7164 226 4

Kommunal självstyrelse betraktas allmänt som en viktig del av den svenska samhällsorganisationen och demokratin. Men vad menas egentligen med kommunal självstyrelse? Termen har varit i bruk i åtminstone 150 år. Lika länge har dess innebörd diskuterats, och den är fortfarande kontroversiell, både vad gäller beskrivningen av verkligheten som den faktiskt är idag och synen på hur den borde se ut.

Huvudsyftet med denna skrift är att översiktligt beskriva den kommunala självstyrelsens historia i Sverige och att grundligt redovisa dess formella och reella villkor idag i form av en kunskapsöversikt. Till den har fogats intervjuer med fyra ledande kommunpolitiker som redovisar sina erfarenheter av självstyrelsens praktik.

För genomgång av regelverk och forskningsresultat står statsvetaren Kerstin Kolam vid Umeå universitet. För intervjuer och redaktörsarbete svarar Sven Bring. Boken har tillkommit på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landstings forsknings- och utvecklingsråd.

Kommunerna och friheten Självstyrelsen i teori och praktik

Kommunerna och friheten – Självstyrelsen i teori och praktik

Beställning av skriften kan göras via förbundens webbplats www.skl.se eller på tfn: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40.

ISBN 978-91-7164-226-4

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Sveriges Kommuner och Landsting

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

Kommunerna och friheten Självstyrelsen i teori och praktik

Kommunerna och friheten Självstyrelsen i teori och praktik

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 2007 Författare Kerstin Kolam Redaktör Sven Bring Produktion Kommentus Förlag Textbearbetning Elisabet Fredrikson, Fredriksons Förlag Omslag och grafisk form Stellan Abramson, Stellan Abramson Infokonsult AB Omslagsfoto Naturproduktion Bengt Hedberg. Vy över Brunnsviken och Bergshamra Tryck Elanders Gotab AB, Stockholm 2007 ISBN 978-91-7164-226-4 Förbundens trycksaker beställs på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 eller på vår hemsida www.skl.se

Innehåll

Förord 5 Inledning 6 Kort kommunhistoria 8 Moderna kommuner 9 Relationen mellan staten och kommunerna – några generella principer 11

Det rättsliga perspektivet 15 Vad ska kommunerna göra, och vad får de göra? 18 Andra lagar 24 Rättighetslagarna 25 Europakonventionen om kommunal självstyrelse 28

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 32 Beskattningsrätten 33 Kommunernas övriga intäktskällor 37 God ekonomisk hushållning 38 Statsbidrag och finansieringsprincipen 42 Skatteutjämningen 43 Den kommunala revisionen 44

Kommuner i andra länder 47 Den svårfångade kommunala självstyrelsen 50 Varför kommuner? 50 Försök att precisera självstyrelsebegreppet 52 Att bedöma självstyrelsen 55

Problem och iakttagelser i Sverige 58 Huvuddragen i den svenska utvecklingen 60

Sammanfattning 64 Utvecklingen rättsligt 64 Ekonomin 65 Vad gör kommunerna? 66 Omvärldsberoendet 67 Lärdomar från andra länder 68 Hur preciseras självstyrelsen i den teoretiska litteraturen? 69 Har den kommunala handlingsfriheten minskat eller ökat? 69

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 71 Stig Henriksson (v), Fagersta kommun 71 Acko Ankarberg Johansson (kd), Jönköpings kommun 79 Anders Knape (m), Karlstads kommun 88 Lena Micko (s), Linköpings kommun 94

Noter 100 Källförteckning 106

Förord

T

ermen kommunal självstyrelse har varit i bruk i åtminstone 150 år.

Lika länge har dess innebörd diskuterats, och den är fortfarande kontroversiell, både vad gäller beskrivningen av verkligheten som den faktiskt är idag och synen på hur den borde se ut. Få ifrågasätter att kommunal självstyrelse är ett viktigt inslag i den svenska samhällsorganisationen och demokratin, men oenigheten om dess förutsättningar och praktiska tillämpning visar inga tecken på att avmattas. Debatten lever och kommer sannolikt att fortsätta länge än.

De svenska kommunerna har en ur internationell synvinkel relativt stor självständighet, baserad på en lång tradition. Det är dock ingen garanti för dess fortlevnad och inte heller något tillräckligt argument för dess existens. Det måste gå att visa att systemet fungerar väl också i dagens samhälle för att dess legitimitet ska kunna bevaras.

Huvudsyftet med denna skrift är att översiktligt beskriva den kommunala självstyrelsens historia i Sverige och att grundligt redovisa dess formella och reella villkor idag i form av en kunskapsöversikt. För denna genomgång av regelverk och forskningsresultat står statsvetaren Kerstin Kolam. Kapitlet Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel har skrivits av Stefan Ackerby. Till den har fogats intervjuer med fyra kommunpolitiker som redovisar sina erfarenheter av självstyrelsens praktik. För intervjuer och redaktörsarbete svarar Sven Bring.

Boken har kommit till på uppdrag av FoU-rådet vid Sveriges Kommuner och Landsting. För innehållet står författarna.

Carl-Olof Bengtsson

BoPer Larsson

Ordförande i FoU-rådet

Sektionen för demokrati och styrning

Inledning

K

ommunal självstyrelse som fenomen är både viktig och intressant.

Det märks inte minst på antalet publikationer som getts ut på temat eller som i varje fall berört det under årens lopp. Redan en ofullständig genomgång av forskning, utredningsväsende och debatt visar att det finns flera olika sätt att definiera självstyret. De båda uttrycken kommunal självstyrelse och kommunalt självstyre används synonymt.

Termen används på många olika sätt. Det gäller inte bara svenska förhållanden utan också i andra länder. Syftet här är att visa att forskare, utredare och samhällsdebattörer utgår från olika perspektiv, och därmed varierar också definitionerna. Beroende på om vi avser den legala eller formella regleringen, tillgängliga resurser, relationen till det omgivande samhället eller någonting annat får det konsekvenser för hur vi definierar kommunal självstyrelse. Val av utgångspunkt avgör också hur vi anser att den förändrats över tid. Det spelar även roll ur vems synvinkel självstyret betraktas: statens, kommunens eller medborgarens.

I denna kunskapsöversikt utgör följande frågor utgångspunkten när det gäller självstyret: ¢ hur ser det ut just nu (en ögonblicksbild av dagsläget)? ¢ hur har det blivit så (en genomgång av den historiska utvecklingen)? ¢ hur kan det bli (en genomgång av teoretisk och internationell litteratur) när det gäller den kommunala självstyrelsen?

Frågorna behandlas inte nödvändigtvis i den ordningen eller var för sig, men svaren kommer att sammanfattas i slutet. Resonemangen ska så långt det är möjligt beröra både teori och praktisk verklighet. Det handlar om att sortera och summera kunskapsläget, främst när det gäller Sverige.

Men för att kunna säga något om hur det kan vara, är det viktigt att relatera svenska förhållanden till situationen i andra länder. Vad omfattar den kommunala självstyrelsen, vilka befogenheter har kommuner utomlands, hur ser relationen till staten och eventuella andra överordnade organ ut?

När det gäller Sverige är frågorna mera preciserat följande: ¢ vilken formell handlingsfrihet har svenska kommuner?

¢ hur har handlingsfriheten utvecklats historiskt sett? ¢ vad gör de svenska kommunerna och hur gör de det? ¢ vilket handlingsutrymme har de?

Efter en kort historisk tillbakablick följer en översikt över några generella principer för den ansvarsfördelning som varit aktuell sedan mitten av 1970-talet. Framställningen fortsätter till det rättsliga området med utgångspunkt i regeringsformen och kommunallagen. Här ingår också rättighetslagstiftningen samt Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Därefter följer det ekonomiska perspektivet som bl.a. omfattar förändringarna i statsbidragssystemet och de omdiskuterade skattestoppen i början av 1990-talet. Även övriga faktorer som rör kommunerna och deras relation till omvärlden redovisas, både inom Sverige och på den internationella arenan. Vart och ett av dessa tre huvudområden ger olika svar på vad kommunal självstyrelse är och hur den utvecklats.

Efter denna genomgång kommer exempel på hur termen definieras i olika sammanhang och vilka problem som kan identifieras i den svenska kommunvärlden. Skriften avslutas med en sammanfattning av den svenska utvecklingen.

Vissa avgränsningar är nödvändiga att göra. Kommunal demokrati kommer inte att beröras. Vidare görs en avgränsning till självstyrelse inom ett bestämt geografiskt område, dvs. med anknytning till den territoriella organiseringen av svensk offentlig förvaltning, som utgörs av kommunerna tillsammans med staten, länsstyrelserna och landstingen.

Landsting och kommuner omfattas av i stort sett samma regler och förordningar samt likartade villkor, men denna kunskapsöversikt kommer endast att beröra primärkommunerna.

Det har skrivits mycket om kommunerna, både inom forskning och utredningsväsende. Allt har inte kunnat tas med, det har varit nödvändigt med en gallring i materialet. Om ambitionen varit en fullständig täckning av materialet hade detta utvecklats till ett eget forskningsprojekt.

Målet har istället varit att försöka täcka in olika områden och hitta relevanta källor som belyser de olika perspektiv som tas upp här. Risken är givetvis att vissa viktiga källor inte uppmärksammats. Med en pragmatisk hållning kan man bara konstatera att så är det inom områden där många har någonting att säga.

Kort kommunhistoria

V

ar börjar man en redogörelse för den kommunala självstyrelsen om inte i en historisk tillbakablick på kommunernas historia?

Här ges en mycket kort och översiktlig beskrivning av självstyrets rötter. Utvecklingen under de senaste decennierna behandlas längre fram.

I historiska tillbakablickar på kommunernas utveckling framhålls ofta att lokal självstyrelse har uråldriga anor och fanns redan under den förkristna tiden, före nationalstaternas tillkomst.1 Vissa menar att den moderna kommunen uppstår i samband med att socknarna inrättas.2 Andra tar avstamp från mitten av 1800-talet med motiveringen att det är då den moderna kommunen kommer till i och med att Sverige får en lagstiftning på området. Det finns också de som menar att den långa traditionen egentligen är en myt.3 Rättsligt sett förekom termen lokal självstyrelse först i ett betänkande från 1859, men den nämndes inte i kommunalförordningarna.4 Det dröjde ända fram till 1974 innan termen fördes in i lagstiftningen, nämligen i regeringsformens portalparagraf. Man bör också minnas att de faktiska förhållandena skilde sig mycket från idag. Förutsättningarna för att bedriva självstyre var begränsade, bl.a. eftersom inte alla medborgare tilläts delta. Statsmakten kontrollerade vad som utspelade sig på den lokala arenan. Wetterberg beskriver situationen på följande sätt: ”Om känsliga frågor skulle behandlas kunde landshövdingen skicka något ombud för att bevaka händelsernas gång – tidigt i historien kanske också några knektar, för att tydligt inskärpa vad stämman borde komma fram till.” 5 Men trots dessa invändningar tycks den allmänna uppfattningen vara att lokala organ alltid spelat en viktig roll för befolkningen.

På landsbygden omfattade självstyret bl.a. de fria böndernas rätt att förvalta allmänningen, den gemensamma marken. Man samlades också till ting inom häradet, hundradet och landskapet för att dryfta gemensamma angelägenheter och även i viss mån döma. Under 1100- och 1200-talen tillkom territoriella enheter för det lokala självstyret i form av sockenindelningen. Socknarna hade ansvar för både kyrkliga och allmänna frågor, men huvuduppgiften var ursprungligen att ”… anställa präst och

Kort kommunhistoria

klockare, bygga och underhålla kyrka, vårda kyrkans egendom.” 6 Från 1500talet fick de ansvaret för folkundervisning och fattigvård. Kyrkoherden var självskriven ordförande i sockenstämman.

Städerna hade också stor självständighet som delvis baserades på deras roll inom handeln. Sedan medeltiden var det endast städer som kunde idka handel, landsbygden hade bara rätt att hålla marknader.

Utvecklingen styrdes med järnhand från Stockholm som i första hand bevakade sina egna intressen. Städerna utgjorde med andra ord viktiga aktörer i landets ekonomiska utveckling.7 Sammantaget kan man säga att ”… det är de medel­tida städerna och socknarna som är rötterna till vår moderna kommun.” 8

Moderna kommuner Kommunerna som vi känner dem idag (även om skillnaderna givetvis är stora) kom till i mitten av 1800-talet, närmare bestämt 1862. Då skildes ”den andliga och den världsliga makten åt”, som det så högtidligt uttrycks i vissa sammanhang, genom tillkomsten av kommunalförordningarna.

I praktiken hade denna åtskillnad emellertid inletts långt tidigare. En intressant detalj i sammanhanget är att bl.a. liknande lagstiftning i Norge från 1837 tjänade som inspiration till förändringarna. Dessutom införde Finland, som ju tillhörde det tsaristiska Ryssland, något år senare liknande kommunalförordningar.9 Vid mitten av 1800-talet fanns det fem olika slags kommuner i Sverige: städer, köpingar, landskommuner, kyrkliga primärkommuner (som kallades församlingar) och landstingen som var en ny form av sekundärkommun. Det fanns omkring 2.500 lokala enheter.

Vid den här tidpunkten var det inte bara den lokala nivån som var föremål för förändringar. Kommunalförordningarna utgjorde en del av en större reformering av den svenska samhällsorganisationen där även införandet av tvåkammarriksdagen (år 1866) och skråväsendets upplösning (år 1846 och 1864) var viktiga i sammanhanget.10 Sverige var på god väg att bli en modern stat med vissa inslag av lokal demokrati, men det bör betonas att dessa förändringar tillkom under lång tid. Som ofta när det gäller radikala reformer var vägen lång och diskussionerna många.

Hur kommer det sig att kommunerna moderniserades i mitten av 1800-talet? Vilka tankar låg bakom? Förklaringarna står att finna på olika nivåer, både inom och utanför landets gränser och med både praktiska och ideologiska förtecken. Samhällsförändringarna var betydande vid den här tidpunkten. Industrialiseringen tog fart och i dess spår följde bl.a. urbaniseringen. Framför allt städerna fick allt fler uppgifter, t.ex. gator, vägar, renhållning, vatten och avlopp pockade på uppmärksamhet.11 Dessa uppgifter behövde på ett eller annat sätt tas om hand och

10 Kommunerna och friheten

finansieras. Eftersom det var de röstberättigade som stod för inkomsterna måste även skatteunderlaget så småningom breddas, vilket ökad rösträtt bidrog till.12 Rent allmänt kan man säga att nya politiska, sociala och ekonomiska förutsättningar krävde förändringar i samhällsstrukturen.

På europeisk nivå förekom en ideologisk debatt under 1700- och 1800talen som även den hade betydelse i sammanhanget. Krav på lokal självstyrelse fördes fram av teoretiker som John Stuart Mill, Alexis de Tocqueville, Michail Bakunin och Otto von Gierke.13 Trots olika ideologiska tillhörigheter, från konservatism och liberalism till kommunism, förde de fram värdet av en lokal självstyrelse. Argumenten skilde sig dock åt.

Betoningen låg å ena sidan på att fostra folket till ansvarskännande medborgare, å andra sidan på borgerlighetens strävanden att minska statens makt, för att nämna två exempel. Samma kom att gälla även i Sverige.

Eftersom olika aktörer hade skilda förväntningar på kommunen kom den också att stå för en mångtydighet. Flera principer samlades i en enda institution: ”församlingstanke, föreningsprincip, bolagsbildning och medborgarfostran”.14 Aronsson menar att denna otydlighet inte nödvändigtvis var någonting negativt. Den gav exempelvis utrymme för flexibilitet och pragmatism.

Kommunalförordningarna gav kommunerna viktiga rättsliga förutsättningar för den fortsatta utvecklingen, men det var egentligen inte förrän folkhemmet började utvecklas efter andra världskriget som förändringarna blev mera betydande.15 Inte minst hade kvinnornas ökade inträde på arbetsmarknaden en stor betydelse. Uppgifter som tidigare legat inom hemma­sfären, som vård och omsorg, blev nu offentliga åtaganden. I takt med att de kommunala uppgifterna blev allt fler, blev det också klart att kommunerna var för små. De allvarligaste problemen fanns inom socialvården (fattigvård, barnavård, nykterhetsvård, hälsovård, bostäder, folkpensioner, arbetslöshetshjälp och familjebidrag).16 Det krävdes större enheter, dels för att få in skattemedel, dels för att vissa verksamheter behövde ett större befolkningsunderlag för att överhuvudtaget kunna genomföras lokalt. Alternativet var att centralisera verksamheterna och låta staten sköta dem. Den lokala självstyrelsen bedömdes emellertid vara av yttersta vikt. Det var också huvudmotivet för den sammanläggning som ägde rum år 1952.17 Men 1950-talets kommunsammanläggning visade sig inte vara tillräcklig. Samhällsutvecklingen med befolkningsomflyttningar föranledda av näringslivets strukturomvandling fortsatte och skapade stora olikheter mellan kommunerna när det gällde skatteunderlag och skattekraft. Därför genomfördes en ny sammanläggning som slutfördes år 1974. Efter den hade Sverige 277 kommuner. Sedan dess har antalet åter ökat eftersom en del av sammanslagningarna inte fungerade. Det är framför allt demokratiargument som förts fram. De kommuner som slagits samman med det

Kort kommunhistoria 11

som kom att bli ”centralorten” har upplevt sig ”leva på undantag”.18 Ett annat ofta använt argument har varit folkopinionen. Idag har Sverige 290 kommuner.

En annan stor förändring som skedde i takt med välfärdssamhällets utveckling var de kommunala tjänstemännens intåg. När kommunerna var små var det inte ovanligt att antalet förtroendevalda var större än antalet tjänstemän. I landskommuner var det till och med sällsynt med tjänstemän.19 Med större kommuner och fler uppgifter som krävde specialistkunskaper professionaliserades den kommunala förvaltningen.

Så småningom infördes nya tänkesätt med förebilder från det privata näringslivet. Impulser kom också från andra länder. På det hela taget kan man säga att kommunerna utvecklas i takt med samhällsutvecklingen, vilket även kommer att framgå av den fortsatta framställningen.

Relationen mellan staten och kommunerna – några generella principer Länsberedningen som arbetade i början av 1970-talet hade bl.a. till uppgift att bereda frågan om samhällsuppgifternas fördelning generellt mellan staten och kommunerna. Beredningen konstaterade i sitt betänkande att den då gällande uppgiftsfördelningen i stort sett fungerade väl.20 Man poängterade ”samhällsuppgifternas geografiska beroende” som en grund för fördelningen. Vidare nämndes att förhållandet mellan stat och kommun bör präglas av helhetssyn samt att uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun bör ändras i takt med samhällsutvecklingen. En diskussion om allmänna principer utmynnade i konstaterandet, att när det gäller demokratikriterier som åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda samt medborgarnas självständiga åsiktsbildning, spelar det ingen roll vem som är huvudman. Däremot är karaktären av de beslut som fattas av stor vikt.

Man pekade vidare på de lokala frågornas betydelse för medborgarnas aktivitet och intresse. Utredningen menade också att det är lättare för medborgarna att utkräva politiskt ansvar om besluten fattas av kommunala snarare än statliga organ.

Sammantaget kan man säga att resonemangen utmynnade i ganska pragmatiska ställningstaganden. Detta konstaterande förs också fram i regeringens proposition Regional samhällsförvaltning: ”Arbetsfördelningen mellan stat och kommun bedöms numera som en praktisk fråga där de fördelar och nackdelar som antas följa av centraliserad resp. decentraliserad förvaltning ofta får fälla utslaget”.21 Länsberedningen kom fram till några allmänna principer som sedan 1970-talets mitt fungerat som vägledande vid arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun:

12 Kommunerna och friheten

Princip 1: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.

Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå.

Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras.

Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås.22 Den första principen innebär att det är staten centralt som har det yttersta ansvaret för medborgarnas väl. Hit hör bl.a. rättsväsendet, försvaret och utrikespolitiken. En allmän strävan att decentralisera beslutsfattandet kommer till uttryck i den andra principen. Princip tre och fyra handlar om att ansvaret ligger hos staten respektive hos regionala och lokala organ. Däremot behöver inte huvudmannaskapet ligga på samma nivå. Ett exempel bland många andra på verksamhet som faller under princip fyra är den grundläggande utbildningen där staten anger de nationella målen, men där kommunerna har huvudmannaskapet och avgör vilka medel som används. Den sista principen säger ingenting om nivån i sig utan pekar på ändamålsenligheten i uppgiftsfördelningen. ”En uppgift bör ligga på det organ som har de bästa förutsättningarna att sköta den på ett verkligt rationellt och ändamålsenligt sätt.” 23 Under debatten i riksdagen om den regionala samhällsförvaltningen diskuterades inte de fem principerna explicit.24 Några ledamöter från båda politiska blocken uttryckte sig i allmänna ordalag om vikten av att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. En slutsats som kan dras är att principerna i sig inte var kontroversiella. Snarare verkade partierna rörande eniga i frågan. En möjlig förklaring är att principerna i sig inte preciserar det lokala handlingsutrymmet (eller för den delen det centrala). De är med andra ord inte särskilt kontroversiella eftersom det finns ett givet tolkningsutrymme i varje enskilt fall. När bör behovet av lokal kännedom väga starkare än kraven på jämlikhet? Hur beräknas effektivitetsvinster på lokal respektive central nivå? Vem är det som avgör när och hur kriterierna ska tolkas?

Principerna ovan har alltså inte diskuterats eller ifrågasatts under de tre decennier som förflutit. De har fungerat som ett slags praxis men kan knappast påstås ha varit styrande. En tolkning som görs av Lidström och Kolam är att de även i fortsättningen kan fungera i en kodifierande funktion, men att de behöver kompletteras med ytterligare en princip: ”Fördelning av ansvar och uppgifter bör ske med en strävan efter långsiktigt

Kort kommunhistoria 13

hållbara lösningar. Därvid bör såväl alltför långtgående decentralisering som alltför långtgående centralisering undvikas.” 25 Självstyrelsen sägs grunda sig på två värden, nämligen demokrati och effektivitet. De utgör tillsammans grunden för legitimitet hos medborgarna.

Det finns en allmän tilltro till att den offentliga servicen både produceras och distribueras mera effektivt om det sker på en lägre nivå än staten.

Dessutom ges medborgarna möjlighet att utöva inflytande på både besluten och genomförandet av politiken. Det finns en föreställning om att medborgarna på detta sätt fostras i demokrati. Den lokala självstyrelsen ger också möjlighet att fatta beslut och prioritera utifrån de förutsättningar som gäller i varje enskild kommun.

Kommunal självstyrelse kan således motiveras utifrån både ekonomiska och demokratiska perspektiv.26 Det blir mera effektivt, och kontakten mellan medborgarna och det allmänna blir bättre, om den offentliga servicen produceras och/eller distribueras på lokal eller regional nivå. Decentralisering, eller kommunal handlingsfrihet, blir det naturliga medan avvikelserna tillhör undantagen. Därmed blir det också viktigt hur undantagen motiveras. Westerståhl diskuterar offentliga uppgifter och mål utifrån tre huvudgrupper som förklarar begränsningarna av den kommunala självstyrelsen.27 Den första gruppen omfattar funktioner och service som har en given anknytning till hela landet, exempelvis utrikespolitik, försvar, rättssystem och allmänna kommunikationer. Den andra gruppen gäller frågan om rättvisa och jämlikhet, dvs. rätten till offentlig service oavsett var i landet man bor. Ett exempel som nämns är skolan.

Grundläggande utbildning ska vara lika för alla och en elev ska kunna flytta från en kommun till en annan utan att missa viktiga delar av utbildningen. Westerståhl nämner även likformig organisation som någonting viktigt. Tidigare var kommunerna tvungna att ha ett antal nämnder och styrelser på det specialreglerade området, t.ex. en skolstyrelse, en miljö- och hälsoskyddsnämnd samt en socialnämnd. Likhet i organisationsstruktur ansågs underlätta för de centrala myndigheterna i deras kontroll av verksamheterna. Den tredje typen av skäl som kunde godtas när det gäller inskränkningen av kommunernas självstyrelse bottnar i de samhällsekonomiska motiven. Staten har det övergripande ansvaret för landets ekonomi och bör kunna ingripa vid behov.

Ansvarskommittén drar också slutsatsen att kriterierna från 1974 är til�lämpliga idag, men att de behöver utvecklas och anpassas till dagens förhållanden.28 Som komplement förordas några vägledande kriterier: demokrati och legitimitet, likvärdighet samt hushållning och effektivitet. Det första kriteriet tar bl.a. fasta på medborgarnas möjlighet till delaktighet och rättssäkerhet, vilket i sin tur påverkar legitimiteten, dvs. medborgarnas förtroende för systemet och för effekterna av dess beslut. Det andra kriteriet gäller frågan om hur lika eller olika verksamheter och tjänster

14 Kommunerna och friheten

ska tillåtas vara kommunerna emellan. Med hushållning och effektivitet avses, slutligen, kraven ”… på en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar offentlig verksamhet” 29 som bl.a. tar sig uttryck i att fattade beslut får genomslag. Kommittén framhåller att kriterierna är konfliktfyllda. Därför är en öppen redovisning av hur avvägningen mellan olika kriterier görs viktig och kommer att beaktas i det fortsatta utredningsarbetet.

15

Det rättsliga perspektivet

V

ilka gränser för självstyret finns inom den rättsliga regleringen, vad säger lagstiftningen? I det följande ges en översikt av på vilket sätt lagar som regeringsformen och kommunallagen förändrats under årens lopp. Referenser görs också till en del juridiska framställningar.

Kommunal självstyrelse har av tradition betraktats som en av statsskickets grundpelare. Regeringsformen anger grunderna för hur Sverige ska styras. Redan i första paragrafen nämns att folkstyrelsen ”… förverkligas genom … kommunal självstyrelse”.30 Dessutom stadgas att det finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten utövas av valda församlingar och att kommunerna får uppbära skatt.31 Även kommunala förvaltningsmyndigheter nämns som en del av den offentliga förvaltningen.32 Av detta följer att kommunerna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.33 Regeringsformen innehåller också andra regler som kommunerna ska följa, exempelvis de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Kommunerna har även rätt att fatta beslut om bindande föreskrifter, kallad normgivningsmakten, som omfattar sammanlagt elva områden: ¢ Renhållning ¢ Gaturenhållning ¢ Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ¢ Svavelhaltiga bränslen ¢ Tillfälliga bilförbud ¢ Naturvård ¢ Terrängkörning ¢ Allmän ordning och säkerhet ¢ Tillfällig försäljning ¢ Räddningstjänst ¢ Trafik Normgivningsmakten kan ses som en delegation från riksdag och regering.34 Skälen till att kommunerna fått dessa befogenheter är av olika

16 Kommunerna och friheten

slag.35 I vissa fall är det rent praktiska skäl som ligger bakom. Det är exempelvis inte rimligt att regering och myndigheter fattar beslut om trafik på vissa bestämda gator ute i landet. Regler måste ibland anpassas till lokala förhållanden. Ett annat skäl är att bestämmelser har nära samband med andra kommunala uppgifter, också de som är specialreglerade och delegerade av staten, som på hälso- och miljöområdet. Enligt von Essen kan också allmänna decentraliseringssträvanden ha spelat roll när normgivningsmakten förts ner till kommunerna. Generellt sett kan man hävda att beslut som fattas lokalt gynnar den lokala demokratin.

Stadgandet i regeringsformens första paragraf om att ”den offentliga makten utövas under lagarna” gäller även kommunerna. En allmän precisering ges: ”Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.” 36 Detta gäller ett flertal lagar, bl.a. kommunallagen och lagar som berör olika verksamhetsområden, såsom socialtjänstlagen och miljöbalken, men även förvaltningslagen.

Regeringsformen säger alltså ingenting specifikt om kommunernas uppgifter, utom den refererade paragrafen i stycket ovan, eller om fördelningen av uppgfterna mellan stat och kommun. Det görs en hänvisning till kommunallagen och det sägs att det finns lagar som rör kommunernas befogenheter och åligganden. De befogenheter och åligganden som avses är de uppgifter som staten gett till kommunerna: miljö- och hälsoskydd, socialtjänst, skola m.m. Sådana uppgifter sköter kommunerna på uppdrag av staten, det är sådant som de måste göra. Det finns också vissa specialreglerade frivilliga områden som berörs lite längre fram i texten.

Regeringsformen är alltså mycket generell och ger ingen vägledning när det gäller att precisera vad kommunal självstyrelse är eller inte är.

Holmberg och Stjernquist noterar detta i sin bok Grundlagarna.37 De menar att termen är så oprecis att det är näst intill omöjligt att göra den till föremål för en rättslig tolkning. I betänkandet Författningsfrågan och det kommunala sambandet 38 konstateras bl.a. att det inte finns några fasta principer som kunde fångas i en lagtext. Det hävdas till och med att det vore rent av olämpligt att formulera sådana precisa regler eftersom ansvarsfördelningen tenderar att ändras i takt med samhällsutvecklingen.39 Enligt Bengtsson uttrycker regeringsformens stadgande ”en grundläggande dubbeltydighet i stat-kommunrelationen” 40 genom två av grundpelarna i det svenska statsskicket, nämligen kommunal självstyrelse och att makten utövas under lagarna. Detta skapar ofrånkomligt spänningar i relationen.

Har regeringsformen någon betydelse för den kommunala självstyrel-

Det rättsliga perspektivet 17

sen? Är grundlagsskyddet en garanti för att staten inte använder sin makt att förändra de legala förutsättningarna för kommunerna? Nergelius menar att ”grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen i praktiken är helt innehållslöst och att det egentligen inte finns några rättsliga eller konstitutionella gränser för riksdagens möjligheter att inskränka denna”.41 I och med att riksdagen har makten att stifta lagar kan det kommunala självstyret aldrig vara totalt. Nergelius hävdar att rättsläget är oklart och skyller på oklarheter i förarbetena till nu gällande regeringsform. Där görs inte någon precisering av centrala begrepp som ”kommunal självstyrelse” eller ”beskattningsrätten”. Han menar att detta är anmärkningsvärt eftersom förarbeten till lagar allmänt sett brukar tillmätas stor betydelse i Sverige. Det är ofta genom förarbetena man får vägledning när lagar och regler ska tolkas i den praktiska verkligheten.

Stadgandet i regeringsformen att ”den offentliga makten utövas under lagarna” har också en annan innebörd än den ovan nämnda. Ur kommunernas perspektiv betyder det att riksdagen via lagstiftningen kan inskränka självstyret, eftersom det är riksdagen som beslutar om lagar. Tidigare kunde man hävda att detta var den enda inskränkningen. Detta kunde i sin tur samtidigt betraktas som ett skydd – inga andra aktörer hade denna rätt. Numera kan man dock hävda att detta synsätt inte längre gäller i och med rättighetslagarnas tillkomst (de behandlas längre fram). Kommunala beslut som överklagas via förvaltningsbesvär kan ändras av statliga myndigheter och förvaltningsdomstolar. Detta är ett tydligt exempel på hur individens rättigheter och kommunens självstyrelse hamnar på kollisionskurs. Vid en konflikt mellan autonomi och jämlikhet får den förra stryka på foten.

Det finns dock de som intar en mera positiv hållning till den konstitutionella regleringen av självstyret. Davidson menar att redan det faktum att självstyret ingår i grundlagen är en viktig signal.42 Omnämnandet i sig ”… klargör att den lokala nivån inte enbart är en administrativ enhet under centralmakten, utan att den är berättigad att utföra vissa uppgifter under egen styrning”.43 Hans kritik rör det faktum att portalparagrafen endast talar om ”lokala angelägenheter” utan att närmare precisera vilka dessa är.

Hur ser det ut i andra länder? Enligt Davidsons studie nämner de flesta ländernas grundlagar kommunerna i allmänna ordalag. Ett undantag är Österrike, vars grundlag uttrycker en garanti för den lokala självstyrelsens organisering av sin egen förvaltning. Studier som inkluderar fler länder ger vid handen att omfattningen på regleringen varierar.44 I Portugal och Bulgarien är grunderna utförligt preciserade, medan den franska konstitutionen endast anger att det ska finnas kommuner. Bland de nordiska länderna är det bara Norge som inte tar upp kommunerna i sin konsti-

18 Kommunerna och friheten

tution. Andra europeiska länder som inte heller nämner kommuner är Lettland och Schweiz. Storbritannien faller i samma kategori av den anledningen att man inte har någon skriven grundlag.45 Det är betydligt färre länder som garanterar kommunerna beskattningsrätt i grundlagen.

Förutom Sverige är det, enligt Davidson, Finland, Tyskland, Ungern och Österrike samt i viss mån Luxemburg och Spanien.46 Det faktum att de allra flesta länder nämner kommuner i sina grundlagar, låt vara på olika sätt, innebär att Sverige inte utmärker sig på något sätt internationellt. Det har dock en viss betydelse som är något mera än symbolisk: en grundlag ändras inte i en handvändning.

Vad ska kommunerna göra, och vad får de göra?

Hur är det då med de andra lagarna som nämns i regeringsformen, kan de ge någon fingervisning? Vad är förbjudet och vad är tillåtet för kommunerna att göra? Sett ur ett lagstiftningsperspektiv kan man säga att det finns tre olika slags uppgifter för kommunerna: ¢ det som de måste göra och som är mer eller mindre noggrant föreskrivet i olika lagar och förordningar, specialreglerad verksamhet, ¢ det som de får göra, men där det finns vissa regler att hålla sig till, särlagar samt ¢ det som de får göra om de så väljer, allmän kompetens eller frivillig verksamhet.

