7164-015-0

Styrning för hållbar utveckling Från politik till praktik

En stor utmaning ARBETET FÖR EN HÅLLBAR UTVECKLING är en stor utmaning för kommuner, landsting och regioner. Att väga samman ekonomi, miljö och sociala aspekter i beslut, planer och program är inte alltid lätt. För att klara detta behöver vi bra verktyg och processer för såväl styrning som delaktighet. Vi arbetar alla för att uppnå gemensamma mål, bland annat de nationella miljö- och folkhälsomålen och den nationella strategin för hållbar utveckling. Men våra förutsättningar är olika och kräver olika lösningar och verktyg.

Jag hoppas att denna skrift ska ge idéer och inspiration i det fortsatta arbetet för en hållbar utveckling.

Produktionsfakta Lena Micko

Utgivare: Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Tfn 08-452 70 00, info@skl.se www.skl.se

Projektledare: Andreas Hagnell 08-452 78 66 Peter Wenster 08-452 78 71

Intervjuer, text: Birgita Klepke

Layout: Losita Garcia Marklund

Tryck: Brommatryck, Stockholm 2005

Trycksaksbeställning: Kerstin Granlund 08-452 78 65 Fax 08-452 71 13

Isbn-nr: 91-7164-015-0

2

ordförande i samhällsbyggnadsberedningen vid sveriges kommuner och landsting

Inledning Styrning för hållbar utveckling handlar om att utifrån tydliga mål och viljeinriktningar från politiken, genom processer och verktyg, genomföra åtgärder för att uppnå målen samt att följa upp åtgärder och resultat.

• HUR FÅR VI MED såväl ekonomi som miljö och sociala aspekter i kommunens utvecklingsarbete?

• Hur klarar vi avvägningen mellan dagens krav och långsiktiga åtaganden?

• Hur kan kommunen och regionen möta nationella satsningar för hållbar utveckling, folkhälsa, miljö med mera?

• Vilka styrsystem finns för att omsätta politiska mål i den dagliga verksamheten?

• Hur blir den politiska ledningen tydlig?

• Hur ser ett framgångsrikt arbete ut, från politik till praktik?

KRING DESSA FRÅGOR arrangerade Botkyrka kommun, Sveriges Kommuner och Landsting och Miljömålsrådet en konferens i november 2004. Denna skrift är en fortsättning och utveckling av konferensens tema. Syftet med skriften är att sprida erfarenheter från några av de kommuner som kommit längst i arbetet.

Skriften tar bland annat upp följande exempel: Botkyrka arbetar med hållbar utveckling i kommunens flerårsplan och i den egna certifieringsmodellen för kommunens verksamheter. Göteborg har valt balanserad styrning som modell för sin budgetprocess och för att arbeta med perspektivet hållbar utveckling. Tierp har inlett arbetet med balanserade styrkort på medarbetarnivå. Malmö prioriterar integrationsfrågor och sysselsättning i sitt arbete med

Välfärd för alla och utgår från ett hållbarhetsperspektiv i arbetet med översiktsplanen.

Balanserad styrning, flerdimensionell styrning, balanserade styrkort och liknande tillämpas idag i cirka 75 kommuner.

Hälften av alla kommuner arbetar med miljöledning i delar av eller hela sin organisation. Exempel finns där man kopplat miljöledningsarbetet till budgetarbetet och andra centrala styrdokument.

För att komplettera det ekonomiska perspektivet har de flesta kommuner arbetat med redovisningar även av miljö, välfärd, folkhälsa, demokrati eller annat.

Tydliga beställningar till nämnder och förvaltningar i budgetarbetet är ytterligare ett sätt att styra för en hållbar utveckling.

Några erfarenheter och slutsatser från arbetet: • Utgå från de styrsystem som finns i kommunen och regionen, från budgetprocessen, översiktsplaneringen med mera. Hållbarhetsperspektiven kan arbetas in i befintlig planering.

• Helhetsperspektivet och avvägningen mellan olika intressen är en fråga för den politiska ledningen. Ledningens aktiva medverkan krävs.

• Var uthållig, processer tar tid. Samarbeta tvärsektoriellt. En öppen attityd behövs där vi även vågar ifrågasätta dagens strukturer i politik och förvaltning.

3

Botkyrka

Botkyrka har trettiosex mål för hållbar utveckling Botkyrka kommun har fått utmärkelser för sitt arbete med såväl kvalitet som kultur, ungdom och nyföretagande. År 2003 var man också en kandidat till EU-kommissionens utmärkelse European Sustainable City Award för kommuner som arbetar för hållbar utveckling. Utmärkelsen tog särskilt fasta på planering, styrning, genomförande och uppföljning.

BOTKYRKA HAR VALT att låta flerårsplanen styra kommunen mot en hållbar utveckling.

För att lyckas tar planen inte bara upp ekonomin, utan även de ekologiska, sociala och personalmässiga sidorna av hållbar utveckling.

Flerårsplanen innehåller för närvarande 36 mätbara mål som specificerar vad som ska uppfyllas under perioden 2005–2008.

Palle Lundberg är kommundirektör i Botkyrka och anser att antalet mål är fullt tillräckligt: – Om målen blir för många eller för orealistiska finns det risk för att verksamheten inte tar dem på allvar. Å andra sidan är det bra med en hög politisk ambitionsnivå.

För att garantera att det politiska uppdraget är möjligt att utföra, pågår en ständig dialog mellan kommunledning, nämnder, förvaltningschefer och enheter.

