7164-185-4 by Sveriges Kommuner och Landsting

Vem planerar fรถr regionen?

3 4 6

Förord Sammanfattning Inledning Det regionala perspektivet i samhällsplaneringen Översiktsplanering och regional utvecklingsplanering RUP som verktyg för dialog med staten

Kopplingen mellan RUP och ÖP – hur fungerar det idag? RUP och översiktsplanering idag Skåne samarbetar om fysisk planering Halland har ett regionalt utvecklingsprogram Östergötland är flerkärnigt Stockholm har erfarenheter

15 17 19

Börja jobba med sakfrågorna Utmaningar! Fotnötter

Produktionsfakta

Utgivare

Omslagsfoto

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Tfn 08-452 70 00, info@skl.se www.skl.se

Linda Forsell

Projektledare

Trycksaksbeställning

Lisbet Mellgren 08-452 78 22 Eva Hägglund 08-452 78 67

www.skl.se eller Tfn 020-31 32 30, fax 020 31 32 40

Grafisk form

Isbn-nr:

Satsa Samhällsinformation, Losita Garcia Marklund

isbn-10: 91-7164-185-8 isbn-13: 978-91-7164-185-4

Tryck Åtta45, Stockholm 2006

LOSITA GARCIA MARKLUND

Innehåll

Förord Vem planerar för regionen? – ett regionalt perspektiv på ekonomisk och fysisk planering HUR DEN REGIONALA NIVÅN i framtiden ska organiseras är i högsta grad en öppen fråga. Det pågår en mängd olika initiativ, utredningar och förslag som kommer att påverka den svenska förvaltningens utformning. Som exempel kan nämnas Ansvarskommittén, översyn av plan- och bygglagen (PBL), regionala utvecklingsprogram (RUP) och genomförandet av EU:s strukturfonder 2007-2013. Arbetet med regionala utvecklingsprogram har tagit fart främst i de regioner som har självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan. Mot bakgrund av de pågående förändringarna tog Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) år 2004 initiativ till att bilda en arbetsgrupp med representanter från Sveriges regioner och län för att diskutera utvecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen (RUP). Syftet var att arbetsgruppen genom erfarenhetsutbyte skulle stärka regionernas eget arbete att utveckla RUP men också att ge kommentarer utifrån det regionala perspektivet till den statliga nivåns politikutformning och till Nuteks arbete att utveckla metoder för RUP. Denna rapport utgör en sammanfattning av en del av de diskussioner som förts inom ramen för SKL:s RUPprojekt. Rapporten koncentreras kring den roll de regionala utvecklingsprogrammen kan komma att spela i förhållande till den kommunala översiktsplaneringen och hur samspelet mellan stat, region och kommun kan utvecklas. Rapporten har utformats av en arbetsgrupp bestående av Hemming Lindell, regionplane- och trafikkontoret, Stockholms läns landsting, Lars-Erik Lorentzson, Region Halland, Jan-Erik Lund, Regionförbundet Östsam, Lisbet Mellgren, Eva Hägglund samt Klas Danerlöv, Sveriges Kommuner och Landsting.

Sammanfattning SAMHÄLLSUTVECKLINGEN ställer ständigt nya krav på samhällsplaneringens funktion och organisation. I takt med att individer och företag blir alltmer rörliga inom och mellan olika geografiska områden ställs ökade krav på att samhällsplaneringen förmår fånga upp och hantera de utvecklingsmöjligheter och problem som detta för med sig. Kommunerna har en central roll i samhällsplaneringen. De förfogar över planprocesser för kommunens långsiktiga utveckling såväl som för detaljplanering i för markoch vatten, bostäder, lokal infrastruktur och många andra viktiga samhällsfunktioner. Samhällsplanering är komplex till sin natur. Många olika intressen ska vägas samman och forma vår gemensamma framtid. En rad olika aktörer medverkar i planeringsprocesserna utifrån olika intressen. Kommunens geografiska yta används för många olika syften vilket innebär att en mängd olika aktörer har intresse i planprocesserna. Traditionellt har den kommunala översiktplaneringen (ÖP) fungerat som ett styrdokument för den inomkommunala markplaneringen1. Men i takt med att samhället ställer nya krav på funktionalitet och rörlighet håller översiktsplaneringen på att ändra karaktär. Idag betonas översiktsplanens strategiska roll för kommunens utvecklingsambitioner. I allt fler kommuner används numera översiktsplanen som ett verktyg för att belysa och hantera planeringsfrågor som är mellankommunala eller regionala. Erfarenheterna från bland annat arbetet med regionala utvecklingsprogram (RUP) visar att det finns ett antal regionstrategiska frågor där ett samarbete mellan kommun och region gagnar både den kommunala översiktsplaneringen och regionala utvecklingsplaneringen. Ett ömsesidigt utbyte mellan RUP och ÖP kan bidra till att höja den strategiska nivån på de kommunala översiktsplanerna samtidigt som samhörigheten med den regionala utvecklingsplaneringen ökar. Exempel på viktiga regionstrategiska frågor är: • Infrastruktur, kommunikationer, VA, energi och avfall • Stråkplanering, flerkärnighet och funktionalitet • Lokala arbetsmarknader • Utbildning • Handel • Bostäder och attraktivitet • Miljöfrågor, turism, natur- och kulturvärden Globaliseringen och näringslivets omstrukturering mot ett kunskapssamhälle driver på behovet av ökad samverkan mellan olika samhällsaktörer. Kunskapen om de specifika förutsättningarna i regionen och kommunerna finns på många olika håll. Ju större och mer komplex en fråga är desto svårare är det att få fram relevanta planeringsunderlag. Intressen och politikområden som har tydliga mål och en stark myndighetsbas får i praktiken övertag gentemot komplexa intressen där ansvars- och inflytandebilden blir fragmentiserad och svårtydbar. Utifrån erfarenheterna av bland annat RUP-arbetet har några specifika områden identifierats som anses vara särskilt betydelsefulla för det fortsatta arbetet: • Utveckla kopplingen mellan regionalekonomiska utvecklingsfrågor och de fysiska strukturerna/planfrågorna. • Utveckla dialogen mellan kommun, region och stat. • Utveckla en gemensam kunskapsbas • Utveckla de regionala organens analys- och planeringskapacitet • Identifiera samverkansområden

FOTO: LINDA FORSELL

Inledning DET REGIONALA PERSPEKTIVET I SAMHÄLLSPLANERINGEN

Det regionala perspektivet i samhällsplaneringen

Samhällsutvecklingen ställer nya krav på regionplaneringen. Idag är det betydligt fler människor som har dagliga aktiviteter i flera olika kommuner. Inte minst kommunikationerna har förbättrats vilket ger nya förutsättningar för pendling samt arbets- och fritidsresande. Utvecklingen över tiden av de lokala arbetsregionerna (LA-regioner) visar på en ökad integrering av kommunerna. Mellan 1970 och 2005 sjönk antalet LA-regioner från 187 till 72 stycken2. Individer och företag lever och verkar i en större funktionell geografi än tidigare vilket ställer nya krav på en flexibel hantering av administrativa gränser mellan till exempel kommuner och län. Det kommunala geografiska perspektivet är idag många gånger för avgränsat för de aktiviteter som den kommunala planeringen påverkar och styr. Detta är också det främsta argumentet till varför det regionala perspektivet behövs i den kommunala planeringen. Till detta kommer även utvecklingen på Europeisk och global nivå med större och tätare regioner samt tätare kopplingar dem emellan. Vi ser en framväxt av en nätverkslogik inom såväl näringsliv som forskning med tätare kopplingar mellan regioner och där vissa regioner blir centrala noder i ett globalt system. På politisk nivå möts denna utveckling av EU:s rumsliga utvecklingsambitioner som till stor del manifesteras i arbetet med ESDP (European Spatial Development Perspective). I detta arbete har det regionala perspektivet en framskjuten roll vilket i sin tur ställer krav på ett tydligare regionalt perspektiv i planeringen. Arbetet med RUP ska således inte enbart ges kopplingar till den lokala och nationella nivån utan måste även hantera EU-nivån såväl som andra internationella samband.

ÖVERSIKTSPLANERING OCH REGIONAL UTVECKLINGSPLANERING

Översiktsplanering och regional utvecklingsplanering

Kommunerna har idag det yttersta ansvaret för den fysiska planeringen. I översiktsplanen hanteras de fysiska planfrågorna men den kan också omfatta strategiska överväganden inom andra områden. Samråd ska ske med andra berörda kommuner. Det finns också möjligheter att göra regionala utblickar i frågor som berör mellankommunala och regionala intressen. Översiktsplanerna hanterar i första hand fysiska planfrågor och i relativt liten omfattning utvecklingsfrågor i ett bredare perspektiv. Det regionala perspektivet ägnas liten uppmärksamhet. I ett växande antal kommuner finns dock en ambition att i ökad utsträckning hantera sociala, miljömässiga och ekonomiska utvecklingsfrågor i relation till de fysiska planfrågorna.3 En fråga som denna utveckling väcker är hur kopplingen mellan fysiska planfrågor och utvecklingsplanering ska hanteras i framtiden. Möjligheten att hantera utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen finns idag men utnyttjas inte till fullo. De regionala utvecklingsprogrammen hanterar strategiska utvecklingsfrågor medan fysiska planfrågor formellt sett inte kan hanteras, inte ens på rådgivande eller översiktligt sätt (med undantag av Stockholms regionplan). Samhällsutvecklingen påverkar dock ett växande antal frågor, såväl fysiska som utvecklingsorienterade, där ett regionalt perspektiv kan vara av godo. Det kan av flera skäl finnas behov av att hantera såväl utvecklingsfrågor som regiongemensamma fysiska planfrågor inom ramen för ett regionalt utvecklingsprogram. Exempel på detta finns redan i Stockholms län där landstinget är regionplaneor-

Två viktiga förutsättningar. När sambandet mellan kommunal översiktsplanering och regional utvecklingsplanering diskuteras måste två viktiga förutsättningar beaktas. För det första är planernas formella beroende av varandra asymmetriskt. För det andra skiljer sig RUP och ÖP innehållsmässigt. ÖP är till övervägande del en fysisk plan medan RUP är en utvecklingsprogram. Det regionala utvecklingsprogrammet ska beakta de översiktsplaner som finns i regionen medan det inte finns någon motsvarande regel för hur den kommunala översiktsplaneringen ska förhålla sig till det regionala utvecklingsprogrammet. Detta betyder att RUP ska ta hänsyn till ÖP men hur kommunerna ska beakta RUP är inte formellt reglerat. Det regionala utvecklingsprogrammets genomslagskraft blir därmed helt beroende på vilken legitimitet det har. Legitimitet kan inom ramen för befintliga system endast skapas genom att RUP växer fram i en förtroendefull dialog. PBL-kommitténs förslag om översiktsplanering bör, enligt vår mening, kompletteras på ett sådant sätt att den regionala utvecklingsplaneringen hanteras i det kommunala arbetet. Detta synsätt blir då analogt med de skrivningar som finns i förordningar för RUP där det gäller att ”beakta kommunernas översiktliga planering”. Således bör det omvända också gälla för kommunal översiktsplanering så att en ömsesidig dialog mellan det regionala och kommunala perspektivet garanteras.

Erfarenheterna från Stockholms arbete med den regionala utvecklingsplanen visar att det finns en positiv kraft i att foga samman utvecklingsfrågorna med den fysiska planeringen.