När det gäller den första typen av uppgifter, specialreglerad verksamhet, har kommunerna inget val. De är ålagda av staten att sköta dem. I takt med att välfärdsstaten utvecklats har också antalet uppgifter för kommunerna blivit fler. Verksamheten regleras genom speciallagar, t.ex. miljöbalken, socialtjänstlagen, skollagen, ordningslagen samt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Sammanlagt finns det omkring 250 lagar och förordningar som på olika sätt styr kommunernas verksamhet.47 Majoriteten gäller olika sektorsområden, medan ungefär 40 är mera allmängiltiga. På områden där kommunerna utövar myndighet, dvs. bestämmer om rättigheter och skyldigheter i förhållande till enskilda, t.ex. genom att ge bygglov eller meddela förelägganden, är det ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt med lagstöd.

Vissa kommunala uppgifter har först tillkommit på frivillig basis.

Barn- och äldreomsorgen nämns som två sådana exempel som numera är obligatoriska. De fakultativa (frivilliga) uppgifterna vilar helt och hållet på den allmänna kompetensen. Dit hör konsumentverksamheten samt fritids- och kulturverksamheterna. Inga andra bestämmelser styr kommunernas agerande på de områdena. Ett undantag är dock biblioteks­ lagen. Kollektivtrafiken, bostadsbyggandet och bostadsförmedlingen är

Det rättsliga perspektivet 19

delvis lagreglerade och har blivit det i allt högre grad. Kollektivtrafiken anses numera höra till det specialreglerade området.48 Slutsatsen blir alltså att frivilliga kommunala åtaganden tenderar att alltmera betraktas som både naturliga och nödvändiga offentliga åtgärder och förvandlas till reguljära kommunala åligganden.

Man skulle, rent teoretiskt, kunna tänka sig att staten har egna organ på lokal nivå som tar hand om uppgifterna. Det finns de som framhåller att så borde det faktiskt vara om det inte finns något utrymme för lokal variation i en viss service.49 Å andra sidan kan man ställa sig frågan om statliga lokala organ i praktiken skulle innebära en garanti för likvärdig service. Om det handlar om standardiserad service av kvantitativ art är svaret ja. Däremot är det mera tveksamt om det gäller specialiserad service som är individinriktad. I sådana fall har gräsrotsbyråkraterna, som är de som producerar servicen, alltid möjlighet att göra olika bedömningar.

När nu gällande regeringsform utarbetades, betonade justitieministern i en proposition ett viktigt skäl till att kommunerna ska sköta samhällsuppgifterna.50 Det handlade bl.a. om att kunna ta hänsyn till lokala förhållanden, eftersom dessa kan variera. Detta är också det viktigaste argumentet för kommunalt självstyre och decentralisering i allmänhet.

Andra viktiga skäl är att experiment, i synnerhet sociala sådana, lämpar sig bäst i mindre miljöer och att kommunalt självstyre ger medborgarna möjlighet till inflytande och delaktighet.51 Skillnaden mellan då, 1973, och idag är emellertid att verkligheten ser annorlunda ut. Komplexiteten har ökat avsevärt, inte minst med flernivåstyret och den samhällsomvandling mot ett globalt informationssamhälle som vi befinner oss mitt i.52 En gång i tiden var politiska beslut mer eller mindre avgränsade till en nation. Idag kan exempelvis vissa beslut som fattas på EU-nivå ha effekter för och påverka beslutsfattandet på lokal nivå. Vi är helt enkelt inte lika autonoma längre. Påverkan sker också såtillvida att idéer sprids snabbare än förr i och med den nya tekniken. I Sverige spelar den offentliga sektorn en stor roll inom välfärdspolitiken.

Under de senaste årtiondena har den offentliga sektorn genomgått en strukturomvandling som har inneburit att den tidigare enhetliga och starkt sektoriserade samhällsorganisationen med tonvikt på två nivåer, staten och kommunerna, har ersatts med en större organisatorisk mångfald med fler nivåer. Dessutom har gränserna mellan de offentliga och privata sfärerna förskjutits: privata organisationer, som ansvarar för offentligt finansierade tjänster, har ökat. Den nya organiseringen har förändrat förutsättningarna för mötet mellan medborgarna och deras företrädare.53 Den andra typen av verksamhet är visserligen frivillig, men om en kommun beslutar att ta sig an sådana uppgifter finns det speciella lagar, särlagar, som man måste följa. Hit hör exempelvis stöd åt boende, ungdomsorga-

20 Kommunerna och friheten

nisationer och internationella studerande samt internationell katastrofhjälp. Det gäller också rätten för kommuner att ta ut avgifter av olika slag, för korvstånd, gatuhandel, annonspelare och liknande.54 Generella bestämmelser om avgifter finns i kommunallagen.

Slutligen finns den allmänna kompetensen eller den frivilliga verksamheten. Många menar att när man talar om den kommunala självstyrelsen är det just den allmänna kompetensen som avses. Den uppfattningen återspeglas i motiven till 1974 års regeringsform.55 Samtidigt är det otvetydigt att också den specialreglerade kompetensen innehåller ett mått av handlingsutrymme. Den nu gällande kommunallagen gör ingen skillnad mellan av staten reglerade och oreglerade kommunala angelägenheter.

Den allmänna kompetensen regleras i kommunallagen. Kommunallagstiftningen har en lång historia, och lagen har ändrats ett antal gånger under tidens lopp. I mitten av 1800-talet tillsattes en kommunalkommitté som ”lade grunden till den kommunala organisationen och de kommunalrättsliga regelsystem, vars stomme fortfarande består”.56 De kyrkliga och icke-kyrkliga ärendena skildes åt. Exempelvis tog kommunerna över två uppgifter som kyrkan tidigare haft ansvar för: den grundläggande undervisningen och det som då kallades för fattigvården. Dessa två uppgifter utgör fortfarande två av de största i den kommunala verksamheten när man ser till utgifterna, även om man givetvis bör tillägga att båda verksamheterna ser helt annorlunda ut idag. Fattigvården hade exempelvis inte många likheter med dagens äldreomsorg, individ- och familjevård.

Den första kommunallagstiftningen (från 1800-talets mitt) sägs vara modern ur flera perspektiv: Den allmänna kompetensen definierades som ”gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter”. Fram till dess fick socknarna endast ägna sig åt frågor som fanns uppräknade, s.k. enumeration. Enda begränsningen från och med 1863 var att en uppgift skulle gälla alla eller nästan alla medborgare i kommunen. Dessutom tillkom givetvis regeln att ingen annan, varken stat eller landsting, hade ansvar för uppgiften ifråga. Både beskattningsrätten och medborgarnas möjlighet att överklaga beslut, fattade inom ramen för den allmänna kompetensen, ingick. Samtidigt hade endast cirka tio procent av befolkningen rösträtt vid de allmänna valen. Rösträtten var dessutom graderad efter inkomst.

Från och med 1921 gällde allmän och lika rösträtt för män och kvinnor samt principen en person – en röst. Vissa rösträttsstreck gällde emellertid ända fram till 1945. Exempelvis förlorade personer som var försatta i konkurs eller varaktigt intagna på ålderdomshem sin rösträtt.57 Under lång tid hade således en stor del av befolkningen inget eller ett mycket litet inflytande över de lokala angelägenheterna.

I början av 1930-talet inleddes arbetet med att förverkliga folkhemmet. Kommunerna sågs som viktiga i detta sammanhang. Diskussionerna om kommunalrättsliga reformer avbröts dock av det andra världskriget.

Det rättsliga perspektivet 21

Riksdagen fattade emellertid ett viktigt beslut under denna period, nämligen beslutet om storkommunreformen som genomfördes 1952. Ett huvudmotiv var att värna den lokala självstyrelsetraditionen.58 Kommunerna ansågs helt enkelt vara för små för att kunna ta hand om de nya välfärdsuppgifterna på ett effektivt sätt.

Kommunallagarna (det fanns flera vid den tiden, olika för städer, landskommuner m.m.) undergick också vissa revideringar. År 1948 gjordes en ändring ifråga om den allmänna kompetensen. Städer och landskommuner skulle ”vårda sina angelägenheter”. Därmed skedde en utvidgning av befogenheterna eftersom kravet inte längre var att en uppgift skulle gälla alla eller nästan alla. Agne Gustafsson konstaterar att kompetensbegreppet fick en mera kvalitativ innebörd.59 Det var samhällsintresset snarare än gemensamhetsintresset som skulle vara vägledande.

Lindquist menar att omskrivningen gjordes för att skapa nya utvecklingsmöjligheter för kommunerna på lång sikt.60 En annan förändring var att bestämmelser om kvalificerad majoritet i vissa ekonomiska frågor togs bort. Detta ökade ytterligare kommunernas handlingsmöjligheter.

En kommunallagsreform genomfördes 1977. Den innebar bl.a. att Sverige nu fick en enda kommunallag. Eftersom denna lag skulle gälla både kommuner och landsting, liksom stora och små kommuner, blev reglerna mindre detaljerade. Kommunerna fick helt enkelt större handlingsfrihet.61 Fullmäktiges roll stärktes, det blev tillåtet att delegera vissa uppgifter till andra organ och rådgivande kommunala folkomröstningar blev tillåtna enligt lagen.

Nu gällande kommunallag trädde i kraft 1991.62 Lagen som även gäller landstingen kan ses som ett slags ”grundlag” för kommunerna. Den innehåller regler om hur en kommun ska styras, t.ex. olika organs uppgifter, vad som gäller när beslut ska fattas och hur medel ska förvaltas.

För att ge beslutsfattarna vägledning nämner kommunallagen ett antal principer som de måste hålla sig till. Principerna har tillkommit genom att domstolarna, främst Regeringsrätten, har avgjort överklaganden av kommunala beslut fattade inom ramen för den frivilliga verksamheten.

Genom 1991 års kommunallag kodifierades flera av dessa principer. Rättsfall, som avgör gränserna för självstyret, publiceras i Regeringsrättens årsbok. Utvecklingen kan betraktas både ur ett negativt och ett positivt perspektiv. Å ena sidan kan hävdas att principerna på olika sätt begränsar det kommunala handlingsutrymmet.63 Å andra sidan är detta en naturlig följd av överklaganden eftersom den allmänna kompetensen är uttryckt i mycket allmänna ordalag. Lagstiftarna har inte kunnat förutse gränserna för självstyret eller på vilket sätt verkligheten förändras. Genom överklagandena blir det på vissa punkter klarare var gränserna för det tillåtna går.

När det gäller kommunernas befogenheter sägs i lagen att de ”får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har

22 Kommunerna och friheten

anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan”.64 Formuleringen innebär att både allmänintresset och lokaliseringsprincipen bakats in i paragrafen.65 Med allmänintresse menas att ett beslut ska vara av allmänt intresse för kommunen, men det behöver inte röra hela kommunen eller samtliga medborgare. Enligt lokaliseringsprincipen måste ett beslut anknyta till kommunens geografiska område eller dess medborgare.

En tredje princip är likställighetsprincipen. Alla medlemmar i kommunen ska behandlas lika såvida det inte finns sakliga skäl att inte göra det (alla är lika inför lagen). Eventuella skillnader ska vila på skälig och rättvis grund. En fjärde princip säger att beslut som kommuner fattar inte får ha retroaktiv verkan om det är till nackdel för medlemmarna.

Självkostnadsprincipen finns numera kodifierad i 8 kap. 3 c § kommunallagen. Den säger att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. En kommun som vill ta betalt måste följa självkostnadsprincipen. Den är emellertid inte i alla lägen alldeles enkel att tolka och tillämpa.66 Kommunerna skiljer sig från privata företag på så sätt att de inte kan sätta sina priser på tjänster lika obehindrat som privata företag.

Det är också viktigt att notera att det inte finns något tvång för kommunerna att ta ut avgifter. Ursprungstanken med självkostnadsprincipen verkar vara att kommunerna inte får lägga avgifter på så hög nivå att en verksamhet går med vinst, åtminstone inte sett under ett par års tid. De får inte heller ta ut avgifter på ett sådant sätt att dagens brukare betalar för kommande brukare. Självkostnadsprincipen ska ligga till grund för ett maximipris.

Kommunerna har numera en viss rätt att ägna sig åt affärsverksamhet eller tillhandahålla service som renhållning, energi, kollektivtrafik, hamnar och flygplatser. I flera av dessa fall finns särskilda bestämmelser i lagstiftningen om självkostnad.67 Det är klart att ”… kostnaderna kan variera och (att) självkostnaden kan beräknas på olika sätt beroende på verksamhetens art”.68 Därför blir det också skillnader i olika kommuners avgift för en och samma tjänst eller service. Ett exempel på undantag från regeln om självkostnad är när kommunala företag konkurrerar med andra leverantörer av el, gas och liknande. Sådan verksamhet ska enligt ellagen69 ske på det som kallas för ”affärsmässig grund”, dvs. kommunerna ska ”… agera affärsmässigt och tillämpa en korrekt prissättning”.70 Samma gäller om en kommun exporterar tjänster enligt lagen om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd.71 Utgångspunkten är således att avgiftsbelagd kommunal verksamhet ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen, men det finns inget uttalat

Det rättsliga perspektivet 23

förbud mot att gå med vinst. Den bakomliggande tanken är att kommuner inte ska kunna använda sitt monopol på ett område på ett ”otillbörligt” sätt. Det finns ett par undantag: vid långivning och fastighetsförvaltning.72 Vissa verksamheter har dock blivit rena ”vinstmaskiner”, t.ex. parkeringsavgifter. Skälet till detta är att parkeringsavgifter kan användas som ”styrmedel”, dvs. via dem kan en kommun sträva efter att reglera trafiken i tätorten. Att bilförare är beredda att betala en hög avgift är en annan sak. Kommunernas förutsättningar för att ta ut parkeringsavgifter är dock reglerade i lag. Det bör också tilläggas att i några fall bestämmer staten avgifterna, exempelvis maxtaxorna i förskolan och äldreomsorgen.

Det finns numera vissa möjligheter för kommuner att ge stöd åt det lokala näringslivet, även om det fortsättningsvis är staten som har det övergripande ansvaret för näringspolitiken. Det kan gälla industrilokaler som företag kan hyra in sig hos, att kommunen tillhandahåller mark, sponsring av lokala idrottsevenemang, kollektiv marknadsföring, kommunalteknisk service och liknande.73 Huvudprincipen är att stödet är generellt, att alla företag i kommunen ges samma möjligheter. Individuellt stöd till enskilda företag får inte lämnas om det inte finns synnerliga skäl för det. Exempel som brukar nämnas är stöd till livsmedelsbutik samt stöd åt taxiägare i glesbygd som får lämnas vid brist på enskilt initiativ för att viktig service annars försvinner.

När det gäller verksamhet inom ramen för den allmänna kompetensen kan laglighetsprövning ske. Genom medborgarnas möjligheter att överklaga beslut har gränserna för den allmänna kompetensen också i vissa fall blivit klarare. Riksrevisionsverket nämner särlagarna som ett exempel på hur den kommunala kompetensen utvidgats.74 Särlagarna reglerar sådant som kommunerna kan välja att göra, men där de måste följa vissa regler. Det kan gälla stöd till ungdomsorganisationer och internationell katastrofhjälp. Man menar också att en utvidgning skett genom införandet av eller ändringar i speciallagar. När staten sägs ”övervältra” fler uppgifter på kommunerna är det viktigt att notera att vissa uppgifter faktiskt härrör från den allmänna kompetensen. Lokalt uppmärksammade problem har förvandlats till ”nationella” problem. Eftersom ”makten utövas under lagarna” har ny lagstiftning tillkommit och därmed kan vissa nya uppgifter synas som centralt påkomna uppdrag, fastän det ursprungliga initiativet i praktiken har kommit från en eller flera kommuner. Från självstyrelsesynpunkt är det dock högst väsentligt om kommunerna kan göra något frivilligt eller om en uppgift är reglerad av staten. Regleringen innehåller ofta någon form av tvång i förhållande till kommunerna. I den mån som den innebär nya uppgifter måste också dessa finansieras.

Kommunallagen från 1991 innebär några viktiga förändringar jämfört med den tidigare lagen.75 En sådan är att kommunerna numera själva avgör hur organisationen av deras verksamheter ska se ut. Det är en effekt

24 Kommunerna och friheten

av det så kallade frikommunförsöket som genomfördes på 1980-talet. Det är endast ett fåtal organ som måste finnas i alla kommuner: kommunfullmäktige, kommunstyrelse och valnämnd. I övrigt avgör varje kommun vilka nämnder och styrelser som ska inrättas och vilka uppgifter de ska ha. Tidigare reglerades detta i speciallagarna. Exempelvis angavs i socialtjänstlagen att det måste finnas en socialnämnd i varje kommun. Möjligheterna för fullmäktige att delegera ärenden till styrelsen och nämnderna ökade med nu gällande kommunallag, liksom styrelsens och nämndernas möjlighet att delegera uppgifter till enskilda ledamöter och anställda.

Politikerna har rätt till ”skälig ersättning för förlorad inkomst” för att kunna utöva sina uppdrag. Därutöver kan fullmäktige besluta om ersättning för kostnader, arvoden och så vidare. Även på det ekonomiska området har regler tillkommit som behandlas längre fram.

Andra lagar Riksrevisionsverket, RRV, har i en rapport analyserat stat-kommunrelationen.76 I den konstateras att kommunerna fått utökade befogenheter.

Ibland regleras verksamheten relativt detaljerat i lagstiftningen (räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd m.m.), i andra fall nämns uppgifterna i mera allmänna ordalag (t.ex. hälso- och sjukvård). Man konstaterar att ”föreskrifterna inom områdena anger … med varierande grad av precision de åligganden och befogenheter som kommunen har”.77 I vissa fall har kommunerna också stora befogenheter att utöva makt gentemot medborgarna i form av reglering, förbud och genom att utdöma viten. Man konstaterar vidare att det finns stora variationer mellan kommunerna när det gäller verksamheternas omfattning och innehåll samt de lokala förutsättningarna att bedriva verksamheter.

EG-rätten påverkar också i viss mån kommunernas handlingsutrymme. Det är framför allt tre lagar som är av intresse: ¢ lagen om offentlig upphandling från 1992, ¢ konkurrenslagen från 1993 och ¢ lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling från 1994.

Lindquist konstaterar att det ännu inte finns någon analys i rättspraxis av hur konkurrenshänsyn eventuellt har påverkat den kommunala kompetensen.78 Konkurrensverket utövar tillsyn över konkurrenslagen och Nämnden för offentlig upphandling över upphandlingslagstiftningen.

Sammantaget kan man konstatera att kommunerna fått både ökad och minskad handlingsfrihet genom ändringar i kommunallagen och annan lagstiftning som rör den specialreglerade verksamheten. En skillnad jämfört med tidigare är att det numera finns en enda lag för alla kom-

Det rättsliga perspektivet 25

muner, inklusive landstingen. Därmed kan man säga att kommunerna betraktas som likvärdiga eftersom samma regler gäller både för Stockholm och Bjurholm. En annan skillnad är att varje kommun numera själv beslutar om sin organisation och kan ta hänsyn till lokala förhållanden.

Dessutom ges möjlighet att experimentera, t.ex. genom att föra samman olika verksamhetsområden under samma nämnd och förvaltning och den vägen försöka åstadkomma helhetssyn och effektivitetsvinster. En tredje viktig faktor när det gäller handlingsutrymmet är de ökade möjligheterna att delegera uppgifter. Kommunfullmäktige kan delegera beslutanderätt till kommunstyrelse och andra nämnder, och nämnder kan i sin tur delegera beslutanderätt till förtroendevalda och tjänstemän. Slutligen har det en viss betydelse i vad mån det förekommer styrning, kontroll och sanktioner från centralt håll samt hur enskilda politiker och tjänstemän upplever handlingsutrymmet inom sina verksamhetsområden.

Rättighetslagarna Termen ”rättighet” är, precis som ”kommunal självstyrelse”, svår att definiera och används på många olika sätt.79 Enligt Lotta Vahlne Westerhäll är det ett av de mest diskuterade rättsliga begreppen.80 Termen rättighetslag är relativt ny, däremot inte fenomenet som sådant. Socialtjänstlagen som kan kallas för en rättighetslag infördes i början av 1980-talet. Det kom en ny lag 2001. Termen rättighetslag används inte explicit i lagtexter. Berg­ strand menar att en rättighetslag omfattar följande: ¢ en definierad personkrets som omfattas av lagen, ¢ en beskrivning av de rättigheter (insatser) som personkretsen kan utkräva, ¢ rätten att överklaga beslut som rör rättigheter angivna i lagen.81 Anna Hollander har en liknande men mera uttömmande definition där hon nämner baskraven för att en lag ska kunna kallas för en rättighetslag.

Det gäller ”… i vilken grad förmånerna är formulerade som individuella rättigheter, om förutsättningarna för att erhålla förmånerna är preciserade i lagen, om förmånernas innehåll är angivna i lagen och om de är beroende av budgetanslag”.82 Ytterligare villkor som är viktiga i sammanhanget är möjligheten att överklaga beslut, om det förekommer statlig tillsyn och kontroll samt om det finns några sanktioner gentemot myndigheter som inte följer reglerna.

I den allmänna debatten är det, förutom socialtjänstlagen, framför allt Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS83, som föranlett diskussionerna om rättighetslagstiftningen. Även Lagen om assistanser-

26 Kommunerna och friheten

sättning84 har diskuterats. Lagarna tillkom samtidigt med stöd av samma utredning, Handikapputredningen, som tillsattes 1988. Ett skäl till att lagarna inrättades var indikationerna på att det rådde stora olikheter mellan kommuner och landsting både ifråga om standard på service och avgifter.85 Utredningen fick i uppdrag att belysa de flesta livsaspekter för funktionshandikappade: studier, arbetsliv, boende, fritids- och kulturaktiviteter m.m. I direktiven pekades på två problem som föranlett den rådande situationen, nämligen införandet av ramlagstiftning och minskad statlig reglering. Ansvars- och finansieringsprincipen nämndes också. ”Om en verksamhet måste anpassas i något avseende för att bli tillgänglig för en viss grupp människor, ska den aktuella anpassningsåtgärden finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten.” 86 Utredningen skulle även analysera tillämpningen av principen och komma med förslag till hur eventuella problem och hinder kunde lösas.

En slutsats som Handikapputredningen drog var att kommunallagen som infördes 1991 ställde till problem.87 Ett skäl var den fria organiseringen, som innebar att det inte längre var obligatoriskt att inrätta exempelvis en socialnämnd. Ett annat problem som fördes fram var målstyrningen som infördes i allt större omfattning under 1990-talet. Enligt målstyrningens principer är det politikerna som sätter upp de övergripande målen och tjänstemännen som avgör på vilket sätt de ska nås.88 Detta skapar ett förhandlingsläge där starka grupper har möjlighet att få sina krav tillgodosedda, medan andra grupper får stå tillbaka. Förhandlingar kan föras med både politiker och tjänstemän. Enligt utredningen var detta inte acceptabelt.

Det är främst två kritiska synpunkter som förts fram beträffande rättighetslagarna: – Den ena gäller att medborgare som anser att de inte fått det stöd eller den service som de har rätt till enligt lagen kan överklaga beslutet i domstol. Överklagandet kan gälla både laglighet och lämplighet. Domstolen kan i sin tur både ändra och upphäva det kommunala beslutet. Makt har därmed förskjutits från de förtroendevalda i kommunerna till juristerna i förvaltningsdomstolarna.

– Den andra kritiken gäller att rättighetslagarna ofta har formen av ramlag.89 En ramlag karaktäriseras av att vara översiktlig till sitt innehåll, eller som rättssociologen Hans Esping uttrycker det: ”… att man definitionsmässigt inte riktigt kan precist uttrycka vad man materiellt avser”.90 Det får i sin tur konsekvensen att riksdagens möjligheter till kontroll av att lagen efterföljs minskar. När medborgare inte är nöjda med ett beslut kan de ta till rätten att överklaga, och det gör man hos en förvaltningsdomstol, inte riksdagen. Därmed har makten förskjutits till domstolarna och det ”… innebär då en risk för att centralmakten förlorar kontrollen över til�lämpningen med konsekvenser både för rättssäkerhet och rättstrygghet, men också över t.ex. kostnadsutvecklingen”.91

Det rättsliga perspektivet 27

I fallet med rättighetslagarna har dessa risker överförts till den kommunala nivån, inte minst när det gäller kostnadssidan. Kommunerna måste leva upp till rättighetslagstiftningen oavsett dess kostnader. Det kan i sin tur få ekonomiska återverkningar på andra kommunala verksamheter. En effekt kan bli att kommunerna förlorar i legitimitet hos de medborgargrupper som berörs.

Genom medborgarnas möjligheter att överklaga beslut har förvaltningsdomstolarna alltså fått en central roll tillsammans med kommunerna och staten. Torngren uttrycker situationen på följande sätt: ”En oprecis lagstiftning kombinerad med förvaltningsbesvär har lett till att avvägningen mellan den enskildes rättigheter och den kommunala självbestämmanderätten kommit att förskjutas till förvaltningsdomstolarna. Domstolarna har på det sättet kommit att bestämma såväl volym som kvalitet på olika sociala tjänster såsom hemhjälp, missbrukarvård, barnomsorg, plats på servicehus etc.” 92 Riberdahl ser också faror inför framtiden.93 Han menar att rättighetslagar på sikt kan innebära att andra grupper i behov av socialpolitiska åtgärder riskerar att bli åsidosatta i de fall de inte omfattas av någon rättighetslag och därmed inte kan överklaga beslut. Starka grupper kan kräva att just deras behov regleras av en rättighetslag. Politikerna löper därmed risken att bli låsta i sitt handlande. Kommuner som inte lever upp till kraven som ställs i lagarna kan dömas till att betala en sanktionsavgift. Man kan säga att kommunerna hamnar i ett slags Moment 22-situation: när pengarna inte bedöms räcka till, bestraffas de med extra utgifter.

Rättighetslagarna är ett uttryck för det dilemma som både kommuner och stat kan stå inför ibland. Man kan säga att i all offentlig verksamhet gäller det att ta hänsyn till inte bara demokratin och effektiviteten utan också den enskilde medborgarens rättssäkerhet. Då inträffar det ibland att det politiska och det rättsliga systemet hamnar i konflikt med varandra.94 Å ena sidan finns det krav på socialpolitiska bedömningar som ställs av enskilda individer och de resurser som myndigheterna har till sitt förfogande. Det är politikens uppgift att göra en avvägning mellan dessa. Å andra sidan finns rättssystemets reglering av individens rätt till omsorg och service. Hollander menar att den allvarligaste risken med rättighetslagar som inte håller vad de lovar är det missnöje och den passivitet som kan bli effekten. En lösning på detta problem som hon för fram är att skapa en dialog mellan berörda medborgargrupper och beslutsfattare. Därigenom skulle inflytandet för de berörda stärkas samtidigt som beslutsfattarna kan klargöra vilka villkor som gäller, inte minst ifråga om ekonomin. Men Hollander ger inga förslag till hur detta ska genomföras i praktiken.

28 Kommunerna och friheten

Europakonventionen om kommunal självstyrelse Det är inte bara den svenska lagstiftningen som berör självstyrelsen.

Sverige har också undertecknat en internationell överenskommelse på området. År 1985 blev den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse klar efter många års arbete. Konventionen utarbetades av Europa­ rådet som är ett samarbetsorgan med idag 46 länder som medlemmar.95 Folkvalda från medlemsländernas lokala och regionala organ medverkade i arbetet. Sveriges riksdag ratificerade konventionen år 1989.

Konventionen består av tio huvudartiklar med 30 punkter. Ett land behöver inte godkänna alla, men vissa artiklar och punkter är mer centrala och bör ingå när ett land undertecknar överenskommelsen. Hit hör principen om att kommunal självstyrelse ska erkännas i lag, helst i grundlag. Konventionen utgår från kommunernas rätt och möjlighet att sköta sina egna angelägenheter, dvs. det ska finnas både handlingsfrihet och handlingsutrymme. I artikel 3 definieras begreppet kommunal självstyrelse på följande sätt: ”med kommunal självstyrelse menas kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse”.

I den andra punkten preciseras att beslutanderätten utövas av församlingar som är utsedda via allmänna, fria och direkta val.

Befogenheter och åligganden ska fastställas i lag. Kommunerna ska vidare ha rätt att ta initiativ i ärenden. De förtroendevalda ska ha sådana villkor att de har möjlighet att fritt utöva sina uppdrag. Vidare ska villkoren tillåta lämplig ekonomisk ersättning. Det är alltså viktigt att alla medborgare ska kunna åta sig kommunala uppdrag, inte bara de välbeställda. Om kommunernas frivilliga verksamhet ska granskas, ska det endast gälla om de följt lag och konstitutionella principer. De ska ha möjlighet att samarbeta med andra kommuner.

Vissa regler gäller de ekonomiska förutsättningarna för kommunal verksamhet. Exempelvis stadgar konventionen att kommunerna ska ha rätt till egna resurser och få utnyttja dem fritt. En del av intäkterna ska komma från lokala skatter vars nivå kommunerna själva beslutar om.

Däremot sägs ingenting om vilken typ av skatter det kan gälla, om det är skatt på inkomst, fastigheter eller annat. Förhållandena varierar i Europa.

Ur konventionens synvinkel verkar det viktiga inte vara hur kommunerna får sina pengar, utan att de har egna inkomster. I de fall kommunerna åläggs uppgifter i lag eller grundlag sägs det att de även ska få motsvarande ekonomiska kompensation.

Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse har inte inkorporerats i svensk lagstiftning. Det gäller för övrigt också de övriga nordiska länderna. Därmed kan konventionens tillämpning i Sverige

Det rättsliga perspektivet 29

inte överklagas. Det är endast riksdagen som med hjälp av lagrådet och konstitutionsutskottet kan uttolka hur självstyrelsen fungerar utifrån regeringsformen och konventionen. Det finns inte heller någon instans på europeisk nivå att vända sig till. Konventionen saknar ett juridiskt sanktionssystem. Detta betyder emellertid inte att det inte förekommer något slags kontroll. Europarådet har en särskild kongress för lokala och regionala organ, Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe (CLRAE), som tillsammans med experter och forskare granskar hur medlemsstaterna sköter sin lokala självstyrelse. Två slags rapporter publiceras, länderrapporter och tematiska rapporter. De sistnämnda kan gälla en eller några artiklar i konventionen. Om ett land bedöms ha mis�skött sig kan regeringsföreträdare kallas till en utfrågning (hearing) och regeringen bli politiskt ”uthängd”.

Under hösten och vintern 2004/2005 genomförde Europarådet en granskning av den lokala och regionala demokratin i Sverige. Granskningsrapporten och dess rekommendationer godkändes av kongressen i juni 2005. Den allmänna bedömningen i rapporten är att den lokala och regionala demokratin och självstyrelsen är väl utvecklade och tillgodosedda. Dock påpekas en del väsentliga brister, som på sex punkter motiverar särskilda rekommendationer riktade till den svenska regeringen. Regeringen lämnade sitt svar på rapport och rekommendationer till kongressen i november 2005.96 Huvudpunkterna i rapporten och rekommendationerna redovisas nedan.

Detaljreglering Det finns tendenser att utfärda detaljerad reglering av kommunal verksamhet, vilket kan anses utgöra inblandning i kommuners och landstings angelägenheter och som kan provocera reaktioner hos lokala myndigheter.

Rekommendation: Regeringen rekommenderas att ge kommuner och landsting större frihet att utföra sina uppgifter till gagn för befolkningen.

Rättighetslagar Rättighetslagarna, som har tillkommit på senare år, skapar inte en tillfredsställande balans mellan medborgares rättigheter och kommuners och landstings möjligheter att ge service med prioriteringar i hela befolkningens intresse. Lagstiftningen är i sig otydlig och har skapat finansiella krav på de lokala myndigheterna som fått ansvaret att tillgodose medborgarnas rättigheter. Rapporten ifrågasätter om dessa lagar står i överensstämmelse med finansieringsprincipen.

Rekommendation: Kongressen rekommenderar regeringen att i samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet skyndsamt utreda denna fråga med målet att finna medel att dels bedöma de verkliga

30 Kommunerna och friheten

kostnaderna för servicen ifråga, dels bevara kommuners och landstings politiska självständighet i förhållande till förvaltningsdomstolarna.

Beskattningsrätten Oklarhet råder om kommuners och landstings fria beskattningsrätt. Den har beskurits och kan komma att beskäras igen.

Rekommendation: Kongressen rekommenderar att oklarheterna på denna punkt reds ut så att beskattningsrätten styrks och klargörs.

Utjämningssystemet Kongressen rekommenderar att utjämningssystemet ses över i syfte att minska de begränsningar av kommuners och landstings fria tillgång till sina egna skattemedel som nuvarande utformning medför.

Specialdestinerade bidrag Rapporten finner att användandet av specialdestinerade statsbidrag tenderar att öka i relation till de generella bidragen. Detta bedöms strida mot konventionens bestämmelse att statsbidrag bör vara generella snarare än öronmärkta och att regeringen inte bör lägga sig i hur lokala och regionala organ utför sina uppgifter.

Rekommendation: Kongressen rekommenderar att kommuner och landsting får den statliga finansieringen av sina uppgifter i form av generella bidrag.

Rättsligt skydd för självstyrelsen Rapporten finner det önskvärt, trots att principen om kommunal självstyrelse finns i grundlagen, att dess skydd och tillämpning stärks genom att lagstiftning, som berör kommuner och landsting, prövas mot konventionen. Riksdagen tycks i sitt lagstiftningsarbete för närvarande utgå från att formuleringarna i grund- och kommunallag är tillräckliga. Kongressen anser det lämpligt att den pågående grundlagsutredningen får tilläggsdirektiv med innebörden att självstyrelsens skydd och konventionens efterlevande bör stärkas.