Enkelt uttryckt innebär det att politikerna talar om vad de vill att verksamheten ska uträtta och vilka ekonomiska ramar som finns. Därefter diskuterar förvaltningscheferna mål och förutsättningar med sina enheter som bekräftar uppdraget genom att skriva ett åtagande där de talar om vad verksamheten kan åstadkomma med de resurser som finns.

Varje åtagande följs årligen upp med mätningar och enkäter som visar om ”beställningen” utförs.

SOM EN EXTRA kvalitetssäkring infördes 2004 en egen certifiering av arbetet för hållbar utveckling på förvaltningar och enheter.

4

Grunden är kommunens prisbelönade miljöledningsarbete som har pågått sedan mitten av 1990talet.

I trapphuset utanför kommunledningens korridor i kommunhuset i Tumba hänger ett inramat diplom med texten miljöcertifikat 2001–2004. Det är beviset för att kontoret – tillsammans med kommunens övriga cirka 140 enheter – uppfyller kraven för kommunens miljöcertifiering (den så kallade Botkyrkamodellen).

TILLSAMMANS HAR ENHETERNA satt upp 644 mål varav 330 är helt uppfyllda och 199 delvis uppfyllda vid årsskiftet 2003/2004.

För att kunna certifiera arbetet för hållbar utveckling har den ursprungliga modellen kompletterats med ekonomiska, sociala och personella aspekter.

För att genomföra certifieringen avsätter kommunen 1,5-2 tjänster som arbetar med utbildning och själva certifieringsprocessen. Allt annat arbete sker i förvaltningarna.

Målet är att alla enheter ska vara certifierade i hållbar utveckling före utgången av 2008 (se exempel sid 7). Och intresset är stort. Inte minst från socialchefen Lotta Persson som är en av drivkrafterna bakom arbetet.

– Eftersom det är svårt att mäta effekten av socialt arbete är det särskilt viktigt för oss att få hjälp att se helhet och sammanhang. Samtidigt har vi fått en metod som mäter värdet av vårt arbete, säger hon.

– Alla kan kopiera en styrmodell, men vi har valt att inte följa skolboken. Istället har vi skapat en lokal variant som utgår från våra speciella förutsättningar…

Palle Lundberg kommundirektör i Botkyrka

5

Hur beskrivs då socialt arbete ur perspektivet hållbar utveckling?

Enligt Palle Lundberg innehåller certifieringsmodellen bland annat delar från barnkonventionen, handikappolitiska programmet, folkhälsa – alkohol och drogförebyggande arbete samt demokrati- och integrationsfrämjande arbete. Vart och ett är i sin tur nedbrutet i mätbara kriterier som måste uppfyllas för att verksamheten ska kunna certifieras.

För folkhälsa är det övergripande målet att höja debutåldern för konsumtion av alkohol med ett år till år 2008.

För att en verksamhet ska uppfylla målet och kunna bli certifierad måste all personal bland annat ha kunskap om kommunens alkohol- och drogpolicy. Skolor och förskolor måste också använda en del av föräldramöten till ”samtal om föräldra- och vuxensamverkan för att minska bruk/missbruk av alkohol, droger och tobak”.

ENLIGT LOTTA PERSSON säkrar styrsystemet att målen uppnås och att resurserna används på rätt sätt. Det hjälper henne också att prioritera och garanterar att alla drar åt samma håll.

– Om vi ska överleva kan vi inte exploatera vare sig miljö eller människor. Ekonomi och personal är våra medel för att hindra detta.

Arbetet i Botkyrka följer inte en färdig modell.

Och det är inte heller meningen.

– Alla kan kopiera en styrmodell, men vi har valt att inte följa skolboken. Istället har vi skapat en lokal variant som utgår från våra speciella förutsättningar, säger kommundirektör Palle Lundberg och tillägger att det också måste finnas en anda och en vilja till förändring för att en modell ska få genomslag.

I Botkyrka uttrycks andan genom orden: • Öppen – vi ska vara öppna för förändring och bjuda in till dialog • Orädd – vi ska prova nya idéer och våga ta risker • Energisk – vi ska ha kraft att driva igenom det vi tror på Andan präglas fortfarande av den gigantiska inflyttningen på 1970-talet då kommunen åtog sig att i bostadsbristens Sverige bygga 15 000 lägenheter på

”Många kommuner har placerat en Agenda 21-samordnare långt ute i organisationen, men hos oss sker detta arbete i högsta toppen.”

6

fyra år. Som en följd av detta har kommunen idag landets yngsta befolkning och stora sociala skillnader.

– För att hantera detta krävs otraditionella arbetsmetoder och samarbete över sektorsgränserna. Det är också tillåtet att prova och misslyckas, säger Lotta Persson.

Enligt henne har kommunen idag förhållandevis lite stuprörstänkande vilket är en förklaring till förvaltningarnas samsyn om nödvändigheten av att ha siktet inställt mot hållbar utveckling.

SAMVERKAN är också en politisk verksamhetsidé i Botkyrka kommun. För att markera värdet av detta deltar bland annat sedan hösten 2004 förvaltningscheferna i kommundelarnas områdesgrupper. Till exempel sitter socialchefen Lotta Persson och miljöchefen Nils-Gunnar Sahlman tillsammans i områdesgruppen för Fittja.

Som chef över kommunens miljöarbete är NilsGunnar Sahlman både glad och stolt över att detta har fått så stort genomslag. Han är också glad över att tankarna om hållbar utveckling är så väl förankrade i kommunens allra högsta ledning.

– Många kommuner har placerat en Agenda 21-

samordnare långt ute i organisationen, men hos oss sker detta arbete i högsta toppen.

– När vi hamnar i en diskussion om miljöintressen kontra en önskvärd exploatering betyder vårt arbetssätt att vi resonerar igenom alla olika aspekter och väger alla för- och nackdelar innan vi fattar beslut.

Kommunen har ambitionen att detaljplanebeslut inte bara ska belysa ekonomiska konsekvenser utan också sociala och ekologiska.

PETER NYBERG (s) är ordförande i byggnadsnämnden och vice ordförande i planerings- och näringslivsberedningen och för honom är arbetet med flerårsplanen ett sätt även för politiker att väga samman alla olika delar och se en helhet.

– En av de viktigaste effekterna är att alla kommer till insikt om att de är en del av denna helhet.

Trots att han upplever arbetet som meningsfullt är det inget slutmål. Det nya arbetssättet har inte heller gjort det politiska uppdraget lättare: – Vi har fortfarande många utmaningar framför oss och måste våga ha många bollar i luften och tänka i nya banor. En sådan fråga är hur vi ska organisera oss för att uppnå hållbar utveckling. ●

Mål 11 i Botkyrka År 2008 ska minst 60 procent av invånarna uppleva att det är tryggt i deras närområde.

Mål 2005 52 %

Mål 2006 55 %

Mål 2007 57 %

Mål 2008 60 %

7

Process för flerårsplan Kommunfullmäktige och kommunstyrelse

Nämnder och styrelser

Omvärldsanalys Vad som händer i omvärlden som påverkar kommunen

Nov

Förslag till övergripande mål och ekonomiska ramar för flerårsplaneperioden

Mar

Beslut om flerårsplan – mål och ekonomiska ramar

Jun

Feb

Apr

Okt Beslut om ettårsplan – verksamhet och budget

Nov Dec

8

Invärldsanalys Framåtblick – förändringar i volym och ambitioner utifrån omvärldsanalys och resultatuppföljning Synpunkter på mål och ramar

Precisering av åtagandet för nästkommande år – mål, ekonomi, aktiviteter

Vision för Botkyrka kommun ”Botkyrka – en av Sveriges bästa kommuner att bo, leva och verka i.”

Fakta om Botkyrka Botkyrka kommun är en av 26 kommuner i Stockholms län. I kommunen arbetar 5 500 medarbetare. Botkyrka har cirka 76 000 invånare och medelåldern är 36,6 år.

Botkyrka är en av landets mest internationella kommuner och närmare en tredjedel av invånarna har sina rötter i 100-talet länder runt om i världen. Kommunen är indelad i sju kommundelar och styrs av socialdemokraterna i samarbete med miljöpartiet de gröna.

9

Tierp

Balanserad styrning på medarbetarnivå Att bli skickligare på att intervjua och leda nätverk. Det är ett av åtta mål som Anders Ekstam vid arbetsmarknadsenheten i Tierps kommun har skrivit i sitt personliga styrkort.

Styrkortet är en del i kommunens beslut att införa balanserad styrning.

TIERPS KOMMUN har infört balanserad styrning i samtliga förvaltningar och nämnder. Men arbetssättet ser olika ut.

– Balanserad styrning är kommunens bidrag till hållbar utveckling. Men för oss är det viktigare att alla känner att de äger sitt styrkort än att alla gör exakt likadant, säger kommunchefen Per Nordenstam.

Därför uppmuntrar han nämnder och förvaltningar att använda de system som redan finns.

Några verksamheter har också utsetts till pilotenheter och en av dessa är arbetsmarknadsenheten.

Vid första anblicken tycks metoden vara förknippad med en hel del administration. Det är många papper och matriser som ska fyllas i, följas upp och arkiveras.

Enhetschefen Urban Englund erkänner också att han var skeptisk när kommunchefen Per Nordenstam började prata om idén i slutet på 1990-talet.

– Det jobbigaste var språket. Terminologin är hämtad från näringslivet och det var inte lätt att få en positiv bild av begrepp som balanserad styrning och styrkort.

– För att göra det begripligt översatte jag det med att hitta balansen mellan hårda och mjuka värden.

Att det också är viktigt att må bra som människa.

Samma innebörd återfinns i den vision som kommunfullmäktige antog i november 1999: Utveckling och tillväxt, god livsmiljö samt att barn och ungdomar är prioriterade.

De enheter som har infört balanserad styrning har ett övergripande styrkort. Dessutom har man

påbörjat ett arbete där varje medarbetare har ett personligt kort där de övergripande målen har brutits ned till egna personliga mål. Alla styrkort utgår från kommunens vision och ser ut som ett skolschema där orden kund, process/produktion, arbetskamrater/medarbetare och ekonomi placerats på den vertikala axeln. På den horisontella ledden står det strategiska mål, mina mål och mina mått. (Se sid 13).

På enhetens övergripande styrkort anges – förutom strategiska mål – också framgångsfaktorer och indikatorer.

NÖJDA KUNDER är ett av arbetsmarknadsenhetens strategiska mål. På sitt styrkort har enhetschefen Urban Englunds skrivit som personligt mål att ”genomföra kundenkäter, skapa förutsättningar för utveckling av verksamheterna, jobba nätverksinriktat och ha personlig kontakt med enhetens kunder”.

Målen på varje styrkort ska vara konkreta och mätbara och när allt fungerar verkar metoden nästan löjligt enkel. Men vägen hit var både krokig och mödosam.

Bland annat tog det lång tid för kommunkansliets fyra enhetschefer att komma fram till gemensamma definitioner av mål och uppdrag samt begrepp som kund och tjänster.

– Det var mycket diskussioner om ekonomiska mål. Enligt kommunledningen är målet att ligga under budget, men jag ansåg att målet måste vara att ligga inom budget, säger Urban Englund.

För arbetsmarknadsenheten var kundbegreppet särskilt komplicerat:

11

– I affärsvärlden är kunden den som ger verksamheten pengar. Men hos oss är de arbetssökande våra ”kunder”, medan pengarna kommer från olika myndigheter. Skulle vi följa modellen strikt, borde alltså kommunalrådet vara vår kund eftersom vi får en stor del av våra inkomster via kommunens budget, säger Anders Ekstam.

Hans personliga motiv för att arbeta med balanserad styrning bottnar i erfarenheter från flera olika arbetsplatser.

– Oklarhet och otydlighet kan få människor att må dåligt. Därför är det viktigt med tydlighet i ledarskap, förväntningar och roller. Balanserad styrning kan bidra med detta och medföra att medarbetare får mer insyn och känner mer ansvar för verksamheten. Även om det har tagit mycket tid att införa metoden, anser både Anders Ekstam och Urban Englund att de har nytta av den nya metoden i sitt vardagliga arbete.

– Balanserad styrning är inte frälsningen, men den är ett steg på vägen, säger Urban Englund.

Han konstaterar också att själva processen har varit viktig.

– Genom att plocka ut strategiska mål tillsammans med de övriga enhetscheferna har jag lärt mig mycket om IT, personal, inköp/ekonomi. Jag har också fått en större förståelse för verksamheterna och deras olika förutsättningar.

UNDER ARBETET med balanserad styrning har bemötande och kostnadseffektivitet vaskats fram som två framgångsfaktorer för arbetsmarknadsenheten.

– Tidigare pratade vi sällan om budgeten, men idag går vi igenom det ekonomiska läget med alla medarbetare minst en gång i månaden. Det ger en inblick och ett engagemang som bland annat bidrar till bättre diskussioner inför prioriteringar och eventuella sparkrav, säger Urban Englund.

När det gäller bemötandet har enheten gjort flödesschema som i detalj visar hur man ska ta emot besökare.

12

Styrkorten är levande dokument som revideras varje år. De visas inte för någon, men används ofta vid utvecklingssamtal. För att underlätta samarbetet har man börjat prata om att också göra gemensamma styrkort för olika team och arbetslag.

En annan positiv effekt av balanserad styrning är att enheten har blivit bättre på att strukturera verksamheten. Till exempel följer numera alla dagordningar styrkortens rubriker vilket har ökat mötesdisciplinen: – Förr kunde ett arbetsplatsmöte ta upp till tre timmar, idag går det oftast på mindre än en och en halv. Korta och effektiva möten gör också att folk kommer i tid och har sina telefoner avstängda, säger Urban Englund.

– Balanserad styrning har också gjort att vi tydligare ser vad vi ska göra och vad vi inte ska göra. När två möten krockar kollar jag vilket som rimmar bäst med visionen och då blir valet oftast lätt. Visionen ger mig också stöd att säga nej till sådant som inte ligger inom vårt uppdrag.

ARBETET MED STYRKORT har också fört med sig bättre dokumentation av enhetens arbete.

– Numera talar vi oftare om det vi gör och har fått ett redskap för att visa det, sammanfattar Anders Ekstam.

Enligt kommunledningens planer ska balanserad styrning vara fullt införd i Tierp den 1 januari 2006 och i det arbetet kommer arbetsmarknadsenhetens erfarenheter väl till pass.

– För att visa vägen är det viktigt att ledningen börjar med att göra sina egna styrkort. Förutom att skapa en mall inger det förtroende vilket är särskilt viktigt eftersom nya styrmetoder ibland misstänks för att bara vara ett sätt för ledningen att utöva kontroll, säger Urban Englund och fortsätter: – Balanserad styrning skapar en helhet där alla kan bidra till att förverkliga kommunens vision.

Men för att lyckas måste visionen vara förankrad i hela organisationen. Dessutom måste ledningen ge alla medarbetare tillräckligt med tid för att sätta sig in i det nya tankesättet. ●

Vision för Tierps kommun ”Tierps kommun kännetecknas av utveckling och tillväxt, god livsmiljö och att barn och ungdomar är prioriterade”.

Fakta om Tierp Tierp är en industri- och landsbygdskommun sex mil norr om Uppsala och fyra mil söder om Gävle. Kommunen har 1 700 anställda och drygt 20 000 invånare.

På senare år har befolkningen ökat genom inflyttning och tack vare bra tågförbindelser arbetspendlar många till och från kommunen.

Tierps kommun styrs av socialdemokraterna.

Ett exempel på styrkort Del av personligt styrkort för Urban Englund, enhetschef på Arbetsmarknadsenheten i Tierps kommun

KUNDER

Kommunkansliets mål

Mina personliga mål

Mina mått

Aktivitet

Nöjd kund

1. Genomföra kundenkäter

1. Kundenkät en gång per år

1. Utskick till chefer vid andra förvaltningar/myndigheter

2. Skapa förutsättningar för utveckling av verksamheterna, jobba nätverksinriktat

2. Regelbundet finna former för samarbete med andra aktörer

3. Personlig kontakt med enhetens kunder

2. Informera personalen om vad som händer.

3. En gång i kvartalet anordna möten med enhetens kunder, ha regelbunden kontakt via telefon, mail, mm

Styrkortet innehåller också rubrikerna medarbetare, processer/produktion och ekonomi.

13

”Att leda dagens samhällsutveckling handlar om att ta ansvar för framtiden.

Därför är det inte rimligt att bara ha ett perspektiv, en fråga eller bara kortsiktiga underlag för sina ställningstaganden.”