LOSITA GARCIA MARKLUND

gan med ansvar för utvecklingsfrågor och regiongemensamma planfrågor. Detta exempel är dock ett undantag i Sverige. PBL-kommitténs förslag visar inte på någon tydlig förstärkning av det regionala perspektivet i den kommunala översiktsplaneringen. Kommunerna ges besvärsrätt för frågor som anses mellankommunala. Detta är i och för sig vällovligt men begränsar det regionala perspektivet till främst mellankommunala frågor. Risken finns att man går miste om det större omland som en region kan utgöra i vissa strategiska frågor. Mot bakgrund av att staten lanserat en förordning om regionala utvecklingsprogram för att stärka det regionala perspektivet i utvecklingsplaneringen kan det tyckas märkligt att inte PBL-utredningen för fram förslag för hur det regionala perspektivet i fysisk planering ska hanteras. Utredningen anser att det befintliga instrumentet med regionplaneorgan och regionplaner, som föreslås finnas kvar i oförändrat skick, är den väg som i framtiden ska utvecklas vad gäller regionernas förmåga att hantera fysiska frågor. Eventuellt kan Ansvarskommitténs förslag om den regionala samhällsorganisationen bidra med nya perspektiv som berör den fysiska samhällsplaneringen. För att få utvecklingsplaneringen och den fysiska planeringen att gå i takt behöver regionala strukturfrågor beaktas i översiktsplaneringen. Hur den regionala nivån ska beaktas i översiktsplaneringen är dock inte självklart. Erfarenheterna från Stockholms arbete med den regionala utvecklingsplanen (RUFS 2001) visar att det finns en positiv kraft i ambitionen att foga samman utvecklingsfrågorna med den fysiska planeringen. Utvecklingsplaneringen syftar till att sammankoppla den fysiska planeringen med en gemensam vision och idé om vilka aktiviteter som ska utnyttjas och rymmas i de fysiska strukturerna. Kommunerna äger fortfarande planmonopolet och genomförandet men med en ömsesidig process kring de regionala utvecklingsfrågorna kan den enskilda kommunens planering bättre anpassas till omvärlden och framtida behov.

RUP SOM VERKTYG FÖR DIALOG MED DEN STATLIGA NIVÅN

RUP som verktyg för dialog med den statliga nivån

Om RUP:en reduceras till att bli en ”önskelista” till staten kommer arbetet med att finna utvecklingskraft i den egna regionen gå förlorad…

Förordningen om RUP förutsätter att alla statliga myndigheter verksamma i länet ska beakta det regionala utvecklingsprogrammet. Länsstyrelsen förutsätts samordna de statliga myndigheternas insatser för regional utveckling. För att detta ska fungera konkret krävs en löpande dialog med statliga myndigheter om deras specifika mål och hur de förändras till lokal och regional nivå. Samtidigt är det viktigt att RUP:en inte ensidigt ses som ett medel att föra ner en statlig politik utan att den snarare får formen av en arena där lokala önskemål kan möta regionala överväganden samtidigt som nationella mål beaktas. Att behålla fokus på en process nedifrån och upp med ett stort inslag av ömsesidighet är antagligen den bästa vägen för att nå framgång i att formulera regionala utvecklingsprogram. De regionala utvecklingsprogrammen kan utgöra ett sätt för regionen att samlat uttrycka sina prioriteringar av önskvärda statliga insatser. Detta bör dock inte vara det huvudsakliga målet med utvecklingsprogrammen utan bör komma som en positiv bieffekt av att man i regionen grundligt diskuterat och förankrat en rimlig och önskvärd regional utveckling och vision. Om RUP:en reduceras till att bli en ”önskelista” till staten kommer arbetet med att finna utvecklingskraft i den egna regionen gå förlorad till förmån för allmänt önsketänkande och kravställande. Utvecklingsprogrammet bör i första hand fokuserar på vad som kan åstadkommas inom regionen och hur regionens aktörer kan samspela för att få prioriterade satsningar till stånd, därefter kan en prioriteringsordning för statliga satsningar följa som en effekt av processen. En annan viktig statlig funktion är att tillhandahålla planeringsförutsättningar och planeringsunderlag för de regionala utvecklingsprogrammen. Ett sådant exempel är länsstyrelsens arbete med att bryta ned de nationella miljömålen till regionala miljömål. Dessa utgör i sin tur en viktig planeringsförutsättning för det lokala och regionala miljöarbetet. Staten kan på detta sätt styra det regionala utvecklingsarbetet i önskvärd riktning genom mål- och resultatstyrning. Själva utvecklingsarbetet samt genomförandet ska ligga hos de lokala och regionala organisationerna för bästa möjliga förankring och genomslagskraft. I och med att regionförbund och regioner bildas har det i dessa regioner skett en förändring i kommunerna med en ökad acceptans för att diskutera fysisk planering i ett regionalt perspektiv. Kommunerna upplever det lättare att diskutera dessa frågor när det sker på en arena som upplevs som mellankommunal eller regional, utan statlig inblandning. Det har på så sätt skett en viktig psykologisk förändring som öppnar upp för ett tydligare regionalt perspektiv med kommunal förankring i den fysiska planeringen. Länsstyrelsen har fortfarande ansvaret för den regionala utvecklingen i vissa län vilket kan leda till en sammanblandning av roller. Samma organ som står för kontroll och uppföljning, ska även ägna sig åt att driva en utvecklingspolitik, föreslå åtgärder samt svara för genomförande. Vår grundsyn är att utvecklingsfrågorna ska ligga hos ett organ med demokratisk förankring i regionen. Ytterligare en faktor som försvårar dialogen med de statliga organen i det regionala utvecklingsarbetet är myndigheternas varierande regionala organisation. Flera myndigheter har skiftande regional indelning och en del saknar helt en regional organisation eller perspektiv. För de klassiskt infrastrukturella frågorna som vägar och järnvägar finns en utvecklad regional struktur och organisation emedan en sådan organisation saknas för flertalet utvecklingsfrågor. Länsstyrelsen har i uppdrag att samordna de statliga myndigheterna i RUP-arbetet men hur detta ska göras är idag oklart. Att gå omvägen via länsstyrelsen för att få kontakt med exempelvis Vägverket är omständligt och ineffektivt för de regionala utvecklingsorganisationerna.

Kopplingen mellan RUP och ÖP – HUR FUNGERAR DET IDAG? Följande avsnitt baseras huvudsakligen på resultatet av en minienkät om kopplingen mellan RUP-ÖP i den egna regionen som har genomförts inom ramen för SKL:s arbete. ENKÄTEN SÄNDES UT till deltagande regioner och svar har inkommit från tio organisationer 4. Bland de svarande organisationerna finns såväl regioner, kommunala samverkansorgan som landsting. Underlaget kan knappast sägas vara representativt för förhållandena i Sverige som helhet men uppfattningen är att det ändå utgör ett så pass omfattande material att det kan ge en aktuell bild från de regionala organisationer som aktivt arbetar med dessa frågor. De frågor som ställdes var relativt öppna för att kunna fånga upp regionala variationer och möjliggöra inspel och vinklingar. Svaren har erhållits i form av kortare PM. De frågor som ställdes var: Hur ser ni i er region på kopplingen mellan kommunal översiktsplanering och RUP? Hur hanterar ni den kopplingen i er region/RUP? Hur förs dialogen med kommunerna om samspelet mellan översiktsplaneringen och RUP? Finns det pågående eller avslutade aktiviteter för att hantera dessa kopplingar och dialog? Avslutningsvis ges i detta avsnitt några konkreta exempel på hur processen för att hantera kopplingen mellan det kommunala arbetet och den regionala utvecklingsplaneringen utformas.

RUP OCH ÖVERSIKTSPLANERING IDAG Dagens regionala utvecklingsprogram är väldigt olika varandra både till form och innehåll och skiljer sig från varandra betydligt mer än de kommunala översiktsplanerna. Någon region är inne på sitt fjärde regionala utvecklingsprogram medan andra ännu inte är färdiga med sitt första. Vidare finns regioner, som till exempel Stockholm vilka har en regional utvecklingsplan där både utvecklingsfrågor och fysiska planfrågor hanteras. För vissa har RUP:en formen av en regional vision medan den för andra är mer av ett åtgärdsprogram. I de flesta regioner är kopplingen mellan de kommunala översiktsplanerna och den regionala planeringen relativt svag. Ett undantag är Stockholm som har en formell regionplan. Motsvarande förhållande stämmer också in på de kommunala översiktsplanerna, i Sverige är det endast 25 procent av kommunerna som anger att ÖP används för att driva regionala frågor 5. De flesta regionala företrädare upplever översiktsplanerna som fysiska strukturplaner och ser sig förhindrade att hantera dessa i RUP. Samtliga tillfrågade regioner upplever dock översiktsplanerna och kommunernas arbete som något mycket viktigt för den regionala utvecklingsplaneringen, oavsett om den enbart är inriktad på fysiska frågor eller ej. I princip alla regioner ser ett ökat behov av att koppla de fysiska strukturerna till den regionala utvecklingsplaneringen. Människors ökade rörlighet och de som följd växande regionerna är en orsak till detta. En annan orsak är behovet att samarbeta för att utveckla regionen. Här nämns exempelvis frågan om attraktivitet som ofta är förknippad med bostäder, bostadsmiljöer och rekreationsområden. En annan fråga i samma genre är behovet av planering i olika stråk. Stråkplanering uppstår när pendlingen är särskilt stark kring ett specifikt stråk i regionen vilket ställer särskilda krav på regional planering och mellankommunala lösningar. Ett sådant fall är Uppsalas och

RUP och översiktsplanering idag

Stockholms ABC-samarbete. Slutligen nämns också hållbar utveckling som ytterligare en orsak till behov av ökad integrering mellan utvecklingsplaneringen och de fysiska frågorna. Om hållbar utveckling ska tillämpas som princip kan inte de sociala och ekonomiska aspekterna diskuteras utan att kopplas till miljö och natur och en långsiktig helhetssyn. De regioner som berört fysiska planfrågor i RUP-arbetet betonar alla sin roll som mötesarena. Man vill agera som en mötesplats för politiker och kommunala tjänstemän och underlätta diskussionen om mellankommunala frågor. Skåne uttrycker det som att man vill ”fördjupa och vidareutveckla den regionala dialogen kring olika utvecklingsfrågor med koppling till fysisk planering och kommunernas översiktsplaner”. Även i Stockholm där det finns en lång tradition av fysisk planering på regional nivå betonas behovet av en kommunal samsyn och medverkan för att nå framgång. Fokus för den regionala nivån ligger således på att vara en mötesplats och samtalspartner för kommunerna och att skapa nätverk för erfarenhetsutbyte. Trots det öppna förhållningssättet efterlyses incitament för att kunna uppmuntra till att diskutera fysiska frågor sammankopplat med utvecklingsplaneringen. De regioner som kommit en bit på vägen framhåller de regionala utblickarna, kunskapsunderlagen, framtidsscenarierna och strukturbilderna som de främsta framgångsfaktorerna och även den största behållningen med det regionala arbetet. Det finns uppenbarligen en stark kraft i att exempelvis lägga samman ett antal grannkommuners prognoser för bostadsbyggande och befolkningsutveckling och diskutera den samlade utvecklingen. Processen för att arbeta i dialog med kommuner i det regionala utvecklingsarbetet varierar från fall till fall. I det följande avsnittet presenteras ett antal exempel på hur ett sådant arbete kan bedrivas.

I SKÅNE SAMARBETAR MAN OM FYSISK PLANERING

I Skåne samarbetar man om fysisk planering

STRATEGIER FÖR EN GRÖN STRUKTUR Arbetet med en strategi för en grön struktur påbörjades 1999. Under de inledande kommunbesök som Region Skåne genomförde tillfrågades tjänstemän i de skånska kommunerna om intresset för att ta fram ett grönstrukturprogram för Skåne. En projektbeskrivning för arbetet processades tillsammans med tjänstemannarepresentanter från olika delar av Skåne6 samt referenspersoner från bland annat SLU i Alnarp. Region Skånes regionala utvecklingsberedning beslutade senare att arbetet skulle genomföras i enlighet med den framtagna projektbeskrivningen och att inriktning och organisation skulle utvecklas i samråd med kommunerna. Från början anmälde cirka hälften av de skånska kommunerna intresse att delta, efterhand har många fler tillkommit. Arbetet organiserades i grupper med kommunrepresentanter, en referensgrupp med representanter från bland annat SLU i Alnarp, LRF, natur- och turistorganisationer och en politisk styrgrupp med representanter från Regionala utvecklingsberedningen, Region Skåne Efter två års arbete var programmet färdigt. I september år 2002 sändes rapporten från arbetet på remiss, och under remisstiden kom de sista kommunerna med i arbetet. Arbetet med att skapa en strategi för grön struktur i Skåne har medfört att man för första gången utarbetat en gemensam strategi för regionen. Majoriteten av kommunerna använder strategin som en del i arbetet med översiktsplanering och i framtagandet av andra program och planer till exempel inom turism och naturvård. Strategin används även av Region Skåne i samband med utredningar och remissärenden. Flera statliga myndigheter har också haft nytta av strategin. Vägverk och Banverk använder strategin för att överbrygga barriäreffekter vid exploatering, Länsstyrelsen i Skåne för att prioritera tätortsnära rekreationsområden.

FOTO: LINDA FORSELL

STRUKTURBILD FÖR SKÅNE Att ta fram en strukturbild för Skåne är ett sätt att arbeta vidare med och konkretisera det regionala utvecklingsprogrammet för Skåne. Strukturbildsarbetet utgör också ett viktigt inspel till nästkommande utvecklingsprogram. Under de kommunbesök som Region Skåne genomförde med tjänstemän i de skånska kommunerna år 2003-2005 tillfrågades kommunerna om intresset att delta i arbetet med Strukturbild för Skåne. Responsen var positiv. Under hösten 2004 förankrades arbetet med Strukturbild för Skåne i SSSV, NOSAM, Skåne NO och SÖSK, först på tjänstemannanivå och därefter också på politisk nivå. Arbetet med Strukturbild för Skåne påbörjades 2004/2005. Samtliga Skånes kommuner deltar i arbetet. Strukturbildsarbetet är organiserat i olika arbetsgrupper bestående av bland andra kommunrepresentanter. Till projektet finns en referensgrupp med representanter från bland andra statliga myndigheter, Västra Götalandsregionen, Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm, Sveriges Kommuner och Landsting, universitet och högskolor samt danska samarbetspartner. I projektorganisationen finns också en politisk styrgrupp med representanter från Regionala utvecklingsnämnden, Region Skåne, samt politiska representanter från SSSV, Skåne NO, NOSAM, och SÖSK Arbetet med Strukturbild för Skåne förväntas leda till en bättre samsyn mellan de skånska kommunernas översiktsplaner, regionala utvecklingsprogrammet, infrastrukturplaneringen och ett regionalt helhetsperspektiv på bostadsefterfrågan. Strukturbilden är främst ett kunskapsunderlag som till exempel kan användas vid prioriteringar av stora samhällsekonomiska investeringar. Resultatet av strukturbildsarbetet förväntas kunna användas av såväl kommunerna som regionen i framtida planeringsoch prioriteringsarbetet. (läs mer om projektet: www.skane.se/strukturbild)

HALLAND HAR ETT REGIONALT UTVECKLINGSPROGRAM En viktig utgångspunkt för arbetet med regional utvecklingsstrategi för Halland är det faktum att en RUP inte är styrande i formell mening för den kommunala nivån. Den får betydelse endast om den uppfattas som legitim. Legitimitet skapas genom att RUP:en utarbetas i samverkan mellan lokal och regional nivå så att RUP avspeglar de kommunala planerna. Processen som leder fram till utvecklingsprogrammet måste utgå ifrån berörda kommuners behov och förutsättningar därigenom kan också en regional utvecklingsprofil identifieras. Region Halland har valt att ta fram det regionala utvecklingsprogrammet stegvis.

Halland har ett regionalt utvecklingsprogram 11

Den regionala utvecklingsstrategin fokuserar tre områden: boende, företagsutveckling och strategiska allianser med omvärlden.

Processen fram till ett regionalt utvecklingsprogram innehåller tre huvuddelar; vision, strategi och program. Det innebär en tydlig uppdelning mellan å ena sidan vision och strategi och å andra sidan program med åtgärder. Vision och strategier för den regionala utvecklingen i Halland har växt fram med en bred delaktighet från olika aktörer i länet. Delaktigheten har inte bara varit begränsad till den offentliga sektorn, näringslivet, organisationer och föreningar. Region Halland har också nått ut till allmänheten genom att bjuda in till diskussion om Hallands framtid på bibliotek i länets kommuner. Den regionala utvecklingsstrategin fokuserar tre områden: boende, företagsutveckling och strategiska allianser med omvärlden. Det fortsatta arbetet med att genomföra strategierna kommer att ske i samverkan med de aktörer i länet som är viktiga för att strategierna ska kunna genomföras och visionen förverkligas. Denna samverkan med kommunerna och andra aktörer i genomförandet är avgörande eftersom den regionala utvecklingsstrategin innehåller sakområden som Region Halland varken har kompetens eller mandat att agera inom. Ett exempel på detta är strategiområdet boende där kopplingen till den kommunala översiktsplaneringen är uppenbar. Andra exempel är arbetsmarknadspolitik, hållbar utveckling och välfärdsfrågor. Det första steget i arbetet med att genomföra den regionala utvecklingsstrategin är därför att identifiera de aktörer som har ansvar för de olika insatsområden som strategin pekar ut och tillsammans beskriva samverkansbehov och regionala perspektiv. Med utgångspunkt i denna analys definieras områden för programarbete, samverkansprojekt och planeringssamverkan mellan kommuner. Kopplingarna mellan regional utvecklingsplanering och kommunal översiktsplanering byggs upp i ett uttalat samverkansperspektiv. Den regionala utvecklingsplaneringen ska inte ägna sig åt exempelvis fysisk planering, men i det regionala utvecklingsprogrammet kan kommunöverskridande fysisk planering redovisas. Genom att låta den regionala strategin utgöra underlag för samverkan mellan lokal och regional nivå skapas de program som krävs utifrån ett underifrånperspektiv där kommunernas planer utgör grunden. En sådan process, där den kommunala och regionala planeringen samverkar i dialogform, förväntas stärka legitimiteten i det regionala utvecklingsprogrammet.

ÖSTERGÖTLAND ÄR FLERKÄRNIGT

Östergötland är flerkärnigt

BAKGRUND De centrala delarna av Östergötland är en, för svenska förhållanden, tätbefolkad region med korta avstånd mellan de största befolkningscentra och med ett flertal mindre och medelstora tätorter grupperade runt dessa. Östergötland har därför goda förutsättningar för regionförstoring och regioneffektivisering. Genom regionförstoringen ökar tillgängligheten till arbetstillfällen och studiemöjligheter. Service och servicefunktioner av olika slag ger ytterligare aspekter på regionförstoring. Den bostadsmarknad som står till buds för den enskilde kan göras betydligt större om kommunikationerna är ordnade på ett sätt som medger resor till arbete, studier och service. Det handlar om att göra det möjligt för individer att finna ”rätt” kombination av boende och arbete och om att få en generell utveckling mot ett friare val av bostad och jobb. Östergötland anses ha goda förutsättningar att utvecklas till en funktionellt sammanhållen flerkärnig stadsregion. SAMORDNING AV KOMMUNALA ÖVERSIKTSPLANER Att se Östergötland som en funktionellt sammanhållen, flerkärnig, region är en idégrund som är intressant att pröva i samband med arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) och som en infallsvinkel för planeringen i stort.

En flerkärnig region måste planeras medvetet. I ett kortare tidsperspektiv handlar det om en planering för att knyta samman den befintliga strukturen av bostäder och arbetsplatser med ett trafiksystem som förbättrar förutsättningarna för Östergötland att fungera som en flerkärnig region. Här har Östergötland ett bra utgångsläge genom bland annat den befintliga pendeltågstrafiken och den planerade utbyggnaden av denna, vägsystem med E4 som den bas det övriga vägnätet förgrenar sig från. Det arbetas också på förbättringar av vägnätet som kommer att stärka trafiksystemet i sin helhet. Ett nästa steg i en utveckling mot en flerkärnig region kan vara att planera den framtida lokaliseringen av bostäder, arbetstillfällen och service av olika slag så att det gynnar en sådan utveckling. I en region med Östergötlands struktur där större städer med många arbetsplatser omges av ett stort antal kommuner som i hög utsträckning fungerar som bostadsorter är de inbördes beroendena starka, samtidigt som vinsterna med att arbeta utifrån en gemensam strategi (som t.ex. uttrycks i en RUP) är tydliga. Det här resonemanget kan gälla en stor del av Östergötland. Om man ser enbart till Linköping och Norrköping blir det än tydligare. Här finns ambitionen att utveckla dessa städer så att de tillsammans bildar ett storstadsalternativ, något som kommer att kräva en aktiv gemensam planering. Översiktplanen är ett viktigt styrdokument för den inomkommunala planeringen. Översiktplanens ”svaghet” är att den är just inomkommunal, vilket gör att den som regel inte hanterar frågor som rör flera kommuner eller ”gränsområdesproblematik”. I en region som Östergötland, med goda förutsättningar att få en starkare utveckling genom regionförstoring och en planering som idémässigt utgår från en anpassad form av flerkärnighet, är det angeläget att få till stånd en samordning av kommunernas översiktsplaner inbördes och översiktsplanerna och de regionala utvecklingsprogrammen. Detta anses nödvändigt för att på sikt kunna tillgodogöra sig de potentialer som Östergötland har genom sina ekonomiska och geografiska förutsättningar.

LOSITA GARCIA MARKLUND

STOCKHOLM HAR ERFARENHETER

Stockholm har erfarenheter

Stockholms läns landsting har i nästan 50 års tid ägnat sig åt regionplanering men det var först i och med den senaste regionala utvecklingsplanen, RUFS 2001, som fysiska frågor och utvecklingsfrågor hanterades gemensamt i en samlad utvecklingsplan. Den största svårigheten med att ta fram en regional utvecklingsplan i Stockholm är att hitta en nivå där planen får förankring och legitimitet utan att för den skull bli urvattnad och abstrakt. För att ta fram en sådan plan krävs ett mycket processinriktat arbete där det finns tid för att förankra planen i regionen och att de regionala aktörerna ska ha tid att ägna sig åt planprocessen. Det är viktigt att regionens aktörer redan på programstadiet engagerar sig i utformningen av planen så att de får ett reellt inflytande över planens utformning. När RUFS 2001 antogs var det resultatet av ett nästan tioårigt planeringsarbete. Ansvarig för arbetet var regionplane- och trafikkontoret (RTK) och dess politiska nämnd, regionplane- och trafiknämnden. RTK vinnlade sig tidigt om en öppen och bred process. När arbetet var avslutat kunde man uppskatta minst 100 aktivt deltagande organisationer och antalet remissvar i sista omgången var nästan 200 stycken. Det är svårt att sammanfatta ett så omfattande arbete men något kort kan dock nämnas om förankringsarbetet. I RTK:s löpande arbete och i planeringsarbetet har kontoret valt att verka för en bred förankring. Ofta sker detta genom seminarier, föreläsningar och konferenser som främst riktar sig till regionens politiker och tjänstemän men som även är öppna för alla intresserade. I arbetet med att ta fram den regionala utvecklingsplanen användes även i ett tidigt skede en scenarioteknik för att stimulera till en bred dialog om regionens utveckling.

När RUFS 2001 antogs var det resultatet av ett nästan tioårigt planeringsarbete.

Under det inledande arbetet med scenarier (1993-94) fångade kontoret upp flera synpunkter och kommentarer från intresseorganisationer, kommuner och enskilda. I nästa steg utformades arbetet utifrån tre strategier (1996), en social strategi, en miljöstrategi och en ekonomisk strategi. Arbetet med att utveckla dessa strategier bedrevs tillsammans med tre referensgrupper, en för varje strategi. Referensgrupperna utgjordes av 2030 representanter från kommuner och organisationer. Vid sidan av detta fanns även en ungdomsreferensgrupp som följde kontorets arbete. Som exempel på medverkande organisationer i dessa grupper kan vid sidan av länets 26 kommuner nämnas följande: Statistiska centralbyrån, Institutet för bostads- och urbanforskning, Kungliga Tekniska Högskolan, Socialforskningsinstitutet, Naturskyddsföreningen, Handelskammaren och Svenskt Näringsliv. Efter att arbetet med strategierna var avslutat sammanfördes resultaten i en samlad regional strategi som i sin tur sändes ut på remiss i regionen (1997-98). Under samrådstiden bedrevs ett omfattande informationsarbete och kontoret deltog i mer än 100 möten med kommuner och organisationer.

Utifrån erfarenheterna och synpunkterna från samrådet kring den regionala strategin inledde kontoret arbetet med att utforma ett förslag till en regional utvecklingsplan (1998). Under arbetet med att ta fram utvecklingsplanen förekom flera utåtriktade aktiviteter för att få in synpunkter. Till exempel utformades enkäter till kommunernas planerare för att få in synpunkter på kontorets kalkylunderlag. Arbetet med löpande dialogseminarier och referensgrupper fortsatte även under hela denna process. För vissa frågor, som vattenfrågor, inrättades särskilda referensgrupper. När ett förslag till en utvecklingsplan förelåg sändes den ut för samråd (2000). Totalt inkom 174 remissvar på planen. Efter samrådet omarbetades den regionala utvecklingsplanen (RUFS) ytterligare och ställdes ut i augusti 2001. Planen antogs slutligen i januari 2002.

PHOTOALTO

Börja jobba med sakfrågorna Erfarenheterna från RUP-arbetet visar att det finns ett antal regionstrategiska frågor där det skulle vara önskvärt med en samsyn. FRÅGOR DÄR ETT GEMENSAMT MENINGSUTBYTE skulle kunna gagna den kommunala översiktsplaneringen såväl som den regionala utvecklingsplaneringen. På så sätt skulle den strategiska nivån på de kommunala översiktsplanerna kunna höjas samtidigt som relevansen för den regionala utvecklingsplaneringen skulle öka ytterligare. Trots att översiktsplanen idag kan vara ett strategiskt dokument är planen i många kommuner främst en plan för markoch vattenanvändning 7. Redan idag sker i ett stort antal kommuner en mellankommunal eller regional samverkan i ett antal frågor. Dessa frågor är bland andra vatten, bostäder, avfall, kommunikationer, handel och energi. Avfall, kommunikationer och vatten är områden som oftast är föremål för samverkan8. Vi tror att dessa frågor och ett antal andra skulle kunna utgöra regionstrategiska frågor som skulle kunna utvecklas vidare genom en regional diskussion. Listan på frågor skulle säkerligen kunna göras längre men de frågor vi har diskuterat, utifrån våra erfarenheter, är följande:

Vi tror att dessa frågor skulle kunna utvecklas vidare genom en regional diskussion.

• INFRASTRUKTUR, KOMMUNIKATIONER, VA, ENERGI OCH AVFALL Dessa är de traditionella samverkansfrågorna där de ekonomiska och planeringsmässiga vinsterna är uppenbara. Även inom dessa områden finns behov av utveckling inte minst i frågan om hur kommunerna och regionen samverkar med staten. Ett annat aktuellt exempel är att studera sårbarhetsaspekter och risker i ett större geografisk perspektiv.

• STRÅKPLANERING, FLERKÄRNIGHET OCH FUNKTIONALITET Områdena är ett utmärkt exempel på frågor som går över kommun- och regiongränser. Med utgångspunkt i människors rörelsemönster försöker man gemensamt planera kollektivtrafik och infrastruktur så att de ska bli optimalt anpassade för att utveckla näringslivet och service i stråket men också för att passa människornas vardag på bästa

sätt. En mer avancerad form av stråkplanering är flerkärnighet där man sätter flera stråk i relation till varandra och försöker utveckla noder och anknytningspunkter i detta system. På så sätt skapas ett system som är tätare, effektivare och mera uthålligt än en mer oplanerad eller monocenteristisk utveckling.

• LOKALA ARBETSMARKNADER Med utgångspunkt i de lokala arbetsmarknadernas utbredning kan näringslivets behov, krav på specialisering, kluster och utbildning diskuteras med fokus på den framtida utvecklingen. • UTBILDNING Den högre utbildningen och högskolan är vare sig kommunal eller regional men har långtgående effekter för kommunernas och regionens innevånare och arbetsgivare. För flera utbildningar, till exempel kostsamma yrkesutbildningar finns uppenbara vinster med ett samarbete över kommungränserna. Utbildningsutbudet i regionen kan bli bredare då kostnadsdelning kommuner emellan garanterar smalare utbildningar. Även kvaliteten på utbildningarna kan höjas genom denna specialisering med hjälp av ett breddat elevunderlag. • HANDEL Frågan om handel och handelsetableringar har länge varit föremål för mellankommunala och regionala diskussioner. Handeln fortsätter att växa i omfattning och detta område kommer med säkerhet att fortsätta vara en svår och omdiskuterad fråga i regionala sammanhang. • BOSTÄDER OCH ATTRAKTIVITET Bostäder och framförallt attraktiva boendemiljöer är en central fråga för flera regioner och kommuner runt om i landet. Här skulle ett regionalt organ kunna spela en roll som kunskapsproducent, mötesarena och problemlösare. Som kunskapsproducent kan den regionala nivån svara för statistik, flyttmönster, trend- och marknadsanalyser av boendet och därmed hjälpa till med att tillhandahålla relevanta planeringsunderlag för kommunerna. Närbesläktade frågor är olika boendekoncept, att välja bostad efter exempelvis intresse eller livsstil, som student eller senior.

• MILJÖFRÅGOR, TURISM, NATUR- OCH KULTURVÄRDEN Miljöfrågor, turism och natur- och kulturvärden är ofta frågor som har bäring på ett större omland än den egna kommunen. Dessa frågor har också ofta en koppling till regionens attraktivitet och identitet eller image och kan därför må bra av att diskuteras i ett större sammanhang. Vem skulle säga att Ale stenar, Österlen och Öresundsbron är en fråga för endast den berörda kommunen och inte förknippat med hela regionen Skåne? Kommunerna har huvudmannaskapet för i stort sett alla ovanstående frågor och det är viktigt att det så förblir även i fortsättningen, om inte kommunerna frivilligt vill ändra på den ordningen. Det finns ingen poäng eller vinst med att införa en regional ”nivå” eller ”överkommun” med beslutanderätt i dessa frågor. Det löser inga problem utan skickar bara problemen vidare till en annan organisationsform där antagligen nya problem uppstår. Det är viktigt att dessa frågor hanteras så nära medborgaren som möjligt vilket ökar möjligheterna till en fungerande demokratisk förankring. Det regionala organets roll är att vara en arena och kunskapsutvecklare för kommunerna och samtalspartner till kommunerna och staten. Mervärdet ligger i att få ett forum som kan stå för utblickarna och de längre och större perspektiven så att den enskilda kommunen tillsammans med andra kan bli mer effektiv i sitt eget arbete.

FOTO: LINDA FORSELL

Utmaningar! Fem områden att identifiera och utveckla: Den regionala utvecklingsplaneringen i Sverige är i sin linda. Utifrån erfarenheterna av RUP-arbetet har ett antal behov eller insatser som krävs för att utveckla det regionala utvecklingsarbetet identifierats: • UTVECKLA KOPPLINGEN MELLAN REGIONALEKONOMISKA UTVECKLINGSFRÅGOR OCH DE FYSISKA STRUKTURERNA/PLANFRÅGORNA Utmaningen ligger i att se de fysiska planfrågorna med ett helikopterperspektiv och därmed skapa en helhetssyn. Offentliga aktörer måste bli bättre på att koppla samman tankar och visioner om den sociala och ekonomiska utvecklingen med utvecklingsambitioner för de fysiska planfrågorna. Vilka infrastrukturer och vilken service krävs egentligen för de klusterinitiativ vi försöker stödja? Hur korresponderar egentligen våra idéer om kollektivtrafiken med regionens näringslivsstruktur? Vilka sociala implikationer har vägbygget på omkringliggande stadskärnor? Frågorna är i dagsläget fler än svaren och metoder för att samlat hantera detta och att ta fram strategier som hanterar dessa frågor gemensamt är begränsat. Kraven på en hållbar utveckling gör också behovet av en samlad hantering än tydligare. Viktiga områden för samhällsutvecklingen som kollektivtrafik, infrastruktur, energiförsörjning och markanvändning kan inte hanteras avgränsat. Hänsyn måste ta till sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter om vi vill åstadkomma en hållbar utveckling..

• UTVECKLA DIALOGEN MELLAN KOMMUN, REGION OCH STAT Både processen och dialogen mellan kommuner och region behöver utvecklas. Dels för att ge ett väl förankrat utvecklingsprogram där genomförandet kan tryggas, dels för att säkerställa en demokratisk förankring och ett program som hanterar för innevånaren relevanta frågeställningar. Ytterligare en viktig funktion är att tidigt använda dialogen för att fånga upp relevanta ämnen, så att de kan utgöra en del av planeringsunderlaget.

Kommuner som drar åt samma håll kan tillsammans med regionen använda gemensamma resurser för att uppnå en slagkraftig utveckling.

Dialogen med staten behöver också utvecklas; dels behöver de statliga myndigheternas och institutionernas medverkan i den regionala utvecklingsplaneringen tydliggöras, dels behöver villkoren för dialogen utvecklas.

• UTVECKLA EN GEMENSAM KUNSKAPSBAS Det finns ett behov av en gemensam kunskapsbas för en samsyn av regionens utveckling. Kommuner som drar åt samma håll kan tillsammans med regionen använda gemensamma resurser för att uppnå en slagkraftig utveckling. Det finns också ett behov av en gemensam kunskapsbas från staten vad gäller kunskapsunderlag/planeringsförutsättningar samtidigt som det finns behov av att föra en diskussion om åtgärder direkt med regionala grenar av myndigheter och verk.

Vilka infrastrukturer och vilken service krävs egentligen för de klusterinitiativ vi försöker stödja?

• UTVECKLA DE REGIONALA ORGANENS ANALYS- OCH PLANERINGSKAPACITET Det finns behov av att utveckla de regionala organens planeringskapacitet. Om de regionala organen ska kunna svara upp mot den utveckling som pågår och de krav som ställs på regional samordning måste kapaciteten förstärkas. Detta kan med fördel kombineras med mjuka incitament för regional samverkan. Om inte de regionala organen förmås utvecklas till fungerande arenor för regionala prioriteringar och överväganden riskerar utvecklingen att gå mot bara ännu en administrativ nivå som ska hanteras utan tydlig mening. • IDENTIFIERA SAMVERKANSOMRÅDEN Framgångsrika samverkansområden behöver identifieras så att vi snabbare kan lära av varandra. Vi ska samarbeta där det finns behov och där det finns möjligheter till vinster och dessa områden måste tydliggöras för att den regionala arenan ska kunna göra störst nytta.

Hur korresponderar egentligen våra idéer om kollektivtrafiken med regionens näringslivsstruktur?

FOTO: LINDA FORSELL

Vilka sociala implikationer har vägbygget på omkringliggande stadskärnor?

FOTO: LINDA FORSELL

FOTNÖTTER 1

Se Hur ser det ut… Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Kommunförbundet 2004

Fotnötter

Regionernas tillstånd 2005, s. 9, ITPS, Se Hur ser det ut… Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Kommunförbundet 2004

Regionförbundet Sörmland, Region Jönköping, Regionförbundet i Kalmar län, Region Skåne, Södra Smålands kommuner och landsting, Regionförbundet i Uppsala län, Regionförbundet Östsam, Västra Götalandsregionen, Region Halland och Stockholms läns landsting. 4

Se Hur ser det ut… Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Kommunförbundet 2004

Samverkan Skåne Sydväst (SSSV) är ett samarbete mellan kommunerna Burlöv, Eslöv, Höör, Kävlinge, Lomma, Lund, Malmö, Staffanstorp, Svedala, Trelleborg och Vellinge. Nordvästra Skånes Samarbetskommitté (NOSAM), samarbete mellan kommunerna Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga. Skåne Nordost (Skåne NO), samarbete mellan kommunerna Bromölla, Hässleholm, Hörby, Kristianstad, Osby, Perstorp och Östra Göinge. Sydöstra Skånes Samarbetskommitté (SÖSK), samarbete mellan kommunerna Simrishamn, Sjöbo, Skurup, Tomelilla och Ystad. 6

Se Hur ser det ut… Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Kommunförbundet 2004

Vem planerar för regionen? Rapporten koncentreras kring den roll de regionala utvecklingsprogrammen kan komma att spela i förhållande till den kommunala översiktsplaneringen. Samt hur samspelet mellan stat, region och kommun kan utvecklas.

isbn-10: 91-7164-185-8 isbn-13: 978-91-7164-185-4

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan