7164-217-2

Programberedningen för integration i arbetslivet

Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder

Programberedningen för integration i arbetslivet

Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, BesÜk Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Š Sveriges Kommuner och Landsting Grafisk form och produktion Jupiter Reklam Foto omslag Matton Tryck Kopiecenter, Stockholm 2007 ISBN 978-91-7164-217-2

Innehållsförteckning Inledning

4

Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar

5

Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

7

Sysselsättning efter avslutad introduktion

13

Kommunernas verksamhet

15

Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet

20

Analys av måluppfyllelse och resursplanering

26

Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov

29

Bilaga 1 Frågeformulär till de kommuner, landsting och regioner som har deltagit i utvecklingssamarbetet 34 Bilaga 2 Intervjusvar – Vad fungerar bra? Vilka hinder finns?

37

Referenser

39

Inledning

Inledning En alltför låg andel av de nyanlända invandrade som kommer till Sverige går vidare till egen försörjning via arbete eller studier. Detta trots att det i de flesta kommuner runt om i Sverige pågår ett ambitiöst arbete för att introducera nyanlända i det svenska samhället. Syftet med en individualiserad och effektiv introduktion är att ge individen så bra förutsättningar som möjligt för den svenska arbetsmarknaden. Varför fungerar inte denna introduktion bättre?

Vilka är hindren?

För att förbättra förutsättningarna för främst kommunerna inom detta område tillsatte Sveriges Kommuner och Landsting år 2005 en tvåårig program­ beredning med inriktning mot integration i arbetslivet. Det övergripande målet för beredningen är att korta tiden mellan nyanlända flyktingars och invandrares ankomst till Sverige och deras inträde på arbetsmarknaden. För att snabba på ett arbetsmarknadsinträde behöver den första tiden i Sverige vara så effektiv och förberedande som möjligt. Beredningen ville därför identifiera och kartlägga de hinder som finns inom introduktion i dag. Till Programberedningens hjälp utsågs utredare Ronny Nilsson. Han har mångårig erfarenhet av arbete med nyanlända invandrare på Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket och inom kommunen. För närvarande arbetar Ronny Nilsson på Valideringscentrum i Malmö stad.

Uppdraget består av två delar. Denna rapport försöker att ge en samlad bild av vilka hinder som finns mot att invandrare snabbare kan ta sig in på arbets­ marknaden eller in i reguljära studier. Kartläggningen görs utifrån ett kommunalt perspektiv och beskriver både hinder som bör påverkas från staten och hinder som kommunerna själva kan utveckla och förbättra.

Följande frågeställningar kommer att studeras: • Vilka mål, förordningar och lagar styr uppdraget inom introduktionen?

• Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan olika aktörer och myndigheter?

• Vilken uppföljning av resultatet sker på lokal respektive nationell nivå?

• Hur samordnar olika aktörer introduktionen?

• Vilka av de identifierade hindren går att påverka på kortare eller längre sikt?

I andra delen av uppdraget kommer ett antal förslag på förbättringar för en effektiv introduktion presenteras. Kartläggningen från del 1 kommer att vara det huvudsakliga underlaget för den andra delen av uppdraget.

Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar

Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar Identifieringen och kartläggningen av hinder har utgått ifrån berörda myndigheters och andra aktörers uppdrag och deras avsatta resurser. Dessa uttrycks i styr­ dokument, andra dokument och rapporter. Personliga kontakter har även tagits med handläggare inom bland annat Arbetsmarknadsverket och Myndigheten för skolutveckling.

Det har varit nödvändigt att begränsa kartläggningen till de delar av intro­ duktionen som direkt eller indirekt påverkar etableringen på arbetsmarknaden.

Det kommunala perspektivet har gjorts tydligt genom intervjuer med före­ trädare för de kommuner som ingår i Programberedningens utvecklingssam­ arbete – Eskilstuna, Göteborg, Kalmar, Malmö, Tyresö, Sundsvall, Växjö och Örebro samt Västra Götalandsregionen, Regionförbundet Östsam/Landstinget i Östergötland och Landstinget Västernorrland. Intervjuerna har genomförts genom personliga besök i respektive kommun. Kontakterna med Västra Götalandsregionen och landstinget i Västernorrland har skett per telefon. Ett frågeformulär skickades ut inför besöken och intervjuerna. Frågorna finns lista­de i bilaga 1. Information har även förmedlats om kommunernas utredningar, verksamhetsplaner, rapporter med mera.

Intervjuerna har i huvudsak genomförts med ansvariga för introduktions­ verksamheten. I första hand är dessa tjänstemän, men i några kommuner även politiker. Dessa är alltså handläggare som möter den nyanlände, till exempel introduktions-, flykting-, socialsekreterare och Sfi-lärare. Intervjuer har även genomförts med representanter från Arbetsförmedlingen i respektive kommun.

Intervjuerna genomfördes som öppna samtal med utgångspunkt från frågorna i frågeformuläret. Samtal och diskussioner ifrån två seminarier som har genomförts av Programberedningen; ”Introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare” och ”Synliggörande av kompetens”, har också bidragit till underlaget.

Det är viktigt att notera att beskrivningen av problembilden inte är verifierad i egna vetenskapliga analyser. Bedömningarna bygger i första hand på de lokal kommunala företrädarnas bedömningar, liksom andras analyser och utvärderingar.

Ett problem har varit att det finns få statistiska underlag kring nyanländas sysselsättningssituation efter introduktionsperiod.

I analysen har följande frågeställningar använts: • Uppnås de förväntade målen med introduktionen?

• Kan dessa mål följas upp?

• Kan riksdag och regering med utgångspunkt från målen avdela rätt insatser i tillräcklig omfattning?

• Har myndigheterna centralt och lokalt utformat insatser som möjliggör en effektiv samverkan med aktuella aktörer, i första hand kommunen?

• Har kommunen stöd och ledning av de definierade målen för introduktionen?

• Är kommunernas verksamheter effektivt utformade?

Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar

Disposition

Rapporten kommer att disponeras enligt följande. I andra kapitlet finns en beskrivning av hur uppdraget genomförts. Den viktigaste utgångspunkten för analysen har varit hur målen för introduktion definieras och beskrivs i propositioner, förordningar och liknande. Dessa mål beskrivs i kapitel tre tillsammans med ansvarfördelningen mellan olika aktörer. Kapitel fyra beskriver resultaten i form av sysselsättning och etablering efter avslutad introduktion. I det femte kapitlet beskrivs det arbete som pågår i kommunerna. Denna beskrivning grundar sig på intervjuer som gjorts med ett antal kommuner som beredningen i synnerhet har arbetat med. Kapitel sex är en genomgång av det statliga stöd som finns för att klara uppdraget med en bedömning av om detta stöd är tillräckligt och rätt utformat. I kapitel sju analyseras målen för introduktionen. I kapitel åtta sammanställs hindren och utvecklingsbehoven inom introduktionen. Hindren är definierade utifrån hinder som staten behöver åtgärda, hinder som stat och kommun gemensamt behöver åtgärda samt vad kommunerna själva behöver utveckla.

Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

Mål och ansvarfördelning för introduktion av nyanlända invandrare Många olika aktörer är inblandade i introduktion för nyanlända invandrare. För att förstå ansvars­ fördelningen mellan dessa följer en genomgång av mål och inriktning inom introduktionen för respektive aktör.

Regeringen och integrations­politiken Mottagning och introduktion av nyanlända invandrare regleras i propositionen 1997/98:16 ”Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till integrationspolitik”.

Enligt denna proposition bör den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden tas som utgångspunkt i samhällets etniska och kulturella mångfald.

Den politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som behövs under den första tiden i Sverige.

Målen för integrationspolitiken ska enligt propositionen vara • lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett kulturell och etnisk bakgrund, • en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, • en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla, oavsett bakgrund, ska vara delaktiga i och medansvariga för.

Regleringen av säråtgärder för nyanlända invandrare utgår ifrån att statliga och kommu­ nala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället.

Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret för att ta emot skyddsbehövande liksom de som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Det ekonomiska ansvaret för kommunernas mottagande och introduktion av nyanlända skydds­behövande med flera regleras i ersättnings­­ för­ordningen (1990:927), se nedan. Denna schablonersättning avser att täcka kommunernas ökade kostnader under tre och ett halvt år.

Kommunerna ska enligt integrationspro­ positionen även fortsättningsvis ha ansvar för själva genomförandet av introduktionen för denna grupp invandrare. Ett sammanhållet introduktionsprogram kan vara ett mycket viktigt instrument i introduktionen enligt propositionen.

Svenska för invandrare (Sfi), som är reglerat i lag, utgör grunden i detta program.

Enligt propositionen ska Arbetsförmedlingens insatser och samverkan med kommunerna bestå i att informera deltagarna i introduktions­ programmet om svensk arbetsmarknad.

Arbetsför­medlingen ska även bistå kommunerna vid utformningen av introduktionsprogrammet.

Den individuella anpassade rådgivningen bör, liksom andra aktiva insatser och åtgärder öka efter hand och då särskilt i slutskedet.

I förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken (1986:856) anges att statliga myndigheter inom ramen för tillgängliga resurser ska ge en likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Alla ska få information om denna service. Myndigheterna ansvarar även för de särskilda åtgärder för nyanlända invandrare som kan krävas.

Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

Statens faktiska ansvar och stöd till den kommu­ nala introduktionen framgår av den årliga budget­ propositionen. Utifrån denna konkretiseras uppdrag till myndigheterna via regleringsbrev.

De myndigheter som direkt påverkar introduk­ tionen är • Migrationsverket • Integrationsverket • Arbetsmarknadsverket • Skolverket • Myndigheten för skolutveckling

Migrationsverkets organiserade verksamhet Enligt regleringsbrevet för Migrationsverket är målet med den organiserade verksamheten att den skall ge individen meningsfull syssel­ sättning som kan ge förutsättningar för en god introduktion på den svenska arbetsmarknaden och i svenskt samhällsliv vid ett eventuellt beslut om uppehållstillstånd. Verksamheten ska också utformas så att den kan vara till nytta för den enskilde vid ett eventuellt återvändande.

Integrationsverkets mål Integrationsverket har ett särskilt ansvar för introduktionen, eftersom de tolkar och för­ tydligar de nationella målen för introduktionen.

Det övergripande målet är att samhällets insatser för flyktingar och andra invandrare under deras första tid i Sverige ska ge möjligheter för var och en att försörja sig och bli delaktig i samhällslivet. Efter avslutad introduktion ska individen kunna ta del av och bidra till det svenska arbets- och samhällslivet. Detta förut­ sätter kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och språket. Kunskaperna ska relateras till individens kompetens, livssituation och förutsättningar för egen försörjning.

I måldokumentet anges också delmål för intro­ duktionen. För personer i arbetsför ålder ska nedanstående delmål vara uppfyllda efter avslutad introduktion: • ha kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan könen och barns rättigheter, • ha kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv, • ha sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett kommunikationsmedel i såväl vardags- och yrkesliv som vid utbildning, • ha fått tidig och relevant kontakt med svenskt arbets- och föreningsliv, • ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad och har en plan för en eventuell kompletterande utbildning, • ha påbörjat kompletterande utbildning eller sysselsättning utifrån sina individuella förutsättningar om han/hon är i arbetsför ålder, men saknar utbildning motsvarande svensk grundskola.

I regleringsbrevet för budgetåret 2005 är målet att öka myndigheters, kommuners och andra aktörers förutsättningar att beakta allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

Det finns även särskilda mål i regleringsbrevet för de nyanländas etablering, såsom att den första tiden i Sverige ska leda till egen försörjning och delaktighet. För att leva upp till målet ställs därför krav på Integrationsverkets åter­ rapportering: • En kvantitativ redovisning av verkets bidrag till mottagning, bosättning och introduktion av nyanlända kvinnor, män, flickor och pojkar.

Kommuners kostnader för försörjningsstöd ska också redovisas.

Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

• En bedömning av vilka resultat som har uppnåtts genom samverkan mellan Integra­ tionsverket och övriga berörda aktörer inom ramen för de centrala, regionala och lokala överenskommelserna om förbättrad introduktion.

jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och en rättvis fördelning. Strategin för att uppnå detta mål är att pedagogik och arbetsformer utvecklas för att motsvara individernas behov av lärande i ett kunskapsbaserat samhälle.

• De åtgärder som Integrationsverket har genom­ fört med anledning av verkets utvärderingar av introduktionsverksamheten.

Kommunernas uppdrag

Svenska för invandrare (Sfi) Svenskundervisningen – som är grunden i ett introduktionsprogram – regleras i läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94 och i förordningen om svenskundervisning för invandrare Sfi SFS 1994:815. Analfabeter och korttidsutbildade har dessutom rätt att utveckla sin förmåga att läsa och skriva svenska genom grundläggande vuxenutbildning. Detta sker i ämnet ”Svenska som andraspråk”.

Kursplaner för Sfi (SKOLFS 2002:19) finns för de fyra kurserna A, B, C och D, där D innehåller den mest avancerade svenskan.

Undervisningen är uppdelad i tre olika studie­ vägar; Sfi 1, Sfi 2 och Sfi 3 beroende på individens förutsättningar, utbildningsbakgrund och studiemål. Varje studieväg består av två olika kurser som utgörs av antingen A och B, B och C eller C och D. Enligt propositionen 2000/01:72 ”Vuxnas lärande och utveckling av vuxenutbildningen” så bör målen med Sfi vara att deltagarna ska få ett funktionellt språk som är anpassat till antingen fortsatta studier, yrkesverksamhet eller för det sammanhang som deltagaren avser att förbereda sig inför. I förordningen om Sfi anges att kommunen i samarbete med Arbetsförmed­ lingen ska verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med arbetsplats­ orientering eller förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska.

Vuxenutbildningen I propositionen ”Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, 2000/01:72”, står att alla vuxna ska få samma möjligheter att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens för att främja personlig utveckling, demokrati,

Kommunerna har ansvaret för själva genom­ förandet av introduktionen för nyanlända invandrare. För detta får kommunerna ersättning ifrån staten.

Statlig ersättning för flyktingmottagande Kommunerna har rätt till ersättning för ökade kostnader i samband med mottagning och introduktion av flyktingar och vissa andra utlänningar enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

(1990:927). Målgruppen för ersättningen är utlänningar som fått uppehållstillstånd • efter att ha överförts till Sverige med stöd av särskilt regeringsbeslut – så kallade kvotflyktingar, • har varit registrerade vid en förläggning för asylsökande, • med tillfälligt skydd eller • i egenskap av anhöriga till invandrare som har anlänt inom två år.

Denna statliga ersättning utgår som: • en årlig grundersättning till de kommuner som har en överenskommelse med Integrations­ verket om flyktingmottagning. År 2006 är ersättningen 497 100 kronor, • en schablonersättning för varje flykting och annan utlänning som omfattas av ersättnings­ förordningen. Ersättningen avser att täcka kommunens ökade kostnader för i genomsnitt tre och ett halvt år. År 2006 är ersättningen 165 700 kr för vuxna mellan 16 och 64 år. Denna ersättning utgår oberoende om kommunen har en överenskommelse med Integrations­ verket eller inte. Utbetalning av ersättningen förutsätter att det finns en skriftlig introduk­ tionsplan som fastställts efter samråd med individen,

10 Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

• schablonersättning för barn och äldre, särskilda kostnader för äldre, sjuka och funktions­ hindrade, särskilda kostnader för barn utan vårdnadshavare, betydande extraordinära kostnader samt vårdkostnader.

Arbetsmarknadsverket I propositionen om integrationspolitiken fastslås Arbetsmarknadsverkets särskilda ansvar för nyanlända invandrare.

Enligt Regeringen ska Arbetsmarknadsverket – utifrån gällande mål, uppdrag och regler för arbetsmarknadspolitiken – bidra till att målen för integrationspolitiken nås. I årsredovisningen ska AMS redovisa vilka åtgärder som vidtagits och göra en övergripande bedömning i vilken utsträckning åtgärderna bidragit till att målen nås.

I Arbetsmarknadsverkets regleringsbrev för budgetåret 2005 finns ett särskilt ansvar utpekat för ungdomar, flyktingar och personer med utländsk bakgrund. Regeringen är särskilt mån om att andelen som får arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildningökar.Arbetsmarknads­ utbildningar ska ske där efterfrågan på utbildning inte kan tillgodoses på annat sätt. AMS har i sin verksamhetsplan satt upp som särskilt resultat­ krav att minst 70 % av deltagarna ska ha fått arbete 90 dagar efter avslutad utbildning.

I kommentarer kring arbetsmarknadsutbild­ ningen anger regeringen att den förberedande utbildningen i första hand ska syfta till att för­bereda personer för den yrkesinriktade arbets­ marknadsutbildningen. AMS ska särskilt planera och redovisa vilka insatser som vidtas för att förbättra genomströmningen från den för­ beredande till den yrkesinriktade utbildningen.

Inom AMS ordinarie uppdrag ingår även att utveckla och effektivisera samverkan med andra berörda aktörer. Detta i enlighet med den centrala överenskommelsen om utveckling av introduk­ tionen för flyktingar och andra invandrare. AMS ska tillsammans med övriga aktörer identifiera och undanröja hinder för att åstadkomma en sammanhållen introduktion för nyanlända invandrare i arbetsför ålder.

I regleringsbrevet för år 2006 har regeringen ytterligare preciserat uppdraget. ”AMS skall vidare, inom ramen för sin reguljära verksamhet, säkerställa att insatser erbjuds och vidtas för

nyanlända invandrare. AMS skall ta fram rikt­ linjer för hur detta skall uppnås och säkerställa en mer enhetlig tillämpning över hela landet”.

Med utgångspunkt från regeringens regle­ ringsbrev har AMS ytterligare preciserat målen i sin verksamhetsplan. I verksamhetsplanen för 2005 står att Arbetsförmedlingen ska medverka i introduktionen av nyanlända flyktingar och andra invandrare för att de tidigare ska komma in på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadspolitiska medel särskilt riktat till invandrare Försöksverksamheten med Arbetsplatsintroduk­ tion för vissa invandrare riktar sig till arbets­ sökande flyktingar och invandrare. En arbets­ förmedlare ger särskilt stöd till arbetsgivare och till arbetssökande under inledningsskedet av en anställning. Deltagaren ska vara anställd och få lön från arbetsgivaren. Aktivitetsstöd kan utgå under en kortare praktikperiod.

Prova- på- platser och yrkesbedömning för arbetslösa med ingen eller begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv infördes i början av 2005.

Nyanlända invandrare med uppehållstillstånd ska redan under första året kunna erbjudas en plats. Prova-på-platsen kan pågå i högst tre månader. Den ska också kunna ske parallellt med kommunala introduktionsprogram.

Yrkesbedömningen vänder sig till samma målgrupp och med i stort sett samma förutsätt­ ningar. Bedömningen beräknas pågå under en dag upp till tre veckor.

AMS ska av förvaltningsanslaget använda 200 miljoner kronor för att stärka personer med utländsk bakgrund inför arbetsmarknaden.

35 miljoner av dessa fördelas efter samråd med Integrationsverket och Migrationsverket till orter eller regioner där det finns särskilda behov att förstärka insatserna från förmedlingens sida inom ramen för den kommunala introduktions­ verksamheten.

Resurserna har fördelats till länsarbets­ nämnderna efter andelen mottagna flyktingar under åren 2003–2004 och efter antalet utom­ nordiska medborgare som är anmälda vid arbetsför­medlingen.

Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare 11

Några av de regelförändringar som AMS införde den 1 juli 2005 påverkar möjligheterna för ny­anlända invandrare att ta del av vissa arbets­ marknadspolitiska program.

• En anvisning på deltid till ett arbetsmarknads­ politiskt program får bara göras om den enskilde samtidigt arbetar eller deltar i ett annat arbets­ marknadspolitiskt program så att den samman­ lagda tiden motsvarar heltid.

• Vid arbetspraktik ska samtliga arbetsgivare betala 3000 kronor per månad. Undantag får göras om praktiken anordnas som Prova påplats eller i vägledningssyfte under maximalt åtta veckor.

Skolverket och Myndigheten för skolutveckling I Skolverkets uppdrag enligt regleringsbrevet för budgetåret 2005 ingår bland annat att redovisa hur myndigheten har bidragit till måluppfyllelsen för vuxnas lärande. Detta görs bland annat via Skolverkets inspektion av kommunerna och deras insatser för att stödja vuxnas lärande.

Inspektioner görs var sjätte år. Skolverket har även ett ansvar att följa upp och granska svenska för invandrare.

Myndigheten för skolutveckling ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2005 stärka kommunernas och verksamheternas förutsätt­ ningar att nå målen så som de uttrycks i de nationella styrdokumenten. Myndighetens insatser ska särskilt fokusera på vuxna med kort eller ofullständig utbildning.

Myndigheten för skolutveckling har också i uppdrag att utveckla ämneskompetensen hos lärare inom Sfi. Tillsammans med Nationellt centrum för Sfi och svenska som andraspråk har man utvecklat en webbaserad resursbank för Sfi-lärare. Nationellt centrum har också utarbetat en IT-baserad kompetensutbildning. Syftet med utbildningen är att utveckla yrkesrollen där deltagarna själva bestämmer innehållet. Hittills har efterfrågan varit låg.

Enligt regleringsbrevet ska myndigheten redo­­visa på vilket sätt de samverkar med Arbets­ marknadsverket, Integrationsverket, Migrations­ verket och Sveriges Kommuner och Landsting

och hur den har medverkat till att utveckla intro­ duktionen för flyktingar och andra invandrare.

Myndigheten ska även visa hur lokal och regional samverkan bidrar till att bättre anpassa Sfi efter deltagarnas behov.

Kommuner kan hos Myndigheten för skol­ utveckling ansöka om statsbidrag för vuxnas lärande. Enligt myndigheten förekommer det allt oftare att kommunerna söker medel för att förbättra Sfi:n. Utgångspunkten är ofta centrala, regionala eller lokala överenskommelser om utveckling av introduktionen.

Samverkan mellan inblandade aktörer – Centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare Introduktionen för nyanlända invandrare kräver samverkan på många plan. Detta har påpekats i propositionen om integrationspolitik 1997/98:16 och i flera andra utredningar. Ett av motiven för ett nytt ersättningssystem med generalschablonen 1991 var för övrigt just att detta skulle underlätta samverkan mellan berörda myndigheter.

För att skapa en bättre samverkan mellan de statliga aktörerna och kommunerna tog Inte­ grationsverket initiativ till en överenskommelse om utveckling av introduktionen, omnämnd som den centrala överenskommelsen. Överens­ kommelsen undertecknades första gången 2001.

Avsikten var att den ska utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete och därmed stärka samverkan mellan berörda myndigheter.

I överenskommelsen deklarerar parterna också att det nya kursplanesystemet för Sfi gör det möjligt för deltagarna att kombinera Sfi med grundläggande eller gymnasial vuxen­ utbildning, praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning.

Myndigheten för skolutveckling åtar sig att verka för: • att svenskundervisningen blir mer flexibel och bättre svarar mot individens förutsätt­ ningar och behov, • att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, har utbildning i svenska som andra språk, • att nya inlärningsmetoder prövas.

12 Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare

Utgångspunkterna för Arbetsmarknadsverkets och kommunens introduktion för personer i arbetsför ålder eller med yrkesutbildning förtydligas i överenskommelsen genom att: • Introduktionsprogrammet har ett innehåll som aktivt stödjer individens inträde på arbetsmarknaden.

• Kommunen, utbildningsanordnaren och arbetsförmedlingen samarbetar vid planeringen och genomförandet av introduktionsinsatserna.

• Arbetsförmedlingen erbjuder individen insatser för att inriktningen på introduktions­ programmet ska bli arbetslivsorienterande.

• Arbetsförmedlingen erbjuder och bekostar program och stöd som kan underlätta individens inträde på arbetsmarknaden.

• Kommunen erbjuder arbetsplatsförlagd introduktion som ett alternativ för personer som har utbildning i ett yrke.

• Kommunen och arbetsförmedlingen samverkar och erbjuder olika slags sysselsättnings- och språkprogram som komplement eller alternativ till den reguljära undervisningen i svenska.

Sysselsättning efter avslutad introduktion 13

Sysselsättning efter avslutad introduktion Det övergripande målet för introduktionen är att den ska ge möjligheter för den nyanlände att försörja sig och bli delaktig i samhällslivet. Målet är inte närmare preciserat. För att utvärdera resultatet borde sysselsättningen för vuxna, nyanlända invandrare vara det som är mest intressant att undersöka. Sysselsättningen kan ge signaler på i vilket utsträckning individen har möjlighet att bidra till svenskt arbets- och samhällsliv.

Det finns få genomförda uppföljningar av nyanlända invandrares sysselsättningssituation efter introduktionen. Integrationsverket har hittills gjort tre uppföljningar av kommunernas introduktionsverksamhet.

Resultat från Integrationsverkets undersökning om sysselsättning efter avslutad introduktion I den senaste av Integrationsverkets enkät­ undersökningar, ”Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004” 2005:01, har 52 kommuners introduktionsverksamhet

undersökts. I undersökningen har de 52 kommu­ ner med flest mottagna med generalschablon­ ersättning valts ut. Målgruppen var de som fått uppehållstillstånd mellan januari och april 2002.

I undersökningen ingår även de nyanlända som inte omfattas av ersättningsförordningen. I de flesta kommuner erbjuds dessa oftast enbart svenskundervisning utan övrig introduktion.

Enkäten genomfördes cirka 30 månader efter folkbokföringstillfället. 61 % av totala gruppen hade avslutat introduktionen.

I undersökningen redovisas de nyanländas sysselsättning efter avslutad introduktion.

Resultatet kan utläsas i tabell 1. Den vanligaste aktiviteten efter avslutad introduktion var studier i svenska. Detta gällde både de personer som omfattas av ersättningsförordningen och de som inte omfattas även om andelen var något lägre hos de senare. Endast en knapp femtedel av dem som omfattas av ersättningsförordningen var i arbete. I gruppen utan ersättning var dubbelt så många i arbete. Ungefär en femtedel läser vidare på grund- eller gymnasienivå. En fjärdedel hade vid undersökningstillfället inte avslutat introduktionen.

14 Sysselsättning efter avslutad introduktion

Tabell 1: Sysselsättning efter avslutad introduktion Aktivitet

Omfattas av ersättningsförordningen (Andel1)

Ja

Nej

Svenskinlärning

37

24

Studier på grundskolenivå

8

6

Studier på gymnasienivå

9

12

Studier på högskole-/universitetsnivå

3

7

Praktik i kommunens regi

5

3

Arbetsmarknadsprogram genom arbetsförmedlingen

3

2

Arbetar som anställd

17

38

Arbetar som egen företagare

1

5

Arbetslös

12

11

Föräldraledig med föräldrapenning

4

8

Sjukskriven

4

1

Annat

7

6

Källa: ”Introduktion för nyanlända invandrare – en enkätundersökning 2004” Integrationsverkets rapportserie 2005:01

Samma undersökning visar också att endast en tredjedel av alla nyanlända invandrare omfattas av ersättningsförordningen. Flertalet i gruppen som inte omfattas av ersättningsförordningen, 85 %, är inte kända av flyktingmottagningen i

1

kommunen. Dessa läser Sfi i samma utsträckning som gruppen som omfattas av ersättningsförord­ ningen, men deltar inte i samma utsträckning i övriga introduktionsinsatser.

Det fanns möjlighet till flera svarsalternativ vilket gör att andelarna summerar till mer än 100 procent.

Kommunernas verksamhet 15

Kommunernas verksamhet Följande redovisning baseras på intervjuer och material från de kommuner, landsting och regioner som ingår i Programberedningens utvecklingsarbete. De intervjuade har fått ange vad de anser fungerar bra och vilka hinder det finns för att introduktionen ska bli effektivare.

Alla svar finns även sammanställda i bilaga 2.

Bra i dagens introduktion Sådant som anses fungera bra är bemötande och personlig vägledning, samverkan kring gemensam fortbildning, gemensam organisation och erbju­ dande om meritportfölj för alla. Kommunerna lyfter även fram att de har duktiga Sfi-pedagoger och att det finns alternativ undervisning i svenska.

Att det finns både arbetsmarknads- och utbild­ ningsperspektiv i introduktionen anser några kommuner är bra. På samma sätt fungerar det bra med olika former av studie- och yrkesinriktad introduktion, vilket kommunerna till stor del själva har hand om.

Upplevda hinder Några hinder som lyfts fram är att man skiljer på flyktingar och övriga nyanlända invandrare, kommunens organisation, brister i samsyn, liksom att det kan behövas fortsatta svensk­ studier, bland annat i ”Svenska som andra språk”.

Flera kommuner anser att det är svårt finna bra lösningar på nyanländas rehabiliteringsbehov under introduktionen.

Ett par kommuner anser att det fungera bra med anskaffning av praktikplatser. Men flertalet kommuner lyfter fram det som ett hinder.

I stort sett alla kommuner lyfter fram bristen på arbetstillfällen för korttidsutbildade.

Samtidigt som några kommuner tycker att samarbetet med arbetsförmedlingen fungerar bra, och då främst på handläggarnivå, så lyfter alla kommuner fram hinder kring arbetsförmed­ lingens verksamhet. Det är genomgående brist på resurser för stora grupper bland de nyanlända

invandrarna och en ryckighet när det gäller tilldelade resurser och ändrade inriktningar på verksamheten.

Samverkan inom kommunen I alla kommuner, utom Göteborg och Malmö, ingår flyktingmottagning i en förvaltning som svarar för arbetsmarknadsfrågor, integration och vuxenutbildning. Övriga nyanlända invandrare tas emot och får service i en separat enhet, inom socialförvaltningen. I någon kommun ingår den sociala enheten i den gemensamma förvaltningen.

I Tyresö och Eskilstuna har introduktionsenheten och Sfi-utbildningen samma chef. I Växjö beställs Sfi-utbildningen via avtal med gymnasienämnden, men introduktionsenheten och Sfi-lärarna arbetar i samma byggnad. I Kalmar ansvarar ett gymnasie­ förbund för Sfi-utbildningen. Sundsvall har upphandlat Sfi-utbildningen.

I Göteborg respektive Malmö svarar tre respektive fem stadsdelsförvaltningar för mottagning och introduktion av nyanlända invandrare. I Malmö är det en enhet i respektive förvaltning som ansvarar för alla nyanlända.

I Göteborg finns det en särskild mottagnings-/ introduktionsenhet som ansvarar för flyktingar. Övriga nyanlända får service via den sociala enheten inom samma förvaltning. Sfi-utbildningen upphandlas i båda städerna.

I landstinget Västernorrland och i Västra Götalandsregionen är det rollen som arbetsgivare som funnits med i uppföljningen. Region­ förbundet Östsam organiseras i första hand kring avtal om samverkan kring gymnasie- och vuxenutbildning. Ett utvecklingsarbete kring samverkan vid flyktingmottagandet har pågått några år.

Kommuner som valt att organisera arbets­ marknadsfrågor, integration och vuxenutbildning inom samma förvaltning anser att detta under­ lättat arbetet med nyanlända flyktingar. De menar att samverkan förstärks genom en samlad orga­ni­ sation. Arbetet underlättas ytterligare om den

16 Kommunernas verksamhet

operativa gruppen är samlokaliserad. Några av dessa kommuner betonar att det tar tid att utveckla samverkan och de behöver arbeta ytterligare med denna fråga. Denna samordning avser i de flesta kommunerna enbart flyktingar, inte övriga invandrare.

De stora kommunerna, Göteborg och Malmö, har inte samma möjligheter att samordna och samlokalisera de olika funktionerna. Ansvarig för mottagning och introduktion är uppdelade på flera enheter som ska samverka med ett antal utbildningsanordnare som svarar för introduk­ tionen, inklusive Sfi-utbildningen.

Göteborg genomför en särskild satsning på en gemensam fortbildning för personal inom Göteborgs stad, Utbildningsanordnarna, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Målet är att få en samsyn kring uppdraget och respektive myndighets speciella uppdrag samt att uppnå gemensamma värderingar. Mötena ger också möjlighet att planera verksamheten gemensamt.

Eskilstuna har arbetat särskilt med att imple­ mentera uppdraget i handläggargruppen.

Bedömning • Gruppen nyanlända invandrare behöver insatser och service inom olika områden.

• Det är viktigt att förankra ett helhets­ perspektiv, en gemensam värdegrund och en samsyn kring samverkan mellan förvaltningar och myndigheter.

• De kommuner som har samordnat arbets­ marknads-, integrationsfrågor och vuxen­ utbildning inom samma förvaltning anser att det underlättar arbetet med introduktion för nyanlända invandrare.

• De kommuner som är så stora att de inte på samma sätt kan samordna och samlokalisera de olika handläggargrupperna behöver avsätta särskilda resurser för att få till stånd en gemensam helhetssyn.

Samverkan mellan kommuner Regionförbundet Östsam har erfarenhet av samverkan mellan kommunerna i Östergötland.

Samverkan påverkas av kommunernas olika ambitioner för introduktionen av nyanlända invandrare. Kommunerna har också olika traditioner att arbeta med en arbetsmarknads­ inriktad respektive utbildningsinriktad verksamhet.

I nuläget bedömer Östsam det möjligt att samverka kring en gemensam blankett för kartläggning och introduktionsplanering och att få tillstånd en samverkan kring bland annat utbildningsutbud och validering.

Samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen I några kommuner finns det både en övergripande samverkansgrupp och samverkansgrupp för individuella ärenden. Vissa anser att samarbetet kring enskilda ärenden fungerar bra och att det finns en ökad vilja att samarbeta. Andra upp­ lever att samverkan fungerar trögt och att den har försämrats. Trepartsamtalen fungerar i mycket begränsad omfattning. I någon kommun har arbetsförmedlingen försökt få till stånd trepartsamtal under Sfi-tiden men inte fått gehör bland Sfi-lärarna.

Växjö har tillsammans med arbetsförmed­ lingen avsikten att arbeta för en gemensam nulägesbeskrivning och gemensamma och mätbara mål. I de flesta kommunerna kan det fungera att initiera och förankra en individuell åtgärd som kommunen förberett och där det behövs ekonomiskt stöd från arbetsförmed­ lingen, till exempel vid en anställning.

Det finns olika uppfattningar om alla nyanlända invandrare direkt ska skrivas in på arbetsförmedlingen. Ett skäl är att inskrivning ger tillgång till arbetsförmedlingsinsatser som

Kommunernas verksamhet 17

kräver långtidsinskrivning. Bedömningen av värdet med tidig inskrivning på arbetsförmed­ lingen varierar både hos arbetsförmedlingen och hos kommunen. I Göteborg och Malmö arbetar man för närvarande utifrån att den ny­anlände, med eller utan stöd av introduktions­ handläggare och/eller Sfi-utbildare, anmäler sig på arbetsförmedlingen under introduktionstiden.

I en kommun har arbetsförmedlingen avstått från att medverka då kommunen planerar yrkes­ spår som en del av introduktionen, parallellt med Sfi-utbildningen.

Göteborg och Malmö har en särskild för­ medling för nyanlända invandrare. I Göteborg kommer denna förmedlingsgrupp att splittras och fördelas ut på några arbetsförmedlingskontor.

I några kommuner har arbetsförmedlingen omorganiserat utan att samråda med kommunen, där det enligt kommunen påverkar samarbetet just med nyanlända invandrare.

Tillgång till arbetsförmedlingens insatser Genomgående framför kommunerna att det finns en ryckighet i både policy och tillgång på arbetsmarknadspolitiska resurser. Arbets­ förmedlingarna tolkar också anvisningar kring insatserna olika.

Kommunerna bedömer att arbetsförmedlingen ställer upp med insatser för cirka en tredjedel av de nyanlända invandrare som kommer till kom­ munerna. Det är sannolikt en för hög uppskattad andel då 12 % var arbetslösa enligt Integrations­ verket enkätundersökning, som redovisats i avsnitt fyra, och därutöver 3 % befann sig i ett arbetsmarknadsprogram genom arbetsför­ medlingen.

Det är också en klar begränsning att det i praktiken finns krav på betyg på Sfi-nivå D för att få tillgång till arbetsmarknadsutbildning.

Det förekommer ingen egentlig gemensam planering mellan kommunen och arbetsförmed­ lingen kring utnyttjande av tillgängliga resurser.

Ett exempel är arbetsmarknadsåtgärderna Prova på platser och Yrkesbedömning som enligt anvis­ ningarna ska kunna användas under de nyan­ ländas första år med uppehållstillstånd. Dessa åtgärder lämpar sig väl för gemensam planering.

I Göteborg har det förekommit en viss sam­ planering. Men i övrigt har det inte förekommit i de kommuner som har intervjuats för rapporten.

Några nyanlända har fått tillgång till Prova-påplatser i samplanering men då på initiativ från den enskilde.

Regionförbundet Östsam anser att sättet att fördela arbetsförmedlingens resurser till de lokala arbetsförmedlingarna ställer till problem för vissa av de nyanlända eftersom de nyanlända finns spridda i flera kommuner.

Bedömning • Det finns ingen egentlig gemensam planering mellan kommunen och arbetsförmedlingen kring utnyttjande av tillgängliga resurser trots lokala överenskommelser.

• Det är en mycket splittrad bild av samverkan som ges, både att det fungerar bra kring det enskilda ärendet och att det inte fungerar.

• Genomgående anser kommunerna att det är en begränsad andel av de nyanlända som arbets­ förmedlingen har reella insatser för. Dessutom finns det en stor ryckighet beträffande innehållet i åtgärderna och tillgången på arbetsmarknadspolitiska medel.

• Uppenbart är att det lokalt till stora delar saknas samsyn kring helhetsperspektivet, samverkan och samutnyttjande av resurserna.

Kartläggning – synliggörande av kompetens – validering Det är en ganska traditionell kartläggning som förekommer kring personalia, sociala förhållanden, hälsotillstånd och utbildningsbak­ grund och arbetslivserfarenhet. Flera kommuner har, i likhet med Örebro, fokuserat på att utveckla en tidig kartläggning. Kartläggningarna görs fortfarande om vid inskrivning till Sfi respektive arbetsförmedlingen.

En genomarbetad process med kartläggning, synliggörande av kompetens via upprättande av en meritportfölj samt yrkesbedömning och validering finns i Malmö. I Göteborg finns det möjlighet för nyanlända som är aktuella för vissa yrkesspår att tidigt få sina yrkeskompetenser bedömda.

18 Kommunernas verksamhet

Bedömning • Behovet av utveckling är stort. Det är av stort värde att kartläggningar fördjupas i en process där den nyanlände under introduktionen får stöd att själv upprätta en meritportfölj.

Genom att själv ta ansvar för den ökar den nyanlände sin förmåga att själv kommunicera kring sin kompetens. Det blir också lättare att identifiera behovet av yrkesbedömning och validering hos målgruppen.

• Det är nödvändigt att kartläggningarna blir gemensamma och integreras med de olika handlings- och studieplanerna.

Introduktionsplan – studieplan – Arbetsförmedlingens handlingsplan Planeringen av introduktionen växer fram enligt kommunerna. I Tyresö finns alltid en prognos kring längden på insatsen och tider för konti­nuer­ liga uppföljningar. I kommunerna där handläg­ garna finns inom samma organisation underlättas de kontinuerliga uppföljningarna ofta genom informella möten.

I några kommuner görs introduktionsplanen upp i ett trepartsamtal med den nyanlände, introduktionssekreteraren och Sfi-läraren. Men detta är inte vanligt förekommande. En kommun har beslutat att studieplanerna regelmässigt skall göras upp i trepartssamtal.