Rekommendation: Kongressen rekommenderar att någon form av tvistlösningsinstrument tillskapas, som gör det möjligt för kommuner och landsting att få lagstiftnings överensstämmelse med konventionen prövad. En annan möjlighet vore att inrätta ett särskilt utskott för självstyrelsefrågor i riksdagen.

I sitt svar, som avgavs i november 2005, framför den svenska regeringen att Sverige kraftfullt slår värn om den lokala självstyrelsen och att den har ett starkt skydd i den svenska lagstiftningen. Kongressen har pekat ut ett flertal områden där självstyrelsen kunde stärkas och vissa av dessa

Det rättsliga perspektivet 31

frågor behandlas i pågående statliga utredningar. Även om det kan finnas skilda politiska uppfattningar om i vilken utsträckning kommuner och landsting borde ha mera långtgående självbestämmande, är det den svenska regeringens uppfattning att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med konventionen.

32

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel

D

et är en gammal sanning att makten följer pengarna. Den som fattar besluten om resurserna är också den som har den reella makten. En formell kompetens att fatta självständiga beslut ger ett begränsat självstyre om den inte samtidigt innefattar möjligheten att förfoga över egna resurser. Ur statens synvinkel kan det vara lika effektivt att styra kommuner och landsting med ekonomiska medel, t.ex. i form av riktade bidrag, som att reglera i lag. Det politiska spelet leder ofta till att regering och riksdag känner sig manade att satsa på olika områden som ligger inom kommunernas eller landstingens ansvar.

Graden av kommunal självstyrelse bestäms i hög grad av möjligheterna att mobilisera resurser genom att fastställa skatter och avgifter, att fritt prioritera mellan olika användningsområden utan att detta påverkar resurstilldelningen, att kunna sluta avtal som självständig part, t.ex. om löner eller entreprenader samt att förvalta resurser över tid genom upplåning, kapitalplaceringar m.m. Även revisionen – granskningen av kommunens ekonomiska hantering – kan uppfattas som en självstyrelsefråga.

Vid en ytlig betraktelse kan kommunernas och landstingens manöver­ utrymme tyckas vara starkt begränsat. Av en genomsnittlig kommunal budget svarar de verksamheter som kommunen enligt lag är skyldig att utföra för cirka 90 procent av kostnaderna.97 Men detta ger en missvisande bild. Det finns ett stort utrymme att välja olika lösningar och varierande ambitioner inom de obligatoriska verksamheterna. En indikation på detta är de förhållandevis stora kostnadsskillnader som finns mellan enskilda kommuner och landsting för att tillhandahålla samma slags tjänst. Exempelvis varierar kommunens kostnad för en elev i grundskolan från 5.000 kronor i den billigaste kommunen till 11.500 kronor i den dyraste. Till en del förklaras dessa skillnader av opåverkbara faktorer som skatteutjämningssystemet ska kompensera för. Men även justerat för detta kvarstår stora skillnader, som faller tillbaka på olikheter i antingen

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 33

effektivitet eller kvalitet. Sådana kostnadsskillnader framställs ofta som ett problem: servicenivån varierar över landet eller resurserna används inte effektivt. Men det kan lika gärna tolkas som ett uttryck för ett kommunalt självstyre. Självstyre handlar i grunden om att väga ambitioner mot skatteuttag och att finna effektiva lösningar på det kommunala uppdraget. Det är också en fråga om att enskilda kommuner och landsting kommer att göra olika val och lyckas olika väl.

Beskattningsrätten Det främsta uttrycket för det förhållandevis långtgående kommunala självstyre som kännetecknar Sverige i jämförelse med andra länder är den kommunala beskattningsrätten. Ungefär 60 % av kommunernas intäkter utgörs av kommunalskatten.98 Sverige är, jämte bl.a. Finland, ett av det fåtal länder där den kommunala beskattningsrätten finns reglerad i grundlagen. I 7 § regeringsformen sägs att ”I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.”

Den kommunala beskattningsrätten omfattar rätten att fastställa den kommunala utdebiteringen (skattesatsen), medan det kommunala skatteunderlaget helt regleras av staten. Även skattens utformning – att det är en enhetlig skattesats – är reglerad. En kommun kan således inte på eget bevåg exempelvis införa en progressiv kommunalskatt. Det kommunala skatteunderlaget har efter hand snävats in och omfattar idag fysiska personers förvärvsinkomster utöver grundavdraget. Tidigare togs kommunalskatt ut även på juridiska personers inkomster och på fastigheter.99 Kommuner och landsting har dock fortfarande en mycket bred skattebas, motsvarande 50 procent av BNP. Den inkluderar inte bara löner utan även pensioner och de flesta sociala ersättningar. Det är också praxis, även om den inte är formellt reglerad, att kommuner och landsting kompenseras för sådana statliga beslut som direkt påverkar skatteunderlagets storlek, t.ex. ändrat grundavdrag eller andra avdragsregler.

Ur ett självstyrelseperspektiv är beskattningsrätten central. Den ger möjligheter att skaffa resurser för att förverkliga en lokal politik, vare sig det gäller utökade åtaganden eller högre ambitioner inom de lagreglerade verksamheterna. Men resonemanget kan även vändas: den kommun som begränsar sina åtaganden eller med högre effektivitet och lägre ambitioner fullgör sina uppgifter till lägre kostnad kan föra tillbaka detta till väljarna i form av lägre skatter. Beskattningsrätten ger på detta sätt kommunalpolitiken ett starkare politiskt innehåll än i de länder där beskattningsrätten är mer kringskuren. I sådana system tenderar den lokala politiken att, ungefär som en statlig myndighet, inskränkas till att handla

34 Kommunerna och friheten

om att på bästa sätt förvalta det av staten givna uppdraget. I Sverige är de politiska skiljelinjerna relevanta även på lokal och regional nivå.

Rätten för kommuner och landsting att vid sidan av de lagreglerade uppgifterna ombesörja egna angelägenheter (den kommunala initiativrätten) och ta ut skatt för att finansiera dessa åtaganden har sedan lång tid tillbaka ansetts utgöra kärnan i den kommunala självstyrelsen. Detta kom till uttryck i förarbetena till den nu gällande grundlagen, där det sägs att ”Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten … Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar.” 100 Men den kommunala beskattningsrätten är inte oproblematisk. Den svenska samhällsorganisationen ger tre folkvalda organ rätt att oberoende av varandra uttaxera skatt av medborgarna. Redan detta ger ett koordineringsproblem. Om t.ex. landstinget har fattat beslut om en skattehöjning, uppfattar länets kommunpolitiker att utrymmet för egna, och i deras tycke kanske mer befogade, skattehöjningar har begränsats. På motsvarande sätt kan en skattesänkning, som avser att komma medborgarna till del, ätas upp av skattehöjningar från de andra instanserna. Det ligger nära till hands att denna konkurrens om skatteutrymmet mellan olika beskattningsnivåer resulterar i högre totalt skatteuttag än vad fallet blivit med en enda beskattningsnivå och en högre skattenivå än vad någon av instanserna egentligen avsett.

Den kommunala beskattningsrätten har också varit omstridd. Staten har genom åren på olika sätt försökt att kringskära den med hänsyn till samhällsekonomin. Det finns såväl stabiliseringspolitiska som strukturella skäl för staten att begränsa kommunsektorns möjligheter att höja skatten.

I den kommunalekonomiska propositionen 1993 uttalades att det ankommer på staten att ansvara för det samlade skatteuttagets storlek.

Staten ska även ange ett samhällsekonomiskt utrymme för den kommunala sektorn utifrån en bedömning av den svenska ekonomins situation.

Om en överhettning hotar i ekonomin kan staten göra bedömningen att kommunsektorns efterfrågan måste hållas tillbaka. Vid en lågkonjunktur kan staten vilja förhindra att kommunala skattehöjningar ytterligare minskar efterfrågan.

En statlig styrning av det kommunala utrymmet är med en strikt tolkning svår att förena med kommunal beskattningsrätt. Om kommuner och landsting via en skattehöjning skaffar sig ett utrymme utöver vad regeringen bedömer samhällsekonomiskt lämpligt, måste staten reducera

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 35

statsbidragen för att kommunsektorn ska hålla sig inom den angivna ramen. För den enskilda kommunen blir skattehöjningen ett sätt att på andra kommuners bekostnad öka sin del av det utrymme staten anvisar.

De strukturella problemen med beskattningsrätten hänger samman med att de ekonomiska konsekvenserna av beslut om skatter och verksamhet inte är direkt synliga för den enskilda kommunen eller landstinget. Skatter medför oundvikligen att det privatekonomiska utfallet av beslut om arbete, sparande och investeringar blir mindre än det samhällsekonomiska värdet. Skatter tenderar därför i sig att ha negativa effekter på sysselsättning och tillväxt och därmed på skatteunderlaget. Mot dessa kostnader för beskattningen ska ställas värdet av den verksamhet som skatterna finansierar. Offentliga utgifter för skola, infrastruktur m.m. bidrar till sysselsättning och tillväxt som kan kompensera för de negativa effekterna av skatter. Det är i högsta grad omstritt, även i den ekonomiska forskningen, hur stor nettoeffekten är och i vilken riktning den egentligen går. Därtill ska även läggas det värde vi sätter på omfördelningen av resurser och möjligheter mellan individer som skattefinansieringen medför.

På den nationella nivån vägs, åtminstone i teorin, kostnader och intäkter av skattefinansierad verksamhet mot varandra. Problemet är att på den regionala och lokala nivån blir motsvarande kalkyl haltande. Såväl de negativa som de positiva effekterna hamnar inte enbart inom den egna kommunens gränser. Skatteutjämningssystemets långtgående utjämning av skillnader i skatteunderlag mellan kommuner och landsting suddar i det närmaste helt bort de ekonomiska konsekvenserna av de kommunala besluten. Skattehöjningar som har negativa effekter på skatteunderlaget kompenseras i praktiken fullt ut för den enskilda kommunen eller landstinget. Detsamma gäller naturligtvis även de positiva ekonomiska tillväxteffekterna som kan bli konsekvensen av en klok politik. I den kommunala kalkylen är det därför naturligt att den politiska kostnaden av högre skatter ställs mot den politiska ambitionen med de kommunala utgifterna, utan att de ekonomiska konsekvenserna i stort vägs in. Enligt många leder den avvägningen till en större kommunal sektor än vi skulle ha haft om alla kostnader och intäkter ingick i kalkylen.101 Regeringar har med olika medel försökt begränsa kommunala skattehöjningar. Den mildaste varianten är frivilliga överenskommelser om återhållsamhet med skattehöjningar. Sådana överenskommelser träffades vid några tillfällen med de bägge kommunförbunden under 1970-talet.

I början av 1980-talet prövades beskattningsrätten principiellt. Riksdagen kom fram till slutsatsen att rätten var ovillkorligt skyddad av regleringen i grundlagen. Men det rättsliga läget har inte varit helt klart.

Regeringsformen innebär inte en oinskränkt kommunal beskattningsrätt.

I motiveringen till 1971 års regeringsform sägs att

36 Kommunerna och friheten

”Bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten är … ett principstadgande. Den är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.”

Detta har skapat en oklarhet om hur långt den kommunala beskattningsrätten går. Frågan ställdes på sin spets när regeringen 1990 föreslog ett tillfälligt kommunalt skattestopp, så att 1991 och så småningom även 1992 års kommunala utdebitering inte fick överstiga 1990 års. Bakgrunden var bl.a. den då planerade skattereformen. Lagrådet granskade förslaget och kom fram till att inskränkningar i den grundlagsstadgade beskattningsrätten innebar en inskränkning av självstyrelsen.102 Men eftersom regeringsformen inte heller garanterar att denna rätt är oinskränkt finns ingenting som hindrar att vissa begränsningar görs. Däremot kan det ha betydelse hur omfattande en inskränkning är och hur länge den är tänkt att gälla. Därför blev lagrådets slutsats att ett tillfälligt skattestopp inte stred mot regeringsformen. Skattestoppet förlängdes 1993, och då var motivet mer uttalat att värna om samhällsekonomisk stabilitet. De besparingar i de offentliga finanserna som då genomfördes, bl.a. sänkta statsbidrag, skulle inte leda till kommunala skattehöjningar.

En annan form av inskränkning av beskattningsrätten är att via statsbidraget minska drivkrafterna att höja skatten. För 1994 fick de kommuner som avstod från att höja skattesatsen en särskild kompensation via statsbidraget. Den formella beskattningsrätten bibehölls, men i realiteten blev skattehöjningar ointressanta. Motsvarande teknik användes 1997 och 1998 då staten reducerade statsbidraget med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av skatteintäkterna som en skattehöjning skulle ge.

Det motiv som då anfördes var strävan att begränsa de offentliga utgifterna. När systemet med årliga tak för de statliga utgifterna infördes 1996 fanns ambitionen att även inkludera den kommunala sektorn. Genom att med sanktioner begränsa höjningar i skatteuttaget och samtidigt ställa krav på balans i den kommunala ekonomin låstes i praktiken kommunernas utgiftsutrymme fast.

Sanktionssystemet övergavs efter 1998, då de offentliga finanserna såg bättre ut och behovet att dämpa kostnaderna i kommunsektorn inte var lika angeläget. En bidragande orsak var också de problem som skattestopp skapar på sikt. Det fryser de kommunalskattesatser som råder vid en viss tidpunkt, oberoende av att behovet av skattejusteringar kan variera för olika kommuner.

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 37

Kommunernas övriga intäktskällor Utöver beskattningsrätten har landstingen och i än högre grad kommunerna möjligheter att skaffa resurser genom att sälja tjänster till medborgarna endera genom att brukaravgifter bidrar till finansieringen eller att brukaren betalar hela kostnaden.

Möjligheterna att ta ut brukaravgifter regleras i speciallagarna för varje område. Hälso- och sjukvårdslagen sätter en gräns för hur hög patientavgiften i sjukvården kan vara under en tolvmånadersperiod. Vad gäller el, vatten, avlopp och andra affärsmässiga verksamheter, men också för gatu- och torghandel, parkering, annonspelare, restaurangverandor m.m. gäller att avgifter inte får sättas högre än självkostnaden, dvs. en kommun får endast ta ut så stora avgifter att kostnaderna för en viss verksamhet täcks. Generellt sett har avgifterna ingen stor betydelse för kommunernas inkomster. De har minskat från 15 % år 1992 till 8 % år 2000. Det beror bl.a. på att en del av den affärsmässiga verksamheten i kommunerna blivit kommunala företag. Därmed ingår den inte i de kommunala räkenskaperna.103 Enligt kommunallagen får en kommun eller ett landsting bedriva näringsverksamhet under förutsättning att den inte bedrivs i vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för medborgarna i den egna kommunen eller landstinget.

För såväl avgiftsfinansiering som näringsverksamhet gäller således att den inte får generera överskott som kan användas för att reducera graden av skattefinansiering i de obligatoriska verksamheterna. Däremot gäller motsatsen – skattemedel får användas för att reducera avgifter där sådana skulle kunna tas ut.

Ur ett självstyrelseperspektiv innebär regleringen av avgifter en begränsning. Kommunen fråntas möjligheten att fritt göra avvägningen mellan olika finansieringsformer och utformningen av dessa. Ett tydligt exempel på detta är maxtaxan inom barnomsorgen, där staten i praktiken bestämde kommunernas avgiftspolicy. (Formellt finns möjligheten att sätta egna avgifter, men då till priset av uteblivet statsbidrag.)

Motivet för staten att reglera kommunernas och landstingens avgiftssättning är främst en strävan efter likvärdighet över landet. Statsmakterna tolererar inte att enskilda kommuner och landsting minskar fördelningsambitionerna genom att ta ut avsevärt högre avgifter av brukarna än andra gör. Det är rimligt att det finns ett tak för avgifterna i en verksamhet som statsmakterna beslutat ska vara obligatorisk för kommunerna att ombesörja. Vad gäller bl.a. maxtaxan i barnomsorgen var motivet också att de inkomstprövade avgifter som användes i många kommuner bidrog till att öka de totala marginaleffekterna, vilket kunde leda till ett minskat arbetsutbud.

38 Kommunerna och friheten

Den kommunala självstyrelsen är betydligt vidare vad gäller förmögenhetsförvaltningen. Många kommuner och landsting har tillgångar som ger avkastning. Det handlar om sådant som kommunalt ägda energibolag, hamnar och mark eller finansiella tillgångar som byggts upp för att täcka de anställdas pensioner. Detta är tillgångar som kommunen eller landstinget förfogar över. Finansiella intäkter och kostnader påverkar i hög grad den kommunala ekonomin, och några kommuner har kraftigt stärkt sin finansiella ställning genom att sälja tillgångar. Detta är intäktskällor som inte ingår i utjämningssystemet och ger kommunerna olika ekonomiska förutsättningar. Det är således exempel där självstyrelse ger varierande ekonomiska möjligheter.

God ekonomisk hushållning En förutsättning för att det kommunala självstyret ska bibehålla sin legitimitet är att kommuner och landsting hanterar kommunmedborgarnas pengar på ett ansvarsfullt sätt. Sparsamhet präglade i hög grad kommunpolitiken, inte minst när kommunerna var små och banden mellan de kommunala utgifterna och de kommunala styresmännens personliga ekonomi var tydliga. När välfärdsstaten började byggas ut på 1940-talet uppfattades de snåla kommunalmännen som ett hinder för sociala reformer.

Kravet att kommuner och landsting ska upprätthålla en god ekonomisk hushållning har funnits sedan 1862 års kommunallagar, även om det är först i 1991 års kommunallag som begreppet formellt införs i lagen.104 Innebörden i god ekonomisk hushållning formulerades på ett pregnant sätt i författningskommentaren till 1953 års kommunallag: ”… den levande generationen bör ej förstöra vad de tidigare generationerna hopbragt till de efterlevandes gagn”.

Det är således generationsrättvisan som är det grundläggande motivet.

Varje generation ska bekosta sin kommunala service och inte skjuta kostnaden på framtida generationer. Kombinationen med egen beskattningsrätt och möjligheter att utnyttja kapitalmarknaden ger kommuner och landsting en möjlighet att leva över sina tillgångar till förfång för kommande generationer skattebetalare. Beskattningsrätten är en tillgång som kommunen har som säkerhet vid upplåning. I några länder regleras de lokala organens hushållning med ett förbud att ta upp lån utan särskilt tillstånd.

Därmed sätter skatteuttaget en effektiv gräns för utgifterna. Men det är uppenbart att det inte är en rationell ordning att låta den tillfälliga likviditeten vara styrande för kommunens manöverutrymme.

I tidigare kommunallagar fanns bestämmelsen om förmögenhetsskydd, vilket innebär att det egna kapitalet inte fick minska. Den regeln, som tog sikte på kommunens balansräkning, ansågs ge utrymme för bokfö-

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 39

ringsmässiga manipulationer. I 1991 års kommunallag valdes istället en mer allmän formulering: ”Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet”, som också främst avsåg resultaträkningen, dvs. intäkter och kostnader respektive år. I spåren av 1990-talskrisen hamnade många kommuner och landsting i underskott, och när tiderna blev bättre stärktes inte den kommunala ekonomin tillräckligt. Regeringen gjorde då bedömningen att den allmänna skrivningen om god ekonomisk hushållning var för svag. Därför tillkom 1997 det s.k. balanskravet, som skulle träda i kraft från år 2000. Balanskravet innebär att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, dvs. en kommun eller ett landsting får inte budgetera ett underskott. Om underskott ändå uppkommer, ska detta inom en treårsperiod kompenseras med överskott av samma storlek så att det egna kapitalet återställs.105 Balanskravet innebar en formell inskränkning i det ekonomiska självstyret. Men ur kommunalekonomisk synvinkel är kravet på god ekonomisk hushållning mer långtgående än balanskravet. Normalt ska en kommun eller ett landsting uppvisa överskott för att det ska anses råda en god ekonomisk hushållning i den mening som avsågs, nämligen att varje generation ska betala sin kommunala service. Att det måste vara ett överskott hänger bl.a. samman med att de bokföringsmässiga avskrivningarna på tillgångar görs utifrån deras anskaffningsvärde. Det behövs därför ett överskott för att kompensera för normala prisökningar vid återanskaffning. Men samtidigt är balanskravet en restriktion på det sättet att det inte tar hänsyn till kommunens eller landstingets finansiella ställning. Oavsett om soliditeten är hög eller låg ska intäkterna varje år överstiga kostnaderna. Efter en ändring i kommunallagen 2004 finns dock möjligheten att öronmärka avsättningar för specifika ändamål (t.ex. för pensioner) som sedan kan medge ett planerat underskott vid en senare tidpunkt.

Staten har ett starkt skäl att sätta restriktioner på kommunernas ekonomiska hantering däri att staten står eller uppfattas stå som yttersta garant för den kommunala verksamheten. Staten låter inte en kommun gå i konkurs. En kommun eller ett landsting som hamnar i akuta ekonomiska svårigheter har svårt att genomföra snabba besparingar i verksamheter som till största delen är obligatoriska. Samtidigt blir det svårt för statsmakterna att acceptera att medborgarna i en kommun eller ett landsting ska tvingas till väsentligt lägre servicenivå. Även stora skattehöjningar, för att reda upp ekonomiska problem som ofta beror på beslut som togs långt tillbaka i tiden, kan uppfattas som orättvisa och svårgenomförbara.

Det är därför en rimlig förväntan att staten kommer att ingripa och ge någon form av bistånd om de ekonomiska svårigheterna blir för stora.

Akuta ekonomiska svårigheter kan också uppkomma till följd av faktorer som ligger utanför kommunens kontroll. Det kan till och med vara

40 Kommunerna och friheten

effekter av statliga beslut som ligger bakom. Ett exempel är de svårigheter flera kommuner fick med bostadsbolagen när de statliga räntebidragen drogs ner i början av 1990-talet. Det är då rimligt att staten bistår en kommun med hänsyn till att dess åtaganden är lagreglerade. Det är dock svårt att dra gränser mellan sådant som är effekten av kommunens egna beslut och sådant som ligger utanför kommunens kontroll.

Problemet med denna implicita statliga garanti är att kommunernas och landstingens beslut påverkas och att de kan tänkas agera ovarsamt utifrån en förväntan att staten kommer till undsättning om de ekonomiska problemen blir för stora. Det medför att man är beredd att ta på sig en alltför stor risk. En enskild kommun kan mer eller mindre medvetet göra en alltför optimistisk bedömning av framtida skatteintäkter eller statsbidrag, när konsekvenserna av en felbedömning ytterst tas av staten.

Det kan leda till investeringar som visar sig vara olönsamma. Likaså finns risk att de kommunala bolagen blir underkonsoliderade och därmed får svårare att hantera sämre tider.

Tendensen blir lätt självförstärkande. Om staten har gett stöd till kommuner i kris, skapas förväntan om att detsamma ska ske igen. Under perioden 1974–92 fanns möjligheter för kommuner att söka finansiellt stöd för att klara ekonomiska problem. Det var många kommuner som utnyttjade möjligheten, även om det rörde sig om små belopp. En analys av denna stödform visar att de kommuner som fick statligt stöd hade en snabbare skuldutveckling under perioden.106 Den snabbare skuldutvecklingen hade inte samband med externa faktorer som befolkningsminskning, inkomstutveckling i kommunen utan var konsekvensen av det egna agerandet. Vidare tycker man sig finna belägg för att kommuner som har en högre förväntan om att staten ska ge stöd (därför att näraliggande kommuner fått stöd) hade en sämre ekonomisk utveckling och högre skuldsättning.

Mer uppmärksammade var de statliga stödinsatser som kom i spåren av den ekonomiska krisen på 90-talet. Till stor del var problemen knutna till de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som drabbades av problem när andelen outhyrda lägenheter steg samtidigt som räntebidragen började avvecklas. Bostadsföretagen hade ett litet eget kapital och var därmed utsatta, dvs. kommunerna tog en risk. Haninge kommun hamnade i akuta svårigheter 1992, varvid staten tillsköt medel. Några år senare gjordes en insats för Bjuvs kommun. Mot slutet av 90-talet inrättades Bostadsdelegationen och Kommundelegationen, hos vilka kommuner och landsting kunde ansöka om finansiellt stöd. 60 kommuner och 4 landsting beviljades stöd.

De statliga stöden utgick dock inte utan villkor. Staten ställde ganska hårda krav för att bevilja stöd, vilket satte snäva ramar för kommunledningarnas agerande. Att få stöd från kommunakuterna innebar därför

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 41

en klar begränsning av den kommunala självstyrelsen. Det är för tidigt att bedöma om det förhållandet att staten gav stöd under en besvärlig period medfört att kommuner och landsting därefter blivit mer benägna att utsätta sig för risker. En allmän bedömning bland kommunpolitiker är snarare den motsatta. Priset för att få stöd var ganska högt, varför man vill undvika att hamna i den situationen.

Kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning och balanskravet bygger på förutsättningen att ansvar för den ekonomiska hanteringen utkrävs i den lokala demokratiska processen. Det finns ingen juridisk sanktion förenad med att bryta mot kommunallagens regler. En kommun- eller landstingsledning som missköter ekonomin antas få sämre förutsättningar i kommande val, vilket ska vara avskräckande nog.

Sanktioner är ett sätt att göra budgetrestriktionen skarpare.107 Den vägen har EU valt inom stabilitets- och tillväxtpakten med sina sanktionsregler vid alltför stora underskott, som innefattar allt från att bli ”utpekad” av de andra medlemsstaterna över allt skarpare uppmaningar att vidta åtgärder till att betala regelrätta böter. I grunden är problemet detsamma, nämligen att förhindra en situation där de andra EU-staterna tvingas ingripa för att förhindra att en enskild medlemsstat skuldsätter sig så att den finansiella stabiliteten hotas för hela området.

Frågan om sanktioner gentemot kommuner och landsting har prövats i flera sammanhang. Utredningen om god ekonomisk hushållning föreslog att en kommun som uppvisar underskott ska tvingas att under kommande år kompensera detta med ett överskott som är 10 procent större än underskottet.108 Det skulle upplevas som alltför högt pris och avhålla från att ta risken att hamna i underskott. Det finns emellertid problem med den typen av sanktioner. Dels kan det vara svårt att särskilja när underskottet beror på kommunens eget agerande eller omständigheter utanför dess kontroll, dels kan sanktionen i praktiken komma att riktas mot en annan majoritet än den som varit ansvarig för den uppkomna situationen.

Problemet med att en förväntan om statligt stöd riskerar att leda till sämre hushållning gäller inte bara för enskilda kommuner och landsting utan återfinns kanske ännu tydligare på en kollektiv nivå. Regeringen har nästan varje år lanserat nya satsningar och stöd till kommunsektorn. Det har inte funnits någon automatik i dessa beslut, utan de har varit resultatet av budgetförhandlingar. De återkommande stöden skapade förväntningar om nya stöd för kommande år, och politiken anpassades i någon mån till denna förväntan. Om stöden uteblev eller blev mindre än väntat uppkom behov av åtstramande åtgärder, vilket i sin tur påverkar regeringens benägenhet att ge stöd.

Det har hävdats att kommunsektorn medvetet skulle försätta sig i ett sämre ekonomiskt läge för att stärka sin förhandlingsposition gentemot

42 Kommunerna och friheten

regeringen. Denna konspiratoriska hypotes är svårare att finna stöd för.

Men i ett läge där det finns allmänna problem kan viljan i varje enskild kommun att vidta åtgärder hållas tillbaka av en förväntan om att staten kommer att ingripa. Men vill inte ta på sig obehaget att fatta smärtsamma besparingsbeslut, om det visar sig att staten senare beslutar om generella stöd som ändrar förutsättningarna.

Statsbidrag och finansieringsprincipen Statsbidragen fyller flera olika roller. De generella bidragen, som inte är kopplade till något bestämt syfte, är ett instrument för staten att styra kommunsektorns aktivitet och sysselsättning utifrån stabiliseringspolitiska överväganden. Genom ökade statsbidrag stimuleras den kommunala verksamheten och vice versa när statsbidragen reduceras. Det är också med de generella statsbidragen som finansieringsprincipen uppfylls. Denna för självstyret centrala princip formulerades i den kommunalekonomiska propositionen 1993 men återfinns inte i lag. Principen innebär att staten ska reglera de kommunalekonomiska effekterna av statliga beslut som tar direkt sikte på den kommunala verksamheten. Vid ett beslut om att en verksamhet ska vara obligatorisk eller ambitionen höjas ska staten ersätta kommunerna för hela kostnaden, oavsett om kommuner och landsting redan frivilligt uppfyller kraven. Principen skyddar kommuner och landsting från att regering och riksdag tvingar på dem åtaganden som sedan får finansieras med kommunala skattehöjningar. På det sättet skulle regeringen kunna visa handlingskraft medan notan hamnade hos kommunpolitikerna.

Sedan 2005 har de generella statsbidragen integrerats med utjämningssystemet, och dessa funktioner hanteras nu med den s.k. regleringsposten. Ur ett självstyrelseperspektiv är problemen med de generella bidragen främst den osäkerhet som finns kring värdeuppräkningen. Statens generella bidrag är i praktiken nominellt fastställda och gröps därmed ur av prisökningarna. Detta kompenseras med diskretionära beslut109 om höjningar, vilket skapar en osäkerhet om de ekonomiska förutsättningarna och försvårar en långsiktig planering.

Mer problematiska är de specialdestinerade eller ”öronmärkta” statsbidragen som är förbundna med villkor för medlens användande. Syftet med dessa är att stimulera kommunerna till att antingen påbörja eller bygga ut vissa verksamheter som anses vara angelägna, ett slags ”mjukstyrning”. Specialdestinerade statsbidrag är till viss del en ersättning för regleringar av olika slag, t.ex. genom att ange miniminivåer på service till enskilda medborgare eller att en verksamhet ska innehålla vissa bestämda inslag.

De specialdestinerade bidragen ökade i antal och uppgick i slutet av

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 43

1970-talet till ett åttiotal.110 Riksdagen ansåg att det fanns behov av en reformering och minskade antalet något samtidigt som medlen fördes över till den generella delen. År 1993 togs större delen av de specialdestinerade bidragen bort och kommunerna erhöll nu ”alla pengar i en påse”. Syftet var att dels öka kommunernas handlingsutrymme, dels öka effektiviteten i offentlig sektor.

De specialdestinerade bidragen med villkor för användningen har återuppstått under 2000-talet. Ett exempel är de s.k. Wärnerssonpengarna för personalförstärkningar i skolan som kom 2001 och gav stöd till kommuner som ökade lärartätheten i skolan.111 En annan form av mjukstyrning är de överenskommelser som staten träffat med kommun- och landstingssektorn som villkor för ökade generella statsbidrag. Den nationella handlingsplanen för vård och omsorg är ett exempel, där staten och kommunsektorn i form av kommun- och landstingsförbunden formulerade ambitioner för exempelvis primärvårdens utbyggnad samtidigt som staten höjde de generella statsbidragen.

Det problematiska med de specialdestinerade statsbidragen är att de påverkar kommunernas eller landstingens prioriteringar. Även om det står varje kommun fritt att avstå från att ta del av statsbidraget blir det ofta i praktiken politiskt omöjligt. Samtidigt är den fria avvägningen mellan olika delar av det kommunala åtagandet, utöver den lagreglerade skyldigheten, central för att det ska finnas ett reellt självstyre.

Skatteutjämningen Det kanske mest kontroversiella inslaget i statens styrning av kommunsektorn är skatteutjämningen, som av många uppfattas som ett intrång i det kommunala självstyret. Man uppfattar då förfogande över den egna skattebasen som en del i självstyret.

Syftet med skatteutjämningen är att ge kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla kommunal service. En viss servicenivå ska inte kosta mer för den enskilde, uttryckt som andel av inkomsten, därför att invånarna i den egna kommunen eller landstinget har lägre inkomster än i andra kommuner. Inte heller ska kommunalskatten påverkas av hur stor andel äldre och barn kommunen har. Skillnader i priset för den kommunala servicen – skattesatsen – ska i princip avspegla endast skillnader i ambitionsnivå och effektivitet.

En principiell kritik mot skatteutjämningen har tagit fasta på regeringsformens skrivning att kommunen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Vidare säger lokaliseringsprincipen i kommunallagen att kommuner och landsting enbart ska ha hand om verksamheter som har anknytning till det egna geografiska området och de egna medborgarna.

I det perspektivet har det ifrågasatts om det är förenligt med beskatt-

44 Kommunerna och friheten

ningsrätt och självstyre att skattemedel överförs från en kommun till en annan. Kritiken har hanterats med en lagteknisk lösning genom att staten har det formella ansvaret för utjämningen och tar in avgifter från några kommuner och landsting och sedan delar ut bidrag till dem som har ett sämre läge.112 Därmed handlar det inte längre, principiellt sett, om en överföring mellan kommuner, eftersom det var statens pengar och i förlängningen ett statligt bidrag.113 Kritiken var mer relevant för det utjämningssystem som gällde fram till 2005 och som byggde på en mellankommunal utjämning: kommuner med skattekraft över genomsnittet betalade och de med skattekraft under genomsnittet fick bidrag. I det nu gällande utjämningssystemet är den mellankommunala utjämningen mindre framträdande. Istället garanterar staten alla kommuner en skattekraft som ligger över den genomsnittliga och fyller ut mellanskillnaden med statsbidrag. Detta har möjliggjorts genom att avveckla de generella statsbidragen, som utgick per capita lika för alla. Därmed minskar de belopp som rika kommuner och landsting måste betala, men utjämningseffekten är densamma eftersom de istället får mindre statsbidrag.

Skatteutjämningen innebär att samtliga kommuner och landsting i princip har samma skatteunderlag. För de kommuner och landsting som har en låg egen skattekraft kan detta uppfattas som en förutsättning för ett reellt självstyre. Utan utjämning skulle förutsättningarna för att forma en lokal och regional politik skilja sig markant. För dem med den sämsta skattekraften skulle det politiska uppdraget handla om att till lägsta möjliga kostnad klara de lagstadgade uppgifterna.

Den kommunala revisionen Ett annat uttryck för det förhållandevis långtgående kommunala självstyre som präglar den svenska samhällsorganisationen är de förtroendevalda revisorerna. I en nyligen genomförd kartläggning av kommunal revision i 14 länder var Sverige det enda land som enbart har förtroendevalda kommunala revisorer.114 Revisorerna i kommuner och landsting utses av fullmäktige för att på dess uppdrag granska ”all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden”.115 De ska pröva om ”verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen är tillräcklig”.

Den kommunala revisionen har därmed ett bredare uppdrag än i många andra länder genom att den innefattar både en granskning av att kommunens medel hanterats korrekt och att redovisningen är i ordning liksom att verksamheten bedrivs på ett sätt som på bästa sätt bidrar till

Kommunal självstyrelse ur ekonomisk synvinkel 45

de mål fullmäktige formulerat. De sanktionsmedel den kommunala revisionen har till sitt förfogande är dels att rikta anmärkning mot nämnder eller enskilda förtroendevalda, dels att tillstyrka eller avstyrka ansvarsfrihet.

Den kommunala revisionen har kritiserats utifrån principiella grunder. Många har pekat på att förtroendevalda revisorer inte kan vara tillräckligt oberoende i förhållande till de partikollegor vars fögderi de är satta att granska. De är del av den kommunalpolitiska organisationen med de beroendeförhållanden som formas där och saknar förankring utanför det kommunala sammanhanget. En annan kritik har gällt att förtroendevalda inte behöver ha den sakkunskap som krävs för att utöva en effektiv granskning.116 Att fullmäktige i många fall röstat mot revisorernas rekommendationer har förstärkt bilden av en politiskt styrd och kraftlös kommunal granskning.

Kritikerna vill se en mer oberoende kommunal revision som hämtar sitt mandat utanför kommunen eller landstinget. En modell är helt professionella revisorer, som visserligen utses av fullmäktige men som har att leva upp till en yrkeskod (auktorisation). De skulle vara mer oberoende och därmed också våga och vara skyldiga att rikta kritik där så är befogat.

En annan modell är att staten svarar för den kommunala revisionen.

Kritiken bottnar till stor del i synen på de förtroendevalda politikernas förmåga att representera medborgarna. I revisionsutredningen sägs att ”… revisionen är hela fullmäktiges verktyg och man kan därmed säga att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som är satt i förgrunden.” 117 Kritikerna av kommunal revision utgår från att medborgarnas intressen inte alltid självklart avspeglas i fullmäktige. Den svenska modellen för kommunal revision bygger på ett förtroende för den demokratiska processen och att fullmäktige förmår utkräva ansvar av nämnder och styrelser. I den meningen är revisionen en del av det kommunala självstyret.

I utredningen om kommunal revision uttrycks det på följande sätt: ”Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst.” 118 Revisorernas uppgift är att granska hur nämnderna lever upp till fullmäktiges politiskt fattade beslut och mål. I det perspektivet, menar revisionsutredningen, är det en tillgång med förtroendevalda revisorer, som bättre känner de förhållanden och de intentioner som fullmäktige haft i sina beslut. Till bilden hör också att varje revisor är självständig och kan avge egna yttranden. Revisorer som är nominerade av oppositionspartierna kan inte röstas ner av majoriteten.

Vad gäller den sakliga kompetensen kräver kommunallagen att revisorerna biträds av sakkunniga som de ”anlitar i den omfattning det behövs”.

46 Kommunerna och friheten

På dessa sakkunniga ställs krav att de ska ”ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget”.

Det ligger i det kommunala självstyrets förutsättningar att revisionens anmärkningar också leder till agerande från fullmäktiges sida. Det finns ingen annan instans som kan eller ska ta initiativ till att åtgärda brister i hanteringen av kommunens resurser (såvitt det inte rör sig om oegentligheter som hanteras i domstol). En utifrån kommande kritik kan lätt uppfattas som orättvis eller oinitierad om de lokala förhållandena. En kritik som kommer från de egna förtroendevalda kan då ge starkare avtryck, i synnerhet om revisorerna är eniga i sin kritik.

Utvecklingen inom näringslivet, där revisorer i många fall inte upptäckt eller underlåtit att rapportera misshälligheter, visar att även professionell revision kan mista förtroendet. I flera länder har staten ansvar för revisionen och granskningen av kommunerna. Men det är länder med en annan tradition av kommunal självstyrelse. Det finns ett mönster som innebär att länder med stark kommunal självstyrelse, exempelvis hög grad av egen finansiering, också i högre utsträckning har en lokalt förankrad granskning.

Den kommunala revisionen har under senare år blivit starkare och mer aktiv. Det har blivit vanligare med kritik från revisorerna mot nämnder och styrelsen för att de inte vidtar tillräckliga åtgärder för att nå de mål fullmäktige beslutat. I några uppmärksammade fall har revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet för hela eller delar av styrelsen. Även om fullmäktige i flertalet av dessa fall röstat ner revisorernas förslag, har det förhållandet att revisorerna väckt förslaget haft stor effekt.

47

Kommuner i andra länder

K

ommuner finns i de allra flesta länder men de är olika konstruerade, har olika uppgifter och förutsättningarna varierar. Det framgår tydligt av den bok som Anders Lidström skrivit om Kommunsystem i Europa.119 Den första upplagan kom 1996 och den andra, omarbetade versionen 2003. I den andra upplagan finns en kort beskrivning av kommunsystemen i 37 länder, inklusive de östeuropeiska och post-sovjetiska länderna. Boken avslutas med en jämförande analys där skillnaderna synliggörs bl.a. genom översiktliga tabeller.

Vissa länder är federala stater (Tyskland, Österrike, Belgien, Schweiz) andra är enhetsstater. Detta kan ha betydelse för den kommunala nivån. ”Allmänt kan sägas att federala strukturer tenderar att ge större utrymme för utvecklandet av olika inomnationella kommunsystem.” 120 I Tyskland skiljer sig delstaterna åt när det gäller statlig kontroll, kommunala uppgifter och kommunsammanläggningar. Men också bland enhetsstaterna finns blandformer, som när det förekommer etniska eller språkliga minoriteter. På den nordiska arenan finns Åland, Grönland och Färöarna, i Storbritannien exempelvis Skottland och Wales. Bilden är alltså inte helt entydig.

När det gäller den grundläggande strukturen är spännvidden stor.

Antalet kommuner i ett land kan vara allt från drygt 36.000 (Frankrike) till 34 (Irland). Den genomsnittliga befolkningsmängden ligger mellan 1.600 (Frankrike) och 137.000 (Storbritannien). De franska kommunmed­ borgarna har därigenom rimligen en större närhet till sina lokalt valda företrädare, om man ser till antalet medborgare per direktvald lokalpolitiker. Genomsnittet i Frankrike ligger på 116 medborgare. I Storbritannien är motsvarande siffra 2.605, i Sverige 667. Den genomsnittliga befolkningsmängden innebär givetvis också att det finns både större och mindre kommuner i olika länder. Det mest extrema fallet är Frankrike där ¾ av kommunerna har färre än 1.000 invånare. Där lär till och med finnas kommuner som helt saknar invånare!121 Siffrorna ovan ger bara en vag antydan om vilken betydelse den lokala nivån har. Det är givetvis av större intresse att belysa vad kommunerna

48 Kommunerna och friheten

får eller inte får göra samt vilken finansiell grund verksamheten står på.

Det är emellertid viktigt att notera att en jämförelse mellan olika länder inte är så enkel att göra som det kan synas. Det kan föreligga stora skillnader ifråga om innehåll, omfattning och organisation i olika verksamheter.122 Den rättsliga regleringen av kompetensen anger i de flesta länder två huvudvarianter, nämligen obligatorisk och allmän kompetens, i likhet med det svenska systemet. När det gäller de frivilliga befogenheterna definieras de vanligtvis negativt, dvs. kommunerna får ägna sig åt sådant som inte uttryckligen ska skötas av andra. Storbritannien är idag det enda europeiska land som har en annan princip, som för övrigt tillämpades i Sverige före 1862 års kommunalförordningar. De brittiska kommunerna får endast handha uppgifter som parlamentet angett. Principen kallas för ultra vires och tillämpades också i Irland fram till år 2000. Undantag förekommer också i Tyskland, som har två nivåer av kommuner. På den lägre nivån tillämpas samma princip som i Sverige, medan den högre nivån endast sköter uppgifter som preciseras i lag. Österrike har ytterligare en variant som innebär att kommunernas uppgifter visserligen begränsas till ett visst antal, men att de därefter har full frihet att sköta dem efter eget gottfinnande.

När det gäller uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer finns både likheter och skillnader. Bland statliga uppgifter som utförs av kommuner kan nämnas grundläggande välfärdsuppgifter och lokal fysisk infrastruktur. Hit hör sådant som grundskola, vatten och avlopp samt renhållning.

Vanliga frivilliga uppgifter är turism, idrott och kultur med tillhörande anläggningar. Enligt Statskontorets kartläggning år 2002 är typiska frivilliga uppgifter brandskydd och förskola. En skillnad finns på området lokal ordningsmakt. I vissa länder är detta uteslutande en statlig uppgift, medan det i andra länder förekommer polismakt med lokalt huvudmannaskap eller att verksamheten medfinansieras av kommunerna.

Ansvaret för välfärdspolitiken tar sig också olika uttryck. Exempelvis är det inte självklart att kommuner ska sköta hälso- och sjukvård eller social omsorg. I länder som Portugal, Irland och Grekland är det staten som ansvarar för all offentlig välfärd. Ytterligare en skillnad är att organiseringen inte alltid är enhetlig. Det förekommer att uppgifter och ansvar finns på flera nivåer, vilket gör kompetensgränserna otydliga. Exempel på verksamheter där detta förekommer är trafik och transporter.123 Dessutom har några länder valt en modell som innebär att uppgifterna kopplas till kommunstorlek. I bl.a. Spanien har mindre kommuner färre uppgifter än de stora kommunerna. Lämpligheten av en asymmetrisk ansvarsfördelning mellan kommuner, landsting och stat i Sverige utreds av Ansvarskommittén.124 Lidström konstaterar att det är svårt att jämföra kommunernas finan-

Kommuner i andra länder 49

siella förhållanden, inte minst för att ekonomiska indikatorer kan tyckas vara desamma, men inte är det i praktiken. Om man mäter kommunernas andel av BNP framstår skillnaderna som betydande. Kommunerna är ekonomiskt viktiga aktörer i Sverige, Danmark, Finland, Nederländerna och Ungern. Siffror som anger kommunernas andel av de offentliga utgifterna visar på en skillnad mellan södra och norra Europa. Skillnaden förklaras främst av det faktum att ansvaret för offentlig verksamhet i norra Europa i huvudsak ligger på den kommunala nivån, medan det i södra är starkare centraliserat.

En allmän regel är att kommuners handlingsutrymme är större om andelen egna skatter är stort och statsbidragen är generella. Det är framför allt inkomster och fastigheter som beskattas, men det förekommer också konsumtionsskatter och punktskatter. Fastighetsskatter används främst i lågskatteländer, medan inkomstbeskattningen är vanligare i länder med högt skatteuttag. Staten kan reglera skatteuttag genom att ange ett tak eller bestämma den kommunala skattesatsen. Det förra förekommer i bl.a. Norge, Nederländerna och Spanien, medan det senare tillämpas i exempelvis Portugal och Estland. Statsbidrag tycks förekomma överallt.

Tendensen har varit att övergå till generella bidrag, men det finns också exempel på den motsatta utvecklingen, inte minst i Sverige och Norge.

I en nyligen utgiven skrift från Statskontoret jämförs den statliga uppföljningen av kommunal verksamhet i fyra länder: Danmark, Finland, Norge samt Storbritannien.125 Eftersom likheterna mellan de nordiska länderna ofta poängteras, är jämförelsen mellan Sverige och de tre förstnämnda länderna särskilt intressant. En slutsats som dras är att Sverige skiljer sig från dessa i väsentliga avseenden. I samtliga finns ett starkt departement som med stöd av ett regelverk styr och följer upp kommunsektorn. Styrningen behöver dock inte vara stark. I Finland verkar Inrikesministeriet, som ansvarar för kommunerna, snarast ha en övervakande roll.

Samarbete och samråd är institutionaliserat i Danmark, Finland och Norge. Här spelar motsvarigheterna till Sveriges Kommuner och Landsting en viktig roll. Den finländska kommunallagen innehåller regler om samrådsförfarande mellan stat och kommun. Samrådet sker genom en särskild kommunal ministergrupp och en delegation som består av hälften statliga och hälften kommunala företrädare. I de nordiska länder som ingår i studien handlar samarbetet mest om lagstiftning och ekonomi. Även olika myndigheter, som centrala ämbetsverk eller motsvarande, följer upp och styr kommunernas verksamhet inom sina ansvarsområden.

Sammanfattningsvis konstaterar Statskontoret att det finns tydliga skillnader mellan Sverige och de övriga nordiska länderna vad gäller ”traditioner, syn på stat-kommunrelationen, diskussioner om statens styrning av kommunala huvudmän samt institutionella förutsättningar”.126

50

Den svårfångade kommunala självstyrelsen

Varför kommuner?

Anders Lidström inleder sin bok Kommunsystem i Europa med uppmaningen att försöka föreställa sig en modern stat utan kommuner.127 Hans slutsats blir att det är svårt. Alla europeiska länder, utom möjligen de minsta, har någon form av kommuner. De har vanligtvis uppgiften att ge olika slags service till medborgarna. De fungerar också som förbindelselänkar i ett system med flera beslutsnivåer: i relation till regional eller federal förvaltning, till staten och idag i Europa även till EU. Hur kommer det sig att kommuner verkar vara allmänt förekommande?

En förklaring som brukar föras fram är att de funnits länge, även om dagens kommuner skiljer sig mycket från sina historiska motsvarigheter.

De skandinaviska länderna har en lång tradition av att samlas till ting.

Enligt Petersson ”kulminerade den kommunala friheten i södra Europa … omkring år 1200”.128 Ett intressant faktum är att kommuner anses ha ett existensberättigande nästan oavsett politisk ideologi. Idéerna om den moderna kommunen etablerades i slutet av 1700-talet och under 1800-talet.

Den liberala inriktningen tog fasta på tanken om den lokala nivån som en skola i demokrati. Enligt socialisterna var den lokala gemenskapen av stort värde. Borgarklassen i Tyskland såg kommuner som en motvikt till ”statliga regleringar och auktoritär byråkrati”.129 Ett och samma fenomen har alltså setts som lösning på olika problem. Men därmed är det också bäddat för olika synsätt när det gäller vilket slags makt och hur mycket som ska ligga på den lokala nivån.

Synen på självstyrelse och dess innehåll avgörs också av vad man menar med en kommun.130 Vilka karaktäristiska drag har den? Inom forskningen finns olika sätt att bestämma detta. Vissa teorier tar fasta på ”de värden som kommunerna kan antas representera”.131 Hit hör demokrati, medborgardeltagande och lokal anpassning, autonomi samt identitet. Det

Den svårfångade kommunala självstyrelsen 51

finns också en föreställning om att kommuner kan bedriva och förmedla offentlig service på ett effektivare sätt än organ på högre nivåer, t.ex. en stat. Andra teorier riktar in sig på kommunernas funktion i samhällsorganisationen. En föreställning går ut på att kommunerna utgör ett balanserande inslag gentemot staten. Ett annat perspektiv ser kommuner som viktiga för att åstadkomma mångfald i service, t.ex. att servicen varierar beroende på vilka krav och önskemål som finns inom det geografiska området. Enligt vissa teorier är kommunerna statens förlängda arm, dvs. de bedriver sin verksamhet på uppdrag av staten. Ett tredje sätt att avgöra vad som är en kommun är helt enkelt att räkna upp ett antal kriterier som bör uppfyllas. Exempel på sådana kriterier är att en kommun ska omfatta ett visst bestämt geografiskt område, att det förekommer val och att den kan besluta självständigt i vissa frågor.132 Det finns en tendens att ge självstyret olika innebörder beroende på vilken tidsperiod det gäller och hur samhällssituationen ser ut. Självstyret kan också variera mellan olika verksamheter i kommunerna och även mellan olika kommuner i skilda delar av landet. Förutsättningarna skiljer sig t.ex. mellan stora och små kommuner. Dessutom har naturligtvis också kultur och tradition en betydelse för hur man betraktar självstyret i olika länder.

Sedan 1862 grundar sig den kommunala självstyrelsen i Sverige på tre bärande element: ¢ den kommunala självbestämmanderätten, ¢ den kommunala självbeskattningsrätten och ¢ det kommunala besvärsinstitutet.

Ingen annan aktör ska kunna lägga sig i de beslut som fattas av kommunerna. De skaffar själva fram de resurser som behövs. Vid ett överklagande ska ingen annan instans ges möjlighet att ändra ett kommunalt beslut. Beslut fattade inom ramen för den allmänna kompetensen kan dessutom endast överklagas av en kommuns medborgare. Det innebär att ett och samma beslut kan gälla i en kommun, där ingen överklagat, men inte i en annan där en medborgare agerat. En utredning från 1988 konstaterar att ”Full kommunal självstyrelse inom ett område existerar knappast i verklighetens värld”.133 Om inte annat så är resurserna begränsade. Det är också uppenbart att någon instans måste ha det övergripande ansvaret, att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. I så fall skulle varje kommun utgöra en stat i sig. Allmänt sett kan man även hävda att stat och kommun bör verka i samverkan. I de fall där oenighet uppstår, bör självstyrelsen vägas mot andra värden, exempelvis jämlikhet.

Urban Strandbergs avhandling från 1998 rör de politiska partiernas program när det gäller självstyret under perioden 1962–1994.134 Tyngdpunkten i hans arbete ligger på partiernas idéer om kommunen. Han

52 Kommunerna och friheten

kommer fram till att samtliga partier i riksdagen, utom kristdemokraterna och vänsterpartiet, numera ansluter sig till samma ideologi, nämligen det han kallar servicedemokrati. Enligt den är det kommunens uppgift att genomföra den välfärdspolitik som staten beslutar. Välfärdsservicen förutsätts vara lika i hela landet. Kommunens roll blir framför allt att fungera som en förvaltande instans. Strandberg visar också att vissa politiska partier förändrats i sin syn på kommunerna i takt med tiden. I slutet av den undersökta perioden har flera partier anammat den kommunideologi som socialdemokraterna ansluter sig till och vars centrala idé Strandberg kallar ”förvaltningskommunen”. Kristdemokraterna och vänsterpartiet står dock kvar som förespråkare för mera självständiga kommuner.

Försök att precisera självstyrelsebegreppet Det finns exempel på eller försök att precisera vad kommunal självstyrelse är, även om det rättsliga läget är oklart. Ulf Lindquist konstaterar att riksdagen inte ansett det motiverat att göra klart vad självstyrelse betyder.135 Detta kan ha både för- och nackdelar. En fördel sett ur lagstiftarens perspektiv är att man slipper återkommande diskussioner om och förslag till justeringar av en sådan bestämning. Det ger också ett visst spelrum för riksdag och regering. Nackdelen sett ur kommunernas synvinkel är att de inte i alla lägen vet exakt var gränsen för deras frihet går. Det kan också ses som en fördel eftersom kommunerna kan testa denna gräns.

Om ingen medborgare överklagar ett kommunalt beslut träder det i kraft i den kommunen.

Beroende på vilket perspektiv som anläggs, varierar definitionerna eller försöken till precisering av den kommunala självstyrelsen. Ett par exempel får illustrera definitioner som tar sin utgångspunkt i den rättsliga regleringen. Agne Gustafsson inleder sin bok Kommunal självstyrelse med en enkel definition av begreppet: ”… att lokala enheter ombesörjer kollektivt finansierade förvaltningsuppgifter, varvid kommunmedlemmarna har möjlighet att fatta beslut och direkt medverka i förvaltningsprocessen”.136 Självstyrelsens viktigaste förutsättningar enligt Gustafsson är: ”den kommunala kompetensen och det kommunala besvärsinstitutet (laglighetsprövning) den kommunala beskattningsrätten det kommunala planmonopolet möjligheten att utkräva ett politiskt ansvar av de kommunalt förtroendevalda stabila förtroendeskapande former för relationen mellan staten och kommuner/landsting”.137 Definitionen är ett exempel som knyter an till de formella reglerna så

Den svårfångade kommunala självstyrelsen 53

som de anges i grundlagen och övrig lagstiftning. Den berör inte skillnaden mellan specialreglerad och frivillig kompetens.

I en rapport från Riksrevisionsverket sägs att den kommunala autonomin ”… bland annat kommer till uttryck i principen om den kommunala självstyrelsen”. 138 (Här används begreppet autonomi synonymt med begreppet självstyrelse.) Principen är en utgångspunkt för den rättsliga regleringen av relationen mellan staten och kommunerna och anger även att beslutanderätten ska utövas av en demokratiskt vald församling.

Ingvar Hjelmqvist konstaterar, med hänvisning till Maddick, att begreppet local government, som är den engelska samlingsbeteckningen för kommunal verksamhet, är svårfångat. Maddick menar ”… att de flesta böcker går direkt till saken utan definition”.139 Det gäller inte bara i Sverige eller enbart inom forskningen. Ett exempel är Självstyrets mervärde som gavs ut av de båda kommunförbunden i januari 2003. Skriften betonar de (positiva) värden som brukar förknippas med kommunalt självstyre, men någon explicit definition finns inte. Maddick har till och med uttryckt att det skulle behövas en Linné som reder ut begreppet.

Hjelmqvist gör också en distinktion mellan kommunal självstyrelse och kommunal autonomi. Det förra begreppet reserverar han för relationer mellan stat och kommun, det andra för ”… relationer mellan kommunen och det omgivande lokala samhället”.140 Han menar vidare att Europarådets konvention om kommunal självstyrelse ”… ligger helt i linje med tesen att se den kommunala självstyrelsen som en grundläggande normativ idé och princip om relationen mellan staten och kommunen”.141 Idéhistorikern Ulla Ekström von Essen menar att statsvetare vanligen uppfattar kommunal självstyrelse som den normativa idén om ”… en princip om relationen mellan stat och kommun”.142 Det gäller bestämningsmakten (att själv bestämma över sin verksamhet och organisation) samt självbeskattningsmakten (att själv bestämma över sina inkomster och utgifter). Det är emellertid staten som sätter gränserna för rättigheterna och anger skyldigheterna. Den autonomi som kommunerna har kan betraktas ur tre olika perspektiv: ¢ som relativt harmonisk samverkan inom lokalsamhället samt utåt och uppåt, ¢ som statsmaktens försök att skapa en lokal administration och ¢ som varierad grad av autonomi både i tid och rum, dvs. inom olika sakområden.

Det första har ett nerifrån-upp-perspektiv där den lokala styrelsen står i centrum medan det andra har karaktär av uppifrån-ner med statlig styrning.

Också Stjernquist och Magnusson är inne på svårigheten att avgöra vad som menas med kommunal självstyrelse.143 De kopplar samman

54 Kommunerna och friheten

självstyrelse med jämlikhet och säger att ett problem i sammanhanget är att begreppet ofta används som ett honnörsord. Det blir därmed, som alla honnörsord, otydligt och mångfacetterat. Deras utgångspunkt är att självstyrelsen är en princip för relationen mellan stat och kommun och uttryck för en decentraliseringsideologi. De positiva värdena för självstyrelsen är demokrati och effektivitet. Medborgarna styr sig själva, det blir billigare och samhället blir mera pluralistiskt. Kommunal självstyrelse används nästan uteslutande med positiva förtecken i den allmänna principdebatten, medan jämlikheten har både förespråkare och motståndare.

Förutom att betraktas som en princip står kommunal självstyrelse också för en funktion, ett geografiskt område, ett kommunalt styrelseskick och som ”… samlingsrubrik för hela den kommunala verksamheten” 144 enligt författarna.

Marie Bengtsson lyfter också fram den komplicerade relationen mellan stat och kommun när hon diskuterar självstyrelsen.145 Med stöd i både svensk och internationell forskning pekar hon på det (olösliga) dilemma som präglar relationen: självstyrelsen kontra jämlikheten. Självstyrelsen föreställs leda till skillnader mellan kommunerna. Enligt jämlikheten ska medborgarna ha rätt till lika eller åtminstone likvärdig service, oavsett var i landet de bor. Enligt Bengtsson menar dock inte alla att det handlar om ett motsatsförhållande. Som andra forskare konstaterar, avgörs gränserna för självstyret via politiska beslut. Men Bengtsson lägger till att ”politiska överväganden kommer dock i slutändan att ta sig juridiska uttryck” 146, dvs. nya lagar kommer till.

Strandberg menar att det inte är möjligt att beskriva vad kommunal självstyrelse verkligen är, endast vad den bör vara. ”Men författningmässigt är den kommunala självstyrelsen i huvudsak varken mer eller mindre än vad riksdagens ledamöter beslutar att den ska vara … Lika gärna som man vill och politiskt förmår inrätta den kommunala självstyrelsen för att fungera som en ’medborgerlig självstyrelse’, kan man vilja och förmå att inrätta den som en organisation med uppgift att genomföra statliga beslut.” 147 Urban Strandberg skiljer mellan tre grundläggande frågor eller idéer om politik och politisk organisering: ¢ kommunens grundkaraktär som politisk enhet ¢ den politiska styrelsen ¢ den politiska organiseringen i förvaltningen.148 Grundfrågorna utgör basen för en teori om kommunal självstyrelse som politisk basorganisation. Strandberg utgår från två dimensioner när det gäller vad han kallar för kommuners grundkaraktär. Enligt den ena dimensionen kan kommuner antingen vara självständiga i relation till staten eller statsbundna, dvs. utgöra en integrerad del av statsmakten.

Den svårfångade kommunala självstyrelsen 55

Den andra dimensionen bygger på samhällssyn. Med det avser han att när kommuner bildas kan ursprunget betraktas som antingen organiskt eller mekaniskt. Han sammanfattar sina resonemang med att definiera fyra olika slags kommuner: Gemenskapskommunen – växer fram ur lokalsamhället – har sin utgångspunkt i kollektivet Kontraktskommunen – utgörs av en samling självstyrande medborgare som sinsemellan kommit överens om att styra sig själva – placerar individen i centrum Statsorganismkommunen – den lokala enheten är en del av hierarkin – staten finns i toppen – det nationella perspektivet står i förgrunden, men det råder harmoni mellan staten och de lägre nivåerna Förvaltningskommunen – kommunen är ett led i den nationella förvaltningen De olika varianterna av kommuner antyder också olika grad av centralisering eller decentralisering. De två förstnämnda står för en politisk decent­ ralisering av makten med en betoning på medborgar- eller gemenskapsvärden. I förvaltningskommunen står servicevärden i fokus. Strandberg menar att det är det sistnämnda som gäller i Sverige eftersom alla partier i stort sett numera ansluter sig till det perspektivet. Detta innebär att den debatt som förs gäller kommunernas förvaltning och serviceproduktion och inte kommunernas styrelse och grundkaraktär, vilket han menar är av yttersta vikt. Han ställer sig också tveksam till om kommunen kan fylla sin roll som politisk basorganisation i den svenska demokratin ifall den ”… töms på medborgardemokratiska och gemenskapsdemokratiska funktioner, samtidigt som den till följd av decentralisering och avreglering fattar alltmer genuint politiska beslut”.149

Att bedöma självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen kan analyseras ur olika perspektiv. Många forskare gör en distinktion mellan handlingsfrihet (det som kommuner får göra) och handlingsutrymme (det som kommuner kan göra).150 Lag-

56 Kommunerna och friheten

stiftningen sätter ramarna för friheten, medan faktorer som tid, resurser, etik, politisk press m.m. avgör hur utrymmet ser ut i praktiken. Olika aktörers tolkningar av utrymmet och deras påföljande handlingar kan också spela en roll i sammanhanget. I vissa lägen kan utrymmet för handling uppfattas vara större än den frihet som anges i lagar, beroende på om det förekommer styrning, kontroll och sanktioner eller inte. Det omvända kan givetvis också gälla, dvs. att aktörer uppfattar utrymmet som mindre än det faktiskt är. Handlingsutrymmet kan till och med uppfattas olika inom samma verksamhet i skilda kommuner. Anders Lidström visar exempelvis i sin avhandling att både politiker och tjänstemän inom skolans område hade olika syn på hur mycket de kunde göra.151 Det skilde sig till och med inom skolsektorn i en och samma kommun. Variationerna berodde på yttre faktorer som kommunstorlek och individuella faktorer som erfarenhet och kön.

Strandberg och Dahlberg menar att kommunal självstyrelse som begrepp varken är neutralt eller fritt från politisk laddning.152 De beskriver problemet på följande sätt: I det svenska politiska språket och förvaltningsspråket finns inte något analytiskt neutralt begrepp för det som på engelska heter local government, en ”lokal styrelse”. Att uttrycket ska vara analytiskt neutralt innebär att det som allmänbegrepp ska kunna innefatta dels demokratisk, oligarkisk eller diktatorisk lokal styrelse, dels federativt eller enhetsstatligt integrerad lokal styrelse. I svenskt förvaltningsspråk och politiskt språk finns nu bara begreppet ”den kommunala självstyrelsen” med en utslätad innebörd och en enbart utpekande retorisk gest i betydelsen ”kommunerna”. 153 De säger vidare att det saknas en grundläggande diskussion om hur den kommunala styrelsen är konstruerad. Visst förekommer det diskussioner. Debatten om kommunerna och relationen mellan dem och staten blossar upp då och då, men den är vanligen av övergripande slag.

Marie Bengtsson är inne på tanken att det råder ett ömsesidigt förhållande mellan kommunerna och staten.154 Hon kallar det för interdependens. Hennes tes är att det är viktigt att komma bort från synen att kommunen antingen är agent för staten eller en självständig aktör.

Relationen mellan stat och kommun är alltför komplicerad för så enkla antaganden. Det ömsesidiga beroendeförhållandet bygger på att det finns två aktörer som är beroende av varandras resurser eftersom ingen av dem förfogar över allt. På grund av dessa resurser är aktörerna att betrakta som jämspelta partners snarare än i termer av över- eller underordning.

Den dominerande beslutsformen i ett sådant läge är förhandlingar, och därmed sprids också ansvaret. Detta leder i sin tur till att medborgarna får svårare att utkräva ansvar.

Alf Sundin konstaterar att ”… kommunal självstyrelse per definition är ett relativt begrepp” 155 och att den aldrig kan vara total. Om det inte

Den svårfångade kommunala självstyrelsen 57

fanns några restriktioner blev det också meningslöst att tala om gemensam statsbildning och nation. Han gör en åtskillnad mellan vertikal och horisontell autonomi. Med vertikal autonomi avses ”den konstitutionella relationen stat-kommun”.156 Horisontell autonomi handlar om samspelet mellan kommunen och de lokala aktörerna och innehåller både politiska, ekonomiska och sociala perspektiv. Lokal autonomi definieras som en kombination av de två. En slutsats som dras är att det inte är enkelt att avgöra om den lokala autonomin minskat eller inte. Förutsättningarna för olika kommunala verksamheter är därtill alltför varierande.

58

Problem och iakttagelser i Sverige

L

änsberedningens fem principer (se sidan 12) har inte diskuterats eller ifrågasatts sedan de formulerades. Under senare tid har emellertid en del kritiska synpunkter förts fram som kan tolkas som att principerna bör granskas eller åtminstone preciseras mot bakgrund av den nu gällande samhällsordningen. Vilka mer konkreta problem har diskuterats i den allmänna debatten?

Fortsättningsvis är det de två värdena demokrati och effektivitet som står i fokus. Från tid till annan betonas ett av dem. Grunden för självstyrelsen ligger i medborgarnas behov och önskemål.157 Enligt ett synsätt ska medborgarnas intresse vara överordnat organisationsstrukturer. En kritisk synpunkt hävdar att det saknas klara bilder av medborgarperspektivet på självstyrelsen. Medborgarnas bilder av självstyrelsen varierar förmodligen.

Bland annat bör skillnaden mellan likformighet och likvärdighet problematiseras och analyseras. Ett annat problem som påpekats är att när föreställningarna om ansvars- och uppgiftsfördelningen är oklara blir också ansvarsutkrävandet i valen svårare.

Riksrevisionsverket lyfter fram ett antal faktorer som är viktiga när kommunal självstyrelse diskuteras: den geografiska indelningen, kommunernas allmänna kompetens, de kommunala åliggandena och befogenheterna samt den kommunala beskattningsrätten.158 Kommunerna har varit föremål för två indelningsreformer, och genomsnittligt sett är de relativt stora. Det är staten som avgör gränserna för de lokala enheterna. Men fortfarande är spännvidden tämligen stor, inte bara mellan ytterligheterna Stockholm och Bjurholm. Förutsättningarna är därmed helt olika när det gäller att bedriva kommunal verksamhet, men så är också problemen de brottas med.

RRV konstaterar att det är svårt att se några klara linjer för arbets- och ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna eftersom utvecklingen tenderar att från tid till annan gå åt olika håll. Ibland decentraliseras uppgifter, ibland centraliseras de. Ramlagstiftningen verkar ha utvecklats till ett problem. Inledningsvis fick kommunerna större frihet.

I takt med överklaganden har olika gränser för vad som är tillåtet utkris-

Problem och iakttagelser i Sverige 59

talliserats, och detta har i sin tur begränsat kommunernas handlingsutrymme.

Rättighetslagarna är exempel på försök att förverkliga ett tredje värde som välfärdsstaten måste beakta, förutom demokrati och effektivitet, nämligen sociala rättigheter. Dessa lagar har inneburit minskat handlingsutrymme för kommunerna eftersom det är domstolarna som konkretiserar innebörden när beslut överklagats. Domstolarna tar oftast inte hänsyn till de kommunalekonomiska eller verksamhetsmässiga villkoren. RRV menade att både kommunrevisorer och Kommunförbundet besatt värdefull kunskap om förhållandena, kunskap som inte förmedlades till staten eftersom det saknades särskilda kanaler för detta. Statliga tillsynsmyndigheter har också kunskap som kunde vara användbar i sammanhanget.

Problemet är emellertid att alla dessa representerar partsintressen. De två förstnämnda (kommunrevisionen och kommunförbunden) förordar minskad statlig reglering, den tredje (tillsynsmyndigheterna) har i uppgift att granska att den statliga regleringen fungerar. När den inte gör det, tenderar kontrollen och regleringen att öka. RRV efterlyser bättre överblick av helheten, dvs. nedskärningar i en sektor bör relateras till hela den offentliga verksamheten. Ett problem är fragmentiseringen som en effekt av sektoriseringen. I dagens komplexa verklighet är det inte ovanligt att olika företeelser hör samman. Organisationen, särskilt den statliga, är emellertid traditionell. Samverkan över sektorsgränserna kan vara en lösning på problemet. Statsmakterna saknar dessutom ofta information om de kommunala verksamheterna. Detta kan vara en effekt av decentraliseringen, men frågan är om det är skäl nog för att återcentralisera.

I många lägen kämpar stat och kommuner om att behålla respektive avskaffa mål och regleringar. Staten kan peka på lagstiftning och utslag i förvaltningsdomstolarna för att motivera dem. Kommunerna i sin tur hänvisar till ökade kostnader och minskade möjligheter att anpassa verksamheter till lokala förhållanden. Vissa kommuner använder den kommunala självstyrelsen som skäl för att vägra följa förvaltningsdomstolarnas beslut. Läget är fastlåst. Enligt RRV borde ambitionsnivåer och den konkreta statliga styrningen diskuteras när det gäller verksamheter som inte omfattar utsatta individer som inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och utbildningen. Det saknas emellertid kunskap på en mängd områden och många frågor inställer sig, exempelvis: ¢ Är påståendena om övervältring av kostnaderna sanna? ¢ Hur tolkar de statliga myndigheterna sina uppgifter och sitt mandat när det gäller kommunerna? ¢ När det gäller statliga föreskrifter, hur många är de, hur detaljerade, hur gamla, på vilka grunder infördes de och hur ofta sker omprövningar? ¢ På vilka områden förekommer besvärsprövning mest frekvent, och vad gäller besvären?

60 Kommunerna och friheten

¢ Vilka är konsekvenserna och resultaten av huvudmannaskapsförändringarna? Har de lett till förväntade effekter? ¢ Vilken betydelse har kommunernas mera moderna organisationsformer i relation till statens mera traditionellt sektoriserade organisation?

Huvuddragen i den svenska utvecklingen De moderna kommunernas utveckling har på det stora hela gått parallellt med utvecklingen av välfärdsstaten. Motiven för att lägga samman kommunerna till större enheter byggde exempelvis på detta. Alternativ till sammanläggningarna var dels en centralisering av uppgifterna, dels ökad kommunal samverkan, exempelvis som i Finland. Där genomfördes inte stora sammanslagningar, även om planerna fanns. Kommunerna var och är fortfarande betydligt mindre.159 För att klara verksamheter som kräver ett större befolkningsunderlag, t.ex. gymnasieutbildning samt hälso- och sjukvård, gick kommuner samman i kommunalförbund. Samarbetsformen kallas idag för samkommuner.

Samtidigt har naturligtvis även händelser som inte berör relationen stat-kommun explicit påverkat kommunernas uppgifter och roll i välfärdsstaten, inte minst när det gäller företeelser som internationalisering, globalisering och värderingsförskjutningar bland medborgarna. Det är med andra ord inte alldeles enkelt att avgränsa exakt vilka utvecklingsdrag som hänger samman med stat-kommunrelationen och vilka som utgör påverkan av andra aktörer.

Sedan den senaste kommunsammanläggningens genomförande kan man dela in utvecklingen på det kommunala området i tidsperioder om 5–10 år.160 Under dessa perioder har vissa företeelser stått mer eller mind­ re uttalat i fokus. Samtidigt har decentralisering av uppgifter från stat till kommun övervägt sedan början av 1970-talet.

En ny kommunallag introducerades 1977. Den var gemensam för kommuner och landsting och gav dem bl.a. möjlighet att anpassa sina arbetsformer till lokala förhållanden.161 Lagen tog också hänsyn till kraven på vidgat medborgarinflytande och medborgarengagemang samt frågan om kommunernas roll i samhällsplaneringen. Dåvarande kommunminister Johannes Antonsson betonade kommunernas viktiga roll för demokratin och funktionen som ”praktiskt instrument för att förverkliga välfärdssamhället”.162 I samband med Svenska Kommunförbundets kongress i Helsingborg i juni 1977 avslöjade kommunministern bl.a. att reformer planerades för att öka kommunernas självbestämmanderätt, att man planerade minska den statliga kontrollen och att onödiga detaljregler skulle slopas.

Problem och iakttagelser i Sverige 61

Under andra hälften av 1970-talet diskuterades bl.a. den lokala demokratin. En effekt av kommunsammanläggningarna blev ”för lite demokrati och för svag politisk styrning”.163 Exempelvis minskade de kommunalpolitiska posterna kraftigt i antal, samtidigt som förvaltningen fortsatte att professionaliseras. Vissa bedömare varnade för ett ökat ”tjänstemannavälde”. En lösning på demokratiproblemet var att inrätta lokala organ som kommundelsnämnder. En ny lag stiftades 1979, lokalorganslagen164, som gjorde det möjligt att ge dessa nämnder beslutanderätt. Tidigare varianter, såsom kommundelsråd och institutionsstyrelser, hade enbart en rådgivande funktion. Lagen om lokala organ kan ses som en utökning av de kommunala befogenheterna.

En fråga man kan ställa sig är om den så kallade sektorsorganiseringen passar in i dagens komplexa samhälle. Kommundelsnämnderna sågs också som ett sätt att bryta den vertikala organiseringen på subkommunal nivå. Det fanns en föreställning om att resurser skulle kunna användas mera flexibelt och att möjligheterna till ett slags helhetssyn lättare skulle kunna åstadkommas.165 Dessutom kunde lokala hänsyn tas, vilket sågs som ett slags effektivitetstänkande, dvs. resurser kunde sättas in där de bäst behövdes. Olika studier antyder att förhoppningarna kom på skam. Överenskommelsen om kommunalt samarbete över riksgränserna i Norden, ratificerad av den svenska riksdagen 1978, gav kommunerna möjlighet att bedriva ”utrikespolitik” i bemärkelsen att det inte längre var nödvändigt att gå via utrikesdepartementet för att samarbeta med kommuner på andra sidan riksgränsen. Detta samarbete förekommer i olika varianter och har under årens lopp utökats.166 Inte minst är samarbetet mellan Haparanda och Torneå i Finland tämligen långtgående.167 Där har man sedan lång tid tillbaka gemensamt reningsverk, gemensamma skolor, samarbeten i kultur, turism och fritid m.m. Dessa gränsöverskridande samarbeten med kommuner i Finland och Norge ger möjligheter till service som i vissa lägen inte vore möjlig med tanke på kommunernas storlek och läge i övrigt.

I mitten av 1980-talet stod styrning och effektivitet i centrum för debatten. Situationen uppfattades innebära ”för lite effektivitet och för mycket politisk detaljstyrning”.168 Målstyrning uppfattades vara lösningen på problemen, liksom en decentralisering av ledningsansvaret till exempelvis daghemsföreståndare. Politikerna skulle fatta beslut om målen, medan tjänstemän och anställda i olika förvaltningar avgjorde vilka medel som skulle användas. I slutet av decenniet hette det att det fanns ”för mycket politik och för mycket offentlig sektor”.169 Den offentliga ekonomin brottades med problem, och en lösning var att decentralisera och avreglera men, för kommunernas del, med bibehållna resurser. Ansvaret för uppgifterna åtföljdes således inte av motsvarande resurser. I samband med målstyrningen infördes även s.k. beställar–utförarmodeller. Avsikten var bl.a. att

62 Kommunerna och friheten

försöka åstadkomma en skarp och klar gräns mellan politik och förvaltning.

Frikommunförsöket var ett uttryck för strävandena att minska regleringen av den kommunala verksamheten. Det uttalade syftet med reformen var att ”pröva nya former för den statliga styrningen”.170 De kommuner och landsting som ingick i försöksverksamheten skulle slippa vissa föreskrifter i lagar och förordningar för att därigenom kunna anpassa organisationen till lokala förhållanden, utnyttja samhällsresurserna mera effektivt och bidra till ökad samordning och effektivitet. Det är värt att notera att samtliga nordiska länder genomfört liknande reformer, efter svensk förebild.171 Detta antyder att problemen varit ungefär desamma, eller i varje fall har de uppfattats så i Norden.

Problemen med den offentliga ekonomin blev än mera påtagliga under första halvan av 1990-talet. Sammantaget präglades den kommunala verksamheten av avreglering, marknadsorientering, internationalisering och den besvärliga kommunalekonomiska situationen.172 Sverige fick en ny kommunallag som gav kommunerna full frihet (med ett par undantag) att organisera sin verksamhet. Exempelvis blev det inte längre obligatoriskt att ha en socialnämnd, en skolstyrelse eller en miljö- och hälso­ skyddsnämnd. Lagen innehåller också regler som något preciserar ett speciellt område, nämligen näringsverksamhet. Rättspraxis har låtit kommunerna bedriva näringsverksamhet om det har skett utan vinstsyfte.

Det nya är att principen kodifierades i 1991 års kommunallag. Stadgandet betyder dock inte att praxis förändrats. Det är fortfarande staten som har det övergripande ansvaret på detta område.173 En annan åtgärd som ökade kommunernas handlingsutrymme var införandet av ett nytt statsbidragssystem 1992. Statsbidragen som är en del av skatteutjämningssystemet blev nu generella.174 På andra områden skedde däremot en skärpning gentemot kommunerna. Riksdagen beslutade om kommunalt skattestopp 1990 att gälla i tre år. Därtill kom rättighetslagstiftningen samt ökad kontroll av förvaltningsdomstolarna. Skattestoppet var kontroversiellt sett ur kommunernas synvinkel. Frågan hade varit uppe till prövning i riksdagen redan i början av 1980-talet. Då drogs slutsatsen att eftersom rätten att uppbära skatt finns reglerad i grundlagen bör ingrepp i denna rätt undvikas.175 Tio år senare uppfattades emellertid den finansiella situationen vara än mer prekär, och skattestoppet infördes under villkoret att det skulle vara i högst två år och att beslutet skulle underställas en nyvald riksdag.176 Under 1990-talet betonades också de kvalitativa aspekterna av offent­ lig verksamhet liksom samverkan både inom kommunen och mellan kommunerna och andra offentliga organ.177 Dessutom diskuterades ett nytt problem, nämligen relationerna mellan kommunen och det civila samhället, dvs. föreningar och organisationer. Inspirationen kommer

Problem och iakttagelser i Sverige 63

tveklöst från en av statsvetenskapens förgrundsgestalter, Robert Putnam, som i en longitudinell studie178 i Italien visat att det civila samhället spelar stor roll för ekonomiskt framgångsrika regioner.179 Det civila samhället spelar också en roll som aktör gentemot både staten (den ”tvingande” makten) och marknaden som präglas av stor osäkerhet idag. Frivilligsektorn har sedan 1990-talet setts som viktig både när det gäller genomförandet av välfärdspolitiken och som en resurs i demokratiseringssträvan.

Erfarenheterna från de senaste trettio åren visar att det är svårt att utveckla både demokrati och effektivitet samtidigt. Reformer lägger oftast tyngdpunkten på antingen det ena eller det andra. Det är också svårt att i dagens system ta individuella hänsyn. Det som Rothstein kallar för ”situationsanpassning” låter sig inte genomföras på ett enkelt sätt i alla lägen.180 Utvecklingen med rättighetslagarna visar att vissa grupper i samhället riskerar att hamna i ”strykklass” om inte särskilda regler til�lämpas, regler som blir till ett slags undantag.

64

Sammanfattning

D

et är svårt att via forskningen och utredningsväsendet teckna hela bilden av självstyrelsen och relationen mellan staten och kommunerna eftersom verkligheten är så komplex. Olika samhällsvetare koncentrerar sig på sin del, och därmed blir bilderna fragment snarare än helheter. Komplexiteten är också svaret på frågan om varför det har blivit som det blivit. De reformer som genomförts under årens lopp har karaktäriserats av inkrementalism, dvs. förändringar har genomförts för att komma ur ett svårt läge, snarare än att försöka mer radikala lösningar. Tillsättandet av Ansvarskommittén är ett uttryck för att det nu är dags att sluta ”lappa täcket” och ta ett helhetsgrepp på situationen.

Kommunal självstyrelse rör inte bara relationen mellan staten och kommunerna, utan även kommunens relationer till medborgarna och det omgivande samhället, t.ex. näringslivet. Man kan beskriva relationerna i termer av handlingsfrihet och handlingsutrymme. En kommun är en del av en större helhet med ett eget territorium. Det krävs vissa förutsättningar, bl.a. makt och pengar, för att självstyrelsen ska fungera.

Värderingen av hur den kommunala självstyrelsen fungerar kan i praktiken variera beroende på hur uppkomsten av kommuner betraktas, vilken samhällssyn som gäller och utifrån vems perspektiv man ser det hela.

Utvecklingen rättsligt Självstyrelsen är stadgad i regeringsformen men är mycket oprecist formulerad. Förarbetena ger ingen vägledning, vilket annars vanligtvis är fallet med våra lagar. Vissa bedömare menar att det rättsliga skyddet i praktiken är innehållslöst, eftersom riksdagen när som helst kan utöva sin lagstiftningsmakt och på olika sätt beskära självstyrelsen. Andra menar att grundlagsskyddet ändå har en viss betydelse, eftersom det visar att kommunerna är någonting mera än administrativa indelningar som fullgör statliga uppdrag.

Det finns omkring 250 olika lagar som styr kommunernas verksamhet.

Vissa lagar är detaljerade, andra mera övergripande. Under de senaste år-

Sammanfattning 65

tiondena har utvecklingen gått mot ramlagar och målstyrning. Ramlagar ger kommunerna viss ökad frihet, men samtidigt kringskärs denna när målstyrningen kombineras med mera kontroll från statsmaktens sida. En förändring som definitivt inskränker självstyrelsen är rättighetslagarna, som innebär att kommunala beslut kan överklagas i domstol.

Kommunallagen har utvecklats åt två motsatta håll, dvs. friheten har både ökat och minskat, beroende på vilka aspekter som är i fokus. Kommunerna kan numera själva bestämma över sin organisation, med ett par undantag. Både fullmäktige, kommunstyrelsen och nämnderna kan delegera ärenden neråt i systemet, vilket inte var möjligt längre tillbaka i tiden. Vidare får kommunerna ägna sig åt viss affärsverksamhet, agera på penningmarknaden, ta ut avgifter för viss service och stödja det lokala näringslivet. Dock finns ett par förbehåll. I stora delar ska självkostnadsprincipen gälla, och en kommun får inte ägna sig åt spekulation, t.ex. på aktiemarknaden. Det är emellertid inte alltid så enkelt att tolka regelverket i den praktiska verksamheten. Kostnaderna varierar dessutom mellan kommuner, och därmed blir avgifterna olika stora. Det blir således skillnader mellan olika kommuner.

Ekonomin Tillgången på resurser och möjligheterna att påverka tillgången är, vid sidan av regelverket, den för självstyrelsen viktigaste begränsande faktorn. När det uppstår konflikter i dialogen mellan kommuner och stat, framhålls oftast ekonomin från kommunernas sida, medan staten oftare formulerar sig i termer av vad kommunerna bör göra och hur.

Kommunalskatten är den största och viktigaste inkomstkällan för kommunerna. Beskattningsrätten brukar ses som en av hörnpelarna i den svenska självstyrelsen. Den är en förutsättning för en lokal politik, vare sig det gäller att få utrymme för ökade åtaganden eller att sänka kostnader och kommunalskatt. Beskattningsrätten rymmer dock problem. Det svenska systemet har tre skattenivåer, som alla har rätt att oberoende av varandra beskatta medborgarna. Friheten för tre aktörer innebär också att ingen har full kontroll över helheten. Politiska beslut om besparingsåtgärder på en nivå kan leda till ett tyngre kostnadsansvar på en annan.

Regleringen av avgifter kan försvåra för kommunerna att göra avvägningar och prioritera. Maxtaxan i barnomsorgen är ett tydligt exempel på det. Här kan statens strävan efter likvärdighet, tolkad som ett mål att både service och avgifter bör vara lika över landet, kollidera med självstyrelsen. Frågan om i vilken utsträckning likvärdighet bör vara detsamma som likhet är kanske den mest grundläggande i självstyrelsedebatten.

Balanskravet innebär också i viss mening en inskränkning av handlingsutrymmet. Kanske överdramatiseras dess betydelse ibland. De

66 Kommunerna och friheten

okontroversiella kraven på god ekonomisk hushållning är i själva verket mera långtgående, eftersom de förutsätter ett överskott som kan möta kommande prisökningar.

Statsbidragssystemet rymmer också problem för självstyrelsen, främst genom att dess utformning gör prognoser om framtida ekonomiska förutsättningar osäkra. Det försvårar långsiktig planering. De special­ destinerade bidragen, som har fått en renässans de senaste åren, är särskilt problematiska för kommunerna. Statlig ekonomisk styrning inom ett decentraliserat system som kommunsektorn är ett tveksamt instrument, särskilt när det gäller bidrag med små volymer och begränsad varaktighet som knyts till speciella motprestationer. Sådana insatser kan komma helt i otakt med enskilda kommuners långsiktiga planering.

Vad gör kommunerna?

Kommunernas verksamhet utökas ständigt i takt med välfärdsstatens utveckling, och de har en mängd olika verksamheter. Uppgifterna är i huvudsak av tre slag: det som kommunerna måste göra, det som de får och där det finns regler att följa samt det som de får om de så väljer. Vissa uppgifter var ursprungligen frivilliga men har så småningom inlemmats i den obligatoriska verksamheten. Exempel på sådan service är barn- och äldreomsorgen. Eftersom kommunerna numera måste ta sig an dessa uppgifter har de också reglerats via lagstiftningen, ända ner till kravet på maxtaxor.

Det faktum att kommunerna har så många fler uppgifter än tidigare innebär att de har fått ökad betydelse och ett breddat ansvarsområde. I vilken utsträckning det också innebär en ökad självstyrelse kan diskuteras. Det de protesterar mot är ofta att finansieringen inte följer med de nya åtagandena. Den frivilliga verksamheten naggas ständigt i kanten, dels genom att uppgifter blir obligatoriska, som nämnts ovan, dels genom att medborgare överklagar beslut. Genom överklagandena utvecklas en rättspraxis som sätter tydligare gränser för självstyrelsen. Samtidigt är det inte lagstiftaren, dvs. riksdagen, eller andra politiska representanter som gör uttolkningarna av lagtexten och avgör vad som är tillåtet eller inte.

Det finns även andra aktörer på scenen. Det viktigaste exemplet är den påverkan som domstolar kan ha genom rättighetslagarna. Genom dem bakbinds kommunerna både ekonomiskt och politiskt. Andra aktörer som kan inskränka kommunernas rörelsefrihet är centrala ämbetsverk som utövar kontroll och tillsyn av ekonomi och verksamhet.

Utöver de ovan nämnda befogenheterna har kommunerna också normgivningsmakt på flera områden för att kunna ta hänsyn till lokala förhållanden. Ibland är det inte praktiskt att staten fattar beslut, exempelvis om trafik på vissa bestämda gator.

Sammanfattning 67

Omvärldsberoendet Samhällsutvecklingen påverkar i hög grad utvecklingen i kommunerna och deras möjligheter att agera. All offentlig verksamhet kan sägas innefatta tre värden: demokrati, effektivitet och ekonomi, som ofta hänger samman, samt den enskildes rättssäkerhet. Olika reformer har under årens lopp lagt tyngdpunkten på något av dem, men sällan eller aldrig på alla samtidigt. Under 1970-talet eftersträvades ökad demokrati i kölvattnet av den senaste kommunsammanläggningsreformen. Då tillkom kommundelsnämnder och liknande organ som förväntades råda bot på det demokratiska underskottet.

Under 1980-talet stod effektiviteten i fokus med avregleringar, målstyrningsfilosofi och ramlagar som följd. Målstyrningen skulle komma tillrätta med politikernas inblandning i detaljer. Privatiseringar i kölvattnet av New Public Management öppnade det offentliga monopolet, men innebar också att betoningen på kvalitet, effektivitet och produktivitet ökade generellt. Även ledarskapsfrågor blev aktuella, liksom nya sätt att finansiera offentlig verksamhet (vouchers). Sammanfattningsvis kan man säga att det hela gått ut på att ta intryck av företagens arbetsmetoder. I kölvattnet av resultatstyrningen har kraven på uppföljningar och utvärderingar ökat.

Ekonomin betonades under 1990-talet, och inledningen av detta sekel präglas av krav på rättssäkerhet i form av rättighetslagar. Denna utveckling ligger i linje med idéerna om förändrade värderingar bland medborgarna som grupp. Idag ställs mera krav på individuella hänsyn framför kollektiva lösningar på människors problem. Det civila samhället har också fått en större roll. Motiven är inte helt klara i alla avseenden. Ibland finns en misstanke om att föreningar och organisationer kan ta över vissa välfärdsuppgifter på ideell basis för att lösa en del ekonomiska problem, men det finns ingen forskning som stöder tanken.

En förändring är EU-medlemskapet, men så här långt kan man nog konstatera att EU inte har någon avgörande betydelse för den kommunala verksamheten. Beslut med direkt återverkan för kommunerna är få, och än mera sällan har de någon direkt påverkan på medborgarna när det gäller den kommunala servicen. Reglerna om offentlig upphandling är kanske den del som påverkar kommunerna mest, dock inte medborgarna direkt. Det finns inte heller någon EU-institution som bedriver kommunal politik. Regionkommittén är endast ett rådgivande organ, inte en EU-institution med makt över kommunerna.181 Däremot kan kommittén spela en viktig roll som samarbetsorgan kommuner och regioner emellan och därmed ha ett visst inflytande på EU:s politik i de delar som rör dessa nivåer.

För kommunerna handlar relationen till EU idag oftast om möjlighe-

68 Kommunerna och friheten

ter att få bidrag av olika slag, vanligtvis i samverkan med andra aktörer, som näringsliv, föreningar och organisationer. Dessa partnerskap kräver dessutom viss egenfinansiering, helt kostnadsfritt är det inte. Det är en spännande utveckling, men den innebär också vissa problem. Partnerskap gör ansvarsutkrävandet otydligt, och det finns en risk att både medborgarna och media undantas möjligheten att utöva den demokratiska kontrollen av beslut som fattas.182 Vissa delar av samhällsutvecklingen blir mer påtagliga för kommunerna. Hit hör befolkningsförändringarna. Allt fler blir äldre och lever ännu längre än tidigare. Folk i allmänhet lever sundare, och den medicinska utvecklingen leder till att fler sjukdomar kan botas. Detta sätter i sin tur press på välfärdssystemet, dels genom krav på mera service, dels genom svagare skatteunderlag i vissa kommuner där allt färre ska sörja för omsorgen om allt fler.

Den tekniska utvecklingen har setts som en räddare i nöden, dvs. som ett sätt att möta kraven på information, men också som ett medel att tillhandahålla viss service gentemot medborgarna. Det gäller framför allt så kallad standardiserad service som anmälningar, beräkningar av taxor m.m. Istället kan myndigheterna ägna tid åt specialiserad service som kräver individuella lösningar och hänsynstaganden. Det finns mycket att göra på detta område.

Lärdomar från andra länder Två modeord i dagens samhällsdebatt är ”harmonisering” och ”hållbarhet”. När Sverige liksom andra länder, t.ex. Norge och Danmark, idag diskuterar sina offentliga system gör man nedslag i andra länder för att se om det finns lösningar på de egna problemen att hämta från utlandet. De nordiska länderna har en lång tradition av policy diffusion, att låna från varandra. Idag lyfts blicken ännu längre och omfattar Europa. ”Harmonisering” är kanske inte rätt ord i sammanhanget, det finns inga överordnade organ som trycker på, men i viss mån tycks man ta intryck av andra länder på ett annat sätt än tidigare. Det är möjligt att kommuner i olika länder blir mera lika varandra därför att nöden kräver det, inte på grund av påtryckningar uppifrån.

I de övriga nordiska länderna, som för övrigt tillsammans med flera andra länder tycks brottas med liknande problem inom kommunsektorn, har man institutionaliserat samarbete och samråd mellan stat och kommun. Parterna agerar på ett jämbördigt sätt i dessa sammanhang. Detta ses som ett sätt att säkerställa att det pågår en kontinuerlig dialog.

Andra lösningar som tillämpas i andra länder rör fördelningen av uppgifter och ekonomiska aspekter. I Spanien har kommunerna olika befogenheter beroende på storlek. Flera länder visar att uppgifter kan ligga på

Sammanfattning 69

andra nivåer än i det svenska systemet. En genomgång av kommunerna i Europa visar att även annat än inkomst kan beskattas och göras till kommunala inkomster.

Hur preciseras självstyrelsen i den teoretiska litteraturen?

I den teoretiska litteraturen finns försök till preciseringar av vad kommunal självstyrelse är. Vissa tar utgångspunkt i den rättsliga regleringen.

Andra utgår ifrån att det råder ett motsatsförhållande mellan stat och kommun medan en tredje variant menar att det är tvärtom, att stat och kommuner är beroende av varandra. Det finns de som anser att det inte är möjligt att beskriva vad självstyrelse är, endast vad den bör vara. Definitionerna har också med synen på kommunens roll att göra samt relationen till medborgarna. Gemensam tycks dock insikten vara att kommunerna behövs, antingen för statens skull eller för sin egen skull – och medborgarnas.

Den kommunala självstyrelsen ändrar som sagt karaktär i takt med samhällsförändringarna. Av det skälet kan man inte, eller bör kanske inte ens, precisera begreppet fullt ut. Det är kanske inte det formella som fallerar, utan den praktiska verkligheten? Det som synes saknas idag är den harmoniska samverkan som flera forskare anknyter till i sina historiska betraktelser. Om inte denna samverkan kan (åter)uppstå måste kanske regelverket kompletteras och/eller former för ett mera ”hållbart” samarbete komma till.

Har den kommunala handlingsfriheten minskat eller ökat?

Det är oerhört svårt att mäta om kommunernas autonomi ökat eller minskat eftersom flera dimensioner ingår.183 I en avhandling om kommunalt handlingsutrymme åren 1945–85 konstateras att kommunerna under den senare delen av perioden blivit alltmer kringskurna av strukturella faktorer och lokala aktörer som de är beroende av.184 Ett resultat är att de kommuner som ingår i studien skiljer sig åt i verksamheter som barnomsorg och bostadsbyggande. Varken indelningsreformerna eller det statliga ekonomiska stödet har kunnat påverka utvecklingen. Kommunerna skiljer sig även idag, kanske ännu mera än 1985. Trots detta flyttar inte folk i någon betydande omfattning från en kommun till annan, dvs. ”röstar med fötterna”, för att de skulle uppfatta att en verksamhet har bättre kvalitet eller är att föredra av andra skäl i en annan kommun. Så stora är skillnaderna alltså ännu inte.

För att utveckla alternativ är det kanske nödvändigt att bryta med den bild vi har av kommunal självstyrelse. Den föreställningen baseras oftast på historisk tradition och är därför ofta konservativ. Det handlar om

70 Kommunerna och friheten

vad både stat och kommun har för behov av varandra. Perspektiven kan troligen aldrig harmoniseras full ut. Kommunerna är mera än serviceproducenter i snäv mening. De ska exempelvis också ta hänsyn till krav och önskemål från medborgarna. För detta krävs en dialog som även innefattar en analys av förutsättningarna att möta kraven. Det demokratiska inslaget är således mycket viktigt. Är det möjligt att skapa ett ”hållbart” system för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna i politik och offentlig förvaltning? Med tanke på hur utvecklingen sett ut så här långt är svaret att det är tveksamt. Samhällsutvecklingen kommer fortsättningsvis att ställa krav på förändringar. Och det är svårt att göra prognoser om vart utvecklingen är på väg, kanske ännu mera nu än förr. Däremot är det säkert möjligt att ”modernisera” systemet och kanske också att tänka helt nytt samt anpassa sig till de krav som kan förutses för överskådlig tid framöver.

71

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter

I

detta avslutande avsnitt vittnar fyra kommunpolitiker om sina erfarenheter av den kommunala självstyrelsen. De har i intervjuform besvarat sex frågor om självstyret och dess förutsättningar i den politiska vardagen. Intervjuerna genomfördes juni–augusti 2006, dvs. före de allmänna valen detta år.

Stig Henriksson (v), Fagersta kommun Vilka är de viktigaste tendenserna vad gäller självstyrelsens villkor under de senaste 10–15 åren?

Utrymmet har blivit mer insnävat av detaljregleringar av olika slag, inte minst från våra myndigheter med sina föreskrifter och anvisningar. När riksdagen lyckas hålla fingrarna borta, så hjälper inte det så mycket.

Sedan finns det en annan sida, som jag tror spelar roll också, och det är att vi upplever att självstyrelsen har minskat, delvis på grund av all denna reglering men delvis också för att allt professionaliseras allt hårdare. Jag tycker att utrymmet för att klara miljöinspektionens och arbetsmiljöinspektionens förrättningar känns betydligt trängre nu, och det har inte bara med hårdare krav att göra, utan också med att det blir mer och mer proffs som besöker oss och som ska hantera saker här. På miljösidan fanns förr Rått-Svensson som han kallades, som jagade råttor, och jag tror inte att man upplevde det som särskilt reglerat. Idag har vi oerhört professionella inspektörer som inspekterar både kommunens verksamhet och annat på ett sätt som gör att det känns lite trängre.

Om man tar var sak för sig så är det här ganska bra, men sammantaget kan det ibland bli nästan orimligt. Jag har jobbat inom landstinget i många år, och där hade vi en treårsfejd mellan två olika instanser, nämligen den utsedda hygiensköterskan som krävde att det nya golvet runt bassängen skulle vara så slätt som möjligt, så att inte en enda bacill fastnade,

72 Kommunerna och friheten

och huvudskyddsombudet som krävde att det skulle vara så knottrigt som möjligt, så ingen halkade. Var och en har ju sin uppgift här i världen, men det kan bli lite mycket. Men det var ju kloka synpunkter bägge två, i och för sig.

Dessutom handlar det om ekonomi, för ska självstyrelsen vara reell, då måste du också kunna välja mellan saker och ha ett faktiskt beslutsutrymme. Det har inte blivit lättare precis, och jag tror det beror på att det är en större del av verksamhetsområdet som har blivit reglerad. Jag vänder mig lite grann mot dem som säger att vi är så fattiga i kommunerna.

Det tycker jag är en bisarr verklighetsbeskrivning. Vi har ju fruktansvärt stora resurser i varje kommun. Tittar man globalt är det ju svårt att hitta någon kommun någonstans som har större utrymme. Det gäller också självstyrelsen. Hur många kommuner i världen har större reell självstyrelse än svenska och nordiska kommuner i allmänhet, och svenska i synnerhet, både när det gäller beskattningsrätt och uppgiftskatalog och möjligheter att göra saker? Så man får inte gnälla för mycket. Även om den friare nämndorganisationen i och för sig är förträfflig, så är riktningen mot minskad rörelsefrihet ändå ganska entydig. Det är i alla fall min upplevelse från 1982 och framåt som aktiv kommunpolitiker.

Dessutom flaggas det med jämna mellanrum från olika centrala företrädare att det här och det här är så viktigt, så det borde inte kommunerna få handskas med hur som helst. Ett tag var det dagens Ylva: nästan varje dag hade hon detaljförslag för hur kommunerna skulle organisera det ena eller andra, eller att konsumentsekreterare lagstiftningsmässigt ska finnas i varje kommun och så vidare. Det kommer hela tiden sådana propåer.

Och det är det som är problemet, att på central nivå är trycket alltid åt det hållet. Det är väldigt få som trycker åt andra hållet.

Det är klart att man kan säga att det bör finnas en hel del saker i ett samhälle och en nation som är lika. Och en del ska vara likvärdiga. Men ska det vara någon mening med att ha 290 kommuner, måste man också tillåta att det finns olikheter, och de behöver inte direkt vara av den förfärliga art som ibland utmålas – att det är en stor nyhet att det är olika i kommunerna. Det är ingen nyhet. Det är en bekräftelse på att systemet kanske fungerar.

Det talas om ökat inflytande för förvaltningsdomstolarna som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet. Hur ser du på det?

Emblemet för det här är LSS-lagstiftningen. När man pratar om dess problem, pratar man bara pengar. Det är nog så allvarligt och viktigt, men det jag tycker är värre, det är att man på något sätt ska möta sina kommuninvånare som missnöjda kunder som reklamerar en vara i rätten, istället för att möta dem på torgen eller i valstugorna. Man ska skilja på ett slags rättsligt ansvarsutkrävande, som jag inte tycker hör hemma i en

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 73

svensk tradition, och ett demokratiskt ansvarsutkrävande. Och det tycker jag på sikt är den allvarliga sidan. Det har också med rekryteringen till politiska uppdrag att göra. Vem vill möta sina medborgare eller motborgare i rättssalen, omgiven av jurister?

Sedan tycker jag att just när det gäller LSS är det ett av de få ställen där det är försvarligt, just därför att det är människor som det bevisligen inte har fungerat för. Men det hemska är ju att av detta dras slutsatsen att vi ska föra in flera grupper i samma system. Det här rättighetstänkandet har spritt sig långt. Jag läste om några föräldrar som hade stämt sin kommun därför att de upplevde att dottern inte hade fått den skolutbildning som de tyckte att hon borde få. Jag tycker det är en förfärande tanke. Det handlar om synen på medborgaren eller kommuninvånaren. Det är ingen medborgare längre, utan det är en kund som är missnöjd.

Att reducera medborgaren till kund, det ligger ju lite grann i den borgerliga tankefiguren. Kommunen är ett företag som ska leverera service, och man har rätt att ställa krav. Det är ju en sida hos kommunen, den finns ju också. Men vi har åtminstone två andra sidor, och en av dem är att kommunen själv är en domstol, som fäller avgöranden i olika frågor.

Men sedan är den också ett slags medborgerlig, demokratisk arena som ju på något sätt bär upp de andra två. Och tar man bort det, så blir det ett ganska trist samhälle och en ganska förminskad människosyn, där man reducerar medborgaren till kund. Hela idén med en kommun är just att människor på ett begränsat område tillsammans löser problem som det är bättre eller kanske till och med enda möjligheten att de löser tillsammans. Var och en kan inte ensam ta ansvar för vatten och avlopp, vägar, skolundervisning och så vidare. Sedan kan man alltid diskutera var gränserna går. De flyttas ju efter hur saker och ting förändras. Men det är själva idén, och för att detta ska fungera, måste man ju också ha någon sorts demokratisk överbyggnad och ett ansvar. Alla rättigheter är någon annans skyldigheter.

Alla som brinner för en fråga tycker ju att det vore alldeles utmärkt om det vore en garanterad rättighet och inte ett slags politisk avvägning, där man kan skylla på att det inte finns resurser. Det ska ju bara finnas.

Det finns starka krafter som vill ha mera lagstiftning av det här slaget.

Och det finns också en strömning ute i samhället, även bland dem som inte planerar nya lagar, att man börjar tänka alltmer i de banorna, att ”om man inte är nöjd – stäm”. Och jag tror inte att det är någon lycklig utveckling.

Vilken betydelse har EU-medlemskapet hittills haft för självstyrelsen?

Jag är kluven i den frågan. Å ena sidan finns det många som studerat den närmare som menar att vår lagstiftning till mycket stor del i praktiken är EU-styrd, vilket förstås skulle innebära en hel del för den kommunala

74 Kommunerna och friheten

självstyrelsen. Å andra sidan kan jag inte säga att det är min upplevelse i vardagen.

Visst, hela detta med LOU begränsar förstås vårt beslutsutrymme – och möjligheten till godtycke! – och den härstammar från EU. Men så har vi väl i vanlig ordning varit heligare än påven själv, och riksdagen har på egen hand gjort den ännu strängare. Man noterar ju inflytandet mer där det känns särdeles onödigt, som regleringen av lekplatsernas gruskornsstorlek eller den i vårt klimat överdrivna badvattenkontrollen. Men samtidigt är det vanskligt när man ska bedöma lagstiftning utifrån lite mer udda exempel. Det finns säkert mycket gott i en hög livsmedelskontroll, som på vissa områden stärkts av medlemskapet. Jag är mera orolig för att vi har sänkt den på andra områden som salmonellaimporten, så det kan nog gå åt bägge hållen. Sedan får man inte heller glömma att även om vi stått utanför hade trycket från EU ändå varit stort i lagstiftningsfrågor, och att en del saker i tiden följer sin egen logik. Är de demografiska förändringarna och små kommuners framtida bärkraft ett problem för självstyrelsen? Vad bör i så fall göras?

Formellt kan man ju ha självstyrelse utan att ha några medborgare kvar i kommunen, men det reella handlingsutrymmet bestäms ju till viss del av ekonomin i allmänhet, och den påverkas i sin tur av demografin.

Ibland, när man sitter där och ska knåda ihop en budget, då tycker man att minimikraven som lagar och annat ställer motsvarar 110 procent av inkomsterna. Och så har vi sedan ett balanskrav som toppar det hela.

Många ute i kommunerna upplever att de inte klarar av det här, och där har storleken betydelse. Uppgiftskatalogen ser ju ungefär likadan ut här som i Stockholms stad, men vi har inte alltid samma resurser. Och då kan man ju säga att ett spår är att ha en asymmetrisk uppgiftskatalog. Ska man behålla småkommuner kanske de inte ska ha samma ansvar som de stora. Ett annat sätt att nästan göra samma sak är den kommunsamverkan som florerar.

Vi kan ta Fagersta kommun som exempel. Vi har ett gemensamt utbildningsförbund för vuxenskolan och gymnasieutbildningen med två andra kommuner. Vi har en gemensam näringslivsorganisation i form av en ekonomisk förening med en kommun. Vi har sedan årsskiftet en gemensam miljö- och byggnadsnämnd med tre kommuner, varav en på andra sidan länsgränsen. Vi har nu i juni tagit beslut att gå in i Södra Dalarnas räddningstjänstförbund där vi är fyra kommuner, två i Västmanland och två i Dalarna. Vi har ett kommunaltekniskt förbund tillsammans med en kommun. Vi har beslutat att bilda en gemensam lönenämnd tillsammans med fem kommuner nästa år.

Vi har snart ”outsourcat” hela kommunen, dock innanför den kommunala kappan. Och det är ett annat sätt att säga, att vissa uppgifter

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 75

klarar vi inte av ekonomiskt, men problemet kanske är ännu större när det gäller att rekrytera den specialiserade kompetens som krävs på allt fler områden. Det klarar vi inte i små kommuner. Vi kan inte erbjuda så intressanta arbetsplatser, och vi har kanske inte heller användning för en hel tjänst av den sorten utan kanske en tredjedel, och det går inte att rekrytera en tredjedels specialist. De här större organisationerna har ju också den stora fördelen att om det skulle hända något, att vi inte lyckas med rekrytering, så finns det möjlighet att få backup inom organisationen. Vi har ju jättemånga funktioner där de minsta kommunerna i bästa fall har en person, och om någon blir sjuk så faller alltsammans. Så det är ju ett sätt att hantera de små kommunernas problem.

Här ligger vi ju tätt som strössel i en strösselburk jämfört med Norrland. Om Arvidsjaur och Arjeplog gör något tillsammans, blir inget lättare av det. Där är det verkliga dilemmat. Man får ju tänka efter lite och se att små kommuner är små på olika sätt. En del små kommuner är väldigt stora – till ytan.

Ett annat sätt är att slå ihop kommuner, och det kommer. Det har lite grann att göra med erfarenheterna av alla de här samarbetena vi har i olika konstellationer kring olika problem. Det börjar bli svårt även för dem som är inne i politiken och organisationerna att hålla rätt på vem som håller i saker och ting. Och hur medborgarna där ute ska ha någon som helst överblick över detta och ytterst hur ansvarsutkrävandet ska gå till, det blir lika luddigt som i EU till slut. Ingen vet hur man ska utkräva ansvar av det där organet som är gemensamt för tre eller fem eller sju kommuner. Därför tror jag att det här bara är en försöksperiod. Vi tvinnar ihop olika verksamheter, och sedan lär vi oss att de inte har mer än två armar och ben i grannkommunen heller. Fungerar samarbetet så blir det inte så dramatiskt med kommunsammanslagningar heller så småningom. Om det inte fungerar så går det åt skogen.

Men jag tror definitivt inte att det blir något mer påbud uppifrån. Det är ingen som orkar dra det. Och det kanske inte heller är så klokt. Och då är ju risken att det blir väldigt lite och sent, om det blir något. När tvinsoten är lätt att upptäcka, är den väldigt svår att bota, och i början är den svår att upptäcka, men skulle vara väldigt lätt att bota. Och tyvärr väntar vi ju till det sena stadiet innan vi gör något.

Vi har blivit inbjudna av Vilhelmina, Åsele och Dorotea kommuner som går havande med sådana tankar, och vi ska träffas och berätta om samverkan. Det pratas mycket om samverkan och det utreds mycket, men det är ju inte mycket som blir verkstad än så länge. Det är helt andra problem där, som kanske inte löses av någon sammanslagning eller samverkan. Vi får väl se, men jag tror ändå att det på något sätt blir en kombination av att läget är så utsatt att man inte har så många val och ändå något slags politiskt ledarskap som vågar ta den diskussionen. Och där tycker

76 Kommunerna och friheten

jag att politiken ofta är oerhört feg. Det heter att man upphöjs till ledare, och då bör man ha något slags underförstått ansvar att se lite längre. Det är klart att det aldrig kommer att tåga något demonstrationståg på gatorna och kräva kommunsammanslagningar eller ens kommunsamverkan på miljö- och byggnadsnämndsområdet, men det kan inte vara orsaken till att inte göra det, om man tror att på sikt måste vi ändå hamna ungefär där. Då är det lika bra att börja nu och sedan försöka ta den diskussionen och förankra det under tiden, även om ingen kräver det. Det finns ju några som törs, t.ex. min kollega i Säter, han går ut jättemodigt och säger att min bedömning är att vi borde slå ihop oss med Borlänge eller någon annan intresserad kommun. Det är nästan landsförräderi på något sätt.

Man kan ansvarsbefria andra, men man kan också ansvarsbefria sig själv genom att säga att någon annan ska lösa det här. Om man istället har som utgångspunkt att vi har en stor kommunal självstyrelse och att vi har extremt stora resurser i svenska kommuner mätt med en historisk eller en global måttstock. Vad gör vi av det då, så att det inte bara blir gnäll? Vi måste påminna medborgarna om det här.

Demokrati och effektivitet brukar anges som de viktigaste värdena hos en stark kommunal självstyrelse. Hur väl bidrar självstyrelsen till att förverkliga dessa värden? Ser du några hinder? Hur kan de i så fall åtgärdas?

Jag tycker att själva ”affärsidén” med kommuner är så suverän. Just det här att människor på ett begränsat område avstår, mer eller mindre frivilligt, från en del av sin inkomst för att tillsammans lösa gemensamma problem. Och det är på något sätt toppat av det att man bland sina likar väljer ett antal personer under begränsad tid för att jobba med det här.

Att det är bland sina likar och att det är för en begränsad tid, det är en så nykter inställning. Och inte minst med tanke på de problem som demokratin har idag med sjunkande valdeltagande och engagemang, så inbillar jag mig att det lokala ändå är en stark livboj för det system vi har.

Om man tänker bort den lokala självstyrelsen och behåller övriga system ungefär som de är, skulle partierna som är bärare av systemet försvinna totalt.

Sedan det här med effektiviteten. Den stora effektivitetsvinsten i kommunsystemet, det är lite av samma som demokratin i sig, det vill säga att man gör inte färre misstag, men möjligheterna till korrigering är så mycket bättre och snabbare när det råder demokrati. Man kan inte storma på hur länge som helst. Men det är ingen garanti mot dumma beslut. Kommunens motsvarighet i det här, det är att det finns 290 olika, och får de ett visst mått av självstyrelse, så behöver man inte göra fullskaleförsök varje gång. Däremot tycker jag att vi är fruktansvärt dåliga på att ta tillvara vad andra gör bra.

Vi har fört en diskussion om att avveckla det klassiska vänortssam-

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 77

arbetet, där man ska åka och äta middagar i Norden och på fler ställen.

Istället ska vi göra så att när vi har ett problem, ska vi utnämna någon lämplig kommun till vår tillfälliga vänort, och så åker vi dit och tar reda på hur de har gjort. Det är ju en enorm möjlighet att ha de 290 kommunerna som kanske i bästa fall alla är bra på något. Och det främjar ju effektiviteten.

Sedan tror jag det finns luckor i det här resonemanget, och det har delvis med storlek att göra. Jag tänker på sjukvården. Att ha länssjukhus och länsdelssjukhus var rimligt, så länge specialiseringen inom vården och medicinen hade nått en viss nivå. Men nu, när specialiseringen och subspecialiseringen ligger mycket högre, då är landstingen en föråldrad logik, för det går inte att organisera på den nivån. Särskilt inte när vart och ett av länssjukhusen försöker klara det här uppdraget. Saker och ting har förändrats, och då måste man hitta något annat system. Jag tror att sjukvården måste ha större regioner. Det här med gränser som sätter hinder för tillväxten kan vi fixa ändå, men sjukvården klarar inte av att själv organisera det här.

Den här ökade komplexiteten, både juridiskt och sakligt, gör att problemen är annorlunda. Miljöproblemen är inte bara en fråga om miljölagstiftning utan det är faktiska problem som vi känner till något mer om idag och som vi måste kunna hantera. Hade vi levt i lycklig okunnighet, hade det inte hjälpt med lagar, vi hade ändå varken kunnat mäta eller göra något åt det. Och det gör att det finns en gräns för effektiva organisationer för olika uppgifter. För hjärttransplantationer är Sverige för litet, för att kurera lunginflammationer räcker det med en vårdcentral. Det där flyttas tyvärr uppåt i kedjan så att effektiviteten kanske kräver att vi också minskar antalet kommuner.

Problemet, att vi är dåliga på att ta andras erfarenheter tillvara, kan åtgärdas på flera sätt. Det borde finnas ett tryck på kommunledningar att om inte vara bäst i klassen så åtminstone sitta på första raden. Är det några som vet mindre om hur det är i andra kommuner än den politiska ledningen, så är det tyvärr medborgarna. Det finns inget sådant tryck. Det är ungefär som med jämförelserna inom vården. Tänk den dag när man kan säga: varför är vår skola sämre?

Vilka åtgärder eller förändringar ser du som mest angelägna när det gäller självstyrelsen?

En sak är ”judikaliseringen” 185. Det finns ju det här med de små stegens tyranni. Jag har suttit och resonerat med riksdagsledamöter, och var och en brinner för sitt utskotts frågor och tycker att ”just på det här området …”. Och grejen är ju, som så ofta, att de har rätt! Men många saker som är av den karaktären att de var och en för sig är bra, blir tillsammans ett rent helvete. Då måste man besinna sig. Och det vet jag inte hur det

78 Kommunerna och friheten

ska gå till, för det tar inte så lång tid för en normal kommunalman eller -kvinna som blir riksdagsledamot att plötsligt se ljuset över hur bra det är med rättigheter och lagstiftning.

Jag älskar folkbibliotek, och jag hatar bibliotekslagen. Den tycker jag är som ett emblem för den här klåfingrigheten, att lagstifta att det ska finnas ett folkbibliotek i varje kommun. Jag gillar det inte av tre skäl. Det ena för att vi borde få bestämma själva om vi ska satsa på missbruksvård eller bibliotek, eller är det så att någon annan vet så mycket bättre? Det andra är att jag tycker att biblioteken ska räddas och värnas av en aktiv folkopinion. Det här är ju snarare passiviserande. Det tredje som vore önskvärt är att vara lite djärvare generellt med att acceptera olikheter.

Det finns några viktiga grundläggande saker där man bör sträva efter likhet eller likvärdighet, men det finns väldigt mycket där det inte är en nationell katastrof om det på en del områden faktiskt blir olika.

Sverige är fascinerande. Vi har vår enormt stora kommunala självstyrelse, men sett ur ett annat perspektiv är vi en oerhört starkt centraliserad centralstat. Och bägge bilderna är på något sätt sanna.

Jag blev lite fascinerad av att Sveriges Kommuner och Landsting nu föreslår förhandling. Jag tror kanske inte att det finns så stor möjlighet att få till det. Men det finns något lockande i tanken. Ett mindre revolutionärt krav kanske skulle vara att man alltid skulle få saker belysta ur de här synvinklarna. Att en fråga aldrig får behandlas isolerad utan i det här bredare perspektivet: är det centralstyrning eller judikalisering? Vad spelar det för roll ur de synvinklarna? Om det sedan har någon effekt vet jag inte. Jag hör ju ingen riksdagspolitiker som inte hyllar den kommunala självstyrelsen i princip. Kunde man ibland diskutera de principerna istället för varje tårtbit för sig, kanske det fanns hopp.

Vi har snuddat vid det här med ett visst mod och djärvhet och politiskt ledarskap, där det också handlar om att säga det som inte är så populärt. Det finns en sådan tråkig logik i att om man utgår från att folk är barn som ska bjudas på godis för att göra som man säger, då ska man inte bli förvånad om folk uppträder som besvikna barn som inte har fått sitt godis och blir ganska svåra att ha att göra med. Om man däremot bemödar sig att behandla vuxna människor som just vuxna människor, finns det en ganska hygglig chans att flertalet av dem också agerar som vuxna människor i läge två, även om det inte blir precis som de har tänkt.

Många av de här frågorna, som har med kommunal självstyrelse att göra och samverkan för att lösa en del problem som vi har, är just av den karaktären att ingen blir glad av dem. Men det kanske är nödvändigt. Det kanske måste göras ändå. Politikerskrået ska kräva av sig självt att våga både prata om svåra saker och göra en del svåra saker.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 79

Acko Ankarberg Johansson (kd), Jönköpings kommun Vilka är de viktigaste tendenserna vad gäller självstyrelsens villkor under de senaste 10–15 åren?

Det är faktiskt två steg framåt och ett steg bakåt. Vi har tagit ett antal steg framåt, men det har alltid kommit något bakslag. Att vi fick pengarna i en påse var jättebra. Men sedan började det bli detaljstyrning för att man vill tala om vad pengarna ska användas till. Visst har jag större handlingsutrymme idag. Men på något vis tycker jag att det kännetecknar hela perioden, att vi har tagit kliv framåt men alltid något steg bakåt också.

Vi har fått ansvar för skolan, där vi fått vara med och påverka. Vi har fått större handlingsfrihet, och man väljer skolplaner och annat. Å andra sidan har vi en förordning om fristående skolor där det är Skolverket som styr. Planeringsförutsättningarna är lite grann som i förskolan. Två steg fram men ett steg bakåt, som gör att det inte är fullt så stort handlingsutrymme för kommunen. Äldreomsorgen har egentligen inga inskränkningar i laglig mening.

Där är vi ganska självstyrande. Å andra sidan är det de detaljstyrda bidragen som då och då krånglar till det, samtidigt som de ger oss pengar vi behöver.

Handikappomsorgen är väl det knepigaste området. Jag tänker då på LSS, eftersom det för medborgarna har inneburit en väsentlig förändring och förbättring för dem som tillhör personkretsen. Men lagen fungerar inte i kommunal miljö. Vi lappar och lagar i utjämningssystem och allt möjligt, men den fungerar ändå inte i kommunal miljö. För den kommunala självstyrelsen har det blivit ett steg bakåt, medan det för enskilda individer har blivit stora kliv framåt. Och det är självklart att förbättring för individer är det väsentliga. Men vi borde kunna rätta till de där strukturfelen.

De senaste åren tycker jag det har skett en förändring, där allt fler pratar om likvärdighet i meningen likformig. Det upplevde jag inte på 90-talet. Jag kände mig inte ifrågasatt som kommunpolitiker ur den aspekten. Däremot kunde vi få synpunkter på om vi var effektiva nog och sådana frågor. Men nu är perspektivet mer att det inte är likvärdigt.

Och det är ganska många i samhället som för den diskussionen, och den är svår; allmänt sett misstror man kommunpolitiker. Det har blivit så de senaste åren, så det är ingen lång utvecklingstrend.

Det är svårt att veta vad det beror på, men kanske maxtaxan och annat har förstärkt det synsättet. Väldigt många tycker att det är anskrämligt att det är olika taxor i olika kommuner. Det borde vara lika. Och å andra sidan säger samma föräldrar ”Varför får inte vi bestämma mer över mitt barns skola eller mitt barns förskola? Varför ska politikerna lägga sig i det”? Det finns hela tiden en motsättning mellan att man vill ha det lika

80 Kommunerna och friheten

och att man vill kunna påverka. Jag känner nog mer att det är en allmän trend politiskt sett, och då handlar det inte om partipolitik, utan att den nationella nivån har förstärkt trycket mot att det ska vara lika i hela landet, i meningen likformigt.

Det är olika organisationer som nu för fram det. LO har varit ganska drivande i den diskussionen. Och deras rapport tyckte jag var ganska pinsam med frågan: ”Vill du ha det lika bra i hela landet eller vill du ha det olika dåligt?” Det är ganska många som driver på. Därför är det inte så konstigt att vi har en organisation som heter ”Statens vänner” eftersom det finns en allmän trend att misstro kommunpolitiken som sådan, som form, och menar att den sprider olikheter, att den är negativ för välfärden och att den är negativ för människor. Och det där går ut över partierna.

Jag tycker det är en ganska svår diskussion. Jag har undrat över varför det helt plötsligt har blivit så populärt att det ska vara lika i den meningen i hela landet. För när man sedan pratar med folk på djupet, menar de nästan aldrig det, utan de menar egentligen något annat. Älvdalen ligger där det ligger. Det är större än Blekinge län. Och de kommer aldrig att få två sjukhus i Älvdalens kommun, så vi kan inte ha det lika i någon sådan mening, utan det är andra saker vi menar när vi säger att det ska vara lika. Jag känner att vi börjar få en allmän trend som kan bli lång, om vi inte hittar sätt att motverka den. Jag tror inte den är bra, varken för demokrati eller effektivitet eller ansvarsutkrävande.

Och det sistnämnda är nog det viktigaste. Ansvarsutkrävandet har ju ändå varit mycket bra på kommunal- och landstingsnivå. Jag är inte glad för att politiker får gå för att de har varit modiga nog att lägga ner ett sjukhus, men det är ju ett ansvarsutkrävande. Landstingspolitiker är väl bland de modigaste i landet. De vågar ändå göra svåra saker och får sedan avgå, men folket har ju varit med och bestämt. Det hade riksdagen aldrig grejat. De hade inte lagt ner ett enda sjukhus i landet, om de hade fått bestämma. Det finns ansvarsutkrävande och det finns möjligheter till effektivitet när det ligger på en lägre nivå och man har självstyre. Det kan man inte uppnå på nationell nivå.

Min känsla är att det ändå är två steg framåt och ett bakåt. Jag vill inte påstå att det har blivit sämre med självstyrelsen i allmänhet. Jag tycker att vi ändå har gått framåt.

Det talas om ökat inflytande för förvaltningsdomstolarna som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet. Hur ser du på det?

Självklart är rättssäkerhet viktigt, men på något vis måste man fundera på orsaken till det som sker. Varför har det blivit så här? Och jag kan se delar. Ena delen är LSS. Med LSS utformning som rättighetslag förstår jag att vi behöver domstolar, för det finns ingen politik i bedömningarna, utan politiken fanns när man fattade beslutet om lagen. Så det kan nog

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 81

behövas domstolsprövning om man vill ha den sortens lagar. Men allt annat vi gör är bedömningssaker, biståndsbedömning eller andra former av politiska bedömningar som gäller hur vi vill göra för att tillgodose behov, för att tillgodose byggnation eller utveckling eller annat. Och det kan man inte avgöra i en domstol, utan det ska avgöras på valdagen beroende på om man tycker att politikerna har gjort det bra eller inte. Eftersom allt fler vill dra ärenden i domstol, måtte vi inte ha gjort ett tillräckligt bra jobb i dessa frågor.

Under 90-talet, fram till 2002–2003, när det var ganska tufft ekonomiskt, gjorde vi en massa neddragningar, och missnöjet med dem fick en ventil i att gå till domstol. Men vi har säkert gjort en del handhavandefel också. Vi borde säkert ha varit bättre på att förankra, få demokratiska former och vara tydliga med varför vi hade fattat beslut. Men det kan också vara så att vi överlämnade på fel sätt till tjänstemännen och plockade bort politiken från besluten. Jag skulle tro att en hel del av de överklaganden vi har, skulle man kunnat slippa om man hade fått sin sak prövad igen i nämnden. Det är inte så ofta som klienter får reda på att de kan få en ny politisk prövning, utan vi har delegerat det till tjänstemän. Och då glömmer man bort att säga att man faktiskt kan få det prövat i nämnden också, innan man behöver gå vidare till domstol.

Och den ventilen skulle jag hellre vilja använda. Inte för att jag vill minska på delegationen till tjänstemän, utan för att enskilda ska känna att de kan prata med politikerna och lägga fram sin sak där. De behöver inte gå till domstol med allt vad det innebär. Tjänstemän ska inte behöva göra bedömningar på våra vägnar. Det är då man får misstro mot systemet och man tycker att ”den där tjänstemannen tänker helt fel och helt kons­ tigt”, och man förstår inte att det är politikerna som har fattat beslutet.

Man tror att det är tjänstemannen det är fel på, och det är det faktiskt inte så värst ofta.

Jag tror att politiken har tagit ett för långt steg tillbaka. Jag är ingen vän av att politiker ska detaljstyra, men vi har en politiskt styrd verksamhet, och den är gemensamt finansierad. Då måste ju människor känna att ”dem jag väljer att vara med och besluta om mina pengar, till dem kan jag gå för att få min sak prövad”. Jag vill att politiker i flera sektorer ska återta en del av makten som vi har lämnat ifrån oss till myndigheter och ibland även till tjänstemän i vår egen kommun eller verksamhet.

Det här har vi själva medverkat till. Det var också mycket trender på 90-talet: beställare-utförare, kommundelsnämnder och många liknande systemdiskussioner. Oavsett om de var bra eller dåliga i sig, så ökade avståndet mellan medborgare och politiker, fast det var tänkt tvärtom.

Därför har vi liksom tappat bort den där möjligheten att få beslut prövade av politikerna, vilket är mer naturligt än att gå till domstol. Vi får då bortse från LSS, som jag förstår hör hemma i domstolsvärlden, för att den

82 Kommunerna och friheten

är gjord för det. Det är också därför den inte passar i kommunal miljö.

Men de andra lagarna som leder till en ökad rättslig prövning, dem borde vi kunna slippa, och istället ha en politisk prövning.

Det gäller socialtjänstlagen, men även PBL186 och annat där det gäller bedömning av utvecklingen. Men även PBL är en politisk bedömningslag.

Och sedan finns ju andra expertområden, där miljöbalken är ett exempel på en expertlag. Hur ska en expertlag fungera tillsammans med en ”politisk” lag? Det är inte helt enkelt. Återigen, skilj på det som är expertis, eller rättighet eller vad du vill, och det som är politiska bedömningar. Är det politiska bedömningar, så är det också hos politiker besluten ska överklagas.

Man skulle kunna hävda att rättssäkerheten ökar med mera av domstolsprövning, men jag är inte säker på att det är sant, eftersom jag inte vet vilken kompetens den som sitter i domstolen har att bedöma de olika insatsernas kvalitet i förhållande till mina behov? Det är inte säkert att domstolen är den mest rättssäkra instansen; det är kanske biståndsbedömaren. Så jag sväljer inte argumentet att det ökar rättssäkerheten. Det är inte så enkelt. Man ska få sin sak prövad, ja, men gå gärna till politikerna och få den prövad av nämnden.

Vilken betydelse har EU-medlemskapet hittills haft för självstyrelsen?

EU-medlemskapet känns inte av så mycket i vardagen Vi har dock fått fler verktyg, och vi har framför allt fått stöd inom unionen för regional självstyrelse. Självstyrediskussionen tycker jag har blivit tydligare genom medlemskapet. Men den diskussionen tycker jag sällan sipprar ner till det lokala planets politiker, utan det är i Sveriges Kommuner och Landsting och på andra håll som den förs. Jag sätter nog ett plus för att det har stärkt självstyret, men jag tror inte det har sipprat ner till oss gräsrötter.

När det gäller det detaljerade regelverket för kommunernas egen myndighetsutövning, som livsmedels- och miljökontroll, kan jag inte skilja det som direkt beror på EU-medlemskapet i sig från Sveriges hantering av EU-medlemskapet. Och jag tror att det är det senare. Vi är ju dåliga på att förankra beslut innan vi åker ner och förhandlar. Hade vi haft en bättre förankring på hemmaplan, hade vi sluppit det här senaste på livsmedelssidan, att varenda anställd inom hemtjänsten eller personlig assistent måste ordna ett egenkontrollsprogram hos den person de går hem till. För så uttyds de nya reglerna. Det är hur löjligt som helst. Det är tur att inte alla bryr sig om det. Eftersom det är få andra länder som har den hemtjänst som vi har, så förstår man inte inom EU att det här kan bli ett problem. Hade vi haft med oss den kunskapen när vi förhandlade, hade vi förmodligen sett till att lagen inte blivit sådan.

Här brister det i kommunikation mellan nivåerna i det svenska of-

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 83

fentliga systemet. Problemet finns även på Jordbruksverket, som är en van myndighet. De har ju ett jätteinflöde från EU med nya saker. Men de har ett ganska litet flöde från den nationella nivån. Då är det inte så lätt att vara myndighet; när det är svagt på den ena sidan och starkt på den andra, vem tar jag mest intryck av? Vi har i den meningen ett för svagt regeringskansli som utövar för lite politisk makt jämfört med de andra länderna. Vi har för starka myndigheter jämfört med regeringskansliet, och därför blir det en obalans i kommunikationen för många av de här myndigheterna, som Livsmedelsverket och Jordbruksverket.

På så vis får EU större inflytande i vårt system och med vår statliga styrning än det får i andra länder, och större än det hade haft om vi hela tiden hade kopplat tillbaka till den politiska nivån för att göra bedömningen. Jag tycker inte att det är en större sak än att man kan hantera den, men jag anser att vi ska ta oss an rollen eller mandatet att hantera den på lokal nivå, och faktiskt fatta beslut om hur vi ska hantera den här situationen. Är de demografiska förändringarna och små kommuners framtida bärkraft ett problem för självstyrelsen? Vad bör i så fall göras?

Jag tror att det handlar om ifall hela Sverige ska leva. Det är det som är grundfrågan. De små kommunerna kommer att bli allt fler och allt mind­ re, med mindre befolkning. Och då kommer man av förklarliga skäl att få mycket svårt med kompetensförsörjningen. De får svårare att klara ut allt de ska lösa än den stora kommunen. Hur kommer de att lösa det då?

De kommer att fortsätta som man gör idag, att man samarbetar, att man har kommunalförbund och samverkansavtal för att lösa uppgifterna. Och då tror jag att merparten av de här kommunerna kommer att lösa det effektivt. De kommer att klara ut sina uppgifter eftersom man samverkar.

Men jag är inte säker på att det blir bra för medborgarna, för det blir svårt med ansvarsutkrävandet, när man inte riktigt vet vem som bestämmer och det är en massa indirekt valda organ.

Det här med asymmetrisk uppgiftsfördelning är inte helt enkelt vad gäller den demokratiska aspekten. Det kan vara bra ur effektivitetsaspekt, men inte ur demokratisk. Om vi ska säkra kompetensförsörjning, då måste vi ha nationella stödinsatser som gör att man kan bo och leva och verka i hela landet. Det är infrastrukturen som är oerhört viktig för att man ska kunna göra det. Kommunikationer är centralt, och att det finns utbildningar, så att man kan utbilda sig med en kombination av distans och att finnas på universitetsorten, så att man kan bo kvar eller komma tillbaka till sin ort när man är utbildad. Annars kommer orter att avfolkas och man kommer aldrig tillbaka, om inte kommunikationerna fungerar och om man inte kan få en fungerande livssituation. Då spelar det ingen roll om vi har stora eller små kommuner. De kommer att bli avfolkade.

84 Kommunerna och friheten

Om vi vill att hela Sverige ska leva, måste vi ta ett bättre grepp om infrastruktur och utbildning.

Det måste alltså finnas jobb, tjänstesektor och kringservice i en arbetsmarknadsregion för att man ska kunna bo kvar. Annars flyttar folk någon annanstans. Och det är klart att då måste man nog bygga på ett antal centra i landet som är tillväxtcentra men som har ett starkt fungerande omland. Institutet för tillväxtpolitiska studier, ITPS, pratar om ett tjugotal eller trettiotal sådana centra, där det bor ungefär 120.000 till 140.000 människor. Och sedan ska det vara ett starkt omland med fungerande kommunikationer. Då klarar man ganska mycket i omlandet, och det kan vara ganska stort, om kommunikationerna till det starka centret och motorn fungerar.

Kommunstorlekar i sig tror jag inte är avgörande, utan det är det funktionella centrets storlek. Det viktiga är att vi tar ett nationellt ansvar för att strukturen fungerar så att vi får starka centra. Kanske ska de ha en högre grad av självstyre också. Sedan är ju nästa fråga om man ska ändra uppgiftsfördelningen och ha mindre saker att göra i primärkommunen.

Men min lösning är snarare tjänsteköp. Om man ändrar kommunallagen lite grann, så att man tillåter tjänsteköp mellan kommuner på ett annat sätt, så att ansvaret ligger kvar och man inte behöver bilda kommunalförbund utan tillåter tjänsteköp mellan kommuner, då kanske man klarar kompetensförsörjningen. Men då har vi fortfarande bara klarat av halva Sverige, där du har de här större kommunerna, eller centra som kan bistå med det. Svårigheten kommer att uppstå i glesbygden. Små kommuner är väldigt olika dessutom. De som ligger kring ett starkt centrum kommer nog att klara sig om vi möjliggör tjänsteköp och lite annat. Men i glesbygd norröver blir det jättesvårt.

Demokrati och effektivitet brukar anges som de viktigaste värdena hos en stark kommunal självstyrelse. Hur väl bidrar självstyrelsen till att förverkliga dessa värden? Ser du några hinder? Hur kan de i så fall åtgärdas?

Vi har ett fungerande ansvarsutkrävande. Väldigt många går ju ändå och röstar i ett kommunalt val. Det ligger hyggligt till om man jämför med omvärlden. Men det är lite för många frågor där vi inte själva styr. Och före valet är det ändå ett antal valdebatter där vi glider undan därför att det inte är vårt ansvar eller för att vi låtsas att vi bestämmer, fast vi inte gör det. Det gör gärna rikspolitiker som tror att de bestämmer saker som de inte gör. Sjukvården är ett sådant tydligt exempel, skolan också, där det faktiskt finns ett kommunalt och ett landstingskommunalt ansvar, men det låter som om det är riksdag och regering som bestämmer väldigt mycket av detaljerna. Det är klart att det här inte är bra för ansvarsutkrävandet, när man inte är säker på vem som bestämmer. På det sättet är demokratin lite svajig idag när det är otydligt vem som har ansvaret.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 85

Sedan är jag inte säker på att vi kommer att hitta en klar linje, utan jag tror snarare att problemet är att vi inte har definierat vad en självstyrelseuppgift är. Kommunerna kan ha självstyrelseuppgifter, där de helt bestämmer själva. Sedan kan de ha ett antal uppgifter som är på uppdrag av staten. Men då ska man vara tydlig med att det är ett annat slags uppgift, där man är en utförare. Det är då problemet uppkommer: vill jag väljas till ett fullmäktige, eller är jag bara utförare? Därför är jag själv väldigt tveksam till att vara utförare åt staten, om den mängden uppgifter ökar. Den måste vara begränsad och ändamålsenlig.

Skolan kan ju börja närma sig ett utförandeskap om man fortsätter på inslagen linje. Jag är för fristående skolor, men det är lite besvärande att det är Skolverket som bestämmer åt mig, att det inte är jag och mina väljare som kan bestämma om det. Men om man går vidare med olika förslag som riksdagspartier gärna för fram, innebär det ju fler och fler inskränkningar där man i lag styr – nu hårdrar jag – hur många läxor man ska ha och att man ska ha si och så mycket rörelse varje dag och om man får ha keps i skolan. Om sådant styrs i lag eller förordningar så är det inte så mycket för oss att fundera över, utan det är att utföra det.

Och det är klart att ett antal sådana uppgifter måste vi ha som är mest ändamålsenliga att bestämma nationellt. Men de får vara begränsade.

Och jag måste ha ett större utrymme och ett tydligare utrymme för det som är självstyrelseuppgifter. För att ansvarsutkrävandet ska bli bra, ska medborgarna veta vad den de röstar på kan besluta om.

En egen skattebas har diskuterats. Men det skulle medföra att i dåliga tider blir det inte så mycket kvar av skattebasen. Så jag tror inte det är lösningen. Men däremot behöver man ett stadigare system, där man har någon mekanism som talar om hur man överlägger mellan staten och de andra nivåerna, så att jag vet vad vi har bestämt det här året eller de kommande två åren. Det skulle jag som kommunpolitiker uppskatta. Man blir inte så glad när man i vårpropositionen 2004 får veta att staten vill dra in miljarder på momskontot. Det kan man inte göra under löpande år. Så vi behöver någon mekanism som fastslår att de här spelreglerna har vi kommande år eller de kommande två åren. De andra riskerna får faktiskt staten ta på sitt ansvar, och de risker som drabbar kommunerna får vi ta.

Förutsägbarhet är det viktigaste.

Demokratin kan bli bättre om vi får ett tydligare ansvarsutkrävande. Äldreomsorgen tycker jag att jag har nästan fullt ansvar för i min kommun. Skolan är lite haltande, lite svår. Det som ska vara likvärdigt, det är att alla ska ha möjlighet att få den utbildning som man har rätt till. Men hur mäter man att man har fått den bildningen och kunskapen? Det är svårt. Jag tycker betyg är viktiga, men de mäter inte allt. Likvärdighet och likformighet är så svårt. Men skolan är idag ett tudelat område, där det inte bara är stat och kommun utan även professionen som enligt lag har

86 Kommunerna och friheten

ansvar för en del, vilket gör det rörigt, minst sagt. I teknisk sektor har vi ganska stort utrymme själva. Där är det snarare lagstiftning från EU som styr en del. Så där tycker jag inte att staten är det mest krångliga, utan det är snarare de gemensamma besluten från EU som förändrar.

Men effektiviteten då? Det är inget som säger att kommunerna har blivit sämre i effektivitet. Och det tycker jag inte heller man kan mäta genom överskott eller inte. Problemet vad gäller effektivitet, och även sjukvård, är att vi inte mäter den. Vi vet ju inte vilket resultat vi har i sjukvården, vi vet inte vilket resultat vi har i äldreomsorgen. Om jag vet att de äldre patienterna är nöjda, då kan jag också ställa det i relation till de kostnader jag har haft. Men om jag inte vet om patienterna har fått sina behov tillgodosedda, kan jag inte heller relatera kostnaderna till effektiviteten. Vi har för dåliga underlag. Nu kommer det nya databaser som regeringen har tagit initiativ till, så vi börjar få lite ordning i det. Jag hoppas att jag som kommunpolitiker ska hitta något sätt att följa upp om medborgarna är nöjda med vad de fått. Och den sortens uppföljning gör man bäst i den egna kommunen. Det viktiga är att politikerna i varje kommun tar itu med detta och talar om lite mer: det här lovar jag konkret. Tänk att vara anställd i en kommun där det utlovas ”värdig vård”!

Inte att undra på om man blir utbränd, när man inte kan relatera mer konkret till vad det är politikerna har lovat. Jag vill se tydliga och mätbara garantier som talar om vad det är politikerna lovat, löften som följs upp genom enkäter, intervjuer eller på annat sätt. Och utifrån resultaten fattar man sedan beslut om budget. Då kan jag ju välja eller välja bort de politikerna, om jag tycker att de gör rätt eller fel saker. Den lokala kraft som finns i det tror jag är jättebra för både demokrati och effektivitet.

Vilka åtgärder eller förändringar ser du som mest angelägna när det gäller självstyrelsen?

Jag tror det är viktigt att man på den nationella nivån bestämmer vad man menar med självstyrelse och ger den något slags värde. Man kan inte bara säga att vi har kommuner som har självstyrelse, man måste på något vis ge den en bestämning. Jag har fortfarande inte sett något exempel på hur det kan se ut, så jag famlar verkligen. Men vi måste precisera vad vi menar med självstyrelse i förhållande till den statliga nivån. Om det nu inte lämpar sig i grundlagen, bör det någon annanstans finnas ett nationellt beslut som talar om hur staten ska förhålla sig till självstyrelsenivån.

Vilka spelregler som finns, och att man kanske förtydligar mekanismerna som man behöver för överläggning. Det kan handla om uppföljningssystem också. Då är det mycket lättare att tala om vad det innebär att ha kommunalt ansvar för något. Först vill jag se till att strukturen är rätt, dvs. att vi har talat om hur stat förhåller sig till kommun och hur självstyre fungerar inom en stat. Vi måste ge det en form, mer än ett ord.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 87

Nästa fråga är om det ska ske en maktförskjutning åt något håll. Jag ser inget behov av att minska kommunernas ansvar. Jag ser inte heller behov av att öka primärkommunernas ansvar generellt sett. Däremot vet jag att jag vill flytta makt från statliga myndigheter till en regional nivå, för jag tycker att man behöver mer att säga till om på den regionala nivån.

Sedan inser jag att även större kommuner kanske skulle vara lämpade för det. Och då hamnar vi i diskussionen om att det med väldigt stora regioner finns en risk att det blir ytterligare en mellannivå, där den större kommunen tar ett sådant ansvar. För mig är det också viktigt, när man pratar om att flytta makt till en regional nivå, hur stora dessa regioner är. Är de för stora tror jag det bildas en mellannivå, och det vore inte bra. De måste vara lagom stora så att de förmår att både ta till sig nya uppgifter och faktiskt vara en samlande länk för det område de har.

Jag tycker det regionförsök vi har idag är väldigt positivt. I min önskevärld skulle jag vilja fortsätta tio år till med 18–20 regioner i landet.

Att bygga på ITPS-tanken om 20 regionala centra med starka omland för att kunna pröva att flytta ansvar till den regionala nivån och se vad som händer när vi får större inflytande. Sedan skulle det snarast kunna vara en organisk utveckling. Om man upplever att de ändå är för små för att härbärgera uppgifterna, eller för att lösa dem, då behöver vi göra dem större.

Jag kan tänka mig ett steg två efter tio eller femton år med att gå vidare och göra regionerna större. Jag tycker nämligen att uppgifterna de får är viktigare än hur stora regionerna är. Det finns ju en del som säger att om man ska kunna få någonting gjort, då är det bättre att plocka sönder allt och göra allt nytt. Då går alla in med ett blankt arbetsbord och så blir det bra. Det kanske är så, men jag tycker ändå att jag har sett en väldigt god kraft i de samverkansorgan vi har och att man faktiskt har börjat åstadkomma lite i länet, när man har samlat sig och kommit överens om vilka tre vägar vi ska prioritera. Det har vi aldrig lyckats med innan. Det är jättebra att tretton kommuner och landstingskommunen i mitt län kan komma överens om vad som ska prioriteras. Den kraften som man har satt igång tycker jag är så värdefull. Och då är det möjligt att vi inte behöver krångla till kartritandet i första steget utan att det är uppgiftsfördelningen vi ska börja med.

Jag känner mig inte hugad åt de här alexanderhuggen. Jag vet att en del som jobbar med sådan här organisationsutveckling tycker att det är bra, men jag känner inte riktigt för det. Jag vill nog hellre gå den andra vägen och intar gärna den här hållningen eftersom halva Sverige verkar vara överens om att det blir tio regioner, men jag vet fortfarande inte varför. Och det gör mig lite orolig. Så därför är jag fortfarande kvar på den nivån innan jag har fått argument för något annat. Jag vill vara lite motvikt också, så därför hävdar jag det tills jag blir överbevisad.

88 Kommunerna och friheten

Anders Knape (m), Karlstads kommun Vilka är de viktigaste tendenserna vad gäller självstyrelsens villkor under de senaste 10–15 åren?

I början av den här perioden kom reformen med pengar i en påse, och den var ett genombrott för de strävanden som vid den tidpunkten fanns inom Kommunsverige. Jag tror den även var en förutsättning för den saneringspolitik som genomfördes på 1990-talet. Det underlättade självfallet för staten att kommunerna fick pengarna i en påse. Staten drog ner på statsbidragen till kommunerna men behövde inte svara för konsekvenserna. Mindre pengar till skolan? Till barnomsorgen? Det blev kommunpolitikerna som fick ta den diskussionen.

Men icke förty så upplever vi att vi har fått fler riktade statsbidrag, de är till och med namngivna, det är ”Wärnersson-pengar”, ”Persson-pengar” och liknande. Det är en utveckling jag inte bejakar. Jag hoppas att det kommunala självstyret i relation till statsmakterna kan öka igen, inte bara när det gäller den ekonomiska sidan i form av riktade statsbidrag.

Det gäller också tendensen som finns på nationell nivå, som i kombination med den mediala dramaturgin lett till att man regelmässigt utlovar krafttag mot problem som den lokala nivån bär ansvaret för.

När man på nationell nivå ser ett problem, ofta aktualiserat på DN Debatt, följs det omedelbart av en minister som i Ekot kommenterar det med att ”nu måste vi lagstifta” eller ”det här måste vi se över” och liknande. Politiken blir styrd av dagshändelser och den mediala dramaturgin som kräver snabba och slagkraftiga kommentarer. När det uppstår ett problem måste politiken snabbt svara att ”det här ska vi lösa”. Då upptäcker man att det inte är den nationella nivån som har ansvaret utan den lokala, och då är det kommunerna som hamnar i skottlinjen. Det här sättet att agera har under senare tid satt självstyrelsen under stark press, och jag tycker mig se en tendens till att det ökar. Det har naturligtvis att göra med att man även på nationell nivå känner sig klämd mellan kommuner med ett brett verksamhetsområde och EU, vilket påverkar manöverutrymmet. Jag tror man som nationell politiker upplever, eller upptäcker, att trots att staten lämnat ansvaret till kommunerna så blir man ändå trängd av intresseorganisationer eller av enskilda ärenden, fall eller uppmärksammade missförhållanden. Det är därför de hamnar i situationer där de säger: vi måste titta på det här, vi får lagstifta … För samhället accepterar inte ett statsråd som säger: ”Det här har vi ingenting med att göra, det sköter kommunerna.”

En orsak till detta kan vara att man har släppt en del av den styrning som specialdestinerade bidrag innebar, men man har också släppt en del genom att låta statliga verk stå för uppföljning och kontroll. Skolverket och bråket med Baylan och hans rapport är ett typexempel.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 89

Det är inte lätt, jag kan förstå att det kan uppstå en frustration på nationell nivå.

Det har varit två steg framåt och ett steg bakåt. Det är min summering av den gångna femtonårsperioden. Det som är oroväckande är om det där steget bakåt inte stoppas. Men, med det här tidsperspektivet tycker jag ändå att det viktigaste är att självstyrelsen ur vissa aspekter har ökat under perioden. Sedan rullas den tillbaka på vissa områden.

Det talas om ökat inflytande för förvaltningsdomstolarna som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet. Hur ser du på det?

Vi kan inte frigöra oss från att kommunerna inte alltid gör rätt. Det gör de ju faktiskt inte. Det måste därmed finnas möjligheter för medborgaren att kunna få fattade beslut prövade. När det gäller rättighetslagstiftningen, är den besvärlig på så vis att den tolkas olika över landet och är uppbyggd på det sättet att kommunerna inte kan säga att de inte har råd eller möjlighet. Det accepteras inte av domstolarna. Här ligger den stora diskussionen vars balansgång är mycket svår. Politiska beslut inom rättighetslagstiftningen överprövas av jurister.

Det handlar om värnandet av individen kontra systemet. Men vad man ändå kan säga är att trots att vi har haft rättighetslagstiftning i den här formen ganska länge har det inte utvecklats en praxis fullt ut. Lagarna är inte helt entydiga. Det finns ärenden som enskilda individer och kommunen driver i instans efter instans med olika utfall. I första instans vinner individen, i andra kommunen och så håller det på. Det är en svår situation.

Vi har även diskussionen om tillhandahållande av särskilda boenden för äldre och vad som ska rymmas i socialbidragsnormer. Det finns en mängd frågor av den här karaktären. Jag har ingen patentlösning, för det måste finnas utrymme för individer att få sina beslut prövade.

Det finns flera fall som drivs av kommunerna utifrån principiella utgångspunkter. Men många gånger har man en känsla av att bara vetskapen om att överprövning finns, gör att man kanske är beredd att gå de sökande längre till mötes.

Vi måste arbeta för att finna modeller som garanterar de hjälpbehövande rättstrygghet och en rättvis behandling.

Vilken betydelse har EU-medlemskapet hittills haft för självstyrelsen?

Vi brukar säga att 70–80 % av EU:s beslut har någon form av inverkan på den kommunala verksamheten såsom den är organiserad i Sverige. Men jag tror inte vi kan säga att EU:s beslut är ett bekymmer för kommunerna i någon större utsträckning.

Vi har dock ett bekymmer, på nationell nivå. I Sverige är det främst myndigheter som tolkar och bestämmer hur föreskrifter och regler ska

90 Kommunerna och friheten

utformas, grundade på EU-beslut. Det har resulterat i en överambition, där man skickar med ”extra” när man ändå är i gång. Men när man skrapar på ytan ser man att EU inte alls beslutat så mycket och omfattande som den svenska tolkningen. Kommunförbundet har hittat ett antal exempel på hur Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och andra har gått längre i sin implementering än vad EU har ställt krav på. Det är ett bekymmer.

Jag upplever inte att EU-inträdet har haft ett djupt inflytande på självstyrelsen. Visst, en del kommuner tycker säkert att det är besvärligt att de ska hålla koll på olika saker, exempelvis badvattnets kvalitet, men jag är övertygad om att mycket av detta hade kommit även om vi inte blivit medlemmar av EU. Är de demografiska förändringarna och små kommuners framtida bärkraft ett problem för självstyrelsen? Vad bör i så fall göras?

Frågan kan angripas från flera håll. Man kan föra ett resonemang om ifall vissa kommuner ska befrias från vissa uppgifter. Jag är övertygad om att man kan lösa väldigt mycket även i framtiden genom samverkan. Jag har ingenting emot att kommuner går ihop om de så vill, men det är fel att tro att man kan lösa vissa kommuners problem genom sammanslagning.

De geografiska avstånden är på vissa håll extrema; ska vi ha medborgare och förtroendevalda med 30–40 mils resväg till fullmäktigesammanträden? Vi har en geografi som ur den aspekten är besvärlig.

Att bunta ihop kommuner tror jag inte är någon enkel lösning. Däremot tror jag att kommuner kan jobba mer ihop och ges möjligheter att göra det. De möjligheterna finns redan i form av att man exempelvis kan ha gemensamma nämnder och kommunalförbund. Det ska utvecklas, underlättas och stimuleras.

Kommunsammanslagningar måste ske frivilligt. Jag tycker, för att nämna ett exempel, att Karlstad och Hammarö kommuner i Värmland skulle slås samman, men det måste ske på frivillig väg. Jag kan aldrig tänka mig att Sveriges riksdag skulle fatta ett tvingande beslut. Jag ser inget demokratiproblem om Karlstad och Hammarö blev en kommun, men stora vinster inom administration och byråkrati.

Självstyrelsen kommer varken att ha mer eller mindre problem på grund av sammanslagningar, men det finns problem man inte löser genom att lägga ihop glesbygdskommuner. Om vi tar en kommun med en åldrande befolkning, som inte får personal till sin hemtjänst, är det ett problem som inte heller staten löser. Staten kan ju inte tvinga folk att flytta till en kommun och jobba i hemtjänsten. Det som kan bli ett problem när det gäller självstyret är att vi kanske kommer att behöva ha en pensionsakut. Det finns kommuner som på 20–30 år har tappat 25–30 procent av sina yngre invånare. De som är kvar är gamla, kommunerna har inga omsättningsbara tillgångar att sälja, men de har en väldig pen-

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 91

sionsskuld. Hur ska de lösa ekvationen? Den är en framtidsfråga. Och det kommer naturligtvis att påverka självstyret. Har man en vid självstyrelse, kommer man att tvingas lägga över mer och mer resurser för att bekosta sådant man inte får något för, och då uppstår diskussionen på lokal nivå. Är det rimligt? Kan vi acceptera det? Detta är en av de utmaningar som finns för självstyret. I starka tillväxtkommuner är det här inget problem, de har både personal och pengar.

Demokrati och medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar är en viktig aspekt i en tid som präglas av allt fler samverkanslösningar, som ofta är indirekt valda organ. En gemensam nämnd är vald på samma sätt som andra kommunala nämnder och styrelser genom att den är vald av fullmäktige. Det går att utkräva ett politiskt ansvar, och det går att få en tydlighet. Regelverket tillåter ju mycket redan i dag, men man kanske måste gå ännu längre där.

Jag tror inte man löser små kommuners problem genom sammanläggning på grund av geografin. Vi har stora delar av landet där det bor väldigt lite folk på stora ytor, och resurserna blir inte större på grund av sammanslagningar. Det som krävs är ökad samverkan och nytänkande.

Demokrati och effektivitet brukar anges som de viktigaste värdena hos en stark kommunal självstyrelse. Hur väl bidrar självstyrelsen till att förverkliga dessa värden? Ser du några hinder? Hur kan de i så fall åtgärdas?

Jag menar att självstyrelsen tjänar demokratin om man accepterar olikheter. När vi talar om effektivitet, skulle jag vilja lägga till kvalitet. Det är en oerhört viktig bit i det här sammanhanget. Vi måste bli bättre på kvalitet. Så länge vi finansierar saker och ting gemensamt, och har bestämt oss för att göra det, och det innebär serviceproduktion så måste kvaliteten lyftas fram mycket mer, oavsett om det sker i egen regi, entreprenad eller annan driftsform.

Om du kommer till ett hotell där du har bokat ett rum så får du inte beskedet, ”du får ta det här rummet, men det är inte städat på tre dagar på grund av att städerskan är sjuk”. Men du kan få höra idag att gamla människor tvingas sitta med obytta blöjor i tolv timmar på grund av att någon är sjuk på avdelningen. Effektivitet, självstyrelse och demokrati måste också ha kvalitetssäkringsbegrepp.

Det ställer krav på den lokala nivån. Vi hävdar att vi ska sköta sakerna på den lokala nivån för att vi är bäst på det. Vi är närmast medborgarna, man kan klaga på oss, rycka oss i örat och göra allt möjligt. Men då måste vi också ta det uppdraget på ett större allvar än vad vi ibland gör idag. Det innebär att vi måste föra in ett tydligare resonemang om kvaliteten i den verksamhet vi erbjuder.

Jag tror att självstyrelsen bidrar till effektivitet och även kvalitet. Det är helt klart. Men det måste finnas mer av en levande diskussion. En möj-

92 Kommunerna och friheten

lighet att fördjupa och förstärka den är att vi också på ett tydligare sätt försöker få fler aktörer som är inne i systemet. Jag kan ta ett exempel.

Ofta tror man att det primära skälet till att man upphandlar eller lägger ut på entreprenad är att spara pengar. Men om man tittar på en del av de kommuner som har lagt ut mycket på andra så kan man konstatera att flera inte hör till de billigaste i våra rankningar och andra mätningar. De betalar ofta som genomsnittet och ibland mer för verksamheten. Det de fått, enligt både egna och externa utvärderingar, är bättre kvalitet. De har inte sparat några pengar, men de har fått mer för pengarna.

Jag upplever inte det här som så extremt ideologiskt laddat längre. Det finns exempel på socialdemokratiskt styrda kommuner som har en stor del av verksamheten i alternativa driftsformer.

Det är viktigt att kommunen får en tydligare roll som beställare och utvärderare av kvalitet. Jag tror man måste fundera mer runt det här med kvalitetsaspekterna. Det är många bitar som brister, bl.a. ledarskap. Ledarskapet är oerhört väsentligt här, och det är inte bara ledarskapet bland vår personal, utan framför allt ledarskapet hos oss politiker. Det politiska ledarskapet är oerhört viktigt. Det finns en oförmåga att prioritera.

Många gånger blir det så att man i teorin prioriterar allt, vilket i praktiken leder till att inget prioriteras. Det finns även en bristande förmåga att hantera klagomål.

Närheten till medborgarna är viktig. Det skulle inte vara bättre om ”Statens verk för upphandling av hemtjänst” bildades för att upphandla all hemtjänst och verket bestämde kriterierna för hur många hemtjänsttimmar var och en skulle ha. Det tror jag inte alls skulle fungera. Min poäng är att har vi ansvaret så måste vi också ta en ordentlig diskussion om var servicenivåerna ska ligga, och jag tycker inte att vi idag tar den diskussionen fullt ut. Vi måste bli bättre på att bestämma vad vi egentligen vill ha, oavsett om vi eller en annan utförare gör jobbet.

Att det brister i det här beror dels på tradition, dels på att det finns delar av den kommunala verksamheten som är lite mer stimulerande att jobba politiskt med än andra. Om man jämför med sjukvården, så är det väl ingen tillfällighet att psykiatrin lever det liv den lever. Det är inte det hetaste att hålla på med. Och det är väl också det enda område där man kan söka vård och få beskedet att ”åk hem och kom tillbaka om en vecka”. Man skulle ju aldrig bemöta någon med benbrott på det sättet.

Det har mycket att göra med var man lägger tyngdpunkten. Det finns i kommunerna liksom i sjukvården en status- och intressehierarki också när det gäller de olika verksamheterna.

Det blev tydligt när vi i Karlstad tittade på antalet förtroendevalda.

Tidigare hade vi en organisation i Karlstad som innebar att 80 % av de förtroendevalda ägnade sig åt 20 % av budgeten, medan 20 % av dem ägnade sig åt 80 % av budgeten.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 93

Kön är vanligtvis längst till fritids- och kulturnämnden, byggnadsnämnden och tekniska nämnden medan kön av hugade politiker till socialnämnden eller vård- och omsorgsnämnden aldrig varit särskilt lång.

Det har en historisk förklaring i hur vi värderat uppdrag. De här verksamheterna var förr varken stora eller väl sedda medan frågor om att bygga infrastruktur och hus var det. Idag har de sociala frågorna, äldrevården och handikappomsorgen vuxit till en stor del av den kommunala sektorn.

Vilka åtgärder eller förändringar ser du som mest angelägna när det gäller självstyrelsen?

Mitt perspektiv är format av min roll i Kommunförbundet. Det viktigaste är upprättandet av finansieringsprincipen och en formaliserad dialog mellan sektorn och staten. Det innebär, enligt min mening, en tillämpning som i praktiken innebär att man i en proposition från regeringen i Sveriges riksdag ska kunna läsa att regeringen fört förhandlingar med Sveriges Kommuner och Landsting, som slutade i att man inte var överens.

Riksdagen ska, när den fattar beslut, veta att den fattar ett avgörande som går på tvärs mot den uppfattning som finns i Sveriges Kommuner och Landsting. Krav på att oenighet mellan nivåerna ska tydliggöras finns i ett antal europeiska länder där man redovisar avvikande uppfattningar för parlamentet.

Jag vill också se vilka former vi kan komma fram till när det gäller att lösa tvister mellan sektorn och staten. Vi har ingen författningsdomstol i Sverige, och jag tror inte att vi på kort sikt kommer att få en sådan heller.

Men vi måste hitta tvistelösningsmekanismer som gör att vi får ett större och tydligare ansvarstagande när det gäller de frågor vi inte är överens om. Problemet har visat sig tydligt när vi haft en minoritetsregering, som inte på samma självklara sätt kan styra utan måste ta hänsyn till andra partier i Sveriges riksdag. Besluten kommer fem i tolv, vilket innebär att det inte finns utrymme för någon konsultationsprocess. Det finns inget utrymme för dialog.

Jag har ingen färdig lösning, och man har pratat om olika typer av lösningar. Ett exempel som har diskuterats är någon form av partssammansatt organ. Det som behövs är ett forum där vi tydligare kan artikulera och redovisa vår uppfattning. Sedan kommer staten alltid, så länge som man inte har en författningsdomstol, att mer eller mindre ha tolkningsföreträde.

En tanke som vi har försökt få gehör för är att man kanske måste ha huvudregeln att inga lagar träder i kraft förrän sex eller nio månader efter beslut. Följande är ett typexempel. Riksdagen tog nu i juni beslut om en förbränningsskatt som infördes en månad senare, från första juli.

I exempelvis Karlstad innebar den en generell höjning av taxan med mellan 17 och 19 procent. Soptaxan är i Karlstad som i alla andra kommuner

94 Kommunerna och friheten

ett lokalt, demokratiskt beslut. Trots det fick landets kommuner föra riksdagens förbränningsskatt till sina respektive fullmäktigeförsamlingar eftersom kommunen har monopol på insamlandet av sopor, oavsett om man bränner dem eller inte.

Riksdagsbeslutet innebär att kommunerna tvingas ta stora kostnader för övergången mellan förbränningsskattens införande och justerade kommunala taxor. Med en månads tidsfrist mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande finns ingen möjlighet med den demokratiska process som finns i kommunerna att ha en ny taxa på plats. Det finns fler exempel av den här karaktären, och därmed måste vi reda upp vilken möjlighet man ger kommunerna att kunna hantera beslut som kommer. För självstyrelsen gäller det att få tydligare spelregler mellan stat och kommun.

Lena Micko (s), Linköpings kommun Vilka är de viktigaste tendenserna vad gäller självstyrelsens villkor under de senaste 10–15 åren?

Vi har ett kommunalt självstyre som finns definierat i lagstiftningen, det finns alltså en handlingsfrihet som vi försöker utnyttja. Det handlar många gånger om förmåga. Men vi känner oss alltmer trängda, och det blir till slut ganska svårt att prioritera med ständigt nya åtaganden, där finansieringen inte är klar eller skjuts upp eller inte alls blir av. Det tar ganska mycket energi. Ibland funderar jag på om vi själva ändå skulle ha kunnat göra mer, inte protesterat, men varit tidigare ute och kunnat se vad som var på väg att hända. Vi kanske skulle ha varit bättre på att beskriva konsekvenserna av de statliga påbuden.

Jag tänker också på det här med särskilda pengar, särskilda bidrag, som ges under en period och sedan tar slut, t.ex. för förbättring av skolan eller personalens villkor. Man kan fundera över varför det finns specialdestinerade bidrag i så stor omfattning? Kanske man tycker att kommunerna har lagt pengarna i stora svarta hål på grund av en dålig kommunal ekonomi eller så har vi inte varit särskilt bra på att redovisa. Det är klart att då ska vi ta till oss och lyssna på den kritiken.

Med att vara tidigare ute menar jag att vi också ska fundera över hur vi hanterar vårt ansvar. Och då också som samlad organisation genom Kommunförbundet. Jag tycker inte att intressebevakningen är dålig, men många gånger blir det en fråga i taget, ett område i taget. Det jag främst har följt under de senaste åren är vad som har hänt på samhällsbyggnads­ området, med lagstiftning och de stora ambitioner som finns kring miljön och de oundvikliga konflikterna mellan miljö, tillväxt och hållbarhetsfrågor. Där har vi exempel på ett antal nya påbud. Men vi har också lyckats påverka, och i en del fall fått gehör för våra synpunkter.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 95

Skulle jag sitta på den nationella nivån, skulle jag säkert göra allt för att få genomslag för den förda politiken. Det är i grunden en fråga om förtroende. Jag tycker att tilltron mellan nivåerna är bristfällig, åt båda hållen. Och på skolans område har det många gånger inneburit att man istället har tillsatt flera myndigheter, mer av kontroll. Deras uppgift är att stödja, men är det så? Det har istället handlat om vitesförelägganden, och det kommer på allt fler områden. Vi har det mycket tydligt på socialtjänst­ området. Det är ingen bra utveckling.

Det talas om ökat inflytande för förvaltningsdomstolarna som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet. Hur ser du på det?

Det är en mycket farlig utveckling. Och här finns en politisk skillnad, som man ska vara medveten om. Det finns väl närmast en majoritet i riksdagen som tillsammans med miljöpartiet vill ha mer av domstolsprövning liknande den man har i Tyskland och USA. Det handlar ytterst om demokratifrågor. Även om det är brister i hur man utövar sin makt, så är man folkvald som politiker, det är man inte i en domstol. I en domstol tolkar man och beskriver vem som har rätt och vem som har fel utifrån det lagutrymme som finns.

Vi hade ett exempel med ett ärende som gällde en person som fått vänta på en gruppbostad som hon hade rätt till, och kommunen blev dömd till vite. Man måste medge att kommunen gjort fel. Men vad betyder det här i förlängningen? Det är ju inte så att medborgarnas förväntningar och krav minskar med tiden. De ökar för varje dag. Och då går det inte riktigt ihop med välfärdens åtaganden. Samtidigt har vi kravet på god ekonomisk hushållning. Det blir till slut absurt. Och där kan jag känna frustration över att vi inte för den debatten livligare.

Det handlar mycket om LSS-lagstiftningen och om synen på vad en kommun är och hur medborgarna ser på kommunen. Jag kan ge ett exempel. Vi har ju en rätt bra ekonomi i Linköping men har hela tiden haft problem som alla andra med att få balans. Därför behövde vi göra förändringar. Vi gick ut och sa i princip så här: ”Pengarna kommer att ta slut. Hjälp oss att diskutera vad som är kommunens ansvar. Försök att delta i det, fundera över det.” Det väckte oerhört mycket uppmärksamhet. Belackarna beskrev det som att vi inte tar vårt ansvar, medan väldigt många människor hörde av sig och tyckte att det var jättebra att de fick vara med.

Det här med att medverka, att det inte räcker med att bara betala skatt. Du måste engagera dig, du måste vara med och ta ett ansvar. Om man inte får sina önskemål tillgodosedda, så beror det på att andra behov i kommundelen först måste tillgodoses. Och så ställs saker mot varandra.

Att ställa frågorna utifrån ett sådant helhetsperspektiv kommer bara att öka.

96 Kommunerna och friheten

Det här görs inte på alla håll. Ibland nöjer man sig med att kortsiktigt konstatera att det ser bra ut nästa år. Ändå är vi väldigt många i våra kommuner och landsting som vet att det långsiktigt är absolut nödvändigt att stimulera till en sådan prioriteringsdiskussion. Och det behöver göras i den politiska vardagen, inte i en valrörelse.

Vi kommer in på de grundläggande frågorna om synen på välfärden och vem som ska utöva inflytande och ta ansvar. Och då är det definitivt så att om domstolar ska döma i kommunala frågor, så urholkas demokratin.

Det finns en tendens att synsättet kommer att handla mer om rättigheter än skyldigheter. Men där har vi oss själva att skylla, vi har ju varit ganska duktiga som politiker på att uppmuntra till detta. Alltså mer om vad man ska få än vad man själv bidrar med. Där är jag lite orolig själv för en generationsväxling bland medborgarna. Tendensen är att man tycker att tjänster och service bara ska finnas. Och det saknas en känsla för vad som är det gemensammas bästa.

Vilken betydelse har EU-medlemskapet hittills haft för självstyrelsen?

En hel del av vad som gäller på EU-nivå är vi överens om, exempelvis miljömål, olika normer om vad man måste mäta, t.ex. då det gäller vattenkvalitet. Det kan verka väldigt byråkratiskt och tungt, och man får lägga ner mycket jobb på att Sverige ska få undantag på vissa områden.

Men sedan har vi själva vår egen politiska ambition, som innebär att vi många gånger går ett steg längre. Det har vi gjort när det gäller många av miljömålen. Det här är väldigt bra exempel på frågor som inte har några nationella gränser. Där tycker jag att vi snarare har fått ta debatten inrikespolitiskt med departement och regering kring tuffare miljökrav. Så jag tycker att EU-medlemskapet är ett stöd många gånger. Men det innebär att man måste vara med och se vad som händer och förstå och tolka det på den lokala nivån.

Det finns ingen diskussion om hur EU-direktiv och sådant förmedlas in i det svenska regelverket, utan helt plötsligt så finns de bara. Det är ju en flora av frågor, och det gäller att veta vad som är de viktigaste områdena och när man ska kunna påverka dem. Ibland måste det vara så att vi som nation samarbetar och försöker påverka; ibland är det så att vi som kommuner och landsting definitivt måste följa ett eget spår och se vad direktiven betyder och hur de ska implementeras. Den kunskapen har vi på kommunsidan. Är de demografiska förändringarna och små kommuners framtida bärkraft ett problem för självstyrelsen? Vad bör i så fall göras?

Jag tror att det där kommer att lösa sig själv. En kommun som är för liten och som inte klarar av att hantera sin service måste gå ihop med andra

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 97

och bilda större kommuner. Eller så är det ett antal frågor som man sköter tillsammans med andra. Alla län i Sverige har ju den diskussionen. Och alla måste göra sin egen resa. Sedan är ju folk kloka. De jämför vad man får för tjänster och service med vilken kostnaden är i form av taxor, avgifter och skatt. Jag tycker inte att det här är något större orosmoment, och jag tycker inte heller att man ska behöva ha några tvingande lösningar.

Det kommer ändå att bli förändringar.

När det gäller samverkanslösningar, uppstår frågan vem som bär ansvaret och hur man utkräver det, vem man vänder sig till som kommuninvånare och medborgare. Allt fler frågor hanteras mellan kommuner eller i en region. Och så kommer att ske på flera områden. Det viktigaste för medborgarna är nog inte var man får svaret utan att man får det.

Frågor om bostad, samhällsplanering och räddningstjänst är exempel, och det finns ett antal andra områden som jag tror kommer upp till den här typen av diskussion. Där har vi hunnit olika långt i olika delar av landet.

Regionindelningsfrågan tycker jag inte är så känslig i sig. Jag tror det är nödvändigt att man har diskussioner, och där har alla sina egna hemläxor att göra. Avgörande är vad som ger förutsättningarna för utveckling och bärkraft. Hur regionerna utformas kommer naturligtvis att bero på det gränsöverskridande samarbetet man är överens om. Att det kommer att se olika ut är jag säker på.

Demokrati och effektivitet brukar anges som de viktigaste värdena hos en stark kommunal självstyrelse. Hur väl bidrar självstyrelsen till att förverkliga dessa värden? Ser du några hinder? Hur kan de i så fall åtgärdas?

Det finns ju olika strömningar. På skolans område har vi på en del håll haft önskemål om att man ska centralisera. Medborgarna tycker att mer ska vara centralt, att man vill ha det lika. Det har oftast varit i besparingstider, när man tror att någon annan har mera pengar än man själv. Samtidigt innebär självstyrelsen att det blir olikheter, som inte bara handlar om bärkraft, utan också om politiska prioriteringar. Och då är det en fråga om var gränserna går för självständigheten i att fatta beslut. Allt kan inte hanteras i en kommun, men man måste ändå komma överens om en hel del frågor gemensamt. Sedan måste det också finnas omfördelningssystem för att kommuner har olika bärkraft. Det är en grund för att självstyrelsen ska kunna fungera inom vissa ramar, men vi kommer kanske alltid att diskutera begränsningen i de ramarna.

Jag tycker att det är rätt att vi har en lagstiftning som innebär att alla människor ska behandlas lika. Men att behandlas lika innebär ju att man ska ta hänsyn till att det finns olikheter som fordrar olika lösningar. Då kommer vi direkt in på hur vi ser på utförandet, hur vi ser på fristående skolor i relation till kommunala skolor, olika utföranden inom omsorgsverksamheter och så vidare.

98 Kommunerna och friheten

Det finns både en självstyrelsedimension och en partipolitisk dimension i frågan om likvärdighet. Det är viktigt att den finns och att man ser skillnaden. Men så finns det ju vissa gemensamma begrepp som alla kommunala förtroendevalda, oavsett parti, är överens om. Oavsett regering vid makten, så präglas kommunerna av en vilja att påverka så mycket som möjligt.

Vad jag hoppas och själv tycker vore väldigt intressant, det är att vi i samarbete med myndigheter och institutioner kan ha sådan frihet att man i princip kommer överens om ett ramkontrakt om vad som är vårt ansvar. Att i samarbetet med försäkringskassan och arbetsförmedlingen hitta ökad flexibilitet . Det är lättare sagt än gjort, men vi kan åtminstone få möjlighet att pröva det. Varför ska man ha särskilda Sosam- och Finspångmodeller eller annat för att samarbeta kring sådant som borde vara självklart? Det är intressant att lyssna på personer som sitter med nationella utredningsuppdrag för att utreda exempelvis järnvägsutbyggnad. De upplever oerhört mycket av hur strikt uppdelningen är, med varje myndighet för sig. Vi har ju sett det länge men det är skillnad att få det verifierat inifrån olika departement. På lokal nivå har vi ju ibland ett helsike att få ihop alla delar i kommunen. Men vi har ändå en unik möjlighet till överblick, bättre än vad man har i staten. Där är det väldigt lite av samordning, och mycket är väldigt stuprörsinriktat.

Länsstyrelsen, som ska ha något slags regional myndighetsutövning, tolkar sitt uppdrag på oerhört olika sätt i landet. Samtidigt som man är statens röst, ska man samordna regionen. Det är konflikter hela tiden.

Där måste vi bestämma oss för politikens roll. Det hänger ihop med självstyrelsefrågan och med författningsdomstolsfrågan, alltså hur mycket ska politiken påverka? Och där anser jag att politiken inte ska abdikera.

Vilka åtgärder eller förändringar ser du som mest angelägna när det gäller självstyrelsen?

Jag tror att man kan åstadkomma mycket på en lokal nivå, om man hittar fungerande samverkan mellan försäkringskassa, arbetsförmedling och alla andra regionala myndigheter. Naturligtvis finns i grunden frågan om finansiering och hur man tar ansvar för den. Men jag skulle vilja att vi hade någon form av möjlighet att, när vi yttrar oss om t.ex. livsmedelstillsyn, ta med i beräkningen vad det innebär för nya uppgifter för miljönämnderna. Vem ska betala det? På samma sätt som när vi har pratat om vattendirektivet och hur man ska samarbeta i vattenflöden. Som det nu ofta är, får kommunerna nya uppgifter, och pengarna läggs på länsstyrelsen, ingenting på lokal nivå. Du kan ta fråga efter fråga där man jobbar på det viset. Det är ett mönster. För att bryta det måste det kommunala perspektivet också finnas med från början i beredningen, oavsett vilken nivå det blir som slutligen tar hand om det.

Självstyrelsens praktik – kommunalpolitiska erfarenheter 99

En möjlighet skulle kanske vara en förändring av regelverket. Och möjligtvis behövs det en förstärkning av självstyrelsen i lagstiftningen.

Det är ju så att vi i realiteten får alltmer att göra, för det är ju på lokal nivå man utför uppgifterna. Sedan är det också viktigt att fatta besluten närmast dem det berör. Det blir därför nödvändigt att skaffa sig ett perspektiv som omfattar såväl den lokala som den regionala nivån.

Jag tror att oavsett vilka förändringar vi får, kommer det inte att vara så att man kan slå sig till ro. Vi måste vara mycket aktiva för att tidigt se konsekvenser och vad nya åtaganden betyder för oss som är kommunalt aktiva. Jag tror att vi har den bästa helhetssynen. Den bör man ta tillvara.

100

Noter

1 2 3 4 5 6 7

8 9

10 11 12 13 14 15 16 17

18 19 20

Se t.ex. Agne Gustafsson (1996) och Olof Petersson (2001).

Aronsson (2001) och Wetterberg (1997) är två exempel.

Strandberg (1998).

I Ds 2002:7 görs en hänvisning till Nils Stjernquist (2000).

Gunnar Wetterberg (2004) Den kommunala självstyrelsen. Stockholm: SNS Förlag, Pocketbiblioteket.

Agne Gustafsson (1996), s 13.

Se Stadsväsendets historia i Finland (1987). Helsingfors: Finlands Stadsförbund. Mycket av de allmänna resonemangen fram till 1808–09 gäller även Sverige.

Ulla Ekström von Essen (2003), s 34.

Vid ett samtal för många år sedan berättade professor Tore Modéen, Helsingfors universitet, att de finländska kommunalförordningarna till ordalydelsen var mer eller mindre exakt lika de svenska. Dessvärre har jag inte hittat någon källa som kan bekräfta detta påstående. Men jag menar att det inte är helt osannolikt att det är riktigt.

Ulla Ekström von Essen (2003).

Gunnar Wetterberg (1997) Kommunerna. Stockholm: SNS Förlag.

Wetterberg (1997).

Se t.ex. Olof Petersson (2001) för en kort sammanfattning av debatten.

Peter Aronsson (2001) Lokalt folkstyre. Kulturarv som utmanar.

Stockholm: Svenska Kommunförbundet, s 17.

Aronsson (2001).

Ulla Ekström von Essen (2003).

Gunnel Gustafsson (2003) ”Kommunsammanläggningar eller nya principer för svensk samhällsorganisation?” I Baldersheim m.fl.

Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet. Stockholm: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

SOU 1993:90.

Agne Gustafsson (1999).

SOU 1974:84.

Noter 101

21 22 23 24 25

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

Prop. 1975/76:168 s 4.

SOU 1974:84 ss 20–21, Gustafsson (1996), s 40.

SOU 1974:84 s 21.

RD protokoll 1976:136.

Anders Lidström och Kerstin Kolam (2003) Kommunal självstyrelse i förändring – ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner 1974– 2002. 2002/03:RR21 Statens styrning av kommunerna, s 207.

Jörgen Westerståhl (1987).

Ibid.

SOU 2003:123.

Ibid. s 157.

RF 1 kap. 1 §.

RF 1 kap. 7 §.

RF 1 kap. 8 §.

RF 1 kap. 9 §.

RF 8 kap. 11 §.

Se t.ex. Ulrik von Essen (2000) Kommunala föreskrifter. Skrifter utgivna av Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet. Rättsvetenskapliga biblioteket nr 15 Stockholm 2000, XVIII. RF 8 kap. 5 §.

Holmberg och Stjernquist (1980) Grundlagarna. Stockholm, PA Norstedt & Söners förlag.

SOU 1965:54.

Se t.ex. Ulf Lindquist (2005) Kommunala befogenheter. Stockholm, Norstedts, s 16.

Bengtsson (2002), s 13.

Nergelius (1997) s 36–37.

Lars Davidson (2004) Kammare, kommuner och kabinett. Stockholm, SNS Förlag.

Ibid s 119.

Anders Lidström (1996) Kommunsystem i Europa. Stockholm, Publica.

Ibid.

Davidson (2004).

Marie Bengtsson (2002).

Se Hilborn m.fl. (2001) Kommunallagen, Kommentarer och praxis, s 97 ff.

Petersson m.fl. (2004).

Prop 1973:90.

Marcusson (1992), Petersson m.fl. (2004).

Se t.ex. Nilsson (2001).

Holmberg, Sören och Weibull, Lennart (2001) Det våras för politiken.

SOM-undersökningen 2001. SOM-rapport nr 30. Göteborg: SOM-institutet.

102 Kommunerna och friheten

54 Agne Gustafsson (1996) Kommunal självstyrelse. Stockholm, SNS Förlag.

55 Stjernquist (2000), s 9.

56 Ibid. s 14.

57 Agne Gustafsson (1996).

58 Gunnel Gustafsson (2003).

59 Agne Gustafsson (1999).

60 Ulf Lindqvist (2005).

61 Agne Gustafsson (1996) 62 Kommunallag, SFS 1991:900.

63 Bramstång (1994).

64 KL 2 kap. 1 § 65 Agne Gustafsson (1996), s 95.

66 Se t.ex. Alf Bohlin (2000) Kommunalrättens grunder. Stockholm: Norstedts Juridik.

67 Bohlin (2000).

68 Bohlin (2000), s 98.

69 Ellag, SFS 1997:857.

70 Bohlin (2000) s 99.

71 Lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd, SFS 2001:151.

72 Bramstång (1994).

73 Lindquist, Ulf och Losman, Sten (2005) Kommunallagen i lydelsen den 1 januari 2005: en handbok med lagtext och kommentarer. Stockholm, Norstedts Förlag.

74 RRV 1996.

75 Se t.ex. A Gustafsson (1996).

76 RRV 1996:28.

77 Ibid. s 159.

78 Lindquist, Ulf (2005) Kommunala befogenheter. Stockholm, Norstedts Förlag.

79 Panican och Sunesson (2004) ”Det skiftande värdet av rättigheter” i Medborgare eller målsägare.

80 Lotta Vahlne Westerhäll (2004) ”Rättigheter och svensk social trygghet – en rättslig analys av utvecklingen från 1950 och framåt” i Medborgare eller målsägare.

81 Bergstrand (2002).

82 Anna Hollander (1995), s 209.

83 Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, SFS 1993:387.

84 Lag om assistansersättning, SFS 1993:389.

85 Direktiv 1988:53.

86 Direktiv 1988:53.

87 SOU 1992:52.

88 Se t.ex. Pihlgren & Svensson (1989) Målstyrning.

Noter 103

89 Riberdahl (1993) ”Rättighetslagar och kommunal självstyrelse.” Juridisk Tidskrift.

90 Hans Esping (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken. Stockholm, SNS Förlag, s 11.

91 Ibid. s 405.

92 Torngren (1993) , s 49.

93 Riberdahl (1993).

94 Anna Hollander (1995).

95 Se http://www.coe.int 96 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=926435 97 Kommunernas ekonomiska läge. Maj 2004.

98 Andersson och Wikström (2003), s 124.

99 Se bl.a. Agne Gustafsson (1999).

100 Prop 1973:90.

101 Se t.ex. Wetterberg (2004).

102 Prop 1989/90:150. Bilaga 4.

103 Andersson & Wikström (2003).

104 KL 8 kap. 1 §.

105 Lag (1997:615.) om ändring i kommunallagen (1991:900).

106 Dahlberg M & P Pettersson Lidbom (2005).”Har svenska kommuner mjuka budgetrestriktioner?”. Ekonomisk debatt, vol. 5, s 60-76.

107 Se t.ex. Wetterberg (2004).

108 SOU 2001:76.

109 Beslut efter eget bedömande.

110 Gustafsson (1999).

111 Se t.ex. Andersson & Wikström (2003).

112 Prop 1995/96:64.

113 Se bl.a. Ulf Lindquist (2005).

114 Kommunal revision – en internationell utblick, Sveriges kommuner och Landsting 2005.

115 KL 9 kap. 9 §.

116 Se t.ex. Cassel F (2000) ”Behovet av kommunal externrevision”.

Stockholm, SNS Förlag.

117 SOU 1998:71.

118 Ibid.

119 Avsnittet baserar sig, om inget annat anges, på Anders Lidström (2003).

120 Anders Lidström (2003) s 180.

121 Statskontoret 2005:20. Hur vet staten vad kommunerna gör? En studie av den statliga uppföljningen av kommunal verksamhet i Danmark, England, Finland och Norge 122 Statskontoret 2005.

123 Statskontoret 2005.

124 SOU 2003:123.

125 Statskontoret 2005.

104 Kommunerna och friheten

126 Statskontoret 2005.

127 Anders Lidström (2003) Kommunsystem i Europa. Stockholm, Liber.

128 Olof Petersson (2001) s 9.

129 Ibid. s 10.

130 Marcusson (1992).

131 Lidström (2003), s 11.

132 Lidström (2003).

133 Stjernquist och Magnusson (1988), s 44.

134 Urban Strandberg (1998).

135 Ulf Lindquist (2005) Kommunala befogenheter. Stockholm, Norstedts Förlag.

136 Agne Gustafsson (1996), s 11.

137 Ibid. s 92.

138 Riksrevisionsverket (1996) ”Förhållandet stat och kommun – en strategi för Effektivitetsrevisionens granskningsinsatser”, s 91.

139 Ingvar Hjelmqvist (1994) Relationer mellan stat och kommun. Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen.

140 Hjelmqvist, s 1.

141 Ibid.

142 Ulla Ekström von Essen (2003) Folkhemmets kommun. Socialdemokratiska idéer om lokalsamhället 1939–1952. Stockholm, Bokförlaget Atlas, s 41.

143 Stjernquist och Magnusson (1988).

144 Ibid. s 30.

145 Marie Bengtsson (2002).

146 Ibid. s 35.

147 Strandberg (1998), not 12 s 442.

148 Strandberg (1998).

149 Strandberg (1998).

150 Se t.ex. Anders Lidström (1991) Discretion. An Art of the Possible.

Umeå universitet, Statsvetenskapliga institutionen, samt Marie Bengtsson (2002) Stat och kommun i makt(o)balans. En studie av flyktingmottagandet. Lunds universitet, Lund Political Studies 124. I båda avhandlingarna finns en genomgång av den internationella litteraturen på området.

151 Lidström (1991).

152 Strandberg och Dahlberg i SOU 1999:76.

153 SOU 1999:76, s 261.

154 Marie Bengtsson (2002).

155 Alf Sundin (1997) s 350.

156 Ibid. s 28 157 SOLA-projektet 2002.

158 RRV 1996.

159 I Finland pågår dock en diskussion om kommunstorlek.

Noter 105

160 Se t.ex. Montin (2002).

161 Hjelmqvist (1994).

162 Ibid. s 173.

163 Montin (2002), s 11.

164 Lag om vissa lokala organ (SFS 1979:408).

165 Kolam (1987).

166 En sammanställning över samarbetet finns bl.a. i Ds 1994:67 Gränssamarbete i utveckling.

167 http://www.provinciabothniensis.org/ 168 Montin (2002), s 12.

169 Ibid.

170 SOU 1993:90.

171 Ståhlberg (red.) (1990).

172 SOU 1993:90.

173 Lindquist och Losman (1991).

174 Agne Gustafsson (1999).

175 Ibid.

176 Ibid.

177 Montin (2002).

178 Statistisk mätning av samma individer eller företeelser under lång tid.

179 Putnam (1996).

180 Rothstein (2001).

181 För en genomgång av EU:s institutioner och maktbefogenheter, se exempelvis Tallberg, Jonas (2004) EU:s politiska system. Lund, Studentlitteratur.

182 Se t.ex. Amnå, Erik & Montin, Stig (ed) (2000) Towards a New Concept of Local Self-Government. Bergen: Fagbokforlaget.

183 Amnå & Montin (2000).

184 Tropp (1999).

185 judiciell = rättslig, domstols-.

186 Plan- och bygglagen.

106

Källförteckning

Albæk, Erik, Lawrence Rose, Lars Strömberg, Krister Ståhlberg (1996) Nordic Local Government, The Association of Finnish Local authorities, Acta 71, Helsingfors.

Amnå, Erik & Montin, Stig (eds) (2000) Towards a New Concept of Local SelfGovernment, Fagbokforlaget, Bergen.

Andersson, Linda och Wikström, Magnus (2003) ”Statens ekonomiska styrning av kommunerna 1992–2002” i Riksdagens Revisorer (2002/03:RR21) Statens styrning av kommunerna, Riksdagen, Stockholm.

Ansvarsprojektet (2003) Europakonventionen om kommunal självstyrelse. 15 år av svensk tillämpning, Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet, Stockholm.

Aronsson och Wikström (2005) ”Kommuner, heterogenitet och effektivitet”, i Per Molander och Kerstin Stigmark red. (2005) Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksdagens Jubileumsfond & Gidlunds Förlag, Stockholm.

Aronsson, Peter (2001) Lokalt folkstyre. Kulturarv som utmanar, Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Baldersheim, Harald m.fl. (2003) Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Bengtsson, Marie (2002) Stat och kommun i makt(o)balans. En studie av flyktingmottagandet, Lunds universitet, Lund Political Studies 124.

Bergman, Adam (2005) Kommuner och informationsteknik, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet (C-uppsats).

Bergstrand, Bengt Olof (2002) LSS och LASS-stöd och service till vissa funktionshind­ rade, lagtext som gäller från 2002 samt kommentarer, Kommunlitteratur, Höganäs.

Bohlin, Alf (2000) Kommunalrättens grunder, Norstedts Juridik, Stockholm.

Bramstång, Gunnar (1994) ”En lagfäst, modifierad självkostnadsprincip inom kommunalrätten? Några anteckningar på grundval av ett betänkande”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1994, ss 59–82.

Cassel, Filip (2000) Behovet av kommunal externrevision, SNS Förlag, Stockholm.

Källförteckning 107

Dahlberg, Matz & Pettersson Lidbom, Per (2005).”Har svenska kommuner mjuka budgetrestriktioner?” i Ekonomisk debatt, vol. 5, s 60–76.

Dahlkvist, Mats och Strandberg, Urban (1999) ”Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen”, i SOU 1999:76 Maktdelning.

Davidson, Lars (2004) Kammare, kommuner och kabinett, SNS Förlag, Stockholm.

Dir 1988:53 Samhällets stöd till människor med funktionshinder.

Ds 1994:67 Gränssamarbete i utveckling.

Ds 2002:7 Hoten mot kommunerna.

Ekström von Essen, Ulla (2003) Folkhemmets kommun. Socialdemokratiska idéer om lokalsamhället 1939–1952, Bokförlaget Atlas, Stockholm.

Esping, Hans (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken, SNS Förlag, Stockholm. von Essen, Ulrik (2000) Kommunala föreskrifter, Skrifter utgivna av Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Rättsvetenskapliga biblioteket nr 15 Stockholm 2000, XVIII. Gidlund, Janerik (1983) Kommunal självstyrelse i omvandling. Sammanfattning av forskningsresultat om kommunindelningsreformen, Publica, Stockholm.

Gustafsson, Agne (1996) Kommunal självstyrelse, SNS Förlag, Stockholm.

Gustafsson, Agne (1999) Kommunal självstyrelse, SNS Förlag, Stockholm.

Gustafsson, Gunnel (1980) Local Government Reform in Sweden, CWK Gleerup.

Gustafsson, Gunnel (2003) ”Kommunsammanläggningar eller nya principer för svensk samhällsorganisation?” i Baldersheim m.fl. Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Hilborn, Ingegärd m.fl. (2001) Kommunallagen, Kommentarer och praxis, Kommentus, Stockholm.

Hjelmqvist, Ingvar (1994) Relationer mellan stat och kommun, Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholm.

Hollander, Anna (1995) Rättighetslag i teori och praxis: en studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet, Iustus, Uppsala.

Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils (1980) Grundlagarna med tillhörande författningar, Norstedts, Stockholm.

Holmberg, Sören och Weibull Lennart (2001) Det våras för politiken, SOM-undersökningen 2001, SOM-rapport nr 30, SOM-institutet, Göteborg.

Holmberg, Sören och Weibull, Lennart (2002) Fåfängans marknad, SOM-undersökningen 2002, SOM-rapport nr 33, SOM-institutet, Göteborg.

Holmberg, Sören och Weibull, Lennart (2003) Ju mer vi är tillsammans, SOM-undersökningen 2003, SOM-rapport nr 34, SOM-institutet, Göteborg. http://www.coe.int. http://www.provinciabothniensis.org/

108 Kommunerna och friheten

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=926435 Håkansson, Anders, red. (1997) Folket och kommunerna. Systemskiftet som kom av sig, Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Rapport nr 1997:1 ISSN 1102-3635, Stockholm.

John, Peter (2001) Local Governance in Western Europe, Thousand Oaks, New Delhi: Sage Publications, London.

Jönsson, Christer, Jerneck, Magnus och Stenelo, Lars-Göran (red.) (2001) Politik i globaliseringens tid, Studentlitteratur, Lund.

Klaudi Klausen, Kurt (1994) ”EG-konsekvenser för danska kommuner” i SOU 1994:2 (Bilagedelen), ss 297–333.

Kolam, Kerstin (1987) Lokala organ i Norden 1968–1986. Från idé till verklighet, Umeå universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå.

Kolam, Kerstin (1994) Lokal och regional förvaltning i Norden, Ds 1994: 43, Fritzes, Stockholm.

Kommunallag 1991:900.

Kommunallag 2000:277.

Kommunal revision – en internationell utblick, Sveriges Kommuner och Landsting, 2005.

Kommunernas ekonomiska läge, maj 2004, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Konstitutionsutskottet 1994/95:KU40. Val till Europaparlamentet och andra valfrågor.

Kuhnle, Stein (1983) Velferdsstatens utvikling. Norge i komparativt perspektiv, Universitetsforlaget, Oslo.

Lag (1979:1167) om ändring av lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna.

Lag (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna.

Lag (1980:85) om ändring i kommunallagen (1977:179).

Lag (1986:753) om kommunal tjänsteexport.

Lag (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt.

Lag (1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993.

Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Lag (1993:389) om assistansersättning.

Lag (1997:615.) om ändring i kommunallagen (1991:900).

Lag (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU. Lag (1987:10) plan- och bygglagen, PBL. Lidström, Anders (1991) Discretion. An Art of the Possible, Umeå universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå.

Lidström, Anders (1996) Kommunsystem i Europa, Publica, Stockholm.

Källförteckning 109

Lidström, Anders (2003) Kommunsystem i Europa, Liber, Stockholm.

Lidström, Anders och Kolam, Kerstin (2003) ”Kommunal självstyrelse i förändring – ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner 1974–2002.” i Riksdagens revisorer (2002/03:RR21) Statens styrning av kommunerna, Riksdagen, Stockholm.

Lindquist, Ulf (1982) Kommunala befogenheter, Liber, Stockholm.

Lindquist, Ulf (2005) Kommunala befogenheter, Norstedts Förlag, Stockholm.

Lindquist, Ulf och Losman, Sten (1991) 1991 års kommunallag: en handbok med lagtext och kommentarer, Allmänna Förlaget, Stockholm.

Lindquist, Ulf och Losman, Sten (2005) Kommunallagen i lydelsen den 1 januari 2005: en handbok med lagtext och kommentarer, Norstedts Förlag, Stockholm.

Marcusson, Lena (1992) Mot en ny kommunalrätt: om den rättsliga regleringen av kommunal verksamhet, Iustus, Uppsala.

Marcusson, Lena (1994) ”EG:s rättsordning och den svenska kommunala självstyrelsen”, i SOU 1994:2, Bilagedelen.

Medborgare eller målsägare (2004) , Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet, Stockholm.

Molander, Per och Stigmark, Kerstin (red.) (2005) Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksdagens Jubileumsfond & Gidlunds Förlag, Stockholm.

Montin, Stig (2002) Moderna kommuner, Liber, Malmö.

Nergelius, Joakim (1997) ”Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 nr 1–2.

Nilsson, Martin (2001) ”Från industrisamhälle till globalt informationssamhälle”, i Jönsson, Jerneck, Stenelo (red.) Politik i globaliseringens tid, Studentlitteratur, Lund.

Oulasvirta, Lasse (2003) Local Government Finance and Grants in Finland, Finnish Local Government Studies, 4/2003.

Panican, Alexandru och Sunesson, Sune (2004) ”Det skiftande värdet av rättigheter”, i Medborgare eller målsägare, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Petersson, Olof (2001) Kommmunalpolitik, Norstedts Juridik, Stockholm.

Petersson, Olof m.fl. (2004) Demokratins grundlag, SNS Förlag, Stockholm.

Pihlgren, Gunnar och Svensson, Arne (1989) Målstyrning. 90-talets ledningsform för offentlig verksamhet, Liber, Malmö.

Prop 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Prop 1975/76:168, Regeringens proposition 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation.

Prop 1989/90:143, Regeringens proposition om lag om tillfälliga bilförbud.

110 Kommunerna och friheten

Prop 1989/90:150, Regeringens proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1990/91 m.m. Bilaga 4.

Prop 1990/91:117, Regeringens proposition om en ny kommunallag.

Prop 1995/96:64, Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m.

Prop 2003/04/155, Ändringar i det kommunala utjämningssystemet.

Putnam, Robert D. (1996) Den fungerande demokratin, SNS Förlag, Stockholm.

RD protokoll 1975/76:136, Regional samhällsförvaltning.

Riberdahl, Curt (1993) ”Rättighetslagar och kommunal självstyrelse”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift, ss 153–172.

Riihinen, Olavi (1983) ”Näkökulmia tulevaisuuteen.” i Riihinen O (red) Sosiaalipolitiikka 2017. Näkökulmia suomalisen yhteiskunnan kehitykseen ja tulevaisuuteen, WSOY, Helsingfors.

Riksdagens revisorer (2003) Statens styrning av kommunerna. Stockholm, Riksdagen. 2002/03:RR21.

Riksrevisionsverket (1996) Förhållandet stat – kommun: en strategi för effektivitetsrevisionens granskningsinsatser, RRV, 1104-7364 ; 1996:28.

Rothstein, Bo (red.) (2001) Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, SNS Förlag, Stockholm.

SOLA-projektet (2002) Spelrum för självstyre – rum för demokrati, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, Stockholm.

SOU 1965:54 Författningsfrågan och det kommunala sambandet.

SOU 1974:84 Stat och kommun i samverkan.

SOU 1991:98 Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans.

SOU 1992:52 Ett samhälle för alla.

SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling.

SOU 1998:71 Den kommunala revisionen: ett demokratiskt kontrollinstrument.

SOU 1998:151 Kostnadsutjämning för kommuner och landsting.

SOU 2001:76 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

SOU 2002:28 Kostnadsutjämning mellan kommuner avseende LSS-verksamhet.

SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd.

Stadsväsendets historia i Finland (1987), Finlands Stadsförbund, Helsingfors.

Statskontoret 2005:12A Ett EU-perspektiv på statlig styrning av kommunala verksamheter, Statskontoret, Stockholm.

Statskontoret 2005:20 Hur vet staten vad kommunerna gör? En studie av den statliga uppföljningen av kommunal verksamhet i Danmark, England, Finland och Norge, Statskontoret, Stockholm.

Stjernquist, Nils (2000) Den svenska självstyrelsen, i backspegeln och bortom nästa vägkrök, Självstyrelseforum, Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet, Stockholm.

Källförteckning 111

Stjernquist, Nils och Magnusson, Håkan (1988) Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna, Ds 1988:36, Allmänna Förlaget, Stockholm.

Strandberg, Urban och Dahlkvist, Mats i SOU 1999:76 Maktdelning.

Strandberg, Urban (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994, Gidlunds förlag, Hedemora.

Strömberg, Håkan (1999) ”Äger allmän domstol pröva en fråga om kommunal skatteutjämning?”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1999, ss 1–5.

Ståhlberg, Krister (red) (1990) Frikommunförsök i Norden, Meddelanden från Ekonomisk-statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, Åbo.

Sundin, Alf (1997) Självstyrelsens paradoxer: en studie av den kommunala självstyrelsens förutsättningar och restriktioner inom plan- och byggsektorn, Göteborg studies in politics, Göteborg.

Sundström, Björn (2003) ”Är det dags för en ny indelningsreform?” i Baldersheim m.fl. Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Tallberg, Jonas (2004) EU:s politiska system, Studentlitteratur, Lund.

Torngren, Håkan (1993) ”Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 2004:3.

Tropp, Björn (1999) Att sätta spaden i jorden. Kommunalpolitiskt handlingsutrymme 1945–1985, Göteborgs universitet, Ekonomisk-historiska institutionen, Göteborg.

Vahlne Westerhäll, Lotta (2004) ”Rättigheter och svensk social trygghet – en rättslig analys av utvecklingen från 1950 och framåt” i Medborgare eller målsägare, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Vogel, Hans-Heinrich (1993) ”Om den kommunala beskattningsrätten”, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1993, ss 59–110.

Västerbottens Kuriren 2004-10-23 Framtiden osäker för Bjurholms kommun.

Westerståhl, Jörgen (1987) Staten – kommunerna och den statliga styrningen: några principfrågor, Stat-kommunberedningen, Civildepartementet, Stockholm.

Wetterberg, Gunnar (1997) Kommunerna, SNS Förlag, Stockholm.

Wetterberg, Gunnar (2004) Den kommunala självstyrelsen, SNS Förlag, Pocketbiblioteket, Stockholm.

Kommunal självstyrelse betraktas allmänt som en viktig del av den svenska samhällsorganisationen och demokratin. Men vad menas egentligen med kommunal självstyrelse? Termen har varit i bruk i åtminstone 150 år. Lika länge har dess innebörd diskuterats, och den är fortfarande kontroversiell, både vad gäller beskrivningen av verkligheten som den faktiskt är idag och synen på hur den borde se ut.

Huvudsyftet med denna skrift är att översiktligt beskriva den kommunala självstyrelsens historia i Sverige och att grundligt redovisa dess formella och reella villkor idag i form av en kunskapsöversikt. Till den har fogats intervjuer med fyra ledande kommunpolitiker som redovisar sina erfarenheter av självstyrelsens praktik.

För genomgång av regelverk och forskningsresultat står statsvetaren Kerstin Kolam vid Umeå universitet. För intervjuer och redaktörsarbete svarar Sven Bring. Boken har tillkommit på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landstings forsknings- och utvecklingsråd.

Kommunerna och friheten Självstyrelsen i teori och praktik

Kommunerna och friheten – Självstyrelsen i teori och praktik

Beställning av skriften kan göras via förbundens webbplats www.skl.se eller på tfn: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40.

ISBN 978-91-7164-226-4

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Sveriges Kommuner och Landsting

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

Kommunerna och friheten Självstyrelsen i teori och praktik