7164-024-X by Sveriges Kommuner och Landsting

Offentligtâ&#x20AC;&#x201C; privat partnerskap LĂ¤gesbeskrivning

Offentligtâ&#x20AC;&#x201C;privat partnerskap LĂ¤gesbeskrivning

Förord I många europeiska länder pågår ett arbete med att finna nya former för offentliga myndigheter att samverka med privata företag och ideella organisationer. Samlingsnamnet för denna nya samarbetsform har blivit offentligt– privat partnerskap (OPP). Området har också uppmärksammats av EU och bl.a. har kommissionen utarbetat en grönbok om OPP. Även i Sverige finns ett stort intresse för OPP och då speciellt inom kultur- och fritidssektorn. Många nya idrottsarenor och konserthallar utvecklas i samarbete mellan offentliga och privata aktörer. Även inom andra verksamhetsområden finns ett allt större intresse för frågan bland företrädare inom kommuner och landsting/regioner. Frågorna runt OPP är många. I nuläget är det emellertid varken möjligt eller lämpligt att ge några definitiva svar. Utvecklingen pågår och det är klokt att låta den ”trial-and-error”-process som kännetecknar området fortsätta ännu ett tag. Denna skrift är därför främst tänkt som en lägesbeskrivning. Genom skriften vill vi visa några exempel på hur man i praktiken valt att prova samverkan. Vi har också velat belysa de legala förutsättningarna. Skriften har tagits fram i samarbete med Ramböll Management AB. Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, sektionen för demokrati och styrning, lena.svensson@skl.se.

Sveriges Kommuner och Landsting Lennart Hansson Sektionschef Sektionen för demokrati och styrning

Innehåll Offentligt–privat partnerskap Vad är ett offentligt–privat partnerskap?

Olika former av offentligt–privat partnerskap Olika vägar fram till ett OPP

8 8

Varianter av OPP

Exempel på ett OPP-koncept

Inom vilka områden används OPP?

Grundläggande drivkrafter bakom partnerskap

En ekonomisk fråga om besparingar och behov av finansiering

En del av tillväxtpolitiken

De privata aktörernas drivkrafter

Utmaningar vid offentligt–privata partnerskap

Offentligt–privata partnerskap och den demokratiska processen

Hantering av risker

OPP ur ett juridiskt perspektiv – möjligheter och begränsningar Legala förutsättningar

Offentligt–privat partnerskap – en internationell utblick

28 28

Sverige

Danmark

Storbrittanien

Nederländerna

Kanada

EU-initiativ inom lagstiftningsområdet

Källförteckning

Offentligt–privat partnerskap

Offentligt–privat partnerskap Vad är ett offentligt–privat partnerskap? Partnerskap är en samarbetsform som har vuxit fram efter inspiration och idéer från USA och Storbritannien och då främst inom bygg- och anläggningsområdet. I ett historiskt perspektiv var det byggbranschen som var först med en formalisering av begreppet partnerskap i form av konceptet partnering. Inspiration har också hämtats ifrån offentliga initiativ i Storbritannien i form av Private Public Partnership (PPP) och Private Finance Initiative (PFI). Det är först och främst erfarenheter från konventionell upphandling och entreprenadavtal som har lett till utvecklingen av partnerskap. Upphandling kan i många fall vara ett bra sätt för att få till stånd effektiv drift av en verksamhet som inte ska drivas av kommunen eller landstinget/regionen. Detta gäller främst när den aktuella tjänsten är okomplicerad och där utbudet av tjänster är förhållandevis standardiserat. Om däremot behovet innehåller nytänkande, innovation, delad riskhantering och långa relationer, täcker inte alltid den offentliga upphandlingen detta behov. Offentligt–privat partnerskap (OPP) är ett begrepp som täcker ett antal olika samarbetsformer av olika karaktärer. Att entydigt definiera begreppet kan därför vara svårt. Snarare än att presentera en entydig definition av de samarbetsformer som kan rymmas inom begreppet offentligt–privat partnerskap tar den definition som föreslås i den här skriften fasta på gemensamma nämnare för att på så sätt skapa en avgränsning gentemot andra former av samarbete. Ett offentligt–privat partnerskap Offentligt–privat partnerskap sammanför ett ömsesidigt intresse och en nytta mellan två eller flera parter, varav minst en är offentlig och en är privat, i ett långsiktigt samarbete vars resultat bidrar till offentliga tjänster. Parterna har valt samarbetet med anledning av respektive parts kompetens. Samarbetet karaktäriseras av att det har en kontraktsliknande eller associationsrättslig form som i synnerhet reglerar fördelningen av risker. Målet med ett partnerskap innebär dessutom oftast någon form av innovation, utveckling eller investering. Partnerskapet innehåller oftast långa relationer.

Grundläggande för ett partnerskap är att alla parter går in i samarbetet med ett ömsesidigt och långsiktigt intresse. Ömsesidigheten består i en önskan om att förbättra, utveckla eller skapa nya lösningar på ett kostnads- och kva-

Offentligt–privat partnerskap

litetseffektivt sätt. Det utesluter inte att det även finns vinstdrivna intressen bakom samarbetet. Med långsiktigt samarbete avses ett samarbete vars mål och juridiska bindningstid kan sträcka sig över flera mandatperioder. Oftast innefattar partnerskapet också en kontraktsbunden ömsesidig riskfördelning mellan parterna. Målsättningen är också många gånger en önskan om en etablering av något som inte tidigare existerat, eller utveckling av något till en ny form eller struktur. Det kan röra sig om etablering, innovation, utveckling eller investering i ny infrastruktur, faciliteter, serviceverksamheter, metoder eller teknologi. Med privat verksamhet menas här verksamheter som bedrivs i en privaträttslig form som t.ex aktiebolag eller ekonomisk förening. Definitionen innefattar både vinst- och ickevinstdrivna verksamheter som t.ex. företag, idrottsföreningar, intresseorganisationer. Med offentliga tjänster avses här tjänster som kommuner och landsting tillhandahåller och som faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Ett OPP bygger på dialog, incitament och förtroende I en partnerskapsmodell bör det läggas vikt vid processförberedelser och innovativa lösningar. Genom hela projektets förlopp verkar båda parter för ett dialogbaserat arbetssätt och för en förbättrad metod för att lösa uppgifterna på ett sätt som är till fördel för samtliga parter. I partnerskapsavtalet säkras även att det sker en löpande uppföljning av tjänsternas kvalitet. Uppföljningen av samarbetet bör hellre vara dialogbaserat och kontinuerligt än ett kontrollverktyg efter avslutat samarbete. I partnerskapets inledningsskede genomför parterna en gemensam riskanalys där de bedömer storleken på den ekonomiska risken och hur stor risk som finns för respektive samarbetspartner samt vilka parter som bäst kan hantera de olika riskerna. Därefter byggs incitament in i samarbetet för att minimera och hantera dessa risker. I vissa partnerskap är det även möjligt att i samarbetsformen infoga en modell för delning av de ekonomiska vinster som eventuellt uppstår vid en effektivisering, förbättring eller innovation av tjänsten eller processen.

Offentligt–privat partnerskap

Kramfors kommun – Bordtennisklubben i Docksta Genom ett unikt samarbete mellan lokalt näringsliv, föreningsliv och kommunen har tätorten Docksta genomgått en positiv utveckling. Ett antal personers intresse för hembygden och dess utveckling har varit drivande. Docksta BTK (Bordtennisklubben) är i dag en informell samhällsinstitution som är engagerad i ett flertal projekt som exempelvis fastighetsägare, entreprenör och administratör: • BTK-huset med ungdomsgård, uthyrning och utställning • Industrihuset med uthyrning till lokala företag • Alpin skidanläggning med linbana, lift, restaurang och café • Stugby med rövarby och labyrint • Skofabrik med ca 20 anställda • Skuleberget, innehållande världsnaturarv och en klätterled • Bostadsföretag med 60 lägenheter • Äldreboende med ca 40 platser. BTK:s fastighetssektion är navet i verksamheten. Totalt bildar detta en koncern med 4–5 bolag och med ca 30 anställda, samt en omsättning på mer än 20 miljoner kronor per år. Totalt har BTK genom sina aktiviteter genererat 60–70 arbetstillfällen på orten.

Offentligt–privat partnerskap

Olika former av offentligt–privat partnerskap Olika vägar fram till ett OPP Ett OPP kan uppstå på många olika sätt. Det finns ingen rätt väg att gå eller en standardmodell för hur ett OPP ska bildas, varken i Sverige eller i andra länder. Det är svårt att definiera exakta kriterier för när ett samarbete eller projekt övergår till ett OPP. I realiteten handlar det ofta mer om det förhållningssätt med vilket en privat och en offentlig aktör ingår i samarbetet snarare än en klar juridisk/teknisk gräns mellan vad som är ett OPP och vad som inte kan räknas som ett sådant. Upphandling Traditionellt är det den offentliga parten som genom en behovsinventering kommer fram till att tjänster, varor eller byggentreprenader behöver införskaffas. Det vanliga förfarandet är då att den offentliga myndigheten ”sonderar” marknaden för att se om det går att få in konkurrenskraftiga anbud. Det är ett strategiskt val från den offentliga partens sida eftersom den offentliga myndigheten själv avgör om den offentliga tjänsten ska produceras i egen regi eller genom användningen av marknadens aktörer. Ett allt mer incitamentsbaserat kontrakt kan till slut leda fram till ett partnerskap. När den offentliga parten tar initiativ till ett OPP bör en noggrann analys göras av förutsättningarna för att inleda ett samarbete med en extern aktör. Resulterar initiativet i ett ömsesidigt förpliktande kontrakt med ekonomiska villkor, ska tillämpliga regler om offentlig upphandling respekteras. Inledande samråd med privata aktörer som inte resulterar i att den offentliga myndigheten förpliktar sig att utföra någon motprestation, faller inte under upphandlingsskyldigheten. Begreppet partnerskap indikerar att innehåll och former för samarbete skiljer sig åt i förhållande till den traditionella kund-/leverantörsrelationen. Den traditionella kontraktsbundna samarbetsformen grundas på att avtalsparterna i detalj ska kunna styra och kontrollera varandras skyldigheter och agerande. Inte sällan blir resultatet två kontraktsparter som var och en kämpar om att få ut så mycket som möjligt av avtalet. Det har visat sig att ju mer detaljerat kontraktet och uppdragsspecifikationen är, desto fler konflikter och diskussioner om exempelvis genomförandet och extrauppgifter kan uppstå. Detta

Offentligt–privat partnerskap

gäller särskilt inom de områden där förutsättningarna kan förändras under kontraktsperioden. Privat initiativ Ett offentligt–privat partnerskap kan också uppstå genom en vidareutveckling av ett privat initiativ eller projekt. Ett privat företag/förening kan ha lagt ned tid och resurser på att testa och utveckla en affärsidé, ett byggprojekt eller något annat utvecklingsorienterat projekt till vilket man bjuder in kommunen att ta del av. Ett byggföretag kan t.ex. föra fram en idé om hur man kan skapa ett, för båda parter, lönsamt byggprojekt genom att bygga kringfunktioner som i vissa avseenden faller utanför den kommunala kompetensen. Institutionellt OPP Ett institutionellt OPP uppkommer genom att en fristående enhet (skild juridisk person) upprättas, vilken den offentliga och den privata partnern gemensamt förfogar över. Samarbetet mellan den offentliga och den privata partnern sker i associationsrättslig form, i många fall genom ett samägt aktiebolag. Ingenting hindrar att samarbetet sker inom ramen för andra tillgängliga associationsformer. Den gemensamma enheten får mer i uppdrag att övervaka leveransen av ett allmännyttigt arbete eller en allmännyttig tjänst, framför att utföra tjänsten i egen regi. Den kommunala självkostnadsprincipen kan i många fall göra ett institutionellt OPP mindre attraktivt ur den privata partnerns synvinkel. Enligt självkostnadsprincipen får en kommun inte bedriva verksamhet i vinstsyfte, dvs. de avgifter som tas ut av användarna får i regel enbart täcka kommunens kostnader för verksamheten. För den privata partnern kan därför det främsta motivet till en med den offentliga sektorn samägd och samfinansierad enhet vara tillgången till en allmännyttig tjänst som samtidigt erbjuder ett mervärde i något avseende. Det kan t.ex. röra sig om att bygga eller rusta upp en allmännyttig anläggning som den privata partnern är i behov av. Även om projektet faller utanför den egentliga verksamheten hos den privata partnern kan projektet bedömas som företagsekonomiskt lönsamt i ett längre perspektiv. Haparanda – Bottenvikens Reningsverk AB Haparanda stad ägde och drev tidigare reningsverket men nyttjade det endast till 25 procent. I samband med att en om- och tillbyggnad blev aktuell, som skulle kosta 40 miljoner kronor, insåg man att ett samarbete över gränsen till Finland skulle vara det mest kostnadseffektiva. Organisationen av verksamheten i ett bolag gjorde det möjligt att även ta med privata intressenter, och i

Offentligt–privat partnerskap

denna process visade OY Hartwall AB Lapin Kulta intresse. Kapacitetsutnyttjandet vid reningsverket är fördelat mellan aktörerna där Lapin Kulta och Haparanda använder 25 procent respektive, och Torneå stad 50 procent. Lapin Kulta äger också 10 procent av bolaget där Torneå stad är huvudägare med 65 procent. Bolagsordningens andra paragraf slår fast att ”Bolaget har till föremål för sin verksamhet att rena utsläpp av avloppsvatten och hantera övrigt avfall från Haparanda stad, Torneå stad och OY Hartwall AB Lapin Kultas bryggeri i Torneå”. Enligt bolagsordningen gäller även att ”bolagets syfte ej ska vara att bereda vinst åt aktieägarna utan enligt god teknisk praxis och optimalt resursutnyttjande med tillämpning av kommunal självkostnads- och likställighetsprincip svara för avloppsreningen inom Haparanda och Torneå varvid abonnenternas behov av driftsäkerhet och service liksom god hushållning ska beaktas”. 1

Ett annat exempel är väg 225 mellan Moraberg och Lövstalund i Sörmland. Detta utgör dock inte ett exempel på ett institutionellt partnerskap, men speglar en växande trend. Väg 225 i Stockholms län – AstraZeneca Vägobjektet (delen Lövstalund–trafikplats Moraberg) har föranletts av bland annat AstraZenecas fabrikssatsningar i Gärtuna, och syftet är att skapa en bättre och snabbare förbindelselänk till E4/E20 från Östertälje, Järtuna och Igelsta. Bland annat satsar AstraZeneca 7 miljarder på en ny anläggning i Gärtuna, vilket innebär att fler människor ska ta sig från Södertälje och till och från sina nya arbetsplatser. AstraZeneca deltar i vägprojektet som långivare. Peab Anläggning Öst är entreprenör och bygget beräknas ta cirka två år.

Avtalsgrundat OPP Till skillnad från det institutionella partnerskapet avser ett rent2 avtalsmässigt OPP ett partnerskap som uteslutande grundar sig på avtalsmässiga förbindelser mellan olika aktörer. Någon skild enhet där det offentliga och det privata ingår som delägare tillskapas inte. Den internationellt mest välkända modellen av ett avtalsgrundat offentligt–privat partnerskap är koncession, där den privata partnern erbjuder allmänheten en tjänst under den offentliga partnerns kontroll. Koncession innebär ett tillstånd från det offentliga att låta den privata aktören upprätta och bedriva viss verksamhet. Ersättningen tas i allmänhet ut av tjänstens användare eventuellt i kombination med stöd från det allmänna. Utmärkande för en koncession är också att den finansiella risken helt eller åtminstone delvis flyttas över på koncessionshavaren, dvs. den privata partnern.

Kraft genom samverkan (2003) Svenska Kommunförbundet.

2 Även ett institutionellt OPP baseras i grund och botten på ”avtal” mellan delägarna i bolaget/ enheten – den juridiska personens författning (bolagsordning).

Offentligt–privat partnerskap

Koncessionsmodellen har i praktiken kommit att bli den kanske mest använda modellen för att etablera ett OPP, framför allt inom byggsektorn. Koncessionstiden uppgår i allmänhet till 20–30 år. Avtalsgrundade partnerskap genom koncessionsmodellen är vanligt förekommande vad gäller t.ex. större infrastrukturinvesteringar. Det mest kända svenska exemplet på ett offentligt–privat partnerskap i en koncessionsmodell är Arlandabanan. Även i de nordiska grannländerna har större infrastrukturprojekt genomförts genom tillämpning av koncessionsmodellen; motorvägen mellan Lahtis och Helsingfors i Finland samt Orkdalsveg i Norge. Enligt modellen upprättades ett projektbolag med ansvar för projektering, byggande, finansiering, drift och underhåll av infrastrukturen, och infrastrukturen övergår i offentlig ägo efter koncessionstidens utgång. Ny motorväg i Norge (Orkdalsvegen) – Orkdalsvegen A/S (Skanska) I Norge inleddes våren 2003 det första OPP-projektet genom anläggningen av den nya motorvägen E39 från Øysand till Thamshavn. Motorvägen kommer att bli 22 km lång och förkortar körsträckan mellan orterna med 2,4 km. E39:an kommer att förses med ett körfält i vardera riktningen och ha en bredd på 10 meter. Omkörningsfiler kommer att byggas på en del sträckningar. Hela sträckan förses med vägbelysning. Anläggningsarbetet inleddes i april 2003 och förväntas färdigställas den första september 2005. Det norska Vägverket – Statens Vegvesen – har svarat för planeringen av genomförandet av projektet samt anskaffat den nödvändiga marken. Detta arbete inleddes 1996. Projektet utgör ett av totalt tre pilotprojekt som finns inplanerade för perioden 2002–2008, som en del i den norska regeringens transportplan. Projektet upphandlades och tilldelades Orkdalsvegen A/S som är ett projektbolag ägt av Skanska BOT AB och Laing Roads Ltd till lika delar. Projektbolaget ansvarar för det totala anläggningsarbetet, finansieringen och driften och underhållet fram till 2030. Bolaget investerar riskkapital och lånade medel i vägprojektet som ska täcka de samlade byggkostnaderna. När vägen öppnats för trafik erhåller projektbolaget en årlig ersättning av beställaren baserad på tillgänglighet och standard på vägen. Vid utgången av avtalsperioden överlåts vägen till väghållaren (Statens Vegvesen). Projektbolaget har i sin tur ingått tre stora kontrakt för att uppfylla förpliktelserna enligt OPP-avtalet: två kontrakt med Skanska varav det ena avser projektering och anläggningsarbete och den andra driften och underhållet av vägen. Det tredje avtalet är ett låneavtal med projektets långivare.

Varianter av OPP De två huvudmodellerna, institutionellt OPP och avtalsgrundat OPP, kan sägas representera två vedertagna och principiella sätt att betrakta och kategorisera ett partnerskap. Tillämpningen av offentligt–privata partnerskap som samarbetsform har dock lett till att olika operationella varianter och beteckningar har utvecklats.

Offentligt–privat partnerskap

Nedan ges en kort redogörelse för de vanligaste varianterna av OPP-konstruktioner. Listan är inte uttömmande och andra varianter förekommer, ofta med nationella förtecken. Beteckning

Beskrivning

BOT (BOOT)

Beteckningen står för Build, Operate, Transfer och utgör den i dagsläget kanske mest utbredda varianten av ett OPP-koncept. BOT används flitigast när det gäller att uppföra byggnader, olika anläggningar eller infrastruktur, t.ex. vägar och järnvägar. Konceptet går i korthet ut på att ett projektbolag, som upprättats enkom för projektet, tilldelas ett uppdrag att bygga (inklusive projektering), förvalta och vid avtalstidens slut, överlåta (transfer) objektet till beställaren (i praktiken tilldelas projektbolaget ofta en koncession för uppgiften). Projektbolaget ägs i sin tur av olika företag ur olika discipliner samt finansinstitut/banker. Ofta förblir objektet i offentlig ägo under hela avtalstiden, men projektbolaget kan också stå som ägare (ofta lägger man då till ett O [=own] i beteckningen). När det gäller finansieringen kan denna del helt eller delvis läggas på den privata partnern. Hur upplägget i slutänden utformas får bl.a. betydelse för hur uppdraget skall tilldelas den privata partnern.

DBFO

Design, Build, Finance, Operate-modellen innebär att den privata partnern eller partnerna (konsortium) ges i uppdrag att projektera, bygga, finansiera och förvalta objektet i fråga, t.ex. en byggnad. Ägandet övergår inte i något skede till den privata partnern utan beställaren står som ägare under hela perioden.

PFI

Private Finance Initiative. Termen PFI förekommer som en synonym till OPP. PFI är dock en term som används i Storbritannien (England) för det program som den brittiska regeringen inrättat och som styr det privata näringslivets medfinansiering av produktionen av offentliga/allmännyttiga tjänster. Detta program utgör i många avseenden förebilden för det offentligas och den privata sektorns samarbete i partnerskap i en rad olika länder världen över. PFI är dock ett snävare begrepp än OPP, eftersom det senare inte nödvändigtvis omfattar privat finansiering.

Partnerskapsavtal Modellen utgår från principen att byggentreprenören ges ett långtgående med incitaments- ansvar för den färdigställda byggnaden, en bra bit in i förvaltningsskedet. konstruktioner Tanken är här, liksom vid BOT, att skapa ett incitament för entreprenören att bygga så bra och kostnadseffektivt som möjligt. En bärande tanke är också att man före projektstarten skapar en situation där samtliga parter enas om gemensamma målsättningar och värderingar för att undvika att onödiga tvister uppstår i byggnadsskedet. Rethinking construction

Offentligt–privat partnerskap

Det centrala elementet i denna modell är vad som brukar kallas ”strategic partnering”. Förfaringssättet består i att laganda och erfarenhet byggs upp i de konstellationer som ska arbeta tillsammans, och att avtal upprättas för byggnation av ett flertal projekt efter varandra. Tanken är att höja byggkvaliteten genom större kunskap. I normala fall medverkar en konstellation endast vid ett projekt. Viss uppmärksamhet är dock påkallad vid den här typen av förfarande eftersom upphandlingslagstiftning kan vara tillämplig om beställaren utgör en upphandlande enhet.

Gemensamt för de ovan beskrivna varianterna av OPP är att de, mer eller mindre, innebär en form av paketering av uppgiften i fråga. Med paketering avses t.ex. att ett traditionellt byggentreprenadkontrakt utvidgas till att omfatta även efterföljande drift och underhåll av byggnaden. Syftet är att genom ett sådant förfarande skapa incitament för utföraren att bygga med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Detta eftersom denne även ansvarar för driften och underhållet. Inom byggsektorn betraktas ofta BOT-modellen som en vidareutveckling av en s.k. funktionsupphandling. Beställaren tänker i termer av de funktioner som en byggnad eller anläggning är tänkt att uppfylla, i motsats till att genom detaljerade instruktioner styra byggentreprenaden. En avgörande skillnad mot en funktionsentreprenad är att utförandet finansieras av den privata partnern. De olika varianterna skiljer sig åt främst med avseende på äganderätt och finansiering. I vissa upplägg är tanken att objektet aldrig ska ägas av den offentliga partnern, utan endast hyras (t.ex. lokaler eller infrastruktur) under en längre period. Hyran utgör då ersättning till den privata partnern. I andra varianter är det den privata partnern som under en längre tidsperiod ”hyr” tillgången av den offentliga partnern som står som ägare, t.ex. i en koncession.

Exempel på ett OPP-koncept Ett OPP drivs vanligtvis i projektform, som kan innehålla att byggnader uppförs med efterföljande drift och underhåll under en längre tid. Varje OPPprojekt är i grunden unikt, med olika omvärldsförutsättningar och motiv. Projektbolaget består av flera parter och har tillkommit enbart med syfte att tillhandahålla den efterfrågade tjänsten eller objektet. Projektbolaget är ofta en sammanslutning av bolag som representerar olika verksamheter och kompetenser. Anledningen till att flera bolag knyts till projektbolaget är att det oftast inte finns något företag som har kapacitet, eller är villigt, att själv utföra samtliga åtaganden, t.ex. projektering, byggande och efterföljande drift av anläggningen eller byggnaderna. Projektbolaget består av företag verksamma inom olika branscher som entreprenörer, konstruktörer och leverantörer. Dessa benämns ofta sponsorer och är delaktiga i projektets finansiering och står för tillskottet av projektbolagets eget kapital. Detta innebär att företagen ofta får dubbla roller i projektet, både som operatör/entreprenör och som aktieägare/delägare i projekt-

Offentligt–privat partnerskap

bolaget. Företagen ges därför två olika förtjänstmöjligheter, dels som ersättning för utfört arbete men även som avkastning på investerat kapital. Detta skapar incitament för företagen att utföra det åtagna uppdraget såväl ekonomiskt som kvalitativt. I projektet står sponsorernas egna kapital endast för en mindre del av finansieringen. Huvuddelen av kapitalet bidrar kommersiella långivare med. Långivarna är ofta internationella banker och finansiella institutioner specialiserade på denna form av finansieringssystem.

Inom vilka områden används OPP? Som tidigare nämnts tillämpas OPP-lösningar främst vid kapitalkrävande investeringar i infrastruktur, anläggningar och byggnader. Medfinansiering från det privata näringslivet har gjort att stora projekt kunnat inledas tidigare än om enbart offentliga medel anvisats. Inom övriga områden är partnerskapskonstruktionen mera oprövad. Modellen har under senare år använts även vid rena driftentreprenader. Hørsholm Sygehus, Danmark Under 2002 upphandlade Amtet (motsvarande landsting) ett partnerskap avseende samtliga service- och tekniska funktioner vid sjukhuset. Syftet var att skapa en dynamisk och utvecklande samarbetsmodell tillsammans med en extern partner för att lösa ett brett spektrum av servicefunktioner. Partnerskapet bygger på en förutsättning om ömsesidig tillit och gemensamt ansvar för en optimal och effektiv drift och utveckling av sjukhusets ”kringfunktioner” framför kontroll och detaljerad styrning. Den privata partnern tillhandahåller sjukhusets servicefunktioner, dvs. städning, matlagning, reception, café, teknisk support m.m. Ett framstående element i partnerskapet är utveckling av effektivare lösningar inom en rad områden. Det rör sig bl.a. om kvalitetsutveckling och kvalitetsdokumentation inom områden där sjukhusledningen anser att optimala förhållanden bör råda. Dessutom genomför parterna gemensamma strategiska projekt, t.ex. avseende personalutveckling, organisationsutveckling och kommunikation.

Ett OPP är inte en partnerskapsmodell som är förbehållen privata företag och offentliga myndigheter. Den ideella sektorn har, framför allt i Sverige, kommit att spela en allt större roll i dessa sammanhang. Bland annat deltar idrottsföreningar i allt större utsträckning i ett ”trepartssamarbete” med privata företag och lokala myndigheter. I Sverige har konstruktioner med inslag av OPP aktualiserats främst vid uppförande och ombyggnad av olika idrottsarenor. Ofta har kommunerna sett en möjlighet att med hjälp av medfinansiering från ishockeyklubbar på elitnivå

Offentligt–privat partnerskap

upprusta eller bygga en ny ishall med tillhörande kringfunktioner. I många fall utgör ishallarna i praktiken därför multifunktionella evenemangskomplex som kan utnyttjas för olika tillställningar som t.ex. mässor. Kommunerna har på detta sätt fått tillgång till moderna utrymmen utrustade med modern teknologi där idrottsverksamheten kan utvecklas. Samtidigt har ishockeyklubben, som på elitnivå ofta i dag drivs i aktiebolagsform med en mångmiljonomsättning, fått tillgång till en modern ishall som förhoppningsvis kan leda till sportsliga framgångar samt ökade biljett- och sponsorintäkter. Resultatet av satsningen är en ”win-win”-situation för kommunen och klubben. Evenemangsarena – Kinnarps Arena i Jönköping Den nya arenan har en kapacitet på 7 800 platser och kostade 135 miljoner kronor att bygga. Investeringen finansierades via lån från Kinnarp AB som är ett ledande kontorsmöbelföretag. Elitserieklubben HV 71 äger och driver arenan via bolag. Klubben köpte loss den gamla arenan – Rosenlundshallen – av Jönköpings kommun till ett pris av 7 miljoner kronor. HV 71 arrenderar marken av kommunen till ett marknadsmässigt arrende. Årsomsättningen uppgår till 90 miljoner kronor varav hälften härrör från biljettintäkter. Arenan går med vinst och amortering av lånet sker enligt plan. Ett eget kapital finns på 18 miljoner kronor. Den kommunala ersättningen per år uppgår till 1,8 miljoner kronor och avser köp av istid. Kommunens ersättning motsvarar endast ca 2 procent av omsättningen. Ett stort antal restauranger, barer, shoper och försäljningsställen finns liksom ett 40-tal loger, som lokala företag abonnerar/hyr. Goda konferensmöjligheter finns och ett samarbete är etablerat med den närliggande Elmia-mässan. Arenan har som mål att även arrangera tio stora kulturevenemang och andra idrottsevenemang per år. Arenan samarbetar med nio bussföretag samt taxi för att snabbt och bekvämt föra folk till och från evenemangen. Arenan utgör ett ganska stort företag – under november månad 2004 betalas lön till 240 personer. Partners i projektet är Kinnarp AB, HV 71, Jönköpings kommun, ett 50-tal lokala företag (sponsorer) samt en mycket trogen publik.

Även när det gäller drift av större anläggningar finns det exempel på projekt med OPP-inslag som genomförts i Sverige. VA-verket i Norrtälje VA-verksamheten (vatten- och avlopp) i Norrtälje har traditionellt skötts av kommunens tekniska förvaltning. Från och med januari 2002 sköts driften av det franska företaget Veolia Water, som efter upphandling tilldelades ett tioårigt driftsentreprenadkontrakt. Veolia Water har 72 600 anställda och verkar i över 100 länder. Företaget hade 2001 en omsättning av 13,6 miljarder euro, varav över 55 procent genererats utanför Frankrike, och betjänade över 110 miljoner människor. Norrtälje kommun äger fortfarande anläggningen och har kvar huvudmannaskapet. Avtalet kan omförhandlas efter två år. Anläggningen innehåller 20 VA-områden med 70 mil ledningar, 13 vattenverk, 19 reningsverk och 80 pumpstationer samt betjänar 6 500 abonnenter. Veolia Water skall enligt entreprenadavtalet svara för drift och underhåll och kundservice.

Offentligt–privat partnerskap

Avtalet innehåller moment som avses stimulera till utveckling och effektivisering. Lyckas man exempelvis sänka kostnaderna i förhållande till viss del av anbudspriset, skall besparingen delas lika mellan parterna. I fråga om åtgärder för underhåll och förnyelse upp till 100 000 kr står Veolia Water för 30 000 kronor. För större investeringar än så svarar kommunen. Men Veolia Water kan komma med förslag. Kommunen har kvar taxefrågorna och beslutsrätten avseende strategiska frågor som t.ex. val av investeringar och finansiering för dessa.

Ett område som under senare år rönt stort intresse är uppförandet av skolbyggnader. Kommuner ser ofta området som intressant ur ett OPP-perspektiv, eftersom möjligheter finns att testa nya sätt att uppföra och förvalta dessa byggnader, som utgör en stor och relativt kapitaltung kommunal verksamhet. Exempel på detta finns från både England och Finland. Gymnasieskola i Esbo – Finland Esbo stad valde att tillämpa en BOOT-modell (Build, Own, Operate, Transfer) för att uppföra en ny gymnasieskola för ca 550 elever. I projektet ingick även en tillhörande simhall och sporthall. Kommunen ingick ett koncessionsavtal med ett privat byggkonsortium, som omfattar design, uppförande, finansiering, drift och underhåll av skolan, sporthallen och simhallen under en period om 25 år. Den pedagogiska verksamheten, dvs. undervisningen, sköts av kommunen. Vid avtalsperiodens utgång har kommunen rätt att lösa in skolan, att sälja den till tredje part eller att upphandla projektet igen. Skolan med tillhörande byggnader färdigställdes under år 2003. Motivet till kommunens val var en önskan om att uppnå effektiviseringsvinster genom att låta den privata sektorn bygga och förvalta byggnaderna. Projektet valdes ut som ett pilotprojekt för att testa en OPP-lösning. Projektbolaget som upprättades för ändamålet, Arandur OY, ägs av NCC, ABB och Sodexho. Projektbolaget har i sin tur ingått avtal med respektive ägare om uppförande, drift och underhåll. Finansieringen ordnades via ABB Credit mot att bolaget fick äganderätten till byggnaderna, vilka sedan hyrs av projektbolaget. Från kommunens håll är man hittills nöjda med utfallet även om några större kostnadsbesparingar knappast är att vänta. Däremot överfördes många av de risker som kommunen vanligtvis står för på projektbolaget. Kommunen uppger dock att transaktionskostnaderna varit ganska höga, mycket beroende på tung dokumentation och liten erfarenhet av dylika lösningar.

Även när det gäller uppförandet av sjukhus har OPP-konceptet internationellt blivit ett alternativ till ett traditionellt ”beställningsjobb”. Framför allt i Storbritannien har man under senare år överlåtit åt privata aktörer att bygga, finansiera och förvalta sjukhusbyggnader. Exempel finns även från andra länder, som t.ex. Kanada.

Offentligt–privat partnerskap

Royal Ottawa Hospital – Kanada Avtalet mellan beställaren och det utförande konsortiet av företag ingicks i slutet av sommaren 2004. Avtalssumman, som avser finansiering av såväl bygget som efterföljande förvaltning (underhåll och drift), uppgår till 256 miljoner kanadensiska dollar över en period på 20 år och åtta månader. Enligt beräkningar underskrider detta kostnaden för ett traditionellt projekt med ca 17 miljoner dollar. Kapitalkostnaden för projekteringen och uppförandet av byggnaderna, inkl. sjukhuset och forskningsinstituten, uppgår till ca 127 miljoner dollar. Betalningen från det offentligas sida inleds först när utrymmena färdigställts och öppnats för verksamhet i slutet av år 2006. Det täcker amorteringen av lånen avseende byggnaderna, uppvärmning, luftkonditionering och belysning, mat och bäddutrustning, säkerhetsutrustning, markunderhåll och löpande underhåll av byggnader och utrymmen. Ett ”livscykel-program” har byggts in i avtalet, vilket ska säkerställa att faciliteterna bevaras i ”nytt” skick under hela avtalsperioden genom löpande underhåll.

Offentligt–privat partnerskap

Grundläggande drivkrafter bakom partnerskap En ekonomisk fråga om besparingar och behov av finansiering Det finns ett flertal olika drivkrafter bakom de offentligt–privata partnerskapen. Den kanske största drivkraften bakom kommuners och landstings intresse av att samarbeta med privata aktörer genom partnerskap är den pressade ekonomiska situationen. I takt med de strukturella förändringar och de ökade kostnader som kommuner och landsting står inför, kommer även kraven på effektivare och mer kvalitetsbaserade metoder och lösningar att öka. I sin tur kommer detta att ställa större krav på offentlig sektor att hitta nya lösningar till finansiering och utförande. Effektiviseringar och besparingar är en central drivkraft bakom det offentligt–privata samarbetet, men det finns också många andra avgörande motiv och drivkrafter. Kraven kommer inte endast i form av budgetnedskärningar och minskade resurser, utan även i form av exempelvis förändrade demografiska förutsättningar eller ökad internationell konkurrens. Ny teknologi och nya metoder ställer också ändrade krav på kompetens och resurser. Mycket tyder på att samarbetet mellan den offentliga sektorn och den privata kommer att både behöva förändras och öka för att möta dessa utmaningar.

En del av tillväxtpolitiken Diskussionen om offentligt–privata partnerskap bör inte begränsas till enbart kostnadsbesparingar. I ett långsiktigt perspektiv kan det offentligt–privata samarbetet även bli en viktig tillgång för skapandet av tillväxt. Den offentliga sektorn i Sverige representerar en stor källa för kunskap och resurser med dess välutbildade och specialiserade medarbetare. Dessutom finns en unik tillgång till data, kunskap och forskning samt tillgång till beprövade och trovärdiga metoder och produkter, exempelvis inom områden som infrastruktur, hälso- och sjukvård och miljöarbete. Den offentliga sektorn är därmed också ett centrum för utveckling av kunskap, metoder och tjänster likväl som den även utför dessa tjänster i stor utsträckning.

Offentligt–privat partnerskap

Genom ökat samarbete mellan offentliga och privata aktörer finns här en stor möjlighet till kunskapsöverföring från den offentliga sektorn till den privata och vice versa samt stora möjligheter till nyskapande och innovation. Ett exempel på relativt avancerad kunskapsöverföring är partnerskapet mellan Göteborgs Stad och motorbranschen med syftet att utveckla en ny utbildning för morgondagens yrkesbehov. Göteborgs Stad – Motorbranschens tekniska gymnasium3 Partnerskapet mellan Göteborgs Stad och motorbranschen har lett till att en helt ny fordonsteknisk utbildning – Motorbranschens tekniska gymnasium (MTG) – har utvecklats som ett gemensamt projekt. MTG:s utbildningsinnehåll är valt för att tillgodose morgondagens krav på kvalificerad arbetskraft. Skolan leds av en styrgrupp med representanter från motorbranschen samt rektor för skolan. Förutom styrgruppen finns också en projektgrupp som arbetar med skolans utveckling samt en referensgrupp som har till uppgift att granska kursinnehållet. Relationen mellan parterna regleras i ett samarbetsavtal. Motorbranschen deltar aktivt i driften av skolan genom att tillhandahålla viss utbildning, kursinslag för lärarna, bilar att praktisera på samt testinstrument och en garanterad praktikanställning i samband med utbildningen. Ett urval av skolans bärande idéer slår fast att MTG: • ska vara motorbranschens nya utbildning mot framtida kompetensbehov • ska drivas av kommunen i nära samarbete med motorbranschen • ska ge kvalificerad utbildning för gymnasieelever samt kompletterande utbildning för yrkesverksamma i motorbranschen • ska vara en modern utbildning som blir ett intressant alternativ till de nationella programmen • ska ha en liten fast kärntrupp av lärare som samverkar med branschrepresentanter vid genomförande av utbildningen.

Tillväxt på kommunal och regional nivå innebär också att skapa strukturella förutsättningar för en lokal ekonomisk utveckling och därmed också försäkra sig om att arbetstillfällen skapas och behålls inom kommunen. Här spelar de offentligt–privata partnerskapen också en viktig roll. Särskilt när dessa resulterar i både kunskapsöverföring och infrastrukturella investeringar som kanske inte skulle ha varit möjliga att genomföra utan samverkan mellan privata och offentliga aktörer.

3 Kraft genom samverkan (2003) Svenska Kommunförbundet

Offentligt–privat partnerskap

Nacka Kommun – Dieselverkstaden På grund av Atlas Copcos strukturförändringar och strategi för fastighetsinnehav såldes företagets samtliga anläggningar i Sickla, Nacka kommun, till Ljungberggruppen 1995. Atlas Copco hade också genom åren minskat antalet anställda i området från drygt 3 000 till 600. Ljungberggruppen är ett fastighetsbolag som äger kommersiella lokaler, kontor och bostäder i Stor-Stockholmsområdet. Ljungberggruppen hade redan vid förvärvet, utöver en rent affärsmässig utveckling, en vision om att skapa kulturella upplevelser i området. Kultur är en viktig del i företagets utveckling och marknadsföring. I samarbete/partnerskap med Nacka kommun skapades Dieselverkstaden som inryms i en vacker gammal byggnad där Atlas Copco tidigare tillverkade dieselmotorer för stora fartyg. Ljungberggruppen byggde om och restaurerade byggnaden. Nacka kommun satsade 20 miljoner kronor i projektet och fick en ståtlig kulturanläggning som uppskattningsvis är värd ca 80 miljoner kronor. Dieselverkstaden innehåller bland annat följande: • Bibliotek med barn- och ungdomsprofil. • Teater och bio. • Konsthall för foto, video, tavlor etc. • Klätterverket AB för äventyr och upplevelser. • Mediecentral för skolor och förskolor. • Länsmusiken i Stockholms län med Blåsarsymfoniker. I området finns i övrigt en av landets största stormarknader, simhall, sporthall, gym- och fritidslokaler, samt arbetsplatser och kontorslokaler.

Ökad kvalitet genom partnerskap En ytterligare drivkraft bakom OPP-lösningar är det växande kravet på högre kvalitet på offentliga tjänster. Sett ur denna aspekt kan vissa typer av OPPlösningar medföra högre kvalitet på offentliga tjänster samtidigt som kunskapsöverföring mellan det offentliga och det privata kan medföra positiva synergieffekter för företagens tillväxt. För viss tjänsteproduktion kan det innebära en stor kostnad för den offentliga myndigheten att upprätthålla tillräcklig kompetens och uppdaterad kunskap inom området. Vid samarbete med en extern leverantör väljer den offentliga parten därför en leverantör som är specialist på det relevanta området. Nyköping Rosvalla Event Center En nedsliten ishall och en fotbollsarena med eftersatt underhåll gjorde att kommunen började fundera på en ny anläggning. En upphandling gjordes enligt LOU, och PEAB valdes som partner för samarbetet. PEAB kommer via olika bolag att äga och driva anläggningen – Nyköpings Mässoch Sportcentrum – under 20 år. Kommunen har rätt att köpa anläggningen efter 15 år och har också viss prövningsrätt vart fjärde år, dvs. inför varje mandatperiod. Kommunen garanterar även vissa hyresintäkter för PEAB.

Offentligt–privat partnerskap

Nyköpings Mäss- och Sportcentrum kommer bland annat att innehålla: • Två ishallar, varav en ny med 5 000 platser för idrott och kultur. • En multihall för friidrott, handboll, innebandy m.m. • En mässhall och ett torg. • 13 fotbollsplaner. • 10 tennisbanor. • 50 äldrebostäder och ett lågprishotell. • Restauranger, barer, konferens, butiks- och kontorslokaler. • En ny modern bowlinghall med 16 banor. Större delen av anläggningen stod klar under våren 2004, med undantag för hotelldelen.

Förutsättningar för innovativa partnerskap Ett av de huvudargument som tas upp av förespråkare för OPP är önskemålet om innovation och nyskapande. Detta argument bygger till stor del på föreställningen att verksamheter i offentlig sektor är tungrodda, konservativa och saknar incitament till förändring. Den offentliga sektorn i Sverige har under senare år gått igenom stora förändringsprocesser och infört nya arbetsmodeller, vilket gjort att detta argument blir allt svårare att hävda. De största förutsättningarna för att skapa innovativa lösningar ligger i stället i att parterna i ett OPP har tillit till varandra. Därmed ökar möjligheten för parterna att dela med sig av respektive organisations kunskap och erfarenheter. I samband med det delade risktagandet och en gemensam incitamentsstruktur skapar ett offentligt–privat partnerskap möjlighet till innovation genom utnyttjandet av respektive parts olika erfarenheter och kompetens. Innovation i det här fallet kan handla om att skapa helt nya modeller för att lösa en uppgift, vilket också kan vara ett av de kriterier som parterna kommit överens om. Flexibiliteten i samarbetet kan också ge parterna möjlighet och rum att testa nya idéer till att lösa uppgiften utan att vara bundna i detaljerade kontrakt. Även detta förutsätter ett stort mått av förtroende för varandra i partnerskapet och att det sker en kontinuerlig dialog mellan parterna om målsättningar och genomförande. De förutsättningar till innovation och förbättrad kvalitet som finns inom partnerskapsstrukturen innebär i sig inte att ett offentligt–privat partnerskap automatiskt kommer att resultera i något sådant. För att sådana förutsättningar över huvud taget ska skapas krävs ett fungerande och öppet samarbete mellan parterna och en fungerande incitamentsstruktur. Som påtalats

Offentligt–privat partnerskap

tidigare är det inte alla projekt och tjänster som lämpar sig för en partnerskapslösning.

De privata aktörernas drivkrafter En intressant utveckling i Sverige är framväxten av mer eller mindre formella OPP som involverar inte bara ett privat företag och en offentlig myndighet, utan ofta också en ideell organisation, som t.ex en idrottsförening. Ett sådant typiskt OPP-liknande projekt i Sverige kan beskrivas som ett samspel mellan tre olika aktörer.

Offentlig myndighet

Privat företag

Ideell organisation

Denna form av trepartssamarbete är förhållandevis unik för Sverige. I exempelvis andra länder som England eller Danmark, är det inte alls lika vanligt att ideella organisationer väljer att ingå i ett OPP. När det i detta avsnitt görs en skillnad mellan privata företag och ideella organisationer är det för att kunna differentiera mellan de motiv och drivkrafter som ligger bakom dessa partners intresse för att ingå i ett OPP. För ett privat företag är några av de viktigaste motiven eller drivkrafterna för att ingå i ett OPP att man ser en möjlighet till att driva ett projekt med vinst eller att få tillgång till en ny marknad. Detta är dock inte de enda motiven som kan motivera ett partnerskap med en offentlig aktör. För många företag handlar det i hög grad också om att skapa en annan sorts relation till offentliga beställare eller samarbetspartners med större flexibilitet och utrymme för utveckling. En vanlig koncession eller entreprenörsupphandling uppfattas av många företag som onödigt restriktiv och stel i sin form.

Offentligt–privat partnerskap

För den ideella organisationen är motivet till att ingå i ett OPP inte baserat på vinst. I stället baseras ofta intresset på möjligheten att skaffa sig nya och bättre faciliteter och att utveckla den egna verksamheten för att på så sätt attrahera både fler medlemmar och eventuellt en ökad sponsorkrets. Inte sällan är ett partnerskap det enda alternativet för en idrottsförening som har ambitioner att bygga och driva exempelvis en idrottsanläggning. I Sverige finns det ett mycket rikt föreningsliv med en lång och stark historisk tradition. Föreningslivet kan vara en källa till konstruktiva och spännande OPP-lösningar, men precis som med vilket annat samarbete som helst måste samarbetsparterna ställa sig frågan om den ideella organisationens motiv till och engagemang för en OPP-lösning. Detta för att försäkra sig om att även den ideella organisationen är en seriös och ekonomiskt stabil partner i en långsiktig relation.

Offentligt–privat partnerskap

Utmaningar vid offentligt–privata partnerskap Offentligt–privata partnerskap och den demokratiska processen En fråga som ofta tas upp i samband med inblandning av privata aktörer i den offentliga verksamheten är hur detta påverkar den demokratiska processen, av vem och hur det slutliga ansvaret ska utkrävas. Partnerskapsprincipen bygger i stor utsträckning på en övergång från traditionella linjära och hierarkiska politiska styrformer mot en mer nätverksbaserad modell. I en sådan modell bedrivs ett bredare samarbete mellan olika nivåer och med inblandning av privata och ideella aktörer i politiken.4 Vad innebär partnerskapsmodellen för medborgarinflytandet? Finns det risk för att viktiga beslut fattas delvis utanför de formella/traditionella demokratiskt valda organen som är ansvariga för frågorna inför medborgarna? Som ett exempel kan nämnas den debatt som berör de regionala partnerskap som bildas i samband med strukturfondsprojekt. Två motstridande huvudsynpunkter ur aktuell forskning kring de regionala partnerskapen är att • partnerskap kan påverka den demokratiska processen negativt genom att viktiga beslut tas utanför de formella beslutsorganen, eller • partnerskap utvidgar demokratin genom att fler deltar i processen. Frågan är om samma diskussion kan överföras till möjliga effekter av de offentligt–privata partnerskapen. Somliga menar att ett partnerskap kännetecknas av otydlig status. Är de beslutsorgan eller genomförandeorganisationer? Ett partnerskap fungerar som en mötesplats för olika offentliga organ, företag och/eller frivilligorganisationer och har en viss beslutskompetens. Det är ett demokratiskt problem att den oklara statusen kan innebära att viktiga beslut kan fattas av en grupp personer utan klara mandat. Samtidigt kan mängden av olika samverkansformer, partnerskap och gemensamma bolag leda till att det blir allt svårare för den vanliga medborgaren att få överblick.

4 SOU 1999:83, Demokratiutredningens forskarvolym

Offentligt–privat partnerskap

Vem levererar egentligen en tjänst och av vem kan man som väljare och skattebetalare i slutändan utkräva ansvar? Andra forskare menar att en konsekvens av själva partnerskapstanken innebär en ”smygprivatisering” genom att privata aktörer får inflytande över offentliga resurser.5 Det blir därför nödvändigt att arbeta vidare med frågor som: • Vem kan avkrävas ansvar för beslutsfattandet och hur stor påverkan har näringslivet på vilka projekt som ska genomföras eller hur vissa tjänster ska levereras? • Innebär detta en försämring av den demokratiska insynen? • Hur stort inflytande bör den privata sektorn ha i den offentliga sektorns verksamheter? • Hur stor öppenhet är möjlig för privata företag utan att riskera konkurrensfördelar i samband med partnerskap? Det finns i dag ingen mätning av i vilken omfattning offentligt–privata partnerskap påverkar den demokratiska processen. Några enkla svar går inte att ge på frågeställningarna, men de kan vara utgångspunkt för att partnerskapen ska bedrivas med så stor öppenhet och insyn som möjligt.

Hantering av risker Överföringen av risk till den privata partnern framhävs ofta som ett av de centrala kännetecknen som utmärker ett OPP. Risker förekommer i stort sett i all verksamhet och definieras i allmänhet som ”möjligheten för förverkligandet av oväntade negativa konsekvenser”. Syftet med riskhanteringen är, att så långt det är möjligt, förutse och därigenom vidta åtgärder för att minimera sannolikheten att en viss risk realiseras. Strävan bör vara att placera risken hos den part som bäst och till lägsta kostnad kan hantera, eller med ett annat ord, minimera risken. I praktiken spelar ofta även parternas förhandlingsstyrka en stor roll när det gäller att fördela olika risker. I riskfördelningen är det också viktigt att ta hänsyn till parternas finansiella styrka och därigenom deras förmåga att bära konsekvenserna av att en viss risk realiseras. 5 Olsson, Jörgen (2000) Regionala partnerskap – utveckling på bekostnad av demokratin? Landstingsförbundet: Stockholm

Offentligt–privat partnerskap

Risker kan klassificeras på olika sätt. En vanlig indelning presenteras i tabellen nedan. Risker

Beskrivning

Externa risker

Extraordinära risker utanför parternas kontroll, t.ex. krig och naturkatastrofer. Benämns ofta force majeure-risker.

Politiska risker

Risker som kan härledas till utövandet av den offentliga makten, t.ex. införandet av nya tekniska standarder, ändrad lagstiftning eller förändrat skatteuttag.

Operationella risker (projektering, utförande, drift, underhåll)

Dessa risker utgör de ”projektspecifika” riskerna i ett OPP, dvs. risker som är specifika för en viss uppgift eller leverans. Det kan i utförandefasen t.ex. handla om att tidplaner inte hålls eller kvalitets- och funktionsbrister.

Affärsrisker

Utgör i grunden efterfrågerisker, dvs. att efterfrågan på en viss tjänst är lägre än beräknat, vilket leder till lägre intäkter än de budgeterade.

En gemensam riskanalys utgör en av de mest fundamentala delarna i ett OPP. Med utgångspunkt i denna analys bestäms vem som ansvarar för olika delar i projektet. När det gäller byggprojekt övertar den privata partnern vanligtvis betydande risker från det offentliga. Det är ofta här fråga om risker som inte tidigare varit prissatta. Det är många gånger den privata partnern som övertar risken för förseningar i projektet och överskridning av budget. Fördelningen kan dock innehålla modifikationer, t.ex. att risken kvarstår hos det offentliga om förseningen förorsakas av omständigheter som den offentliga parten ansvarar för, t.ex. expropriationer. Motsvarande riskfördelningar är naturligtvis möjliga att uppnå även i andra projektformer än OPP. Exempelvis grundas en normal totalentreprenad på en ansvarsfördelning med avseende på olika moment, vilket i praktiken är detsamma som en riskfördelning. Det utmärkande för OPP är dock att man redan innan projektet inleds klargör vilken av parterna som till lägsta kostnad kan bära de aktuella riskerna. Erfarenheter visar att riskfördelning utifrån en konkret bedömning av varje riskelement generellt sett ger ett bättre resultat än om riskerna fördelas ”som vanligt” och utan närmare ställningstaganden. Som ett argument mot användningen av OPP framförs ofta att det offentliga kan låna pengar till en lägre kostnad än vad det privata näringslivet förmår. Anledningen till detta förhållande är bland annat att långivarna och kapitalplacerarna kräver ett risktillägg på grund av att risker överförs på den privata partnern. Riskerna prissätts därmed av marknaden på ett annat sätt än vid traditionella projekt.

Offentligt–privat partnerskap

Varje projekt är unikt och har därmed sina egna specifika risker. I ett OPP ingår dock några ”allmänna” element som inverkar på riskgraden i ett projekt. Den i allmänhet långa avtalsperioden innebär att riskerna blir svårare att förutse och därmed svårare att hantera. Bland annat kan politiska risker bli en större faktor i ett OPP. Framtida politiska beslut, till exempel ändrad lagstiftning eller nya tekniska standarder, kan förändra förutsättningarna för parterna. I ett OPP ingår också i regel flera olika aktörer, vilket ger upphov till flera rättsförhållanden än i ett vanligt projekt. Det kan därför bli nödvändigt att koncentrera sig på de mest centrala riskerna. En annan central risk anknyter till leveransen av det avtalade. Avtalen kan bli mycket komplexa och ge upphov till tvister om dess innehåll och tolkning. Därför är det viktigt att en professionell organisation etableras kring partnerskapet, och att det finns olika verktyg och riktlinjer att tillgå i samband med upprättandet av OPP. Vid fördelningen av risker bör man också beakta vem av parterna som bäst kan styra över en viss risk. Bland annat kan det vara i stort sett omöjligt att förutse och påverka olika ”force majeure-händelser” eller inflationstakten. Följden av att en aktör inte förmår styra över en viss risk innebär oftast att aktören ifråga känner sig tvungen att lägga på en icke försumbar premie för att kunna bära sådana risker. Exempel på risker som med fördel överförs till den privata partnern är finansierings-, projekterings-, utförande- och underhållsrisker. Politiska risker bör däremot hanteras av den offentliga sektorn, eftersom det offentliga har de bästa förutsättningarna att påverka och hantera dessa risker. På så sätt renodlas ansvaret mellan parterna på ett tydligt sätt. Eftersom ett OPP ofta ingås för en lång tidsperiod kan ändrade förhållanden medföra ändringar i avtal osv. Därför kan det också vara svårt att identifiera och bedöma samtliga risker i samarbetet. Parterna bör ändå så långt det är möjligt infoga bestämmelser och principer för riskfördelning i avtalet för att skapa så klara riktlinjer som möjligt vid eventuella tvister. Avslutningsvis ges nedan ett konkret exempel på en riskfördelning i ett OPPprojekt. Riskerna i bygg- och driftsprojektet fördelades mellan beställaren Esbo stad och projektbolaget Arandur OY enligt följande (för mer information om projektet, se ovan)

Esbo stad

Arandur OY (ABB, NCC och Sodexo)

• Inflation • Förändringar i elevantalet • Force majeure-händelser • Offentligrättsliga avgifter, arrende, kommunalskatt etc. • Funktionella renoveringar

• Teknisk standard, underhåll och reparationer • Kvalitet och kvantitet i producerade tjänster • Ekonomiska cykler • Tillgänglighet

Offentligt–privat partnerskap

OPP ur ett juridiskt perspektiv – möjligheter och begränsningar Legala förutsättningar Ett OPP ger i många fall upphov till en rad frågeställningar av juridisk natur. Det rör sig först och främst om frågor med anknytning till följande rättsområden: • kommunalrätten • regler om offentlig upphandling och koncessioner, inom såväl EG-rätten som den nationella rätten. • konkurrenslagstiftningen. Det är viktigt att påpeka att det i dagsläget inte finns något regelverk som direkt anpassats för tillskapandet av ett OPP, varken i Sverige eller inom övriga EU-länder. EU-kommissionen publicerade under våren 2004 en s.k. grönbok i ämnet i syfte att inleda en debatt om nödvändigheten och möjligheten av att skapa ett sådant ramverk på EU-nivå. Kommunalrättsliga principer Den kommunala självkostnadsprincipen medför att det i praktiken råder ett vinstförbud i kommunal näringsverksamhet. Undantag görs dock för några verksamheter, bl.a. elproduktion och eldistribution. Självkostnadsprincipen gäller även för kommunala företag som samägs med en privat aktör. Detta gör institutionella offentligt–privata partnerskap mindre attraktiva för privata företag. För att den privata sektorn ska finna det institutionella partnerskapet intressant krävs därför i regel andra motiv eller incitament än ett rent vinstperspektiv. Även den kommunala lokaliseringsprincipen medför begränsningar för kommuner att bedriva verksamhet, som inte kommer de egna medlemmarna till del. Samarbetet genom ett OPP måste därför avse verksamhet/tjänster som har anknytning till de egna kommunmedlemmarna. I sammanhanget bör också den kommunala likställighetsprincipen nämnas. Denna princip anger att en kommun som t.ex. i samband med tillhandahållandet av olika prestationer ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Denna princip gäller också om prestationen tillhandahålls genom ett OPP.

Offentligt–privat partnerskap

Enligt kommunala kompetensregler kan en kommun inte ägna sig åt understöd av enskild, t.ex. ett visst företag. Om ett företag arrenderar mark av kommunen ska hyran vara marknadsmässig för att inte upplägget ska riskera att anses som otillåtet understöd av enskild. När det gäller understöd av enskild näringsidkare kan dock i vissa undantagsfall stödåtgärder vara tillåtna, t.ex. för att upprätthålla en acceptabel servicenivå i glesbygd. De kommunalrättsliga principerna gäller oavsett formen på ett OPP, dvs. oberoende av om det är fråga om ett institutionellt OPP eller avtalsgrundat OPP. De relevanta förutsättningarna i sammanhanget är i stället innebörden av samarbetet. En fråga som uppstår är följande: när övergår driftentreprenader, koncessioner eller institutionella partnerskap till att bli OPP, eller är OPP något helt annat som inte kan rymmas inom dessa former? Upphandlingsregler Regler om offentliga myndigheters köp av varor, tjänster och byggentreprenader av privata aktörer regleras på två plan, dels genom EU:s upphandlingsdirektiv, dels i lagen om offentlig upphandling (LOU) (1992:1528). Regelverken blir i regel tillämpliga så fort ett avtal med ekonomiska villkor skriftligen sluts mellan en upphandlande enhet och en utomstående aktör. Ett villkor är dock att avtalet syftar till att reglera utförandet av ett bygg- och anläggningsarbete eller tillhandahållandet av en tjänst eller vara. Ett sådant avtal eller kontrakt betecknas i allmänhet som ett ”offentligt upphandlingskontrakt”. Med en upphandlande enhet avses såväl statliga som regionala och lokala myndigheter samt vissa bolag som står under det offentligas kontroll. Är det fråga om ett koncessionsavtal gäller i vissa fall andra regler. Byggkoncessioner omfattas dock av regleringen i LOU. Tilldelningen av en koncession innebär att koncessionsinnehavaren ges rätt att kommersiellt utnyttja anläggningen eller tjänsten. Härav följer att den upphandlande enheten överlåter en betydande ekonomisk risk på koncessionsinnehavaren. Denne tar inte enbart risken under t.ex. byggnationen utan tar dessutom risker förenade med drift och nyttjandegrad av anläggningen. Några koncessioner på kommunal nivå finns veterligt inte i dag i Sverige. Det som liknar koncessioner inom det kommunala området hanteras i dag som tjänsteupphandlingar, t.ex. renhållning och vissa vårdtjänster.6

6 Fi2004/2588, s. 6

Offentligt–privat partnerskap

Tjänstekoncessioner omfattas över huvud taget inte av bestämmelserna i EGdirektiven. Tilldelningen av tjänstekoncessioner behöver därför inte följa upphandlingsförfarandena enligt reglerna i LOU. Däremot ska koncessionerna konkurrensutsättas, vilket betyder att den offentliga parten ska tillkännage koncessionen på något sätt. Upphandling enligt LOU För att skapa ett partnerskap med en privat aktör måste inledningsvis fastställas om en upphandling måste ske enligt gällande regler. Här ingår bl.a. att definiera objektet för upphandlingen och dess värde och om den offentliga beställaren är en upphandlande enhet som berörs av lagstiftningen. Inför en upphandling bör den upphandlande enheten ha upprättat en upphandlingsstrategi som anpassats efter det aktuella objektet, dvs. tjänsten och/ eller byggentreprenaden. För att kunna bedöma vilket förfarande och därmed kapitel i LOU som upphandlingen skall följa krävs i sin tur att det är klargjort om kontraktet avser varor, A- eller B-tjänster eller byggentreprenader samt om upphandlingen omfattas av reglerna över eller under de gällande tröskelvärdena. När det gäller upphandling över tröskelvärdena ställer LOU tre alternativ till förfogande: • öppen upphandling • selektiv upphandling • förhandlad upphandling. Eftersom föremålet för ett OPP ofta utgör ett relativt komplext objekt, brukar i allmänhet en förhandlad upphandling framstå som det mest lämpliga alternativet. Förfarandet får dock endast användas i vissa närmare angivna situationer. En förhandlad upphandling är en upphandling där den upphandlande enheten bjuder in vissa leverantörer att lämna anbud för att sedan ta upp förhandling med en eller flera av dem. Liksom vid selektiv upphandling sker först en kvalificering av leverantörerna. Därefter bjuder enheten in leverantörer att lämna anbud eller till förhandling. Förhandlad upphandling utanför försörjningssektorerna får endast väljas i få, i LOU särskilt uppräknade situationer. I några begränsade fall får förhandlad upphandling ske utan föregående annonsering. Att tillämpa förhandlad upphandling utanför försörjningssektorer-

Offentligt–privat partnerskap

na anses som ett undantag och EG-domstolen är mycket restriktiv i sin tolkning av möjligheterna att utnyttja undantagsreglerna. En utmaning vid all upphandling är att upprätta förfrågningsunderlag med avseende på de krav som får ställas på leverantören (och finansiärer) för den relativt långa avtalsperiod som normalt tillämpas i ett OPP. Dessutom kan det vara vanskligt att i underlaget beskriva föremålet för upphandlingen som uppfyller krav på transparens samtidigt som beskrivningen inte får hindra en teknisk utveckling under avtalsperioden, som i vissa fall kan uppgå till 20–30 år. Avtalen bör därför så långt det är möjligt försöka införliva alla tänkbara ändringar i omvärlden eller i partnerskapet som med någon säkerhet kan förutspås. Annars kan ändringen betecknas som ett slutande av ett nytt avtal, något som i sin tur kräver en ny upphandling! Undantag från lagen om offentlig upphandling, LOU, kan göras vid upphandling till vissa mindre värden (direktupphandling). Hyra av lokaler i befintlig byggnad omfattas inte heller av bestämmelserna i LOU. Detta undantag medför dock i praktiken vissa problem med att bestämma det upphandlingspliktiga objektet i ett OPP som omfattar fast egendom, dvs. att särskilja hyresarrangemanget. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att det av huvudregeln följer att ett kontrakt som endast till en viss del omfattas av LOU i den delen ska upphandlas i enlighet med lagen. Någon ”överviktsprincip” kan inte användas i sådana kombinerade kontrakt i syfte att undvika att följa LOU. I Sverige har det ibland ansetts oklart om vissa typer av kontrakt omfattas av LOU. Det rör sig t.ex. om kontrakt där en upphandlande enhet säljer en fastighet utan tillhöriga byggnader till en byggentreprenör. Entreprenören åtar sig att uppföra en byggnad på fastigheten enligt enhetens specifikationer, och den upphandlande enheten förbinder sig att hyra fastigheten (med vilket avses marken) med tillhörande byggnad. NOU har bedömt att en sådan avtalskonstruktion utgör ett offentligt byggentreprenadkontrakt som skall tilldelas enligt reglerna i LOU och EG-rättens byggdirektiv, vilket år 19997 bekräftats i svensk rättspraxis. Kammarrätten fann i det aktuella målet att byggnationen skulle upphandlas enligt bestämmelserna i LOU, främst för att finansieringen skulle ske till största delen med kommunala medel och att en slutlig äganderättsövergång till kommunen var avgörande för affären.

7 Kammarrätten i Göteborg, mål nr 3859–1999

Offentligt–privat partnerskap

Ett liknande resonemang gäller OPP-varianter som t.ex. DBFO (Design, Build, Finance, Operate). Dessa ses i allmänhet som byggentreprenadkontrakt, åtminstone om avtalet innebär att äganderätten ska övergå till den offentliga partnern vid någon tidpunkt. Den omständigheten att den privata partnern bidrar med finansiering innebär inte att bestämmelserna om offentlig upphandling kan kringgås. Kommunerna är enligt EG-domstolen skyldiga att tillämpa upphandlingsreglerna vid köp från hel- eller delägda kommunala bolag.8 Enligt EG-domstolen kan en upphandlande enhet inte utan föregående upphandling tilldela en annan juridisk person ett kontrakt, även i de fall där enheten äger mer än hälften av denna person. Detta innebär att en kommun inte kan garantera den privata parten några ekonomiska fördelar av samarbetet, dvs. en kommun kan inte tilldela bolaget uppgifter utan föregående upphandling. Det bör påpekas att rättsläget när det gäller denna fråga trots EG-domstolens uttalanden får betraktas som osäkert. Vissa medlemsstater har anfört att EGdomstolens uttalanden leder till orimliga konsekvenser och att t.ex. en kommun måste kunna tillåtas köpa tjänster av egna ”bolag” utan föregående upphandling. Ett institutionellt OPP kan också utgöra en upphandlande enhet i LOU:s mening om den offentliga parten äger mer än hälften av aktierna eller har möjlighet att utse mer än hälften av styrelseledamöterna. Detta förhållande innebär att enheten måste köpa in tjänster eller varor genom ett reglerat anbudsförfarande. EG-rättslig reglering Den nu gällande9 svenska lagen bygger på EG-direktiv.10 Härtill kommer att de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna11 ska efterlevas vid all offentlig upphandling. Dessa principer är: • likabehandlingsprincipen • transparensprincipen • principen om icke-diskriminering 8 EG-domstolens dom i målet C-107/98 (18 nov. 1999) 9 Förslag till ny lag om offentlig upphandling är för närvarande under utarbetande till följd av nyligen antagna EG-direktiv 10 Lagens 6 kap. som reglerar upphandling av B-tjänster och andra upphandlingar under tröskelvärdena bygger inte på EG-direktiv 11 Dessa principer framgår också uttryckligen i de nya EG-direktiven

Offentligt–privat partnerskap

• proportionalitetsprincipen • principen om ömsesidigt erkännande. Andra frågor i samband med ett offentligt–privat partnerskap Lagen om offentlig upphandling är upprättad med utgångspunkt i ett tvåpartsförhållande mellan beställare och leverantör. Ett OPP består ofta av många olika aktörer, vilket i sin tur ger upphov till en situation som LOU inte är anpassad till. Som tidigare nämnts har i Sverige ideella föreningar, bland annat idrottsföreningar, allt oftare kommit att ingå i OPP-liknande arrangemang. En utmaning i sammanhanget är att analysera parternas rättsliga ställning i förhållande till varandra och att avgränsa och definiera de rättsförhållanden och transaktioner som ingår i ett OPP. Ett centralt syfte med att analysera olika rättsförhållanden är att fastställa om olika transaktioner mellan kommunen och t.ex. en förening eller annan extern part föranleder upphandlingsskyldighet. Ett antal punkter kan ställas upp som riktmärken för att avgöra om en viss transaktion/rättshandling utgör kommunal egenregiverksamhet eller i stället är att anse som entreprenad med krav på upphandling. Bland annat följande frågor kan ställas: • Vem finansierar verksamheten? • Finns ett förvärvssyfte hos mottagaren? • Finns ett avtal mellan kommunen och utföraren? • Förutsätts det att utföraren får ersättning för utförd prestation? En annan omständighet som bör uppmärksammas är EG-fördragets bestämmelser om statsstöd. Enligt bestämmelserna råder ett allmänt förbud för medlemsstaterna att genom statliga (och kommunala) stödåtgärder (bidrag, subventioner m.m.) gynna vissa företag eller viss produktion, om förfarandet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden. Kommunala bidrag till en viss verksamhet kan därför komma att betraktas som otillåtet statsstöd, om stödet riskerar att påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. För att en sådan risk ska föreligga i det konkreta fallet krävs det vanligtvis att stödmottagaren bedriver ekonomisk verksamhet på en marknad där det förekommer handel mellan medlemsstaterna. Stödmottagarens art (t.ex. bolag eller förening) saknar betydelse i sammanhanget. Reglerna om statsstöd har i Sverige uppmärksammats bland an-

Offentligt–privat partnerskap

nat i samband med ombyggnader av sportarenor, där kommunen finansierat delar genom bidrag till föreningar/bolag. I dessa sammanhang är det dock i allmänhet fråga om relativt begränsade ”verkningar” av ett sådant stöd eftersom stödet kan betraktas som lokalt. En ytterligare aspekt att bevaka är hur de relativt långa avtalen förhåller sig till reglerna om offentlig upphandling. Ett långt avtal kan i vissa fall komma att betraktas som en otillåten direktupphandling. Å andra sidan utgör ofta långsiktiga avtal en förutsättning för att privata aktörer ska anse ett OPP attraktivt, varmed en balansgång uppstår med avseende på hur avtalet utformas. Långa avtal riskerar också att inverka negativt på nystartade och mindre företags möjligheter att etablera sig på en marknad. Långa avtal kan också innebära svårigheter för en kommun att förutspå och bedöma om avtalet förser kommunen med den bästa tänkbara kunskapen eller tekniken. Under långvariga avtal kan det hända att nya/alternativa tekniker eller sätt att producera en tjänst eller lösa en viss uppgift hinner utvecklas. Ofta framförs kritik på bristande ramar för ”spontana” initiativ och förslag från den privata sektorn. Utvidgade möjligheter till detta anses stimulera aktörerna till att utveckla eller tillämpa nydanande tekniska lösningar som är anpassade till den offentliga partens särskilda behov. Att använda olika incitament för att förmå den privata sektorn att komma med spontana projekteller lösningsförslag måste dock noga vägas mot gällande upphandlingslagstiftning. Att till exempel utlova vissa fördelar till den privata aktören i ett efterföljande upphandlingsförfarande torde i allmänhet strida mot såväl nationella som EG-rättsliga bestämmelser om offentlig upphandling och konkurrensneutralitet. Det förhållandet att idéer inte är upphovsrättsligt skyddade kan innebära att det idéskapande företaget väljer att avstå från en närmare dialog med en offentlig part. En kommun har under vissa förutsättningar möjlighet att sekretessbelägga inkomna idéer, men kommunens beslut kan överklagas.

Offentligt–privat partnerskap

Offentligt–privat partnerskap – en internationell utblick Sverige I Sverige har den ännu så länge begränsade politiska debatten kring offentligt–privata partnerskap främst gällt satsningar och projekt inom infrastrukturområdet. Anledningen kan vara att det inom detta område ofta handlar om kostsamma investeringar, samt att det finns ett stort intresse för partnerskapslösningar hos svenska byggföretag. I 1997 års infrastrukturproposition ansåg regeringen att: Ett privat deltagande i offentliga projekt, där de privata också är ansvariga för intjänandeförmåga och drift av anläggningen, bör kunna verka positivt på projektets totala ekonomi. Kostnadskontrollen i projektet kommer att vara hård i ett projekt med en stor del privat kapital. Kostnadsfördyrningar i projektet som förekommer för såväl väg- som järnvägsprojekt bör därmed kunna hållas på en betydligt lägre nivå än hittills. I Näringsdepartementets granskning av alternativa finansieringsformer (DS 2000:65)12 från hösten 2000 konstaterades: Arbetsgruppen har därvid utvärderat lån från Riksgäldskontoret eller med statsgaranti på den privata kapitalmarknaden samt finansiering genom partnerskap med privata entreprenörer och funnit att de effektiviseringsvinster som eftersträvas inte kan uppnås med en renodlad lånefinansiering. I Sverige har på nationell nivå få initiativ eller konkreta projekt lanserats för att testa OPP-lösningar. Till skillnad från många andra länder i Europa kommer initiativen i stället från lokalt håll. Ett antal kommuner samarbetar i dag med privata aktörer för att uppnå lösningar på olika satsningar och projekt. Till skillnad från länder som Storbritannien, Nederländerna eller Danmark ges heller inga politiska signaler eller instruktioner om hur denna typ av samarbete bör regleras och hanteras.

Danmark Den danska regeringen (Erhvervs- och Boligstyrelsen och Finansministeriet) har uppmärksammat OPP genom att bl.a. anslå medel till en gemensam ”pott”. Denna kan tas i anspråk av kommuner och landsting som önskar inleda stör12 Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap – Ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar

Offentligt–privat partnerskap

re byggprojekt genom OPP-lösningar. De anslagna medlen uppgår till 6 miljoner danska kronor för en treårsperiod. Pengarna kan användas för att medfinansiera de utvecklingskostnader som uppkommer i samband med att nya metoder provas och för köp av konsultstöd vid utarbetandet av upphandlingsunderlag. Förhoppningen är att mellan sex och åtta projekt ska tilldelas medel ur ”potten” under 2004. Syftet med anslaget är att bidra till uppbyggnaden av erfarenhet av OPPprojekt. I dagsläget är både offentliga och privata aktörers kunskaper vad gäller såväl planering som genomförande av OPP-projekt begränsade. På grund av bristande erfarenhet blir även uppstarts- och transaktionskostnaderna höga, vilket kan leda till att dessa i sig bildar ett hinder för en vidare utveckling av marknaden för OPP-lösningar. Huvudsyftet med satsningen är därför att minimera dessa barriärer genom att inhämta konkreta erfarenheter från OPPprojekt och OPP-relaterade samarbetsformer, till gagn för såväl existerande som kommande aktörer på området. Danmarks regering presenterade i januari 2004 ”Handlingsplan for OPP”. Planen innehåller tio förslag på insatser för att testa olika lösningar med inslag av OPP-element samt att samla in värdefulla erfarenheter för framtida bruk. Den initiativkatalog som presenteras i handlingsplanen innehåller 10 olika initiativ, däribland: • Förslag på statliga pilotprojekt – nytt fängelse, nytt magasin för Rigsarkivet och ett antal vägprojekt. • Krav på analys av förutsättningar för användning av OPP inom bygg- och anläggningssektorn. • Ramavtal med kvalificerade OPP-rådgivare som både stat och kommuner kan avropa. Den danska regeringen har också tagit initiativet till utarbetandet av olika verktyg som kan användas av regionala och lokala myndigheter vid större byggprojekt. Regeringen har bland annat låtit utarbeta ett s.k. baskontrakt för OPP i byggsektorn, och ett värderingsverktyg, Public Sector Comparator och Private Sector Comparator, som kan användas för att analysera och bedöma kostnader för genomförandet av projekt som ett OPP i förhållande till traditionella upplägg. Dessa verktyg finns att ladda ner bland annat på portalen www.udbudsportalen.dk där det även finns mer information om de danska initiativen.

Offentligt–privat partnerskap

OPP är i ett danskt sammanhang en ny metod för att hantera medverkan av privata aktörer i olika faser i offentliga myndigheters och organisationers tjänste- och varuproduktion. Enligt det danska synsättet karaktäriseras ett OPP främst av • att den privata delen av investeringen i ett projekt är substantiell • att finansiering, design, produktion och drift i t.ex. 20–30 år kopplas samman i en upphandlingsprocess • att en systematisk och ekonomisk värdering och fördelning av risker mellan den offentliga och den privata parten görs. I regeringens handlingsplan presenteras förslag som syftar till att främja användningen av OPP där så anses ändamålsenligt. Den danska regeringen framhäver OPP som en metod som kan främja effektivitet och kvalitet inom olika sektorer och då främst inom byggsektorn. OPP är inget mål i sig utan är endast en metod för att uppnå olika politiska mål. Det danska Erhvervs- og Boligstyrelsen genomför för närvarande (november 2004) en upphandling av konsulttjänster avseende analys av den danska marknaden för OPP för perioden 2005–2010. Analysen ska bl.a. dokumentera storleken på marknaden uppdelad på olika sektorer samt barriärer för en expansion av marknaden inom dessa sektorer. Dessutom ska i analysen hänsyn tas till internationella erfarenheter för att beskriva och analysera olika exempel på innovativa lösningar, kvalitetseffekter och eventuella effektiviseringsvinster. I Danmark används i praktiken två begrepp i diskussionen kring offentligt– privata partnerskap. ”Offentligt privat samspil” (OPS) är ett vidare begrepp än OPP eftersom det omfattar även andra samarbetsmodeller, som t.ex. driftspartnerskap utan inblandning av privat kapital. Dessa mer ”mjuka” former för utökat samarbete mellan offentliga och privata aktörer genom flexibla avtalskonstruktioner har under senare tid prövats i allt större utsträckning i Danmark. I dessa fall handlar det i många avseenden om att anta en helhetssyn och ett mera långsiktigt förhållningssätt i traditionella driftsupphandlingar. OPP kännetecknas å andra sidan i en dansk kontext alltid av att det är fråga om stora långsiktiga investeringar som finansieras med privat kapital.

Storbritannien13 Storbritannien, och då framför allt England, lyfts ofta fram som det land som i störst utsträckning använt sig av olika former av partnerskapslösningar. I 13 I avsnittet behandlas främst situationen i England

Offentligt–privat partnerskap

början av 90-talet lanserade den brittiska regeringen en satsning för att förmå privata företag att bidra med finansiering i större anläggnings- och byggprojekt. Bakgrunden till satsningen var bl.a. att offentliga byggnader, anläggningar och infrastruktur i slutet av 1980-talet kommit att bli påtagligt nedslitna på grund av eftersatt underhåll. De ansvariga myndigheterna hade därför inte möjlighet att med egen kraft genomföra upprustningar eller bygga nytt. Då väcktes tankar om att låta den privata sektorn i större utsträckning än tidigare bidra med både kunskap och finansiering för att modernisera den offentliga sektorns tillgångar. Programmet, som introducerades 1992, går under namnet Private Finance Initiative (PFI) och utgör en del i den brittiska regeringens moderniseringsprogram för den offentliga sektorn. Genom satsningen ville man förmå offentliga myndigheter att noga undersöka möjligheterna att i samband med större investeringar involvera privata företag och privat kapital i olika partnerskapslösningar. Utvecklingen på området drevs i mitten av 90-talet framåt genom den av det brittiska Finansdepartementet, HM Treasury, inrättade Treasury Taskforce. Denna enhet ansvarade för att sprida kunskap och metoder inom hela den brittiska statsförvaltningen. Enheten publicerade en rad vägledningar, policyutlåtanden, tekniska guider och fallbeskrivningar inom området. Som benämningen PFI antyder utgör den privata finansieringen ett centralt element i den brittiska satsningen. Den vanligaste formen av PFI är en DBFOmodell (Design, Build, Finance, Operate) där den privata sektorn projekterar, bygger, finansierar och driver en anläggning baserat på funktionskrav som ställts upp av den offentliga beställaren. Den privata parten överför sedan, beroende på hur det ursprungliga avtalet är utformat, objektet i offentlig ägo efter avtalstidens utgång. Under avtalsperioden (koncessionen) betalar den offentliga beställaren en överenskommen ersättning till den privata partnern för utnyttjandet av byggnaden eller anläggningen. På regeringsnivå har det engelska finansdepartementet policyansvaret för PFI. Utgångspunkten är att den brittiska regeringen endast använder sig av PFIlösningar där det bedöms medföra ett mervärde, ”value for money”. Vid bedömningen av om ett PFI-upplägg är ändamålsenligt beaktas effektiviteten, storleken på kapitalinvesteringen och möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande samt regeringens utarbetade principer för reformen av den offentliga sektorn. Den brittiska regeringens PFI-initiativ anses i dag vara den mest framträdande och systematiska satsningen på utvecklandet av former för OPP i världen.

Offentligt–privat partnerskap

Investeringarna genom PFI-avtalen uppgår varje år till ca 10–15 procent av de totala investeringarna inom den offentliga sektorn. Sedan 1992, då satsningen inleddes, fram till 2004 har över 380 projekt med privatfinansiering inletts, till ett totalt värde av över 40 miljarder brittiska pund. PFI-initiativet har hittills lett till att ungefär 450 nya offentliga tillgångar (byggnader, anläggningar, infrastruktur) färdigställts och nu är i drift, häribland • 34 sjukhus • 239 nya skolor • 23 transportprojekt • 34 nya polis- och brandkårsstationer • 13 nya fängelser • 12 vatten- och reningsanläggningar. Flest PFI-projekt förekommer inom utbildnings-, hälso- och sjukvårds-, transport- och försvarssektorerna. Fram till mars 2006 förväntas ytterligare kontrakt för totalt 12 miljarder pund ingås på det nationella planet. På kommunal nivå finns i dag PFI-avtal till ett värde om ca 6 miljarder pund. Den omfattande floran av projekt har givit upphov till en systematisk och heltäckande utvärdering av resultat och effekter av projekt inom PFI. Bland annat visar undersökningar av National Audit Office (NAO) att 78 procent av projekten hållit den överenskomna budgeten. 81 procent av de offentliga myndigheterna anser att de erhållit mer värde för pengarna genom PFI-lösningar. Utvärderingar visar också att 88 procent av projekten har slutförts inom utsatt tid.14 Utvecklingen av PFI drivs i dag framåt av ett antal olika aktörer inom både den offentliga och den privata sektorn. Efter en utvärdering av PFI-initiativet under 1999 rekommenderades att en permanent organisation, Partnership UK, skulle ersätta Treasury Taskforce. Partnership UK formerades som ett partnerskap i sig genom att den brittiska staten genom finansdepartementet tillsammans med privata investerare (företag) bildade ett gemensamt bolag. Bolaget har till syfte att utgöra ett stöd för offentliga myndigheter i upphandling samt implementering och utveckling av alla former av offentligt– privata partnerskap. Bolaget arbetar enbart mot den offentliga sektorn. Dess ”public mission” finns fastställd i bolagsordningen, som inte kan ändras utan 14 HM Treasury, ”PFI: Meeting the investment challenge” July 2003

Offentligt–privat partnerskap

tillstånd av finansdepartementet. Bolaget är en upphandlande enhet enligt brittisk lagstiftning. Offentliga myndigheter som planerar att inträda i PFIprojekt kan på frivillig basis använda sig av bolagets tjänster och kunskap. Bolaget har ingen monopolställning utan konkurrerar med sin kompetens på området. Majoritetsägarna i bolaget (51 procent) utgörs av privata investerare, däribland banker och försäkringsbolag, medan regeringen äger resterande del. Partnership UK går även in med finansiering i PFI- eller PPP-projekt där det anses lönsamt. Partnership UK:s lönsamhet som vinstdrivande företag är beroende av lyckade offentligt–privata partnerskap, eftersom intäkterna baseras på partnerskapets lönsamhet. Bolaget bär sina egna kostnader och delar vinster med den offentliga myndigheten. Mer information om Partnership UK finns på webbsidan www.partnershipsuk.org.uk Bolagets verksamhet övervakas av ett ”Advisory Council” som inrättats av HM Treasury och som uteslutande består av ledamöter från den offentliga sektorn. Organet har bland annat fastställt de urvalskriterier som Partnership UK ska tillämpa när bolaget väljer ut de offentligt–privata partnerskap som man planerar att medverka i. Partnership UK:s främsta uppgift är att bistå den offentliga sektorn i dess strävan att uppnå • snabb och effektiv utveckling och upphandling av OPP • livskraftiga OPP som bygger stabila band med den privata sektorn • lägre utvecklingskostnader för OPP • mer värde för pengarna. Bolaget samarbetar med regeringen för att bland annat utarbeta policys för OPP och standardiserade kontrakt, genomföra projektutvärderingar och projektimplementeringar. Bolaget bedriver även ett nära samarbete med lokala myndigheter. På kommunal nivå finns organisationen 4Ps, som bistår de lokala myndigheterna med upphandlingsexpertis och kunskap om olika partnerskapslösningar. Organisationen fungerar bland annat som förbindelselänk mellan regeringen och den lokala nivån för att uppnå en effektiv fördelning av statliga anslag för PFI-lösningar till kommunerna. Organisationen arbetar aktivt för att sprida goda exempel bland landets kommuner. National Audit Office publicerar löpande utvärderingar och granskningar av olika PFI- och andra PPP-projekt. Den intresserade kan besöka myndighetens webbsida http://www.nao.org.uk/recommendation.

Offentligt–privat partnerskap

Nederländerna Även i Nederländerna har under senare år bedrivits ett målmedvetet arbete med utvecklingen av offentligt–privata partnerskap. Ett särskilt organ för bevakning av frågor relaterade till OPP har inrättats, The PPP Knowledge Center. Centret grundades 1999 och är administrativt inrättat under det nederländska finansministeriet. Inom varje enskilt regeringsdepartement ingår ett ansvar för bevakningen av utvecklingen av och möjligheterna med OPP. Ansvaret begränsas i allmänhet till respektive sektorer, medan den centrala enheten står för den övergripande bevakningen. The PPP Knowledge Center har till syfte att initiera och stimulera användningen av offentligt–privata partnerskap. Centret fungerar som ett informationscenter och vänder sig både till offentliga organ och privata aktörer. Kunskapscentret arbetar för att samla in och sprida kunskap och erfarenhet från både offentligt och privat håll. Inom centret arbetar man också med att ta fram riktlinjer för samverkan mellan den offentliga och privata sektorn och med att identifiera och föreslå utvecklings- eller pilotprojekt inom OPP. Verksamheten är också inriktad på publicering av rapporter med intressanta resultat av olika OPP-initiativ. Personalen vid centret utgörs av experter från den privata sektorn och regeringstjänstemän. Syftet med centret är också att det ska utgöra ett stöd för projektledare inom den offentliga sektorn. Praktiska erfarenheter samlas i centret och utgör värdefull information i formuleringen av olika råd och riktlinjer. Den nederländska regeringen har också låtit utarbeta olika verktyg som kan användas av offentliga myndigheter för att bedöma förutsättningarna för användningen av OPP-lösningar (Private Sector Comparator och Public Sector Comparator). I Nederländerna har OPP-projekt främst genomförts inom transport- och infrastruktursektorerna, framför allt motorvägs- och järnvägsbyggen har testats med OPP. I Nederländerna görs i allmänhet en distinktion mellan två huvudområden där OPP-lösningar brukar användas. I det ”objektrelaterade” offentligt–privata partnerskapet är det ett avgränsat projekt, t.ex. färdigställandet och underhållet av en infrastruktur, som utgör föremålet för partnerskapet. Dessa OPP är i regel helt och hållet avtalsgrundade (koncessioner), och kan betecknas som DFBO-modeller (Design, Finance, Build, Operate). I Nederländerna används OPP också för att iordningsställa och bebygga (exploatera) hela markområden, t.ex. bostadshus, kontorsbyggnader, affärsloka-

Offentligt–privat partnerskap

ler och tillhörande infrastruktur. För detta ändamål bildas ofta ett institutionellt OPP. Information om den nederländska regeringens syn på och arbete med OPP finns på finansministeriets webbsida www.minfin.nl

Kanada I Kanada drivs frågor kring offentligt–privata partnerskap av bland annat The Canadian Council for Public-Private Partnerships (CCPPP), som är en medlemsorganisation bestående av totalt 240 medlemmar från både den offentliga och den privata sektorn. Bland medlemmarna finns nationella, regionala och lokala myndigheter, ideella organisationer och privata företag. Organet genomför bland annat utvärderingar, publicerar rapporter och har också instiftat ett pris som årligen delas ut till det bästa OPP-projektet. CCPPP har antagit följande definition av OPP: ”A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards.” Den kanadensiska synen på OPP anknyter i stor utsträckning till den som bland annat råder i EU:s medlemsstater. CCPPP är mycket noga med att poängtera att OPP inte ska sammanblandas med privatiseringsinitiativ. Organet övervakar också användningen av OPP och har upprättat en s.k. Project Tracker som listar pågående OPP-projekt i Kanada. Listan finns till påseende på CCPPP:s webbsida www.pppcouncil.ca. Även den kanadensiska federala regeringen bedriver ett målmedvetet arbete för att, där det bedöms lönsamt, tillämpa OPP-modeller. Industry Canada15 har upprättat en enhet, The Public-Private Partnership Office, vars syfte bland annat är att utarbeta råd och riktlinjer för användningen av OPP inom olika sektorer. Enligt brittisk modell har också verktyg för kostnadsjämförelser mellan projekt i offentlig regi, genom traditionell upphandling och OPP-lösningar, utarbetats av enheten. På enhetens webbsida http://strategis.ic.gc.ca/ epic/internet/inpupr-bdpr.nsf/en/Home finns en användbar dokumentbank med rapporter och analyser. På den regionala nivån, provinserna, har också olika organ inrättats som bevakar och driver utvecklingen på området. Bland annat i British Columbia har provinsadministrationen bildat ett bolag, Partnerships BC, med uppgift 15 Motsvarar i praktiken det svenska näringsdepartementet

Offentligt–privat partnerskap

att bistå olika nationella, provinsiella och lokala myndigheter med expertstöd i frågor kring bildandet av OPP. Bolaget utgör således i mångt och mycket en variant av det brittiska Partnership UK, vars verksamhet redogjorts för ovan. Även i andra provinser, bland annat Saskatchewan, Ontario och Quebec, har partnerskapsfrågan lyfts upp på den politiska agendan. I Kanada har OPP-projekt genomförts framför allt inom infrastruktursektorn. OPP-lösningar har använts bland annat vid motorvägs- och brobyggen samt vid byggandet och driften av olika reningsverk. OPP-modeller har dock under senare tid kommit att användas även vid uppförandet av byggnader. Nyligen har två avtal beträffande uppförandet och förvaltningen av sjukhusbyggnader slutits, i Ottawa och Vancouver. Mer information om de kanadensiska sjukhusbyggena finns bland annat på Partnerships BC:s webbsida http:/ /www.partnershipsbc.ca/index.html.

EU-initiativ inom lagstiftningsområdet Grönboken16 Begreppet offentligt–privat partnerskap har också uppmärksammats på EUnivå. EU-kommissionen presenterade i april 2004 en grönbok17 i ämnet ”Offentligt–privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner”. Initiativet med grönboken föranleddes av den alltmer utbredda trenden i olika medlemsländer att upprätta partnerskap med det privata näringslivet för att möta det offentligas investeringsbehov genom tillskott av privat finansiering. Det saknas i dag, som tidigare nämnts, EG-rättsliga bestämmelser som är avsedda enbart för upprättandet av OPP. Av såväl EG-fördraget som upphandlingsdirektiven följer emellertid att varje åtgärd, varigenom en offentlig myndighet eller annan enhet tilldelar tredje man ett kontrakt med ekonomiska villkor, ska underkastas de EG-rättsliga principerna. Det kan gälla t.ex. insyn, likabehandling och proportionalitet, eller reglerna om offentlig upphandling i fall där dessa är tillämpliga. Röster har dock höjts som gör gällande att de i dag tillämpliga reglerna för tilldelning av kontrakt till privata aktörer inte erbjuder tillräcklig vägledning för upprättandet av och olika aktiviteter inom ett OPP. 16 En grönbok är ett meddelande från EU-kommissionen inom ett visst ämnesområde. Grönböckernas syfte är att stimulera till debatt och samrådförfarande medlemsländerna emellan med avseende på ett visst område eller en viss frågeställning som berör den europeiska unionen. 17 KOM(2004) 327 slutlig

Offentligt–privat partnerskap

Grönboken är därför tänkt att utgöra ett första steg mot tillskapandet av en klarare rättslig ram för OPP i Europa. I grönboken behandlas den nuvarande tillgängliga och tillämpliga rättsliga regleringen på området, och tanken är att genom inhämtande av synpunkter från medlemsländerna skapa ett underlag för framtida åtgärder på området. Kommissionen vill genom remissarbetet få klarhet i hur medlemsländerna upplever behovet av att skapa en sådan reglering på EU-nivå. I grönboken berörs även OPP i ljuset av förslaget till det nya upphandlingsförfarandet konkurrenspräglad dialog. Den konkurrenspräglade dialogen ses som ett initiativ när det gäller att underlätta upprättandet av ett OPP. Kommissionen anger i grönboken olika tänkbara alternativ för att skapa ett mera samordnat förfarande för upprättandet av ett offentligt–privat partnerskap. Det kan enligt kommissionen röra sig om lagstiftningsåtgärder, tolkningsmeddelanden, åtgärder för att förbättra samordningen av nationella rutiner eller utbyte av goda exempel (best practice) mellan medlemsstaterna. Genom publiceringen av grönboken visar kommissionen att det offentligt– privata partnerskapet betraktas som ett angeläget utvecklingsområde i ett europeiskt perspektiv. Konkurrenspräglad dialog – ett upphandlingsförfarande anpassat för OPP? Som tidigare nämnts pågår för närvarande ett arbete med att utarbeta förslag på hur de nya EG-direktiven ska införlivas i svensk lagstiftning.18 De nya EGdirektiven antogs i april 2004 och medlemsstaterna har 21 månader på sig att införliva direktivens bestämmelser i den nationella lagstiftningen. Ett helt nytt förfarande som föreslås inom den klassiska sektorn är den konkurrenspräglade dialogen. Förfarandet får användas i de fall det inte är möjligt att i de tekniska specifikationerna ange vad som krävs för att tillgodose den upphandlande myndighetens behov. Förfarandet innefattar i huvudsak annonsering med angivande av myndighetens behov, kvalificering av sökandena och efter avslutad dialog, infordrande av anbud och utvärdering. Den konkurrenspräglade dialogen lyfts fram som ett förfarande som passar särskilt väl för upprättandet av offentligt–privata partnerskap genom ett upphandlingsförfarande.19 Det förslag som nu presenteras i det nya EG-direkti18 Dir. 2004:47 19 Bland annat av EU-kommissionen i grönboken om offentligt–privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner.

Offentligt–privat partnerskap

vet angående offentlig upphandling har redan tidigare varit aktuellt, men inte lett till några åtgärder. Förfarandet är tänkt att underlätta för den upphandlande enheten att genomföra särskilt invecklade upphandlingar genom att möjligheter ges till att föra en tätare dialog med utvalda aktörer. Användningen av den konkurrenspräglade dialogen begränsas till upphandlingar som genomförs enligt det nya direktivet. Enheter inom försörjningssektorerna har dock fortsatt en möjlighet att som huvudalternativ använda sig av det förhandlade förfarandet. Syftet med det nya förfarandet är i första hand att skapa ett flexiblare redskap i de situationer där en upphandlande enhet inte på objektiva grunder i tillräcklig grad förmår avgränsa och precisera föremålet för upphandlingen. Förfarandet är primärt avsett för upphandling av mer komplexa kontrakt eller entreprenader. Förutsättningen för att en konkurrenspräglad dialog ska vara tillämpligt är att det rör sig om en särskilt invecklad upphandling, som inte kan tilldelas genom användningen av en öppen eller selektiv upphandling. I direktivet finns ingen uttömmande uppräkning av ”särskilt invecklade upphandlingar”. I stället definieras dessa upphandlingar som sådana där den upphandlande enheten antingen (I) inte på ett objektivt sätt kan precisera de tekniska villkoren i upphandlingen, och/eller (II) inte objektivt kan precisera de rättsliga och/eller ekonomiska förhållanden för objektet (projektet) som är föremål för upphandling. Som exempel på sådana situationer nämns i direktivet bland annat större transportinfrastrukturprojekt eller stora IT-system. Även om den konkurrenspräglade dialogen i och med de nya upphandlingsdirektiven blivit en realitet, återstår en rad frågor kring tillämpningsmöjligheterna. Detta gäller framför allt förutsättningarna för att använda det dialogbaserade förfarandet, dvs. vilka ”rekvisit” som måste vara uppfyllda för att en upphandling ska kunna genomföras enligt det nya förfarandet. Dessutom kommer mottagandet bland potentiella anbudsgivare att ha stor betydelse för spridningen av och genomslagskraften hos den konkurrenspräglade dialogen. Deltagandet i dialogfasen kräver vidare att leverantörerna avsätter/investerar inte obetydliga resurser, varför välviljan hos den upphandlande enheten att eventuellt belöna deltagarnas insats i dialogfasen kan spela en stor roll för förfarandets popularitet.

Offentligt–privat partnerskap

Källförteckning Böcker/skrifter • Den offentlige sektor som katalysator for vækst, Rambøll Management, 2003 • Development in Europe, Dalarna Research Institute: Falun • Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap – Ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar • Finansdepartementet, dnr Fi2004/2588 • Green Paper on Public Private Partnership, EU Commission • Guidelines for successful Public-Private Partnership, EU Commission, Mars 2003 • Handlingsplan for offentligt–private Partnerskaber, Finansministeriet, Danmark, Januari 2004 • HM Treasury, PFI: Meeting the investment challenge, July 2003 • Kommunernas ekonomiska läge – maj 2004 (2004) Svenska Kommunförbundet • Kommunernas marknadsanvändning 2003 (2004), Svenska Kommunförbundet • Kraft genom samverkan, Svenska Kommunförbundet och Svenskt Näringsliv, 2003 • National Audit Office, PFI: Construction Performance, February 2003 • NOU dnr 2001/0204–26 • Olsson, Jörgen (2000) Regionala partnerskap – utveckling på bekostnad av demokratin? Landstingsförbundet: Stockholm • SOU 1999:83, Demokratiutredningens forskarvolym • Stiglietz, Joseph E. Scott Wallsten (1999), Public Private Partnerships: Promises and Pitfalls. • Westholm, Erik (1999) ”From State Intervention to Partnerships” i Westholm, Moseley, Stenlås (1999), Local Partnerships and Rural Development in Europe.

Offentligt–privat partnerskap

Webbsidor • EU Commission: www.europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/ docgener/guides/PPPguide www.europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement • Udbudsportalen: www.udbudsportalen.dk • The National Audit Office: http://www.nao.org.uk/guidance/topic.htm#PFI • Procurement Support for local Authorities: www.4ps.co.uk • HM Treasury: http://www.hm-treasury.gov.uk/ • Partnerships UK: http://www.partnershipsuk.org.uk/ • Nederländska finansdepartementet: www.minfin.nl • Industry Canada: www.strategis.ic.gc.ca/epic/internet/inpupr-bdpr.nsf/en/Home • Partnerships BC: www.partnershipsbc.ca • The Canadian Council for Public-Private Partnership: www.pppcouncil.ca

Offentligt–privat partnerskap

I många europeiska länder pågår ett arbete med att finna nya former för offentliga myndigheter att samverka med privata företag och ideella organisationer. Även i Sverige finns ett stort intresse för OPP och då speciellt inom kultur- och fritidssektorn. Många nya idrottsarenor och konserthallar utvecklas i samarbete mellan offentliga och privata aktörer. Denna skrift är främst tänkt som en lägesbeskrivning. Genom skriften vill vi visa några exempel på hur man i praktiken valt att prova samverkan. Vi har också velat belysa de legala förutsättningarna. Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, sektionen för demokrati och styrning, lena.svensson@skl.se. Ytterligare exemplar av skriften kan beställas från trycksaksbeställningen, tel 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, eller på förbundens webplats www.skl.se. Där kan den också hämtas som pdf-fil. Priset är 65:-/st. Vid köp av 5 ex eller fler: 50:-/st. Frakt och moms tillkommer.

ISBN 91-7164-024-X

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan