7164 151 9 by Sveriges Kommuner och Landsting

~ Bundsfรถrvanter i Bergslagen Kommunalfรถrbund fรถr kommunalteknik

Sveriges Kommuner och landsting

Förord

Interkommunal samverkan har gamla rötter när det gäller kommunalteknik. Det är i första hand inom va-försörjningen som kommunalförbund och gemensamt ägda bolag funnits, och det ända sedan 1920-ta1et. Under 2000-ta1ets första decennium har intresset ökat för samverkan mellan kommuner inom hela kommunaltekniken. Det är till stor del en effekt av fortsatta samverkansambitioner inom va-försörjningen, och den pågående ansvarsutredningen som ser över hur en framtida utformning, produktion och finansiering av välfärden ska lösas.

Den som vill få djupare kunskaper om BKT hänvisas till rapport nr 162 från Teknikprogrammet vid Lunds universitet, "Samverkan i kommunalförbund. Erfarenheter från Bergslagens Kommunalteknik, som finns att hämta på programmets hemsida www.teknikprogrammet.se. Erfarenheterna från Bergslagskommunernas samverkan kan förhoppningsvis hjälpa andra kommuner som planerar att samarbeta genom att lyfta fram faktorer som gör det lättare att samverka och visa fällor man kan falla i.

Den här rapporten beskriver samverkan mellan fyra mindre kommuner i norra Örebro län: Lindesberg, Nora, Hällefors och Ljusnarsberg. Den l april 2003 bildade de Sveriges första kommunalförbund för en samlad kommunalteknisk verksamhet: Bergslagens Kommuna1teknik (BKT).

Ola Mattisson och Hans Knutsson, Institutet för ekonomisk forskning vid Lunds universitet gjorde studien. I styrgruppen medverkade Rune Fransen (ordf), tidigare teknisk chef i Torsås kommun; Karl-Erik Claesson, Ulricehamn; Örjan Eriksson, Sveriges Kommuner och Landsting; Anna Sjörs, Hagfors och Bo Örtegren, tidigare förbundschef i BKT.

Syftet med rapporten är att beskriva bildandet av BKT och att dra lärdom av utvecklingen inom förbundet och dess medlemskommuner.

Sveriges Kommuner och Landsting i maj 2006

Bundsförvanter i Bergslagen

Innehåll

Sammanfattning

1. Samverkan för välfärd

2. Kommunalförbundet BKT bildas

3. Kommunernas skäl att samverka

4. BKT:s uppdrag S. Hur är BKT organiserat?

10 12

6. Oklara roller

7. Budget och avtal 8. Lärdomar från BKT 9. Så gick det sedan

19 2S 27

Sveriges Kommuner och Landsting

© Sveriges Kommuner och Landsting 2006 Adress: 118 82 Stockholm, tfn 08-452 70 00 E-post: gata@skl.se ISBN-lO: 91-7164-151-3 • ISBN-l3: 978-91-7164-151-9 Text: Hans Knutssson och Ola Mattisson • Foto: Petter Koubek Projektledare: Örjan Eriksson Tryck: EO Grafiska, Stockholm-Skarpnäck Redigering, form och produktion: Birgitta Granberg och Björn Hårdstedt Distribution: tfn 020-31 32 30, fax 020-31 3240, eller förbundens publikationssajt: www.skl.se. välj Publikationer

Bundsförvanter i Bergslagen

Sammanfattning

Interkommunal samverkan är idag mycket aktuellt, inte minst på grund av den pågående ansvarsutredningen som ser över hur en framtida utformning, produktion och finansiering av välfärden ska lösas. En central fråga är hur det samlade kommunala uppdraget ska definieras och finansieras: Vad ska kommunerna göra för sina invånare i framtiden och hur ska det finansieras? Sveriges kommuner kommer att få allt svårare att möta ett förväntat ökande behov av kommunal service, inte minst inom omsorgen, samtidigt som den finansiella situationen successivt förvärras. Ett sätt att klara utvecklingen är att göra gemensam sak med andra - att samverka. Den här rapporten beskriver samverkan mellan fyra mindre kommuner i norra Örebro län - Lindesberg, Nora, Hällefors och Ljusnarsberg. Den l april 2003 bildade de Sveriges första kommunalförbund för en samlad kommunalteknisk verksamhet, Bergslagens Kommunalteknik (BKT), som ett kommunalförbund med direktion. Syftet med rapporten är att beskriva bildandet av BKT och att dra lärdom av utvecklingen inom förbundet och det man gjort och inte gjort i BKT och dess medlemskommuner. BKT har haft problem med otydliga roller mellan kommunerna och förbundet. Problemen har handlat om politikernas, tjänstemännens och förbundets olika syn på samarbetet och hur samarbetet och aktiviteterna ska se ut. En avgörande fråga när ett kommunalförbund ska bildas är syftet med förbundet: Är det att skapa en gemensam huvudmannaorganisation eller är syftet att organisera ett gemensamt utförande av kommunaltekniska verksamheter?

Kommunalförbund för kommunalteknik

En annan aktuell fråga har gällt finansieringen och hur mycket de enskilda kommunerna ska bidra med. En tjänsteman uttryckte sig på följande vis om styrningen av BKT:s resurser: - De skattefinansierade verksamheterna är fruktansvärt komplicerade. Vem lägger ned och prioriterar? Vem lägger ned till exempel en ishall? Ja, jag vet inte [vart jag ska vända mig}.

Citatet summerar dilemmat för en verkställande ledning i ett kommunalförbund som inte vet var man kan söka vägledning och acceptans för avvägningar, vardagliga såväl som strategiska, i verksamheten. Erfarenheterna från Bergslagskommunernas samverkan kan hjälpa andra kommuner som planerar att samarbeta genom att de lyfter fram faktorer som gör det lättare att samverka och visar på fällor man kan falla i.

1. Samverkan för välfärd

om en kommunsammanslagning. För att förekomma en påtvingad kommunsammanslagning bildade de BKT gemensamt. Samarbete sinsemellan var ingen ny ide för BKT:s medlemskommuner. De samverkar sedan länge i andra former än BKT, dels med varandra, dels med andra kommuner i andra geografiska riktningar.

Tidiga planer på samverkan

Den 1 april 2003 gick fyra mindre kommuner; Lindesberg, Nora, Hällefors och Ljusnarsberg i norra Örebro län, de så kallade KNÖL-kommunerna, ihop och bildade kommunalförbundet Bergslagens Kommunalteknik, BKT. Kommunalförbund var under början av 1900-talet en ofta använd form för kommunal samverkan, bland annat i den då kommunalt organiserade polisverksamheten. Därefter har det tillkommit kommunalförbund inom flera olika typer av verksamheter som till exempel räddningstjänst, kollektivtrafik samt vatten och avlopp. Under senare år har kommunalförbundet som samverkanslösning åter blivit intressant i allt fler sammanhang. Kommunallagen har bidragit till intresset genom att ge möjligheter för två alternativa styrelseformer: förbundsfullmäktige eller förbundsdirektion. BKT är ett kommunalförbund med direktion. De fyra kommunerna i Bergslagen valde formen kommunalförbund eftersom de inte uppfattade de övriga formerna som gångbara. Kommunerna kände även av ett gryende hot

Bergslagens Kommunalteknik har en historia som sträcker sig mer än sju år tillbaka i tiden. I början av 1990-talet förde KNÖL-kommunerna långtgående diskussioner om att etablera ett gemensamt utförarbolag för kommunal teknik. Syftet var att uppnå en rationalisering. Ett gemensamt utförarbolag skulle verka i konkurrens med privata entreprenörer och spara pengar. Iden förverkligades dock aldrig. Bland annat uppfattades projektet inte som politiskt moget. Det fanns en bristande delaktighet bland de berörda, det upplevdes som ett "borgerligt projekt" där bland annat den socialdemokratiska oppositionen i Nora stod utanför diskussionerna. Även arbetstagarorganisationerna hölls i okunskap om projektets utveckling. Dessutom uppfattades marknaden som för liten för konkurrens. Planerna på en utförarorganisation lämnade därför aldrig "ritbordet". År 1998 fick diskussionerna om en gemensam teknisk sektor nytt liv. Nora hade behov av att spara pengar och väckte frågan om att lägga ut all kommunal teknik på entreprenad. Nu fanns det dessutom en socialdemokratisk majoritet i alla fyra kommunerna och därmed en enhetlig politisk grund att stå på.

Bundsförvanter i Bergslagen

2. Kommunalförbundet BKT bildas

Den 20 oktober 2000 träffades de fyra kommunernas kommunalråd och kommunchefer. De utgör den så kallade KNÖL-gruppen, som regelbundet träffas för att avhandla gemensamma kommunövergripande frågor. KNÖLgruppen gav i uppdrag åt sina tekniska chefer "att utreda förutsättningarna för en gemensam organisation av de tekniska verksamheterna i formen kommunalförbund". Att samverkan skulle ske inom ramen för ett kommunalförbund stod klart redan från början. Någon månad senare var det klart att de olika kommunernas ledande företrädare ställde sig positiva till iden. Många frågor, inte minst de ekonomiska, var dock fortfarande obesvarade. Även frågor om ledningsorganisation, styrning av förbundet, platsorganisation i respektive kommun samt vilka verksamheter som skulle inordnas i förbundet återstod. För att räta ut frågetecknen utgick de tekniska cheferna från erfarenheter vid bildandet av Nerikes brandkår. Då noterades två avgörande saker för att lyckas med att bilda en gemensam organisation. Det krävs: • en god politisk förankring, • ett acceptabelt ekonomiskt underlag. Den politiska förankringen var inget problem. De fyra kommunalråden bakom BKT var sammansvetsade. I samtliga kommuner reserverade sig dock vänsterpartiet emot att bilda ett kommunalförbund. Framför allt befarade vänsterpartiet negativa följder i form av ett "demokratiunderskott" och försämrad tillgänglighet för lokalbefolkningen. Vänsterpartisterna förordade istället "samverkansavtal" mellan för övrigt helt självständiga enheter. När det gällde det ekonomiska underlaget var frågan mer komplicerad. De tekniska cheferna föreslog i en inledande utredning att respektive kommuns verksamhetskostnader enligt

Kommunalförbund för kommunalteknik

2000 års bokslut skulle fungera som underlag för kommunalförbundets ekonomiska ram.

En grundlig förstudie gjordes Konsultfirman Öhrlings PriceWaterhouseCoopers, PWC, anlitades för att genomföra en förstudie som skulle ta upp kommunalförbundets omfattning, strategi, juridik, ekonomi, organisation och personal, samt en tids- och åtgärdsplan. Förstudien skulle också klarlägga förväntningar på kommunalförbundet samt krav på styr-, uppföljnings- och utvärderingsprinciper från berörda kommuner. Förstudien skulle omfatta: • en värdering av befintliga anläggningstillgångar och en analys av alternativa lösningar för övertagande, • ett förslag på reglering av tillgångar och skulder mellan kommunerna och kommunalförbundet, • ett framtagande av principer för fördelning av ansvaret för kommunalförbundets budget, • ett förslag på en administrativ ledningsorganisation,

• formalia i samband med bildande av kommunalförbundet, • en genomförandeplan.

Hällefors, Pentti Supponens, förmåga att ena människor kring iden av central betydelse för BKT:s tillblivelse.

Konsultfirmans slutsatser blev att ett kommunalförbund var den bästa formen för samverkan eftersom regelverket för att ha en gemensam nämnd kräver en värdkommun. Ett aktiebolag är artfrämmande som privaträttslig associationsform, och ett samverkansavtal ansågs alltför lösligt för att uppnå kraftfull samverkan. Konsulterna fastslog vidare att ett kommunalförbund:

- När jag åkte dit var jag ytterst tveksam till det här. Och så klämde Pentti Supponen i med ett tal som nästan kändes som en väckelse där, vilket någon också yttrade... alla var med påJt även om vänstern hade synpunkter på demokratiunderskott. Alla tjänstemän var med... då tänkte jag 'nu kör vi' och där bestämde vi att nu kör vi så får vi lösa problemen efterhand. En så här stor sak kan man inte lösa innan. .. det finns inga möjligheter.

• bör ledas aven direktion, • måste kunna bygga sin verksamhet på oförändrade ekonomiska åtaganden för medlemskommunerna, • måste ansvara för att tillräcklig kompetens finns för verksamhetens bedrivande, • bör kunna utjämna arbetstoppar för att minska sårbarheten i verksamheten, • ska vara den som avgör utförandeformen, egen regi eller entreprenad, kommun för kommun, • inte bör överta fast egendom, utan endast lös, från kommunerna, • ska erbjuda berörd kommunanställd personal anställning i förbundet, • ska teckna verksamhetsavtal med respektive kommun. När det gällde frågan om BKT:s mandat förordade förstudien att förbundet skulle råda över verksamheten. Förstudien rekommenderade att förbundet inte skulle överta befintliga anläggningstillgångar. Något förslag på hur tillgångar och skulder mellan kommunerna och kommunalförbundet skulle regleras presenterades inte. När det gällde principer för fördelning av kommunernas ansvar för kommunalförbundets budget föreslog förstudien kommunvisa verksamhetsavtal. Några summor nämndes aldrig.

Visionär enade intressena Under den här perioden blev vikten av ett visionärt ledarskap tydligt. Enligt flera personer var kommunstyrelsens ordförande i 6

Förstudien röjde marken för BKT. Kanske inte främst genom rationella överväganden baserade på kalkyler och beräkningar, utan snarare genom att skingra de sista känslomässiga tvivlen på samverkansiden och kommunalförbundets lämplighet. Exakt vad som gjorde vad kan inte med säkerhet fastslås, men det politiska modet var avgörande för beslutet att gå vidare. Citatet ovan indikerar också att enskilda visionärer som kan entusiasmera är viktiga.

Kommunalförbundet tar form Hösten 2001 fattade kommunernas respektive fullmäktige beslut om att bilda en interimistisk direktion för kommunalförbundet. Direktionen bestod av de fyra kommunernas respektive kommunalråd samt oppositionsrådet i Lindesberg. Interimsdirektionen beslöt att kommunalförbundet skulle heta Bergslagens Kommunalteknik samt att förbundet skulle placeras i Lindesberg. Dessutom anlitade interimsdirektionen på nytt konsultfirman Öhrlings PriceWaterhouseCoopers, denna gång för att ta fram ett förslag till konsortialavtal och förbundsordning. Sommaren 2002 bildade interimsdirektionen en projektgrupp med enda uppgift att igångsätta BKT. Formellt inrättades en styrgrupp bestående av kommuncheferna och en projektledare. Dessa skulle på uppdrag av

Bundsförvanter i Bergslagen

interimsdirektionen se till att BKT togs i drift den l januari 2003.

• ekonomi - kommunernas respektive ekono-

Enligt projektplanen skulle BKT:s verksamhet åtminstone inledningsvis vara avfall/deponi, va, gata, park och fritid samt lokalvård. BKT skulle"säkerställa kompetensförsörjningen inom den tekniska verksamheten i fyra kommuner". För att uppnå detta huvudmål angavs sex delmål:

• tekniskt stöd - med detta avsågs ingående

• beslut i samtliga kommuner om inträde i BKT • erbjudande till personal om anställning i BKT • tecknande av kollektivavtal • översyn och kartläggning av gällande avtal • framtagande av reglementen • klargörande av ekonomiska flöden Projektets styrgrupp skulle hålla samman projektet. Operativt delades BKT-projektet in i tre olika delprojekt. Tanken var att respektive delprojekt skulle ledas och utföras av personer med den lämpligaste kompetensen inom respektive område. Grupperna var: • personal - bestående av kommunernas

respektive personalchefer Kommunalförbund för kommunalteknik

michefer verksamheter som representerades av respektive verksamhetsansvarig från varje kommun När projektgrupperna var utsedda fick de i uppdrag att självständigt organisera och genomföra sitt arbete och att rapportera till styrgruppen. Projektet skulle: • kartlägga personalen och identifiera berörda medarbetare och gällande anställningsavtal, • ta ställning till ekonomiska frågor genom att klargöra de ekonomiska flödena och bygga en redovisningsstruktur som tillgodosåg såväl BKT:s som de fyra kommunernas krav, • fastställa en organisationsstruktur, där gemensamma kostnader föreslogs täckas i proportion till kommunstorlek och antal invånare. Arbetet fortsatte och kommunalförbundet BKT hade sin första verksamhetsdag den l april 2003, tre månader senare än vad som först var avsikten. 7

3. Kommunernas skäl att samverka

När BKT bildades lyfte kommunerna fram fördelarna med att ha en större organisation för de tekniska verksamheterna. Det som betonades särskilt var möjligheterna att stärka kompetensen. Sammantaget har de fyra Bergslagskommunerna drygt 47 000 invånare. Mer än två tredjedelar av de svenska kommunerna har sedan år 1995 haft en negativ befolkningsutveckling och bland dessa ligger bergslagskommunerna i den sämre tredjedelen. En minskande befolkning inom bergslagskommunerna har under senare år förstärkt förväntade problem med den kommunala sektorns förestående generationsskifte. Å ena sidan kan man tänka sig att färre privata arbetstillfällen skulle gagna den kommunala arbetsgivaren genom att göra det lättare att rekrytera. Å andra sidan utgör utflyttningen ett problem. Med färre invånare minskar den kommunala verksamhetsvolymen. Små kommuner står inför dilemmat att inte ha råd med "spetskompetens", samtidigt som de inte heller lyckas med att locka duktiga generalister till kommunen. Den lilla kommunen behöver "förvaltningskonstnärer" med många strängar på sina lyror.

Ska underlätta rekrytering Bergslagskommunerna har sett frågan om rekrytering som en verklig utmaning. Verksamhetsvolymen är för liten för att ha specialister inom respektive verksamhetsområde, men det är svårt att hitta rätt personer med rätt utbildning, kompetensbredd och erfarenhet för att klara av flera områden inom samma tjänst. Det blir inte heller lättare för kommunerna att rekrytera när privata arbetsgivare kan erbjuda högre löner än vad den ansträngda kommunkassan tål.

Samtidigt blir det allt svårare för en liten kommunal arbetsgivare att trovärdigt locka med "intressanta och utvecklande arbetsuppgifter". Även om arbetsuppgifterna var och en för sig är både intressanta och utvecklande, så är bredden av uppgifter problematisk. Den stora mängden obligatoriska och lagstadgade kommunala arbetsuppgifter, till exempel tillsynen av miljöbalkens efterlevnad i kommunen, gör att arbetsbördan på en enskild kommunalteknisk förvaltningschef blir påfrestande. Påfrestningar av det slaget minskar den lilla kommunens attraktionskraft på arbetsmarknaden. Vid bildandet erbjöd BKT all berörd personal anställning inom förbundet. Personalen har antingen inte upplevt någon skillnad mot förut, med undantag för själva anställningsförhållandet, eller upplevt förbättrade möjligheter att utvecklas tack vare förbundet. I en medlemskommun har emellertid personalen i samband med förespeglade besparingskrav varit orolig för att bli utkonkurrerad av fristående entreprenörer.

Förbättra kompetensen Ett annat viktigt skäl för att bilda BKT var att få en större kommunalteknisk organisation, vilket skulle möjliggöra ett förbättrat kapacitetsutnyttjande. Detta sker nu i BKT. Det tydligaste tecknet är att personal används över kommungränserna. Ett exempel är förbundets nya driftorganisation inom va där verksamhetsområdet är indelat och organiserat i två driftområden. Ett annat exempel är att renhållningspersonai från Ljusnarsberg har arbetat i Hällefors. I Nora, Lindesberg och Ljusnarsberg används samma väghyvel, tankbil och personal för att återställa grusvägar. Även fordon som lastbilar samutnyttjas i högre grad än tidigare. Det kanske mest positiva med det

Bundsförvanter i Bergslagen

förbättrade resursutnyttjandet är att personalen korsar gränserna inom BKT utan problem. En gemensam arbetsledarorganisation för gata och va har etablerats för Lindesberg och Nora. Det finns idag en samlad kompetens på kansliet i Nora. Det är i stor utsträckning tidigare Lindesbergspersonal som arbetar där. Här kan sålunda ytterligare ett hälsotecken ses: trots att diskussionen om placeringen av kansliet under en period var tämligen infekterad - det var främst personal från Lindesberg som uttryckte sitt missnöje - så har mycket av rutiner och kunskap förts över från Lindesberg till övriga kommuner, till exempel rutiner för att systematisera kunskap genom att föra register, digitalisera kartor och så vidare.

Kommunalförbund för kommunalteknik

Kanslipersonalens kompetens har utökats genom att en miljösamordnare anställts. Detta upplevs som mycket positivt. Även rekryteringen aven stadsträdgårdsmästare har varit uppskattad, inte minst på grund av de förbättringar i stadsbilden som stadsträdgårdsmästaren har åstadkommit. KNÖL-kommunernas gemensamma Bergslagens miljö- och byggnämnd, BMB, har också förstärkts genom samverkan. I egenskap av kontrollerande myndighet sätter BMB, som en starkare organisation, numera BKT under press i alla fyra kommunerna. Genom att bland annat förbättra rutiner för egenkontroll uppfyller BKT lagkraven i större utsträckning än tidigare.

4. BKT:s uppdrag

Inom renhållningsområdet övertog BKT de avtal om transporter och behandling som ägarkommunerna hade sedan förut. En successiv samordning av avtalen eftersträvades. I Nora och Lindesberg trädde dock ett nytt sjuårigt avtal om insamling av hushållsavfall i kraft den l januari 2003, vilket satte käppar i hjulet för BKT:s samordningsplaner. Idag är flera olika entreprenörer aktiva inom insamlingen samtidigt som förbundet levererar till två olika förbränningsanläggningar.

Gata, väg, park och idrott De tekniska verksamheterna inom BKT:s fyra kommuner berör cirka 200 personer spridda över kommunerna. Omsättningen är idag omkring 246 miljoner kronor, varav cirka 60 procent kommer via skatter från respektive medlemskommun och cirka 40 procent från avgifter.

Avfall När BKT bildades bedrev en kommun, Ljusnarsberg, insamling av hushållsavfall i egen regi. Under år 2003 genomfördes upphandlingar för fortsatt entreprenad i Hällefors och för tillträde aven entreprenör i Ljusnarsberg. Under första året ägnades stor möda åt att inventera och få en överblick av verksamheten och dess ekonomi. Bland annat noterades ett behov av ökade avsättningar, det vill säga att reservera större belopp, för framtida sluttäckning av några av kommunernas deponier. Vidare gjordes förberedelser för ett nytt hämtningssystem för hushållsavfall i Lindesberg. Ambitionen var att erbjuda ett system med två fraktioner - brännbart och komposterbart - där det är möjligt för hushåll att ha egen kompostering.

Från början var tanken att BKT skulle ha separata avdelningar för gata och park/idrott, men då parkchefen slutade precis då BKT togs i drift, blev lösningen att slå ihop de båda avdelningarna. Lösningen permanentades. Den ursprungliga tjänsten ersattes med en stadsträdgårdsmästare, vars uppgift är att utveckla parkerna så att de behåller och utvecklar sin funktion samtidigt som de blir billigare att sköta. Trafikfrågor och funktionen som trafiknämnd - ett myndighetsansvar - finns kvar i respektive kommun.

Lokalvård Vid sammanslagningen av de olika kommunernas lokalvårdsenheter visade det sig att det fanns stora variationer i hur kommunerna hanterade städverksamheten. Styrningsmässigt har olika principer tillämpats för tilldelning av medel för lokalvård. Vissa medel har tilldelats från kommunerna centralt för att klara ett specificerat uppdrag, medan andra medel kommit från olika förvaltningar som har fått "köpa" lokalvård utifrån sina upplevda behov. Fokus och ambitionsnivå har också varierat, till exempel har Ljusnarsberg tidigare

Bundsförvanter i Bergslagen

haft en högre städfrekvens än övriga medlemskommuner. Under år 2003 påbörjades en utredning för att klargöra variationer i ambitionsnivåer och för-

för att framgent få jämförbar information. Bland annat justerades redovisningsprinciperna i Nora i enlighet med övriga inom BKT. Vidare påbörjades en översyn av organisatio-

utsättningar i de olika kommunerna, och för att se över möjligheterna till en helhetslösning för lokalvården inom BKT. Utredningen var angelägen bland annat för att verksamheten är personalintensiv och tilldelningen av medel från medlemskommunerna inte räknas upp för inflation. Detta medför ett ständigt rationaliseringsbehov som är minst lika stort som ökningarna av personalkostnaden. Utredningen har inte lett fram till något beslut om en samlad strategi för verksamheten.

Vatten och avlopp Under det första året lades ett stort arbete ner på att inventera anläggningar och utrustning i de olika kommunerna och att se över system för kostnadsuppföljning. Det handlade dels om att uppdatera anläggningsregister med mera, dels att skapa enhetliga principer för redovisning av drift, underhåll och investering

Kommunalförbund för kommunalteknik

nen för att anpassa den till BKT som ett verksamhetsområde, och inte som fyra olika. Under våren 2004 presenterades nuvarande organisation: va-verksamheten organiseras i två geografiska driftområden, samt i en process för dricksvatten och en process för avloppsrening. Respektive områdeschef är också specialist på en av dessa två processer. Förändringarna inom BKT:s va-verksamhet representerar en intressant utveckling från traditionell funktionsorganisation till en mer processorienterad organisation. Operativt arbetar man i allt väsentligt på samma sätt idag inom BKT som tidigare i fyra enskilda kommuner. Varje kommun skötte verken i egen regi och hade egna resurser för att arbeta med ledningsnätet, medan resterande delar köptes externt från entreprenörer. Den integration som hittills gjorts handlar om kompetensutbyte samt intresse för de olika tekniska lösningarna i respektive kommun.

5. Hur är BKT organiserat?

Organisationen av BKT kan beskrivas i två plan, dels det politiska, dels det operativa. I figuren nedan beskrivs hur "styrkedjan" från väljare till verksamhet ser ut för BKT. Det grå fältet med gröna rutor är BKT. Inom förbundet finns en styrande direktion, en ledning och administration samt fyra olika operativa avdelningar. Till vänster om det grå BKTfältet visas hur medlemskommunerna under en femårsperiod - reglerat i förbundsordning, konsortialavtal och verksamhetsavtal - förhåller sig formellt till BKT. I medlemskommunerna finns de röstberättigade invånare som i allmänna val väljer politiska företrädare i medlemskommunerna. Dessa väljer i sin tur ledamöterna i BKT:s direktion.

Politisk organisation Den politiska styrkedjan går från väljarna till förtroendevalda, som i sin tur utser förtroendevalda bland kommunernas fullmäktigeledamöter att bemanna BKT:s direktion. Under den politiska nivån återfinns en förbundschef som organiserar en ledningsgrupp för BKT.

Operativ ledning Alla inblandade önskade sig en liten samlad ledning med en förmåga att fatta beslut och få dem genomförda. Därför valdes formen

kommunalförbund med direktion. Genom att antalet ledamöter i direktionen var begränsat, eftersträvade den initiala interimsdirektionen att direktionen aktivt skulle styra och prioritera verksamheten. Direktionen förväntades ha en produktionsrnässig överblick över hela verksamhetsområdet och leverera mesta möjliga tekniska service till respektive enskild kommun. Tanken har varit att varje kommun ska skriva verksamhetsavtal med förbundet, där uppdragets omfattning och inriktning formuleras och relateras till avsatta medel i den enskilda kommunens budget. Avsikten var från början inte att kommunerna och förbundet skulle anta en köp- och säljrelation kring beställning och uppföljning. Istället sågs det som direktionens uppgift att styra för maximalt utbyte. Så har saker och ting dock inte utvecklats.

Organisatoriska enheter inom BKT Organisatoriskt är verksamheten funktionellt indelad enligt nedanstående organisationsschema. Siffrorna inom parentes anger antalet anställda. Operativt har personalen kommit på plats och successivt börjat arbeta över kommungränserna: avstånden är besvärande för en enkel arbetsledning och en rationell och billig logis-

Styrkedjan i BKT - från väljare till tjänsteman.

Bergslagens Kommunalteknik Medborgare (väljare)

Direktion

Ledning

Avdelningar

Verksamhetsavtal

Bundsförvanter i Bergslagen

tik för personal och maskiner} men förbundet söker aktivt efter möjligheter att samutnyttja personal och maskiner genom en gränsöverskridande arbetsorganisation. BKT:s kansli var tänkt att fungera som en samlad ledningsorganisation. Ett antal berörda personer har uttryckt missnöje med ledningsgruppens funktionssätt och ansträngningar har gjorts för att komma tillrätta med problemen.

Förbundschefen anställde under år 2005 en personalsekreterare} en stödfunktion som han enligt egen utsago "borde ha haft från första dan". En tidigare avdelningschef har fått möjlighet att specialisera sig på upphandlingar och man har kunnat nyanställa en miljösamordnare. En stadsträdgårdsmästare har anställts och tagit plats i förbundsstaben. Samtliga fungerar som specialister med rådgivande och styrande roller. Förbundsdirektion

(9+9) Organisationen BKT (antal anställda ur 2005 års budget).

Kommunalförbund för kommunalteknik

Administrativt stöd (15)

6. Oklara roller

identitet" så att man kan utöva sitt ansvar. Samtidigt finns det politiker som antyder att det måste finnas gränser för självständigheten. "Det gäller att utvecklas tillsammans med BKT så att organisationen inte blir en egen organisation för sig med egna mål och visioner". Centrala politiker avser dock inte att gå in i detaljer kring verksamheten. Ett kommunalråd sa: - Jag tycker inte verksamhetsavtalen ska vara detaljerade utan vi [centrala politiker} ska ge ramen, sen är det upp till direktionen att fylla den med ett innehåll.

När Bergslagens kommunalteknik bildades överfördes teknikfrågorna från de enskilda kommunerna till BKT. De enskilda kommunerna fick därmed en självständig och professionell part att samspela med för att utveckla sina kommuner och regionen som helhet. Efter det första verksamhetsåret signalerade de ledande politikerna att de var nöjda med utfallet. BKT hade utifrån förutsättningarna gjort vad man kunnat begära. Samtidigt framförde politiker uppfattningen att konstruktionen kring BKT inte var riktigt färdig när direktionen tillträdde. Därmed fick BKT:s ledning svårare att agera självständigt. När formerna för BKT:s relationer till medlemskommunerna inte var tydliga blev också BKT:s mandat oklart. Politikerna trodde att det skulle lösa sig med tiden när förbundet hunnit etablera sig ordentligt. Eller som en central politiker uttrycker det: - Babyn kräver gemensam omvårdnad, den kan inte gå själv ännu, den behöver stöd tills den funnit sin egen stabilitet.

Vidare har politiker poängterat att"det är viktigt att låta BKT bildas och få en egen

Splittrat uppdrag I huvudsak har politiker från medlemskommunerna betonat att BKT och direktionen skulle agera fritt för att främja tekniken i regionen. Det fanns emellertid indikationer på en rädsla för att beslut i BKT kunde ta en oönskad riktning, som uttalanden som "den gemensamma inställningen" och att göra saker "tillsammans med BKT" vittnar om. I något enstaka fall har det talats om "kommunalt veto', med innebörden att en medlemskommun borde kunna välja att inte acceptera beslut inom BKT. Två år efter bildandet av BKT stod det dock klart att uppfattningarna om BKT:s uppdrag hade utvecklats i olika riktningar. Det gällde både frågor kring ekonomin och verksamhetens kvalitet. En omfattande genomgång inom städverksamheten resulterade i ett förslag om en gemensam nivå på städningen inom samtliga fyra BKT-kommuner. Ljusnarsbergs kommun upplevde detta som en försämring av städverksamheten och begärde återbetalning av medel motsvarande försämringen. På samma sätt resulterade behovet av stora besparingar i Lin-

Bundsförvanter i Bergslagen

Ägarnas syn på förbundet Direktionens roll

Huvudmannasyn

Utförarsyn

Strategi roll

BKT får huvudmannaroll Ansvarar för strategi och ledning.

Oklar roll Maktkonkurrens - både kommun och direktion vill besluta.

Produktionsstyrning

Oklar roll Ingen har ansvar för strategi och ledning.

BKT får entreprenörsroll Är en utförare utan besluts- och ledningsfunktion.

Konsekvenser av skilda uppfattningar kring BKT.

desbergs kommun i att kommunen önskade sänka kostnaderna och ambitionsnivån. En diskussion initierades om förbundets uppgift och befogenheter. En aktuell fråga är vilka beslut som ska initieras av medlemskommunen och vilka som ska fattas inom BKT av dess direktion. Beroende på synsätt kommer styrkedjan, och därmed BKT:s roll, att variera betydligt. I de olika medlemskommunerna finns framför allt två helt olika synsätt på BKT:s uppdrag och roll. BKT ses antingen som en utförare eller som huvudman.

BKT som huvudman När BKT ses som huvudman betonas BKT:s roll som en självständig aktör med ett regionalt helhetsansvar för den tekniska försörjningen. Att huvudmannaskap och ägande av anläggningarna i rättslig mening ligger kvar i medlemskommunerna betraktas som en formalitet. I praktiken har man en huvudmannasyn på BKT som en kompetensstark strategifunktion med ett sammanhållet ansvar för tekniken i kommunerna. - När BKT fått sina medel ska inte hemkommunerna rota i det. BKT ska vara en huvudmannaskapsorganisation, en egen självständig kommun, men om vi inte ser upp finns det risk att det blir en utförarorganisation. Då försvinner spänningen och utvecklingsmöjligheterna inom BKT

Detta synsätt torgför BKT som en självständig kommun eller huvudman, med ett fullt ut eget ansvar och full rätt att disponera

Kommunalförbund för kommunalteknik

sina resurser efter eget gottfinnande. Det är förbundet som beslutar om ambitionsnivåer och prioriteringar mellan och inom verksamheter, utifrån verksamhetsavtalen. Förbundet beslutar också om hur pengar ska användas och vilka anläggningar som kan och inte kan drivas, givet de förutsättningar - ekonomiska och andra - som råder. Att det finns skilda uppfattningar om organisationen bland politiker från olika kommuner med olika bevekelsegrunder för att vara delägare i en gemensam organisation, är inget konstigt eller ovanligt. I detta sammanhang är det emellertid besvärande om medlemskommunerna, dvs ägarna, betraktar BKT på olika sätt. Det påverkar hur motsvarigheten till ägardirektiv kan utformas samt hur styrningen av förbundet ska ske och hur relationen med medlemskommunen kan struktureras.

BKT som utförare Några centrala politiker betonar hemkommunens roll som ansvarig beslutsfattare och finansiär. De kan sägas ha en utförarsyn, eftersom de anser att förbundet i huvudsak har en verkställande roll. Här följer några intervjucitat som illustrerar utförarsynen: - BKT utför och är en utförarorganisation åt respektive kommun som beslutar om vad de vill ha [inom olika verksamhetsområden}. - Vi har gjort avtal och förbundsordning som om det avsåg en utförarorganisation men vi har valt en annan associationsform [självständigt kommunalförbund}.

Två olika roller för direktionen Formellt agerar ett kommunalförbund med befogenheter likt en självständig kommuns. Den centrala beslutsfunktionen finns hos förbundets direktion. Direktionen har långtgående befogenheter att fatta såväl myndighetsbeslut som att fastställa taxor eller göra explicita politiska prioriteringar.

- BKT är mest en utförarorganisation, för varje enskild kommun måste själv kunna välja sin ambitionsnivå. - Detta är en mer lokal variant av kommunalförbund.

Vid något enstaka tillfälle har också ordet entreprenör använts för att karakterisera BKT:s roll och uppgift, och då inte i meningen nyskapare utan snarare som en enskild producent av varor och tjänster. Dessa personer uppfattar att BKT ska utföra och verkställa den inriktning och den ambition som respektive medlemskommun uttrycker när de lämnar finansiella medel till förbundets verksamhet. Implicit förefaller de också utgå ifrån att de årligen kan modifiera uppdrag och finansiella förutsättningar för förbundet som en anpassning till de villkor som råder i den enskilda kommunen. Denna syn har ett tydligt enskilt kommunledningsperspektiv, där utgångspunkten är den enskilda kommunens specifika förutsättningar. Det betraktas som självklart att medlemskommunen kan planera och prioritera för "sin" del inom BKT. Inte minst eftersom man fortfarande står som ansvarig huvudman och ägare till anläggningarna. Att all verksamhetsspecifik kompetens är förlagd till BKT innebär ingen komplikation för kommunen som kan anlita motsvarande personer där istället. Trots allt arbetar de ju på uppdrag av medlemskommunerna. 16

BKT bildades som ett kommunalförbund med direktion eftersom de fyra Bergslagskommunerna önskade en aktiv ledning med exekutiv kapacitet. Genom att direktionen skulle utgöras aven begränsad skara var förhoppningen att den skulle spela en aktiv roll i styrning och prioriteringar inom verksamheten. Vid bildandet av BKT betonade centrala politiker i kommunerna, och direktionsledamöter, att förbundet inte var ett uttryck för ett beställar-utförarkoncept. Hur ser då praxis ut inom BKT? Vilken syn har direktionsledamöterna på sin roll som enskilda ledamöter och kollektiv ledning för den tekniska verksamheten i de fyra kommunerna? Direktionsledamöterna ger uttryck för två i grunden olika synsätt på sin egen och förbundets roll.

Direktionen som strateg Utifrån huvudmannasynen betraktas direktionen som en självständig strategisk ledningsfunktion, motsvarande en beslutande kommunal nämnd eller en styrelse i ett aktiebolag. Denna beslutande församling har till uppgift att utveckla och ansvara för de tekniska verksamheterna inom hela det geografiska verksamhetsområdet. I rollen ligger också att bevaka de tekniska verksamheternas intressen och att utveckla infrastrukturen som stöd för samhället i stort. Därmed får direktionen en roll som består i att göra avvägningar och prioriteringar mellan och inom tekniska verksamheter, det vill säga en strategiroll. Exempel på hur direktionsledamöterna ser på denna roll följer här:

Bundsförvanter i Bergslagen

- Vi i direktionen måste ha klart för oss att kommunalförbundet BKT inte är en utförarorganisation som lätt kan styras av tjänstemän i medlemskommunerna. Vi måste hävda självständigheten så att våra egna tjänstemän inte behöver lägga kraft på att hävda BKT:s intressen gentemot ekonomichefer och andra i medlemskommunerna. Verksamhetsavtalen måste gälla ... förändringar ska hanteras av direktionen. - Att se BKT som en utförarorganisation är att JJtäppa till käften på direktionen JJ, vilket vissa nog skulle vilja. Men så ska det inte vara. - Det handlar lite om pengarna. Om BKT inte ska få årlig uppräkning så kräver det att BKT har full rådighet över både medel och uppdrag. - Det är viktigt att förbundet ses som en egen kommun, jag får inte företräda min hemkommun utan det gäller att se till tekniken i hela regionen.

Av citaten framgår att ett antal personer ser som sin roll att verka för de tekniska verksamheternas självständighet och betydelse. BKT ska utveckla infrastrukturen utifrån vad som gagnar hela området på ett självständigt sätt, med de förutsättningar som tekniken har. Man beaktar gärna önskemål från medlemskommunerna men förbehåller sig rätten att prioritera utifrån förbundet som helhet och inte utifrån den enskilda kommunens intresse.

Konsekvenser av strategirollen Utifrån en strategiroll har BKT rätt och skyldighet att driva den tekniska verksamheten på sina villkor och självständigt välja vilka frågor som är angelägna och prioriterade. Därmed kan planeringsprocessen i BKT betraktas som mer självständig och leda fram till egna initiativ. Mot en sådan bakgrund karakteriseras en väl fungerande direktion aven förmåga att strategiskt verka för tekniksektorns utveckling och förnyelse inom tillgängliga ekonomiska ramar. Dessutom är det direktionens uppgift att vara lyhörd för vad som ska prioriteras inom verksamheterna för att de ska stödja övrig verksamhet i området. Om det uppstår ett ekonomiskt utrymme står detta till direk-

Kommunalförbund för kommuna/teknik

tionens förfogande, dvs direktionen beslutar om hur det ska användas. Omvänt gäller att det är direktionen som måste fatta beslut om och ta ansvar för de besparingar som krävs.

Direktionen som produktionsstyrelse Den andra uppfattningen utgår från BKT som en utförare som agerar på direkt uppdrag av de enskilda medlemskommunerna. Därmed behöver de beslut som fattas i BKT:s direktion underordnas den enskilda kommunens önskemål och specifika behov. Personer med denna utförarsyn har bland annat betonat att: - Det är fullmäktige i min hemkommun som bestämmer och då får jag agera i direktionen utifrån dessa beslut. - Direktionens roll är att se till att det fungerar och att alla sköter sig. - KNÖL är det allra viktigaste för styrningen av BKT och därefter respektive kommunstyrelse. Direktionen [dvs enskilda direktionsledamöter) ska rätta sig efter de direktiv som ges från hemkommunen. - Det är bara ledningen i hemkommunen som kan ändra prioriteringar i BKT:s uppdrag. Direktionen ska vara följsam mot dessa anvisningar. - Direktionens roll är att se till att verksamheten fungerar och uppnår det man vill med BKT. - Uttryckliga prioriteringar ska ske i samråd med respektive kommun genom direktionen.

De här politikerna ser BKT som producent, det vill säga, de ser direktionen som en produktionsstyrelse. Direktionens roll är i huvudsak att verkställa att beställd produktion levereras effektivt. Uppgiften att fungera som beställare och initierare av tekniska funktioner ligger hos medlemskommunerna.

Konsekvenser av rollen som produktionsstyrelse Utgår man ifrån förhållningssättet att direktionens roll är att agera som en produktionsstyrelse blir synen på BKT:s ansvar annorlunda än om direktionen ses som strategiansvarig. 17

väntat eller till följd av effektiviseringar, "så ska dessa pengar tillbaka till hemkommunen". Planeringsprocessen i BKT blir en konsekvens av planering och utveckling i den enskilda kommunen. BKT behandlas i allt väsentligt som en utförarorganisation som bör vara följsam gentemot beställarens önskemål.

Flera parallella roller samtidigt

En produktionsstyrelses uppgift är att organisera produktionen av efterfrågad service effektivt. För att kunna utröna vad som är rimligt och prioriterat krävs en "beställning" från hemkommunen. Detta fordrar att direktionen finner procedurer, dels för att utröna vad som är prioriterat i respektive kommun, dels för att förankra och inhämta legitimitet inför beslut i BKT:s direktion. Därmed blir planeringen i BKT beroende av legitimitet och konsensus i flera led. Först måste den egna kommunen ta ställning på hemmaplan. Därefter ska den enskilda kommunens önskemål bearbetas i förhållande till övriga kommuners önskemål inom BKT innan åtgärder kan vidtas. Omvänt betonas också att om det "blir pengar över", antingen till följd av ett mindre uppdrag än

Idag figurerar de båda olika direktionsrollerna parallellt. I huvudsak sker detta genom att olika individer representerar olika synsätt och agerar därefter. Beroende på sammanhang och vilka som är inblandade kommer direktionens roll att variera mellan olika frågor eller verksamheter. Till exempel kan direktionen besluta om omfattande förändringar i vaverksamheten när det gäller både organisation och förändringar i anläggningarna, bland annat till följd av myndighetskrav. Formellt är emellertid respektive enskild kommun ansvarig huvudman för va-försörjningen, men BKT har fungerat i en huvudmannaroll och sökt förankring hos direktionen för detta, något som upplevts som självklart och rimligt. Samtidigt har direktionens beslut om förändringar i städnivåer eller avseende fritidsanläggningar vållat stor uppståndelse i medlemskommunerna. Med hänvisning till att kommunerna ska bestämma detta själva och att BKT ska fungera som utförare, är uppfattningen att direktionen inte kan "ta" sådana beslut utan samtycke av medlemskommunerna. Den bild som hittills framskymtat är således att direktionen varit beroende av ledningen i respektive hemkommun, möjligen på grund av att tydliga verksamhetsavtal saknats. Därmed har direktionens befogenheter varit oklara och den har inte tagit de initiativ som några ledamöter har efterlyst. Det finns heller ingen homogen uppfattning om direktionens uppgift och roll gentemot hemkommunen. Det är dock värt att poängtera att uppfattningarna inte beror på parti eller politiskt block.

Bundsförvanter i Bergslagen

Z Budget och avtal

När det gäller de ekonomiska förutsättningarna kom ägarna initialt överens om att BKT inte bildades för att spara pengar eller för att sänka ambitionerna. Varje kommun avsåg att överföra de budgetmedel som avsatts till den tekniska försörjningen för år 2003 till kommunalförbundet. Kommunerna kom informellt överens om att behålla 2003 års budgetram intakt i nominella termer under en femårsperiod, samtidigt som eventuella besparingar skulle återföras till BKT och användas för utveckling. Bortsett från denna principiella överenskommelse fanns det ingen tydlig budget eller ekonomisk ram för förbundets verksamhet. Det uppstod också oklarheter kring hur diverse gemensamma overhead-kostnader skulle fördelas mellan respektive kommun och förbundet. Detta innebar att det länge var oklart hur mycket resurser som fanns tillgängliga. De gamla kommunala budgetramarna innehöll även en mängd kommuninterna transaktioner som förvanskade siffrorna. Den samlade konsekvensen av detta var att BKT i stort sett aldrig hann få någon budget att styra utifrån under år 2003 utan man utgick ifrån en uppskattning om att man disponerade "ungefär 200 miljoner kronor totalt". När BKT ska påbörja sin budgetprocess är förbundet beroende av flera beslut från respektive medlemskommun. Tanken är att BKT:s budgetramar ska kommuniceras via verksamhetsavtalen, som är styrande för budgeten. Verksamhetsavtal tas fram genom att kommunala tjänstemän förhandlar med förbundschefen och förbundets tjänstemän om verksamhetsavtalets omfattning och innehåll. Det kan emellertid uppstå problem när den strategiska planeringen och den praktiska budgeteringen sammanförs. BKT kan äska

Kommunalförbund för kommunalteknik

investeringsmedel hos respektive ägarkommun som behandlar detta i 'sin' budgetprocess. Först när den enskilda kommunen i slutet av året beslutat om 'sin' budget vet BKT vilka medel som finns att tillgå för investeringar i verksamheten. På motsvarande sätt ingår BKT:s skattefinansierade verksamheter i budgetprocessen i respektive medlemskommun. Först när den enskilda kommunen allokerat sina resurser vet direktionen i BKT vilka medel som finns att tillgå. Logiken förefaller självklar, klassiskt kommunal och principiellt oproblematisk. Konsekvensen blir dock att respektive kommun, genom nivån på anslagen, beslutar om ambitionsnivå, och till viss del inriktning, i sin budgetprocess och därefter lämnar över anslagen till direktionen i BKT. Frågan är då vilken roll direktionen får i denna process: om BKT inte är en samtalspartner i den enskilda kommunens budgetberedning är risken uppenbar att enskilda kommunala budgetbeslut fattas isolerat från den samlade tekniska verksamheten i förbundet. Därmed kan hela poängen med en teknisk verksamhet samordnad i förbundsform gå förlorad.

Styrprinciper diskuterades Kommunerna har valt olika lösningar för hur man budgeterar medel till BKT. I Lindesberg erhåller BKT budgetmedel från kultur- och fritidsnämnden och när nämnden inför år 2004 skulle spara 1,5 miljoner kronor valde den att lägga hela besparingen på anslaget till BKT, trots principbeslutet om ograverade anslag. För att kunna genomföra besparingen ville BKT stänga ett friluftsbad. Nämnden ansåg sig inte kunna acceptera det och protesterade mot beslutet, varpå BKT konstaterade att det då inte heller gick att genomföra besparingen.

för varje enskild kommun att diskutera både innehållet i uppdraget - beslut om vilka anläggningar som ska öppnas eller läggas ner - och nivån på anslagen. I budgetarbetet inför år 2005 skedde en mängd olika anpassningar av ambitionsnivåer i relationen mellan BKT och respektive kommun som innebar avsteg från den initiala överenskommelsen om oförändrade nivåer. Nora kommun valde till exempel att räkna upp sitt anslag med inflationen medan Lindesberg valde att dra ner och reducera bidraget. I båda fallen var detta en del i den löpande budgetprocessen där kommunerna meddelar vilket ekonomiskt utrymme som finns. Därefter är det upp till BKT att lägga sin budget.

Reflektioner om budget

Detta startade en diskussion om styrprinciperna för BKT samt om relationen mellan BKT och medlemskommunerna. Så småningom kunde en ny princip läggas till de tidigare: en medlemskommun har rätt att reducera sitt anslag till BKT, det vill säga, en enskild medlemskommun har rätt att spara genom att minska resurstilldelningen till förbundet. Beslutet var ett avsteg från principen om ograverade nominella anslag till BKT under fem år. Den kommun som önskar reducera driftanslagen - till exempel genom att lägga ner en ishall - ska emellertid svara för eventuella avvecklingskostnader så att dessa inte belastar BKT:s driftbudget och därmed övriga medlemskommuner. Genom denna tydliga policyformulering blev det"öppet"

De frågor som aktualiserat gränsdragningsproblematiken och genererat konflikter har i huvudsak handlat om skattefinansierade verksamheter. I de avgiftsfinansierade verksamheterna är mängden tillgängliga medel tydligt definierad och inte tillgänglig för annan verksamhet. Frågor inom va och avfall är strikt reglerade utifrån speciallagstiftning som kräver allt mer av organisationen samtidigt som dessa verksamheter inte har samma politiska laddning. Kort sagt har det i huvudsak gått bra att samverka om va och avfall trots att respektive kommun behållit det formella ansvaret. Det har varit fullt möjligt att realisera fördelar av att integrera utan att möta motkrafter. I de skattefinansierade verksamheterna finns det flera olika exempel på besvärliga gränsdragningar och svårigheter. Varje kommun ska varje år allokera medel till dessa verksamheter och när det är ont om medel vill varje aktör se över "sin" portfölj av förbrukningar och åtaganden. Inom framför allt lokalvård och fritid har detta genererat konflikter mellan kommunerna och BKT. BKT utgår ifrån att man är ansvarig huvudman och vill göra förändringar utifrån helheten "verksamheten", till exempel för lokalvård, medan respektive kommun vill

Bundsförvanter i Bergslagen

göra bedömningar utifrån helheten "kommunen". Därmed aktualiserar varje förändring problemet med att dra gränser, eftersom följdfrågan är om förändringen ska resultera i minskad budgetram eller inte för BKT. Kort sagt; varje sådan incident skapar beteenden som mycket tydligt liknar de processer som pågår i en beställar- och utförarmodell. Där vill köparen ha initiativet och vill också att utföra ren ska prissätta. Alla va-abonnenter i en kommun vet att deras pengar används till va. Därmed uppstår det aldrig någon tvetydighet. Man betalar vad det kostar och får det man betalar för. Detta är en mycket central säkerhet som inte finns för de skattefinansierade verksamheterna. Där konkurrerar varje skattekrona från den egna kommunen med alla andra skattefinansierade verksamheter inom kommunen samtidigt som det inte är uppenbart att skattekronorna inom BKT:s ram enbart kommer den egna kommunen tillgodo. Därmed krävs det mycket mer av systemet, i form av beslut och överenskommelser, för att förutse och reglera alla de olika alternativa scenarion som kan uppkomma. Det blir svårt att hitta principiella överenskommelser som täcker alla behov utan "varje fall" måste hanteras separat. Risken är då att det efter ett tag fortfarande inte finns någon fungerande praxis utan enbart en lång rad av kompromisser som inte skapar något enhetligt mönster. Sammanfattningsvis är det mindre komplicerat att använda kommunalförbundet för att samverka inom de avgiftsfinansierade områdena då det där är klart vilka medel som ska tillhöra vilket kollektiv. Motsvarande försök inom skattefinansierade verksamheter riskerar att resultera i en struktur av kommunala beställare och en gemensam utförare i kommunalförbundsform. Detta har säkert alla möjligheter att också bli en fungerande lösning om avsikten bakom införandet är att skapa en dynamik med köpare och säljare och detta tydligt uttalas inledningsvis. Annars är risken att man inte vet vad som ska åstadkom-

Kommunalförbund för kommunalteknik

mas eller hur, och då finns det risk för att alla blir missnöjda.

Verksamhetsavtal reglerar vad som utförs När det finns enighet om de ekonomiska förutsättningarna är tanken att varje kommun ska formalisera sin relation med förbundet genom ett så kallat verksamhetsavtal. Avtalet ska reglera förbundets uppdrag inom respektive verksamhet i termer av innehåll och omfattning. Ambitionen är inte att detta ska var några omfattande beskrivningar eller dokument utan kortfattade indikationer på vad som avses med den verksamhet som BKT ska bedriva det kommande året. Det rör sig om några enstaka sidor avtalstext per verksamhet. På detta sätt är den ekonomiska ersättning förbundet får relaterad till vad som ska presteras. Innehållet i verksamhetsavtalen är dock inte tänkt att vara av sådan karaktär att det låter medlemskommunerna detaljstyra BKT. Att ge BKT en så uttalad utförarroll var aldrig avsikten men det ansågs finnas ett behov av att reglera uppdraget på något sätt. Iden har istället varit att via förbundet söka och utnyttja samordningsmöjligheter utan att arbetet blir kringskuret av alltför specificerade "beställningar" i verksamhetsavtalen. Tanken är att verksamhetsavtalen ska undertecknas av behörig firmatecknare för respektive organisation, det vill säga kommunchef och förbundschefen. Sedan BKT bildades har parterna lagt ner mycket arbete på utformningen av verksamhetsavtalen, men frågan är i vilken grad de varit styrande för verksamheten. År 2004 fanns det fullständiga och utarbetade förslag till verksamhetsavtal som det rådde enighet om. Men ännu sommaren 2004 var avtalen inte formellt påskrivna. Först under år 2005 fanns det påskrivna verksamhetsavtal som hade sanktionerats genom beslut i respektive kommuns fullmäktige. Ljusnarsbergs kom-

två avseenden. Det första gäller detaljeringsgraden i avtalen. Initialt var avsikten att hålla dem mycket korta och se det som en avsiktsförklaring från parterna. I samband med att medlemskommunerna velat spara och reducera anslagen har emellertid detta skapat otydlighet. Intentionen var att ge BKT anslag motsvarande 2003 års budget. Successivt har det senare överenskommits att eventuella minskningar i ambitionsnivån kan ge den enskilda kommunen möjlighet att reducera anslaget. Med kortfattade verksamhetsavtal har det varit otydligt vad som ingått i uppdraget, vilken kvalitet kommunen kan avvara för att reducera anslagen samt vilka förändringar BKT kan göra för att minska kostnader utan att medel återgår till kommunen. BKT: s uppdrag att sköta idrottsanläggningar har resulterat i mycket diskussioner kring detta tema. Citaten illustrerar problemen: - Nu har vi äntligen verksamhetsavtal men vi tolkar dem olika. Så det är fortfarande samma diskussioner som förs... - Verksamhetsavtalen fungerar inte som de ser ut nu. De måste ändras till nästa avtalsperiod.

munfullmäktige hade dock en reservation där de förbehöll sig rätten att ändra avtalets omfattning i ett senare skede. Det är tveksamt om verksamhetsavtalen haft den avsedda styrande inverkan. Istället har det funnits en informell samsyn i form av den tidigare omfattningen och inriktningen på verksamheten före BKT:s bildande. Möjligen kan processen omkring avtalen i form av behandling, förhandling, budgetering och så vidare, ha haft en viss inverkan på hur resurser har fördelats.

Reflektioner om verksamhetsavtal Både tolkning och hantering av verksamhetsavtalen har skapat osäkerhet i åtminstone

En annan fråga av mer principiell natur avser vilken status dessa verksamhetsavtal har när det gäller direktionens formella befogenheter. Kan direktionen besluta om något annat än vad som avtalats? Om avtalet kan anses vara bindande, vilket mycket tyder på, så är nästa fråga vilken roll och uppgift som då ligger på direktionen. Både politiker och tjänstemän pekar på en besvärlig balansgång. Å ena sidan finns BKT:s behov av självständighet och rådighet över sina resurser, å andra sidan finns respektive medlemskommuns behov av att kunna styra och kontrollera "sina" angelägenheter. - När det gäller verksamhetsavtalen får kommunen inte gå in och peka eller peta för mycket utan det måste vara beslut som tas i BKT. - Det är ingen beställar-utförarlösning. Justeringar ska bara ske på marginalen, sen måste direktionen ta resten själv.

Bundsförvanter i Bergslagen

Politiker och tjänstemän är överens om att avtalen är rimliga. Samtidigt lever kommunerna under ekonomisk press och försöker reducera sina kostnader. Den praktiska tillämpningen av vad som tolkas vara "detaljer" och vad som är "på marginalen" varierar. - Ramen ska vara fast uppåt. Men nedåt kan man ta bort saker och då ska pengarna tillbaka till kommunen. Det går inte att komma ifrån. BKT är en utförarorganisation nu när vi samlat all kompetens där.

Det uppfattas som "orimligt" att BKT ska ha nominellt ograverade anslag när alla andra sparar. Dessutom upplevs det som särskilt besvärligt när BKT gör förändringar i verksamheterna som bara kan tolkas som försämringar i den enskilda kommunen. Man anser sig få betala dyrt för en försämrad kvalitet. Är det ont om pengar anses det därför fullt rimligt att försämringar i utbudet som är initierade av BKT ska resultera i att medel återbetalas till kommunen. Tjänstemän i kommunerna indikerar att BKT är en egen organisation men med en oklar status. En BKT-tjänsteman upplever att medlemskommunerna lägger ned orimligt mycket möda på detaljer i BKT:s verksamhet: - Kommunerna vill gärna peta i budgeten 'nästan ner på kontonivå' men egentligen medges inte det utifrån verksamhetsavtalen.

Men även här är bilden splittrad då det samtidigt anses självklart att en - .. .anpassning av nivån på servicen måste ske i samråd med respektive kommun, för det är ju därifrån pengarna kommer.

Omläggning och harmonisering av städinsatser är ett exempel på ett område som väckt uppmärksamhet. BKT hävdar att den enda möjligheten att klara sig på de medel man har är att förändra verksamheten och utbudet. Medlemskommunerna menar att försämringar i servicenivån ska resultera i minskat anslag till BKT.

Kommunalförbund för kommunalteknik

Sammanfattningsvis har det inte skapats någon enhetlig och hållbar praxis kring verksamhetsavtalen. Vilka medel som ska finnas tillgängliga för vilket uppdrag är ett resultat aven förhandlingsprocess mellan parterna i varje enskilt fall.

Styrning och uppföljning Styrning är beroende av att det löpande sker uppföljning och utfallsanalys. Vilken vikt som har lagts vid uppföljning och hur detta arbete har strukturerats har varierat mellan BKT:s medlemskommuner. Lindesberg hade sedan tidigare de högsta ambitionerna och mest formaliserade systemen för denna funktion. När det gäller de övriga tre är ambitionerna olika. BKT har ägnat kraft åt att skapa system och rutiner för en god uppföljning. Med hjälp av en detaljerad genomgång av anläggningar och aktiviteter har en gemensam nomenklatur etablerats. Successivt har system för uppföljning och återföring skapats. Men det är inte förrän under år 2005 som man inom BKT lyckats skapa en tydlig styrningskedja där planer och mål inför verksamhetsåret utgör utgångspunkt för vad som mäts och följs upp löpande under året. Det interna arbetet med en systematisk uppföljning förefaller dock ha gett resultat. En dimension av uppföljningen är naturligtvis att mäta effektivitet och prestationer. Det finns dock en underliggande dimension i behovet av att synas vara rättvis och i vad som ofta kallas "bypolitik". En strategisk fråga på sikt är att kunna visa medborgarna inom varje geografiskt område vad BKT har presterat just hos dem. Ambitionerna för nyckeltal och uppföljning av både finansiell och icke-finansiell information är något högre inom taxefinansierade verksamheter när det gäller anläggningar, kostnadsläge och taxor. Inom de skattefinansierade verksamheterna var lokalvården tidigt ute med att genomföra en omfattande utredning om bemanning och resursbehov. Under

år 2005 har ett arbete om nyckeltal inom även till exempel gata och park initierats.

Reflektioner om styrningen av BKT Det är tydligt att roller och ansvar i styrningskedjan inte har klargjorts mellan politiskt beslutsfattande i respektive medlemskommun och i förbundets direktion. Inte heller i relationen mellan tjänstemän i kommunen och tjänstemän i BKT har rollerna gjorts tydliga. Inför svåra beslut om till exempel neddragningar och besparingar blir frågan vem som kan påverka och vem som ansvarar. Beroende på vad direktionsledamoten söker förankring och vägledning om} kommer olika svar att erhållas. Samtidigt blir det en grannlaga uppgift för tjänstemannaledningen inom BKT att motsvara förväntningar om följsamhet mot styrsignaler från såväl respektive kommunledning (både politiker och tjänstemän) som den egna direktionen - samtidigt. Problem uppstår på allvar när det finns olika uppfattningar hos kommunledningar och förbundsdirektion och om det upplevs att den informella styrningen} från t ex kommunledningarna} väger tyngre än den formella från förbundsdirektionen. Detta skapar osäkerhet i alla led i styrkedjan och därmed inom hela organisationen. Följden blir att det framöver alltid kan uppstå en osäkerhet i organisationen kring beslut från den formellt beslutande församlingen eftersom aktörerna 'vet' att man måste värdera den informationen i förhållande till vad som sker på andra arenor. Risken finns att organisationen i BKT inte längre anser sig kunna 'lita' på att direktionens beslut gäller vilket riskerar att undergräva beslutskraften ytterligare. När det i bokslutet för år 2003 uppstod ett underskott presenterade BKT en plan för hur denna förlust skulle balanseras. I samband med kommunchefernas träffar med förbundschefen betonades vikten av att "få kläm på

vilka alternativ som står till buds" för att ta igen förlusten i det kommande arbetet. Inför detta arbete utgick man ifrån att det var självklart att respektive kommunledning hade inflytande i denna typ av beslut. - Formellt är det direktionen som ska följa upp ekonomin - men vi [kommunerna} har ett stort intresse i detta utifrån någon sorts ägarperspektiv inom den tekniska försörjningen.

Dessutom påpekade samma person att det "vore smakfullt" om åtgärderna drabbar kommunerna lika. Rågången mellan direktionens uppdrag och ansvar och styrningen från medlemskommunerna är fortfarande inte klargjord. Ledamöterna i BKT:s direktion förhåller sig olika till hur beslut "förankras och bereds" på hemmaplan. Några ledamöter säger sig ha fullmäktige som part} det vill säga det är där man ska informera och rapportera. Andra betonar arbetet i partigruppen} eller lyfter fram kommunstyrelsen och vikten av att frågor bereds där innan de kommer till BKT. Beroende på hur individen uppfattar sitt mandat så kommer den demokratiska processen och styrförutsättningarna kring BKT att se olika ut. Direktionen har varit beroende av ledningen i respektive hemkommun} eftersom tydliga verksamhetsavtal saknats. Därmed har direktionens befogenheter varit oklara och den har inte haft möjlighet att ta de initiativ som några ledamöter efterlyser. Samtidigt har det inte funnits några tydliga förväntningar och uppfattningar om direktionens skyldigheter och direktionen har därför inte heller varit utsatt för tydliga krav från omgivningen. Hittills har inga politiska initiativ tagits för att göra gränsdragningen mellan kommunerna och kommunalförbundet tydlig. Det sammantagna intrycket är att direktionen inte fungerat som någon central drivkraft för utveckling inom BKT.

Bundsförvanter i Bergslagen

8. Lärdomar från BKT

När BKT övertog personal och ansvar för de tekniska verksamheterna i april 2003 återstod en mängd praktiska och centrala frågor som behövde lösas.

Otydligt uppdrag Det visade sig besvärligt att tydligt definiera BKT:s uppdrag i termer av omfattning och innehåll. Det tog tid att arbeta fram de verksamhetsavtal som var tänkta att på ett övergripande sätt reglera "uppdraget" mellan respektive kommun och förbundet. Först under år 2004 fanns det förslag till verksamhetsavtal som det rådde enighet om. De trädde därefter i kraft vid olika tidpunkter, i takt med att respektive fullmäktige godkände avtalen. Problem tillstötte när den principiella överenskommelsen emellan kommunerna skulle fyllas med ett konkret och praktiskt innehåll. Vid bildandet av BKT överenskoms enhälligt att de ekonomiska ramarna skulle hållas nominellt intakta under en period av fem år, det vill säga förväntningen var att förbundet skulle kunna spara motsvarande inflationen. Denna princip "kom under lupp" redan våren 2003 när BKT endast varit i drift under några månader. Lindesberg stod inför stora besparingar och därmed väcktes frågan om neddragningar. Ansvariga politiker har haft olika uppfattningar om hur BKT ska fungera. Även tjänstemännens åsikter har varierat. BKT står idag vid ett vägskäl där den ena vägen leder mot ett delegerat ansvar till ett självständigt kommunalförbund med ansvar för en hel region. Den andra vägen leder däremot tillbaka till den egna kommunen där man vet vad som är mitt och vad som är ditt.

Kommunalförbund för kommunalteknik

Oklara budgetvillkor Förutom otydligheter kring uppdraget var också de ekonomiska förutsättningarna oklara i flera olika avseenden: Den principiella överenskommelsen var att varje kommun skulle lämna ekonomiskt bidrag till förbundet motsvarande 2003 års budget. Det var dock oklart vad budgeten innebar. Olika metoder för klassificering av anslag, samt kommuninterna köpoch säljsystem komplicerade bilden av vilken budgetnivå som gällde. Dessutom uppstod en diskussion om i vilken utsträckning medlemskommunerna skulle ge bidrag till förbundets centrala overheadkostnader. Att inte kunna frigöra egna overheadresurser för att lägga över dessa i BKT har inneburit problem. Enligt BKT var några aktiviteter "strukturellt underfinansierade" när den ekonomiska ramen definierades. Den budgeterade summan var orealistisk och när samma summa tidigare gällde för den enskilda kommunen uppstod underskott. Att reda ut frågorna kring ekonomin har tagit mycket tid och kraft i anspråk. Förbundet har under lång tid inte haft någon klar bild över vilka resurser man förfogat över.

Svårigheterna att få till stånd fungerande datorkommunikationer och system gjorde det även svårt att få en ordentlig uppföljning. Dels hade man inom förbundet svårt att skaffa sig uppföljningsinformation, dels hade första årets första kvartal bedrivits i respektive kommuns regi. Förbundschefen har vid flera tillfällen poängterat det olyckliga i att börja med ett brutet räkenskapsår.

Lärandets milstolpar Sedan arbetet med kommunalförbundsiden startade år 2000 har BKT haft en lång väg att vandra. Bergslagens Kommunalteknik har passerat flera milstolpar, och kunnat dra många lärdomar: • En stark politisk vilja Politisk målmedvetenhet kring samverkan öppnar dörrar och skapar kraft i förändringsprocesser. KNÖL-gruppen hade avgörande betydelse för att BKT kunde bildas så snabbt. Många tyckte det var väldigt modigt att ta beslutet att bilda kommunalförbundet. • En tydlig samverkansroll Innan man kan avgöra om samverkansansträngningar bär frukt måste själva uppdraget vara identifierat och överenskommet. I princip måste ett tydligt beslut tas om samverkan ska gälla utförande eller huvudmannaskap. • Tydliga befogenheter En tydlig gräns mellan kommunalförbundet och medlemskommuner behövs. Det gäller att vara överens om vem som bestämmer vad, "i både nöd och lust", och att alla berörda är införstådda med vad man lämnar ifrån sig och vad man får. • Ett tydligt ansvar Det måste klargöras vem som bär ansvaret för olika beslut, i synnerhet beslut som gäller kommungränsöverskridande omfördelning av skattemedel. Häri ligger det verkliga politiska

modet. Att som kommunalråd delegera ett politiskt ansvar för väljarnas skatter är förenat med ett politiskt risktagande och är, i relationen till väljarna, en pedagogisk utmaning. • Enkla principer för finansiering Det är av stor vikt att samverkan bygger på enkla och tydliga principer för hur verksamheten finansieras. Taxefrågor måste vara klarlagda och skatteinkomster bör vara minst lika förutsägbara för samverkansorganet som för de enskilda kommunerna. • Lättast samordna va och avfall Det är lättast att samverka om va och avfall. En bestämd summa är avsatt för avgiftsfinansierade verksamheter. Dessutom är frågor inom va och avfall strikt reglerade utifrån speciallagstiftning. • Dra tydlig gräns redan vid starten De frågor som genererat mest konflikter inom BKT har handlat om skattefinansierade verksamheter. Inom lokalvård och fritid har det uppstått flera besvärliga gränsdragningar. När en kommun årligen ska allokera medel vill kommunen för varj e gång göra en ny bedömning av hur mycket verksamheten får kosta. Det kan då bli problem om till exempel en kommun vill satsa och en annan vill spara. Det är mycket viktigt att vid starten av ett kommunalförbund göra klart hur ansvar och befogenheter ska fördelas mellan kommunerna och kommunalförbundet. Särskilt viktigt är det att slå fast vilken aktör som ska göra helhetsbedömningar. • En politisk uthållighet När samverkan fungerar kan ägarna ta ett steg tillbaka. När den inte fungerar bör de ta ett steg framåt. I BKT har de ledande politikerna i respektive kommun ställt sig i bakgrunden, trots att oklarheter om direktionens ansvar och befogenheter allvarligt har hämmat utvecklingen av BKT till ett väl fungerande kommunalförbund.

Bundsförvanter i Bergslagen

9. Så gick det sedan

Hur slutar berättelsen om BKT? Rapportförfattarna besökte BKT en sista gång våren 2005 i samband med BKT:s direktionsmöte i juni. Direktionen beslutade då att ishallen i Fellingsbro, Lindesbergs kommun, inte skulle öppnas i augusti samma år. För första gången tog direktionen ett riktigt tufft beslut och alla farhågor om direktionens ovilja att agera kraftfullt kom på skam. Beslutet innebar i praktiken en omfördelning av skattemedel mellan kommunerna.

Endast någon dag senare skrev Bergslagsposten att kommunalrådet i Lindesberg motsatte sig beslutet och förväntade sig en omprioritering inom BKT för att kunna öppna ishallen. Så har också skett. Under hösten 2005 fylldes historien om BKT på med ytterligare en dramatisk scen. Efter en lång tid av upplevda styrningsproblem, som framgår av denna rapport, valde förbundschefen att signalera att han ville stiga av sitt uppdrag, något som också skedde den 31 januari 2006.

Förbundens nätbokhandel

Sveriges Kommuner och Landsting har en nätbokhandel där våra publikationer finns presenterade och kan beställas. Gå till skLse och välj Publikationer. Där kan du söka på flera olika sätt efter det som intresserar dig. Välj till exempel "Gator & vägar" i fältet "Sök på kategori", och du får en träfflista över alla de ideskrifter, handböcker och rapporter som Sveriges Kommuner och Lands-

rArl<iv

Redgera

VIsa

Favorter

Ver!<tyo

ting och tidigare Kommunförbundet givit ut i ämnet. På webbsidan är det enkelt att beställa det du vill läsa. I vissa fall finns användbara elektroniska bilagor att hämta utan kostnad. På förbundens webbplats skl.se kan du också kostnadsfritt prenumerera på våra elektroniska nyhetsblad. Välj Verksamheter för att leta dig fram till våra verksamhetsområden.

Hj&Ip

lIiAå---'es""s'I;;;;;i)~ht-tP-:/-/UllO=.s-vek.om=-.s-e-/SI<pubI=-/inde=-x,-ht-m=======================:=;;EJ=ti";];;;;;; G8 tI Sveriges Kommuner och Landsting

Publikationer Svtnska Kommunförbundet Oell Landstingsförblwdet i samvukan

Bäst i klassen - Framglngsfaktorer i kommunaltekniska organisationer Framg~ngsrika organisationer inom näringslivet är ofta väl dokumenterade, men det är sämre med den saken inom kommunala förvaltningar och bolag. Därför blir det ofta litteratur fr;n näringslivet som tas till när kommunen vill utveckla verksamheten eller förnya organisationen, Men näringslivets litteratur tar inte hänsyn till de speciella förutsättningar som r;der inom den kommunala verksamheten. Den här skriften är ett sätt att r~da bot pS denna brist. Den bygger pS en studie av tre intressanta kommunaltekniska organisationer: Borlänge Energi AB, Göteborgs va-verk och Lycksele tekniska förvaltning, och lyfter fram faktorer som p~verkar organisationen oavsett dess lokala förutsättningar, bSde interna och externa.

Författare/org: Sveriges Kommuner och Landsting, Isaksson Anders Ämnesord: Kommunalteknik, Effektivitet, Offentlig förvaltning, rvledborgare, Service Förlag: Sveriges Kommuner och Landsting Utgivningsär: 2006 Pris: 1-4 st: 145 kr/st ISBN-lO: 91-7164-132-7 ISBN-13: 978-91-7164-132-8 5 st eller fler: 95 kr/st

; <J Äter sökresultat

Lägg i varukorg ~

Sök på fritext eller kategor1 Fritext (ex ISBN, titel, best nr) Sök D

Ibäst i

iEI Sök D

LSök pg kategori

För detaljerad sökning D

Senast Inkomna • Sveriges nya geografi 2006 Vinnare och förlorare • Handel i industriomr;den - Dags att ta p~ allvar:", • Bara st~1 kan rosta s~ - Modern rostskyddsm~lning ,.. • Det goda seniorlivet Skadeförebyggande arbete i ". • Kommunal befattnings kod 1 november 2005 • Ledning för grävning - Minska störningarna vid arb", • En Bättre Demensv~rd Erfarenheter av ett natione", • Ett hot mot demokratin Förtroendevalda som utsät.., Din varukorg

IDin varukorg lir tom Trycksaksbestlillnlng Tfn: 020-31 32 30 Fax: 020-31 3240 E-post: orderOkommentus.se

::::J Gä till kaslIan

Bundsförvanter i Bergslagen

Bundsförvanter i Bergslagen Kommunalförbund för kommunalteknik I april 2003 bildade fyra mindre kommuner i norra Örebro län - Lindesberg, Nora, Hällefors och Ljusnarsberg - Sveriges första kommunalförbund för en samlad kommunalteknisk verksamhet: Bergslagens Kommunalteknik (BKT). Bundsförvanter i Bergslagen skildrar pionjärarbetet med bildandet av BKT, och försöker dra lärdom av utvecklingen inom förbundet och dess medlemskommuner. Rapporten dyker också rätt ned i den kanske viktigaste och avgörande frågan när ett kommunalförbund ska bildas: är syftet att skapa en gemensam huvudmannaorganisation eller är det att organisera ett gemensamt utförande av verksamheter? Erfarenheterna från Bergslagskommunernas samverkan kan förhoppningsvis hjälpa andra kommuner som planerar att samarbeta, genom att de lyfter fram faktorer som gör det lättare att samverka och visar på fällor man kan falla i.

ISBN-lO: 91-7164-151-3 ISBN-B: 978-91-7164-151-9

Sveriges Kommuner och landsting 118 82 Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 Tfn: 08-452 70 00. Webbplats: www.skl.se Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. eller på förbundens webbplats www.skl.se. välj Publikationer.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan