert kosta ännu mer och minska främst småföretagens chanser att hänga med i en tuff konkurrensutsatt marknad. För dem är bredband ett måste. Hela förfarandet betyder högre kostnader och sämre effektivitet för alla de kommuner som ännu inte kunnat bygga ut sina nät till 100 %. Andra exempel på samma problematik rör förändringen av sjuklönereglerna och indragning av viktiga statsbidrag. När det sker sådana ändringar under löpande budgetår rubbas hela eller stora delar av den kommunala budgeten, vilken ofta är mycket pressad redan från budgetårets start. Kommunerna önskar en snabb förändring som innebär införandet av långsiktigt hållbara riktlinjer för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna. Om inte detta kan förverkligas blir kommunernas framtidsplanering både mer kostsam och svår att genomföra. 6. En annan tydlig tendens i relationerna mellan staten och kommunerna

är att kommunerna måste söka projektpengar från ett tillfälligt statligt organ för att få del av de statliga medlen för att uppnå ett visst mål (se även punkt 2 ovan). Det senaste exemplet rör äldreomsorgen och den extra miljard som regeringen avsatt till kompetensutveckling för en stor del av den idag anställda personalen. Det skapas ett särskilt organ – i detta fall en kommitté kallad Kompetensstegen som skall

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

arbeta under tre år – som får i uppgift att fördela pengar efter kommunernas ansökningar. Att söka pengar i denna form skapar ett merarbete i kommunerna och för att få del av medlen skall man anordna sin i detta fall kompetensutvecklingsinsats på ett sätt som det tillfälliga statliga organet finner lämpligt. Då brukar man använda en hel del kriterier som skapas uppifrån och som kommunerna måste anpassa sig till. Detta leder som regel till ännu mer av detaljstyrning, ökade kostnader och svårigheter att integrera den åsyftade nya verksamheten i pågående arbete med att utveckla äldreomsorgens kompetens i varje enskild kommun. Kommunernas förslag till förändring är att tillföra ”påsen” den nya ekonomiska resursen följt av en statlig målformulering som en viss rekommendation till kommunerna. Om vi fullföljer principen om nya, centralt fastställda specialbestämmelser för varje ny insats från statens sida har vi snart raderat bort hela tanken med reformeringen av statsbidragen till kommunerna för snart femton år sedan. Vi riskerar att få en återgång till en omfattande detaljstyrning av kommunernas verksamhet. En svällande statlig byråkrati följer i dess spår i likhet med en ökad misstro från statens sida mot kommunerna. Den negativa spiralen accelererar istället för att brytas. Med det senaste stödet till äldreomsorgen har dock staten aviserat något av en ny princip som kanske kan vara ett tecken på att staten är mogen att anpassa sig till mer rimliga regler för samarbetet mellan staten och kommunerna. Ansvarig minister har nämligen uttalat att i detta fall skall medlen fördelas utifrån en dialog mellan den nya kommittén och varje enskild kommun.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Skrivelse från förvaltningschef till ansvariga statsråd 2002-05-30

Kjell Larsson, miljöminister Lena Sommestad, statsråd Lars Engqvist, socialminister Ingela Thalén, socialförsäkringsminister

Miljö- och byggfrågor i en liten kommun. Arbetsmiljö och sjukskrivningar

En reflektion från en kommunal förvaltningschef

Vad har hänt med arbetsmiljön på senare tid? Jag har kommit till en punkt när jag känner, att det har blivit nödvändigt att lämna en reaktion till central nivå. En reaktion från en miljö- och byggförvaltning i en liten kommun. En rätt så personlig reaktion från mig som miljö- och byggchef och stadsarkitekt. För ungefär 10–15 år sedan fungerade verksamheten. Servicen till allmänheten var god och handläggningstiderna var korta. Detaljplaner för olika ändamål togs fram i god tid. Det fanns tid att tillsammans med personalen reflektera över verksamheten. Det fanns till och med tid att syssla med framtidsfrågor. Personalen mådde bra och att drabbas av en veckas influensa var ingen större katastrof. Gradvis har situationen förändrats. Situationen präglas nu hos oss av sämre service, längre handläggningstider, mindre produktion av planer, högre arbetstempo och försämrad arbetsmiljö. Arbetstakten har ökat påtagligt. Duktiga, positiva och lojala medarbetare hinner inte längre med sitt jobb. Det finns inte tillräcklig tid för framtidsfrågor. Det finns inte ens tid för de obligatoriska arbetsuppgifterna. Personalen är stressad och sjukskrivningar på grund av arbetsbelastning har börjat komma. Och sjukdomar finns det inte längre tid för. Situationen har blivit likartad i många kommuner och länsstyrelser.

Bilaga 1

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Då blir man mer och mer bekymrad som chef och arbetsledare. Och mer stressad. Vad beror det på då? Har personalen blivit alltmer inkompetent? Har chefer och arbetsledare blivit alltmer odugliga? Har de lokala politikerna blivit sämre och sämre? Knappast! Men personal, chefer och lokala politiker har gradvis försatts i en alltmer omöjlig situation. Det har blivit dags att reflektera på allvar över situationen. Det har blivit dags att ändra på situationen. Och det har blivit dags att skicka ett tydligt budskap ”uppåt” till de centrala verken och till departementen! Kommentarer i media om arbetsmiljön

Arbetsmiljön har kommit i fokus. Sjukskrivningarna ökar lavinartat i hela landet. Debattörer, ministrar, generaldirektörer och olika representanter för departement och centrala verk har uttalat sig i media. Som en röd tråd i kommentarerna kan man läsa eller höra, att bland annat kommunerna måste satsa mer på arbetsmiljön. Det bör tas fram diverse program och dokument. Det bör satsas på friskvård. Företagshälsovården bör byggas ut. Politiker, chefer och arbetsledare bör utbildas och bli bättre på arbetsmiljöfrågor. Det är bra, att man resonerar i dessa banor. Men jag har inte en enda gång hört ett enda ord om kopplingen mellan krav och resurser. Därför blir jag mycket orolig. Har man från centralt håll missat hela huvudpoängen? Det är av avgörande betydelse, att man från centralt håll uppmärksammar frågan om kopplingen mellan krav och resurser. Annars finns det stor risk för att förslagen till lösningar blir helt felriktade. ”Kravmaskineriet”

Kraven från centralt håll har ökat dramatiskt under senare år inom ett flertal områden. Man har inte kompenserat detta genom minskning av kravnivån inom andra områden. Man har inte heller tillfört motsvarande resurser. Denna ekvation fungerar inte längre. Allt fler frågor ska lösas på den kommunala nivån. Så också inom miljö- och byggområdet. Nya frågeställningar tillkommer eller fördjupas. Miljökonsekvenser skall utredas alltmer ingående. Nya miljömål skall uppfyllas. Kulturmiljöfrågor och estetiska frågor ges större tyngd. Demokratifrågor och dialogen med kommuninvånarna ska fördjupas. De formella kraven i hanteringen av ärenden skärpes. Rådgivning och information bör ges en hög prioritet. Kraven ökar i varje revidering av lagstiftningen. Dessutom ökar omfattningen av klagomål och överklagningar. Samtidigt ökar kraven i samband med upphandlingar samt vid hantering av bland annat ekonomifrågor och personalfrågor (jämställdhet, mångkulturellhet, alkohol, droger, friskvård, uppföljning av sjukskrivningar mm).

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Alla ambitionshöjningarna är säkert välgrundade. De är därför relativt svåra att argumentera mot. Men ett minimikrav måste vara, att man i samband med ambitionshöjningar i lagstiftningen redovisar en konsekvensbeskrivning för arbetsinsatsen i kommunerna. Det har inte gjorts på ett acceptabelt sätt. Vem skall utföra dessa extra arbetsinsatser? Hur skall det gå till? Har man funderat på konsekvenserna för personalens trivsel, arbetstempo och arbetsmiljö? Eller är avståndet mellan lagstiftare och personalen i kommunerna så stort, att sådana frågor blir helt ointressanta. Hur har man egentligen resonerat från centralt håll? För det är ju uppenbart, att man nu har blivit bekymrad över den uppkomna (skapade) situationen. Koppling mellan krav och resurser

Ambitionshöjningar kopplas normalt till ökade resurser. Från centralt håll har det inte tilldelats ökade resurser för den höjda kravnivån. Man har inte heller i den offentliga debatten talat om behovet av ökade resurser till hantering av miljöoch byggfrågor i kommunerna. Den diskussionen har koncentrerats till andra verksamhetsområden, nämligen barnomsorg, skola och äldreomsorg. Om staten inte tilldelar resurser, kan väl kommunen stå för de nya kostnaderna? Staten har dock givit kommunerna helt andra signaler, än att man bör öka kostnaderna i den kommunala verksamheten. Under ett antal år bestraffades till och med skattehöjningar. Vad är då alternativen till att tillföra resurser? Kan man öka arbetstempot lite till? Kan man rationalisera litet till? Kan man höja kompetensen litet till? Kan man skaffa personal och chefer, som är lite duktigare? Kan de lokala politikerna fatta litet bättre beslut? Ja, det är klart att man hela tiden skall höja kompetensen, förbättra arbetsformer, anpassa sig till nya tider och inte fastna i gamla mönster. Men det är inte här man plockar fram de resurser som krävs! Om resurser inte tillföres är alternativet att kompensera ambitionshöjningar inom vissa områden med ambitionssänkningar eller lättnader inom andra områden. Det måste vara en skyldighet för staten, att tillse att rätt resurser tillförs verksamhetsområdet. Är staten oförmögen att skapa en sådan balans? Kan i så fall kommunen genomföra de ambitionssänkningar och lättnader, som krävs, utan att detta kolliderar med lagstiftningen? Svaret blir nog att kommuner blir tvungna att genomföra sådana lättnader oavsett om det är lagligt eller ej. Alternativet är antagligen ännu fler sjukskrivningar av allvarlig art. Arbetsmängd och arbetstempo har redan tagit hårt på personal och chefer. En förutsättning för att skapa en god arbetsplats, är just att det råder balans mellan krav och tilldelade resurser. Arbetet utgör en så stor del av livet, att det måste kännas meningsfullt, trivsamt, roligt och utmanande på jobbet. Det måste finnas tid till framtidsinriktat arbete, till diskussioner, till kompetenshöjning och till en god dialog på arbetsplatsen.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Prestera mer och mer, men håll personalen frisk!

Men om staten förutsätter att samma personalstyrka, skall utföra 50 % till 100 % mer arbete i dag än för 10-15 år sedan, hur kan då en god arbetsplats etableras i kommunerna? Det är ju inte särskilt genomtänkt, att först pressa personalen till vantrivsel och sjukskrivning, för att sedan rehabilitera personalen via företagshälsovård eller olika bidragssystem. Nu vill man från centralt håll sätta fokus på arbetsmiljön. Men man sätter inte fokus på det statliga ”kravmaskineriet”. Man omnämner det inte ens. Istället ställer man ytterligare krav på kommunerna inom arbetsmiljöområdet. Staten ställer i praktiken krav på att mer arbete skall utföras av samma personalstyrka inom kommunen. Men nu ställer man ett krav till, kommunerna skall se till att personalen skall må bra. Man får inte bli stressad och framför allt inte sjuk av detta ”kravmaskineri”. För i så fall verkar uppfattningen från centralt håll vara, att det är kommunens fel. Kommunens fel innebär chefens fel eller de lokala politikernas fel. Hur har man lyckats bortse från lagstiftarens ansvar, departementens ansvar och de centrala verkens ansvar? Har man då inte förstått, att de ständigt ökade kraven från centralt håll får svårhanterliga konsekvenser i kommunerna. Nej, nu måste balansen mellan krav och resurser återställas, på ett eller annat sätt. Men vem ska lösa den frågan? Och att lösa frågan innebär att lösa problemens orsak, inte symptomen! Vem är ansvarig för obalansen?

Ansvaret för ”kravmaskineriet” i lagstiftning och föreskrifter ligger hos regering, riksdag och de centrala verken. Där ligger också ansvaret för att det ska finnas en rimlig möjlighet till ett genomförande i kommunerna. Personal och chefer i kommunen kan givetvis inte ta ansvaret för att ambitionshöjningar genomföres utan tilldelning av resurser. För mig är det helt uppenbart att personalen själv under ett antal år har försökt att lösa denna omöjliga ekvation. Det har gått någorlunda under ett antal år. Det har visserligen gått ut över familj och fritidsintressen. Det har inte alls känts bra. Och man har förstått att det till slut skulle kunna drabba hälsan. Det har gått ett tag till. Men nu har det då blivit dags för de sjukskrivningar, som blir den naturliga konsekvensen. Det har drabbat oss liksom den offentliga sektorn i övrigt. Problemet har varit alltför lojala arbetstagare, alltför lojala chefer och alltför lojala politiker. Man har varit lojal mot centrala myndigheter och mot lagstiftning. En sådan lojalitet är i grunden självklar och sitter djupt hos de flesta kommunala tjänstemän. Men lojaliteten måste bygga på, att man från centralt håll respekterar att arbetet ska kunna utföras under rimliga förhållanden i en god och trivsam arbetsmiljö. Hittills har tyvärr lojaliteten gradvis lett fram till en tilltagande ohälsa.

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Vad bör göras?

Från centralt håll måste man göra en analys av vilken ambitionsnivå som rimlig i lagstiftning och i föreskrifter. Man måste koppla ambitionsnivå till de resurser, som är rimliga att ta fram i kommunerna. Man måste tillföra resurser eller införa kompenserande lättnader, troligen en kombination. Man kan inte bara välja till, man måste också välja bort. Man måste upphöra med att lösa statens problem genom att ständigt överföra uppgifter till kommunerna. Och staten kan inte först försätta den kommunalt anställda personalen i ett omöjligt läge, för att sedan kritisera arbetsinsatsen. De kommunala politikerna bör anpassa de statliga kraven till en nivå, som gör att personalen klarar att genomföra sitt jobb med hälsan i behåll. Som situationen ser ut i dag blir det i praktiken mycket svårt. Det leder troligen till kritik från länsstyrelsen och centrala myndigheter. Men å andra sidan riktas också klagomål mot arbetsmiljön i kommunerna. Det är också viktigt, att skapa utrymme för kommunala initiativ och aktiviteter anpassade till invånarnas behov. Men summan av det statliga ”kravmaskineriet” och de kommunala aktiviteterna måste kunna hanteras av personalen. Som chef får man försöka prioritera arbetsuppgifterna på ett rimligt sätt, och i god dialog med personal, fackliga organisationer och politiker verka för att god arbetsmiljö kan återställas. Personalen måste kunna känna tillfredställelse i arbetet och få beröm för ett gott utfört arbete, även om bara ”hälften” hinns med. Det måste finnas tid för ett aktivt utvecklings- och förändringsarbete, väl förankrat hos personalen. Känslan av ständig otillräcklighet måste hanteras av personalen, eventuellt med professionellt stöd (fram till dess att man från centralt håll lyckas skapa en rimlig balans). Om personalen försöker anpassa sig till ”kravmaskineriet” kommer ohälsan bara att tillta. En sund personal måste lära sig att sätta gränser. Och det innebär nog i praktiken att statens mål inom miljö- och byggområdet inte kommer att uppfyllas. För vem ska göra jobbet? Till slut, önskemål och hopp om en bättre arbetsplats

Min skrivelse kan uppfattas som ytterligare en tråkig klagoskrivelse. Men syftet är ett helt annat. Mitt önskemål är att i någon mån bidra till en bättre situation och därmed en bättre arbetsmiljö. Jag är oklar över hur resonemangen går på central nivå. Jag är oklar över hur väl man har förstått situationen i kommunerna. Jag hoppas därför, att jag kunnat peka på det viktiga problemet med den alltmer bristande balansen mellan krav och resurser. Och att just detta förhållande är av mycket stor vikt för ohälsan på de kommunala arbetsplatserna. Jag hoppas, att jag med denna skrivelse kunnat påverka händelseförloppet något litet steg i rätt riktning. Jag skulle önska att fokus kan hamna på den centrala frågan om kopplingen mellan krav och resurser, på orsak istället för på symptom!

s tat e n s d e ta l j s t y r n i n g u r e t t ko m m u n a lt p e rs p e k t i v

Om balansproblemen inte löses, tror jag nämligen att de stora arbetsmiljöproblemen förvärras ytterligare. Men därutöver drabbas givetvis också miljöarbetet, produktionen av detaljplaner/översiktsplaner och servicenivån allmänt, men också medborgarinflytande och demokratifrågor. Den uppkomna situationen får givetvis inte bli en ursäkt för passivitet, ointresse eller fyrkantighet i kommunerna. En hel del utvecklingsarbete måste genomföras i kommunerna. Men det måste skapas rimliga förutsättningar från centralt håll. Jag har medvetet undvikit hänvisningar till olika lagrum. Jag har inte heller velat peka på konkreta förslag till förändringar i lagstiftning och föreskrifter. Det är inte syftet med skrivelsen. Det finns dock mycket, som kan förändras. En del mycket enkla förändringar skulle kunna få påtagligt gynnsamma effekter. Syftet med skrivelsen är att sätta focus på en problemställning, som enligt min uppfattning helt kommit i skymundan i debatten. Skrivelsen har inte behandlats av kommunens politiska organisation och är inte någon officiell framställan från Tjörns kommun. Skrivelsen ska ses som en personlig reflektion från en bekymrad förvaltningschef inom miljö- och byggområdet i en liten kommun. Med vänlig hälsning Tore Järvengren Stadsarkitekt, chef för miljö- och byggförvaltningen Tjörns kommun

Beställning av skriften kan göras på tel 020-313 230,

fax 020-313 240 eller via någon av förbundens hemsidor www.lf.se eller www.svekom.se.

ISBN 91-7164-014-2