Genomgående finns det en alltför liten koppling mellan introduktionsplan, studieplan och arbetsförmedlingens handlingsplan. Målen i Sfi kretsar kring vilken Sfi-nivå som individen har förutsättningar att nå. Det har inte fram­ kommit att det sätts mål kring den funktionella svenska som den nyanlände behöver i nästa fas av etableringen i Sverige. De intervjuade intro­ duktionssekreterarna och Sfi-lärarna hade inga tankar om sådana mål, utöver betygsnivåer.

I de kommuner som har yrkesspår av olika slag samt studie- och yrkesorienterande aktiviteter, parallellt och mer eller mindre integrerat med utbildningen i Sfi, får deltagaren till viss del ett funktionellt språk. Ofta bedrivs dock Sfi-under­ visningen parallellt med dessa aktiviteter och material från de andra verksamheterna används inte i svenskundervisningen.

Eskilstuna kommun betonar särskilt elevernas svårigheter att känna en tydlig målinriktning och delaktighet. I de planer jag tagit del av är det svårt att få grepp om hur man arbetar med den nyanländes delaktighet.

Arbetsförmedlingens handlingsplan är normalt inte samordnad med introduktionsoch studieplanen för Sfi. Det förekommer trepartsamtal där arbetsförmedlare deltar. I de ärenden där det är klart att arbetsförmedlingen kan gå in med stöd så förkommer det att arbets­ förmedlaren tar över den planläggning som finns i kommunen.

Det är svårt att få grepp om i vilket skede av introduktionen som framtidsplaneringen blir mer konkret och realistisk, såväl när det gäller utbildning som arbete.

Bedömning • De olika planerna behöver synkroniseras och samordnas. Detta gäller även samordning med arbetsförmedlingens handlingsplan då den ny­an­ lände bedöms behöva arbetsförmedlingens stöd.

• Sättet att planera behöver utvecklas för att skapa ökad delaktighet hos deltagaren.

• Framtidsplaneringen behöver tidigt bli mer konkret och realistisk.

Introduktionsprogrammets innehåll Introduktionen ser mycket olika ut i kommu­ nerna. Flyktingar får genomgående tillgång till särskilda insatser i kombination med Sfi. Övriga nyanlända kan få sådana möjligheter om de aktivt väljer detta. I Malmö avgör den nyanländes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet innehållet i introduktionen.

Samhällsorientering, orienteringskurser Det flesta kommuner har olika former av orienteringskurser med samhällsinformation och jobbsökarkurser. Om dessa ligger före Sfi så används tolk, alternativt ges informationen på modersmålet. Kurserna kan också pågå parallellt med Sfi. De som har svårigheter att följa Sfi-undervisningen kan i stället erbjudas

Kommunernas verksamhet 19

särskilt upplagda kurser, t.ex. Växjös ”Svenska i samhället” eller ”Svenska i praktiken”.

Praktik Tyresö bedömer de kan få fram praktikplatser till alla deltagare. De avsätter förhållandevis mycket resurser för att uppnå detta resultat.

Så är det inte i alla kommuner.

Det är inte alltid uppenbart i vilket syfte praktiken anordnas; om det är språk-, arbetslivseller yrkespraktik. Flera kommuner anordnar praktiken separat från Sfi-undervisningen, vilket innebär att praktiken inte används som en del i svenskundervisningen.

Svenska för invandrare Sfi Tyresös förhållningssätt kring Sfi-studierna är intressant. Om deltagarna inte gör framsteg i sin språkutveckling får eleven ett Sfi-intyg och anvisas en praktikplats för att senare åter gå in i undervisningen. Resultatet blir att eleverna då får ett betyg efter förhållandevis få timmars undervisning. Det vanligaste är annars att Sfi-utbildningen bedrivs separat från andra introduktionsaktiviteter.

Arbetsmarknadsinriktade insatser Flera kommuner har satsat mycket på att skapa introduktionsprogram som innehåller yrkes­ orienterande, yrkesförberedande och studie­ orienterande kurser parallellt och/eller integrerat med undervisningen i Sfi. Det finns olika benäm­ ningar på dessa program, såsom yrkesspår, akademikerspår, högskolespår etc. Ofta svarar kommunerna själva både för upplägg och för kostnader för dessa. Ett undantag är Länsarbets­ nämnden i Göteborg som bekostar en del av de yrkesinriktade kurserna.

Individuella arbetsmarknadsutbildningar integrerade med Sfi förkommer i mycket få fall.

De kommuner som inte har yrkesspår menar att staten det är statens ansvar.

Samtliga kommuner har olika former av sysselsättningsprojekt med stöd av EU, ofta tillsammans med Arbetsförmedlingen. Intro­ duktionen har möjlighet att vid behov anvisa nyanlända till dessa.

Bedömning • De arbetsmarknads- och studieinriktade kurser som vissa kommunerna bedriver bör spridas till fler kommuner och generellt samordnas med arbetsförmedlingens insatser i ett helhetsperspektiv.

• Det bör alltid finnas ett tydligt syfte med praktiktillfällen. Med få undantag bör det vara en obligatorisk insats. Undervisningen i svenska bör systematiskt förbereda den nyanlände språkmässigt för praktiken och efteråt använda den nyanländes erfarenheter.

• Svenskundervisningens roll i introduktionen behöver ses över, se avsnitt ”Statliga ansvaret…”.

• Orsakerna till att det förekommer så få parallella arbetsförmedlingsinsatser behöver analyseras.

Vuxenutbildning parallellt med introduktionen Få kommuner redovisar att det förekommer studier inom vuxenutbildningen parallellt med introduktionen och Sfi-undervisningen. En del kommuner anger att undervisning i läs- och skrivfärdigheter för analfabeter inom den grundläggande vuxenutbildningen integreras med Sfi-undervisningen. Därutöver finns det, enligt några kommuner, parallella studier inom vuxenutbildningen, men då inte som regelrätt kurs med möjlighet till betyg.

Bedömning • Trots en tydlig policy från myndigheter så förekommer det endast få parallella/kombi­ nerade studier inom vuxenutbildningen.

Orsakerna till detta behöver analyseras.

Detta är anmärkningsvärt då det i de flesta kommunerna är samma förvaltning som ansvarar för Sfi-undervisningen som för den kommunala vuxenutbildningen.

20 Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet

Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet?

Ersättning för merkostnader för mottagna flyktingar med flera Som beskrevs i kapitel 3 ersätter staten kommu­ nerna för merkostnader för flyktingar och vissa andra grupper som vistas i kommunen under de tre första åren enligt ersättningsförordningen (SFS 1990:927). Det utgår dock ingen ersättning för anhöriga som kommer till Sverige, men många anhöriginvandrade har samma behov av samhällets stöd under introduktionsperioden.

Likväl kan denna grupp få stöd av arbetsmark­ nadspolitiska åtgärder enligt samma förutsätt­ ningar som övriga nyanlända flyktingar. Med introduktionsinsatser utifrån samma grunder som för flyktingar skulle de då vara bättre förberedda för arbetsmarknaden och eventuella insatser från arbetsförmedlingens sida. Även om dessa övriga nyanlända invandrare skaffar sig arbete i större omfattning än mot­ svarande flyktinggrupp, enligt Integrations­ verket, så behöver en stor andel av gruppen de introduktionsinsatser på samma sätt som flyktingar. Enligt uppföljningen hade 41 % arbete efter avslutad introduktion. Fortfarande är det alltså 60 % som inte försörjer sig på arbete.

Därtill hade 30 % ännu inte avslutat sin intro­ duktion. Det är uppbenbart att denna grupp nyanlända invandrare behöver introduktions­ insatser utöver Sfi-studier. Därför vore det rimligt att staten ersätter kommunerna för merkostnaderna, på samma sätt som för dem som omfattas av ersättningsförordningen.

Då ersättningsförordningen trädde i kraft 1991 fick kommunerna statlig ersättning för 47 % av kostnaden för de nyanlända invandrarna.

Under den stora flyktingtillströmningen under mitten av 1990-talet så steg denna andel till 63 %. Därefter har andelen sjunkit. År 2004 fick kommunerna endast ersättning enligt denna förordning för 22 % av kostnaderna. En större andel av kommunernas kostnader för insatserna

för mottagning av och introduktion för nyanlända invandrare omfattas alltså inte av ersättnings­ förordningen.

Bedömning • Staten bör på samma sätt som för flyktingar med flera ersätta kommunerna för merkost­ naderna för övriga nyanlända invandrares introduktion enligt ersättningsförordningen (SFS 1990:927).

Svenska för invandrare – Sfi Syftet och målet med svenska för invandrare, Sfi, är helt i linje med syftet och intentionerna kring introduktionen för nyanlända invandrare.

Signalerna från regeringen kring syftet med utbildningen är dock inte entydig.

I några sammanhang har ansvarigt stadsråd tydligt markerat att undervisning i svenska är att betrakta som en språkutbildning. Detta tydlig­ görs också i förslag till vuxenutbildningslag enligt departementsskrivelsen DS 2005:33. Efter remissbehandling har regeringen lagt fram en proposition 2005/06:148 ”Vissa frågor om vuxnas lärande, mm”. Regeringens fullföljer i denna proposition sin ambition att renodla Sfi-under­ visningen som en språkundervisning och samhälls- och arbetslivsorienteringen lyfts ur svenskundervisningen. Regeringens bedömning är att kommunerna även fortsättningsvis bör vara skyldiga att ge den grundläggande samhälls­ informationen som hittills getts inom Sfi. Det är en felbedömning att tro att de nyanlända skall få en bättre anpassad svenskundervisning genom att renodla Sfi:n som en språkundervisning.

Sannolikt kommer denna ändring att motverka syftet att svenskundervisningen skall förmedla en för individen bättre anpassad funktionell svenska.

Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 21

Intentionerna och syftet att deltagarna ska få ett funktionellt språk är dåligt förankrade i den praktiska undervisningen. Det fungerar något bättre i de kommuner där undervisningen i svenska är en integrerad del av ett helt introduk­ tionsprogram. Likaså fungerar det bättre när undervisningen kombineras med t ex yrkesspår.

Men detta är undantag.

Det finns heller ingen tydlig koppling mellan studieplanen i Sfi och med introduktionsplanen eller med arbetsförmedlingens handlingsplan, vilket redovisats under avsnitt ”Kommunernas verksamhet”. Stadsrådets markering av att Sfi är en ren språkundervisning underlättar inte heller målsättningen att svenskutbildningen ska bli en del av introduktionen och att undervisning omfattar även den funktionella svenska som individen behöver.

Det är inte rimligt att nyanlända invandrare fortsätter läsa svenska efter avslutad introduktion och avslutad Sfi i den utsträckning som det framkommer i Integrationsverkets senaste upp­ följning av introduktionen. Mellan en fjärdedel och en tredjedel av dem som avslutat sin Sfi fortsatte att läsa svenska.

Glappet mellan Sfi-nivåerna och det språk individen behöver på arbetsmarknaden, i arbets­ marknadsåtgärder och i vuxenutbildningen är fortfarande alltför stort. De nyanlända invandrare som behöver arbetsförmedlingens stöd måste uppfylla Sfi-nivå D för att få tillgång till arbets­ marknadsutbildning. Samma krav ställs för studier inom vuxenutbildningen.

I olika sammanhang förs vikten av samverkan fram. Det finns förslag på att lagfästa samarbetet med arbetsförmedlingen och att kombinera utbildningen i svenska med olika aktiviteter.

Intentionerna är mycket goda, men då går det inte att som i kommentarerna till vuxenutbild­ ningslagen ”en förutsättning är dock att de regelverk som berörda myndigheter har att tillämpa inte förhindrar en sådan kombination av aktiviteter” . Samma förutsättningar och skyldigheter måste gälla de samverkande myndigheterna.

Dessutom är det tveksamt om kravet att kombinera utbildningen i svenska med andra aktiviteter ska skrivas in i lag. Det behövs ett

gemensamt och omfattande utvecklingsarbete för att få detta att fungera i praktiken, eftersom detta i dag förekommer i mycket liten utsträckning.

Arbetsförmedlingen medverkar över huvud taget inte i praktikanskaffningen. I endast ett par av de deltagande kommunerna integrerades praktik och undervisning i svenska.

Bedömning • Det finns skäl att överväga en mer genom­ gripande förändring av undervisningen i svenska för nyanlända invandrare. De förändringar som genomförts under de senare åren har inte räckt till. Fortfarande anses alltför stor andel ha otillräckliga svensk­ kunskaper efter Sfi-studier. Språkträningen behöver integreras bättre i en utvecklad introduktion som både tar fasta på den bakgrund och de förutsättningar den nyanlände har med sig och det den nyanlände ska göra i nästa fas av etableringen. Förslaget innebär inte att utvecklingen av den operativa verksam­ heten i kommunerna ska avstanna. Snarare tvärtom – det är ett viktigt utvecklingsområde.

• Svenskundervisningen bör vara en integrerad del av introduktionen, det vill säga ingen egen skolform. Men naturligtvis ska det ställas samma höga krav på lärarnas kompetens. Sfi-betygen kan med fördel ersättas av intyg som beskriver hur och i vilka situationer deltagaren kan kommunicera på svenska. Idag används betygen ofta som sorteringsinstrument, det vill säga sortera bort personer vid bland annat antagning till arbetsmarknadsutbildning och vuxen­ utbildning.

• Målet med svenskundervisningen ska vara att deltagaren tillägnar sig de färdigheter i svenska språket som krävs för nästa fas i etableringen i Sverige det vill säga för arbete, studier på olika nivåer etc. I normalfallet ska det inte behövas ytterligare renodlad svensk­ undervisning. Deltagarna ska kunna antas till och delta i efterkommande aktiviteter. Behövs det ytterligare svenskundervisning så ska det tillgodoses genom integrerade stödinsatser.

22 Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet

Arbetsmarknadspolitiska insatser Stora grupper av nyanlända invandrare har begränsade möjligheter att ta del av Arbets­ marknadsverkets åtgärdsprogram. Detta är inte anpassat för dem. Enligt samstämmiga synpunkter från kommunala representanter som intervjuats för denna rapport uppskattas att endast en tredjedel av de nyanlända invandrarna får hjälp från arbetsförmedlingen. Följande riktlinjer begränsar deras möjlighet att ta del av insatserna.

AMS resultatkrav

Målet är att andelen som får arbete efter genomgånget arbetsmarknadspolitiskt program ska öka och att arbetsmarknadsutbildningen inriktas på bristyrken. AMS resultatkrav i verk­ samhetsplanen för 2005 var att andelen män och kvinnor som fått arbete 90 dagar efter avslutad utbildning skulle vara minst 70 procent. Det begränsar möjligheterna att ta tillvara, validera och ge kompletterande utbildning till nyanlända personer som har kvalificerad erfarenhet utanför yrken där det finns en tydlig efterfrågan på arbetskraft. Det innebär att arbetsmarknads­ut­ bildningen inte medverkar till att öka mångfalden i arbetslivet enligt intentionerna i integrations­ politiken.

Mest yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar

Målet är att den förberedande utbildningen i första hand ska förbereda personer för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning och att genomströmningen till den yrkesinriktade utbildningen ökar. Det medför att grupper av nyanlända invandrare i begränsad omfattning kan få del av denna åtgärd då de under en längre tid behöver en mer allmän förberedande utbildning.

Problem att kombinera arbetsmarknadsprogram med sfi

En person får bara anvisas till ett arbetsmark­ nadspolitiskt program på deltid om det avser ett annat arbetsmarknadspolitiskt program. Detta tolkar flertalet arbetsförmedlingar i de åtta kommuner som deltar i denna utvärdering som att det inte är möjligt att kombinera en arbets­ marknadspolitisk åtgärd med sfi-undervisning.

Finansieringsbidraget

Kravet på ett finansieringsbidrag på 3 000 kr per månad från alla arbetsgivare som anordnar arbetspraktik gör det svårt att få praktikplatser i anslutning till introduktionsprogrammet för nyanlända invandrare.

Krav på D-betyg från Sfi

Möjligheten till arbetsmarknadsutbildning, inklusive den förberedande utbildningen, begränsas generellt av att det i praktiken ställs krav på Sfi-betyg D samtidigt som de sökande oftast får göra tester innan de antas. Ibland är detta inte tillräckligt, utan deltagarna får gå en prövotid på några veckor. Hänger de då inte med i utbildningen får de sluta.

Krav på arbetslöshet och långtidsinskrivning

Kravet på arbetslöshet och långtidsinskrivning för att få tillgång till ett antal åtgärder innebär sedan flera år att ett antal kommuner och arbetsförmedlingar skriver in samliga nyanlända i arbetsför ålder redan då de börjar läsa Sfi. Detta förefaller vara en administrativ insats utan reell innebörd, då de registreras som ej aktuell för arbete direkt. Det bör vara effektivare att deltagarna anmäler sig för att ta del av arbets­ förmedlingens tjänster då de kommit en bit in i introduktionsprogrammet. De kan då också bättre tillgodogöra sig arbetsförmedlingens vägledning.

Bristfällig samverkan i praktiken

Samverkan fungerar inte som det avses i olika policydokument. Det förekommer samverkan kring lokala överenskommelser om utveckling av introduktionen. Men det är inget som tyder på att denna samverkan är så konkret att till exempel arbetsförmedlingen medverkar vid utformningen av introduktionsprogrammet eller att man identifierar vilka insatser arbets­ förmedlingen kan ställa upp med och i vilken omfattning.

Det förekommer sällan praktisk samverkan mellan kommunerna och arbetsförmedlingarna när det gäller kartläggning av nyanlända invandrare. Introduktionsplanen som den nyanlände gör upp tillsammans med kommunens flykting- eller invandrarmottagning samordnas

Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 23

oftast inte med arbetsförmedlingens handlings­ plan. Ibland kan de olika planerna också ha olika mål.

Flera företrädare från kommunerna anser att samverkan försvåras av snabba ändringar i de arbetsmarknadspolitiska insatserna och ryckig­ heten i arbetsförmedlingens ekonomi. Detta försvårar också möjligheterna att lokalt upparbeta en samsyn kring helhetsperspektivet, samsynen kring samverkan och samutnyttjande av de samlade resurserna.

Bedömning • De arbetsmarknadspolitiska insatserna för nyanlända invandrare behöver ha en helt annan utformning. Insatserna behöver vara konjukturoberoende och även understödja utveckling av mångfalden i arbetslivet.

Tilldelning av resurserna bör bygga på en analys av bland annat målgruppens utbild­ ningsbakgrund och arbetslivserfarenhet.

• Kravet att vara långtidsinskriven på arbets­ förmedlingen för att få tillgång till vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör slopas för nyanlända invandrare som deltar i kommunernas introduktionsprogram.

• Samverkan och samutnyttjande av gemen­ samma resurser samt utveckling av en gemensam helhetssyn på nyanländas introduktion fungerar inte med nuvarande utformning av arbetsmarknadspolitiska insatser och i nuvarande organisationsformer. Arbetsför­ medlingens personal behöver samlokaliseras med kommunens introduktionsverksamhet.

Därutöver bör de arbetsmarknadspolitiska medlen endast få utnyttjas i samverkan med kommunen.

Vuxenutbildningen Vuxenutbildningen är en viktig del i det livslånga lärandet. Intentionerna i vuxenutbild­ ningen lyfter fram att utbildningen ska utformas utifrån individens behov och förutsättningar.

En stor del av de nyanlända invandrarna har behov att ta del av vuxenutbildningen, men det är en grupp som har andra referensramar, andra studietraditioner och andra förutsättningar

jämfört med elever med svensk bakgrund. En stor grupp har endast kortare grundutbildning eller ingen utbildning alls, vilket inte finns någon motsvarighet till bland dem som är uppväxta i Sverige. Utredningen ”Etablering i Sverige” SOU 2003:75 lyfter fram behovet av att utreda hur grund- och gymnasieskolan kan förbättra insatserna för vuxna nyanlända invandrare.

Vad som har gjorts hittills kräver en särskild utvärdering.

Policydokument och kursplaner för Sfi lyfter fram värdet av att undervisningen i svenska, Sfi, kombineras med studier på grund- och gymnasienivå. Dessa kombinationer förekommer i mycket liten utsträckning. Någon kommun menar att det förekommer men då inte direkt relaterat till kursplan.

Bedömning • Gruppen nyanlända invandrare som har behov av vuxenutbildning är stor, särskilt på vissa orter. Det är anmärkningsvärt att Sfi-undervisningen i så liten utsträckning kombineras med vuxenutbildning. I de flesta kommunerna är det samma förvaltning som ansvarar för Sfi-undervisningen som för den kommunala vuxenutbildningen.

• Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt nyanländas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Individens motivation och delaktighet bör vara viktiga delar i en metod­ utveckling som bör föregås av en utvärdering av vad som hittills har gjorts.

Central överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och invandrare Är den centrala överenskommelsen ett stöd i utformningen och genomförandet av intro­ duktionen i kommunerna? Får de ingående myndigheterna policy och verksamheter det genomslag som avsetts? Svaret är till stora delar nej både utifrån granskning av styrdokument och utifrån intervjuer med deltagande kommuner.

Den första centrala överenskommelsen under­ tecknades redan i april 2001.

24 Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet

De lokala arbetsförmedlingarna har svårigheter att möta upp med insatser för nyanlända invandrare då merparten av arbetsmarknads­ åtgärderna riktas mot yrken där det finns brist på arbetskraft. Stycket ”Arbetsförmedlingen erbjuder och bekostar de program och stöd som är möjliga och som kan underlätta individens inträde på arbetsmarknaden.” i den centrala överenskommelsen medför att Arbetsmarknads­ verket egentligen inte gör någon bindande överenskommelse.

Hur har Arbetsmarknadsverket förankrat lokalt att • ”Kommunen, utbildningsanordnaren och arbetsförmedlingen samarbetar vid plane­ ringen och genomförande av introduktions­ insatserna”?

• ”Arbetsförmedlingen erbjuder individen insatser för att inriktningen på introduktions­ programmet ska bli arbetslivsorienterande”?

• Samt övriga aktiviteter som finns med i den centrala överenskommelsen?

Enligt intervjuerna med kommunerna tar arbetsförmedlingen inte någon aktiv del i planeringen eller i genomförandet av introduk­ tionsinsatserna.

Hur har Myndigheten för skolutveckling verkat för att svenskundervisningen skulle bli mer flexibel och bättre svara mot individens förutsättningar och behov? De insatser som hittills genomförts har i liten utsträckning påverkat utvecklingen av svenskundervisningen i avsedd riktning. I överenskommelsen dekla­ rerade parterna att det nya kursplanesystemet för Sfi gör det möjligt att kombinera Sfi med grundläggande och gymnasial vuxenutbildning, praktik förvärvsarbete eller annan sysselsättning.

Parallella aktiviteter förekommer mycket sällan trots parternas deklaration.

Lokal och, regionala överenskommelser

Alla kommuner som deltagit i utredningen utom en har lokala överenskommelser. Några av överenskommelserna är konkreta i vad som ska göras. I ett par kommuner följs överenskom­ melserna upp årligen.

Vid intervjuerna framkom åsikter om att överenskommelserna följdes allt från bra av alla parter, till delvis och inte alls. En kommun hade en mycket konkret överenskommelse, men det framkom i intervjuerna att den inte alls var förankrad i det praktiska arbetet. En annan kommun menade att den hade mer karaktär av avsiktsförklaring.

Det är tveksamt om samsyn finns i flertalet kommuner, och då i första hand mellan kommu­ nen och arbetsförmedlingen, bland annat på grund av olikheter i grunduppdraget. Alla parter har inte samma ekonomiska incitament att samverka och effektivisera introduktionen.

Regionala överenskommelserna såsom den i Västernorrlands län och den i Östergötland är intressanta. De har en hög grad av differentierade och konkreta mål och aktivitetsplaner som är möjliga att genomföra och följa upp.

Bedömning • Central, regionala och lokala överenskommelser om utveckling av introduktionen är så allmänt utformade att de inte blir ett konkret stöd i den operativa verksamheten. Förordningar, instruktioner, regleringsbrev med mera till de olika statliga myndigheterna måste samordnas och synkroniseras. Det får då inte förekomma passusar liknande den i centrala överens­ kommelsen ”Arbetsförmedlingen erbjuder och bekostar de program och stöd som är möjliga och som kan underlätta individens inträde på arbetsmarknaden” eller den som finns i Utbild­ ningsdepartementets förslag till vuxenutbild­ ningslag ”En förutsättning är dock att de regelverk som berörda myndigheter har att tillämpa inte förhindrar en sådan kombination av aktiviteter.”.

• Samverkan och resursinsatserna från respektive part är så allmänt hållna att de blir till intet förpliktigande.

• Vanligast i de lokala överenskommelserna är att arbetsförmedlingen ansvarar för att till­ gängliga (ej konkret definierat) åtgärder används i anslutning till avslutad introduktion eller sfi. Enligt medverkande kommuner gör

Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 25

den stora ryckigheten i tillgängliga resurser att det blir svårt att fullfölja mer långsiktiga planer.

• Överenskommelserna är mer likt avsikts­ förklaringar där endast ett fåtal av de lokala överenskommelserna specificerar samverkan och de resurser som avsätts till den gemen­ samma verksamheten. Det finns inget om konkret inventering av vilka resurser eller vilken tid som den aktuella målgruppen behöver för att nå målet med introduktionen.

• De lokala överenskommelserna behöver kompletteras med avtal om konkreta insatser utifrån de gemensamma ekonomiska resurserna relaterat till målgruppens behov av insatser.

Detta för att säkerställa att resurserna finns över tiden samt verkligen kommer målgruppen tillgodo.

Migrationsverkets organiserade verksamhet Enligt Migrationsverkets årsredovisning för 2005 erbjuds de vuxna sökande som inte har något beslut från verket undervisning i svenska för invandrare (använder kursplanen för Sfi).

När de sökande får ett negativt beslut om uppehållstillstånd erbjuds de i stället åter­ vändanderelaterad utbildning såsom engelska, datakunskap, samhällskunskap med mera.

Alla erbjuds också praktik och förvaltning.

Målsättningen är att verksamheten skall ge en god grund för introduktionen i det svenska samhället och även vara meningsfull vid eventuellt återvändande till hemlandet.

Enligt Migrationsverket är andelen asyl­ sökande som deltar i sysselsättningen fortfarande för låg, 43 % av totala antalet i asylprocessen.

Migrationsverkets ambitioner är att andelen sysselsatta skall öka till 75 % och att svensk­ undervisningen skall erbjudas under minst 15 timmar i veckan. Verket genomförde under hösten 2005 en rikstäckande upphandling av denna sysselsättning.

Bedömning • Den sysselsättning som avser att förbereda för introduktion i det svenska samhället, svenskundervisning och praktik, bör till viss del kunna samordnas med den verksamhet kommunerna bedriver för nyanlända invand­ rare. Mycket talar för att utreda värdet av en sådan samordning. Vid ett positivt beslut om uppehållstillstånd så har den nyanlände redan påbörjat introduktionen och kan snabbare avsluta den. Det kan finnas ekonomiska vinster genom en samordning med ett större underlag för undervisningen. Men ett problem kan vara det begränsade ekonomiska utrymmet som finns för Migrationsverkets organiserade verksamhet, i snitt 14 kr per dygn och inskriven vid Migrationsverket enligt årsredovisningen för 2005.

26 Analys av måluppfyllelse och resursplanering

Analys av måluppfyllelse och resursplanering Målformuleringen är viktig. Målen bör utformas så att de ger en ledning kring vilka medel som kan vara aktuella att sätta in för att uppnå målen.

Målen bör också kunna tolkas av målgruppen.

Det behövs en analys av utgångsläget för de nyanlända för att rätt planera och avsätta resurser för att uppnå målen. Mål och analys av utgångs­ läget bör utformas på samma sätt nationellt och lokalt – men på olika nivåer.

Hur ser det ut för nyanlända invandrare och i relation till vad? Avsnittet utgår från de mål som har satts upp för introduktionen för nyanlända invandrare och besvarar om de förväntade målen uppnås, om målen är rätt definierade och om riksdag och regering avsatt de resurser som behövs för att uppnå målen.

Måluppfyllelsen De förväntade målen för introduktionen, det vill säga att introduktionen ska ge deltagarna förutsättningar att försörja sig uppfylls inte om med detta ska avses att ha ett arbete. Enligt Integrationsverket uppföljning (”Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004” 2005:01) hade 18 % av dem som omfattas av ersättningsförordningen arbete efter 30 månaders uppehållstillstånd och avslutad introduktion.

Motsvarande andel sysselsatta av dem som inte omfattades av ersättningsförordningen var 41 %. Även detta är en otillräcklig måluppfyllelse.

Dessutom var en stor andel inte aktuell för arbetsmarknaden vid uppföljningstillfället.

Endast sammanlagt ca 10 % var arbetslösa eller deltog i arbetsmarknadspolitiskt program genom arbetsförmedlingen. Detta gällde båda grupperna nyanlända invandrare. Material från och intervjuer hos företrädare i de kommuner som deltagit med underlag för denna rapport visar på samma låga måluppfyllelse.

Det är allvarligt med så liten måluppfyllelse.

Tilltron till målet blir liten. Insatsplaneringen blir sannolikt felaktig. Målet ger inte stöd för vilka insatser som är aktuella då introduktionen

endast ska göra det möjligt för deltagarna att i nästa skede etablera sig i samhället och ta del av samhällets generella stödinsatser.

Bedömning • Den låga måluppfyllelsen i sig bör föranleda att målen för nyanländas introduktion behöver omformuleras.

Målformulering Integrationsverkets definierar målet för introduktionen såsom: ”Efter avslutad introduktion ska individen kunna ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv. Detta förutsätter kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och språket. Kunskaperna ska relateras till individens kompetens, livssituation och förutsättningar för egen försörjning”.

Det övergripande målet att samhällets insatser för flyktingar och andra invandrare under deras första tid i Sverige ska ge möjligheter för var och en att försörja sig och bli delaktig i samhällslivet är diffus. Vad menas med att försörja sig? Är det enbart arbete som inbringar lön? Kan det även avse studiemedel vid studier? Hur tolkas det att en person delvis försörjer sig och i övrigt har kompletterande försörjningsstöd? Min bedöm­ ning är att det är svårt att tolka måluppfyllelsen.

Det finns heller inget som tyder på att samver­ kande myndigheter har tagit fasta på Integra­tions­ verkets måldokument då policy och insatser utformats eller då utvecklingsarbete initierats inom respektive myndighet.

Analys av måluppfyllelse och resursplanering 27

Bedömning • Det behövs mål som ger en mer konkret ledning kring hur ett individuellt introduktionsprogram kan utformas för olika målgrupper. Målen behöver också utformas så att den nyanlända invandraren kan förstå och identifiera sig med dem.

• Med utgångspunkt från de nyanländas utbildningsbakgrund- och arbetslivserfarenhet skulle sysselsättningsmålet för nyanlända invandrare kunna differentieras utifrån ett antagande kring deras möjligheter till få arbete med eller utan kompletterande insatser från samhällets sida.

• Utbildningen har betydelse för det totala sysselsättningsmålet efter introduktionen.

Utifrån nedanstående tabell kan vi räkna ut

att 20-35 % av de nyanlända invandrarna har 9 års skolgång eller kortare tid, att 32-38 % har gymnasium varav en okänd andel har examen från teoretiskt gymnasium.

• Det bör vara möjligt att grovt uppskatta hur stor andel som behöver komplettera sin utbildning på olika nivåer. Men det är också nödvändigt att göra en realistisk bedömning om alla kan nå dessa utbildningsnivåer. San­ nolikt är målet för en större eller mindre grupp oöverstigligt med hänsyn tagit till individens totala utbildningsbehov, familjsi­ tuation och den studietradition man har med sig. Det innebär att samhället för en längre period behöver skapa en meningsfull syssel­ sättning för denna grupp. Idag löses det ofta med kortvariga kommunala projekt.

Tabell 2: Utbildningsbakgrund hos nyanlända invandrare Utbildningsbakgrund

Omfattas av ersättningsförordningen

Nej

Ingen utbildning

2

12

Grundskola kortare än 9 år

9

11

Grundskola 9 år

9

12

Gymnasium

38

32

Högskole-/universitetsexamen

37

28

Annan utbildning

5

3

Kan inte svara

1

1

Källa: ”Introduktion för nyanlända invandrare – en enkätundersökning 2004” Integrationsverkets rapportserie 2005:01

Ja

28 Analys av måluppfyllelse och resursplanering

Målgrupp Målgruppen nyanlända invandrare definieras olika i olika sammanhang. Regleringen av säråtgärder för nyanlända invandrare, enligt integrations­ propositionen (1997/98:16), utgår från att statliga och kommunala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. Men staten snävar in sitt övergripande ekonomiska ansvar att enbart gälla för mot­ tagande av skyddsbehövande inklusive de som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det ekonomiska ansvaret för kommunernas mot­ tagande och introduktion av nyanlända skydds­ behövande med flera regleras i ersättnings­ förordningen (1990:927).

I Integrationsverkets måldokument ”Mål för introduktion för nyanlända invandrare” görs ingen åtskillnad mellan flyktingar enligt ersättningsförordningen och övriga nyanlända invandrare. Detsamma gäller den centrala överenskommelsen om utveckling av introduk­ tionen för flyktingar och andra invandrare.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktar sig inte till den ena eller andra gruppen av nyanlända invandrare. Det är individens behov och utformningen av åtgärden som avgör möjligheten att ta del av åtgärden.

Introduktionsinsatserna för nyanlända flyktingar ska enligt intentionerna underlätta för den nyanlände att börja arbeta eller att ta del av arbetsförmedlingens arbetsmarknads­ politiska program. Detta bör också gälla övriga nyanlända invandrare.

EES-medborgarnas möjligheter till att bosätta sig i Sverige är kopplat till att de får arbete och kan försörja sig här. Rätten till Sfi-undervisning omfattar även denna målgrupp.

Däremot är det inte självklart att de skall erbjudas övriga introduktionsinsatser. Om anställningen upphör efter en tid samtidigt som uppehållstill­ ståndet kvarstår bör det vara individens behov av introduktion som ska vara avgörande för vad kommunen erbjuder.

Bedömning • Det finns skäl att behandla hela gruppen nyanlända invandrare på samma sätt från statens sida och i kommunerna. Sfi-under­ visningen och arbetsmarknadspolitiken avser hela gruppen. Men staten tar endast ansvar för merkostnaderna under introduktions­ perioden för flyktingar enligt ersättnings­ förordningen. Det finns inga rationella skäl för denna ståndpunkt. Det är rimligt att kommunerna mot statlig ersättning erbjuder gruppen övriga nyanlända invandare alla introduktionsinsatser. Det bör vara individens behov av introduktion som ska vara avgörande.

Resursplanering Nationellt finns det inte någon analys av de nyanlända invandrarnas behov av insatser från statens sida. Ersättningen för kommunernas merkostnader enligt ersättningsförordningen avser kommunernas kostnader. Resurserna inom arbetsmarknadspolitiska området fördelas inte explicit till gruppen nyanlända invandrare.

Som redovisats ovan finns det stora grupper nyanlända invandare som inte får tillgång till arbetsförmedlingens insatser.

Ingen av de kommuner som bidragit med material till denna rapport har en tydlig resurs­ planering för introduktionen som är relaterad till målgruppens förutsättningar på arbets­ markanden eller behov av kompletterande vuxen­utbildning. Till viss del finns sådan resurs­ planering i de kommuner som upphandlar introduktionsverksamheten.

Bedömning • Ska målen nås enligt intentionerna så är det nödvändigt att det finns en tydlig resursplanering som är relaterad till målen och målgruppens förutsättningar.

Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov 29

Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov De hinder och behov av utveckling som fram­ kommer i analysen och bedömningen ovan kan i stort sett alla åtgärdas. Endast en faktor, tillgången på ingångsarbeten och då främst arbeten för korttidsutbildade, är svårare att påverka på kort sikt. Den sammanfattande redovisningen är i första hand uppdelade på hinder som staten behöver åtgärda och de faktorer som kommu­ nerna kan påverka i ett systematiskt utvecklings­ arbete. Redovisningen har också grupperats efter behovet av att prioritera förändringen på så sätt att de första angivna åtgärderna i denna sammanfattning bedöms ha högsta prioritet och bedöms påverka effektiviteten i intro­ duktionen mest.

Hinder som staten behöver åtgärda Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för nyanlända invandrare Det absolut största hindret att åtgärda avser tillgängligheten och omfattningen av arbets­ marknadspolitiska åtgärder för de nyanlända.

Till exempel är det endast en begränsad andel av de nyanlända kan få stöd av arbetsförmed­ lingen. Arbetsmarknadsutbildningarna inriktas på yrken där det finns en tydlig efterfrågan på arbetskraft kombinerat med krav på att ökad andel ska få arbete kort tid efter utbildningen.

I praktiken måste den nyanlände ha Sfi-betyg D för att få tillgång till arbetsmarknadsutbildning.

Andra föreskrifter som utgör ett hinder är bland annat att nyanlända inte får delta i ett arbets­ marknadspolitiskt program på deltid tillsammans med kommunala introduktionsinsatser och kravet på finansieringsbidrag från arbetsgivare vid arbetspraktik.

Det finns även problem vid utformningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna eftersom de försvårar möjligheterna att skapa en samsyn kring helheten, samverka och samutnyttja de

samlade resurserna. Trots att åtgärder såsom Prova-på-platser och yrkesbedömning möjliggör en konkret samverkan för att strategiskt utnyttja resursen görs detta inte. Förklaringen är sannolikt att det saknas en tradition och erfarenhet att göra detta. Dessutom försvåras samverkan med kommunerna av snabba ändringar i de arbets­ marknadspolitiska insatserna och stora sväng­ ningar i arbetsförmedlingens ekonomi.

Kravet på arbetslöshet och långtidsinskrivning för att få tillgång till ett antal åtgärder innebär sedan flera år att ett antal kommuner och arbets­ förmedlingar skriver in samliga nyanlända i arbetsför ålder redan då de börjar läsa Sfi. Detta förefaller vara en administrativ insats utan någon egentlig innebörd då de registreras som ej aktuell för arbete direkt.

• De arbetsmarknadspolitiska insatserna för nyanlända invandrare bör ha en helt annan utformning. Insatserna behöver vara oberoende av konjunkturen och understödja utveckling av mångfalden i arbetslivet. Tilldelning av resurserna bör bygga på en analys av bland annat målgruppens utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet.

• Samverkan och samutnyttjande av gemen­ samma resurser behöver utvecklas utifrån en gemensam helhetssyn på nyanländas intro­ duktion. Sannolikt underlättas detta av att arbetsförmedlingens personal samlokaliseras med kommunens introduktionsverksamhet.

Därutöver bör de arbetsmarknadspolitiska medlen endast få utnyttjas i samverkan med kommunen för att effektivast utnyttja de gemensamma resurserna.

30 Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov

Undervisning i svenska Det andra stora hindret för staten att åtgärda avser svenskundervisningen inom Sfi. Detta hinder kan kommunerna till stora delar åtgärda i de lokala operativa verksamheterna. Men för­ ändringar i de nationella styrdokumenten är till viss del nödvändiga och i andra avseende behövs de för att åstadkomma en verklig förändring.

Utbildningen i svenska ger inte tillräckligt stöd för vad den nyanlände invandraren ska göra i nästa fas av etableringen i Sverige. Intentionerna och syftet att deltagarna ska få ett funktionellt språk är dåligt förankrade i den praktiska under­ visningen. Det saknas också en tydlig koppling mellan introduktionsplan, studieplan i Sfi och arbetsförmedlingens handlingsplan.

Det är inte rimligt att nyanlända invandrare fortsätter läsa svenska efter avslutad introduktion och avslutad Sfi i den utsträckning som fram­ kommer i Integrationsverkets senaste uppföljning av introduktionen. 24–37 % av dem som avslutat sin Sfi fortsatte att läsa svenska. Glappet mellan Sfi-nivåerna och det språk individen behöver på arbetsmarknaden, i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och i vuxenutbildningen är fortfarande alltför stort.

• Det finns skäl för att överväga en mer genom­ gripande förändring av undervisningen i svenska för nyanlända invandrare. Den behöver inte­ greras bättre i en introduktion som tar fasta både på den bakgrund och de förutsättningar den nyanlände har med sig och det den nyan­ lände ska göra i nästa fas av etableringen.

• Svenskundervisningen bör vara en integrerad del av introduktionen, det vill säga ingen egen skolform. Sfi-betygen kan med fördel ersättas av intyg som beskriver hur och i vilka situa­ tioner deltagaren kan kommunicera på svenska.

Målet med svenskundervisningen ska vara att deltagaren tillägnar sig de färdigheter i svenska språket som krävs för nästa fas i etableringen i Sverige det vill säga för arbete, studier på olika nivåer etc. Deltagarna ska kunna antas och delta i efterkommande aktiviteter. Om det behövs ytterligare svenskundervisning så ska detta tillgodoses med integrerade stödinsatser.

Ersättning för merkostnader för mottagna nyanlända invandrare • Det finns skäl för att behandla hela gruppen nyanlända invandrare på samma sätt från statens och kommunernas sida. Sfi-undervis­ ningen och arbetsmarknadspolitiken avser hela gruppen. Men staten tar endast ansvar för merkostnaderna under introduktions­ perioden för flyktingar enligt ersättnings­ förordningen. Det finns inga rationella skäl för denna ståndpunkt. Det är rimligt att kommunerna mot statlig ersättning erbjuder gruppen övriga nyanlända invandare alla introduktionsinsatser. Individens behov av introduktion bör vara avgörande.

Hinder som både staten och kommunerna behöver åtgärda Målformulering och resursplanering Den låga måluppfyllelsen borde föranleda att målen för nyanländas introduktion omformuleras.

Detta behöver genomföras i första hand nationellt, då det påverkar den statliga resursfördelningen, men det ger även en signal till förändring av förhållningssättet i det lokala arbetet. Kommu­ nerna kan samtidigt som denna förändrings­ process pågår nationellt med fördel genomföra förändringen i det operativa arbetet.

• Det behövs mål som ger en mer konkret ledning för hur ett individuellt introduktions­ program kan utformas för olika målgrupper.

Målen behöver utformas så att den enskilde nyanlände invandraren kan förstå och identifiera sig med dem.

• Med utgångspunkt från de nyanländas utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet skulle sysselsättningsmålet för nyanlända invandrare kunna anpassas utifrån ett antagande för deras möjligheter till arbete med eller utan kompletterande insatser från samhällets sida.

Det bör även vara möjligt att i grova drag upp­ skatta hur stor andel som behöver komplettera sin utbildning på olika nivåer.

Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov 31

• Ska målen nås enligt intentionerna så är det nödvändigt att det finns en tydlig resurs­ planering som är relaterad till målen och målgruppens förutsättningar.

Vuxenutbildning En stor del av de nyanlända invandrarna har behov att ta del av vuxenutbildningen. Men det är en grupp som har andra referensramar, andra studietraditioner och andra förutsättningar jämfört med elever med svensk bakgrund.

Insatserna inom detta område kan få stöd via statens resursfördelning och stöd till metod­ utveckling via de statliga myndigheterna.

Men det är också en verksamhet som de enskilda kommunerna kan utveckla enligt den lokala målgruppens behov. Policydokument och kurs­ planer för Sfi med mera lyfter fram värdet av att undervisningen i svenska, Sfi, kombineras med studier på grund- och gymnasienivå. Det förekommer i mycket liten utsträckning.

• Gruppen nyanlända invandrare som har behov av vuxenutbildning är stor, särskilt på vissa orter. Det är anmärkningsvärt att Sfi-undervisningen i så liten utsträckning kombineras med vuxenutbildning. I de flesta kommunerna är det samma förvaltning som ansvarar för Sfi-undervisningen som för den kommunala vuxenutbildningen.

• Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt nyanländas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Individens motivation och delaktighet bör vara viktiga delar i en metod­ utveckling som bör föregås av en utvärdering av vad som hittills har gjorts.

Överenskommelse om utveckling av introduktionen

För att respektive part ska kunna fullfölja åtaganden i en överenskommelse behöver de kunna styra över förutsättningar kring de resurser de får sig tilldelade. Förordningar, instruktioner, regleringsbrev med mera till de olika statliga myndigheterna måste också samordnas och synkroniseras.

• Central, regionala och lokala överenskom­ melser om utveckling av introduktionen bör kunna utformas så att de blir ett konkret stöd

i utformningen av den operativa verksam­ heten. Samverkan och resursinsatserna från respektive part är så allmänt hållna att de inte blir förpliktigande.

• Vanligast i de lokala överenskommelserna är att arbetsförmedlingen ansvarar för att tillgängliga åtgärder används i anslutning till avslutad introduktion eller Sfi. Enligt med­ verkande kommuner gör den stora ryckigheten i tillgängliga resurser att det blir svårt att fullfölja mer långsiktiga planer.

• Överenskommelserna är mer likt avsikts­ förklaringar där endast ett fåtal av de lokala överenskommelserna specificerar samverkan och de resurser som avsätts till den gemen­ samma verksamheten. Det finns inget om konkret inventering av vilka resurser som den aktuella målgruppen behöver för att nå målet med introduktionen.

• De lokala överenskommelserna behöver kompletteras med avtal om konkreta insatser utifrån de gemensamma ekonomiska resurserna relaterat till målgruppens behov av insatser.

Detta för att säkerställa att resurserna finns över tiden.

Kortidsutbildades möjligheter i arbetslivet Sannolikt är målet att nyanlända ska ha syssel­ sättning efter introduktionen oöverstigligt för vissa nyanlända som invandrar till Sverige.

Detta med hänsyn tagit till individens totala utbildningsbehov, familjsituation och studie­ tradition tillsammans med en begränsad tillgång på arbetstillfällen som inte kräver yrkesutbild­ ning och yrkeserfarenhet. Sannolikt är detta ett hinder som på kort sikt är svårare att undanröja då det förutsätter förändringar inom flera olika politikområden.

• Det innebär att samhället för en längre period behöver skapa en meningsfull sysselsättning för denna grupp. Idag löses detta ofta med kortvariga kommunala projekt. Det finns behov av att detta sysselsättningsbehov löses för längre tidsperioder och där kostnaderna fördelas mellan staten och kommunerna.

32 Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov

Vad kommunerna behöver utveckla De kommunerna som medverkat med underlag till denna rapport har till stora delar en väl fungerande verksamhet. Men det finns också behov av att utveckla introduktionsverksamheten.

Samverkan inom kommunen • Kommuner som har samordnat frågor om arbetsmarknad, integration och vuxenutbild­ ning inom samma förvaltning anser att detta underlättar arbetet med introduktion för nyanlända invandrare.

• Viktigt är att förankra ett helhetsperspektiv med en gemensam värdegrund och samsyn kring uppdrag, resurser och ansvarsfördelning samverkan inom och mellan förvaltningar och myndigheter.

Samverkan mellan kommuner • Behovet av samverkan mellan kommunerna bestäms i första hand av målgruppens storlek, dess förutsättningar på arbetsmarknaden och möjligheterna att använda de samlade resur­ serna för introduktion på ett rationellt sätt.

Samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen Det är en mycket splittrad bild av samverkan som ges. På flera håll fungerar det bra, men det finns ingen strukturerad eller garanterad gemensam planering över tid mellan kommunen och arbetsförmedlingen kring utnyttjande av tillgängliga resurser trots lokala överenskom­ melser. Det saknas ofta en samsyn kring helhets­ perspektivet och för samverkan och samutnytt­ jande av de samlade resurserna. Detta beror bland annat på att den lokala arbetsförmedlingen inte styr över förutsättningar kring de deras tilldelade resurser.

Genomgående anser dessutom kommunerna att det är en begränsad andel av de nyanlända som arbetsförmedlingen kan erbjuda insatser.

Dessutom finns en ryckighet i åtgärderna och tillgången på resurser.

• I grunden kräver detta förändringar som staten bör åtgärda, vilket har redovisats ovan, men mycket kan förändras genom att syste­ matiskt arbeta med att skapa en helhetssyn

och samsyn kring den gemensamma verksam­ heten både på ledningsnivå och i den operativa verksamheten.

Avsaknad av samverkan med viktiga aktörer Till stora delar har mottagning och introduktion av nyanlända hittills varit ett område som har begränsats till framförallt offentliga sektorn, i första hand kommuner och arbetsförmedlingar.

Sannolikt vore det värdefullt om även andra aktörer kan medverka i introduktionen. Det bör vara särskilt angeläget att engagera representanter för arbetsgivare och branscher i detta. Det är då viktigt att dessa aktörer tidigt medverkar i att definiera innehållet i introduktionen. Introduk­ tionen skulle då bättre kunna anpassas till de situationer som den nyanlände möter efter introduktionen. Samtidigt kan detta öka aktörernas medvetenhet om denna målgrupps förutsättningar.

• Introduktionen är i princip ett slutet system mellan kommun och stat.

• Nya aktörer måste involveras i både utförandet och innehåll. Regeringen bör aktivt verka för att arbetsgivare, arbetsgivarorganisationer, fackliga organisationer, högskolor och univer­ sitet, KY-myndigheten samt bemannings­ företag med flera lokalt medverkar i introduk­ tionen av nyanlända invandrare.

Synliggörande av kompetens

Detta är ett område som generellt behöver utvecklas.

• Kartläggningar bör ingå i en process där den nyanlände under introduktionen får stöd att själv upprätta och ta ansvar för en meritport­ följ. Därigenom ökar den egna förmågan att kommunicera sin kompetens och vid behov få möjlighet att validera den.

• Det är nödvändigt att kartläggningarna blir gemensamma och integreras med de olika handlings- och studieplanerna.

Samordnad planering

Genomgående finns det alltför liten koppling mellan introduktionsplan, studieplan och arbetsförmedlingens handlingsplan. Målen i

Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov 33

svenskundervisningen kretsar kring vilken Sfi-nivå som individen har förutsättningar att nå. Arbetsförmedlingens handlingsplan är normalt inte samordnad med introduktions- och studieplanen för Sfi. Det är svårt att få grepp om i vilket skede av introduktionen som fram­ tidsplaneringen blir mer konkret och realistisk.

Viktiga utvecklingsområden är därför att: • De olika planerna synkroniseras och samordnas.

Detta gäller även samordning med arbetsför­ medlingens handlingsplan då den nyanlände bedöms behöva arbetsförmedlingens stöd.

• Sättet att planera utvecklas mot ökad delaktighet hos deltagaren.

• Framtidsplaneringen blir mer konkret och realistisk i ett tidigare skede av introduktionen.

Integrerat introduktionsprogram Introduktion ser mycket olika ut i de olika kommunerna. Det flesta kommuner har olika former av orienteringskurser med samhällsin­ formation och jobbsökarkurser. Flera kommuner har satsat mycket på att skapa introduktions­ program som innehåller yrkesorienterande, yrkesförberedande och studieorienterande kurser parallellt och/eller integrerat med undervis­ ningen i Sfi. Individuella arbetsmarknadsutbildningar integrerade med Sfi förekommer i mycket få fall. Få kommuner redovisar att det förekommer studier inom vuxenutbildningen parallellt med introduktionen och Sfi-undervisningen. Det är anmärkningsvärt då denna parallellitet lyfts fram på ett tydligt sätt från myndigheterna.

Det är inte alltid uppenbart i vilket syfte praktiken anordnas; om det är språk-, arbetslivseller yrkespraktik. Flera kommuner anordnar praktiken separat från Sfi-undervisningen, vilket innebär att den inte systematiskt används som en del i svenskundervisningen.

Viktiga utvecklingsområden är därför att: • Kommunala arbetsmarknads- och studie­ inriktade kurser bör vara en integrerad del i introduktionen.

• Det bör alltid finnas ett tydligt syfte med praktiken. Med få undantag bör det vara en obligatorisk insats. Undervisningen i svenska bör systematiskt förbereda den nyanlände språkmässigt för praktiken och efteråt använda den nyanländes erfarenheter.

• Undersöka varför inte arbetsmarknadsutbild­ ning och vuxenstudier kan ske parallellt med Sfi i högre utsträckning.

34 Bilaga 1

Bilaga 1 Frågeformulär till de kommuner, landsting och regioner som har deltagit i utvecklingssamarbetet Områden inom introduktionen

Frågeställningar

Antal nyanlända Finns statistik uppdelat på • Flyktingar • Övriga invandrare • Kön och ålder Bakgrund Finns statistik uppdelat på • Utbildningsnivå • Yrkeserfarenheter Vad fungerar bra?

Exempel (se svarsalternativ i bilaga 2)

Vilka hinder finns?

Exempel (se svarsalternativ i bilaga 2)

Introduktionsprogram Finns det fastställt program inklusive upphandlingsunderlag

för målgruppen • flyktingar?

• övriga invandrare?

Innehållande: • Måldokument?

• Konkreta mål ?

• Samverkansparters medverkan?

• Genusperspektiv?

• Hälsoperspektiv?

Lokal överenskommelse

Finns det? Vilka ingår? Enligt intentionerna i den centrala överenskommelsen?

Centrala myndigheters styrdokument Har dessa varit Centrala överenskommelsen • Ett stöd i utformningen av lokala mål, program?

• Ett stöd i det praktiska genomförandet?

Hur uppfattar ni uppdraget från staten? Övergripande mål- och insatsplanering

Finns det? T ex för de som fick UT 2004 I så fall, är den • Relaterat till mål, målgrupp • Förväntat resultat • Skillnader mellan könen • Är insatserna relaterade till målen

Organisation

Hur ser den kommunala organisationen ut?

Bilaga 1 35

Frågeformulär till de kommuner, landsting och regioner som har deltagit i utvecklingssamarbetet forts.

Områden inom introduktionen

Frågeställningar

Ansvarsfördelning Samverkan Finns den dokumenterad?

Hur och vem ger förutsättningarna? Övergripande och

i det individuella ärendet?

Hur sker samverkan i det individuella fallet?

När sker samverkan beträffande de olika tänkbara insatserna såsom: • Sfi • praktik • studieorientering • arbetslivsorientering • arbetsmarknadspolitiska åtgärder • vuxenutbildning – grundlägg vuxenutbildning • vuxenutbildning – gymnasium • hälsa • rehabilitering • annat Kartläggning

När och vem kartlägger?

Samverkan?

Relation till tidigare kartläggningar?

Individens delaktighet?

Revideringar hur, när?

Individuell introduktionsplan

Hur används den?

Mål – delmål – konkretisering – tidshorisont?

När finns konkret framtidsplanerna i planen?

Relation mål – insatser?

Individens delaktighet – motivation?

Samverkanspartnernas delaktighet – om, när, hur?

Relation till studieplaner respektive arbetsförmedlingens handlingsplaner?

Förekommer revideringar över tiden?

Könsskillnader?

Integrationsverket – anser att många planer är kollektiva. Är det så?

Innehållet i introduktionen Hur ser insatserna ut såsom

Svenska – Sfi - mål i studieplanen?

Samhälls-, arbetslivsorientering - vad?, hur?, vem ger?

Praktik

Kombination Sfi och - arbetsmarknadspolitiska åtgärder?

- grundläggande utbildning?

- alfabetisering?

- gymnasial utbildning?

- högskola?

- förvärvsarbete?

- rehabilitering?

- annat?

Synliggöra kompetens

Vad görs?

När görs något?

Vilka dokumentationsformer används?

Hur och när sätt insatser in för att tillvarata kompetens?

Hinder i att synliggöra och tillvarata kompetens?

Introduktionsersättning

Används denna ersättning?

Utformning?

För vilka?

36 Bilaga 1

Frågeformulär till de kommuner, landsting och regioner som har deltagit i utvecklingssamarbetet forts.

Områden inom introduktionen

Frågeställningar

Uppföljning av resultat Görs • övergripande?

• individuellt?

Hur definieras positivt resultat?

Vad läggs in i begreppet självförsörjande? Önskar ta del av individuella akter • Korttidsutbildade?

• Yrkeserfarenhet?

• Högskoleutbildade?

Fördelat män och kvinnor?

I olika skeden såsom • Första plan?

• Utveckling/revidering?

• Vilka ytterligare planer finns? Studieplaner?

Arbetsförmedlingsplaner?

• Hur och när konkretiseras framtidsplanen? Övrigt

Glömt något?

Bilaga 2 37

Bilaga 2

Intervjusvar – Vad fungerar bra? Vilka hinder finns?

1. Allmänt:

Hinder

Fungerar bra

• Ska det behövas fortsatt svenskstudier ibland annat Svenska som andra språk

• Bemötande – personlig vägledning • Samverkan kring gemensam fortbildning med samverkansparter

3. Hälsotillstånd Fungerar bra

• Arbetar på samma sätt med övriga nyanlända invandrare som med flyktingar

• Introduktion – rehabilitering

• Ny organisation – kortare vägar – bättre förutsättningar

Hinder

• Aktionsinriktad uppföljning, forskning • Meritportfölj för alla

• Deltagarnas hälsotillstånd – svårt finna bra lösningar

Hinder

4. Praktik

• Skiljer på flyktingar och andra invandrare

Fungerar bra

• Korttidsutbildade olika språk/förhållningssätt till

• Praktik

• Kommunens struktur, organisation • Finns i brist samverkan. Olika mål och bilder mellan handläggare och beslutsfattare • Avbrott – bristande kontinuitet i introduktionen • Många har försörjningsstöd efter introduktionen • Generalschablonen underfinansierad • Introduktionsersättningen för likt försörjningsstöd

• Bra kontakter med arbetsplatser

Hinder • Brist på praktikplatser

5. Arbetsmarknadsinriktning och Arbetsförmedlingen Fungerar bra • Att det finns både arbetsmarknads- och utbildningsperspektiv - arbetslinjen

2. Svenska för invandrare, sfi

• Yrkesinriktad Sfi, yrkesspår, sammanhållen introduktion och akademikerintroduktion – (merparten kommunala insatser)

Fungerar bra

• Låg arbetslöshet

• Duktiga Sfi-pedagoger

• Stödjer social kooperativ (kommunal insats)

• Alternativ Sfi – alternativa insatser

• Tätare samarbete Arbetsförmedlingen – större förståelse

• Snabbt till Sfi

38 Bilaga 2

• Arbetsförmedlingen ställer upp bra

• Samverkan med Arbetsförmedlingen har försämrats

• Samsyn Arbetsförmedlingen och kommunen enligt lokal överenskommelse – bra sam­arbetsklimat

• Arbetsförmedlingens bristyrkesutbildning är mansdominerade yrken

• Samverkan på handläggarnivå med Arbetsförmedlingen

• Svårt att bli långtidsinskriven och därmed kvalificera sig till intressanta åtgärder

• Få jobb för korttidsutbildade

• Hårdare attityd från Arbetsförmedlingen – arbetar aktivt med sökande först efter avslutad Sfi

• Brist på sammanhållen introduktions­ verksamhet (Arbetsförmedlingen)

• Arbetsförmedlingens nya regler för arbetspraktik

• Arbetsförmedlingen arbetar med eliten

• Arbetsförmedlingen har svårare att ta emot de som har längre till arbetsmarknaden, de har svårt möta sökande på den Sfi-nivå de befinner sig, bristande kontinuitet i kontakterna med sökande

Hinder

• Endast 10 stycken aktuella för Plus-jobben • Krav på Sfi D • Arbetsförmedlingen – tungrott • Arbetsförmedlingen ändrar inriktning på verksamheten snabbt – ryckig ekonomi • Arbetsmarknadspolitikens tillgänglighet

• Arbetsförmedlingen arbetar bara med dem som har yrkeserfarenhet, i mindre utsträckning med korttidsutbildade och akademiker

Bilaga 2 39

Referenser AMS faktablad om Prova-på-platser, Yrkes­ bedömning, Förberedande insatser, Arbets­ platsintroduktion för vissa invandrare

Justitiedepartementet Regleringsbrev för budgetår 2005 (resp. 2006) avseende Integrationsverket

AMS Ura 2005:6. Arbetsmarknadsutbildningens effekter för individen

Migrationsverket Årsredovisning 2005

AMS VIS Regelförändringar från 1 juli 2005.

2005-06-29

Myndigheten för skolutveckling 2003:7.

Sam­arbete, arbetssätt och språkinlärning inom sfi

Astrid Tursell (2005) Validering i centrum i Göteborg och Malmö

Myndigheten för skolutveckling 2004:14.

Hur lär man sig svenska som vuxen?

Avsiktsförklaringen mellan Regeringen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, LO, TCO; och SACO om insatser för bättre integration. 2004

Näringsdepartementet Regleringsbrev för budgetåret 2005 (resp. 2006) avseende Arbetsmarknadsverket

Förordning (1986:856) om de statliga myndig­heternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken

Regeringens proposition 1989/90:105.

Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommuner, m.m.

Förordning (1990:927) Om statlig ersättning för flyktingmottagande med mera

Regeringens proposition 1997/98:16. Sverige, mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik

Förordning (2000:628) om den arbetsmarknads­ politiska verksamheten

Regeringens proposition 2002/2003:44.

Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare

Integrationsverkets rapport- serie, 2003:2, Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare år 2002

Regeringens proposition 2004/05:1 resp.

2005/06:1. Budgetpropositionen utgiftsområde 8 resp. 13

Integrationsverkets rapportserie, 2004:01, Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet

Regeringens proposition 2005/06:148.

Vissa frågor om vuxnas lärande, mm

Integrationsverkets rapportsserie 2004:02.

Introduktion – men inte för alla. Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare år 2003 Integrationsverkets rapportsserie 2005:01.

Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004 Integrationsverket december 2005. Utvärdering av den centrala överenskommelsen Integrationsverket Mål för introduktionen för nyanlända invandrare. Reviderad februari 2003 Justitiedepartementet Pm 2005-08-17. Vad gör regeringen inom integrationspolitiken

Riksrevisionen RIR 2005:5 Från invandrar­ politik till invandrarpolitik Skolverket 2003. Rapport till regeringen.

Ett uppdrag till Statens skolverk om svensk­ undervisning för invandrare U2001/1696/V Skolverket februari 2004. Bedömningsmaterial – Svenska för invandrare. Kurs A–D Skolverket september 2004. Sfi kartläggning och studieplanering SKOLFS 2002:19 Kursplaner för sfi.

SKOLFS 2002:10 Betygskriterier

40 Bilaga 2

SOU 1996:55. Sverige framtiden och mångfalden.

Slutbetänkande från invandrarpolitiska kommittén SOU 1997:82. Lika möjligheter. Betänkande av Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området SOU 2003:75. Etablering i Sverige möjligheter och ansvar för individ och samhälle. Betänkande av Utredningen om flyktingmottagande och introduktion SOU 2003:77. Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andra språk för samhälls- och arbetsliv. Betänkande av Sfi-utredningen Statskontoret 2002:29. Arbetsmarknadsåtgärder för invandrare 2002 Svenska kommunförbundet, Landstings­ förbundet 2004. Ett samhälle för alla.

Fem kommuner granskar varandra Utbildnings- och kulturdepartementet Ds 2005:33 Förslag till vuxenutbildningslag Utrikesdepartementet Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Migrationsverket

Överenskommelse om utveckling av intro­ duktionen för flyktingar och andra invandrare.

• Central överenskommelse tecknad mellan Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för skol­ utveckling, Skolverket, Sveriges Kommuner och Landsting. Reviderad 1 mars 2004 resp.

Reviderad mars 2006.

• Regionala överenskommelser i Västernorrlands län och Östergötland.

• Lokala överenskommelser i kommunerna Eskilstuna, Göteborg, Kalmar, Malmö, Sundsvall, Växjö och Örebro.

Integrationsverket m.fl. Överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Reviderad mars 2006 http://ams.se Mål och resultat http://www1lhs.se/sfi/resursbank Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk http://.www 1.lhs.se/rus/sfi/kompetens Regionalt utvecklingscentrum på Lärarhögskolan i Stockholm. Lära och utvecklas tillsammans

Underlag från medverkande kommuner och landsting/regionerna Kalmar, Växjö, Eskilstuna, Göteborg, Tyresö, Malmö, Sundsvall och Örebro samt Västra Götalandsregionen, Regionförbundet Östsam och Landstinget Västernorrland. Underlaget har bestått av diverse blanketter, verksamhetsbeskrivningar, förfrågningsunderlag introduktion/Sfi, förslag, introduktions- och studieplaner, kommunstyrelse- kommunfullmäktigeprotokoll, kvalitetsredovisning, lägesrapporter, PM, riktlinjer, statistik, utvärderingar, verksamhetsberättelser, yttrande med mera.

Sveriges Kommuner och Landsting har under åren 2004–2006 bedrivit ett programarbete för att identifiera hinder som försvårar för nyanlända invandrare och flyktingar att komma in på arbetsmarknaden och föreslå nya metoder och vägar för att möjliggöra en bättre integration till arbetslivet. Arbetet har letts av en politisk programberedning med namnet Programberedningen för ökad integration i arbetslivet.

Programarbetet har även innefattat två andra områden. Att motverka diskriminering i arbetslivet samt att främja ett kommunalt och landstings­ kommunalt mångfaldsperspektiv, det vill säga att verka för att personalen i verksamheterna inom kommuner, landsting och regioner bättre kan spegla befolkningens sammansättning.

Denna rapport, Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder, har tagits fram av programberedningen. Övriga rapporter som beredningen har tagit fram är: • Yrkesidentiet före etnicitet – att synliggöra nyanländ kompetens (slutrapport från beredningen), • Introduktion av nyanlända – förslag till mål och modeller • Handbok för ökad integration i arbetslivet – kunskapsstöd och förslag till insatser • Introduktionsarbete i sju kommuner – om konsten att synliggöra kunskaper hos nyanlända

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tel 020-31 32 30, fax 020-31 32 40.

ISBN 978-91-7164-217-2

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se