7164-121-2 by Sveriges Kommuner och Landsting

Aktiv lekmannarevision Demokratisk granskning av kommunala bolag

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting Graﬁsk form och produktion KLF Graﬁsk produktion Illustrationer Peter Sundström, PS Design AB Tryck Edita, Stockholm 2006 ISBN 91-7164-121-1

Förord

Lekmannarevisorer i kommunala bolag har uppdraget att granska om verksamheten lever upp till ägarens mål och om det sker på ett eﬀektivt sätt. Den samordnade revisionen ger möjligheter att med helhetssyn granska hela den kommunala koncernen. Hur tillvaratas dessa möjligheter, vilka är framgångsfaktorerna för en aktiv lekmannarevision och samordnad revision? I ett utvecklingsprojekt har vi tillsammans med lekmannarevisorer från kommuner och landsting utforskat lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. Syftet har varit att förmedla bilder om tillståndet, men framförallt att ge bidrag och inspiration till fortsatt lokal utveckling. Vi gör det i termer av ett antal grundbultar som kan behöva uppmärksammas. Vår bedömning är att det på många håll behöver hända något som märks för att lekmannarevisorerna ska uppfattas som den värdefulla funktion den är ämnad att vara. Ansvaret för att det händer något ligger på ﬂera – lekmannarevisorerna själva, bolagens ledningar och ägaren. En särskild iakttagelse är att det behövs mera kunskaper om vad lekmannarevisionen och den samordnade revisionen är och står för. Vi hoppas att skriften kan ge vissa bidrag i det syftet, även om ambitionen inte är att vara en lärobok. Mera fakta och information går att söka på vår hemsida www.skl.se/revision. Vi vill rikta ett stort tack till de elva lekmannarevisorer som deltagit i projektet med stort engagemang och en rikedom av erfarenheter samt för de idéer och förslag de bidragit med. Projektledare har varit Karin Tengdelius som också författat denna skrift i samarbete med projektets deltagare.

Lennart Hansson Sektionen för demokrati och styrning Sveriges Kommuner och Landsting

4 | Aktiv lekmannarevision

Innehåll

Förord 3 Innehåll 4 Vision och grundbultar 6 Visionen om lekmannarevisionen

Grundbultar för en Aktiv lekmannarevision 7

Inledning 8 Nu är det dags! Projektet

Skriften och dess målgrupper

Kort om lekmannarevisionen 13 Avsikten

Kommunala företag

Krav på lekmannarevisorer Samordnad revision Ägarstyrning

Lekmannarevisorns uppdrag

Uppdragets förutsättningar och ansvar Bolagets yrkesrevisor Samverkan Litet historia

19 19

Aktiv lekmannarevision | 5

Några funna fakta om lekmannarevisionen 22 FAKTABAS REVISION 2004 En praxisstudie

Kunskaps- och attitydundersökning Stora städer och landsting Ägarstyrningen

Lekmannarevisorernas avtryck Revisionens språk

En uppsats om lekmannarevisionens framtid

Grundbultar för en Aktiv lekmannarevision 30 1. Utmana ägarstyrningen!

2. Håll koll på uppsiktsplikten – från två håll!

3. Konkretisera uppdraget – för dig själv och andra! 4. Ställ krav på rimliga förutsättningar i uppdraget 5. Utveckla samverkan på olika sätt och plan!

35 38

6. Bedriv en systematisk och dokumenterad granskning! 7. Skriv så man begriper!

8. Lämna bidrag och avtryck i helheten!

9. Upphandla även yrkesrevisorerna i bolagen!

10. Övervinn motstånd med kunskap och modMissionera!

Ordlista 52 Litteratur och hänvisningar 54

6 | Aktiv lekmannarevision

Vision och grundbultar Visionen om lekmannarevisionen

√ Lekmannarevisorerna fungerar som demokratiska brobyggare mellan

√ √

√

ägare och bolag. Lekmannarevisorn är ett bollplank för såväl ägare som bolagsledning Lekmannarevisorerna känner förväntan på sitt uppdrag, granskningen är efterfrågad och använd. Lekmannarevisorerna granskar med helhetsperspektiv utifrån en demokratisk plattform. Granskningen är integrerad i kommunrevisionens arbete och ger ett tydligt avtryck i den samordnade revisionen och i revisionsberättelsen. Lekmannarevisorerna arbetar aktivt med sitt uppdrag enligt God revisionssed i kommunal verksamhet – med en planering som bygger på bedömning av risk och väsentlighet, en oﬀensiv granskning, tydliga bedömningar och en eﬀektiv kommunikation. Lekmannarevisorernas granskning uttrycker till ägare och medborgare hur bolaget fungerar utifrån ägarens perspektiv.

Visionen ger bilder av en lekmannarevision och samordnad revision när det fungerar som bäst. I vissa kommuner och landsting är den en självklar verklighet. På andra håll behöver aktiva insatser göras för att komma dit. Visionen är formulerad inom projektet Aktiv lekmannarevision.

Aktiv lekmannarevision | 7

Grundbultar för en Aktiv lekmannarevision För att lekmannarevisionen och den samordnade revisionen ska bli framgångsrik behöver ett faktiskt och praktiskt arbete ske på ﬂera fronter. Vi har samlat synpunkter och förslag under begreppet Grundbultar. Dessa utvecklas vidare i skriften.

Vi har formulerat 10 grundbultar för en Aktiv lekmannarevision och samordnad revision.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Utmana ägarstyrningen! Håll koll på uppsiktsplikten – från två håll! Konkretisera uppdraget – för dig själv och andra! Ställ krav på rimliga förutsättningar i uppdraget! Utveckla samverkan på olika sätt och plan! Bedriv en systematisk och dokumenterad granskning! Skriv så man begriper! Lämna bidrag och gör avtryck i helheten! Upphandla även yrkesrevisorerna i bolagen! Övervinn motstånd med kunskap och mod. Missionera!

8 | Aktiv lekmannarevision

Inledning

I avsnittet redovisas motiven till att vi fokuserat på lekmannarevisionen och den samordnade revisionen och ges en kort information om det utvecklingsprojekt som genomförts. Avsnittet tydliggör också syfte och målgrupper med skriften samt ger några läsanvisningar.

Nu är det dags! Lekmannarevisionen i sin nuvarande form har funnits sedan 1999. Den samordnade revisionen mellan kommunen/landstinget/regionen och lekmannarevisionen i de kommunala bolagen etablerades 2000. Avsikten är att lekmannarevisionen ska svara för en demokratisk insyn och kontroll i kommunala aktiebolag. Hur tillvaratas då dessa möjligheter? Efter att lekmannarevisionen och den samordnade revisionen nu har varit i funktion några år är det intressant att undersöka om avsikten uppnås. Vi gör det mot bakgrund av signaler om svårigheter att få lekmannarevisionen att fungera som den är tänkt. Lekmannarevisorerna själva formulerar många frågor och tankar. Vad innehåller uppdraget och hur kan det utföras? Vilka förutsättningar är rimliga? Vad kan effekterna bli? Många ger uttryck för att det kan vara tufft att vara ensam i uppdraget, inte sällan utan tillgång till sakkunnigt stöd. Man upplever en osäkerhet i gränslandet till yrkesrevisorn i bolaget? Hur kan samverkan och kommunikation med denna utformas? Också företrädare för ägarna och bolagen formulerar frågor. Vi uppfattar att dessa ofta har sin grund i okunskap. Frågorna förmedlar uppfattningar om att lekmannarevisorer är onödiga eftersom det finns en annan ”riktig” revisor i bolaget. Uppfattningen kan leda till låg status på uppdraget, som påverkar nominering och val, men även förutsättningar, bemötande och kommunikation. Hur ägaren ser på lekmannarevisionen hör samman med hur ägaren styr de kommunala bolagen. Det påverkar konkret lekmannarevisorns uppdrag, som har sin grund i att granska om ägarens avsikter efterlevs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Aktiv lekmannarevision | 9

Parallellt med att lekmannarevisionen etablerats har det kommunala revisionsuppdraget stärkts. Vi kan notera att mycket kraft, tid och engagemang har ägnats åt att utveckla grunduppdraget. Kanske har därför lekmannarevisionen fått stå tillbaka och inte haft samma utvecklingskraft överallt? Även God revisionssed i kommunal verksamhet behöver utvecklas inom detta område. Ett sådant arbete pågår. En ambition är att tydligare än tidigare smälta samman den goda seden för revisionen i grunduppdraget i kommunen med lekmannarevisionens. Sveriges Kommuner och Landsting har tagit på sig uppdraget att successivt uttolka God revisionssed i kommunal verksamhet. Sammantaget säger oss signalerna att nu är det dags att ta steg till fortsatt utveckling av lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. Vi bedömer att kunskaperna om lekmannarevisionen på många håll behöver stärkas så att den ger den insyn och kontroll i bolagen som det är tänkt, till nytta för ägaren och ytterst medborgaren. Uppdraget behöver tolkas och omsättas i aktiv handling. Förutsättningar behöver läggas fast. Såväl lekmannarevisorerna själva som deras uppdragsgivare och intressenter behöver aktiveras i en konstruktiv dialog och utveckling. För att bidra till denna utveckling har vi arbetat i ett särskilt utvecklingsprojekt. Avsikten var att ta reda på vilka förutsättningar som behövs för att rusta en Aktiv lekmannarevision och göra resultatet tillgängligt i olika former – i denna skrift, med material på hemsidan och i seminarier.

10 | Aktiv lekmannarevision

Projektet Arbetet i projektet har syftat till att √ synliggöra och tydliggöra lekmannarevisorns uppdrag och funktion, √ aktivera och stärka lekmannarevisorerna i genomförandet av uppdraget för att nå genomslag, √ generera bidrag till att stärka god revisionssed i kommunal verksamhet med avseende på lekmannarevisionen, √ bidra till en utvecklad syn på lekmannarevisionen som resurs för ägarens aktiva styrning av sina företag.

Deltagare Följande lekmannarevisorer har deltagit: Elmer Borg Richard Svensson Anders Gustafson Marianne Jansson Barbro Molinder Lotta Lindgren Valter Karlsson Jan-Einar Svensson Jan Bergquist Sune Tidlund Arne Pettersson

Degerfors kommun Säﬄe kommun Eksjö kommun Partille kommun Kalmar kommun Luleå kommun Södertälje kommun Örebro kommun Jämtlands läns landsting Landstinget i Kalmar län Landstinget Dalarna

Deltagarnas kommuner och landsting är mycket olika – från 10 000 invånare i Degerfors till 280 000 i Landstinget Dalarna. Många andra förhållanden skiljer sig också åt t ex antalet bolag, ekonomisk situation samt verksamhetens inriktning, omfattning och struktur. Olikheterna har bidragit till gruppens dynamik och resultat. Samtliga deltagare är lekmannarevisorer i kommunala aktiebolag, ett eller ﬂera. Några har lång erfarenhet av uppdraget, även från tiden innan funktionen som lekmannarevisor var deﬁnierad och reglerad i lag, dvs. när man utsågs som förtroendevald revisor i bolagen. Några har också lång erfarenhet som förtroendevalda revisorer i sina kommuner och som förtroendevalda i andra kommunala uppdrag. Vissa deltagare var helt nya i uppdraget när projektet startade, med värdefulla frågor och funderingar som givit inspiration till alla.

Aktiv lekmannarevision | 11

Arbetssätt Vi har utforskat och diskuterat lekmannarevisionens funktion och förutsättningar i går, idag och i morgon. Vid projektgruppens träﬀar har olika frågor stått i fokus. Extern kompetens har tillförts gruppens arbete t ex kring ägarstyrning och uppsiktsplikt samt om den auktoriserade revisorns arbete. Utbytet av tankar och erfarenheter mellan deltagarna har successivt ﬂyttat fram positionerna. Nuläget har utforskats på olika sätt - i en mindre praxisstudie, i några av deltagarnas egna projektarbeten, med uppgifter ur FAKTABAS REVISION 2004 som parallellt byggts upp med stöd av enkätuppgifter från kommuner och landsting. Vissa resultat av dessa studier redovisas i nästa avsnitt, men för full information hänvisas till hemsidan www.skl.se/ revision. En grundstomme i arbetet har varit de projekt som deltagarna själva genomfört på hemmaplan. Inriktning har varje deltagare valt utifrån intresse och behov. Projekten har haft mycket olika fokus – från att undersöka andras kunskaper och attityder till lekmannarevisionen till att utforska det egna uppdraget och dess avtryck. Vid varje projektmöte har deltagarnas egna projekt intagit en central plats.

Skriften och dess målgrupper Skriften sammanfattar kort projektets arbete och gör ett försök att förädla detta till ett generellt bidrag till utveckling av lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. Exakt hur lösningar och processer ska formas måste bli föremål för lokala diskussioner. Skriftens främsta syfte är att ge underlag och inspiration till ett sådant lokalt utvecklingsarbete. Skriften är inte ämnad att vara en lärobok om lekmannarevision, men för att ge en introduktion eller plattform redovisas ändå inledningsvis kortfattade fakta och litet historia om lekmannarevisionen i avsnittet Kort om lekmannarevisionen. I Några funna fakta om lekmannarevisionen fylls bilden på med ett urval resultat från studier och undersökningar av det faktiska tillståndet. Fylligare redovisningar ﬁnns på hemsidan www.skl.se/revision. Fokus i skriften ligger på framgångsfaktorer för en Aktiv lekmannarevision. Avsnittet Grundbultar för en aktiv lekmannarevision redovisar projektets slutsatser och förslag. I slutet av skriften ﬁnns en kortare Ordlista samt Litteratur och hänvisningar.

12 | Aktiv lekmannarevision

Målgrupper Lekmannarevisorer i kommunala bolag är skriftens främsta målgrupp liksom hela gruppen förtroendevalda revisorer i kommunen, den samordnade revisionen. Också andra målgrupper kan ha nytta och behållning av skriften: Ägaren till de kommunala bolagen – fullmäktige – som också utser lekmannarevisorerna och förutom bolagsstämman tar emot deras granskningsrapport. Fullmäktige kan ytterst anses svara för att lekmannarevisorerna ges förutsättningar för sitt uppdrag. Kommunens ledning, i styrelse och förvaltning, som på uppdrag av fullmäktige utövar det aktiva ägarskapet. Ibland ﬁnns också en koncernledning. Bolagens ledningar med styrelse och VD liksom yrkesrevisorerna i dessa företag.

Liten läsanvisning Vi använder begreppet kommun som ett sammanfattande uttryck för kommuner, landsting och regioner, utom där vi i sammanhanget belyser något särskilt för de olika grupperna kommuner, landsting eller regioner. Hänvisningar till Aktiebolagslagen (ABL) avser den som gäller från 2006 (SFS 2005:551). Kapitlet som reglerar lekmannarevisionen (Allmän granskning) har i denna ABL fått nr 10 i stället för 11 i den tidigare. Innehållet är i övrigt oförändrat. De förslag av betydelse för lekmannarevisionen och den samordnade revisionen, som läggs i propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55 redovisas i skriften i sitt sammanhang. Beslut väntas i riksdagen under våren 2006 med ikraftträdande 2006/2007. Förslagen redovisas med reservation för att riksdagsbeslut ännu inte är fattade.

Aktiv lekmannarevision | 13

Kort om lekmannarevisionen

Som en introduktion eller plattform redovisas i detta avsnitt korta grundläggande fakta om och kring lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. För mer information hänvisar vi till hemsidan www.skl.se/revision och till skriften God revisionssed i kommunal verksamhet.

Avsikten Lekmannarevisorer i kommunala bolag har uppdraget att från demokratiska utgångspunkter granska om verksamheten lever upp till ägarens mål och om det sker på ett eﬀektivt sätt. Den samordnade revisionen ger möjligheter att med helhetssyn granska hela den kommunala koncernen.

Kommunala företag Stor del av kommunernas verksamhet bedrivs i företag, varav ﬂertalet är aktiebolag. Förutsättningarna för att driva kommunala företag ﬁnns i Kommunallagen (KL) 3 kap, bl. a med krav på att fullmäktige fastställer ändamålet och utser styrelse.

Kommunerna har ca 1600 aktiva företag varav 1400 är majoritetsägda. 90% är aktiebolag. Landsting/regioner har ca 175 aktiva företag varav 110 är majoritetsägda. 78% är aktiebolag. Av Sveriges kommuner och Landsting sammanställda uppgifter ur register hos Statisktiska centralbyrån SCB, Företagsregistret samt Skattemyndigheterna.

14 | Aktiv lekmannarevision

Krav på lekmannarevisorer √ I helägda kommunala aktiebolag ska fullmäktige utse minst en

lekmannarevisor. Oftast utser fullmäktige en eller två till varje bolag och i allmänhet också ersättare till dessa. Kravet på att utse lekmannarevisorer gäller från 1999 och är reglerat i KL 3 kap 17 §. Uppdragstiden knyts till mandatperioden i kommunen. √ I delägda kommunala aktiebolag är det inte ett obligatoriskt krav att fullmäktige ska utse lekmannarevisor, men enligt KL 3 kap 18 § ska kommunen eftersträva samma förhållanden som gäller för helägda bolag. Det blir därför ytterst fråga om vad kommunen kan komma överens med övriga ägare om i ett aktieägaravtal. Är samtliga delägare kommuner eller landsting/regioner ligger det i sakens natur att leva upp till dessa krav som om bolaget vore helägt. Antal lekmannarevisorer och från vilken ägare dessa ska hämtas får dock regleras i avtalet. √ Lekmannarevisor är ett bolagsorgan reglerat i Aktiebolagslagen 10 kap (Allmän granskning). Övriga bolagsorgan är stämma, styrelse, VD och revisor. Dessa är alltid obligatoriska. Lekmannarevisorer är obligatoriska i helägda kommunala bolag. I övriga bolag utses lekmannarevisorer om ägaren så önskar.

Bolagsorgan √ Lekmannarevisor utses alltså med stöd av Kommunallagen, men utför

sitt uppdrag som det är reglerat i Aktiebolagslagen. Att fullmäktige skall utse lekmannarevisor skrivs in i bolagets bolagsordning. √ Att vara lekmannarevisor är ett civilrättsligt uppdrag som kan sägas bygga på ett avtal. Lekmannarevisorn är inte en myndighet och inte heller förtroendevald på samma sätt som ledamöter och revisorer i kommunen. Uppdraget kan avbrytas från båda parter när som helst. Men genom konstruktionen att fullmäktige utser lekmannarevisorn blir funktionen i praktiken betraktad och behandlad som en förtroendevald.

Aktiv lekmannarevision | 15

√ I verksamhetsstiftelser som kommunen ensam har bildat skall full-

mäktige också utse minst en revisor. Observera att dessa revisorer heter revisorer (inte lekmannarevisorer) och har exakt samma uppdrag som den yrkesrevisor som också oftast utses i stiftelsen. Revisionsuppdraget i stiftelser regleras av Stiftelselagen kap 4. Det behandlas inte vidare i denna skrift.

Samordnad revision √ Kommunens revisorer har från år 2000 uppdraget att också gran-

ska verksamheten i aktiebolag och stiftelser, på samma sätt som de granskar nämnder och styrelser. Detta ska ske genom dem som utses till lekmannarevisorer i aktiebolag och revisorer i stiftelser. Dessa ska hämtas ur gruppen kommunens revisorer. Konstruktionen kallas samordnad revision. √ Inom den samordnade revisionen kan revisorerna i kommunen granska och bedöma den samlade kommunala koncernen, t ex hur ägarstyrningen och uppsiktsplikten fungerar.

Ägarstyrning √ Kommunen som ägare har olika instrument för styrning av sina bolag.

Bolagsordningen är grunden i styrningen. I av ägaren beslutade ägardirektiv kan precisering ske av krav på verksamhetens inriktning och avkastning, efterlevnad av kommunövergripande riktlinjer, rapportering och annan uppföljning. √ Styrelsen i kommunen ska utöva uppsikt över kommunens företag. Det innebär att styrelsen aktivt ska övervaka den ekonomiska förvaltningen, om verksamheten efterlever och genomförs enligt mål, riktlinjer och andra beslut från fullmäktige och om företaget agerar enligt lagar och förordningar. Uppsikten ska utövas löpande och av hela styrelsen i de former som styrelsen bestämmer.

Den som inte kan se bakåt eller framåt, han får se upp!

16 | Aktiv lekmannarevision

√ Fullmäktige har ofta delegerat den aktiva ägarrollen till styrelsen.

Uppsikten blir då en tydligt integrerad del i styrelsens ägarroll. Mer om uppsiktsplikten kan läsas i en PM på hemsidan www.skl.se/ revision. √ Ägaren kan också utfärda direktiv till lekmannarevisorn och uttrycka vad man särskilt vill att denna ska granska. Ett sådant direktiv kan inte undantränga grunduppdraget, snarare förstärka det kring vissa frågor. Lekmannarevisorn rapporterar resultatet av en sådan granskning i sin granskningsrapport. √ Propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55 tar upp möjligheten att fullmäktige ser till att det i praktiken ﬁnns en samordnad aktivitets- och tidsplanering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten. Det innebär en gemensam planering som omfattar såväl årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter som stämmo- och fullmäktigebeslut.

Lekmannarevisorns uppdrag √ Lekmannarevisorns uppdrag är att granska om verksamheten sköts

på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredställande sätt enligt ägarens vilja och om bolagets interna kontroll är tillräcklig. Uppdraget liknar i allt väsentligt det uppdrag som kommunens förtroendevalda revisorer har med undantag för granskningen av räkenskaperna.

Har verksamheten skötts på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt?

Aktiv lekmannarevision | 17

√ Lekmannarevisorn ska genomföra uppdraget enligt god sed för detta

slag av granskning. Den uttolkas i God revisionssed i kommunal verksamhet av Sveriges Kommuner och Landsting. √ Resultatet av granskningen kommuniceras muntligt och skriftligt med bolagsledning och ägare. Dokumentation sker i promemorior och rapporter. √ Uppdraget utmynnar i en årlig granskningsrapport till bolagsstämman. Den ska också tillställas ägaren fullmäktige. I rapporten uttalar sig lekmannarevisorn över tillståndet i bolaget utifrån sin granskning och tar ställning till om anmärkning ska riktas mot styrelse och VD t ex vid avvikelser från ägarens direktiv eller allvarliga brister i den interna kontrollen.

Uppdragets förutsättningar och ansvar √ Eftersom lekmannarevisorn är ett bolagsorgan är det vanligtvis bola-

get som finansierar lekmannarevisionen med en budget för arvoden, ersättningar, resor, utbildning och andra omkostnader, sakkunnigt biträde mm. √ Lekmannarevisorn anlitar sakkunnigt biträde när så behövs. I propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning” SOU 2005/06:55 förtydligas lekmannarevisorns rätt att anlita sakkunnigt biträde i kommunala bolag. Lekmannarevisorn anlitar själv sitt sakkunniga biträde efter upphandling. Det bör inte vara bolagets yrkesrevisor som anlitas, då detta äventyrar oberoendet. √ Lekmannarevisorerna har rätt till de upplysningar och den hjälp de behöver av bolagets styrelse och ledning. Det finns också regler om lekmannarevisorns skyldigheter att lämna upplysningar till bolagsstämma, andra revisorer i bolaget, kommunens revisorer m fl. √ Lekmannarevisorn omfattas av tystnadsplikt och får inte lämna upplysningar om sådant som kan skada bolaget. Lekmannarevisorn har samma skadeståndsansvar som yrkesrevisor, styrelse och VD om han/hon uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar bolaget skada. Detta kan motivera att också lekmannarevisorn skyddas av en ansvarsförsäkring som tecknas av bolaget eller ägaren.

18 | Aktiv lekmannarevision

Bolagets yrkesrevisor √ Bolagsstämman utser en yrkesrevisor som oftast är auktoriserad. Upp-

draget är 4-årigt med möjlighet till omval för 3 eller 4 år.

√ Yrkesrevisorns uppdrag är att granska bolagets årsredovisning och

√

bokföring, styrelsens och VD:s förvaltning. I granskningen av förvaltningen korsar yrkesrevisorns granskning lekmannarevisorns granskning av den interna kontrollen. I denna skärningspunkt granskar yrkesrevisorn med ett formellt och ekonomiskt perspektiv medan lekmannarevisorn fokuserar på verksamheten och styrningen. Yrkesrevisorn ska också genomföra sin granskning enligt god sed, den sed som uttolkas av FAR och heter Revisionsstandard i Sverige (RS). Denna standard baseras på internationell revisionsstandard. Yrkesrevisorn står under tillsyn av Revisorsnämnden, en statlig myndighet. Yrkesrevisorn avslutar årligen sin granskning med en revisionsberättelse till bolagsstämman. I propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55 föreslås att yrkesrevisorns revisionsberättelse i kommunala bolag ska tillställas fullmäktige som en bilaga till kommunens revisorers revisionsberättelse. I revisionsberättelsen uttalar sig yrkesrevisorn om räkenskapernas riktighet och om styrelsens och VD:s förvaltning och ansvar. Bedömningen ligger till grund för stämmans beslut i ansvarsfrågan. Upphandling av yrkesrevisor ska i kommunala bolag ske enligt Lagen om Oﬀentlig Upphandling (LOU). Det är alltmer vanligt att kommunens revisorer får uppdraget att ombesörja denna upphandling som underlag för bolagsstämmans beslut. Alternativt kan ägaren eller ett moderbolag sköta upphandlingen. Syftet med en sådan hantering är att skilja upphandlingen av revisor från den som ska granskas av densamma.

Aktiv lekmannarevision | 19

Samverkan √ Lekmannarevisorns och yrkesrevisorns uppdrag korsar varandra. De

behöver därför kommunicera och samverka. Konkret handlar det om informationsutbyte, planering, gemensamma möten, avstämning av resultat. Samverkan innebär inte gemensam granskning och bedömning. Det är viktigt att varje bolagsorgan är tydligt i sitt eget uppdrag.

Auktoriserad revisor

Lekmannarevisor

ABL kap 9

ABL kap 10

• årsredovisning och bokföring • styrelsens och VD:s förvaltning God revisionssed Revisionsberättelse

Företagskultur

Intern kontroll

Granskar bolagets

Granskar om bolagets verksamhet sköts • ändamålsenligt • ekonomiskt tillfredsställande God sed Granskningsrapport

Oﬀentlighetskultur

Litet historia Ett kommunalt bolag är en del i den kommunala verksamheten och organisationen. Det bedriver offentlig verksamhet, ytterst för medborgarna. Därur uppstår ett särskilt behov av insyn och kontroll. Offentlighetsprincipen är tillämplig där kommunen har ett rättsligt dominerande inflytande. Revisionen i ett kommunalt bolag behöver därför också granska mer än räkenskaper och styrelsens och VD:s förvaltning. Sedan lång tid tillbaka har förtroendevalda revisorer utsetts och verkat i kommunala bolag, parallellt med yrkesrevisorerna och med samma uppdrag som dessa – reglerat i ABL. 1991 års KL reglerade kravet på att utse förtroendevalda revisorer i kommunala bolag. Förtroendevalda revisorer fortsatte att verka sida vid sida med yrkesrevisorn i samma uppdrag och med en gemensam slutprodukt – revisionsberättelsen.

20 | Aktiv lekmannarevision

Med medlemskapet i EU följde EU:s bolagsdirektiv som stadgar att endast yrkesrevisorer får revidera/intyga ett bolags räkenskaper i bolag över en viss storlek. De förtroendevalda revisorerna kunde därför inte fortsätta med sitt tidigare uppdrag. Sverige valde då att tillskapa ett särskilt organ, inriktat på att granska företagets ändamål med ägarfokus. Förebilden hämtades från det kommunala revisionsuppdraget och KL:s beskrivning av de förtroendevalda revisorernas uppdrag, med undantag för räkenskapsrevisionen. Det nya bolagsorganet lekmannarevisor etablerades med uppdrag att bedriva allmän granskning. Redan från start visste man att det främst var i kommunala bolag dessa uppdrag skulle bli aktuella, men lekmannarevisorer förekommer också i vissa andra bolag. Generellt gäller att ägaren i bolaget bestämmer om lekmannarevisor ska utses, men i helägda kommunala bolag är kravet att utse lekmannarevisorer lagstadgat. Så här uttrycktes motiven till lekmannarevisionen i den proposition som föregick lagändringen:

”Sådana revisorer (förtroendevalda) fyller en särskilt viktig funktion i offentligägda bolag, främst de kommunala bolag, där de utgör ett väsentligt inslag i det svenska systemet för insyn och kontroll av den offentligt bedrivna verksamheten. Om revisionen av offentligt företagande skulle avse enbart den ekonomiska sidan och i sin helhet handhas av auktoriserade och godkända revisorer, skulle det kunna medföra en betydande försvagning av nuvarande insyn och revision. Viktiga demokratiska värden skulle få ett sämre skydd. En granskning genom auktoriserade eller godkända revisorer torde inte alltid ge tillräckliga förutsättningar för en prövning av särskilda kommunala aspekter på verksamheten. Här kan en granskning genom icke examinerade personer med erfarenhet av kommunal verksamhet ofta vara av större värde.” Ur ”Aktiebolagets organisation” proposition 1997/98:99

Motiveringen för lekmannarevisionen känns kraftfull och övertygande. Det demokratiska perspektivet understryks tydligt.

Aktiv lekmannarevision | 21

Benämningen lekmannarevisor har varit omdiskuterad. Många har önskat en annan benämning som bättre uttrycker vad man är, t ex förtroendevald revisor. Frågan är prövad ﬂera gånger, men benämningen lekmannarevisor består i den nya ABL.

Ur ordböckerna hämtar vi att lekman är en person som har allmänna kunskaper, men inte är fackutbildad, som har ett naturligt förstånd opåverkat av specialstudier. Det fångar precis vad det handlar om – att vara en ”vanlig människa”, en representant för folket som äger verksamheten genom bolaget.

Att vara lekman betyder inte att man är mindre vetande eller utför sitt uppdrag på ett särskilt lekfullt sätt.

22 | Aktiv lekmannarevision

Några funna fakta om lekmannarevisionen

I projektet har vi hämtat in och analyserat fakta och bilder om lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. I detta avsnitt lyfter vi fram några intressanta resultat av egna och andras undersökningar. På hemsidan www.skl.se/revision ﬁnns fylligare redovisningar.

FAKTABAS REVISION 2004 2004 genomförde Sveriges Kommuner och Landsting en totalundersökning där 50 frågor om lekmannarevisionen ställdes till alla kommuner och landsting/regioner. Hela resultatet kan studeras på hemsidan. Här är några resultat i urval. √ Lekmannarevisorerna gör sällan en egen framställning om budget för

√

√ √

sin verksamhet. Det innebär att behovet av ekonomiskt utrymme för verksamheten inte tydliggörs. Lekmannarevisorerna behöver i allmänhet vara mera aktiva i att konkretisera sina krav i en egen budget. Det är inte ovanligt att lekmannarevisorernas ersättnings- och arvodesnivåer är lägre än revisorernas i kommunerna. Orsaken kan vara att uppdragets omfattning inte är tillräckligt synliggjord. Sakkunniga biträden anlitas långt ifrån i alla uppdrag. Lekmannarevisorn genomför ofta granskningen själv med egen tid och kompetens. Många lekmannarevisorer ”anlitar” eller förlitar sig på den auktoriserade revisorn som stöd. Det strider mot uppfattningen i God revisionssed i kommunal verksamhet och riskerar oberoendet för både lekmannarevisorn och yrkesrevisorn. Merparten av lekmannarevisorerna gör ingen dokumenterad analys av risk och väsentlighet och har inte heller en dokumenterad granskningsplan i enlighet med God revisionssed i kommunal verksamhet. Avstämningsträﬀar med ägarens företrädare förekommer vid behov, men det ﬁnns utrymme för en mera systematisk återkoppling. Fullmäktige tar inte alltid del av lekmannarevisorernas granskningsrapport och yrkesrevisorns revisionsberättelse före bolagsstämman och behandlar inte heller särskilt frågan om ansvarsfrihet som under-

Aktiv lekmannarevision | 23

lag till sitt stämmoombuds agerande. Det demokratiska ägarinﬂytandet riskerar då att bli svagt. √ FAKTABASENS fria enkätsvar ger ytterligare signaler om att lekmannarevisorns roll är otydlig och dess status låg samt att stödet är svagt från ägare och bolag. Okunskapen om den möjliga nyttan uppfattas vara stor. Partierna uppges behöva mera kunskap för att kunna nominera rätt personer och uppfylla kravet på personsamband. Många förstår inte skillnaden mellan yrkesrevisor och lekmannarevisor. √ De fria svaren innehåller också positiva bilder om ett successivt större intresse för lekmannarevisionens arbete och stärkta förutsättningar för uppdraget. Insikten om dess betydelse och värde har ökat och granskningsresultaten möts på många håll med respekt och ger tydliga eﬀekter.

Syns vi inte så ﬁnns vi inte!

I projektgruppen reagerade deltagarna över vissa av resultaten i FAKTABASEN med uttrycket ”Syns vi inte så ﬁnns vi inte” Reaktionen avsåg främst förhållandet att många lekmannarevisorer inte gör en framställning om budget, inte genomför en planerad, dokumenterad och kommunicerad granskning, inte aktivt söker kontakt med ägaren för avstämning. Bilden kan uppfattas som provocerande och utlämnande, men kan inrymma förklaringar till varför lekmannarevisorn ibland uppfattas som onödig och onyttig. Situationen kräver helt enkelt mer aktivitet från lekmannarevisorerna själva.

24 | Aktiv lekmannarevision

En praxisstudie För att fördjupa kunskaperna om lekmannarevisionen och den samordnade revisionen genomförde vi inom projektet en mindre praxisstudie vintern 2004. Sex kommuner och ett landsting studerades och intervjuades. Resultaten av studien är på många punkter samstämmiga med andra resultat i projektet och i FAKTABAS REVISION. Studien visar att samverkan och informationsutbyte mellan kommunens revisorer och lekmannarevisorerna ofta är svagt och ostrukturerat till formen. Lekmannarevisorerna arbetar inte fullt ut enligt God revisionssed i kommunal verksamhet t ex med analys av risk och väsentlighet och granskningsplanering. Många gånger sker ingen granskning alls som dokumenteras. Men när en aktiv granskning sker leder den oftast till tydliga åtgärder och insatserna respekteras och uppskattas. Samverkan och kommunikation med den auktoriserade revisorn är ofta löpande och omfattande. Inte sällan anlitas denna också som sakkunnigt biträde – ett förfarande som strider mot uppfattningen i God revisionssed i kommunal verksamhet. Spridningen i storlek på arvodet till lekmannarevisorn är mycket stor, större än vad som kan motiveras av skillnader i bolagens storlek och verksamhet. Konsultens analys är att det ﬁnns stora utvecklingsmöjligheter både vad för den samordnade revisionen och lekmannarevisionen. Nätverk och erfarenhetsutbyte mellan lekmannarevisorer kan stärkas och ge stöd och bidrag i den fortsatta utvecklingen. Utbildningsbehovet är generellt stort både hos lekmannarevisorerna och deras avnämare.

Kunskaps- och attitydundersökning En deltagarstudie fångade attityder och kunskaper om lekmannarevisionen. 13 kommuner och deras bolag deltog. 20 skriftliga frågor ställdes till 7 svarandegrupper – fullmäktiges ordförande, styrelsens ordförande, kommunchef (motsv.), bolagets ordförande, bolagets VD, lekmannarevisorer och yrkesrevisorer. Resultatet ger signaler om att de politiska aktörerna generellt syns vara mer positiva till lekmannarevisionen än tjänstemännen och yrkesrevisorerna. De senare är tydligt mera kritiska till lekmannarevisorernas vara eller inte vara än de andra svarandegrupperna – till deras kompetens, behov av ekonomiska resurser mm. De tillfrågade yrkesrevisorerna tycker inte heller att lekmannarevisorerna behöver anlita ett eget sakkunnigt biträde i sitt uppdrag.

Aktiv lekmannarevision | 25

Stora städer och landsting En annan deltagarstudie riktade sig till medlemmarna i STAREV1 med frågor om lekmannarevisionens roll och funktion. Även i denna studie bekräftas i stort resultaten i FAKTABASEN och praxisstudien, men den ger också vissa andra svar. Samordningen mellan lekmannarevisorerna och kommunens revisorer är starkare och mer strukturerad i dessa kommuner och landsting. Med det egna revisionskontoret säkras tillgången på sakkunnigt biträde till lekmannarevisionen liksom det administrativa stödet. Lekmannarevisionen driver ett aktivt arbete.

Ägarstyrningen Ett par av projektets deltagare studerade ägarstyrningen genom lokala iakttagelser och reflexioner. De fann att styrningen ofta kan uppfattas som ”ljummen” eller informell. Man litar på att en inre krets håller ihop styrningen genom den personunion som ofta finns mellan bolagens styrelser och styrelsen i kommunen och den personliga kommunikationen däremellan. En strikt formalisering finns inte alltid, men kanske istället en dialog som fungerar i praktiken. På andra ställen noterade man en oreda runt ägarstyrningen t ex så att ägaren beslutat om riktlinjer men inte säkrat deras bindande verkan med beslut på bolagsstämman.

Hur fungerar ägarstyrningen – med dialog eller direktiv?

1 STAREV är en förening för kommuner, landsting och regioner som har eget revisionskontor. Medlemmar är drygt hälften av landstingen och en mindre antal främst stora kommuner.

26 | Aktiv lekmannarevision

En annan iakttagelse blev att det kan uppstå lojalitetskonﬂikter för den som har uppdrag både i ett bolag och i kommunen. Kunskapen om att uppdragen är olika och baserade på skilda regelverk är inte alltid tillräcklig. Behovet av utbildning är stort. Liknande iakttagelserna ﬁnns från andra sammanhang, se vidare i litteraturlistan längst bak i skriften.

Lekmannarevisorernas avtryck Ett deltagarprojekt fokuserade på hur lekmannarevisorernas granskning märks och om ägaren och medborgarna får ta del av resultatet. Det visade sig vara svårt att få ta del av lekmannarevisorernas granskningsrapporter när diarier/arkiv tillfrågades. Det kan tyda på okunskap om vad en granskningsrapport är och var denna ska återﬁnnas, men också på att det kan saknas rutiner för att foga granskningsrapporterna till kommunens revisionsberättelse i enlighet med lagstiftningen. Det kan också tyda på att fullmäktige inte får dessa dokument tillsammans med revisionsberättelsen som det är avsett.

Vilka spår lämnar lekmannarevisorerna?

En annan iakttagelse blev att lekmannarevisorernas granskning inte alltid gör något tydligt avtryck i kommunens revisionsberättelse. Syftet med den samordnade revisionen är att kommunens revisorer ska använda sig av granskningen från lekmannarevisorer och revisorer i stiftelser för att bedöma helheten och ägarstyrningen. Resultatet borde då också tydliggöras i revisionsberättelsen. Ytterligare en reﬂexion blev att lekmannarevisorerna i sin granskningsrapport inte alltid är tydliga med sina iakttagelser och synpunkter. Bedömningen kan vara ofta otydlig eller frånvarande.

Aktiv lekmannarevision | 27

Revisionens språk En deltagare undersökte förståelsen av lekmannarevisorernas rapporter. Grupper av nämndpolitiker, gymnasieelever vid ekonomisk linje och invandrare ﬁck läsa och ge omdömen om texter. Resultatet blev nedslående. Flertalet var kritiska eller starkt kritiska till språket. Många förstod inte vare sig sammanhang eller innehåll. Här några citat ur undersökningen: √ Jag tycker språket är för komplicerat, det är begrepp jag inte förstår som ”koncernstrategisk roll” √ Språket är väldigt byråkratiskt, jag förstår innehållet efter ﬂera år i politiken, men det måste vara en mardröm för nya orutinerade politiker! √ Texten säger mig ingenting trots att jag läser ekonomi och förstår orden √ Vem förväntas läsa detta egentligen? Finns det verkligen inget annat sätt att skriva dessa rapporter på?

Koncernstrategisk – det låter krigiskt på nå´t sätt!

Reﬂexionen kring undersökningen blev att det språk, som de ﬂesta använder i revisionssammanhang, inte inbjuder till dialog och till att öka människors intresse och delaktighet. Det riskerar att utesluta och blir då en viktig demokratifråga.

28 | Aktiv lekmannarevision

En uppsats om lekmannarevisionens framtid En magisteruppsats vid företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet2 behandlade lekmannarevisorns roll i framtiden. Problemformuleringen var hur en lekmannarevisorsroll kan se ut i framtiden i samband med den internationella harmonisering som nu sker inom revisionen. Analysen visar på svårigheten att verka i en komplex miljö med ett ben i den kommunala partipolitiska verksamheten och ett annat i den privaträttsliga associationsformen aktiebolag. De kommunala bolagen uppfattas som en hybrid mellan kommunalt och privat. Några av förslagen i uppsatsen är att lekmannarevisorerna i högre grad borde organisera sig för att nå en starkare position. Granskningsrapporten borde obligatoriskt ingå i bolagets årsredovisning, vilket det inte är krav på idag. Författarna gör en SWOT-analys av lekmannarevisorsrollen. I en SWOT-analys3 identiﬁeras styrkor, svagheter, möjligheter och hot.

Styrkor

Svagheter

Lekmannarevisorn har kännedom om politisk verksamhet och kan röra sig mellan två världar

Lekmannarevisorn har dålig legitimitet i omgivningens ögon och är ringa känd

Lekmannarevisorn har friheten att uttrycka sig i granskningsrapporten, som säger mer än yrkesrevisorns revisionsberättelse

Det ﬁnns en inbyggd risk till försiktighet av att granska sina ”kollegor”

Möjligheter Informera allmänheten om rollen, tydliggöra funktionen med betoning på den demokratiska aspekten Tydligt behandla granskningsrapporten i fullmäktige

Hot Att lekmannarevisorerna inte är nog professionella, vilket egentligen inte behövs, men samtidigt är viktigt för den image man får Uppfattningen att lekmannarevisorerna inte är oberoende nog

2 ”Lekmannarevisorns roll i framtiden – är den hotad?” Ingrid Lindh, Pia Mäkimaa 2004 3 SWOT står för Strength, Weakness, Option, Threat

Aktiv lekmannarevision | 29

Författarnas slutsats är att rollen är hotad, men har stora möjligheter om man arbetar medvetet med legitimiteten och att lyfta fram den demokratiska dimensionen ytterligare. De ﬁnner det märkligt att inte media intresserar sig mer för lekmannarevisorernas granskning. De önskar en utveckling av lekmannarevisorer i publika företag som ett komplement till den vanliga revisorn och med fokus på ägarens vilja och kvalitetsaspekter. Slutligen menar de att lekmannarevisorerna borde betrakta sig själva litet mera kritiskt med avsikt på bristande insikter om hot och risker i uppdraget och möjliga jäv. Namnet borde bytas till verksamhetsrevisor.

Självkritik kan utveckla.

30 | Aktiv lekmannarevision

Grundbultar för en Aktiv lekmannarevision

Arbetet i projektet har steg för steg summerats in i 10 områden eller framgångsfaktorer för att leva upp till avsikten med lekmannarevisionen och den samordnade revisionen. Vi kallar områdena för Grundbultar för att markera att det handlar om faktiskt och praktiskt arbete för utveckling. Grundbultarna visar på företeelser och funktioner som behöver uppmärksammas, aktiveras, tas i tu med. Vissa av bultarna råder lekmannarevisorerna helt själva över, kring andra måste arbetet ske i samklang med andra t ex ägaren och bolagsledningen.

Grundbultarna är 10 stycken: 1. Utmana ägarstyrningen! 2. Håll koll på uppsiktsplikten – från två håll! 3. Konkretisera uppdraget – för dig själv och andra! 4. Ställ krav på rimliga förutsättningar i uppdraget! 5. Utveckla samverkan på olika sätt och plan! 6. Bedriv en systematisk och dokumenterad granskning enligt god sed! 7. Skriv så man begriper! 8. Lämna bidrag och gör avtryck i helheten! 9. Upphandla även yrkesrevisorerna i bolagen! 10. Övervinn motstånd med kunskap och mod. Missionera!

Aktiv lekmannarevision | 31

1. Utmana ägarstyrningen!

Om ägaren vet vad den vill med sina företag blir också lekmannarevisionen mera meningsfull!

Ägarstyrningen är plattformen för lekmannarevisorns arbete. Där hämtar lekmannarevisorn information om vad ägaren vill med bolaget. Utan tydlig ägarstyrning kan lekmannarevisorns uppdrag att granska ändamålsenligheten bli ganska meningslös. Ägarstyrningen står också i fokus för den samordnade revisionen mellan kommunens revisorer och lekmannarevisorerna. Hur ägarstyrningen gestaltar sig och fungerar är därför viktigt att undersöka. Från annat utvecklingsarbete känner vi att dialog, samspel och respekt är vägvinnande samtidigt som det måste finnas tydliga spelregler. Revisorerna i kommunen och lekmannarevisorerna utforskar och utmanar aktivt ägarstyrningen i två led – i förhållande till ägaren och inne i respektive bolag. Gentemot ägaren – undersök och utmana: √ Finns en övergripande företagspolicy? Hur ser ägarens styrmodell och struktur ut? Har ägaren en faktisk vilja att styra och följa upp? √ Vem utövar ägarrollen i praktiken – rollfördelning mellan fullmäktige, styrelse och administration? Vem/vilka personifierar konkret ägarrollen? √ Finns det en tydlighet i styrdokumenten? Hierarki, omfattning, samklang, struktur och innehåll. √ Hur specifik är styrningen gentemot varje enskilt företag vad avser motiv och ändamål, vad som ska uppnås och hur detta ska kommuniceras och rapporteras? Har ägaren uttryckt särskilda krav t ex på demokratisk förankring, marknad och kunder, samverkan och processer, verksamhet och aktiviteter, koncernadministration?

32 | Aktiv lekmannarevision

√ Vilken kommunikationskultur ﬁnns mellan ägaren och bolagen?

Föredras och diskuteras t ex bolagens årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter i fullmäktige? √ Tar fullmäktige ställning till ansvarsfrågan i bolagen och ger direktiv till stämmoombuden? √ Är ägarförhållanden tydliga? Eller kan det t ex finnas bolag där kommunen och en annan ägare äger 50% vardera med ett sorts dödläge som effekt, där ägarna väntar ut varandra? √ Hur agerar kommunen gentemot andra ägare när man är minoritetsägare? Inom den samordnade revisionen kan det finnas anledning att ta initiativ till diskussioner med ägaren om ägarstyrningens kvalitet, kraft och effekter. Inne i aktuellt bolag – undersök och utmana: √ Hur återspeglas ägardirektiven i bolagets verksamhet? Har styrelsen och VD agerat i den riktning som ägardirektiven anger? Vad står i protokollen? √ Upplever styrelsen direktiven som tydliga och lätta att tillämpa eller ser man direktiven som en avsiktsförklaring, utan egentlig koppling till bolagets operativa verksamhet? √ Finns det en redovisning i förvaltningsberättelsen av hur lämnade direktiv har uppfyllts? Motiveras avvikelser? En särskild fråga att alltid undersöka är om ägardirektiven faktiskt har antagits av bolagsstämman. Det är inte ovanligt att direktiven bara har beslutats i fullmäktige men inte av stämman eller där de bara har anmälts som information. Då har direktiven ingen bindande verkan. Inom denna grundbult ligger också att trycka på ägaren så att tidtabeller läggs fast för årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter, fullmäktigemöten och bolagsstämmor – mellan ägare, bolag och nämnder liksom mellan moderbolag och döttrar. Det handlar om att skapa förutsättningar för en samlad ansvarsprövning där en plan för hela ”koncernen” underlättar för alla inblandade aktörer. Propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55 uppmärksammar fullmäktige på denna möjlighet.

Aktiv lekmannarevision | 33

Principer för styrning av kommunala bolag God draghjälp i fokuseringen på ägarstyrningen kan ”Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag” vara, ett material som tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting och publiceras under 2006. Det tar sin utgångspunkt i diskussionen inom Förtroendekommissionen som ledde fram till Svensk kod för bolagsstyrning. Denna har omarbetats för att passa de demokratiska spelregler som gäller i kommuner, t ex för tillsättande av styrelser och lekmannarevisorer, kravet på medborgarnas insyn genom oﬀentlighetsprincipen. Skriften är tänkt att vara till stöd för den lokala utvecklingen i kommuner och landsting. Materialet innehåller bl a förslag på att styrelsen i bolaget själv ska följa och utvärdera bolagets verksamhet mot kommunens ändamål och riktlinjer. Styrelsen föreslås se till att kontrollen över bolagets ekonomiska situation är tillfredsställande, att bolaget har god intern kontroll liksom att utvärdera sitt arbete årligen. Styrelsen får i förslaget ett tydligt ansvar för att upprätthålla ändamålsenliga relationer med revisorer och lekmannarevisioner. Lekmannarevisorerna föreslås få uppdraget att yttra sig över styrelsens internkontrollinstruktion. Olika rapporterings- och informationskrav läggs fast. Ett sådant är information om vilket eller vilka organ som utövar ägarrollen. Andra är kraven på information om bolagets kommunikation med revisorer och lekmannarevisorer och om hur den interna kontrollen är organiserad och bedrivs samt hur styrelsearbetet bedrivs. Ett bolagsarbete i enlighet med dessa förslag kan ge god draghjälp till en aktivare ägarstyrning, men också för lekmannarevisorernas arbete.

34 | Aktiv lekmannarevision

2. Håll koll på uppsiktsplikten – från två håll!

Den som inte kan se framåt eller bakåt, han får se upp! Är det vad uppsikt betyder?

Styrelsens dvs. kommunstyrelsens eller landstingsstyrelsens uppsikt över företagen är en viktig och konkret del i ägarens styrning. Men kunskapen och insikterna om uppsiktsplikten är ofta liten. Uppsikten ska utövas och kunna avläsas i tydliga former och aktiviteter som omfattas av hela styrelsen. Den ska kunna spåras från två håll – i styrelsens arbete i kommunen och i de effekter den ger i bolaget. Granskningen av uppsiktsplikten kan därför också ske från två håll – av den samordnade revisionen i kommunen hos ägaren och av lekmannarevisorerna inne i bolagen där effekterna kan studeras. Undersök och utmana: √ Hur tolkar styrelsen i kommunen uppsiktsplikten? Hur uttrycker man sig om den – kunskaper, insikter, tonläge? √ Hur organiserar styrelsen arbetet med uppsikten? Särskilda möten, dialog, dokumentutbyte, rapporteringsrutiner. √ Omfattas hela styrelsen eller bara en del – hur informeras i så fall övriga? √ Vilken inriktning har uppsikten? Verksamhet, ekonomi, styrning, kommungemensamma riktlinjer? √ Vilket förhållningssätt har styrelsen till eventuella personunioner i styrelserna i kommunen respektive bolagen? √ Hur agerar styrelsen med anledning av sina iakttagelser inom uppsikten? Både ägarstyrningen och uppsiktsplikten – som två sidor av samma mynt – ger kommunens revisorer och lekmannarevisorerna anledning att agera i förhållande till de viktiga arenorna för dessa frågor – i fullmäktige, i styrelsen, i partierna, i bolagsledningarna. Det kan finnas anledning att ta initiativ som gagnar den gemensamma utvecklingen t ex genom att arrangera seminarier om ägarstyrning och uppsikt.

Aktiv lekmannarevision | 35

3. Konkretisera uppdraget – för dig själv och andra! Om man vet vad man ska göra blir det mer gjort än eljest!

Lär känna bolaget Varje lekmannarevisor behöver lära känna och uttolka det unika uppdraget, hitta vägar in i det, konkretisera det för sig själv och andra. Det är rimligt att lekmannarevisorn kan ägna tid till att lära känna bolaget och vilka förutsättningar som gäller där? Informationen kan sökas och ordnas utifrån olika perspektiv till vilka övergripande och underliggande sökfrågor kan utmejslas. Frågorna kan följa med in i uppdraget, som en plattform för den löpande och fördjupade granskningen – se vidare under grundbult nr 6. Här ges förslag till några olika sökingångar.

Bolagets förutsättningar och miljö Vad är det som styr bolaget? Bolagets förhållande till omvärlden, marknads- och konkurrenssituation. Lekmannarevisorn behöver inhämta information om bolagsordning, ägardirektiv, aktuella lagar och förordningar, viktiga överenskommelser och avtal och annan relevant information om marknadssituation mm. Bolagets struktur och verksamhet Hur uttolkar bolaget de förutsättningar och direktiv man har och vilka uttryck ger de i den egna styrningen? Vilken faktisk verksamhet bedriver företaget och hur går det till?

36 | Aktiv lekmannarevision

Lekmannarevisorn behöver inhämta information om √ bolagets mål och styrning i styrdokument, strategier, planer, uppföljning, information mm √ bolagets organisation – struktur och funktioner, ansvar och befogenheter, beslutsordning √ bolagets personal - policy, försörjning, kompetens, utveckling/avveckling, arbetsmiljö, jämställdhet, frånvaro, personalvård, lönepolitik √ bolagets teknik, metoder och hjälpmedel – bl a IT, anläggningar och fordon √ bolagets resultat – volym, prestanda, eﬀekter, kvalitet, nöjdhet.

Bolagets ekonomi Hur fungerar bolagets ekonomiska styrning? Lekmannarevisorn behöver inhämta relevant information om ekonomistyrning och budgetprocesser, rapportering och utfall, finansiella nyckeltal, kostnader i förhållande till intäkter, avgifter och taxor. Lekmannarevisorn granskar inte bolagets räkenskaper, men ska givetvis ta del av ekonomisk information för att översiktligt kunna analysera hushållningen i bolaget. Den interna kontrollen Hur är bolagets interna kontroll arrangerad? Lekmannarevisorn behöver inhämta information om system och rutiner för att kontrollera, följa upp och rapportera verksamhet och ekonomi, efterlevnad av lagar och avtal och genomförande av beslut. Annan viktig information kan vara bolagets sätt att identifiera risker och rutiner för säkerhet och trygghet, hur bolaget arbetar med information och kommunikation kring säkerhet och kontroll i verksamheten, hur attityd och stämning är i frågor om intern kontroll. Den interna kontrollen i och kring räkenskaperna granskar yrkesrevisorn. Bolagets unika ”ton” I varje bolag finns särskilda förhållanden som påverkar hur lekmannarevisorn kan genomföra sitt uppdrag. Det handlar om att lyssna in den unika tonen. En av projektets deltagare gjorde under en tid iakttagelser i form av dagboksanteckningar för att fånga detta särskilda. Resultatet gav mycket olika bilder av bolagen. Analysen blev värdefull för att förstå och anpassa arbetet till varje bolags förhållanden. Iakttagelser att notera kan handla om bolagets historia och tillkomst, verksamhetens karaktär, kultur, klimat och stämning i bolaget, ledarstil, framgång eller motgång över tiden, utvecklingsinriktning eller förvaltarskap, förhållande till framtid och utveckling mm.

Aktiv lekmannarevision | 37

Ordna informationen Genom att samla och strukturera information med olika perspektiv kan lekmannarevisorn steg för steg få en bild av bolaget och en sorts karta för att arbeta med uppdraget. Den stora mängd information som lekmannarevisorn kan behöva tillägna sig kan synas orimlig och skrämmande. Men syftet är inte att lekmannarevisorn ska bli expert på bolaget och alla dess förhållanden och förutsättningar utan skaﬀa sig en översiktlig bild. Det är inte heller givet att lekmannarevisorn själv ska samla och tillägna sig all information. Lekmannarevisorn kan ge uppdrag till sitt sakkunniga biträde att inhämta, strukturera och analysera information och rapportera väsentliga bilder tillbaka till lekmannarevisorn. Den grundläggande informationen om bolaget ordnar lekmannarevisorn i en grundakt. Exempel på innehåll i en sådan ﬁnns på hemsidan www.skl.se/revision

Granskningsuppdraget enligt God revisionssed Lekmannarevisorns uppdrag är att granska om verksamheten i bolaget är ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande och om den interna kontrollen är tillräcklig. Till hjälp för uttolkningen av uppdraget som det är formulerat i ABL ﬁnns God revisionssed i kommunal verksamhet. Aktuell sed uttolkar uppdraget så att lekmannarevisorn ska granska och bedöma bolagets √ ändamålsenlighet: om verksamheten efterlever och lever upp till fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten – det handlar om verksamhetens eﬀektivitet och kvalitet;

Lekmannarevisorerna granskar ändamålsenlighet.

38 | Aktiv lekmannarevision

√ ekonomi: om verksamhetens resultat och resurser står i ett rimligt

förhållande till varandra (tillfredsställande) – det handlar om verksamhetens produktivitet och om det råder god hushållning; √ interna kontroll: om den kontroll som görs inom bolaget är tillräcklig, dvs. om ledning och styrning, uppföljning och kontroll är tillfredsställande.

4. Ställ krav på rimliga förutsättningar i uppdraget

Det går bättre att jobba om det ﬁnns rimliga förutsättningar, vem vill annars ha uppdraget?

För att kunna genomföra uppdraget på ett bra sätt behöver det ﬁnnas en tydlig organisation och rimliga arbetsvillkor. Lekmannarevisorn behöver själv vara aktiv gentemot ägare och bolagsledning för att åstadkomma detta. Lekmannarevisorn kan behöva ta fram jämförelser eller andra underlag för att tydliggöra uppdraget och den arbetsinsats som behöver göras och överhuvudtaget våga ställa krav! Vi kommenterar här några förutsättningar som kan behöva uppmärksammas och bearbetas.

Antal och val av lekmannarevisorer Om uppdraget är omfattande kan det vara det rimligt att välja ﬂer än en lekmannarevisor till uppdraget. Alternativa modeller förekommer värda att redovisa. En sådan är att samtliga förtroendevalda revisorer i kommunen utses till lekmannarevisorer i alla bolag, enligt samma grundtanke som att samtliga förtroendevalda revisorer i kommunen oftast väljs för att granska alla nämnder och styrelser. I en sådan kollektiv modell förekommer att gruppen inom sig gör en informell uppdelning av bevakning och granskning. En annan modell är att de förtroendevalda revisorerna i kommunen av fullmäktige får uppdraget att själva inom sig föreslå vem/vilka som ska väljas till lekmannarevisorer i bolagen. Fullmäktige bekräftar därefter valen formellt.

Aktiv lekmannarevision | 39

Inför nomineringar och val är det är viktigt att informera partierna om aktuella uppdrag och vem/vilka som kan väljas till lekmannarevisor, att det inte får ﬁnnas valbarhetshinder eller ett fortgående jävsförhållande.

Budget och finansieringsansvar Det är rimligt att det finns en budget för uppdraget. Lekmannarevisorn beräknar och gör själv framställning om budget till bolagets ledning, alternativt till fullmäktige. Ansvaret för finansieringen åvilar vanligen respektive bolag. Om budget och finansiering inte är utklarade kan lekmannarevisorn behöva uppmärksamma fullmäktige på detta för deras vidare åtgärder. Alternativa finasieringsmodeller förekommer där ägaren väljer att stå för kostnaderna för lekmannarevisionen i kommunens ekonomi för att sedan i någon form fördela eller fakturera ut dessa på bolagen. Om så behövs lägger fullmäktige fast direktiv om budget och finansieringsansvar. Hur stor budget behöver lekmannarevisorn? Lekmannarevisorn får göra en egen bedömning och beräkning utifrån bolagets storlek, situation och risker. Det kan vara bra att relatera uppdraget i bolaget till omfattningen på granskningen i kommunen med sitt antal nämnder, likaså att jämföra med vad andra lekmannarevisorer har i sin budget. Det viktigaste är att hitta ett rimligt utgångsläge på budgeten. Sakkunnigt biträde En rimlig förutsättning är också att lekmannarevisorn kan anlita sakkunnigt biträde för sin granskning i den utsträckning han/hon bedömer att det behövs för att kunna genomföra uppdraget. Sakkunnigt biträde upphandlas i särskild ordning. Det är inte lämpligt att det är bolagets yrkesrevisor. Sakkunnigt biträde kan också hämtas från eventuellt eget revisionskontor i kommunen. Rättigheten att anlita sakkunnigt biträde förtydligas i propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55. Arvode Rimligt är vanligen också att lekmannarevisorn har ett grundarvode – per månad eller år – beräknat utifrån uppdragets karaktär och omfattning samt ersättning vid sammanträden. Det är logiskt att knyta nivån till kommunens ersättnings- och arvodesregler. Men det kan behöva uppmärksammas att lekmannarevisorn i huvudsak inte genomför sitt uppdrag genom att sitta i sammanträden. Granskningen sker med många olika metoder - kontakter, studier, intervjuer och möten. En ersättningsmodell som endast bygger på sammanträdesersättning bör därför undvikas.

40 | Aktiv lekmannarevision

Tillträde och bemötande Lekmannarevisorn har rätt till upplysningar och tillgång till bolaget. Det är därför rimligt att bolaget löpande tillmötesgår lekmannarevisorn med den information han/hon önskar och behöver. Det innebär konkret att lekmannarevisorn ska ﬁnnas på bolagets distributionslistor för handlingar och annan information och dessutom har ett ”fritt tillträde” till bolaget.

5. Utveckla samverkan på olika sätt och plan!

Ensam är inte stark!

Lekmannarevisorn måste hantera många relationer. Förutom relationerna till fullmäktige, bolagets styrelse och VD gäller det relationer och samarbete med kommunens revisorer, andra lekmannarevisorer och revisorer valda av fullmäktige i stiftelser och kommunalförbund, med sakkunniga biträden och yrkesrevisorer. Lekmannarevisorn kan också komma att ha samband med andra kommuners lekmannarevisorer i delägda företag.

Många inblandade aktörer sätter relationer och samverkan på prov.

Aktiv lekmannarevision | 41

För att det ska bli ett så bra genomslag som möjligt av lekmannarevisorernas arbete kan den praktiska samverkan i olika relationer behöva identiﬁeras och läggas fast i någon form. Här uppmärksammas några samverkansrelationer som är särskilt viktiga att utveckla.

Samverkan mellan lekmannarevisor och kommunens revisorer inom den samordnade revisionen Eftersom kommunens revisorer också har uppdraget att genom lekmannarevisorerna granska bolagen på samma sätt som de granskar nämnder och styrelser behöver lekmannarevisorns arbete löpande integreras i kommunens revision. Ett löpande informationsutbyte blir nödvändigt för att fullgöra denna del av uppdraget, den samordnade revisionen. Tillsammans behöver man ﬁnna praktiska former för rapportering och diskussion t ex vid revisorernas sammankomster. Lekmannarevisorerna behöver avrapportera vad som är aktuellt i bolagen, vilken granskning som pågår, viktiga iakttagelser av betydelse för kommunen som helhet. För den samordnade revisionen behövs samma återkoppling också från den revision som sker i stiftelser och andra företag, liksom i kommunalförbund, regionförbund och ﬁnansiella samordningsförbund. Hur informationsutbyte och samverkan ska utformas i praktiken lägger revisorerna fast i sin arbetsordning. Samverkan mellan lekmannarevisor och eget sakkunnigt biträde Lekmannarevisorn anlitar sakkunnigt biträde där det behövs enligt sin egen bedömning. I propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” 2005/06:55 förtydligas lekmannarevisorernas rätt att anlita sakkunnigt biträde, genom en reglering i KL. Sakkunnigt biträde upphandlas, antingen i en separat upphandling eller som en del i den upphandling där kommunens revisorer upphandlar sakkunnigt biträde. Enligt God revisionssed i kommunal verksamhet är det viktigt att understryka att yrkesrevisorn och lekmannarevisorn är två skilda bolagsorgan med olika, men kompletterande, uppdrag och där bådas oberoende måste värnas. Yrkesrevisorn är därför inte lämplig som sakkunnigt biträde till lekmannarevisorn. Det är lekmannarevisorn som styr det sakkunniga biträdets insatser utifrån analysen av risk och väsentlighet, granskningsplan och projektplaner. Hur styrning och samverkan av sakkunniga biträden ska gå till kan läggas fast i revisorernas arbetsordning. Utifrån denna kommer lekmannarevisorn överens med det sakkunniga biträdet om hur samverkan ska formas i vardagen.

42 | Aktiv lekmannarevision

Samverkan mellan lekmannarevisor och yrkesrevisor i bolaget Lekmannarevisorns och yrkesrevisorns uppdrag överlappar delvis varandra. Det ställer krav på att i varje enskilt bolag bli överens om gränsdragningen och hitta ett fungerande samarbete. Att tydliggöra uppdragens självständighet men också överlappning är viktigt, inte bara för lekmannarevisorn och yrkesrevisorn, utan också för styrelse och ledning i bolaget, som inte alltid har kunskap om uppdragens skilda karaktär. Det ställs ofta frågor om varför man ska ha en lekmannarevisor, när det redan ﬁnns en ”vanlig” revisor. En tydlighet mellan de båda revisorsorganen kan bidra till att klara ut sådana frågor. En bra ordning är att lekmannarevisorn tar initiativ till en överenskommelse mellan sig själv och yrkesrevisorn i varje enskilt uppdrag. Överenskommelsen kan lägga fast vad som ska gälla för informationsutbyte, planering, mötespunkter och om möten med bolagets ledning ska ske tillsammans eller inte. Kravet på samverkan är också belyst i God revisionssed i kommunal verksamhet. Kommunens revisorer kan till stöd för de enskilda lekmannarevisorerna lägga en gemensam grund till sådana överenskommelser för alla sina bolag. Denna kan ingå i revisorernas arbetsordning.

Samverkan mellan lekmannarevisorer från skilda kommuner I delägda bolag kan lekmannarevisorn möta lekmannarevisorer från andra kommunala delägare. Det behövs då en enighet om arbetssätt där man kan bli så effektiv som möjligt tillsammans – för planering, granskning, rapportering och kommunikation. Situationen kan kompliceras av att de olika lekmannarevisorerna anlitar egna sakkunniga biträden. I frågan om det sakkunniga biträdet är det därför särskilt angeläget att hitta en överenskommelse. Samma komplicerade förhållande kan uppkomma i kommunal- och regionförbund och finansiella samordningsförbund där revisorerna väljs från olika medlemskommuner. Samordna samordningen Varje relation är unik, men likafullt finns ett värde med en gemensam plattform. Den kan ta gestalt i ett samverkansdokument, separat eller inom revisorernas arbetsordning. I dokumentet tydliggörs olika samband och relationer och hur dessa ska fungera i praktiken. Samverkansdokument är belyst i God revisionssed i kommunal verksamhet men också på hemsidan www.skl.se/revision. Nätverk Utbyte mellan lekmannarevisor i olika kommuner kan ha stort värde. I nätverk eller liknande samverkan kan erfarenhetsutbyte och utbildningar arrangeras. I nätverk kan också initiativ tas till gemensam och/eller jämförande granskning av bolag – värdefullt för både bolagen och lekmannarevisorerna.

Aktiv lekmannarevision | 43

6. Bedriv en systematisk och dokumenterad granskning! Det räcker inte att skriva en granskningsrapport, man måste göra något också!

Lekmannarevisorn bedriver en egen systematisk granskning som underlag för sina bedömningar och uttalanden i granskningsrapporten. Granskningen ska bedrivas i enlighet med revisionsprocessen i God revisionssed i kommunal verksamhet, i tre faser: Planering. Bedömning av risk och väsentlighet. Inriktning och granskningsplan. Projektplaner. Granskning. Löpande och fördjupad granskning med dokumentation, rapportering och kommunikation. Prövning. Bedömning och uttalande i granskningsrapporten. Lekmannarevisorernas planering och granskning bör vara integrerad med kommunens revisorers så långt det är möjligt. Gemensamma granskningar genomförs där detta är motiverat utifrån risk och väsentlighet. Den gemensamma kommunnyttan är överordnad. Det är också en fördel om planeringen kan vara långsiktig, med en flerårsplan som plattform. Den löpande granskningsinsatsen är att årligen stämma av bolagets verksamhet mot det egna granskningsuppdraget - om verksamheten svarar mot ägarens mål och direktiv, om den är effektiv och om den interna kontrollen är tillräcklig. Det som kan behöva följas och stämmas av är: √ Hur verksamheten gestaltar sig i förhållande till bolagsordning, ägardirektiv, lagstiftning och andra riktlinjer? √ Om och hur företaget arbetar utifrån dessa grunder – hur det tar sig uttryck i bolagets egna mål och affärsplaner, i strukturer, styrsystem och arbetsprocesser.

44 | Aktiv lekmannarevision

√ Hur styrelsens arbete fungerar? Är det ändamålsenligt och inriktat på

bolagets uppdrag från ägaren?

√ Vilka resultat som uppnås, hur dessa inhämtas, analyseras, jämförs och

presenteras? Är de rimliga och tillfredsställande mot målen?

√ Ledningens system för riskanalys, säkerhetsarbete och intern kontroll,

kontrollmiljö?

√ Hur förtroendekänsliga områden som resor, representation, sponso-

ring mm hanteras och kontrolleras?

Lekmannarevisorn genomför det praktiska granskningsarbetet själv eller med stöd av det sakkunniga biträde som anlitas. Granskningen sker på ﬂera sätt – genom iakttagelser och besök, studier av dokument och processer, samtal och intervjuer, enkäter och självutvärderingar. Den löpande granskningsinsatsen kan ge indikationer på risker som motiverar en fördjupad granskning för att få bättre underlag till lekmannarevisorns bedömning i granskningsrapporten. Lekmannarevisorns fördjupade granskning är till sin karaktär lika som den fördjupade granskning som kommunens revisorer genomför. Här ges några exempel på fördjupade granskningar som har genomförts i praktiken när den löpande granskningen signalerat svagheter eller risker. Det är viktigt att understryka att detta endast är exempel, inte granskningar som på något sätt är bättre än andra. All granskning ska motiveras utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. √ Styrelsen och styrelsearbetet. Granskning av om styrelsen har kun-

√ √ √

√ √ √ √

skap om sin roll och sitt uppdrag, av styrelsens arbetssätt, informationsflöden, klimat och samarbete samt av rapportering och kommunikation med ägaren. Funktioner mot kunder och avnämare. Granskning t ex av bemötanden, kösituationer, hyresrutiner, administration och information. Bolaget representation, resor och andra förtroendekänsliga områden. Granskning av regelverk, attityder, information och efterlevnad. Bolagets hantering av offentlighetsprincipen. Granskning av offentlighetsstruktur, kompetens, rutiner kring diarium, arkiv, utlämnande av information mm. Bolagets upphandling i förhållande till LOU. Bolagets uttag av taxor och avgifter i förhållande till regelverk, ägardirektiv och andra beslut. Bolagets användning, styrning och uppföljning av externa utförare (entreprenörer och konsulter). Nyttjandegrader av lokaler och anläggningar, trafiklinjer, kulturarrangemang mm. Är dessa ekonomiskt tillfredsställande mot uppställda krav?

Aktiv lekmannarevision | 45

Inom ramen för den samordnade revisionen kan det också ﬁnnas anledning att genomföra gemensam granskning mellan kommunen och lekmannarevisorerna av förvaltning och företag. Granskningen kan avse funktioner och processer som styrs av likartade förutsättningar och riktlinjer t ex personalarbete, upphandling, miljöarbete och ﬁnansiella frågor.

Hur efterlevs gemensamma riktlinjer?

Mycket information ligger till grund för och passerar genom lekmannarevisorns uppdrag. Det är också belyst under grundbult nr 3. Informationen behöver struktureras. Det kan ske i en grundakt respektive årsakt. I grundakten samlas väsentlig basinformation om bolaget och i årsakten den information som inhämtas och genereras varje enskilt år. Exempel på innehåll i sådana akter ﬁnns på hemsidan www.skl.se/revision.

46 | Aktiv lekmannarevision

7. Skriv så man begriper!

Det är bra att skriva så folk begriper, annars kan man lika bra låta bli!

Lekmannarevisorn arbetar ytterst för medborgaren som ägare av verksamheten. Det är då rimligt att medborgare och fullmäktige förstår och kan ta till sig innehållet i det som lekmannarevisorn skriver. Lekmannarevisorn kan behöva gå en match med sitt eget språk. Lekmannarevisorn har en relativt stor frihet att uttrycka sin bedömning i granskningsrapporten. Rapporten ska vara fokuserad och bedömningen tydlig i förhållande till lekmannarevisorns uppdrag, men i övrigt är innehåll och form inte standardiserat på samma sätt som för yrkesrevisorns revisionsberättelse. Lekmannarevisorn har därför möjligheter att utveckla innehåll och uttryck så att den demokratiska aspekten lyfts fram och vägs samman med den konkreta granskningsinformationen på ett bra sätt.

Nu gör vi ett ändamål!

Aktiv lekmannarevision | 47

Formuleringen av lekmannarevisorns uppdrag innehåller ord och uttryck som inte är självklara för alla till sin innebörd, t ex √ Ändamålsenlig; är det något sittvänligt? √ Ekonomiskt tillfredsställande; vilket slag av tillfredsställelse är det och för vem? √ Intern kontroll; vilka associationer ger det?

Intern kontroll

Det kan vara intressant att testa ord och uttryck på familj och vänner, på partimedlemmar, andra revisorer och förtroendevalda, kanske också på media? Läs andra revisorers texter med medborgarglasögon och pröva om det är möjligt att ersätta eller komplettera givna uttryck med andra ord. √ Ändamålsenlig – som ägaren vill ha det √ Ekonomiskt tillfredsställande – med god hushållning √ Intern kontroll – det ﬁnns sund ordning och reda

Orden och uttrycken kanske varken kan eller skall bytas ut, men deras karaktär kan ställa krav på att skrivningarna blir tydliga. Lekmannarevisorn kan behöva upprepa och förklara uppdrag och sammanhang i sin avrapportering – i skrivelser och rapporter löpande under året, i granskningsrapporten och kanske särskilt i granskningsredogörelsen. Utmaningen att skriva på ett sätt som förstås av de ﬂesta gäller inte bara lekmannarevisorerna utan också kommunens revisorer, andra revisorer och kanske överhuvudtaget politiker, tjänstemän, experter.

48 | Aktiv lekmannarevision

8. Lämna bidrag och avtryck i helheten!

Det känns bra om man lämnar något spår!

Lekmannarevisionen behöver lämna bidrag och göra avtryck. Annars finns risk att funktionen uppfattas som meningslös och sorteras in som en ”bilaga” till den ”vanliga” revisionen. Granskningen utmynnar i granskningsrapporten där lekmannarevisorn tydligt uttrycker sina iakttagelser och bedömningar kopplade till granskningsuppdraget. Det är bra att uttrycka vad man tycker – istället för vad man inte tycker – och undvika uttryck som ”inte finner skäl att rikta anmärkning”. Lekmannarevisorn kan ibland också ha anledning att göra ett aktivt ställningstagande i ansvarsfrågan och uttrycka detta i granskningsrapporten, trots att detta inte är ett lagstadgat krav. Lekmannarevisorn strävar efter att vara på plats på bolagsstämman och föredra sin granskning och bedömning. Lekmannarevisorns granskning ska också ge spår i kommunens revisionsberättelse. Resultatet ska integreras i den samordnade revisionen och komma till uttryck i bedömningen av helheten. Särskilda iakttagelser i enskilda bolag bör därtill i vissa fall uppmärksammas i kommunens revisionsberättelse. Granskningsrapporten bör om möjligt förmedlas till och behandlas av ägaren före bolagsstämman. Ägarens uppfattning om ansvarsfrågan i bolaget är viktig för att kunna ge ett tydligt uppdrag till stämmoombudet. Lekmannarevisorn behöver vara på plats i fullmäktige och berätta om sin granskning och sin bedömning, alternativt i det organ som fullmäktige har utsett att utöva ägarrollen i praktiken, t ex styrelsen. I de träffar som kommunens revisorer regelbundet har med fullmäktige (oftast presidiet) bör lekmannarevisorernas granskning i de kommunala bolagen också stå på agendan.

Aktiv lekmannarevision | 49

9. Upphandla även yrkesrevisorerna i bolagen!

Kan revisorer upphandla revisorer?

Det kan vara strategiskt att kommunen att uppdrar till kommunens revisorer att som företrädare för ägaren upphandla yrkesrevisorer i kommunens bolag. Ett sådant uppdrag innebär att revisorerna planerar och genomför upphandlingen fram till ett beslutsförslag, som lämnas till stämman för slutligt beslut. Bolagsstämman kan inte avhända sig beslutet att utse revisor. FAKTABAS REVISION visar att revisorerna i ca 1/3 av kommunerna har detta uppdrag. Ordningen uppfattas erbjuda ﬂera fördelar. √ Upphandlingen genomförs inte av bolagets ledning som själv är före-

mål för den revision man annars upphandlar. Den sker alltså med ett större oberoende. √ Upphandlingen kan samordnas för alla kommunens bolag och ge samordningsvinster. √ Upphandlingen av yrkesrevisorer kan samordnas med upphandlingen av sakkunniga biträden till såväl kommunens revisorer som lekmannarevisorerna. En total revisionsupphandling för hela den kommunala koncernen kan genomföras. √ Kommunens revisorer får större möjlighet att tydliggöra kravet på att yrkesrevisorerna i sitt uppdrag ska samverka med lekmannarevisorerna och deras sakkunniga biträden. Revisorerna i kommunen kan inte ensidigt ta på sig uppdraget att genomföra denna upphandling utan måste få ett uppdrag av ägaren t ex reglerat i revisionsreglemente och ägardirektiv så att alla parter har tydliga förutsättningar. Revisorerna ska vara medvetna om att uppdraget medför en extra arbetsuppgift som ställer krav på intresse, tid och kompetens, även om ett upphandlingsstöd kan erhållas.

50 | Aktiv lekmannarevision

Alternativt till att uppdra till revisorerna kan kommunen som ägare eller ett moderbolag genomföra upphandlingen av yrkesrevision till sina företag. Oavsett vilken modell som väljs är det bra att revisorerna uppmärksammar ägaren på att det ﬁnns mera oberoende och samverkande lösningar än att varje bolagsledning upphandlar sin egen revisor.

10. Övervinn motstånd med kunskap och mod Missionera! Den som stoppar huv´et i sanden blir ett bra rundningsmärke!

Våra och andras undersökningar visar att det ﬁnns ointresse och motstånd till lekmannarevisionen, det går inte att bortse från. Men motstånd har ofta sin grund i okunskap och går att övervinnas med kunskap, envishet och MOD. Argument som bygger på okunskap kan brytas med fakta. Lekmannarevisorn behöver göra sig påmind, arbeta systematiskt och aktivt för att bli sedd och hörd. Den som inte syns, ﬁnns inte! √ Var på plats när det gäller och där man syns – i fullmäktige, på bolags-

stämman, på hemsidan, i media. Ta plats!

√ Bryt okunskap med fakta! Våga utmana! √ Ta varje tillfälle att beskriva, förklara och diskutera lekmannarevisio-

nens funktion och avsikt för och med ägare, styrelser, ledning, yrkesrevisorer och medborgare. Det handlar om att nöta! √ Lyft fram möjligheterna med lekmannarevisionen, inte svårigheterna. Använd material som ﬁnns i denna skrift och på hemsidan eller låna av andra.

Aktiv lekmannarevision | 51

√ Arrangera seminarier och temamöten för information och diskussion

om ägarstyrning och lekmannarevision. Aktivera fullmäktige och styrelsen i kommunen och involvera även andra politiker, bolagsledningar och ledande kommuntjänstemän. Bjud in! √ Presentera konkreta resultat av granskning. Var tydlig! √ Säg ifrån när det inte fungerar – när information inte lämnas som utlovats, när kallelse till bolagsstämma inte kommer, när mötestillfällen inte respekteras. Ställ krav! √ Tillägna dig bra ord att använda. Demokratisk granskning. Kommunnytta. Helhetssyn. Ägarinsyn. Medborgarperspektiv. Det ﬁnns säkert ﬂer.

52 | Aktiv lekmannarevision

Ordlista

Kommunala företag Sammanfattande begrepp (som också används i kommunallagen) för de företag som kommun och landsting/region är engagerad i. Aktuella företagsformer är aktiebolag, stiftelse, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomisk förening, ideell förening. Aktivt företag Ett företag som är arbetsgivareregistrerat eller momsregistrerat eller F-skatteregistrerat. Kommunkoncern Kommunens samlade verksamhet i nämnder och styrelser (förvaltning) och företag, oavsett om företagsverksamheten är organiserad i en äkta koncern (med moderföretag) eller inte. Förvaltning Sammanfattande begrepp för den verksamhet som kommuner bedriver i och genom styrelser och nämnder Revisor Förtroendevald revisor i kommun, vald av fullmäktige, med uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs inom styrelser och nämnder, fullmäktigeberedningar, kommunalförbund eller gemensam nämnd i enlighet med Kommunallagen. Revisionen Sammanfattande uttryck för den verksamhet som revisorerna och deras sakkunniga bedriver tillsammans. Lekmannarevisor ”Förtroendevald” revisor i kommunalt aktiebolag utsedd av fullmäktige, med uppdrag att granska bolaget i enlighet med Aktiebolagslagen.

Aktiv lekmannarevision | 53

Revisor i företag Av fullmäktige utsedd ”förtroendevald” revisor i stiftelse, ekonomisk förening och handelsbolag, med uppdrag att granska företaget i enlighet med aktuell lagstiftning i företaget.

Samordnad revision Kommunens revisorer och lekmannarevisorer i personunion med uppdrag att granska såväl verksamheten i förvaltningen som i företagen. Yrkesrevisor Av stämman (motsvarande) utsedd revisor med uppdrag att granska företaget enligt aktuell lagstiftning i företaget. I allmänhet en auktoriserad eller godkänd revisor. Även ett sakkunnigt biträde som anlitas av kommunens revisorer eller lekmannarevisorer kan kallas yrkesrevisor och ibland vara certiﬁerad kommunal yrkesrevisor. Sakkunnigt biträde Yrkesrevisorer och specialister som revisorerna och lekmannarevisorerna anlitar/anställer. Kan vara certiﬁerad kommunal yrkesrevisor. Granskningsrapport Lekmannarevisorernas årliga rapport till stämman som också lämnas till fullmäktige. Revisionsberättelse Revisorernas årliga berättelse till fullmäktige. Yrkesrevisorernas och revisorerna i företagens årliga berättelse till stämman (motsvarande)

54 | Aktiv lekmannarevision

Litteratur och hänvisningar

På www.skl.se/revision finns information om den kommunala revisionen och lekmannarevisionen. Där finns denna rapport som pdf-fil och andra sammanställda resultat av undersökningar mm. Kommunallagen (KL) SFS 1991: 900 Aktiebolagslagen (ABL) 2005:551 Sekretesslagen (SL) SFS 1980:100 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting. Prop. 2005/06:55 Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting. SOU 2004:107 En stärkt kommunal revision. Prop. 1998/99:66 Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument. SOU 1998:71 Förtroenderevisorer i aktiebolag. DS 1996:65 Revisorerna och EG. SOU 1993:69 God revisionssed i kommunal verksamhet Sveriges Kommuner och Landsting ISBN 91-7289-127-0 (avser god sed 2002) PM om uppsiktsplikten Sveriges Kommuner och Landsting www.skl.se/bolagsfrågor Förslag till God sed för kommunala bolag Sveriges Kommuner och Landsting www.skl.se/bolagsfrågor RS. Revisionsstandard i Sverige. FARs samlingsvolym del 2. 2005 Ägandets professionalisering i kommunala företag Svenska kommunförbundet 1999 ISBN 91-7099-736-5 Hur ska vi styra våra företag? Praktisk vägledning ur ägarperspektiv Svenska kommunförbundet 2000 ISBN 91-7099-890-6

Aktiv lekmannarevision | 55

Ägarstrategier för kommunens aktiebolag – en studie av praxis 2000 Svenska kommunförbundet 2001 ISBN 91-7099-979-9 Ägarstyrning i praktiken – erfarenheter från några kommuner Svenska kommunförbundet 2001 ISBN 91-7099-982-1 Ägarstyrning utifrån ett kommunalt ändamål Svenska kommunförbundet 2003 ISBN 91-7289-174-2 Styrelseboken – en vägledning för ledamöter i kommunala bolagsstyrelser Svenska kommunförbundet 2001 ISBN 91-7289-033-9 Meyer L. Lekmannarevisorerna och den nya samordnade kommunala revisionen Komrev 2000 ISBN 91-88404-34-X Ingrid Lindh och Pia Mäkimaa. Lekmannarevisorns roll i framtiden – är den hotad? Magisteruppsats vid företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet, 2004