14

Fyra politiker om styrning Håkan Apelkrona, ledamot i kommunstyrelsen, Huddinge

Carina Blank, vice ordf i kommunstyrelsen, Gävle

”Hållbar utveckling är en förutsättning för att vi ska ha ett fungerande samhälle i framtiden. Därför är Tillväxt och långsiktigt hållbar utveckling ett av kommunens tre övergripande mål. För att nå dit låter vi förvaltningarna välja i vilken takt de vill arbeta och vad de vill prioritera.

Vi har kommit igång bra med miljöarbetet, men de ekonomiska och sociala perspektiven är svårare att införliva. Processen tar tid och arbetet har bromsats när kommunen har bytt majoritet. Idag arbetar vi med utgångspunkt från ett centralt styrdokument som ger både generella och riktade uppdrag till förvaltningarna.

I början var en del politiker och medarbetare skeptiska, men nu har flera skolor och daghem miljöcertifierats. Många medarbetare inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden har också skaffat sig en grundutbildning i miljöfrågor.”

”Många förknippar i första hand hållbar utveckling med miljö. Men det måste bli lika naturligt att tänka långsiktigt hållbart i sociala och ekonomiska frågor.

Att leda dagens samhällsutveckling handlar om att ta ansvar för framtiden. Därför är det inte rimligt att bara ha bara ett perspektiv, en fråga eller bara kortsiktiga underlag för sina ställningstaganden.

I Gävle ryms arbetet för hållbar utveckling inom det ordinarie systemet. Bland annat har vi en utblick tre år framåt och en politisk vision för kommunen 2010. Arbetssättet för med sig ökat medvetande och en kompetensutveckling hos ledare och medarbetare, både vad gäller styrning mot hållbarhet och inom de olika verksamhetsområdena.”

Bengt Ericsson, vice ordf i kommunstyrelsen, Norrtälje ”Våra politiska visioner och styrsystem ska få Norrtälje kommun att bidra till en hållbar utveckling.

Flerårsplaner finns i den ordinarie budgetprocessen och vi har avsatt pengar för detta arbete. Hållbar utveckling är också ständigt på kommunledningens dagordning, vilket i sin tur innebär att förvaltningar och kommunala bolag hela tiden påminns om frågorna.

Men det finns oändligt mycket mer att göra. För att utveckla kommunens arbete mot hållbar utveckling är det allra viktigaste att kommunledningen uppmärksammar det. För egen del leder jag kommunens miljöråd och är politiskt ansvarig för folkhälsofrågorna.”

Anna-Karin Lundström, ledamot i kommunstyrelsen, Sigtuna ”Att styra mot hållbar utveckling är en utmanande framtidsvision som ger begreppen solidaritet och rättvisa innehåll. För mig är den tydliga kopplingen mellan ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet mycket viktig. Sigtuna kommun är sedan tio år tillbaka en ekokommun.

Det innebär att frågorna om hållbar utveckling ständigt är på vår dagordning. Ekologisk hållbarhet är ett av de perspektiv som samtliga nämnder och styrelser arbetar med i budget och verksamhetsplanering. Därför har frågorna genomslag också i verksamheter som inte automatiskt känner ansvar för frågorna. Exempelvis är ekologisk hållbarhet numera inskriven i skolplanen och en av de grundläggande värderingar som skolan ska förmedla.

Vi samarbetar också med Luftfartsverket om en mängd hållbarhetsfrågor. Nu senast har samarbetet lett till att det går att tanka biogas på Arlanda.”

15

Göteborg

Balanserad budget skapar mer delaktighet Göteborgs strategi för att nå hållbar utveckling är att införliva ekologiska, ekonomiska och sociala aspekter i sitt budgetarbete. Sedan 2003 utarbetas stadens budget därför enligt modellen för balanserad styrning.

Idén om att staden behövde en ny budgetprocess med bättre verksamhetsuppföljning och kvalitetsmätning föddes redan efter valet 1994.

GÖTEBORGS BUDGET för 2005 innehåller 16 prioriterade mål som stadens nämnder, styrelser, förvaltningar och bolag ska omsätta i praktisk handling.

Om inget annat anges har målen en tidshorisont över hela planperioden men revideras årligen i samband med kommunfullmäktiges nya budgetbeslut.

För att få ordentligt genomslag är budgeten överordnad alla kommunens övriga planer, program och policies.

I praktiken går budgetarbetet till så att varje nämnd och styrelse anger sina mål med utgångspunkt från kommunfullmäktiges målformulering och ekonomiska ramar. Det formella ansvaret för att uppnå målen ligger på nämnder och styrelser, medan det praktiska arbetet utförs av förvaltningar och bolag. Dessa har även i uppdrag att konkretisera målen ytterligare. Förvaltningar och bolag anger också hur målen ska uppnås.

Varje nämnd och styrelse rapporterar till kommunfullmäktige som följer upp arbetet genom att revidera målen varje år.

Stadens förhoppning är att balanserade styrkort ska bidra till att resurserna används så effektivt som möjligt. Den nya modellen ska också garantera att göteborgarna erbjuds så bra verksamhet som möjligt.

Genom kvalitetsmätningar undersöks hur brukarna uppfattar verksamheten. Mätningarna omfattar både mjuka fakta som ”nöjdhet hos elever ” och hårddata som ekonomi och personaltäthet.

Från år 2004 till år 2005 minskade kommunfullmäktige antalet mål från 23 till 16. Jämfört med tidi-

16

gare omformulerades också flera mål så att de numera utgår från medborgarnas perspektiv snarare än verksamhetens. Ett sådant exempel är målet alla barn i grundskolan ska erbjudas plats i kulturskolans verksamheter i stadsdelarna som år 2004 låg under rubriken Göteborgs Stads verksamheter. I år, 2005, ligger det under rubriken Göteborgarnas behov är vägledande och lyder: Barn har behov av kulturell stimulans och möjligheter till eget skapande, därför ska alla barn i grundskolan erbjudas plats i kultur- och musikskolans verksamheter.

FRÅN OCH MED ÅR 2005 syns de nya tankarna också i presentationen av budgeten. Årets omslag pryds av fyra sammanfogade pusselbitar som representerar de fyra perspektiven medborgare, verksamhet, personal och ekonomi. Av skriftens 44 sidor innehåller de 31 första en lättläst beskrivning med de 16 målen. Sifferdelen har placerats i slutet.

– Vi vill komma bort från ekonomiskt fokus och istället betona samhällsnyttan. Det finns ett samband mellan vad vi gör och de pengar vi förbrukar.

Därför måste budgeten också handla om verksamhetens innehåll. En stark ekonomi skapar förutsättningar för morgondagens välfärd och för att kunna planera framtiden behöver vi veta mer om vad vi gör, säger stadssekreterare Anders Hulterström.

Hållbar utveckling är en bärande utgångspunkt för såväl stadens vision som för dess förhållningssätt i budgetarbetet. De 16 målen i budget speglar också

såväl dimensionerna i hållbar utveckling som perspektiven i balanserad styrning.

– De ekonomiska, ekologiska och sociala dimensionerna är lika viktiga och ömsesidigt beroende av varandra. Först tillsammans förmår de uttrycka hållbarhet, säger Anders Hulterström.

Det nya sättet att presentera budgeten har fått bra respons både inom och utanför organisationen.

Ett faktum som bland annat bevisas av att upplagans 10 000 exemplar tog slut för första gången i stadens historia.

Enligt Anders Hulterström handlar det nya synsättet till stor del om värderingar.

Personligen är han övertygad om att alla organisationer som arbetar med balanserad styrning också får ett nytt förhållningssätt till verksamheten.

– Vi måste fråga oss för vems skull vi arbetar.

Kommunen finns till för göteborgarna och inte tvärtom.

– Man planerar annorlunda och förklarar samband på ett nytt sätt. Sedan vi införde balanserad styrning pratar vi mera om våra olika roller. När det blir tydligt vem som bestämmer vad och vem som har dialog med vem lyfts konflikter fram och kan redas ut.

MEN BALANSERAD STYRNING betyder inte bara öppenhet inom organisationen. Genom webbplatsen www.balansen.goteborg.se kan vem som helst ta del av kvalitetsmätningar och styrkortens statistik.

Till exempel kan man utläsa att förskolan Galaxgatan 1 i Bergsjön har ett högre nöjd barn-index (93) än stadsdelen i övrigt (85). Samtidigt som index för nöjd förälder är lägre (60 jämfört med 72). Alla uppgifter är också jämförbara med staden som helhet samt med föregående år.

Hittills innehåller webbplatsen data för förskolor, grundskola, gymnasieskola, äldreboende, hemtjänst, hemsjukvård, individ och familj samt miljö. Flera områden planeras.

Öppenheten på webbplatsen innebär visserligen att ett eller annat mätvärde kan bli fel, men enligt Anders Hulterström är det en risk som staden måste våga ta.

– Vi kan inte fråga göteborgarna vad de tycker utan att också redovisa resultaten. Genom att göra dem allmänna och tillgängliga får vi också en direkt återkoppling i verksamheten.

Den nya öppenheten har bland annat inneburit att rektorer och lärare har ändrat verksamheten i skolan efter att ha fått veta vad eleverna tycker. Och inom kollektivtrafiken har tjänstemännen tagit tillbaka ett beslut att avskaffa möjligheten att göra korta stopp på samma biljett efter kritik från resenärerna.

Men balanserad styrning har också fått effekter på den politiska nivån.

Anna Johansson är ordförande i stadsnämnden Bergsjön och enligt henne har det nya arbetssätter gjort det lättare att läsa och tolka fullmäktiges intentioner.

– Budgeten har blivit ett levande och styrande dokument som underlättar för oss att förstå vad fullmäktige förväntar sig att vi ska ”leverera”.

– Det interna budgetarbetet har också blivit viktigare, vilket ställer högre krav på oss politiker att prioritera och vara stringenta i vår ”beställning” till förvaltningen. Tydligare politiska mål bidrar också till en mer strukturerad styrning på alla nivåer i verksamheten.

Den nya budgetprocessen gör det dessutom lättare att följa upp och värdera resultat.

Enligt Anna Johansson har nämnden därmed fått bättre förutsättningar att hålla en politisk linje med fokus på rätt frågor.

– Med en tydligare årscykel springer vi inte längre på alla ”bollar” som dyker upp under ett verksamhetsår.

Att rollfördelningen mellan nämnd och förvaltning har blivit tydligare ger också nämnden ett bätt-

17

re underlag för att diskutera en rimlig och bra fördelning. Ett sådant exempel är tydligare ledningsstruktur nämnd – förvaltningschef – verksamhetschef – enhetschef – arbetslag.

Anna Johansson anser också att de politiska diskussionerna i nämndsgruppen blivit ”mer seriösa” inför målskrivningarna. Inför framtiden hoppas hon därför på en än mer utvecklad styrning och underlag för en bättre dialog med medborgarna.

Andra förhoppningar är högre kvalitet till lägre kostnad och nöjdare brukare och medarbetare.

Effekterna av balanserad styrning är alltså positiva, men än är det en bra bit kvar innan alla verksamheter har anammat modellen. För att ha en chans att lyckas måste arbetet ha en stabil förankring.

– Att få så olika verksamheter som sophämtning, socialtjänst och äldreomsorg att använda samma styrsystem är ingen lätt uppgift. På sikt måste alla acceptera idén och förhållningssättet, men vi måste också acceptera att det går olika fort inom olika verksamheter. Hos oss var ungefär en tredjedel positiva från början och det brukar räcka för att åstadkomma en förändring, säger Anders Hulterström.

– Det viktigaste är att ledningen på alla nivåer är engagerad och tar egna initiativ. Det är helt enkelt nämndens och styrelsens uppgift att ge förvaltnings- och bolagscheferna stöd för ett bra ledarskap.

En annan nyckel till framgång är delaktighet.

Inte minst från de fackliga organisationerna.

DET ÄR OCKSÅ VIKTIGT att det nya synsättet syns i organisationen. Om det tar lång tid att få in uppgifter i styrkorten beror det, enligt Anders Hulterström, oftast på att ingen i nämnden har frågat efter dem. Det senaste halvåret har därför politiker och styrelseledamöter utbildats i balanserad styrning.

– För att komma till nya insikter och inse värdet av den nya styrmodellen behövs tid och möjlighet att resonera med andra. ●

18

Prioriterade mål i Göteborgs budget 2005 Medborgarperspektivet 1. Miljön ska förbättras i Göteborg genom att resande med kollektivtrafik och cykel ska öka i förhållande till biltrafiken.

2. Människor har behov av att kunna försörja sig själva och forma sina egna liv.

Därför ska försörjningsstödet och arbetslösheten minska.

3. Många göteborgare söker bostad, därför ska det byggas 8 000 nya bostäder under mandatperioden.

4. Barn har behov av social träning i pedagogisk miljö. Därför ska antalet platser i förskolan öka.

5. Unga människor har behov av bra kunskapsgrund. Därför ska andelen elever med godkända betyg öka.

6. Äldre göteborgare vill bo och leva som tidigare även när de behöver vård och omsorg. Då krävs att tryggheten och inflytandet över det kommunala stödet ökar. Äldres möjligheter att komma ut och delta i sociala aktiviteter ska öka.

7. Andelen ungdomar i Göteborgs Stad som engagerar sig i föreningslivet och blir ledare ska öka.

8. Barn har behov av kulturell stimulans och möjligheter till eget skapande, därför ska alla barn i grundskolan erbjudas plats i kultur- och musikskolans verksamheter.

Vision för Göteborgs stad ”En solidarisk och hållbar stad där alla behövs och där alla får goda möjligheter att utveckla sina liv. I vår framtida stad ska vi ha vänt segregation till integration.”

9. Barn och ungdomar måste ges lika förutsättningar att ta del av ett kulturutbud som är anpassat efter deras behov. Därför ska alla elever få erbjudande om minst en museilektion, en teaterföreställning och en skolbioföreställning per år.

Verksamhetsperspektiv 10. El-effektiviteten ska öka.

11. Förbrukningen av fossila bränslen ska minska.

12. Andelen miljömåltider som kommunen serverar ska öka.

13. Medarbetarnas engagemang som det kommer till uttryck i NMI (Nöjd MedarbetarIndex) ska öka.

Personalperspektiv 14. Sjukfrånvaron ska minska.

15. Ofrivillig deltid ska minska.

Fakta om Göteborg Göteborg är landets andra stad med drygt 474 000 invånare.

Staden är indelad i 21 stadsdelar och verksamheten bedrivs både i förvaltningsoch bolagsform. Staden omsätter 45 miljarder kronor och har cirka 33 800 anställda. Göteborg styrs av socialdemokraterna i samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet.

16. Rekryteringar till kommunens verksamheter ska bidra till en bättre spegling av befolkningsstrukturen i Göteborg.

19

Malmö

Med fokus på folkhälsa Trots många handlingsplaner är Malmö en segregerad stad. För att uppnå långsiktig välfärd och hållbar utveckling måste vi inse att socioekonomi och folkhälsa hör samman och ta hänsyn till alla perspektiv.

Det säger Carina Nilsson, ordförande i stadens miljönämnd.

OJÄMLIKA LIVSVILLKOR är drivkraften i Carina Nilssons arbete – både som politiker och tjänsteman. Hon är ordförande i stadens miljönämnd och arbetar som hälsoplanerare med folkhälsofrågor i Region Skåne.

– Vi kan inte acceptera att vart femte barn lämnar grundskolan utan betyg, att lärarna får ta emot nya elever i klasserna varje månad, att hjärtinfarkter är vanligare eller att barn oftare skadas i socioekonomiskt svaga delar av staden, säger hon.

Att det ser olika ut i olika stadsdelar vet hon genom statistik och hälsoenkäter som sammanställts i rapporter och lättillgängliga diagram. Ett tydligt sätt att visa skillnader mellan stadsdelar är så kallade spindeldiagram (se figur sid 22).

– När vi kan stödja oss på faktiska siffror blir politiken mer trovärdig. När sambanden blir tydliga kan ingen heller blunda för att fysisk planering påverkar hur människorna mår. Vid översynen av översiktsplanen från år 2000 utgår vi nu från de sociala, ekonomiska och ekologiska dimensionerna av hållbar utveckling.

Carina Nilsson vill gärna tro att regionens arbete inom folkhälsoområdet har bidragit till stadens nya handlingsplan Välfärd för alla – det dubbla åtagandet från mars 2004.

Planen handlar om både välfärdfrågor och tillväxt, om att göra Malmö attraktivt för såväl näringslivet som befolkningen. Den utgår från ett socioekonomiskt perspektiv och omfattar sex områden: grundläggande synsätt och samarbete med staten, arbete, utbildning, boende, trygghet samt mötesplatser.

Den är också överordnad samtliga stadens övriga 54 program.

Välfärd för alla kom till efter en ovanligt snabb process. Under arbetet prövades flera olika metoder för att skapa dialog inom och utanför kommunen.

Bland annat användes intervjuer och fokusgrupper med tjänstemän och invånare, enkäter och trygghetsmätningar.

– Att vi måste skapa nya och tvärsektoriella arbetsformer är en relativt ny upptäckt, konstaterar Carina Nilsson.

– Stadsdelnämnderna är ett sätt att arbeta över sektorsgränserna, men de skapar å andra sidan också nya geografiska gränser. För att nå verkligt resultat måste alla aktörer i samhället arbeta tillsammans.

Sedan maj 2004 finns en samordningsgrupp med drygt hundra personer från kommunen, statliga myndigheter, näringslivet, föreningar, fackliga organisationer, religiösa samfund, med flera. Carina är en av deltagarna och de första mötena har ägnats åt goda exempel och diskussioner kring handlingsplanen.

För att stödja gruppens arbete för hållbar utveckling har kommunfullmäktige anslagit 75 miljoner kronor under åren 2004 och 2005. Från den potten kan både kommunala verksamheter och andra söka pengar till olika projekt.

Ett sådant exempel är arbetsförmedlingen, socialtjänsten, utbildningsförvaltningen och Drömmarnas hus i Rosengård som tillsammans har sökt fem miljoner kronor till ett Equal-projekt för ungdomar som halkat utanför samhällets skyddsnät.

21

År 1997 genomförde Husie som första stadsdelsnämnd ett välfärdsbokslut. Sedan dess har arbetet fortsatt och omfattar idag stadens samtliga tio stadsdelar. I början av 2000-talet infördes nyckeltal och år 2002 kom välfärdsredovisningarna.

– Att väja rätt nyckeltal och indikatorer kräver ett lokalt engagemang. Det som fungerar i en stadsdel kanske inte passar i en annan. Idag finns det ett grundbatteri och därutöver kan varje stadsdelsnämnd lägga till flera utifrån sina behov, säger Carina Nilsson och nämner ett exempel från en annan kommun som ville minska antalet skilsmässor.

– För att tackla ett problem räcker det inte med att konstatera att det finns. Man måste också ha en plan för att åtgärda det som blir synligt genom mätningarna. I den aktuella kommunen infördes till exempel ett program med familjerådgivning.

Har du sett några konkreta resultat av kommunens folkhälsoarbete och Välfärd för alla?

– Ja. I ett förslag till nytt trafikmiljöprogram har man tagit upp det faktum att de mest ekonomiskt utsatta invånarna bor i de bullrigaste områdena. Så tydlig koppling mellan fysisk planering och välbefinnande såg jag sällan tidigare.

ETT ANNAT RESULTAT är att aktiviteten har ökat och diskussionerna blivit livligare i de politiska nämnderna.

– Det är jättebra eftersom det är tecken på ett ökat engagemang – både hos politiker och tjänstemän.

Men det är inte så konstigt. De flesta människor är ju intresserade av att se hur det ser ut där jag bor eller arbetar.

– Men även om många beslut numera tas i rätt riktning, är det mycket kvar att göra. Verkligheten hinner hela tiden upp oss och vi har fortfarande många problem framför oss, säger Carina Nilsson. ●

Att mäta tillståndet i kommunen – ett spindeldiagram Diagrammet tar upp olika målområden för folkhälsan. I det här exemplet gäller det män och pojkar i Malmö stad. Den inre cirkeln är Skånes medelvärde och den taggiga cirkeln förhållandena i Malmö stad.

Diagramtypen kan även användas för att jämföra olika stadsdelar eller förändringar årsvis.

Ett exempel

Här mäts:

Målområdena: Ökad fysisk aktivitet, Goda matvanor, Minskat bruk av tobak och alkohol

Medelhögt/högt alkoholintag Daglig rökning Antal överviktiga Låg fysisk aktivitet med mera

22

}

Vision för Malmö stad ”Välfärd för alla” Fakta om Malmö Visionens fyra delmål Att höja förvärvsfrekvensen Att minska andelen som går ut grundskolan med ofullständiga betyg Att minska brottfrekvensen Att öka bostadsbyggandet

Malmö kommun har drygt 267 000 invånare varav en fjärdedel är födda utanför Sverige. Malmö är indelad i tio stadsdelar.

I början av 1990-talet försvann vart fjärde jobb i Malmö. Samtidigt flyttade många välutbildade och inkomststarka familjer ut medan många inkomstmässigt svagare grupper flyttade in. År 1995 vände utvecklingen och Malmö har sedan dess återtagit sin gamla roll som tillväxtmotor i regionen. Staden har drygt 19 600 anställda.

Malmö styrs av socialdemokraterna i samarbete med moderaterna, folkpartiet och vänsterpartiet.

23

Hur får vi med såväl ekonomi som miljö och sociala aspekter i kommunens utvecklingsarbete?

• Hur klarar vi avvägningen mellan dagens krav och långsiktiga åtaganden?

• Hur kan kommunen och regionen möta nationella satsningar för hållbar utveckling, folkhälsa, miljö med mera?

• Vilka styrsystem finns för att omsätta politiska mål i den dagliga verksamheten?

• Hur blir den politiska ledningen tydlig?

• Hur ser ett framgångsrikt arbete ut, från politik till praktik?

Skriften presenterar erfarenheter från arbetet med att styra för en hållbar utveckling i Botkyrka, Göteborg, Malmö och Tierp.

isbn nummer 91-7164-015-0

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan